Unidad 3. Jose Alfredo Pérez Duharte. El Impacto de La Administración Electoral en La Democracia Latinoamericana

El impacto de la
administracin
electoral
en la democracia latinoamericana
Jose Alfredo Prez Duharte
Toluca, Mxico 2014
Esta investigacin, para ser publicada,

fue arbitrada y avalada por el sistema
de pares acadmicos.
El impacto de la administracin electoral

en la democracia latinoamericana
Jose Alfredo Prez Duharte
Primera edicin, julio de 2014.
D. R. Jose Alfredo Prez Duharte, 2014.
D. R. Instituto Electoral del Estado de Mxico, 2014.
Paseo Tollocan nm. 944, col. Santa Ana Tlapaltitln,
C. P. 50160, Toluca, Mxico.
www.ieem.org.mx
Serie: Investigaciones Jurdicas y Poltico-Electorales
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN de la versin electrnica: 978-607-9028-59-6
Los juicios y afirmaciones expresados en este documento son
responsabilidad del autor y el Instituto Electoral del Estado de
Mxico no los comparte necesariamente.
Foto de Portada:
[Bobo Ling] / Fotolia
Impreso en Mxico
Publicacin de distribucin gratuita
INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE MXICO
CONSEJO GENERAL
Jess Castillo Sandoval

Presidente
J. Policarpo Montes de Oca Vzquez
Arturo Bolio Cerdn
Juan Salvador V. Hernndez Flores
Jess G. Jardn Nava
Jos Martnez Vilchis
Juan Carlos Villarreal Martnez
Consejeros Electorales
Francisco Javier Lpez Corral
Secretario Ejecutivo General
Representantes de los partidos polticos

PAN
PRI
PRD
PT
PVEM
MC
NA
Edgar A. Olvera Higuera

Eduardo G. Bernal Martnez
Agustn ngel Barrera Soriano
Joel Cruz Canseco
Esteban Fernndez Cruz
Horacio Jimnez Lpez
Efrn Ortiz lvarez
ndice
Introduccin XIII
La democracia y su relacin con el procedimiento 1

Aclarando conceptos: la nocin de democracia a utilizar 8
El contexto de los organismos electorales en el marco del 18
proceso de evolucin de la democracia latinoamericana
Autoritarismo en Amrica Latina 21
El proceso de evolucin de la democracia latinoamericana 26
La denominada zona gris y los procesos de 34
consolidacin de la democracia
El rol de la comunidad internacional en el proceso 42
de evolucin de la democracia en Amrica Latina
El actual proceso latinoamericano de democratizacin 56
Criterios de evaluacin: representacin, participacin 71
y accountability
Del criterio de representacin 71
Del criterio de participacin 74
Del criterio de accountability 76
La revocatoria de autoridades 79
El procedimiento en Amrica Latina 89

La democracia electoral 96
El procedimiento y la calidad de la democracia 102

La administracin electoral 106
Conceptualizacin y proceso de evolucin 109
Clasificaciones de administraciones electorales: 118
similitudes y diferencias
Administracin electoral, integridad electoral 124
y procesos electorales
Integridad electoral y malas prcticas electorales 130
La administracin electoral y la calidad de las elecciones 139
en Amrica Latina
Los organismos electorales como reguladores del funcionamiento 153
y financiamiento de los partidos y las campaas electorales
Rompiendo paradigmas: los organismos electorales 167
y la educacin para la democracia
Problemtica de la administracin electoral latinoamericana: 174
la integridad electoral en la regin
La calidad de las elecciones en Amrica Latina 180
La tendencia y la importancia de la administracin 187

electoral en la democracia latinoamericana:
explicacin de variables y comprobacin de hiptesis
La tendencia en el diseo de las administraciones electorales 190
Poder Electoral 195
Anlisis de las variables dependiente e independiente 201

Anlisis de la variable independiente: la administracin 201
de elecciones desde el enfoque de la gobernanza electoral
La administracin de elecciones desde el enfoque 206
de la gobernanza electoral: presentacin de indicadores
Primer ndice: gobernanza electoral desde su 207
dimensin institucional
Segundo ndice: gobernanza electoral desde 209
su dimensin gerencial
Transparencia de los organismos electorales: 228
indicador medible?
Anlisis de la variable dependiente: la democracia 231

(procedimental) y su fortaleza
La democracia (procedimental): presentacin de indicadores 231
Primer ndice: resistencia de la democracia 231
Golpes de Estado y revueltas sociales en Amrica Latina 238
Segundo ndice: legitimidad del sistema de 246
administracin electoral
Tercer ndice: participacin/representacin 253
Comprobacin de la hiptesis, explicacin de 266

objetivos y dems temas relevantes
Explicacin del primer objetivo: la importancia del 266
procedimiento en las democracias latinoamericanas
Explicacin del segundo objetivo: consolidacin de 280
democracias electorales en Amrica Latina
Explicacin del tercer objetivo: el rol de la administracin 282
electoral en las democracias latinoamericanas
Comprobacin de hiptesis 286
Conclusiones 291
Fuentes de consulta
303
Anexos 323
Encuestas referidas a la importancia de la
administracin electoral en Amrica Latina
359
La salud de las democracias, cualquiera que sea

su tipo y grado, depende de un mnimo detalle
tcnico, el procedimiento electoral.
Jos Ortega y Gasset
Introduccin
Estamos en el mejor momento del intenso proceso de democratizacin latinoamericano iniciado hace ya ms de 30 aos; etapa que
se ha caracterizado, entre otras cosas, por la constante y peridica
realizacin de procesos electorales en la regin. Salvo en Cuba, se
vota en todos los pases y los organismos electorales han sido y son
actores principales de esta realidad. Precisamente de eso se trata
esta publicacin que hemos querido compartir con ustedes.
A pesar de lo sealado en el prrafo anterior, la administracin electoral ha sido un tema generalmente abandonado por los
tericos de la democracia y los constitucionalistas, quienes han
dedicado la mayor parte de su tiempo y esfuerzo a analizar otras
cuestiones que han considerado ms importantes, como las reformas al sistema poltico, la regulacin de los poderes pblicos, las
relaciones entre estos poderes, las diferentes formas de gobierno,
los derechos fundamentales, el Estado de derecho, la soberana
nacional, entre las principales.
Esta situacin est comenzando a cambiar lentamente,
puesto que, si bien todava no abunda material de investigacin
sobre los temas vinculados a la administracin electoral, la produccin acadmica ha aumentado de manera progresiva, aunque
en la mayora de estas investigaciones se suelen abordar los casos
ms emblemticos relativos a la integridad electoral (que se explicar ms adelante) y a las malas prcticas electorales vinculadas a
los pases asiticos y africanos.
Resulta inquietante, por decir lo menos, que esta corriente
de anlisis e investigacin llegue a cuentagotas a Amrica Latina,
considerando que los organismos electorales han tenido y tienen
una enorme importancia en la vida democrtica de los pases
que conforman esta regin, no solamente por el modelo de ad-
XIII
Introduccin
ministracin electoral que han elegido, basado en instituciones

autnomas e independientes del Ejecutivo, sino tambin por su
impacto en la evolucin de las democracias en estos pases. Pese a
que la mayora de estas instituciones ejercen una gran influencia
en la vida poltica latinoamericana, esta situacin no se ha visto
reflejada en la elaboracin de material acadmico o analtico que
aborde de manera integral, orgnica y sistematizada cada uno de
los temas que componen la materia electoral en Latinoamrica;
existen, por tanto, artculos dispersos sobre determinada temtica
de relevancia usualmente coyuntural. Adems, los textos ms analticos y detallados acerca de estas cuestiones han sido elaborados
en ingls, y no necesariamente desarrollan la problemtica latinoamericana, sino que combinan experiencias aisladas con otros
casos ocurridos en el mundo, como aqullos referidos a pases
africanos, asiticos o de Europa del Este.
sa ha sido, sin duda, la principal limitacin pero, a la vez,
una de las razones que nos impulsaron y motivaron a realizar
la presente investigacin, con la cual se pretende poner a disposicin de la comunidad acadmica y de expertos en el tema
electoral, fundamentalmente latinoamericanos, un instrumento
de carcter descriptivo-explicativo que sirva de gua o consulta terico-conceptual, pero tambin que ilustre la prctica en
cuestiones vinculadas al efecto que ha tenido la administracin
electoral en la democracia latinoamericana.
Otra de las cuestiones que se podra considerar como una debilidad en este tipo de investigaciones es que, por la naturaleza y las
caractersticas principales de esta temtica, mucha de la informacin existente puede desactualizarse rpidamente. Como ejemplo
puede comentarse la existencia de un calendario electoral con elecciones que se realizan peridicamente o la constante modificacin
y modernizacin de las actividades y normas que elaboran e implementan los organismos electorales. La materia electoral constituye,
pues, un mbito muy dinmico y en reforma continua.
En ese sentido, hemos credo conveniente dividir esta investigacin en tres captulos claramente definidos y con alcances di-
XIV
El impacto de la administracin electoral en la democracia latinoamericana
ferentes. En el primero se realiza un anlisis terico-metodolgico

cuya finalidad es conocer cul ha sido el impacto de la administracin electoral en la democracia de la regin, para lo cual se presenta una elaboracin conceptual de la democracia a partir de la
revisin de las definiciones y de la discusin que sobre el trmino
ofrecen distintos autores, con lo que se determinaron los conceptos ms adecuados para utilizar. Dentro de este marco se presenta
tambin un recuento del proceso evolutivo de la democracia en
Amrica Latina, en el que ha resultado fundamental la actuacin
de los organismos de la administracin electoral de esta regin, y
de cul ha sido la participacin de la comunidad internacional en
la defensa del procedimiento en la democracia. As mismo, se presentan tres criterios que pueden utilizarse para evaluar las democracias latinoamericanas actuales, que son los de representacin,
participacin y accountability; como parte de ello se detalla el mecanismo de revocatoria de autoridades en la regin, que significa
una importante herramienta de rendicin de cuentas a cargo de los
organismos electorales. En este primer captulo, se plantea nuestra
hiptesis central: a mayor gobernanza (electoral) de la administracin electoral, mayor fortaleza de la democracia (procedimental)
en Amrica Latina, definindose las variables dependiente e independiente y sus respectivos indicadores.
Es relevante sealar y reconocer que la relacin entre la administracin electoral y la democracia ha sido recproca; es decir,
la primera ha tenido y tiene efectos sobre la segunda y viceversa,
puesto que el desarrollo democrtico en los pases latinoamericanos ha influido en el accionar de los organismos electorales de la
regin, ya que, a medida que la democratizacin iba avanzando,
la administracin electoral se iba adaptando a esa evolucin, por
lo que se configur un proceso constante de retroalimentacin.
As pues, en Amrica Latina la administracin electoral y la democracia estn ntimamente ligadas; no obstante, en la presente investigacin se considerar nicamente una parte de esa relacin;
esto es, aqu se abordar la cuestin referida a los efectos de la
administracin electoral en la democracia.
XV
Introduccin
En el segundo captulo se aborda el tema vinculado al procedimiento en Amrica Latina a travs del anlisis de los principales
elementos que hacen que los aspectos administrativo y procedimental de la democracia, representados fundamentalmente por
los organismos que conforman la administracin electoral de un
pas, signifiquen la base sobre la cual se puedan ir construyendo
procesos democrticos verdaderamente slidos. De esta forma, se
analizan las figuras referidas a la democracia electoral (mostrando
algunos ndices interesantes), la administracin electoral propiamente dicha (aclarando conceptos y procedimientos, analizando
sus diferentes clasificaciones) y, fundamentalmente, se desarrolla
detalladamente el mundo de los organismos electorales latinoamericanos, incluyendo sus aspectos ms trascendentales, como su
composicin, diseo, principales funciones y problemtica.
En el tercer y ltimo captulo se ofrecen elementos que explican los temas ms relevantes analizados y descritos en los dos
captulos anteriores, resaltando y comprobando la importancia
que han tenido los organismos electorales latinoamericanos en el
desarrollo y la defensa de la democracia. Adems, a fin de comprobar la hiptesis planteada en el primer captulo, se explica
cada una de las variables propuestas a travs del anlisis de los
indicadores que se consideraron ms apropiados. Se demuestra
tambin que el modelo de administracin electoral, basado principalmente en la actuacin de organismos electorales autnomos,
independientes y especializados, se ha constituido en una tendencia a nivel mundial, principalmente en Amrica Latina; ste ha
demostrado ser el camino ms adecuado para forjar democracias
all donde no las haba o para consolidar procesos democrticos
ya iniciados, pues ha tenido un impacto importante y fundamental en este proceso de consolidacin de la democracia procedimental en la regin y sin su rol protagnico no se podra hablar
hoy de las caractersticas democrticas que poseen la mayora de
nuestros pases.
Queremos agregar que con el presente documento se pretende cerrar un ciclo de ms de 10 aos de experiencia laboral
XVI
que tuvimos en uno de los rganos electorales del Per, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), el cual nos dej enseanzas
que aqu deseamos compartir. En este periodo aprendimos a dominar la tcnica procedimental de la democracia y los procesos
electorales, pero nos quedaron muchas interrogantes en lo que
respecta a los aspectos tericos y conceptuales que son la razn de
ser de esos procedimientos. Por ello, decidimos realizar un largo
proceso de reflexin y anlisis sobre los principales conceptos y
contenidos que se manejan en el mbito de la democracia, especficamente de la democracia procedimental y ms puntualmente
de los procesos electorales latinoamericanos.
Cabe precisar que este documento constituye la versin final de un proceso de actualizacin de nuestra tesis doctoral emprendido luego de la sustentacin formal de la misma (realizada en Madrid, en abril de 2013), debido a que los miembros del
tribunal calificador realizaron algunas recomendaciones para la
publicacin de esta investigacin (se han incorporado la mayora
de sus sugerencias).
Finalmente, queremos agradecer a todas aquellas personas,
amigos e instituciones del mundo electoral latinoamericano que
con su informacin y consejos nos ayudaron a ir diseando la versin final de este texto, de manera muy especial al Instituto Electoral del Estado de Mxico (IEEM) por haberse interesado en
publicar esta investigacin, al vicepresidente de la Corte Electoral
de Uruguay, doctor Wilfredo Penco, por representar el nimo y
la inspiracin que resultaron imprescindibles durante el proceso, y, por acompaarnos en este camino tan solitario, duro y de
largo aliento que es el de la elaboracin de una tesis doctoral, a
David Garca Villalobos, investigador de la Escuela Electoral y de
Gobernabilidad del JNE del Per, quien con su trabajo, aporte y
colaboracin contribuy de manera decisiva a que saliramos de
las diversas dificultades que se nos presentaron, e Ismael Crespo
Martnez, nuestro director de tesis, quien con su constante apoyo,
motivacin y paciencia logr infundirnos la fuerza necesaria para
lograr el objetivo. As mismo, para la etapa de actualizacin que se
XVII
Introduccin
mencion en el prrafo precedente, se incluyeron nuevas entrevistas con diversas autoridades, profesionales y expertos en la materia
democrtico-electoral, lo que ha contribuido notablemente a enriquecer el texto, as como a sustentar y completar algunas de las
conclusiones que se haban presentado en la versin anterior. Por
ello, agradecemos especialmente a aquellas personas que hicieron
esto posible, como Francisco Tvara Crdova (presidente del JNE
del Per, periodo 2012-2016), a quien nos gustara reconocer de
manera especial por sus consejos permanentes y su confianza al
brindarnos la oportunidad de acompaarlo durante su gestin a
cargo del JNE; Joseph Thompson (director ejecutivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos [IIDH]), Rebeca Arias
(coordinadora residente y representante de las Naciones Unidas
en el Per), Lenin Housse (director de relaciones internacionales del Consejo Nacional Electoral [CNE] de Ecuador), Fernando Tuesta (experto peruano en temas electorales y exjefe de la
Oficina Nacional de Procesos Electorales [ONPE]), Percy Medina
(representante de International Institute for Democracy and Electoral Assistance [IDEA Internacional] en Per), Gerardo Tvara
(secretario general de la asociacin civil Transparencia-Per),
Manuel Snchez-Palacios (presidente del JNE del Per, periodo
2000-2004), Luis Nunes (experto del National Democratic Institute [NDI] Per), Leonor Surez (oficial de programa del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD] de Per), Luis
Benavente (analista poltico peruano) y Carlos Hakansson (constitucionalista peruano). Un agradecimiento final a la politloga
Beatriz Crdova, quien nos apoy para mejorar nuestras variables
de investigacin con informacin valiosa y decisiva.
XVIII
La democracia y su relacin
con el procedimiento
En el presente captulo se desarrolla el aspecto terico-metodolgico que sustenta este trabajo. Por ello, y con el fin de conocer
cul ha sido el impacto de la administracin electoral en la democracia latinoamericana, se determinan los conceptos ms adecuados a
utilizar; motivo por el cual se presenta una elaboracin conceptual de la democracia a partir de la revisin de las definiciones y
de la discusin que sobre el trmino ofrecen distintos autores.
Se ha considerado oportuno tambin ofrecer un recuento
de cul ha sido el proceso evolutivo de la democracia en Amrica
Latina. Este anlisis contribuir a un mejor entendimiento acerca
de cmo ha resultado fundamental la actuacin de los organismos de la administracin electoral latinoamericana, de manera
paralela al debilitamiento y al fin de los regmenes autoritarios y
al posterior resurgimiento de las democracias en la regin.
Dentro de ese esquema de trabajo, se plantea la hiptesis
referida a que, a mayor gobernanza (electoral) de la administracin electoral, mayor fortaleza de la democracia (procedimental)
en Amrica Latina.
Se demuestra que los organismos electorales latinoamericanos han tenido un impacto positivo y fundamental en este proceso de consolidacin de la democracia procedimental en la regin,
sin cuyo rol protagnico no se podra hablar hoy de las caractersticas democrticas que poseen la mayora de nuestros pases.
3
La democracia y su relacin con el procedimiento
Para estos fines, se entiende por gobernanza electoral todo

