ESTADO DE DERECHO Y ADMINISTRACIN PBLICA

Prof. Adj. Dra. Mariella Saettone Montero

Introduccin
En el presente trabajo nos proponemos reflexionar sobre las caractersticas y los cambios actuales en el Estado de Derecho y su proyeccin en la Administracin pblica que responde a ese
modelo de Estado.
En efecto, distintos factores tales como la globalizacin, la revolucin tecnolgica e informtica han incidido no slo en el medio social sino tambin en el mbito estatal, especialmente
en el desarrollo de las distintas funciones estatales.
Por otra parte ha variado sustancialmente la relacin Estado Sociedad, pudiendo apreciarse
en trminos generales, una sociedad que cada vez exige ms transparencia y rendicin de cuentas a la gestin pblica.
Y es que, de acuerdo al orden jurdico interno y en especial al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos, el Estado de Derecho se ubica en una posicin ms garantista
en relacin a los derechos de la persona humana, lo que define una identidad propia de la Administracin pblica de este modelo de Estado.
En este sentido, del marco del derecho pblico nacional e internacional surge la necesidad de
un funcionamiento armnico en relacin a la naturaleza del Estado de Derecho y el desarrollo de
la gestin pblica, lo que implica la necesidad de la conformacin de una nueva cultura administrativa, flexible a los cambios que necesariamente debe replantearse los procedimientos administrativos clsicos en la medida de compatibilizarlos con los tiempos actuales.
Desde otras disciplinas sociales se ha sealado1 que es frecuente utilizar el trmino posmodernidad referido a procesos de cultura o a la evolucin de las pautas de la tica y la vida, segn
reglas morales y de tica pero conjuntamente con esas proyecciones, se deben incluir la poltica
y especialmente la funcin de gobierno.
Advierte Romeo Perez2 que la posmodernidad de la funcin de gobierno, entre otras situaPerez Romeo- Eficacia del Gobierno y Relacionamiento en Estudios Juridicos de la Fac. de Derecho-UCU N 2 2006
pg 289 y sgtes.
2
Perez Romeo- Ob. citada
1

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ciones, se observa cuando se pone en relacin la prctica de las secciones dogmticas de las Constituciones con las prcticas del gobierno en sentido amplio, con las prcticas parlamentarias y ejecutivas, centralizadas y descentralizadas por funcin y territorialmente.
I ) El nacimiento del Estado de Derecho en el siglo XIX se caracteriz fundamentalmente
por: el sometimiento del poder al principio de legalidad, el principio de separacin de poderes, la
responsabilidad del Estado por la actuacin de la administracin y la expresin de la voluntad colectiva de la poblacin en la eleccin de rganos representativos, as como por el reconocimiento
de los derechos civiles y polticos de la persona humana.
En este mismo sentido Diaz3 seala que el Estado de Derecho que es la institucionalizacin
jurdico poltica de la democracia, se caracteriz en su origen liberal, por la cultura de la Ilustracin, la razn y la libertad, derivando as, en primer trmino del iusnaturalismo racionalista.
Como se sabe, el Estado Liberal de Derecho del siglo XIX impactado por distintos hechos sociales y los efectos econmicos y sociales producto de la terminacin de la primera guerra mundial, y por los inclusin de las clusulas econmicas y sociales en las Constituciones, modific
sustancialmente sus cometidos, y surgi un modelo de Estado diferente que se convirti en el Estado Social de Derecho.
Es as, que en la evolucin constitucional del Estado de Derecho se observa que a medida que
transcurri el tiempo y avanzamos en el siglo XX se fueron sumando a los derechos civiles y polticos, derechos de la libertad, los derechos de segunda generacin e inclusive en las ms modernas normas constitucionales, los derechos de tercera generacin que conforman el marco de
proteccin de la persona humana en relacin al Estado.
La ley que fue el principal instrumento del Estado Liberal, en aquella nueva etapa modific
su conformacin fundamentalmente como destac Cagnoni4, estableciendo principios fundamentales que debern desarrollarse por otros instrumentos jurdicos, lo que afect, principalmente
la Administracin a cargo del Poder Ejecutivo.
En esta nueva etapa, a inicios del Siglo XX, se pas de la administracin ordenadora del Estado Liberal a una administracin conformadora que del punto de vista de la organizacin administrativa, necesariamente debi tender a la descentralizacin en virtud de la especializacin y a
una utilizacin mayor del reglamento de ejecucin para efectivizar en la realidad de los hechos
las disposiciones legales en tantas materias asumidas, y tambin del reglamento autnomo5.
Se asisti en esta etapa al inicio de un proceso de aumento cuantitativo del ejercicio de la
funcin administrativa del Estado.
Como explicara muy claramente Barb Prez6, en su clsico trabajo sobre la administracin conformadora que surge a partir de estos cambios, sta es diferente a la administracin
ordenadora anterior, que consideraba el orden econmico y social como una realidad justa en
3
Diaz, Elas. Estado de Derecho y Legitimidad democrtica en Estado de Derecho, concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica Latina Ed. Siglo XXI SA Mxico 2002 pg 61 y sgtes.
4
Cagnoni, Jose Anbal. El Derecho Constitucional Uruguayo Ed. Grafinel Montevideo 2006 pg 171 y sgtes.
5
Cagnoni, Jose Anbal. Ob. citada.
6
Barb Prez, Hctor. Adecuacin de la Administracin conformadora del orden econmico y social a las exigencias del
Estado de Derecho RDJA T. 65

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la cual el Estado no deba intervenir.