aquello que est referido a la dimensin interna de la administracin electoral y a las cuestiones administrativa y procedimental,
es decir, al rendimiento electoral en trminos de eficiencia, transparencia, independencia y profesionalizacin de los organismos
electorales en el marco de unas elecciones. Bajo este enfoque se
analiza, por tanto, la denominada gestin electoral en el sentido
amplio del trmino, puesto que abarca tanto los temas vinculados
con la organizacin del proceso electoral como aqullos referidos
a la justicia electoral.
En ese sentido, se considera como la variable independiente de este trabajo la gobernanza electoral, la cual es analizada desde dos dimensiones: la institucional (que se mide a
travs de dos indicadores, que son el reconocimiento constitucional de los rganos electorales y la normativa institucional
de carcter interno de los respectivos pases latinoamericanos)
y la gerencial (que se mide a travs de cuatro indicadores, que
son la independencia, la profesionalizacin, la educacin para
la democracia y la celeridad de los organismos electorales de
Amrica Latina).
Por su parte, se considera como variable dependiente de
este estudio la fortaleza de la democracia procedimental a partir
de su construccin por medio de tres ndices. El primero de stos es su resistencia, que tiene que ver con su notable capacidad
de perdurar en el tiempo; hay que tomar en cuenta las diversas amenazas ocurridas en la regin que se relacionan con un
regreso al autoritarismo y que precisamente la administracin
electoral ha servido de muro de contencin para no volver hacia
ese pasado lamentable, por lo que se ha constituido en el primer
paso que haba que dar para superar los periodos autoritarios.
Esto ha sido medido a travs de dos indicadores: la realizacin
de elecciones continuas y peridicas, y la participacin de la comunidad internacional en la defensa de la democracia. El segundo ndice tomado en cuenta es el de la legitimidad del sistema
de administracin electoral que brinda soporte a la democracia,
4
que se mide a travs de la aceptacin social y organizativa y de

una valoracin positiva de la gente.
El tercer y ltimo ndice es el de la participacin en el sistema democrtico representativo, que ha sido contemplado por
medio del porcentaje de electores que ejercieron su derecho al
voto en los procesos electorales latinoamericanos y del porcentaje
de ciudadanos que consideran que votar hace la diferencia en sus
respectivos pases.
Dentro de este esquema de trabajo, se utilizan como unidades de anlisis los rganos electorales que conforman la administracin electoral de los pases latinoamericanos.
Cabe sealar que la democracia procedimental lograda por
los pases de la regin latinoamericana se refleja en los niveles
bsicos o mnimos obtenidos, lo cual se sustenta en el desenvolvimiento de un elemento clave: la celebracin de elecciones libres,
justas, transparentes y competitivas, la que a su vez nos dio las
libertades bsicas y el derecho a decidir por nosotros mismos. A
lo largo de todo este primer captulo y en la parte inicial del segundo se explica en qu consiste este aspecto procedimental de
la democracia.
As pues, la intencin en este documento es presentar una
propuesta que constituye una tendencia sobre todo regional
(aunque indirectamente se podr apreciar que sta se produce
tambin a nivel mundial), as como una realidad que es, con
muy pocas excepciones, compartida prcticamente por todos los
pases de Amrica Latina. Esta realidad, por cierto, tiene varios
matices y algunas diferencias en el diseo propiamente dicho,
hecho que se presenta a travs de un anlisis comparado vinculado al funcionamiento procedimental de las democracias latinoamericanas, sustentado principalmente en el rol que cumplen los
organismos de la administracin electoral.
Tendr sentido, entonces, observar cmo el funcionamiento de los organismos que conforman la administracin electoral
latinoamericana (variable independiente) impacta de una forma
5
directa y notable sobre la democracia procedimental en Amrica

Latina (variable dependiente).1
En la presente investigacin se tienen, en consecuencia, tres
objetivos. El primero es el de comprobar la importancia que han
tenido las cuestiones procedimentales en el desarrollo de la democracia en Amrica Latina. El segundo consiste en explorar por
qu en Latinoamrica se han consolidado democracias electorales sustentadas en el funcionamiento de procedimientos y reglas
provenientes, en la mayora de los casos, de organismos autnomos e independientes que conforman la administracin electoral
de los pases de la regin. Finalmente, el tercer objetivo consiste
en analizar y explicar el papel e impacto que ha tenido la administracin electoral, a travs de los rganos independientes que
la conforman, en la democracia de los pases de Amrica Latina;
se comprobar que este diseo institucional se ha constituido en
una tendencia regional y mundial.
Para cumplir tales objetivos y comprobar la hiptesis planteada, se responde a la siguiente pregunta: cul ha sido el impacto e importancia que ha tenido la actuacin de la administracin
electoral en la democracia latinoamericana?
Con la finalidad de responder esta cuestin y demostrar la
hiptesis planteada, metodolgicamente se utiliza el mecanismo
1
No se trata de decir que la democracia en Amrica Latina se debe exclusivamente a la administracin electoral, pero sta ha sido y es un factor fundamental que
contribuye a lograr una democracia ms consolidada y una mejor calidad de la misma.
Efectivamente, el punto de partida para hablar de democracia es la correcta realizacin de elecciones libres y competitivas, lo que segn el modelo latinoamericano por
excelencia (como se detallar en el segundo captulo) est reflejado en la actuacin
y el desempeo del o los organismos del Estado que conforman la administracin
electoral de cada pas. Sin embargo, se reconocer tambin aqu que el hecho de
alcanzar elecciones regulares y genuinas no confiere legitimidad democrtica a los
nuevos gobiernos. Las elecciones por s mismas no pueden superar viejos males latinoamericanos como la desigualdad econmica y social, as como algunas tradiciones
socioculturales. A su vez, la competencia electoral no hace mucho para estimular la
renovacin, el desarrollo o el fortalecimiento de los partidos polticos en varios pases.
Pero este tipo de situaciones no significa que las elecciones sean intiles o que no se
deba continuar presionando para lograr elecciones libres y justas. En ese sentido, se
intentar demostrar que si la administracin electoral comienza a fallar en los pases
latinoamericanos, la democracia se tambalear desde sus cimientos: todo lo que se
construya despus no tendr bases slidas.
6
de descripcin-explicacin, por medio del cual se desarrollan

los temas vinculados a lo que significa el procedimiento en la democracia, as como la administracin electoral y sus principales
caractersticas.
En ese sentido, como se ha expresado anteriormente, nuestra variable dependiente est constituida por la fortaleza de la democracia procedimental en Amrica Latina, y se ha considerado
oportuno proponer su anlisis no solamente contemplando las
cuestiones que tienen que ver con sus aspectos bsicos o mnimos,
sino tambin a travs de la presentacin de los principales conceptos vinculados al tema del proceso de evolucin de la democracia, que son los de autoritarismo, transicin y consolidacin, lo
cual se estudia en este primer captulo.
Se plantea que el procedimiento en la democracia latinoamericana (tan minimizado hoy en da), sustentado principalmente en el trabajo de los organismos electorales, ha sido
fundamental para el desarrollo y la evolucin de la democracia
en la regin, y que, en algunos casos, el procedimiento contribuye tambin a la obtencin o mejora de otras dimensiones de
la democracia a travs de los programas de educacin ciudadana
desarrollados por la administracin electoral en un gran nmero de pases de la regin.
Una de las principales cuestiones que se afirma a lo largo
de la presente investigacin es que el diseo institucional de los
rganos electorales latinoamericanos incide en la calidad de las
elecciones, tanto as que el esquema de organismo electoral autnomo e independiente es en la actualidad una tendencia en
la regin.
A partir de este enfoque se podr comprobar la relacin con
la transparencia en los procesos electorales, ya que en Amrica
Latina la misma se encuentra en proceso de construccin y en ese
vnculo los organismos electorales de la regin forman parte principal de un conjunto de instituciones y de reglas que determinan
conjuntamente la probidad de los procesos electorales. El papel
protagnico que desempean estas instituciones tiende a ser ms
7
visible en las democracias emergentes, en las que son dbiles los

procesos administrativos y altos los niveles de desconfianza entre
los actores polticos, caractersticas que comparten la mayora de
los pases latinoamericanos.
Aclarando conceptos: la nocin de democracia a utilizar
En lo que respecta a la explicacin de nuestra variable dependiente, se considera adecuado dar inicio a la misma sealando
que tanto el difundido estudio de la tercera ola democratizadora,
elaborado por Samuel Huntington (1993), como el trabajo denominado La poliarqua, realizado por Robert Dahl (1990), marcan
el punto de partida del periodo de estudio que interesa analizar
para los fines del presente documento. Ambos enfoques ofrecen
algunas herramientas tiles como punto de inicio de los procesos
de democratizacin latinoamericanos, lo que resulta de gran ayuda al momento de delimitar las nociones que sobre el particular
nos interesa manejar.2
Con el nimo de enmarcar claramente esta cuestin, resulta
prioritario precisar que uno de los conceptos de la ciencia poltica
sobre el que existen mayores controversias con relacin a lo que
significa o no significa es el de democracia. Por esta razn, se dedican algunas pginas a la elaboracin de un anlisis conceptual
sobre este trmino a partir de la revisin de diferentes textos de
autores que abordan su aspecto procedimental.
En ese sentido, en la lnea de lo que sostiene Giovanni Sartori (2007):
si se opta por definir la democracia de forma irreal, nunca se
encontrarn realidades democrticas. Y cada vez que se afirma
esto es democracia o esto no lo es, est claro que el juicio
depende de la definicin o de nuestra idea acerca de qu es, qu
puede ser o qu debe ser la democracia. Si el hecho de definir la
El anlisis que se plasma en esta investigacin se centrar a partir de los inicios
de la tercera ola democratizadora: fines de la dcada de los 70 en adelante.
2
8
democracia consiste en explicar lo que significa el vocablo, el problema se resuelve rpidamente; basta con saber un poco de griego. La palabra significa, literalmente, poder (kratos) del pueblo
(demos). Pero as slo se ha resuelto un problema de etimologa:
nicamente se ha explicado un nombre. El problema de definir
la democracia es mucho ms complejo. Que la palabra democracia tenga un significado literal o etimolgico preciso no sirve de
ayuda para entender qu realidad se corresponde con ella ni de
qu modo estn construidas y funcionan las democracias posibles.
No sirve de ayuda porque entre la palabra y su referente, entre el
nombre y el objeto, hay un trecho muy largo. (p. 17)
Por su parte, si bien el anlisis de Huntington (1993) al que

se hizo referencia en prrafos anteriores ser tambin un importante punto de partida, queremos ir ms all en la interpretacin
analizando la realidad de las democracias latinoamericanas hasta
nuestros das.3
Contrariamente a lo que ocurre con el tema vinculado a la
administracin electoral, sobre el que no existen anlisis acadmicos profundos y rigurosos (salvo los casos excepcionales que sern
detallados en la presente investigacin), se cuenta con una gran
cantidad de informacin y datos sobre la democracia en Amrica
Latina, pese a lo cual resulta por lo menos inquietante el hecho de
que no exista un consenso alrededor del significado del trmino.
En vista de ello, como se precis lneas arriba, se considera
como matriz para el desarrollo de nuestro planteamiento La poliarqua, de Robert Dahl (1990).4 Sirven tambin para estos fines
3
Cabe indicar que se recurre de manera obligada a la obra de Huntington
(1993) por la importancia que tuvo y la utilidad de su anlisis para los fines que persigue este trabajo, pero es necesario sealar que la etapa de la tercera ola de democratizacin ya ha sido superada, por lo que se plantea aqu complementar ese estudio con
anlisis y textos ms actuales que tratan la cuestin, como se podr apreciar a lo largo
del desarrollo de este primer captulo.
4
Para fines de la presente investigacin la postura que mejor contribuye a definir la nocin de democracia es la de Robert Dahl (1990), plasmada en su libro La
poliarqua. Segn esta concepcin (procedimental), la democracia requiere no slo
elecciones libres, justas y competitivas, sino tambin las libertades que la hacen verdaderamente significativa (como la libertad de organizacin y la libertad de expresin),
fuentes alternativas de informacin e instituciones que aseguren que las polticas del
gobierno dependan de los votos y preferencias de los ciudadanos.
9
las ideas que propone Joseph Schumpeter (1983, p. 269), quien

seala que la democracia es un sistema poltico en el que las posiciones principales de poder son llenadas a travs de una competencia por los votos del pueblo y que el mtodo democrtico es
ese expediente institucional para llegar a decisiones polticas en
virtud del cual algunas personas adquieren el poder de decidir
mediante eleccin popular plasmada a travs del voto. Ms detalladamente, las organizaciones estn en competencia entre s; la
competencia poltica, como todas las competencias, se dirige a un
consumidor, que es el elector, a quien se le prometen ventajas y
beneficios. Ese mecanismo activa el poder del pueblo y tambin la
recompensa del pueblo. Aunque los partidos prometan demasiado, en cualquier caso, siempre le llega algo al demos.
Al respecto, Sartori (2009) seala: Esta definicin se ha
convertido en la definicin clsica de democracia. Pero advirtase
que la definicin de Schumpeter es procedimental, por tanto, es
una definicin necesaria pero no suficiente, o de cualquier forma
no exhaustiva (p. 52).
En efecto, Schumpeter (1983) cuestion la efectividad de
la democracia como sistema que tiene por finalidad la bsqueda
del bien comn; afirm que ese propsito no era exclusivo de los
regmenes democrticos y que no poda ser un criterio diferenciador respecto de otros sistemas de gobierno. De hecho, la teora
schumpeteriana es tambin conocida como teora minimalista.
Estn tambin las conceptualizaciones que ofrece Samuel
Huntington (1993) vinculadas a la democracia, cuando sostiene
que un sistema es democrtico cuando el mayor poder colectivo
de los que toman las decisiones es seleccionado a travs de elecciones justas, honestas y peridicas en las que los candidatos compiten libremente por los votos (p. 7).
Sin embargo, la precisin sobre el concepto de democracia
se complica con la conformacin de otras estructuras, como las
socioeconmicas, y sus efectos electorales. La garanta legal de la
participacin poltica universal no basta para que vastos sectores
marginales se integren a los procesos electorales. Por otra parte,
10
cuando esa integracin se produce, est amenazada por la manipulacin, la corrupcin, el clientelismo y otras deformaciones
poltico-culturales (Huntington, 1993, p. 8).
Muestra de ello es el enfoque que ofrecen Collier y Levitsky
(1998, pp. 145-155), quienes realizan una separacin de los diferentes aspectos que contienen las democracias, planteando las
concepciones procedimentales mnimas, expandidas y maximalistas, como puede apreciarse a continuacin:
Cuadro1
Definiciones sobre democracia
Definicin
con base en un
mnimo
procedimental
1. Elecciones libres.
2. Sufragio universal.
3. Participacin plena.
4. Libertades civiles.
Definicin
con base en un
mnimo procedimental expandido
5. Los gobernantes
electos tienen poder
efectivo para gobernar.
Definicin o
concepcin
maximalista
5. Los gobernantes
electos tienen poder
efectivo para gobernar.
6. Igualdad socioeconmica o altos niveles de
participacin popular
en las instituciones
econmicas, sociales y
polticas; control en los
procesos de toma de
decisiones y todos los
niveles de polticas.
Fuente: elaboracin propia con base en Collier y Levitsky (1998).
Los autores sealan que las tres primeras caractersticas se

consideran como requisitos bsicos de una democracia. Es decir, si
falta alguna de stas se estara hablando de regmenes no democr-
11
ticos. Ahora bien, si un rgimen posee las cuatro primeras caractersticas, se estara ante democracias con mnimos procedimentales;
si posee las cinco primeras caractersticas, se tratara de democracias con un mnimo procedimental expandido. En ltimo trmino,
las concepciones maximalistas o multinivel de democracia deben
cumplir con las seis caractersticas contempladas en el ltimo de los
recuadros presentados en la tabla anterior. En este caso se estara
ante lo que se denomina como definiciones multidimensionales,
propias de las democracias estables de los pases industrializados
(Collier y Levitsky, 1998, pp. 145-155).
Collier y Levitsky (1998, pp. 146-160) sealan que si la caracterstica faltante es alguna de las tres primeras, se estara ante
regmenes no democrticos; si la caracterstica ausente es la de las
libertades civiles, se podra estar ante algn subtipo de democracia (democracia limitada o formal), y si la caracterstica que falta
es que los gobernantes electos no tienen un poder efectivo para
gobernar, se tratara de una democracia tutelada o militarizada.
El caso latinoamericano no escapa a esta complejidad, ya
que su historia y realidad poltica han tenido que hacer frente
a diversas situaciones que han generado una serie de atributos
en sus respectivos procesos democratizadores, que pueden ser,
segn la poca de la que se trate, incluidos o no en el cuadro que
se acaba de presentar.
Sin embargo, si bien es cierto que las condiciones de construccin de la democracia en Amrica Latina son precarias, no
menos lo es que hay intentos ms serios y consistentes que en el
pasado por construir regmenes polticos genuinamente democrticos, con lo que se genera la posibilidad de pasar de una ilusin o sueo a una esperanza sustentada en bases slidas.
Si se realiza un breve repaso sobre cul ha sido la evolucin histrica de esta cuestin en la regin, se puede concluir
que se han intercalado periodos alentadores en cuanto a progresos en el desarrollo democrtico con periodos de una profunda
crisis democrtica.
12
En efecto, se puede sealar que en el siglo XX Amrica Latina se vio ante la alternativa de adoptar regmenes dictatoriales
o democrticos. Argentina, Chile y Uruguay fueron los precursores del establecimiento de formas democrticas de gobierno en la
regin; luego otros Estados siguieron su ejemplo, como se podr
apreciar a continuacin.
Uruguay volvi a un proceso democratizador durante la Segunda Guerra Mundial; por su parte, Brasil y Costa Rica lo hicieron a finales de la dcada de los 40. En Argentina, Colombia,
Per y Venezuela con las elecciones de la dcada de los 40 se instauraron gobiernos democrticos. Efectivamente, a partir de la
Segunda Guerra Mundial, el nmero de pases latinoamericanos
que se movi en una direccin democrtica fue mucho mayor.
Este sistema de gobierno fue presentado como la mejor frmula
poltica para contrarrestar los efectos de las dictaduras militares y
el socialismo extremo; fue impulsado, fundamentalmente, por la
poltica del buen vecino de Franklin Delano Roosevelt (Ramos,
2002, pp. 69-71).
Pero esta democratizacin slo logr perdurar durante dcadas en Chile, Costa Rica, Uruguay y Colombia a partir de 1958.
En Argentina y Brasil, as como en los pases andinos, Bolivia,
Ecuador y Per, se alternaban formas autoritarias y democrticas
de gobierno. En Amrica Central, el Caribe y Paraguay, los procesos democrticos ni siquiera llegaron a instaurarse. El grado ms
bajo de democratizacin se alcanz entre 1960 y 1970. Entonces, a
las dictaduras de la regin se sumaron los regmenes militares en
casi todos los Estados sudamericanos (a Brasil en 1964, a Argentina en 1966, a Per en 1968, a Ecuador en 1972, a Chile y Uruguay
en 1973); de manera que nicamente Costa Rica, Venezuela y Colombia siguieron contando con formas de gobierno democrticas
(Krennerich y Zilla, 2007, pp. 40-43).
De acuerdo con lo que puede apreciarse, a inicios de la
dcada de los 70, el panorama poltico fue tambin tremendamente adverso para la democratizacin latinoamericana, lo cual
13
se refleja en el hecho de que las instituciones democrticas funcionaban apenas en tres pases de la regin.
Como bien sealan Carlos H. Filgueira, Fernando Filgueira,
Sergio Lijtenstein y Juan Andrs Moraes (2005):
Entre 1975 y 1980 tan slo tres pases de Amrica Latina presentaron regmenes democrticos a lo largo de todo el perodo. De
hecho, la gran mayora de los pases atravesaron todo el quinquenio con sistemas autoritarios de diversas caractersticas. Entre los
factores responsables de los quiebres democrticos, la ingobernabilidad de la democracia fue esgrimida y discutida como la causal
ms importante por parte de las elites polticas y acadmicas de
la regin. El informe de la Comisin Trilateral de 1975 argumentaba que en la sobrecarga de demandas y en la incapacidad institucional de procesar las mismas se encontraba buena parte de la
explicacin de las crisis de gobernabilidad de los pases desarrollados y la erosin y quiebre de las democracias jvenes. (p. 88)
Al respecto, a partir de 1980 se pudo observar, a travs de

su actuacin, que los gobiernos se mostraban incapaces de manipular un excedente inexistente para apoyar, entre otras cosas,
las actividades econmicas tradicionales. El gobierno exhiba una
baja capacidad para extraer recursos de la sociedad mediante una
poltica fiscal moderna (Alcntara, 1995, p. 31).
En esa misma lnea, se puede sostener que la profunda crisis
poltica, econmica y administrativa y la ingobernabilidad que se
produjeron en esa poca fueron responsabilidad directa de los
respectivos gobiernos a causa de su incapacidad de gobernar. Por
sus resultados desastrosos, se exhibi al gobierno como factor de
desgobierno, dao, desorden, costos, decadencia, lo que desencaden en conflictos, delincuencia, empobrecimiento y, finalmente, en una profunda sensacin de desencanto y desafeccin con
respecto a todo lo que la forma de gobernar de esos aos representaba (en muchos casos signific el comienzo de la ruptura de
gobiernos autoritarios; en otros fue el quiebre o estancamiento de
nacientes democracias) (Aguilar, 2006, pp. 57-62).
14
Posteriormente, junto con la implantacin de polticas de

ajuste fiscal y liberalizacin econmica, pudo apreciarse que los
pases latinoamericanos experimentaron un proceso de expansin de la democracia. Al igual que otras reas del mundo, nuestra regin asisti a lo que algunos analistas polticos y acadmicos,
pero muy especialmente Samuel Huntington (1993), denominaron la tercera ola democrtica,5 la cual se inici de manera general con el triunfo de la Revolucin de los Claveles en Portugal
(1974); momento a partir del cual se fueron sucediendo procesos
democratizadores en varios pases del mundo.
Esto va de la mano con el hecho referido a que, dentro de los
estudios sobre los procesos de consolidacin de la democracia en
Amrica Latina, la atencin se ha centrado sobre los partidos, los
sistemas electorales y el funcionamiento del sistema presidencial, as
como, en general, sobre los problemas entre las promesas de la
democracia y la persistente desigualdad social y econmica en la regin. An existe, pues, poca atencin sobre el desempeo de las instituciones en la construccin y el anclaje de la democracia. El diseo
y el desempeo de las instituciones polticas son, en cierta medida,
el espejo de la cultura poltica y democrtica de una sociedad, y se
convierten, por tanto, en indicadores de la calidad de la democracia
en trminos de resultados (Barrientos, 2010, p. 7).
Sin embargo, en las ltimas dcadas se ha asistido a un notorio avance a nivel global de las instituciones democrticas. La
recuperacin del rumbo democrtico y sus posteriores procesos
de consolidacin en varios pases de Amrica del Sur durante los
aos 80 (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) y 90 (Paraguay), y los
procesos de pacificacin en Amrica Central abrieron un nuevo
5
Samuel Huntington (1993) elabor un enfoque sustentado en lo que l denomin olas y contraolas de democratizacin, con la finalidad de realizar un
anlisis histrico de la democracia en el mundo. El autor identific la existencia
de tres olas, la primera de las cuales se inici con las revoluciones norteamericana
y francesa, impulsadas por el desarrollo econmico, la industrializacin, el ascenso
de la burguesa y de una clase media, la organizacin de una clase obrera, principalmente. La segunda ola de democratizacin ocurri en el contexto de la Segunda
Guerra Mundial y estuvo determinada ms por factores polticos y militares que por
cuestiones econmicas y sociales.
15
cauce en la expansin universal de las ideas y las prcticas democrticas en la regin.

En Amrica Latina, la tercera ola de democratizacin qued
configurada de la siguiente manera:
Cuadro 2
La tercera ola democratizadora
Fecha clave de transicin hacia...
Pas
Autoritarismo
Democracia
Argentina
1976
1983
Bolivia
1964
1982
Brasil
1964
1985
Chile
1973
1990
Repblica Dominicana
1974
1978
Ecuador
1970
1979
El Salvador
1945
1992
Guatemala
1954
1986*
Honduras
1963
1982*
Mxico
1945
1988*
Nicaragua
1945
1984*
Panam
1968
1990*
Paraguay
1945
1990*
Per
1968
1980
Uruguay
1973
1985
* Comienzan regmenes semidemocrticos.

Fuente: Hagopian y Mainwaring (2005).
16
En la regin, segn un estudio presentado por IDEA Internacional (2009):

la tercera ola de la democracia se inici en 1978 en Repblica Dominicana. En 1979 se democratiz el Ecuador, en 1980 el Per; en
1982 Bolivia y Honduras; en 1983 luego de la Guerra de las Malvinas lleg a su fin la dictadura militar en Argentina; en 1985 finalizaron las dictaduras militares en el Brasil y el Uruguay; en 1986
Guatemala avanz hacia la democracia; Mxico comenz su lenta
transicin hacia la democracia en 1988; Chile, Nicaragua, Panam
y Paraguay se democratizaron en 1990; en El Salvador el giro a la
democracia comenz lentamente con la reforma constitucional de
1983 y se reafirm con los acuerdos de Paz en 1992. (p. 27)
De modo tal que entre 1978 y 1991 todos los pases latinoamericanos, con excepcin de Cuba y de Hait, el segundo debido
al golpe militar que recibi en ese ltimo ao, retuvieron o retornaron al camino de la democracia.
El cuadro antes presentado muestra, por un lado, el notable
avance de la democratizacin durante las ltimas dcadas. Sin embargo, permite visualizar la gravedad de los problemas histricos
de la democracia en Amrica Latina, ya que cuatro de las dictaduras que concluyeron en el marco de la tercera ola democratizadora iniciada en 1978 se haban instalado en 1975; otra, en 1954;
cuatro, durante la dcada de los 60, y las cuatro restantes, durante
los aos 70. El promedio de duracin de los regmenes autoritarios en estos 15 pases fue de 23 aos. Hay que considerar, adems, que no todas las transiciones desembocaron en regmenes
plenamente democrticos (IDEA Internacional, 2009b, p. 27).
Luego, como agregan Carlos Filgueira, Fernando Filgueira, Sergio Lijtenstein y Juan Moraes (2005), en el quinquenio
1995-2000 se pas de aquel continente plagado por autoritarismos de diverso tipo y color, hacia un marcado predominio de la
democracia (procedimental) en Amrica Latina hasta cubrir la
casi totalidad de la regin a excepcin de Cuba (p. 89). Podran
excluirse tambin los casos de Mxico, con una regularizacin
de sus procedimientos electorales y, por ende, en pleno proceso
17
de reforma de sus instituciones electorales, lo cual signific la

estabilizacin de su administracin electoral, con el Tribunal Federal Electoral (Trife) y el Instituto Federal Electoral (IFE) a la
cabeza, y Per, en donde gobernaba Alberto Fujimori como presidente y los rganos electorales eran tomados poco a poco,
llegndose a dividir la administracin electoral (aprovechando
el cambio a la Constitucin de 1993), la cual pas a estar conformada ya no por un solo rgano electoral (el JNE), sino por tres
organismos electorales (se crearon adems del JNE, la Oficina
Nacional de Procesos Electorales [ONPE] y el Registro Nacional
de Identificacin y Estado Civil [Reniec]).
En efecto, despus de aproximadamente tres dcadas de
diversas formas de transicin, los regmenes democrticos estn
ampliamente extendidos en Amrica Latina. El PNUD consigna
en su informe sobre la democracia en esta regin6 que, luego de
ms o menos 25 aos de idas y retornos, todos nuestros pases
cumplen con los criterios bsicos del rgimen democrtico en sus
dimensiones electoral y poltica.
Desde los procesos de transicin hasta la fecha, en el contexto de la democracia en Amrica Latina, la construccin de
instituciones democrticas ha significado una cuestin esencial,
ya que ha sido el resultado de reformas que han tenido como
objetivo consolidar esta forma de gobierno, las cuales en muchos casos no han logrado tener el xito esperado o continan
intentando plasmarse.
El contexto de los organismos electorales en el marco del

proceso de evolucin de la democracia latinoamericana
Despus de enmarcar desde el punto de vista terico las principales posiciones sobre democracia que para los fines de este estudio interesan, conviene aclarar que en este apartado la inten6
Este documento ser analizado con mayor detalle en el segundo captulo de este trabajo.
18
cin es ofrecer herramientas terico-conceptuales que permitan

responder a la pregunta que sustenta la hiptesis de investigacin del presente.
Por ello, para poder analizar nuestra variable independiente
a partir del segundo captulo de esta investigacin, se necesita primero saber en qu consisti el proceso de evolucin de la democracia en la regin. Para tales fines, y con el objetivo de identificar
cul es la relacin entre los procesos de transicin y consolidacin
de la democracia con las elecciones y los organismos electorales,
se desarrolla el contexto en cuyo marco comienzan a adquirir relevancia este tipo de instituciones que constituyen la administracin electoral, teniendo como referencia aquellas ideas, autores y
datos de organizaciones internacionales que, en nuestra opinin,
enfocan de una manera ms adecuada cul ha sido el camino en
la construccin de la democracia latinoamericana.
Por tal motivo, se presenta a continuacin una descripcin
terica y evolutiva en el tiempo de aquellos conceptos y procesos
sobre los cuales resulta relevante profundizar para un mejor entendimiento acerca de los orgenes de la participacin y la importancia de la administracin electoral en Amrica Latina.
En este orden de ideas, es necesario remarcar que, en el
contexto de la tercera ola de democratizacin, se produjo el proceso por medio del cual un gran nmero de pases latinoamericanos que se encontraban bajo el mando de regmenes autoritarios adoptaron gobiernos democrticos. Y la administracin
electoral ha sido, en la mayora de los casos, una gran protagonista de estos hechos.
En primer lugar, es importante afirmar que los procesos de
transicin y consolidacin de la democracia estn, en Amrica Latina, ntimamente ligados con el funcionamiento de organismos
electorales especializados, puesto que la instauracin formal de
unos mnimos procedimentales que definen el orden de los regmenes democrticos no es otra cosa que el inicio del proceso
de consolidacin democrtica. Por tanto, las nuevas reglas, mecanismos y procedimientos necesitaron para su realizacin efectiva
19
de un complejo proceso de institucionalizacin, cuyo principal

componente fue el aprendizaje poltico que se desarroll durante
el periodo de transicin (Crespo, 1995, p. 20).
En efecto, el proceso de transicin por el cual transcurri
Amrica Latina estuvo guiado por transformaciones institucionales que buscaron impactar tanto sobre la estabilidad de las nuevas
democracias como sobre el rendimiento de los nuevos regmenes,
lo cual, sin duda, ha incluido las reformas de los organismos electorales que conforman la administracin electoral latinoamericana (Crespo y Martnez, 2005, p. 408).
De hecho, este tipo de organizaciones ha formado parte de
lo que se conoce como el factor de esperanza, pues la poltica
de la regin despus de las transiciones a la democracia ha estado
marcada por un ciclo caracterstico: el surgimiento de grandes
expectativas sobre el desempeo de los gobiernos democrticos,
el subsiguiente desencanto con los lderes en el poder, el fortalecimiento de la oposicin en la que se depositan grandes esperanzas,
etc., por lo que las elecciones peridicas, con el inevitable cambio
en el partido en el gobierno y las cmaras, han permitido la posposicin de las expectativas de un orden social ms justo (Velasco,
2008, p. 142).
En la lnea de lo que sealan expertos y funcionarios del IIDH:
en los primeros aos de la transicin, los ojos de todos los actores
polticos estuvieron sobre la administracin electoral de los pases, pues de su efectivo desempeo y su imparcialidad dependa
la ruptura con las prcticas dictatoriales del pasado y el establecimiento de un nuevo rgimen de libertades. (Cullar y Thompson,
2006, p. 1)
En ese sentido, la unidad de anlisis ms lgica para las negociaciones previas a la transicin son las instituciones electorales, que se cuentan entre las ms transparentes de los regmenes
electorales autoritarios, considerando, por ejemplo, que por definicin la informacin sobre su desarrollo debe estar a disposicin de los partidos de la oposicin. As mismo, las instituciones
20
electorales son a menudo el principal mbito legal donde ocurre

el conflicto de poderes durante la apertura de tales regmenes
y los logros que la oposicin consigue antes de la liberalizacin
pueden conducir a cambios susceptibles de derribar al sistema
autoritario (Eisenstadt, 1999, p. 301).
Ms an, se afirma aqu que, una vez implantados los procesos de transicin a la democracia, los organismos electorales
fueron justamente los que garantizaron que la democracia (procedimental) lograda no se viera apaada por actos de carcter
irregular o autoritario.
Autoritarismo en Amrica Latina