Al sumar nuevos cometidos este Estado claramente intervencionista, conlleva necesariamente
una nueva administracin pblica que adems de cumplir obviamente con los cometidos esenciales clsicos, adquiere un perfil claramente conformador en el mbito econmico y social, al
actuar en el marco de los servicios pblicos, servicios sociales, en la intervencin del Estado en
la actividad privada y tambin regulando dicha actividad.
Por otra parte, esta nueva administracin adems de desarrollar la actividad reglada propia del
Estado liberal en relacin a los cometidos esenciales, entendida en el sentido de que el contenido o
elemento decisorio del acto de la Administracin viene regulado por la ley sin dejar al administrador margen de eleccin al respecto, deber ahora actuar con un margen mayor de discrecionalidad7.
En efecto explica Cagnoni8 muy claramente que El criterio de aplicacin de la Administracin conformadora, acorde al nuevo rol del Estado pautado por urgencias en sus trminos temporales para adoptar una decisin administrativa y, a la vez pautado por el requerimiento de
responder con especializacin a las cuestiones especiales propias de esta nueva concepcin estatal, conlleva a la discrecionalidad; entre dos o ms soluciones posibles de un problema que debe
ser resuelto, cuando todas las soluciones posibles son jurdicamente regulares o correctas o conformes a legalidad en sentido amplio, la eleccin de cual de ellas debe ser adoptada responde a
criterios de oportunidad y conveniencia.
Pero adems tambin es importante tener presente, en este contexto, como ha destacado Cagnoni9 refirindose concretamente al derecho uruguayo, que los valores y garantas consagrados en
la Constitucin uruguaya expresa o implcitamente en los artculos 7, 24 y 72 de naturaleza y aplicacin jurdica como instrumentos jurdicos del Estado de Derecho, son valores de la democracia.
Los factores caractersticos de la posmodernidad a los cuales nos hemos referido anteriormente y especialmente la globalizacin han desdibujado muchas de las caractersticas del Estado
Social de Derecho y si bien como afirma Cagnoni el Estado (neoliberal) de Derecho no se ha desprendido totalmente de las exigencias del Estado Social de Derecho, slo las considera como expresin de polticas sociales, es decir como necesarias por la situacin precaria de las
condiciones de vida de amplios sectores de la poblacin.
Desde la teora de la organizacin, en nuestro pas se observa entonces un retroceso de la descentralizacin, la creacin de personas pblicas no estatales que en realidad funcionan como unidades ejecutoras del Estado fuera de este, y el abandono de algunos cometidos en forma directa
y otros totalmente saliendo del mbito estatal10.
Desde una perspectiva actual, Elias Diaz11 estudiando el Estado de Derecho refiere a un paso
ms en la evolucin del Estado Social de Derecho a lo que el denomina Estado democrtico de
Derecho, que tendra un perfil diferente al Estado Social clsico, y que debera evitar el exceso
en un inabarcable intervencionismo cuantitativo, hacia un Estado de intervencin mucho ms cualitativa y selectiva con importantes revisiones y correcciones dentro de l.
Cagnoni, Jos Anbal - Ob citada
Cagnoni, Jos Anbal - Ob. citada
9
Cagnoni, Jos Anbal - Ob. citada
10
Cagnoni, Jos Anbal - Ob. Citada pg 175 y sgtes
11
Diaz, Elas - Ob. Citada pg 86 y sgtes
7
8

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Se trata segn este autor, de que el Estado por querer hacer demasiadas cosas no deje de
ninguno modo de hacer bien, aquello de contrastada superior entidad racional que variable en
parte, segn las condiciones histricas y sociales le corresponde hacer en funcin de metas, necesidades, intereses generales y particulares, obligaciones ticas y polticas que asimismo los ciudadanos puedan y deban exigir.
Desde otra perspectiva ms funcional, Federici12 estudiando el tema de la calidad institucional y la eficiencia del gobierno, en la prctica constitucional seala que la expresin calidad institucional hace referencia al adecuado funcionamiento de las instituciones del rgimen
democrtico pero a su vez dicho concepto remite a un fenmeno ms amplio y complejo que el
del simple funcionamiento.
En efecto advierte el autor argentino13 que las instituciones en una democracia no son fines
per se, sino medios para realizar ciertas finalidades valiosas. Es as que por un lado la calidad institucional refiere al funcionamiento de las instituciones y de la capacidad del sistema para articular las diferentes dimensiones, recursos, actores, actitudes, actuaciones , oportunidades y las
circunstancias condicionantes del sentido de ese funcionamiento a fin de garantizar la realizacin
de los valores de la democracia. Por lo tanto concluye este autor hablar de los valores de la democracia en la actualidad equivale a remitirse a los valores del Estado de Derecho constitucional.
Asimismo para el funcionamiento y la calidad institucional de un Estado de Derecho es fundamental, desde un punto de vista prctico, dice el profesor argentino14 ,que se den dos condiciones objetivas la estabilidad del rgimen poltico y la eficacia del proceso de decisiones.
II ) A partir de 1948 con la aprobacin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y
la Declaracin Americana, comenz a desarrollarse el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, y se consolid una gran conquista jurdica como fue la aceptacin en el mbito del Derecho Internacional, de la persona humana como un sujeto de Derecho Internacional.
De esta forma comienzan a conformarse e interactuar los dos mbitos de proteccin jurdica
que tiene todo ser humano, a nivel interno por las normas jurdicas y los principios generales de
derecho que conforman el orden jurdico de su pas y a nivel internacional por los sistemas jurdicos de proteccin.
Al Estado de Derecho que ya tena un marco de actuacin a nivel interno consagrado fundamentalmente en la Constitucin, se le agrega el cumplimiento de las obligaciones de promocin,
respeto y garanta en materia de proteccin de los derechos de la persona humana, que se derivan
de la ratificacin de los instrumentos internacionales.
Como dice Nogueira15, refirindose al impacto de la perspectiva de proteccin de los derechos humanos surgida a partir de la terminacin de la segunda guerra mundial; Dicha perspectiva lleva, asimismo, en la segunda mitad del siglo XX a la estructuracin de un sistema poltico
y jurdico mundial y regional de proteccin de tales derechos ante la actuacin arbitraria o el
12
Federici, Mario - Calidad Institucional y Eficiencia del Gobierno en la prctica constitucional argentina en Estudios
Jurdicos N 2 Fac. de Derecho-UCU 2006, pg 215 y sgtes.
13
Federici, Mario - Ob. Citada pg 217 y sgtes.
14
Federici, Mario - Ob. citada
15
Nogueira Alcal, Humberto- Estado de Derecho, buen gobierno, gobernabilidad o gobernanza en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano Edit. Fundacin Konrad Adenauer, 2000 pg 36 y sgtes.