En Amrica Latina, entonces, fue precisamente en el intervalo
entre el fin de los autoritarismos y el inicio de la democracia
cuando la organizacin de las elecciones adquiri gran importancia. En la etapa de consolidacin de la democracia la eficiente gestin de los procesos electorales es la que mnimamente
sirvi de dique de contencin para no regresar hacia el autoritarismo u otra forma no democrtica de gobierno.
Por ello, si bien es cierto que el surgimiento de los regmenes autoritarios en Amrica Latina se realiz principalmente
entre las dcadas de los 60 y 70 (por tanto, fuera del periodo de
anlisis que en este trabajo se pretende abarcar), resulta conveniente abordar este tipo de antecedente para entender de dnde, cmo y por qu se produjo este proceso de evolucin de la
democracia latinoamericana.
Se afirma, as, que es justamente el autoritarismo ocurrido
en la regin el que sustenta el gran protagonismo que tuvieron
las instituciones electorales de la mayora de los pases (sobre
todo a partir de finales de los 70, pero con mucha mayor fuerza
a comienzos del siglo XXI), ya que, como se ha precisado, la
correcta actuacin, eficiencia e independencia de estas organizaciones, en la mayora de los casos, hizo frente a los constantes
21
abusos de gobiernos de este tipo, con lo que se constituy como

el primer paso que haba que dar para superar los periodos autoritarios; etapa que termin significando el inicio del largo camino que fue necesario recorrer con la finalidad de construir
procesos democrticos.
En ese sentido, la primera nocin a abordar de manera
breve es precisamente la de autoritarismo; Juan Linz (1974) es
uno de los autores que ms ha contribuido a desarrollar este
trmino en los sistemas polticos contemporneos planteando
esta definicin:
Los regmenes autoritarios son sistemas polticos con un pluralismo poltico limitado y no responsable; sin una ideologa elaborada
y propulsiva (sino con las mentalidades caractersticas); sin una movilizacin poltica intensa o vasta (excepto en algunos momentos
de su desarrollo), y en los que un jefe (o tal vez un pequeo grupo)
ejerce el poder dentro de lmites que formalmente estn mal definidos pero que de hecho son fcilmente previsibles. (p. 1474)
Puede entenderse en general como una autoridad opresiva

que aplasta la libertad e impide la crtica (IIDH-Capel, s. f.).
Desde el punto de vista de los valores democrticos, el autoritarismo es una manifestacin degenerativa de la autoridad y
constituye uno de los conceptos que, como el de dictadura y el
de totalitarismo, se han utilizado en oposicin al dedemocracia.
Sin embargo, los lmites entre dichos conceptos son poco claros
y a menudo inestables en relacin con los diversos contextos. Es
necesario, en ese sentido, establecer marcadas distinciones con
algunos casos de dictaduras genocidas y otras situaciones ms radicales (IIDH-Capel, s. f.a).
Efectivamente, en un sentido muy general se habla de regmenes autoritarios para indicar toda clase de regmenes antidemocrticos, pero en la clasificacin de losregmenes polticoscontemporneos el concepto deautoritarismose reserva a un tipo particular
de sistema antidemocrtico, por lo que se distingue, por ejemplo,
entreautoritarismoytotalitarismo (IIDH-Capel, s. f.a).
22
Se considera bastante ilustrativa la detallada tipologa de

los regmenes autoritarios que propone Linz (1975, pp. 214258), quien distingue cinco formas principales y dos secundarias. La primera tipologa la constituyen losregmenes autoritarios burocrtico-militares, caracterizados por una coalicin
guiada por oficiales y burcratas y por un bajo nivel de participacin poltica. Frecuentemente este rgimen se apoya en un
partido nico, tolerando en algunas ocasiones cierto pluralismo
partidista pero sin competencias libres. Segn Linz, se trata del
tipo de autoritarismo ms difundido en el siglo XX, particularmente en Amrica Latina. La segunda tipologa se trata de los
regmenes autoritarios de estatalismo orgnico, caracterizados
por el ordenamiento jerrquico de una diversidad de grupos
que representan diferentes intereses y categoras econmicas y
sociales de carcter corporativo. El mejor ejemplo de esta forma
de autoritarismo es el Estado Nuevo portugus. La tercera tipologa es el rgimen autoritario de movilizacin en pases posdemocrticos, el cual se distingue por un grado relativamente
alto de movilizacin poltica basada en un partido nico y un
grado relativamente bajo depluralismopoltico consentido. Se
encuentran dentro de esta forma de autoritarismo la mayor parte de los regmenes fascistas. En cuarto lugar se encuentran los
regmenes autoritarios de movilizacinposindependencia,que
son el resultado de la lucha anticolonial, como es el caso de muchos de los pases africanos. La quinta forma corresponde a los
regmenes autoritariospostotalitariosrepresentados por los pases comunistas, sobre todo despus del proceso dedesestalinizacin. A esta tipologa el autor agrega dos formas secundarias:
eltotalitarismoimperfecto, que constituye una fase transitoria
de unsistema polticodetenido y que tiende a transformarse en
algn otro tipo de rgimen autoritario, y el rgimen de lo que
l denominademocraciaracial, en la que un grupo racial que
se gobierna en su seno con un sistema democrtico ejerce, no
obstante, un dominio autoritario sobre otro grupo racial que
representa la mayora de la poblacin.
23
Sin embargo, el autoritarismo puede ser tanto el resultado

de gobiernos arbitrarios que gobiernan por la fuerza, sin restricciones institucionales o legales, como el de gobiernos dbiles, incapaces de mantener el orden y la ley, y de desempear las funciones reguladoras que exige la economa.
En muchos pases, particularmente en los latinoamericanos,
la gran heterogeneidad de sus estructuras sociales y la no correspondencia entre sus diferentes requisitos de reproduccin ocasionaron, en algunos casos, un dficit de hegemona; en otros, una
ausencia de objetivos nacionales suficientemente integradores, lo
que fue cubierto o compensado por tendencias autoritarias. De
hecho, la centralidad del Estado suele ocasionar regmenes ms
autoritarios y menos hegemnicos, lo que le confiere a la forma
de poder del Estado marcadas peculiaridades, como el clientelismo, el nepotismo y la corrupcin. En pases en desarrollo se da a
menudo una combinacin explosiva: una enorme capacidad de
ejercer presin desde los ms diversos sectores, escasez relativa de
recursos y pocos criterios de legitimidadacerca de las formas de
realizar la reparticin de los ingresos. Esto conduce a situaciones
de ingobernabilidad democrtica y a un incremento de tendencias autoritarias que en algunas oportunidades, como sucede en
Amrica Latina, hacen eco a una historia marcada por la existencia de caudillos regionales y militares, destructores de la unidad
nacional. Estas formas deautoritarismohan estado asociadas en
esta regin a sociedades en las que predomina la hacienda y la
economa de exportacin minera o agraria (IIDH-Capel, s. f.a).
En efecto, como seala Ismael Crespo (1995), en Amrica Latina:
La democracia, como orden poltico, se mostr incapaz de atenuar la polarizacin ideolgica, de responder a los conflictos
planteados y de atender a las demandas solicitadas. De esta manera, actores e instituciones comenzaron a situarse al margen del
sistema, en una clara actitud de menosprecio hacia los procedimientos democrticos. (p. 14)
24
As pues, durante la dcada de los 60, el papel de los militares en la regin adquiri un tono internacional, en el marco de
la hegemona de los Estados Unidos y bajo el efecto de la guerra
fra.7 Esta ltima etapa puede, a su vez, dividirse en secuencias
breves y contrastadas, cuyos factores determinantes eran la situacin mundial y la poltica de Washington. En la dcada de los
70 irrumpieron una serie de dictaduras militares, las que dejaron una secuela de vctimas producto de la aplicacin de polticas extremadamente represivas, con violentos actos que incluso
sobrepasaron gravemente los propios reglamentos internos de las
instituciones involucradas (Montesinos, 2008).
El acadmico mexicano Carlos Figueroa (2001) resume esta
poca de dictaduras latinoamericanas, que comenzaron en la dcada de los 60 y que se prolongaron, en algunos casos, hasta ms
all de los aos 80:
Como es sabido, desde los aos sesenta una moderna dictadura
emergi en Brasil y all se quedara hasta mediados de los aos
ochenta. La Revolucin Argentina, iniciada en 1966 as llamaron los militares argentinos a la instauracin de su dictadura,
busc frenar el auge popular y la crisis poltica que se desencaden despus del derrocamiento de Pern en 1955. El retorno de
ste no sera sino un breve interregno que lleg a su fin cuando
las Fuerzas Armadas derrocaron a Isabel Pern en 1976, y llevaron a niveles nunca antes vistos, el terror como gestin estatal.
La fiesta popular del campeonato mundial de 1978, no fue sino
el festejo estruendoso que acallaba los alaridos que provocaba la
tortura en la Escuela Mecnica de la Armada, en la Perla, en el
Campo de Mayo, en El Atltico, en la Mansin Ser y en aproximadamente otros 340 campos de concentracin y exterminio que
se construyeron en todo el pas. El informe Sbato nos habla de
7
Se denomina guerra fra al conjunto de relaciones de tensin poltica y militar entre
los Estados Unidos y la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) entre 1946 y 1989.
Fue un enfrentamiento no directo ni armado ni declarado, que se caracteriz por iniciativas,
acciones y discursos orientados al desprestigio o desgaste del adversario en inters propio. En
sentido estricto, puede afirmarse que es un simple concepto de referencia que no constituye
ninguna figura reconocida en el derecho internacional ni es un trmino oficialmente reconocido por la diplomacia mundial. Fue popularizado por el periodista Walter Lippman cuando
titul grficamente The Cold War a una serie de artculos que public sobre el tema.
25
8,960 casos documentados de desaparicin forzada entre 1976 y

1982, aun cuando otras estimaciones elevan la cifra de vctimas a
unas 15-20 mil personas.
En los aos setenta, dos sociedades con una arraigada cultura democrtica, Chile y Uruguay, vivieron una situacin que antao
era inconcebible: las Fuerzas Armadas se convirtieron en eje sustancial del poder poltico, los sectores civiles ms derechistas se
unieron a la paranoia anticomunista, el terror se convirti en la
mediacin esencial entre el Estado y la sociedad. Diversas informaciones periodsticas (difundidas con motivo de la detencin
en Londres del general Augusto Pinochet), nos indican una cifra
que oscila entre dos [mil] y tres mil desaparecidos en el periodo
ms cruento de la dictadura pinochetista. Un mes despus del
derrocamiento de Salvador Allende, las fuerzas represivas organizaron la llamada Caravana de la Muerte, una horrorosa gira
por todo el pas que sirvi para ejecutar a aproximadamente 73
partidarios del gobierno depuesto. Y las dictaduras del cono sur se
confabularon para realizar la famosa Operacin Cndor, tenebrosa conjura que articul los esfuerzos represivos de las mismas
y que tuvo entre sus dividendos la desaparicin de 141 uruguayos,
98 de los cuales fueron apresados y desaparecidos en Argentina,
35 en Uruguay, seis en Chile y dos en Paraguay. En el Per, la guerra contrainsurgente, desencadenada para desarticular a Sendero
Luminoso, dej un saldo aproximado de ocho mil desaparecidos,
la mayor parte de los cuales son debidos a los gobiernos de Alberto Fujimori. (pp. 54-55)

El proceso de evolucin de la democracia latinoamericana
Puede decirse que el fin de los autoritarismos latinoamericanos
coincide con la finalizacin de la guerra fra, que implic el trmino del enfrentamiento Este-Oeste entre los dos grandes bloques
ideolgicos que dividieron al mundo, encabezados por la ex Unin
Sovitica y los Estados Unidos de Norteamrica, respectivamente.
Corresponde continuar con el detalle del proceso que sigui
inmediatamente despus, en lo que conviene a la evolucin de las
democracias latinoamericanas. En ese sentido, aunque los pases de
26
esta regin presentan historias dismiles que transcurren en aos

distintos (lo cual complica la exposicin de cualquier anlisis), se
comenzarn a desarrollar aquellos aspectos que tienen mayor inters para los fines de esta investigacin. Por ello, es conveniente
sealar que existen varios planteamientos sobre este particular.
El primero es aquel que sostiene que durante los aos 80 se
produjo en Amrica Latina lo que se denomin ciclo de procesos
de democratizacin poltica, el cual ocurri de tres maneras diferentes segn los pases de los que se hable: las transiciones hacia
la democracia como una restauracin en pases que antes tenan
importantes experiencias en este rubro (como Chile o Uruguay),
procesos fundacionales en pases con poca historia democrtica
(como en muchos pases de Centroamrica) o como procesos lentos de cambio en los que finalmente se realiz un salto democrtico (como en Mxico) (Garretn, 1995, p. 54).
Otro planteamiento importante desde el punto de vista politolgico es el referido a la existencia de tres periodos en la evolucin
democrtica en la regin: el periodo de la transicin de regmenes
militares a regmenes democrticos, el de la consolidacin que sigui
a la transicin y, finalmente, el de la posconsolidacin, referido a los
estudios de mediados de los 90 hasta la fecha (Ellner, 2002, p. 141).
Un tercer enfoque que describe esta cuestin hace referencia a la ocurrencia de cuatro procesos: transicin, instauracin,
consolidacin y crisis (en cuanto a cambio poltico de autoritarismo a democracia). Dentro de este esquema, se entiende la transicin democrtica como el periodo ambiguo e intermedio en el
que el rgimen ha abandonado algunos caracteres determinantes del ordenamiento institucional anterior sin haber adquirido
todos los caracteres del nuevo rgimen democrtico que se ha
instaurado. La transicin se inicia cuando comienzan a ser reconocidos los derechos civiles y polticos con base en cualquier ordenamiento territorial, realidad que se consagra en unas primeras
elecciones libres y competitivas (Morlino, 2005, pp. 146-147).
Dentro de este marco de referencia, el proceso de democratizacin empieza a ganar terreno nuevamente a partir del periodo
27
1976-1977, en el que, aparentemente, haba llegado la hora para

cierta liberalizacin de los regmenes militares y del retorno de los
civiles al poder, puesto que, sobre la base de las cifras disponibles,
se poda comprobar la realizacin de 12 procesos electorales en
1978. Esta intensa actividad electoral pareci augurar una vuelta
a los procedimientos representativos, con algunos casos ambiguos
intermedios, ya que, por ejemplo, el referendo chileno y la quinta
reeleccin del presidente Stroessner en Paraguay no fueron una
seal del fin de sus sistemas despticos; en Venezuela y Colombia
se produjeron elecciones de manera regular, lo cual no ameritaba
considerarlas sucesos notables o importantes; en Brasil las elecciones legislativas tuvieron lugar dentro de un marco de condiciones
y restricciones destinadas a asegurar la continuidad del rgimen,
aunque de todas maneras fueron desfavorables para el gobierno;
por su parte, en Per, Ecuador y Bolivia las compulsas electorales
tuvieron como principal objetivo preparar el retorno de civiles al
poder, el libre juego de las instituciones democrticas y un repliegue ordenado de los militares a los cuarteles (ODonnell, Schmitter y Whitehead, 1988, p. 172).
La adaptacin del Estado militar a la vida civil, por amplia que sea, en modo alguno equivala a un retorno a la normalidad democrtica. De hecho, una transicin de una regla
autoritaria puede producir una democracia o terminar con un
rgimen democrtico liberalizado (dictablanda) o una democracia restrictiva e iliberal (democradura) (ODonnel, Schmitter y Whitehead, 1988, p. 173).
Es necesario precisar tambin que la democratizacin no
fue un proceso sencillo, ya que signific siempre un riesgo, puesto que implic un movimiento encaminado a un sistema poltico
caracterizado por elecciones libres, libertades cvicas y la tolerancia de una oposicin significativa pero a la vez constructiva y leal.
De hecho, el conjunto de teoras disponibles ha servido de poco
para explicar la secuencia temporal, la incidencia geopoltica o la
duracin de ciertas experiencias de democratizacin, pues, por
ejemplo, es bastante llamativo que dos de las ms arraigadas de-
28
mocracias latinoamericanas (Uruguay y Chile) fueran suprimidas

a mediados de los 70 y que el principal intento de restaurar la democracia en el pas que, por diversos motivos, pareca presentar
las condiciones para ello (Argentina) termin en un gran fracaso.
Pocos aos ms tarde, cuando la restauracin democrtica volvi a ser un proceso significativo en la regin latinoamericana,
la transicin se produjo en primer lugar en aquellos pases cuyas
estructuras socioeconmicas y tradiciones polticas parecan comparativamente poco promisorias (Per, Ecuador y, con un sentido
especial, Repblica Dominicana). No existen, pues, bases slidas
a partir de las cuales un observador podra haber predicho con razonable grado de exactitud, a comienzos de los 70, esta particular
pauta de democratizacin en los pases referidos. Ni siquiera con
el beneficio que otorga la mirada retrospectiva es posible asignar
un alto grado de probabilidad a los desenlaces que se produjeron
luego (ODonnell, Schmitter y Whitehead, 1988, p. 92).
Sobre esta cuestin, se estima de utilidad considerar que la
transicin de un rgimen autoritario a un sistema democrtico
consisti en dos procesos simultneos, aunque en cierta medida
autnomos: un proceso de desintegracin del rgimen autoritario, que a menudo deba asumir la forma de una liberalizacin,
y un proceso de instauracin de las instituciones democrticas.
Aunque estas dos transformaciones fueron plasmadas por los
rasgos particulares del antiguo rgimen, en algn momento debieron establecerse instituciones especficamente democrticas
(ODonnell, Schmitter y Whitehead, 1988, p. 92).
Si se quiere establecer una definicin simple, corta, clara
y precisa, puede sealarse tambin que una transicin consiste
en el intervalo entre dos regmenes, en este caso, entre el autoritarismo y la democracia (ODonnell, Schmitter y Whitehead,
1988, p. 20).
En efecto, durante los 80 y los 90, los pases de Amrica Latina llevaron a cabo un doble proceso de transicin. Por un lado,
se recorri el camino desde regmenes autoritarios hacia regmenes democrticos y, por otro, se incluyeron los procesos de ajuste
29
y reformas estructurales. Ambas transiciones estuvieron pautadas

por transformaciones institucionales que buscaron impactar sobre
la estabilidad de las nuevas democracias, as como sobre el rendimiento de los nuevos regmenes (Crespo y Martnez, 2005, p. 408).
Lo ocurrido en estos aos puede puntualizarse indicando
que durante la dcada de los 80 las transformaciones operadas en
el contexto internacional, tanto en el orden poltico como econmico, y los factores de carcter domstico, como la prdida de la
eficacia y de la legitimidad de estos regmenes, desembocaron en
la quiebra de los regmenes autoritarios. Los excesos represivos
cometidos por stos produjeron una revalorizacin en la memoria
histrica de la democracia como un concepto instintivo y opuesto
de la experiencia poltica anterior. Sin embargo, en la prctica
poltica, esta reinstauracin del sistema democrtico en los pases
de Amrica Latina plante el problema adicional de distinguir
entre lo que se supona un mero cambio de rgimen poltico de
una efectiva democratizacin de las instituciones estatales, de los
procedimientos competitivos y de los mecanismos participativos
(Crespo, 1995, p. 14).
Precisamente, la democratizacin est compuesta, si cabe,
de una complicada interrelacin de un nmero de factores que
impactan directa e indirectamente en el entendimiento de la transicin y la consolidacin del proceso. Este coctel valora cuestiones
estructurales, de agencia y factores internacionales, as como un
conjunto entretejido de factores condicionantes del proceso de
consolidacin (sociedad civil, sociedad poltica, Estado de derecho, funcionamiento de la burocracia estatal y la sociedad econmica) (Elklit y Reynolds, 2000).
Como podr notarse, los procesos de transicin a la democracia trajeron el replanteo de una serie de problemas, por
ejemplo, el tema de la representacin poltica o el significado
del concepto de ciudadana. La explosin de expectativas que
histricamente acompaaron al hecho de pasar del autoritarismo a la democracia desemboc rpidamente en nuestros pases
en el desencanto y en el debilitamiento de la adhesin de los
30
ciudadanos a los nuevos y todava frgiles marcos institucionales