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abuso de poder de los Estados o sus agentes a travs del sistema de Naciones Unidas, en el contexto europeo e interamericano. De esta forma esa perspectiva sustantiva del Estado de Derecho,
se complementa con la concepcin democrtica y el necesario control efectivo de los rganos estatales por la ciudadana16.
Por otra parte, las grandes transformaciones en materia de comunicaciones, la transnacionalizacin de la economa y la globalizacin caractersticas de esta poca postmoderna, como hemos
dicho, han impactado en la estructura y funcionalidad clsica del Estado contemporneo, adems
por supuesto de la proyeccin que ellas tienen en el mbito individual y social. Podramos afirmar
pues, que un torbellino de cambios rpidos producto de las transformaciones sealadas precedentemente, est afectando todas las actividades en los mbitos individual, social y estatal.
Esta compleja transformacin de nuestra civilizacin implica para el Estado de Derecho nuevos desafos que en concepcin del Prof. Valentn Paniagua17 seran los siguientes: a) asegurar la
subsistencia del Estado-nacin y la de su capacidad para articular soberanamente el inters general de la sociedad nacional b) asegurar la existencia y vigencia tanto de un sistema institucional como de procedimientos de formulacin, decisin, ejecucin y rendicin de cuentas que
garanticen la representacin de la sociedad y su participacin a travs de los partidos polticos y
de las instituciones de la sociedad civil y c) promover ciudadana inclusivas mediante polticas de
desarrollo econmico y social.
Especialmente referido al tema de ciudadana seala el profesor peruano Paniagua , que la ciudadana naci en el mundo como una relacin de pertenencia a un Estado, es decir un status de la
persona en un espacio geogrfico y poltico determinado. Sin embargo hoy la globalizacin que
ha creado nuevos poderes y en cierto sentido nuevos derechos , ha debilitado sustancialmente esa
relacin primaria, concreta de proteccin con el Estado18 .
Evidentemente el concepto de ciudadana ha cambiado en el presente con respecto a su origen,
pero no creo que se haya debilitado sustancialmente esa relacin con el Estado nacional, sino que se
ha transformado tambin por el nuevo contexto social econmico y poltico internacional. Justamente
la Carta Democrtica Interamericana suscripta por nuestros Estados afirma claramente el principio de
que la democracia representativa se refuerza y profundiza con la participacin, permanente, tica y
responsable de la ciudadana en un marco de legalidad conforme al orden constitucional.
En definitiva la gobernabilidad democrtica necesariamente requiere acercar la gestin pblica
a la ciudadana, otorgando al ciudadano un rol ms importante en los asuntos pblicos.
Ahora bien tambin es importante sealar, como lo ha hecho Cea Egaa19 que si bien en el
Estado de Derecho, se mantiene la separacin de poderes clsica, debe hacerse un nuevo enfoque
de dicho principio, no slo para explicar la articulacin interna del Estado, sino con un alcance
que posibilite as utilizarlo como criterio matriz para la organizacin y regulacin de los vnculos que suceden dentro de la sociedad civil y en germen tambin en la reestructuracin del orden
internacional.
Nogueira, Alcal Humberto - Ob. citada
Paniagua, Valentn - Estado de Derecho, Poltica y Democracia en la sociedad globalizada en Anuario de Derecho
Constitucional Latinoamericano Edit. Fundacin Konrad Adenauer 2005 T.1 pag 111 y sgtes
18
Panigaua, Valentn - Ob. citada
19
Cea Egaa, Jos Luis - Proyecciones de la separacin de poderes en el Estado contemporneo en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano Ed. Fundacin Konrad Adenauer 2007 pg 149 y sgtes
16
17

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Y es que el constitucionalista chileno, analizando su derecho interno asigna una gran importancia a otros rganos constitucionalmente autnomos, tales como el Ministerio Pblico, la
Contralora General y el Defensor del Pueblo que refuerzan un sistema de controles horizontales
sobre el poder pblico, sumado a una creciente participacin de la sociedad civil.
Tambin en el Estado de Derecho del siglo XXI ha cambiado sustancialmente el rol de los
jueces, ya que a ellos se le exige una actuacin muy trascendente en la proteccin efectiva de los
derechos de la persona humana y tambin en la actividad legislativa que en el marco del principio de subsidiariedad y de solidaridad social debe como claramente ensea Cea Egaa20 abrir y
fomentar los cauces y medios que permitan el fortalecimiento de la sociedad civil, su autonoma
y compromiso con la solidaridad.
En este mismo sentido Cajarville21 tambin ha resaltado el rol fundamental de los jueces, en
tanto portavoces de la evolucin de las concepciones sociales predominantes sobre lo justo y lo
debido en un proceso evolutivo continuo.
III ) Ahora bien, como dice Hernndez Becerra22 , definir la estructura de la administracin significa en la prctica establecer las instituciones, las competencias y los recursos pblicos de que puede
disponer un gobierno para cumplir con sus deberes constitucionales y ejecutar su proyecto poltico.
Ensea Nogueira Alcal23 que la accin de gobernanza democrtica en el mbito del Poder
Ejecutivo, requiere adecuadas coordinaciones interministeriales, desconcentracin y descentralizacin administrativa para obtener una ms adecuada resolucin de los problemas ciudadanos
y una mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos econmicos.
Si efectuamos una mirada muy rpida a la evolucin histrica de la organizacin de la Administracin pblica, en nuestro pas, sealando slo algunos de los aspectos ms importantes; debemos destacar, en primer lugar, que en el proceso constitucional de evolucin de una
administracin pblica exclusivamente centralizada prevista en la Constitucion de l830 al esquema actual, es fundamental destacar que como bien seala Martins24, la Constitucin de l918
introdujo importantes reformas en la administracin, fundamentalmente al constitucionalizar la
tendencia descentralizadora territorial y por servicios que se haba desarrollado a travs de la ley
desde finales del siglo XIX.
Advierte dicho autor en su clsico trabajo ya citado, que se estableci un sistema de gobierno
democrtico republicano en el cual la soberana nacional ser ejercida en los casos de eleccin e
instituciones de gobierno directo, directamente por los ciudadanos y en los casos que determine
la Constitucin por los poderes representativos.
Adems se agreg a la Constitucin, la Seccin Derechos y Garantas, y comienza un pro20
Cea Egaa, Jos Luis - Estado Constitucional de Derecho, nuevo paradigma jurdico en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano Ed Konrad Adnenauer 2005 T.1 pg 55 y sgtes
21
Cajarville, Juan Pablo - Sobre Derecho Administrativo T 1 FCU Montevideo pg 48 y sgtes
22
Hernandez Becerra, Augusto - Facultades presidenciales para la reforma de la Administracin en Colombia- La reforma permanente en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2005 T.1 Edit Fundacin Konrad Adenauer
pag 175 y sgtes
23
Nogueira Alcal, Humberto - Ob. Citada pg 39
24
Martins, Daniel Hugo - Evolucin de la Administracin uruguaya durante el siglo XX en Constitucin y Administracin 1993 pg 101

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ceso que consolidara en las distintas reformas constitucionales un modelo de Estado social de Derecho con una gran cantidad de cometidos estatales a cargo de la Administracin central y descentralizada.
En la Constitucin de l934, se incorporan a la Seccin Derechos y Garantas los derechos de
segunda generacin, se previ el control de constitucionalidad de las leyes y tambin de la legalidad de los actos administrativos, crendose el Tribunal de Cuentas . La incorporacin de estos
controles evidentemente fortaleci el Estado de Derecho conjuntamente con la inclusin del art.
24 de la Constitucin que estableci la responsabilidad del Estado por el dao a terceros, en la ejecucin de los servicios pblicos confiados a su gestin o direccin.
La Constitucin de 1952 estableci un Consejo Nacional de Gobierno como rgano jerarca
del Poder Ejecutivo, constitucionaliz los derechos de los funcionarios de carrera, el rgimen de
recursos administrativos, las bases del contencioso administrativo de anulacin, cre el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo, y ampli la accin de inconstitucionalidad a los actos legislativos de las Juntas Departamentales.
En la Constitucin de l967 se abandon la estructura de rgano colegiado como jerarca del
Poder Ejecutivo y se vuelve al esquema del Presidente que actuara en acuerdo o en Consejo de
Ministros segn dispone el art. 168 de la Constitucin. Adems se modific la estructura presupuestal, se incorpora el presupuesto por programa, se estableci la OPP y se previ la creacin
de la ONSC, dos rganos que son fundamentales en el funcionamiento de la Administracin Pblica y para la profesionalizacin de la carrera administrativa.
La creacin de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto con la inclusin de la herramienta
de la planificacin va a constituir un cambio sustantivo en el funcionamiento del Estado, en la
distribucin de los recursos , en la formulacin de los planes y programas de desarrollo y en la planificacin de las polticas de descentralizacin que sern ejecutadas por el Poder Ejecutivo, Entes
Autnomos, Servicios Descentralizados y Gobiernos Departamentales respecto de sus correspondientes cometidos.
Tambin la reforma constitucional de 1997, aport importantes cambios en la organizacin
administrativa centralizada y en la descentralizacin. Se fortaleci al Poder Ejecutivo con los arts.
174 y 175, se busc en el discurso profundizar la descentralizacin , aunque la redaccin del art.
230 en su inciso 5 lit b y el art. 214 de la Constitucin en realidad tienen un efecto centralizador.
Por otra parte se modific el rgimen electoral, se constitucionaliz el Congreso de Intendentes
previendose la existencia de rganos locales unipersonales y se estableci la posibilidad de delegacin en los rganos locales.
Es relevante destacar que en la ley de Presupuesto anterior ley N 17930 en los arts. 69 y 70,
se estableci expresamente que el Presidente de la Republica actuando en Consejo de Ministros
determinar la poltica de transformacin del Estado con asesoramiento de OPP y la ONSC. Asimismo al derogar los arts. 704 ,705 y lit.d 706 de la ley N 16736 que creaban el CEPRE, se
transfirieron sus cometidos referidos a la reforma del Estado a OPP y a la ONSC en coordinacin
con el Ministerio de Economa y Finanzas, quienes desarrollaran el programa de transformacin
del Estado.
La nueva ley de Presupuesto, ley N 18719 en su art. 7 faculta al Poder Ejecutivo a aprobar