(Caetano, 2008, p. 177).
Se considera adecuado utilizar la palabra redemocratizacin
para definir estos casos, pues se trata de pases que pasaron por un
proceso de regreso o vuelta a un sistema democrtico. En efecto,
si se toman como base razones abstractas e histricas, se podran
proponer algunos caminos particularmente admisibles y diferenciables que llevaron a poner trmino a los regmenes autoritarios
y a iniciar el proceso de redemocratizacin. En un inicio, la guerra y la conquista desempearon un papel integral en el proceso de redemocratizacin. El balance entre la fuerza previa de la
democracia, la unin o desunin poltica del pas conquistado y
el papel de las potencias externas en el proceso de redemocratizacin bast para que se distingan tres categoras: restauracin
interna luego de una reconquista externa, reformulacin interna
e instauracin democrtica controlada desde el exterior (Stepan,
1988, p. 105).
Por ello, la transicin democrtica est completa cuando se
ha llegado a un acuerdo suficiente acerca de los procedimientos
polticos para producir un gobierno electo, cuando un gobierno
llega al poder como resultado del voto popular libre, cuando este
gobierno tiene autoridad para generar nuevas polticas pblicas y
cuando los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial generados por
la nueva democracia no tienen que compartir el poder con otros
poderes fcticos, como es el caso de las Fuerzas Armadas (Linz y
Stepan, 1996b, p. 115).
Sin embargo, durante el periodo de las transiciones, la negociacin entre las lites polticas favoreci los iniciales impulsos
redemocratizadores, pero, a su vez, se constituy en un freno que,
a mediano y largo plazo, termin por dificultar la consolidacin
democrtica. En otros trminos, las condiciones de la transicin
que permitieron la instauracin del rgimen mostraron luego
una escasa capacidad para resolver de manera eficaz los obstculos, incluso aqullos generados por el propio funcionamiento del
sistema, que impidieron el reforzamiento y la profundizacin de
31
la democracia como sistema poltico. Por ello, en el momento de

centrar el anlisis sobre la consolidacin, es bsico prestar atencin a las modalidades de resolucin de las cuestiones planteadas
en las transiciones (Crespo, 1995, pp. 16-17).
Estos puntos de vista son parte de los numerosos estudios
que sobre las transiciones han realizado diversos autores, con los
que aparece un nuevo tipo de cientfico social: el transitlogo.
Con el fin de enriquecer la discusin que se plantea con
desarrollos actuales sobre este tema, exponemos lo que Alberto
Vergara (2008) sostiene:
El transitlogo se enfrentaba a distintas formas de transiciones y a
pases con situaciones sociales, polticas y culturales muy diferentes, pero que tenan un punto en comn: todos abandonaban el
autoritarismo. As, el estudio de estas transiciones no se centr en
las condiciones estructurales (econmicas, sociales y culturales)
que permitan los cambios de rgimen sino en la forma en que
los lderes polticos actuaban para conseguir tales transiciones.
Para los transitlogos, el advenimiento de las democracias fue,
sobre todo, el producto de la negociacin entre lderes polticos
de oposicin y las cpulas en el poder. Esta negociacin generalmente haba terminado inclinando la balanza hacia los aperturistas, lo cual permiti a las cpulas militares conseguir una salida
decorosa con algn tipo de impunidad negociada. El estudio de
las transiciones se centr en momentos muy cortos pero claves
para la cada de los autoritarismos. El estudio de las transiciones
se centraba, entonces, en algunos meses de negociaciones hasta
las primeras elecciones libres. Cuando stas se llevaban a cabo, la
transicin a la democracia haba terminado. (pp. 121-122)
Este tipo de investigacin, centrado en las estrategias utilizadas por las lites polticas para conseguir la democratizacin,
fue de gran utilidad para explicar las transiciones, pero resulta
menos eficaz para explicar los lentos procesos de consolidacin
de la democracia. Se suele asumir que hay un momento en el
cual se transita del autoritarismo a la democracia, pero el paso a
la democracia tambin se puede analizar en muy largos periodos
de democratizacin.
32
En efecto, la mayora de los estudios sobre las transiciones

de las dictaduras a las democracias se centraron en los aspectos
institucionales. En contrapartida, se prest menos atencin a las
condiciones de esos procesos. Dicho de otra manera, como seala
Waldo Ansaldi (2008a): las actuales democracias latinoamericanas han sido estudiadas ms politicolgica que sociolgicamente,
es decir, centrando el anlisis en el rgimen democrtico antes
que en sus condiciones de posibilidad y de realizacin (p. 32).
La democratizacin de Amrica Latina tambin provoc un
resurgimiento del clientelismo y el populismo. Paradjicamente,
stas y otras formas de movilizacin poltica autoritaria le dieron
estabilidad a los regmenes latinoamericanos, diluyendo las demandas sociales, reemplazando la organizacin autnoma de los
ciudadanos y evitando la polarizacin poltica. Estos fenmenos
constituyeron, a la vez, un resultado de la debilidad de la democracia, una causa de esa debilidad y un elemento estabilizador.
A modo de ejemplificar lo que hasta aqu se ha sealado,
resulta interesante comentar sobre el proceso de transicin ocurrido en el Per, donde en 1980, despus de 12 aos con un
rgimen militar, se produjo un retorno a la vida poltica libre,
a travs del regreso a las urnas y el estreno de una Constitucin
(la de 1978) con novedosas instituciones que garantizaran que
los desencuentros entre Parlamento y Ejecutivo no se repitiesen.
Este sistema funcion durante 12 aos; periodo luego del cual
Alberto Fujimori dio el autogolpe de Estado del 5 de abril de
1992, justificando su decisin, as como la implementacin de
una nueva Constitucin (en 1993), sealando que los partidos
polticos eran unas rmoras, el Tribunal de Garantas Constitucionales boicoteaba sus proyectos de reforma y el Parlamento impeda que el Ejecutivo pusiera orden en el pas (Vergara,
2008, p. 123). Para muchos, el golpe de Estado del 5 de abril de
1992 en el Per fue el nico golpe de Estado exitoso en Amrica Latina despus de la tercera ola de democratizaciones; cabe
precisar que con ste y sus transformaciones posteriores se abri
un periodo complicado para los politlogos, ya que una serie de
33
etiquetas fueron creadas o adaptadas para aquellos regmenes

que parecieron establecerse en una zona gris entre democracia
y autoritarismo, que se ver a continuacin.
La denominada zona gris y los procesos de

consolidacin de la democracia
Es necesario tener en cuenta que la democracia no se construye
en un solo da, sino que es un proceso y una bsqueda continua
de un ideal que quiz nunca termine. La mayora de los pases de
la tercera ola no han alcanzado un rendimiento ptimo e integral
por parte de sus democracias o parece que no han profundizado en el progreso democrtico que hayan realizado. Existe, pues,
una zona gris, ni blanca ni negra, ni democracia ni autoritarismo,
dentro de la cual muchos de los pases latinoamericanos transcurren o han transcurrido hasta hace poco tiempo.
A este tipo de fenmenos se les conoce tambin como regmenes hbridos, que son aquellos que combinan elementos democrticos y autoritarios. Otros trminos utilizados para referirse
a esta cuestin son los de autoritarismo competitivo, autoritarismo electoral, semidemocracia y pseudodemocracia.
En palabras de ODonnell et al. (1988):
En la existencia de instituciones formales polticamente democrticas, como la competencia electoral multipartidaria, se enmascara (frecuentemente, en parte para legitimar) la realidad de una
dominacin autoritaria. Con frecuencia se requiere de la observacin e intervencin internacional a fin de prevenir la manipulacin electoral y el fraude de un rgimen autoritario. (p. 9)
Steven Levitsky y Lucan Way (2004, p. 161) sealan que en

los regmenes autoritarios competitivos las instituciones democrticas formales son vistas como medios principales para obtener y
ejercer la autoridad poltica. Los funcionarios violan estas reglas
con mucha frecuencia, hasta el punto de que el rgimen no lo-
34
gra tener los estndares mnimos convencionales para calificarse como una democracia. Algunos ejemplos cercanos incluyen a
Per, con Alberto Fujimori, y a Hait y Mxico despus de 1995.
El autoritarismo competitivo debe diferenciarse, por un
lado, de la democracia y, por otro, del autoritarismo absoluto. Los
regmenes democrticos modernos deben cumplir con cuatro criterios mnimos. En primer lugar, los poderes Ejecutivo y Legislativo son elegidos a travs de elecciones abiertas, libres y justas; en
segundo lugar, prcticamente todas las personas adultas tienen
derecho a votar; en tercer trmino, los derechos polticos y las
libertades civiles, incluidas la libertad de prensa, la libertad de
asociacin y la libertad de criticar al gobierno sin represalias, son
ampliamente protegidos, y, en cuarto trmino, las autoridades
elegidas tienen autoridad real para gobernar y no estn sujetas al
control tutelar del ejrcito o a los lderes religiosos (Mainwaring,
Brinks y Prez, 2000, p. 34).
Aunque en los regmenes democrticos plenos a veces se
pueden violar uno o ms de estos criterios, no se logran impedir
seriamente los desafos democrticos a los funcionarios gubernamentales. En otras palabras, no se altera fundamentalmente
el campo de juego entre el gobierno y la oposicin. Por el contrario, en los regmenes autoritarios competitivos las violaciones de estos criterios son lo suficientemente frecuentes y serias
como para crear un campo de juego desigual entre gobierno y
oposicin. Aunque se den con regularidad elecciones sin fraude, los funcionarios abusan constantemente de los recursos del
Estado, no ofrecen a la oposicin un cubrimiento adecuado de
los medios, persiguen a los candidatos de la oposicin y a sus
seguidores, y, en algunos casos, manipulan los resultados de las
elecciones. De igual modo, periodistas, polticos de la oposicin
y otros crticos del gobierno pueden ser espiados, amenazados,
perseguidos o arrestados. Tambin miembros de la oposicin
pueden ser enviados a prisin, exiliados o con menor frecuencia incluso asaltados, acosados o asesinados. Regmenes caracterizados por estos abusos no pueden ser llamados democrticos.
35
El autoritarismo competitivo debe entonces diferenciarse de los

tipos de regmenes inestables, ftiles, cuando no inconsistentes,
que no obstante cumplen con algunos estndares de democracia
(Levitsky y Way, 2004, p. 162).
Pero si los regmenes autoritarios competitivos no alcanzan
a ser democracias, tampoco llegan a ser autoritarismos absolutos.
Aunque los funcionarios en los regmenes autoritarios competitivos puedan manipular frecuentemente las normas democrticas
formales, no pueden eliminarlas o reducirlas a una mera fachada.
En vez de violar abiertamente las normas democrticas (por ejemplo, prohibiendo y reprimiendo a la oposicin y a los medios), se
utiliza el soborno, la cooptacin y otras formas ms sutiles de persecucin, como el uso de las autoridades judiciales, de aquellas
que tienen a su cargo el cobro de impuestos u otros organismos
del Estado para acosar, perseguir o presionar legalmente a sus
crticos u opositores. No obstante, si las cartas estn a favor de los
funcionarios autocrticos, la persistencia de las instituciones democrticas de peso crea escenarios a travs de los cuales las fuerzas de la oposicin pueden y frecuentemente lo hacen lograr
desafos significativos. De esta manera, aun cuando las instituciones democrticas tiendan a ser defectuosas, tanto los funcionarios
autoritarios como sus oponentes deben tomarlas en serio (Levitsky y Way, 2004, p. 163).
En este sentido, el autoritarismo competitivo es diferente a lo que se puede llamar regmenes electorales de fachada;
es decir, regmenes en donde existen las instituciones electorales pero no representan una fuerza significativa para el poder.
Estos regmenes han sido llamados pseudodemocracias, democracias virtuales y autoritarismos electorales, puesto que se trata
de casos de autoritarismo a gran escala. La lnea entre este tipo
de rgimen y el autoritarismo competitivo es difcil de trazar, y
las instituciones electorales no competitivas pueden llegar a ser
competitivas (como sucedi en Mxico). Sin embargo, es esencial diferenciar los regmenes en los que las instituciones democrticas ofrecen un canal importante a travs del cual la oposi-
36
cin puede buscar poder, de stos donde las reglas democrticas

simplemente sirven para legitimar un liderazgo autocrtico existente (Levitsky y Way, 2004, p. 163).
Finalmente, el autoritarismo competitivo debe diferenciarse
de otros tipos de regmenes hbridos. Los regmenes pueden combinar las caractersticas autoritarias y democrticas de diferentes
maneras, y el autoritarismo competitivo no debe ser visto como
el que abarca todos estos regmenes. Otros tipos de regmenes
hbridos incluyen a aqullos con fuertes instituciones democrticas, pero con leyes civiles muy restrictivas, as como tambin a los
regmenes competitivos en los que los actores no democrticos,
como las autoridades religiosas o militares, ejercen el poder del
veto (Levitsky y Way, 2004, p. 164).
Como se ha manifestado, una de las mayores caractersticas
del ltimo periodo de la tercera ola fue el crecimiento sin precedentes del nmero de regmenes que no son ni claramente democrticos ni convencionalmente autoritarios. Al mismo tiempo, los
regmenes militares virtualmente desaparecieron, convirtindose,
como se ha mencionado, en regmenes transicionales.
En aos ms recientes, se han producido algunos casos en
los que militares o exmilitares han buscado legitimar sus reglas
autoritarias postulndose para el cargo de presidente de sus respectivos pases en elecciones aparentemente multipartidarias,
las que, sin embargo, han resultado fraudulentas, coercionadas,
coercitivas y manipuladas (Diamond, 1994, pp. 27-29).
La diversidad de los modelos polticos dentro de esta zona
es variada. Muchos subtipos o subcategoras posibles pueden potencialmente ser propuestos y mucho trabajo queda por hacer
para evaluar la naturaleza de estas polticas, lo cual, cabe mencionar, no es materia de la presente investigacin.
Pero siguiendo la lgica del desarrollo terico que se ha
planteado, se pasa entonces de la transicin democrtica al proceso de consolidacin de la misma. Sobre este particular, el concepto de consolidacin de la democracia, que es mencionado a
menudo por los tericos de la democracia, puede ser entendido
37
en el mismo contexto que ha sido presentado para la transicin.