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las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo, previo dictamen favorable de la Oficina Nacional de Servicio Civil, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Contadura General de la
Nacin. Asimismo se establece en dicha norma que el Poder Ejecutivo remitir a consideracin
de la Asamblea General las reestructuras de puestos de trabajo debiendo la misma expedirse en
un plazo de 45 das, vencido el cual , sin opinin en contrario se entendern aprobadas.
Por otra parte, en el art. 83 de dicha norma se previ la creacin de hasta seis cargos de coordinador regional, con el cometido de coordinar y articular las polticas pblicas nacionales en
el territorio del pas por reas regionales con el objetivo de mejorar la eficacia y eficiencia de las
mismas respetando las autonomas departamentales y los cometidos de la Comisin Sectorial prevista en el art. 230 lit. b de la Constitucin.
En virtud de que la Administracin Pblica de un Estado de Derecho moderno debe encuadrar su funcionamiento en el marco de las nuevas tecnologas y en el nuevo tipo de sociedad que
han conformado especialmente la revolucin tecnolgica informtica y en materia de comunicaciones es que se han dictado nuevas normas sobre el gobierno electrnico y la informacin pblica.
Justamente conectado con las nuevas teconologas surge el concepto de gobierno electrnico,
vinculado a la posibilidad de acceder a la informacin de la Administracin Pblica en cualquier
momento, todos los das.
En el ao 2005, en el artculo 72 de la ley N17930, Ley de Presupuesto Nacional se cre
la Agencia para el Desarrollo del Gobierno Electrnico funcionando en la rbita de la Presidencia de la Repblica. Posteriormente cambi su nombre por el actual AGESIC - Agencia para
el Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y del Conocimiento.
En la actual ley de Presupuesto N 18719, se sustituy el art. 72 de la ley 17930 con las modificativas pertinentes, por el art. 148 que dispone que se crea como rgano desconcentrado dentro del inciso 02 Presidencia de la Repblica el Programa Desarrollo del Gobierno de Gestin
Electrnica y la Sociedad de la Informacin y la Unidad Ejecutora Agencia para el Desarrollo
del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento que actuar con autonoma tcnica.
La Agencia est dirigida segn dispone la ley N 18719 por un Consejo Directivo de 5 miembros, integrado por : el Director Ejecutivo de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de Informacin y del Conocimiento, un representante de la
Presidencia de la Repblica y tres miembros designados por el Presidente de la Repblica.
Esta Agencia tiene como misin impulsar el avance de la sociedad de la informacin y del conocimiento promoviendo que las personas, empresas y el Gobierno realicen el mejor uso de las
tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Tambin deber planificar y coordinar proyectos en el rea del gobierno electrnico que tiendan a la transformacin y mayor transparencia
del Estado.
La implementacin de un gobierno electrnico, requiere necesariamente de los medios tecnolgicos informticos, para el flujo permanente de informacin entre la Administracin y el ciudadano. Obviamente que uno de los principales problemas que surge es la inclusin de todas las
personas, en el acceso a las herramientas informticas que le dan vida al mismo.

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Con lo cual se vuelve a plantear el sentido profundo de lo que implica ser ciudadano en este
siglo; evidentemente para efectivizar una ciudadana plena, el ser humano tiene que estar en pleno
goce de todos sus derechos, no slo aquellos de la primera generacin clsica. Inclusive la ciudadana de una sociedad de la informacin y conocimiento requiere poder acceder efectivamente
a toda la informacin disponible.
Asimismo tambin es pertinente sealar que por el art. 149 de la ley N 18719 se cre en la
AGESIC la Direccin de Seguridad de la Informacin, que adems de incluir al Centro Nacional
de Respuesta a Incidentes de Seguridad Informtica, tendr los cometidos de asesorar en la definicin de polticas, metodologas, y buenas prcticas
IV) Relevados los cambios sustanciales en la organizacin administrativa que conforman el
perfil organizativo de nuestra administracin publica, entendemos pertinentes referirnos al ejercicio de la funcin pblica, lo cual apunta a la Administracin publica no en un plano esttico sino
dinmico y vivo.
Como se sabe, nuestra Constitucin establece en los arts. 58 y 59 principios fundamentales y
esenciales referidos a la funcin pblica, tales como que los funcionarios pblicos estn al servicio de la Nacin y no de una fraccin poltica y que el funcionario existe para la funcin y no la
funcin para el funcionario.
Existe un rgimen constitucional de estatutos mltiples previsto en los artculos 59, 60 a 63;
y otras normas referidas a los funcionarios como los arts. 64, 65 y el art. 66 que consagra el principio del debido proceso en materia administrativa.
A su vez , el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, creado efectivamente en la Constitucin de l952 ejerce un control subjetivo sobre la actividad administrativa, conociendo en las
demandas de nulidad de actos administrativos definitivos contrarios a una regla de derecho o con
desviacin de poder, una vez concluida el agotamiento de la va administrativa con la interposicin de los recursos administrativos pertinentes.
A nivel de nuestro derecho interno adems del marco constitucional referido a la funcin pblica, es importante sealar prcticamente a 20 aos de su aprobacin, el aporte que constituy
el Decreto 500/991 al regular los distintos procedimientos, administrativo, disciplinario y recursivo y al establecer determinadas reglas y principios que hacen a la buena administracin.
En este sentido, corresponde mencionar el art. 2 de dicha norma reglamentaria, en el cual se
establece expresamente que la Administracin Pblica debe servir con objetividad los intereses
generales con sometimiento pleno al Derecho y debe de actuar de acuerdo con los principios generales que servirn tambin de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan
suscitarse en la aplicacin de las reglas de procedimiento.
Los principios mencionados explcitamente en el Decreto N 500/991 son; imparcialidad,
legalidad objetiva, impulsin de oficio, verdad material, economa, celeridad y eficacia, informalismo a favor del administrado, flexibilidad, materialidad y ausencia de ritualismos, delegacin
material, debido procedimiento, contradiccin, buena f, lealtad, presuncin de verdad salvo
prueba en contrario, motivacin de la decisin y gratuidad.

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Como ensea Delpiazzo25 los ejes del Derecho Administrativo son la centralidad del ser humano y la servicialidad de la Administracin, conceptos stos que estn explcitamente incorporados en el Decreto 500/991. En este mismo sentido, Durn26 seala adems, que en el ejercicio
de la funcin administrativa, el administrador debe aplicar principios generales de derecho De
manera general podemos decir que el administrador no puede desconocer principios de superior
valor y fuerza ya sea supraconstitucionales o de valor y fuerza de Constitucin, de ley o de reglamento de superior valor y fuerza y ello por emanar de un rgano de superior posicin institucional que el que debe aplicar el principio.
Un aporte muy importante para la promocin de la transparencia del ejercicio de la funcin
administrativa en un sentido amplio, que comprende a todo organismo pblico sea o no estatal,
ha sido la aprobacin de la ley N 18381, que garantiza el derecho de acceso a la informacin pblica de todas las personas sin discriminacin.
Esta norma en su art. 8 establece claramente que las excepciones a la informacin pblica
sern de interpretacin estricta y comprenderan las definidas como secretas por la ley y las que
se definen en esta norma legislativa como de carcter reservado y confidencial.
Desde otra perspectiva, tambin inciden en el desarrollo de la actividad de la Administracin
Pblica la normativa internacional y nacional en materia de anticorrupcin.
La corrupcin en el mbito estatal es un uso indebido del poder pblico o de la funcin publica
para obtener un provecho econmico para si o para otro, produzca o no un dao para el Estado.
Evidentemente es una disfuncin grave de la Administracin Pblica que atenta directamente
contra los valores democrticos que informan el Estado de Derecho, y es una problemtica que
lamentablemente en mayor o menor medida afecta a todos los Estados.
En 1996 se aprob en Caracas, la Convencin Interamericana contra la corrupcin, como influencia directa de la aprobacin de este instrumento interamericano en nuestro pas se aprob la
ley N 17060 el 23 de Diciembre de 1998, en la cual se establecieron varias medidas anticorrupcin y se cre la Junta Asesora en Materia Econmica- Financiera del Estado.
Posteriormente, en el ao 2003 se aprob la Convencin de Naciones Unidas contra la corrupcin y en nuestro pas el Decreto N 30 que contiene las Normas de Conducta de la Funcin Pblica.
Si bien no es el objeto de este trabajo un anlisis detallado de dicha normativa, s es pertinente
sealar los principios rectores de conducta en el ejercicio de la funcin pblica que contiene dicha
norma reglamentaria. Y en este sentido destacamos los principios de; preeminencia del inters
general (art. 8), inters pblico (art. 9), buena fe y lealtad (art. 13), imparcialidad de las decisiones adoptadas (art. 16), rectitud en el ejercicio de las funciones (art. 9), idnea administracin de
los recursos pblicos (art. 9), probidad (arts. 11 y 12), legalidad y obediencia (art. 14), respeto (art.
15), transparencia y publicidad, eficacia y eficiencia (art. 19), eficiencia en la contratacin, motivacin de las decisiones, idoneidad y capacitacin (art. 22), buena administracin financiera
25
Delpiazzo, Carlos - Recepcin de los Principios Generales de Derecho por el Derecho Positivo Uruguayo en Los
Principios en el Derecho Uruguayo Edit. Amalio Fernndez 2009 pg 31
26
Durn, Augusto - Los principios generales en el Derecho administrativo. Aplicacin por el legislador, el administrador y el Juez en Los Principios en el Derecho Uruguayo Edit. Amalio Fernndez 2009 pg 91 y sgtes

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(art. 23) y rotacin de funcionarios en tareas financieras (art. 24)27.