Slo se puede obtener la consolidacin de la democracia cuando
los ciudadanos internalizan los valores democrticos y los practican en su vida diaria, hecho que est todava lejos de alcanzarse,
como se explica a lo largo de esta investigacin.
Al respecto, Larry Diamond (1994) define consolidacin como:
El proceso de lograr una gran y profunda legitimacin, de modo
que todos los actores polticos importantes, tanto a nivel de lites como de masas, crean que el rgimen democrtico es el ms
correcto y apropiado para su sociedad, mejor que cualquier otra
alternativa realista que puedan imaginar. (p. 15)
La definicin es absorbente pero es difcil obtener una evidencia confiable y vlida acerca del grado de una gran y profunda legitimacin. Ello, al parecer, sera imposible de alcanzar, ya
que la legitimacin no es slo un elemento de la consolidacin
sino tambin de la etapa de transicin, puesto que uno de los
objetivos principales de la etapa de transicin es el de rehacer un
rgimen considerado ilegtimo y volverlo legtimo.8
Sobre esta cuestin, se considera acertado sealar que son
cinco las condiciones que se consideran como necesarias para
asegurar la consolidacin de un sistema democrtico. La primera
condicin consiste en la existencia o el desarrollo de una sociedad
8
Sobre el tema de la legitimidad vale la pena comentar lo que sostiene Ismael
Crespo (1995). l manifiesta que la combinacin de elementos importantes, como la
eficacia poltica, el desarrollo econmico y la cohesin social, dotan a un gobierno
democrtico, fundamentalmente durante los procesos de transicin poltica, de una
legitimidad primigenia o de origen, de ah que el valor agregado otorgado al sistema
democrtico por la lite poltica y la sociedad civil de los pases de Amrica Latina,
durante los procesos de transformacin ocurridos en los 80, se expresara en contraste
con su experiencia histrico-poltica anterior (autocracia versus democracia). En ese
caso, seala Crespo, la democracia encontr su legitimidad como rgimen poltico en
s misma, por su propia existencia, y en contraposicin al periodo autoritario anterior.
Sin embargo, este contexto se transform radicalmente, puesto que en los nuevos
compases de los recin surgidos regmenes democrticos la legitimidad de las instituciones qued condicionada por los resultados socioeconmicos: la legitimidad del
mito fundacional dio paso a una legitimidad del rendimiento, es decir, aquel rgimen
con capacidad para ofrecer resultados. De esta forma, se constituyeron democracias
con legitimidad por defecto ante la ausencia de otras opciones.
38
civil libre y activa, entendida como el mbito pblico en el que

grupos autoorganizados y relativamente autnomos, movimientos
e individuos buscan articular valores con el objetivo de crear asociaciones y redes de solidaridad para avanzar en la consecucin
de sus intereses. La segunda condicin tiene que ver con la existencia de una sociedad poltica, entendida como el espacio donde
los actores polticos compiten por el derecho legtimo a ejercer
el control sobre el poder pblico y el aparato del Estado, para lo
cual se requiere que la ciudadana reconozca como actores vlidos a las instituciones que la conforman (los partidos polticos, las
legislaturas, las elecciones, las reglas electorales, los lderes y las
dirigencias polticas, as como las alianzas entre los diversos partidos). La tercera condicin est referida a la necesidad de contar
con un Estado de derecho, en donde se respete la legalidad, la
predominancia de la ley, el gobierno y el aparato del Estado. La
cuarta est vinculada a la existencia de una burocracia til y efectiva, la cual es necesaria para proteger derechos ciudadanos y para
proveer los servicios bsicos que esta misma ciudadana demanda.
Tambin es necesaria para que el Estado pueda ejercer el uso de la
violencia legtima dentro de su territorio. La quinta y ltima condicin est referida a la vinculacin entre economa y sociedad, lo
cual implica que una democracia consolidada requiere de normas,
instituciones y regulaciones que funjan como intermediarias entre
el Estado y el mercado (Linz y Stepan, 1996a, p. 17).
Con la finalidad de marcar una clara distincin entre transicin y consolidacin de la democracia, conviene precisar que
una transicin se ha completado cuando existe acuerdo sobre los
procedimientos que guiarn la democracia y, con base en stos, el
ejercicio del poder efectivo (sin interferencia de otros cuerpos)
deriva del sufragio popular directo. Por otro lado, la consolidacin se refiere al momento en que la democracia se convierte en
lo que se conoce con la expresin de el nico juego de la ciudad
(the only game in the town) (Linz y Stepan, 1996b, p. 5).
El acadmico peruano Sinesio Lpez (2013) es otro de los
que propone una diferenciacin entre transicin y consolidacin:
39
Cuadro 3
Transicin y consolidacin de la democracia
Transicin
Consolidacin
Actores
impulsores
- Ciudadanos
- Sociedad civil
- Partidos polticos
- Parlamento
Adversarios
- Dictadura
- Gobierno no
democrtico
- Herencia autoritaria
- Problemas
institucionales
- Problemas estructurales
Agenda
- Cada de la dictadura/
rgimen autoritario
- Instauracin
democrtica
- Estructuracin
de grupos
- Estructuracin del
rgimen democrtico
- Estructuracin
hegemnica
Estrategia
- Acciones inciertas
y audaces
- Estabilizacin
Contexto estratgico
- Disposiciones
accidentales
- Lucha de acuerdo
con reglas
La salida
- Electoralismo
- Constitucionalismo
Fuente: Sinesio Lpez (2013).
Lpez (2013) seala que la primera diferencia entre transicin y consolidacin radica en los actores que impulsaron ambas
figuras; precisa que la transicin fue impulsada por los ciudadanos, la sociedad civil y los partidos polticos, mientras que el actor
por excelencia que impuls la consolidacin fue el Parlamento,
el cual constituye el espacio fundamental donde sta tiene lugar.
Una segunda diferencia se puede encontrar en los adversarios, ya
que la transicin tuvo como grandes adversarios a las dictaduras
y a los gobiernos no democrticos, y los principales adversarios
de la consolidacin fueron las herencias autoritarias de aos an-
40
teriores, los graves problemas institucionales y estructurales, que

son sumamente complejos de resolver (por ejemplo, cuando hay
crmenes o corrupcin de por medio y cuando quienes ostentan
el poder no quieren dejarlo). La tercera diferencia est constituida por las respectivas agendas, teniendo en cuenta que la agenda para la transicin fue la cada de la dictadura o del rgimen
autoritario y la instauracin de la democracia; la consolidacin,
por el contrario, tuvo como agenda la institucionalizacin de las
reglas del juego, la rutinizacin, la conversin de los patrones
de interaccin que eran inestables en el momento de la transicin y que fue necesario estabilizar con la consolidacin (estructuracin de grupos, estructuracin del rgimen democrtico y
estructuracin hegemnica). La cuarta y quinta diferencia son
muy similares; tienen que ver con las estrategias que fueron utilizadas. Generalmente, en las transiciones no existieron reglas
escritas, todo se encontraba abierto, y como las disposiciones
eran bastante accidentales se constituy justamente el espacio
de incertidumbre donde hay que crear reglas (la poltica que
crea las reglas). En cambio, en la consolidacin las reglas son
claras y deben ser respetadas (donde se comienza a construir
el Estado de derecho y a hacer uso efectivo de una poltica con
reglas del juego claras). Finalmente, la sexta y ltima diferencia
que plantea el autor tiene que ver con la forma en la que se produce la salida de ambas cuestiones. En la transicin la salida fue
el electoralismo; es decir, se sale de una transicin a travs de las
elecciones (las elecciones generales o presidenciales dan inicio
a una nueva legitimidad y culminan el proceso de la transicin).
En cambio, la consolidacin debe tener como salida la implementacin de una nueva Constitucin y el respeto irrestricto a
todas sus normas (la institucionalizacin de las reglas de juego,
la legitimacin del Parlamento, la consolidacin de un sistema
de partidos, la construccin de un dominio de la ley).
Si bien todos estos estudios y anlisis que realizan diversos
autores son valiosos para poder explicar qu fue lo que ocurri
en esos aos en Amrica Latina, es necesario tambin presentar,
41
a modo de conclusin final sobre este tema, el resumen que hace

Ismael Crespo (1995), quien seala:
Utilizar la nocin de consolidacin democrtica como el proceso
de reforzamiento propio del sistema para asegurar su persistencia
y estabilidad, y prevenir as posibles crisis, no deja de presentar su
atractivo poltico, aunque se muestra insatisfactoria. Este tipo de
perspectiva sacrifica, en buena medida, la posibilidad de avanzar
en el discernimiento de los frenos que enfrentan estos regmenes,
no ya para evitar una recada autoritaria, sino para hacer consistente (consolidar) una democracia en tanto sistema de orden y
competencia Una vez finalizadas las transiciones polticas e instaurados los sistemas democrticos, result evidente que no todos
los nuevos regmenes alcanzaron un mismo estado de consolidacin democrtica. Esta realidad poltica estuvo determinada por
los obstculos (frenos) que, tras asegurar la persistencia eliminacin de los riesgos de regresin autoritaria y la estabilidad
preservacin de unos procedimientos mnimos de participacin y
de competencia del sistema, se plantearon durante los procesos
de reforzamiento y de profundizacin de las estructuras e instituciones democrticas en estas sociedades. (pp. 16-25)
Es decir, los procesos de transicin y consolidacin de la democracia se han producido y han sido tiles para explicar lo que,
posteriormente, en materia democrtica ha ocurrido en la regin.
Sin embargo, ha quedado claro que estos procesos han mostrado
tambin limitaciones en su alcance, las cuales han ido detallndose a lo largo de este relato.
El rol de la comunidad internacional en el proceso de

evolucin de la democracia en Amrica Latina
Como bien seala Larry Diamond (2002): La democracia, en trminos generales, es el nico rgimen legtimo, y los regmenes han
sentido una presin sin precedentes (internacional y domstica)
para adoptar, o al menos imitar, la forma democrtica (p. 22).
42
En esta misma lnea de pensamiento, Waldo Ansaldi (2008a)

precisa:
Desde los aos ochenta, la cuestin de la democracia est firmemente instalada en las agendas latinoamericanas, lo que la convirti como nunca antes en la historia en la regin en eje de
polticas interiores y exteriores, ms all de la retrica usual en los
discursos de gobernantes y de dirigentes. (pp. 29-30)
Sobre este particular, y con el fin de analizar cul ha sido el

rol de la comunidad internacional frente a los procesos democratizadores en Amrica Latina, se pueden hacer algunos comentarios.
Una cuestin importante a resaltar es el hecho de la revalorizacin de la democracia durante los aos 80, 90 y, sobre todo, la
primera dcada del siglo XXI en Amrica Latina. A diferencia
de lo ocurrido en el pasado, se ha producido una reflexin
terico-conceptual cada vez mayor y ms frecuente por parte de
un considerable grupo de cientficos sociales latinoamericanos y
latinoamericanistas europeos, en particular politlogos, socilogos e historiadores, lo que en la prctica se refleja en el xito
de estas carreras en algunas universidades a nivel global y en el
auge de instituciones intergubernamentales y no gubernamentales, como la Organizacin de Estados Americanos (OEA), IDEA
Internacional, el IIDH, el Centro Carter, Transparencia, el Instituto Nacional Demcrata (NDI, por sus siglas en ingls), entre las
principales organizaciones que han dedicado mucho de su presupuesto al desarrollo e investigacin de estos temas.
Esto resulta de suma trascendencia para los fines que nos interesa desarrollar, ya que la comunidad internacional, encarnada
principalmente en las citadas instituciones, ha apoyado intensamente la creacin y el fortalecimiento de las organizaciones que
conforman la administracin electoral de un pas, en especial en
Amrica Latina. En efecto, durante las ltimas dos dcadas se ha
podido apreciar un aumento del inters por el tema electoral. El
fin de la guerra fra como ya se dijo, el despliegue global de
la democracia y el nuevo pensamiento sobre el desarrollo alenta-
43
ron este proceso. Desde finales de los 80 y comienzos de los 90,

el florecimiento de procesos transicionales y de consolidacin de
la tercera ola de democratizacin alrededor del mundo gener
una corriente de construccin institucional. Las agencias internacionales entendieron que el buen gobierno no era un lujo que
poda ser retrasado a la espera de que los servicios sociales bsicos
(tales como la provisin de agua limpia o el cuidado de la salud
bsica) fuesen cubiertos. En su lugar, el establecimiento de la
democracia fue entendido como una precondicin esencial para
el desarrollo humano efectivo y la lucha contra la pobreza, la desigualdad y los conflictos tnicos. La comunidad internacional de
donantes reconoci que la cada de muchas dictaduras corruptas
en Amrica, entre otras regiones del mundo, cre nuevas oportunidades para el desarrollo poltico (Norris, 2004, p. 1).
Las agencias internacionales llevaron adelante, en ese sentido, una triple estrategia para promover la democracia: a) la construccin institucional como prioridad a travs del establecimiento
de poderes judiciales independientes y legislaturas efectivas designadas para frenar y servir de contrapeso a los poderes ejecutivos;
b) el fortalecimiento de la sociedad civil, con intentos para cuidar
organizaciones de base, organizaciones no gubernamentales de
apoyo y medios de comunicacin independientes, y c) el establecimiento de elecciones competitivas, libres y justas, que fue la estrategia que atrajo la mayor atencin (Norris, 2004, p. 2).
Como explica Pippa Norris (2004):
Hasta los ochenta, la asistencia electoral internacional fue bastante excepcional, aplicada slo en casos especiales. Pero desde comienzos de los noventa en adelante, observadores internacionales, expertos en la materia y asesores constitucionales jugaron un
rol importante en muchas elecciones transicionales en diversos
lugares del mundo, incluyendo a Amrica Latina. (p. 3)
En efecto, en algunos casos ocurridos en este periodo, la

comunidad internacional tuvo un rol fundamental al brindar
asesoramiento y ayuda para implementar comisiones electorales
44
que fuesen responsables de conducir las primeras elecciones.

Algunos de estos procesos, en lugares como Nicaragua y El Salvador, fueron exitosos en el sentido de que los partidos polticos
aceptaron su organizacin, ejecucin y resultados. En otros casos,
como Hait, los partidos de oposicin rechazaron el proceso y sus
resultados, y los observadores internacionales no fueron invitados
a intervenir o fueron incapaces de llevar a los partidos polticos a
un acuerdo (Pastor, 1999, p. 14).
De esta manera, como ha podido apreciarse en la primera
parte de este captulo, los procesos electorales en Amrica Latina,
no slo los transicionales sino tambin los desarrollados con posterioridad a este periodo, han necesitado de la actuacin de rganos electorales independientes y eficientes que generen confianza en el ciudadano y en la comunidad internacional. Esta ltima
ha cumplido tambin un papel legitimador en dichos procesos, ya
que de lo contrario se corra el peligro de que las suspicacias polticas y una sensacin de desconfianza generalizada se apoderaran
de la coyuntura, con lo que se podran generar hechos lamentables de violencia.
Siguiendo este razonamiento, se puede sealar que muchas
veces han ocurrido y ocurren accidentes o errores (que mucho
tienen que ver con cuestiones administrativas) durante el desarrollo de un proceso electoral, los cuales pueden ser tomados
con suspicacia poltica, desconfianza o, en todo caso, justamente
como incapacidad administrativa. Segn el caso al que se haga
referencia, cada problema administrativo puede ser interpretado
por alguno de los partidos polticos o candidatos intervinientes
en el proceso como generado intencionalmente por el oponente
para hacer dao.9
En estas situaciones, producidas sobre todo en pases en
conflicto o con alta tensin (muchas de stas ocurridas en Amrica Latina a partir de la dcada de los 80), la comunidad inter9
Se estudiar este tema con mayor detalle en el segundo captulo de esta investigacin cuando se analice la integridad electoral.
45
nacional ha intervenido en calidad de vigilante, por denominar

su actuacin de alguna manera, mientras se elaboraba una estrategia para prevenir estos accidentes. Dicha intervencin se
ha producido, generalmente, en dos modalidades. En primer
trmino, a travs de su participacin para mejorar las habilidades tcnicas de aquellos actores que intervienen en la cuestin
procedimental de la eleccin, bsicamente se hace referencia
aqu a la actuacin de los organismos electorales. En segundo
trmino, realizando una labor de mediacin entre los partidos
polticos y la administracin electoral.
En esta lnea de razonamiento, es importante mencionar el
involucramiento de la OEA en el desarrollo de estos temas. Este
organismo perfil, luego de un difcil periodo de estancamiento
institucional, lo que habra de ser su nuevo rol, acordando una
agenda renovada y colocando la defensa, el fortalecimiento y la
promocin de la democracia como parte de sus propsitos esenciales (Ramos, 2002, p. 65).
Como producto de la deliberacin de grupos de trabajo
conformados al interior de este organismo para tales fines, fue diseado un conjunto de mecanismos que, en principio, atendera
a tal propsito; entre los mecanismos destacaron:
El Protocolo de Enmienda a la Carta de la OEA de
1948, aprobado en la reunin de la Asamblea General
realizada en Cartagena de Indias, Colombia, en 1985.
Se incluy en el prembulo de la carta que la democracia representativa es condicin indispensable para
la paz, la estabilidad y el desarrollo de la regin, agregndose propsitos esenciales vinculados a la organizacin, la promocin y la consolidacin de la democracia representativa.
El Protocolo de Washington, aprobado en 1992 con reformas a la carta, el cual entr en vigencia en 1997, incorporndose al documento como artculo 9.
46
La Carta Democrtica Interamericana, emitida en 2001;

es el documento ms reciente de la OEA, en el que ratific y ampli su compromiso con la democracia y precis el mecanismo para reaccionar contra las interrupciones del orden democrtico (Ramos, 2002, pp. 85-89).
Este documento, aprobado el 11 de septiembre de ese ao
en Lima, Per, constituy el instrumento con el que se proclam
como objetivo principal el fortalecimiento y preservacin de la
institucionalidad democrtica en la regin. De una forma directa
y sencilla, se estableci que los pueblos latinoamericanos tienen
derecho a la democracia y sus gobiernos la obligacin de promoverla y defenderla. A lo largo de sus 28 artculos, que tienen la intencin de guiar a los gobiernos de la regin en el recorrido hacia
la democracia en cuanto a su tratamiento y defensa, se defini por
primera vez lo que los pases miembros de la OEA consideraron
como caractersticas y elementos esenciales de la democracia.
Si bien se considera que el ltimo documento referido
debe ser entendido e interpretado de manera integral, resulta
interesante presentar los artculos ms trascendentes para fines
del presente trabajo:10
10
Ntese la marcada determinacin de aspectos procedimentales.
47
Cuadro 4
De la Carta Democrtica de la OEA
Artculo 1
Los pueblos de Amrica tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligacin de promoverla y defenderla. La democracia
es esencial para el desarrollo social, poltico y econmico de los
pueblos de las Amricas.
Artculo 3
Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre

otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujecin al Estado de derecho; la celebracin de elecciones peridicas, libres, justas y basadas
en el sufragio universal y secreto como expresin de la soberana del
pueblo; el rgimen plural de partidos y organizaciones polticas; y la
separacin e independencia de los poderes pblicos.
Artculo 4
Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la

transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la
responsabilidad de los gobiernos en la gestin pblica, el respeto
por los derechos sociales y la libertad de expresin y de prensa. La
subordinacin constitucional de todas las instituciones del Estado
a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de
derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia.
Artculo 5
El fortalecimiento de los partidos y de otras organizaciones polticas es prioritario para la democracia. Se deber prestar atencin
especial a la problemtica derivada de los altos costos de las campaas electorales y al establecimiento de un rgimen equilibrado y
transparente de financiacin de sus actividades.
Artculo 16
La educacin es clave para fortalecer las instituciones democrticas,

promover el desarrollo del potencial humano y el alivio de la pobreza y fomentar un mayor entendimiento entre los pueblos. Para
lograr estas metas, es esencial que una educacin de calidad est al
alcance de todos, incluyendo a las nias y las mujeres, los habitantes
de las zonas rurales y las personas que pertenecen a las minoras.
Artculo 17
Cuando el gobierno de un Estado Miembro considere que est en

riesgo su proceso poltico institucional democrtico o su legtimo
ejercicio del poder, podr recurrir al Secretario General o al Consejo Permanente a fin de solicitar asistencia para el fortalecimiento
y preservacin de la institucionalidad democrtica.
Artculo 23
Los Estados Miembros son los responsables de organizar, llevar a

cabo y garantizar procesos electorales libres y justos.
48
Los Estados Miembros, en ejercicio de su soberana, podrn solicitar a la OEA asesoramiento o asistencia para el fortalecimiento
y desarrollo de sus instituciones y procesos electorales, incluido el
envo de misiones preliminares para ese propsito.
Artculo 24
Las misiones de observacin electoral se llevarn a cabo por solicitud del Estado Miembro interesado. Con tal finalidad, el gobierno
de dicho Estado y el Secretario General celebrarn un convenio
que determine el alcance y la cobertura de la misin de observacin electoral de que se trate. El Estado Miembro deber garantizar las condiciones de seguridad, libre acceso a la informacin y
amplia cooperacin con la misin de observacin electoral. Las
misiones de observacin electoral se realizarn de conformidad
con los principios y normas de la OEA. La Organizacin deber
asegurar la eficacia e independencia de estas misiones, para lo cual
se les dotar de los recursos necesarios. Las mismas se realizarn
de forma objetiva, imparcial y transparente, y con la capacidad tcnica apropiada. Las misiones de observacin electoral presentarn
oportunamente al Consejo Permanente, a travs de la Secretara
General, los informes sobre sus actividades.
Artculo 25
Las misiones de observacin electoral debern informar al Consejo Permanente, a travs de la Secretara General, si no existiesen las condiciones necesarias para la realizacin de elecciones
libres y justas. La OEA podr enviar, con el acuerdo del Estado
interesado, misiones especiales a fin de contribuir a crear o mejorar dichas condiciones.
Artculo 26
La OEA continuar desarrollando programas y actividades dirigidos a promover los principios y prcticas democrticas y fortalecer la cultura democrtica en el Hemisferio, considerando que
la democracia es un sistema de vida fundado en la libertad y el
mejoramiento econmico, social y cultural de los pueblos. La
OEA mantendr consultas y cooperacin continua con los Estados
Miembros, tomando en cuenta los aportes de organizaciones de la
sociedad civil que trabajen en esos mbitos.
Artculo 27
Los programas y actividades se dirigirn a promover la gobernabilidad, la buena gestin, los valores democrticos y el fortalecimiento
de la institucionalidad poltica y de las organizaciones de la sociedad civil. Se prestar atencin especial al desarrollo de programas
y actividades para la educacin de la niez y la juventud como forma de asegurar la permanencia de los valores democrticos, incluidas la libertad y la justicia social.
Fuente: elaboracin propia con base en la informacin contenida en la Carta Democrtica Interamericana de la OEA (2011).
49
Dentro de este marco, cabe resaltar que uno de los aspectos

fundamentales que ha estado trabajando la OEA es el tema de la
organizacin y administracin electoral, para lo cual cre, en un
primer momento, la Unidad para la Promocin de la Democracia
(UPD), teniendo vigencia actualmente una Secretara de Asuntos
Polticos que desarrolla sta y otras cuestiones vinculadas a travs
de sus diferentes departamentos.
En esta misma lnea de trabajo, resulta relevante recalcar
el papel crucial que ha cumplido la comunidad internacional en
apoyar, sobre todo, la creacin y el buen funcionamiento de organismos electorales en el mundo, favoreciendo la realizacin de
elecciones libres a travs de diversos instrumentos o instituciones.
Adems de las organizaciones ya mencionadas al inicio de este
apartado, otras a destacar por su labor y esfuerzo, que realizan
tanto de manera individual como conjunta, son las Naciones Unidas,11 la Fundacin Internacional para los Sistemas Electorales
(IFES, por sus siglas en ingls), Elecciones Canad y la Comisin
Europea (EC, por sus siglas en ingls).
Ha destacado tambin, sin lugar a dudas, la accin del
IIDH,12 a travs de su Centro de Asesora y Promocin Electoral
(Capel), mediante sus labores de acompaamiento y asistencia
tcnica para los rganos electorales latinoamericanos. Capel fue
creado en 1983. Inici sus labores en 1985, teniendo como principio fundamental la realizacin de elecciones libres como parte
esencial de la teora y prctica de los derechos humanos, condicin de la democracia y fundamento del derecho a la libre determinacin y de la paz en la conveniencia nacional e internacional
(IIDH y Capel, s. f.b, p. 8).
11
A travs de distintas instancias como la Divisin de Asistencia Electoral (Unead,
por sus siglas en ingls), el PNUD, el Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia (Undef, por sus siglas en ingls), la Secretara Ejecutiva y el Departamento de
Asuntos Econmicos y Sociales (Undesa, por sus siglas en ingls).
12
El IIDH, con sede en San Jos, fue creado en virtud de un convenio entre
el gobierno de Costa Rica y la Corte Interamericana de Derechos Humanos; es una
organizacin internacional que tiene como uno de sus principales objetivos la proteccin y promocin de los derechos humanos. Es independiente de cualquier gobierno,
incluso de la OEA.
50
Capel ha estructurado su trabajo en la regin a partir de

cinco ejes fundamentales, que son la asistencia tcnica electoral,
las misiones de observacin de elecciones, actividades de capacitacin y promocin (cursos, seminarios, etc.), las campaas de
educacin cvica y los proyectos de investigacin, as como diversas publicaciones referidas a la materia.
Posteriormente, y como un elemento de apoyo y consolidacin para el fortalecimiento de los procesos y las instituciones
democrticas, Capel se constituy en la Secretara Ejecutiva de las
Asociaciones de Organismos Electorales de Centroamrica y del
Caribe (Protocolo de Tikal), de Amrica del Sur (Protocolo de
Quito) y de la Unin Interamericana de Organismos Electorales
(Uniore); bajo esta calidad se ha insertado en la dinmica democrtica de los pases latinoamericanos como facilitador y parte activa de los procesos de construccin y fortalecimiento de la democracia (IIDH y Capel, s. f.b, p. 8).
Estas tres asociaciones se detallan a continuacin junto con
otros casos destacados, como organizaciones o instrumentos internacionales que cumplieron una tarea importante para la promocin de los procesos democratizadores en la regin en las ltimas tres dcadas:
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos
de 1948. En el artculo 21, inciso 3, de este documento
se constituyen la base legal y los principios centrales
que legitiman el apoyo internacional a las elecciones y
la asistencia electoral. En ese mismo artculo e inciso
se seala:
La voluntad popular ser la que sustente la autoridad gubernamental; esta voluntad debe ser expresada en peridicas y
genuinas elecciones que debern ser universales e iguales en
el sufragio y debern ser sostenidas por el voto secreto o por
un procedimiento de voto igualmente libre. (Declaracin
Universal de los Derechos Humanos, 1948)
51
La resolucin 46/130 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de diciembre de 1991. En sta se afirm
que es preocupacin de la gente determinar mtodos
y establecer instituciones relacionados con el proceso
electoral, as como especificar sus formas de implementacin de acuerdo con sus constituciones y las respectivas legislaciones nacionales.
La Conferencia sobre la Seguridad y Cooperacin en
Europa (CSCE) de 1990. En sta se sostuvo que se debern tener elecciones en intervalos razonables de tiempo
de acuerdo con lo que establece la ley, garantizando el
voto universal e igual de todos los ciudadanos, asegurando que la votacin sea por cdula secreta o a travs
de un equivalente proceso electoral libre, cuyos votos
sean contados y certificados honestamente con resultados oficiales puestos a disposicin del pblico.
La Convencin Americana de los Derechos Humanos
(Pacto de San Jos de Costa Rica). Entr en vigencia
en 1978 y fue ratificada por casi todos los pases del
hemisferio; en sta se seal que todos los ciudadanos
deben ser parte, entre otros temas, de la conduccin
de los asuntos pblicos, directamente o a travs de
representantes; deben elegir y ser elegidos en genuinas
y peridicas elecciones, con voto universal, igual y
secreto que garantice la libre expresin de la voluntad
de los votantes, etctera.
La Declaracin sobre los Criterios para Elecciones Libres y Justas, adoptada por unanimidad por el Consejo Interparlamentario en su 154a. reunin, realizada
en Pars el 26 de marzo de 1994. En sta se seala que
deben garantizarse actividades relevantes, como que el
acto de votacin se realice en condiciones de no discriminacin, que la inscripcin de los electores en el
respectivo padrn sea libre e imparcial, que estn asegurados los mecanismos legales y claras las instancias para
52
que los ciudadanos puedan reclamar en caso de existir

dificultades para ejercer su derecho al voto, que el voto
sea secreto, que el voto tenga un mismo valor en todos
los casos (una persona equivale a un voto), que est asegurado el acceso a los locales de votacin en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos que desean
votar, que exista libertad de expresin e informacin,
entre otros.
El Pacto Internacional para los Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas de 1966 (de cumplimiento
obligatorio a partir de 1976). En su artculo 25 se hace
referencia a la necesidad de tener elecciones peridicas
con intervalos regulares, sufragio universal que incluya
a todos los sectores de la sociedad, sufragio igualitario que considera la idea de una persona un voto, el
derecho a postular a un cargo pblico en elecciones competitivas, los derechos de todos los electores a votar, la utilizacin de mecanismos para garantizar el voto secreto,
elecciones genuinas y legtimas, y que las elecciones sean
el reflejo de la libre expresin de la voluntad popular.
La Oficina para las Instituciones Democrticas de los
Derechos Humanos (Odihr, por sus siglas en ingls).
La Asociacin de Instituciones Electorales de Amrica
Central y el Caribe, creada bajo el Protocolo de Tikal.13
La Asociacin de Tribunales Electorales de Latinoamrica, creada bajo el Protocolo de Quito.14
13
La Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y del Caribe (Protocolo de Tikal) se constituy en 1985 y fue creada con fines de informacin, cooperacin y consulta, sin que ninguna de sus recomendaciones tenga validez obligatoria en
los respectivos pases. Como consecuencia de su carcter no gubernamental, ni sta ni
sus miembros pueden arrogarse representacin nacional o internacional alguna.
14
La Asociacin de Organismos Electorales de Amrica del Sur (Protocolo de
Quito) se constituy en 1989. En agosto de eso ao, durante la IV Conferencia de la
Asociacin de Organismos Electorales de Centro Amrica y El Caribe, celebrada en
San Jos de Costa Rica, el IIDH/Capel lanz la iniciativa de la constitucin de una
asociacin anloga en Amrica del Sur, iniciativa que se materializ un mes despus
en el primer encuentro de Organismos Electorales de Amrica del Sur, auspiciado por
elentonces Tribunal Supremo Electoral de la Repblica del Ecuador y Capel, con la
53
La Uniore, conformada por estas dos asociaciones ms

los organismos electorales de Canad, Estados Unidos
y Mxico.
El Consejo de Expertos Electorales de Latinoamrica
(Ceela), institucin integrada por magistrados y exmagistrados de organismos electorales de Amrica Latina.
Adems de lo expresado anteriormente con respecto a este
tema, cabe agregar que este tipo de organismos han jugado un papel de pivotes, intermediarios o mediadores, aconsejando y apoyando a los organismos de la administracin electoral y mejorando
su credibilidad. Aunque, como se precis, no todas las elecciones
monitoreadas por grupos internacionales han sido aceptadas por
los partidos polticos locales, muchas elecciones controvertidas
s lo han sido. De hecho, hace algunos aos poda decirse que
no exista suficiente informacin para saber si la administracin
electoral de tal o cual pas era lo suficientemente autnoma y
profesional o si los partidos y candidatos en contienda eran lo
suficientemente libres en campaa o cul era la oportunidad real
que tena la oposicin poltica para derrotar al gobierno en las
siguientes elecciones.
Cabe mencionar que gracias al esfuerzo de este tipo de
organismos y de expertos en la materia que han ido apareciendo
poco a poco es que esta situacin est comenzando a cambiar.
En el mismo sentido, si se trata de ofrecer un panorama
integral acerca de cul ha sido el rol de la comunidad
internacional en la promocin de los temas vinculados con la
defensa y promocin de la democracia en Amrica Latina, no se
puede dejar de mencionar la participacin de los Estados Unidos
de Amrica en estas cuestiones.
firma del acta constitutiva de esa asociacin o Protocolo de Quito. Esta asociacin fue
creada con fines de informacin, cooperacin y consulta, sin que ninguna de sus recomendaciones tenga validez obligatoria en los respectivos pases. Como consecuencia
de su carcter no gubernamental, ni sta ni sus miembros pueden arrogarse representacin nacional o internacional alguna.
54
As pues, en el caso de Amrica Latina, en lo que a la tercera ola

se refiere, la poltica de los Estados Unidos promovi la democracia
en el hemisferio a travs de la defensa de los derechos humanos.
Entre 1974 y 1976 la creciente preocupacin del Congreso
norteamericano por el tema se tradujo en la adopcin de clusulas
que restringan la ayuda econmica a pases manifiestamente
violadores de los derechos humanos. La administracin Carter
en particular hizo de los derechos humanos tema fundamental
de su campaa electoral y fue uno de los temas puntuales de su
poltica exterior una vez en la Presidencia. A modo de ejemplo,
puede mencionarse lo ocurrido en diciembre de 1977, cuando la
Asamblea General de las Naciones Unidas conden las constantes
violaciones a los derechos humanos en Chile producidas durante el
gobierno de Pinochet (Ramos, 2002, pp. 73-74).
Esta tendencia, sin embargo, no se repiti durante el
gobierno de Reagan y hubo un cambio de postura a partir de
1983, lo cual se debi no solamente a la presin del Congreso
norteamericano, sino tambin a un conjunto de transformaciones
mundiales y regionales, como la situacin de la Unin Sovitica y
su delicada y compleja relacin con Estados Unidos.
Los instrumentos utilizados por el gobierno de los Estados
Unidos para promover la democracia en la regin durante la
tercera ola son detallados a continuacin.
En lo que se refiere a los aspectos econmicos, se establecieron restricciones a la ayuda que otorgaba Estados Unidos
cuando un pas considerado como violador de los derechos humanos solicitaba un prstamo. En cuanto a los aspectos diplomticos, se produjo un cabildeo en agencias de las Naciones Unidas
para obtener de otros pases el voto negativo contra el Estado
violador de los derechos humanos. En lo que respecta al tema
de la competitividad democrtica en elecciones, el National Endowment for Democracy (NED) apoy la realizacin del referndum de 1988 en Chile a travs del financiamiento de algunas
actividades, con la finalidad de lograr un proceso electoral transparente (Ramos, 2002, p. 74).
55
En estas dos ltimas dcadas ha sido tambin importante

la participacin de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid, por sus siglas en ingls), a travs del
financiamiento de consultoras y proyectos destinados a mejorar
la actuacin de los organismos de la administracin electoral.
A su vez, como se mencion en el comienzo de este apartado,
ha destacado tambin la actuacin de organizaciones como el
Instituto Nacional Demcrata (NDI, por sus siglas en ingls) y el
Instituto Republicano Internacional (IRI).
As mismo, en cuanto a la accin del Ejecutivo, se produjeron
importantes pronunciamientos de funcionarios del Departamento
de Estado sobre el tema de la defensa de los derechos humanos.
Como seala Samuel Huntington (1993): en general, el apoyo de Estados Unidos fue importante para la democratizacin de la
Repblica Dominicana, Granada, El Salvador, Guatemala, Honduras, Uruguay, Per, Ecuador, Panam, Chile y Bolivia (p. 94).
El actual proceso latinoamericano de democratizacin
La histrica fragilidad de la democracia en Amrica Latina