Asimismo resulta pertinente sealar que tanto la ley N 17060 y el Decreto N30/2003 ampliaron el concepto de funcionario pblico que exista en el Cdigo Penal incluyendo a aquellas
personas que mantienen con la Administracin vnculos a trmino o contratos de funcin publica
o trabajan en personas pblicas no estatales.
Durn28 tambin advierte que la Administracin debe administrar con justicia y si hay corrupcin administrativa no se administra con justicia, y si no se administra con justicia no hay Estado de Derecho y si no hay Estado de Derecho no es posible, un desarrollo adecuado de los
derechos humanos.
V) Sin embargo a pesar de las reformas jurdicas plasmadas en la Administracin Pblica
para potenciar su eficiencia y mejor capacidad de respuesta a las necesidades de la ciudadana, todava nos encontramos muy lejos de tener la administracin pblica responsable profesional y
eficiente servidora que se busca en su totalidad.
Como advierte Gordillo29 el funcionamiento normal de la democracia poltica, no ha garantizado automticamente una consecuente democratizacin de la administracin, un respeto generalizado de las libertades pblicas y derechos individuales, sea por la administracin o por los
particulares ni la vigencia interna de los tratados suscriptos ante la comunidad internacional. Y
afirma expresamente este autor que son tantas las posibilidades de exceso administrativo y privado
sobre los derechos de la persona humana que no est en modo alguno logrado un equilibrio aceptable entre libertad y autoridad30.
Desde una perspectiva fctica, expresa Gordillo el individuo no es visto, por la Administracin como el titular real de una red de derechos y garantas que puede ejercer directamente sino
slo como un destinatario receptor de servicios.
Evidentemente aquellas situaciones en las cuales la persona humana no recibe un trato razonable, democrtico y eficaz de la Administracin pblica, constituyen una seria disfuncin del
funcionamiento del Estado.
Nogueira Alcal estudiando estos temas expresa en opinin que compartimos plenamente
que31 La gobernanza democrtica exige de nuevas conductas y actitudes de los actores polticos y sociales que internalicen una cultura cvica democrtica basada en la amistad cvica, la
observancia de los derechos humanos, el dilogo, la bsqueda de acuerdos, el respeto a las reglas de convivencia jurdicas y polticas pacficas excluyentes del uso de la fuerza, el insulto
y la violencia.
A principios del siglo XXI se suscribieron dos instrumentos internacionales, poco difundidos pero que a nuestro criterio son fundamentales para clarificar esta estrechsima relacin entre
27
Carrere, Susana - Normas de Conducta de la funcin pblica en tica y Funcin Pblica Manual N 1 Ed. Junta
Asesora en materia econmica financiera del Estado
28
Durn, Augusto - Derechos Humanos y Corrupcin Administrativa en Estudios de Derecho Pblico, Montevideo
2004, pg 230 y sgtes
29
Gordillo, Agustn - Derechos Humanos Edit. Fundacin de Derecho Administrativo - Bs. Aires 2005 pg 3 y sgtes
30
Gordillo, Agustn - Ob. citada
31
Nogueira Alcal, Humberto . Ob citada pg 45 y sgtes

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Mariella Saettone Montero

el Estado (institucin jurdica pblica) y la Administracin Pblica (que estara constituido en un

sentido estricto por el desarrollo de la funcin pblica en el cumplimiento de los cometidos estatales), el primero es la Carta Democrtica Americana, suscripta en Lima el 11 de Setiembre de
2001 y el segundo es la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica suscrita en Bolivia en junio
de 2003, avalada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
La Carta Democrtica Americana afirma expresamente que el ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del Estado de Derecho, teniendo los pueblos de Amrica derecho a la democracia, y sus gobiernos la obligacin de promoverla y defenderla.
Este instrumento internacional, suscripto por nuestro pas, est estructurado en 6 captulos
que desarrollan las temticas ms importantes: a) la democracia y el sistema interamericano b) la
democracia y los derechos humanos c) democracia , desarrollo integral y combate a la pobreza d)
fortalecimiento y preservacin de la institucionalidad democrtica e) la democracia y las misiones de observacin electoral y f) promocin de la cultura democrtica.
Del anlisis de la redaccin de los distintos artculos que conforman dicho instrumento, se desprende clara e inequvocamente la relacin que existe entre el Estado de Derecho y el sistema democrtico, y las consecuencias directas que se infieren de la misma.
En esta oportunidad nos centraremos en el art. 4 de la Carta Democrtica Interamericana que
expresa: Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de
las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestin pblica, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresin y de prensa. La
subordinacin constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia.
Surge claramente de la lectura del artculo que los propios Estados redactaron y aprobaron,
que la Administracin pblica de un Estado de Derecho democrtico, debe enmarcar su actuacin
bajo los principios de probidad, responsabilidad y respeto por los derechos de la persona humana.
Sin duda, este marco axiolgico que debe informar la funcin pblica, necesariamente debe
implementarse a nivel interno a travs del dictado de las normas legales y reglamentarias correspondientes para que estos principios adquieran la vigencia efectiva necesaria del punto de vista
operativo.
Como advierte Vega Miranda32 si la tica es el puente entre los valores y la accin, en el caso
de la funcin pblica , sta ser ms exigente porque se cumplen tareas en prosecucin del inters
general y adems el funcionario pblico es el depositario de la confianza ciudadana en el ejercicio
de su accionar. En este sentido, destaca el autor costarricense, que la tica en la funcin pblica
exige probidad, responsabilidad, honestidad, integridad, compromiso, compaerismo, solidaridad,
participacin, reflexin, vocacin, creatividad, respeto, racionalidad, y espritu de servicio.
La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica aprobada en junio de 2003, constituye una exteriorizacin muy clara de la conviccin de los Jefes de Estado, en especial de nuestra regin,
32
Vega Miranda, Hernn - tica en la funcin pblica Exposicin del Presidente de la Comisin Nacional de Rescate
y Formacin de Valores en San Jos de Costa Rica , Agosto 1998

Estado de Derecho y Administracin Pblica

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de que la profesionalizacin de la funcin pblica es un requisito indispensable para mejorar los

niveles de confianza de los ciudadanos en la administracin pblica, la eficacia gubernamental,
la lucha contra la corrupcin y el fortalecimiento del sistema democrtico.
La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, establece un marco genrico de principios rectores, polticas y mecanismos de gestin llamados a constituir un lenguaje comn sobre la funcin
pblica en los paises de la comunidad iberoamericana que tiendan a la mejora y modernizacin
de los distintos sistemas nacionales de funcin pblica.
En este proceso evolutivo, en Junio de 2006 en Montevideo, en ocasin de desarrollarse
la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del
Estado, se suscribi por parte de los Estados iberoamericanos el Cdigo Iberoamericano del
Buen Gobierno.
Este Cdigo tiene un mbito de aplicacin especfico que comprende a las mximas autoridades de la Administracin Pblica fundamentalmente en la administracin central en la rbita del
Poder Ejecutivo quien es identificado como el sujeto obligado en el Cdigo, aunque se mencione
tambin directores de entes pblicos o directores generales.
Se establece en dicho instrumento que los principios bsicos que guiarn la accin del buen
gobierno son: a) el respeto y reconocimiento de la dignidad de la persona humana b) la bsqueda
permanente del inters general c) la aceptacin explcita del gobierno del pueblo y la igualdad poltica de todos los ciudadanos y los pueblos y d) el respeto y promocin de las instituciones del
Estado de Derecho y la justicia social.
Es asi que este Cdigo estableci distintas reglas de conducta, que se pueden articular en tres
tipos de reglas vinculadas a: a) la naturaleza democrtica del gobierno, b) la tica gubernamental y c) gestin pblica.
Especialmente nos interesa sealar de las normas referidas a la gestin pblica la explicitacin del destinatario de la funcin pblica, las personas humanas, que se hace en este Cdigo y
se haba omitido completamente en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
En efecto, se establece expresamente que los miembros del Poder Ejecutivo debern garantizar que la gestin pblica tenga un enfoque centrado en el ciudadano, en el que la tarea esencial
sea mejorar continuamente la calidad de la informacin, la atencin y los servicios prestados, as
como el derecho de los ciudadanos y de los pueblos a la informacin sobre el funcionamiento de
los servicios pblicos que tengan encomendados por la ley.
Hoy existe consenso en el mbito estatal y tambin en el social, en relacin a la importancia
que tiene implementar una administracin pblica profesional y eficaz al servicio del inters general, y esta necesidad no slo por lo tanto est atada a un objetivo estatal , sino tambin a un derecho concreto de los ciudadanos y en este escenario va implicta la gobernabilidad democrtica
que requieren las sociedades contemporneas.
La participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos , en modo alguno implica una renuncia de la responsabilidad del Estado frente a la sociedad. Y a su vez tambin es importante tener
presente que cuando nos referimos a un aumento de participacin social tampoco es en sustitu-

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cin de los partidos polticos que tienen un rol bien definido. Como dice Prez Camos33 la sociedad civil tiene la funcin de sujeto de la participacin, conjuntamente con- y nunca en sustitucin
de- los partidos polticos, en tanto sujetos de la representacin poltica.
VI) En conclusin , en esta postmodernidad en la cual vivimos ser el Derecho Administrativo, asignatura tan querida para el Prof. Sayagus Laso, la que tiene la responsabilidad fundamental de tornar operativa la ecuacin poltica entre los derechos fundamentales de la persona
humana y las competencias pblicas plasmadas en la Constitucin34. Y en este proceso es fundamental por un lado dimensionar realmente la funcin pblica destacando la responsabilidad
que conlleva su ejercicio y el carcter de servicio de la misma, y por el otro lograr una sociedad
ms participativa en los asuntos pblicos, con una mayor responsabilidad social, lo cual sin duda
profundizar la democracia.

Prez Camos, Magal - Estado Bien Comn y Derechos Humanos en Participacin, Ciudadana y Derechos Humanos - La Universidad por la vigencia efectiva de los derechos humanos ED. ACDI-AUSJAL-IIDH- Caracas 2006 pg 28
34
Dromi, Roberto - El Derecho Pblico en la Hipermodernidad Madrid Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 2005.
33