ha constituido un enorme desafo no slo para los cientficos
sociales latinoamericanos, sino tambin para los latinoamericanistas europeos y norteamericanos. Como consecuencia de
ello, se instalaron fuertemente varias discusiones vinculadas al
diseo institucional, al rendimiento de los parlamentos y de la
administracin pblica, al respeto al Estado de derecho, entre
otras cuestiones importantes para el desarrollo democrtico de
la regin.
Por otra parte, conviene sealar que la correspondencia
entre sistemas democrticos y elecciones competitivas en Amrica Latina est asociada a agudos problemas de la prctica poltica. Segn las normas constitucionales, en la gran mayora
de los pases latinoamericanos la democracia liberal tiene una
tradicin de ms de un siglo y medio. La prctica, sin embargo,
56
se aleja de este dato. No se hace referencia aqu a los sistemas o regmenes formalmente no democrticos (autoritarios
y totalitarios) que tambin tienen arraigo en la regin, sino a
aquellas fases en que se han efectuado elecciones y ha tenido
vigencia la institucionalidad plena. Se sabe que la democracia
es a la vez formal y sustantiva y que, aunque lo sustantivo otorga
el grado de contenido democrtico a un sistema, es imprescindible que est vigente un conjunto normativo institucional
de reglas del juego poltico. Sin embargo, en Amrica Latina
este aspecto formal tiende a cubrir el resto y en ste tiende a
radicar la legitimidad del sistema poltico. El tardo aumento
de la participacin poltica hasta el pleno ejercicio del voto
universal o la efectiva garanta de la limpieza del acto electoral
a travs de rganos imparciales de control y de escrutinio, as
como la fiscalizacin del fraude, que slo se estableci en las
ltimas dcadas, han contrastado con la tradicin democrtica
formal tan antigua (Fernndez y Nohlen, s. f.).
Esta fragilidad puede reflejarse tambin en la paradoja que
ha experimentado Amrica Latina en las ltimas dos dcadas,
referida a la emergencia de democracias estables con gobiernos
inestables. A pesar de la ola democratizadora que transform a
la regin a partir de la dcada de los 80, 13 presidentes electos
fueron removidos de sus cargos o forzados a renunciar entre 1985
y 2005 (Prez-Lin, 2008, p. 105).
En ese sentido, es oportuno resaltar algunos comentarios
que aparecen en el informe del Latinobarmetro (2010), el
cual ofrece un excelente resumen comparado de la actividad
democrtica en la regin durante los ltimos aos, como, por
ejemplo, cuando all se consigna que:
El anlisis de la democracia en Amrica Latina contina siendo
una materia discutida. Dependiendo de quin, con qu nmeros
y desde qu perspectiva se analice, las conclusiones pueden ser de
distinta naturaleza. Las ciencias sociales no han estandarizado sus
indicadores como las ciencias econmicas, de tal manera que los
57
informes sobre la democracia pueden presentar distintos niveles

de apoyo segn sea el indicador que se usa. (p. 23)15
En el informe se aade que, desde luego, la democracia no

se mide con un solo indicador, sino que existen muchos indicadores con escalas numricas (por ejemplo, En una escala del 1
al 10 evale cun democrtico es su pas) y otros tantos con escalas verbales (del tipo: Cun adecuada es la democracia en su
pas?). Hay quienes sostienen que el problema est en el uso de
la palabra democracia. Otros preguntan, por ejemplo, por las instituciones de la democracia, as como por temas vinculados a la
confianza ciudadana y a la cultura cvica que est asociada.
En dicho informe se consigna adems lo siguiente:
Tampoco existe ni un modelo emprico ni uno terico que estandarice estos indicadores y los transforme en una cifra que mida;
las ciencias sociales empricas van atrasadas en ese sentido. En
resumen, el grado de democracia de un pas no se puede medir
conclusivamente como para hacer un ranking de cul es ms o
menos democrtico. (Latinobarmetro, 2010, p. 23)
Por su parte, en un documento de IDEA Internacional

(2009a) denominado Evaluar la calidad de la democracia se seala:
La necesidad de formas vlidas, significativas y confiables de medir y evaluar el progreso democrtico y la calidad de la democracia en s misma ha sido un elemento crucial para describir,
explicar y fomentar el crecimiento de la democracia. Acadmicos
y profesionales han adoptado una serie de estrategias para medir
la democracia, que incluyen mediciones categricas (democracia
versus no democracia), de escala (por ejemplo, una valoracin segn una escala del uno al 10), de objetivos (por ejemplo, cantidad
de votos emitidos y porcentaje de votos por partido), mediciones
hbridas de las prcticas democrticas y percepciones de la democracia basadas en encuestas masivas de opinin pblica. En algu15
Estos informes son estudios de opinin pblica. Se aplican anualmente alrededor de 19 mil entrevistas en 18 pases de Amrica Latina, cuya poblacin representa
ms de 400 millones de habitantes.
58
nos casos las mediciones se crearon para responder a necesidades

determinadas y luego se usaron para otros propsitos, mientras
que en otros se crearon medidas generales de la democracia para
una amplia gama de aplicaciones por parte de la comunidad acadmica y poltica Sin embargo, la bsqueda de mediciones que
posibiliten la comparacin y una amplia gama de cobertura temporal y espacial implic sacrificar en cierta medida la capacidad
de stas para captar las caractersticas democrticas especficas de
cada contexto. (p. 8)
Existe, pues, un debate en torno a las mediciones que sobre

la democracia en Amrica Latina se ofrecen en la actualidad. De
hecho, cada institucin aplica diferentes criterios de acuerdo con
sus objetivos e intereses.
Sin embargo, es importante destacar que se han realizado
varios esfuerzos y estudios para analizar los ndices de democracia
en Amrica Latina que merecen ser resaltados, ya que sirven como
lneas de base aproximativas para tomar una referencia acerca del
estado en el que se encuentra la democracia (o la democratizacin) en la regin. De hecho, los informes del Latinobarmetro
se encuentran dentro de este grupo de iniciativas.16
Entre esos esfuerzos destacan los realizados por algunas instituciones que se han preocupado por el rumbo de la democracia
y que han ido elaborando a travs de estos aos un conjunto de
herramientas e indicadores que tienen como propsito medir el
grado de desarrollo democrtico de los diferentes pases. El ndice de Desarrollo Democrtico (IDD)17 es uno de stos; en su metodologa se consideran 31 indicadores y se examina el compor16
Otra de las instituciones que realiza anlisis interesantes es Freedom House,
pero no retomamos sus informes aqu por el nfasis, alcance y priorizacin de los mismos, los cuales han incidido en otras regiones del mundo, como la africana, y suelen
referirse ms a los derechos humanos, de las mujeres y las libertades de asociacin y
de expresin, entre otras cuestiones no tan relevantes para esta investigacin.
17
Este ndice es elaborado anualmente por la Fundacin Konrad Adenauer y
Polilat. Su trabajo se define como un ndice construido para medir el desarrollo democrtico de los pases de Amrica Latina y su intencin es la de destacar los logros
y virtudes del proceso de avance hacia una mayor evolucin democrtica de las instituciones de Amrica Latina y exponer sus vicios y falencias, para ayudar a imitar los
primeros y eliminar y evitar estos ltimos, para el desarrollo regional. Puede verse en
la pgina web: www.polilat.com
59
tamiento democrtico de 18 pases de Amrica Latina. A travs

de sus dimensiones e indicadores se analiza informacin sobre el
respeto de los derechos polticos y las libertades civiles, la calidad
institucional y la eficiencia poltica, la anormalidad democrtica
y el ejercicio del poder efectivo para gobernar. Con la finalidad
de ilustrar los temas que se analizan en cada uno de estos componentes, puede sealarse que en lo que tiene que ver con el respeto de los derechos polticos y las libertades civiles, se miden el
voto de adhesin poltica, los condicionamientos de libertades y
derechos por inseguridad y el gnero en el gobierno. En lo que
tiene que ver con la calidad institucional y la eficiencia poltica, se
mide la percepcin de la corrupcin, la participacin de los partidos polticos en el Poder Legislativo, el accountability visto desde
dos perspectivas: la legal y poltica, que toma en cuenta la forma
de eleccin de los jueces de la corte suprema, los mecanismos de
democracia directa, la participacin de la defensora del pueblo;
y la social, que considera las condiciones para el ejercicio de una
prensa libre, el acceso a la informacin pblica y el habeas data. El
tema de la medicin de la anormalidad democrtica puede ejemplificarse con el caso de Fernando Lugo en Paraguay, hecho por
el cual el pas tuvo una muy baja calificacin.
Se eligi este ndice para presentarse en la investigacin por
cuanto, como se pudo apreciar en el prrafo anterior, ofrece un
panorama ms completo e integral, con dimensiones que interesan
particularmente para los objetivos que aqu se quieren cumplir.
Es interesante, por tanto, observar los resultados comparativos que nos ofrece este ndice para 2012, 2013 y el periodo 20022013. Es bueno precisar que los pases ubicados en la parte de
arriba de los grficos aparecen all porque han logrado mejorar
en los aspectos que analiza el IDD (que acaban de ser detallados);
son en general, muy bajos o negativos los puntajes que obtienen
los pases sobre las dimensiones de carcter social y econmico.
60
Grfico 1
Ranking IDD 2012
Costa Rica
Chile
Uruguay
Panam
Per
Argentina
Mxico
Brasil
El Salvador
Colombia
Paraguay
Honduras
Bolivia
Guatemala
R. Dominicana
Nicaragua
Ecuador
Venezuela
0
10
Fuente: Fundacin Konrad Adenauer y Polilat (s. f.).
61
Grfico 2
Ranking IDD 2013
Uruguay
10 000
Costa Rica
9288
Chile
9039
Per
5502
Argentina
5355
Panam
5243
Mxico
5056
Brasil
5053
El Salvador
4485
Colombia
3744
Bolivia
3663
Nicaragua
3511
Ecuador
3251
Honduras
3169
R. Dominicana
3115
Paraguay
2771
Guatemala
2716
Venezuela
2649
0
Alto desarrollo
Bajo desarrollo
Desarrollo medio
Desarrollo mnimo
62
10
Grfico 3
Ranking IDD 2002-2013
6000
5800
5600
5400
5200
5000
4800
4600
4400
4200
IDD-Lat
2013
IDD-Lat
2012
IDD-Lat
2011
IDD-Lat
2010
IDD-Lat
2009
IDD-Lat
2008
IDD-Lat
2007
IDD-Lat
2006
IDD-Lat
2005
IDD-Lat
2004
IDD-Lat
2003
IDD-Lat
2002
4000
Puede notarse un retroceso del promedio del desarrollo democrtico latinoamericano comparando 2013 con 2012, pues en
2013 alcanz un valor de 4 mil 868. El descenso en este ltimo ao
es leve (un poco ms de 2%) como consecuencia de que es mayor
la cantidad de pases que descienden en la puntuacin del ndice
que los que avanzan. Como en todos los aos que lleva realizndose esta medicin, Uruguay, Chile y Costa Rica destacan entre el
resto de los pases por su alto desarrollo democrtico (Fundacin
Konrad Adenauer y Polilat, s. f.)
Se muestra a continuacin el orden del nivel de desarrollo
democrtico por bloques: alto, medio, bajo y mnimo.
63
Grfico 4
Ranking de pases con alto desarrollo democrtico
10
Uruguay
Costa Rica
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
Chile
Uruguay, Costa Rica y Chile lideran el ranking regional y, a

lo largo de las mediciones, se han ido alternando en el liderazgo
del mismo. En 2012, Costa Rica se ubic en la mejor posicin, seguida por Uruguay y Chile. En 2013, en cambio, es Uruguay quien
alcanza la puntuacin mxima, 10 mil puntos; seguido por Costa
Rica, con 9 mil 288, y Chile, con 9 mil 39 puntos. De acuerdo con
la serie histrica de medicin del IDD-Lat, Chile es el pas que
ms veces ha liderado el ranking, en ocho de los 12 aos en los que
se han realizado estos clculos; Costa Rica se ubic dos veces en
lo ms alto del podio, en tanto que Uruguay lo hizo por otros dos
aos (2002 y 2013) (Fundacin Konrad Adenauer y Polilat, s. f.).
64
Grfico 5
Ranking de pases con desarrollo democrtico medio
10
9
8
7
6
5
4
3
2
Panam
Per
Mxico
Brasil
10
11
12
Argentina
Se puede apreciar que Per, Argentina, Panam, Mxico y

Brasil integran el bloque de desarrollo medio. En conjunto, Uruguay, Costa Rica, Chile, Per, Argentina, Panam, Mxico y Brasil
son los ocho pases que superan el promedio regional. Uno de los
datos importantes es que Brasil se incorpora a este grupo por segunda vez en los 12 aos de medicin del IDD-Lat, consolidando
su progresiva mejora de los ltimos aos. Per ocupa un auspicioso cuarto lugar en una tendencia casi siempre ascendente, lo
que quiz se deba a juicio del autor de este trabajo al periodo
de democratizacin de ms de una dcada que ha ocurrido en el
pas desde la salida de Alberto Fujimori, habindose sucedido en
el gobierno, desde 2000, un presidente transitorio (Valentn Paniagua) y tres presidentes constitucionales elegidos por voluntad
popular en elecciones limpias, libres y transparentes: Alejandro
Toledo, Alan Garca y Ollanta Humala. Cabe resaltar que muchas
de las iniciativas de estos presidentes se convirtieron en polticas
65
de Estado y se mantuvieron en los siguientes gobiernos, como es

el caso de la poltica econmica y las referidas a las relaciones internacionales y al comercio exterior y el turismo.
Grfico 6
Ranking de pases con bajo desarrollo democrtico
7
6
5
4
3
2
1
10
11
El Salvador
Colombia
Honduras
Bolivia
Nicaragua
Ecuador
12
R. Dominicana
En 2013 este grupo estuvo conformado por siete pases,

mientras que en 2012 estuvo conformado por cuatro. Repblica
Dominicana, Nicaragua y Ecuador con el puntaje de ese ao abandonan el grupo de mnimo desarrollo democrtico para integrar,
junto con El Salvador, Colombia, Bolivia y Honduras, el conjunto
de pases de bajo desarrollo. Es el grupo que ms se ha engrosado,
fruto de los comportamientos positivos de sus nuevos integrantes.
66
Grfico 7
Ranking de pases con mnimo desarrollo democrtico
5
Guatemala
Venezuela
10
11
12
Paraguay
El grupo de pases con mnimo desarrollo democrtico,

aquellos que mayor riesgo democrtico presentan, se redujo en
2013 y ha quedado integrado por tres pases, que son Paraguay,
Guatemala y Venezuela. Un dato importante es la integracin a
este bloque de Paraguay, que en aos anteriores haba pertenecido a grupos de mayor desarrollo. Dicho pas forma parte de este
grupo por su pronunciada cada, en ms de 27%, consecuencia
de la crisis institucional que vivi durante 2012, que incluy la
destitucin del presidente Fernando Lugo.
Cabe destacar que en la medicin del ao anterior este
grupo estaba conformado por seis pases, de los cuales slo quedaron dos: Guatemala y Venezuela. En el caso del primero, ste
es el sexto ao en el que se coloca entre los pases de menor
nivel de desarrollo democrtico; por su parte, Venezuela repite
esta condicin por novena vez. Esa tendencia preocupa sobremanera por cuanto no se muestra en la prctica una voluntad
poltica de cambio. Por el contrario, al haber salido de su cri-
67
sis institucional, es probable que Paraguay salga de esta lista en

2014 y se ubique en una mejor posicin.
Se muestra a continuacin un grfico en el que puede apreciarse el promedio por pas en el periodo 2002-2013:
Grfico 8
Ranking de pases con alto desarrollo democrtico
9143
5795
6642
5175
9137
9786
10
2783
2708
3093
2893
3785
3179
3395
3403
4460
4090
4475
4675
2
1
a
el
do
zu
ua
ne
Ve
ic
in
Ec
an
R.
om
te
al
ia
liv
Bo
ua
ic
ar
ag
ua
ay
s
ra
gu
du
Pa
lo
ra
a
H
on
bi
r
Co
Sa
lva
do
il
as
El
Pe
nt
ge
Ar
Br
in
ic
na
ay
gu
ru
U
Pa
ca
Ri
Ch
Co
sta
ile
En lo que respecta a los promedios por pas para el periodo

2002-2013, nuevamente destacan Chile, Costa Rica y Uruguay, por
encima de los nueve puntos. Panam, Mxico y Argentina les siguen en un nivel alejado, pero todava por encima del promedio
regional. El resto de los pases tiene un promedio histrico por
debajo del valor del IDD-Lat 2013. De modo que slo seis pases,
33% del total, han logrado mantenerse por encima del promedio
regional histrico, que es de 4 mil 971 puntos.
68
Otro de los ndices que mide la democracia es el realizado por el peridico de Gran Bretaa The Economist.18 Dicho semanario realiza un estudio comparativo de 167 pases de todo el
mundo, tomando en cuenta cinco categoras o parmetros, que
son: procesos electorales y pluralismo, libertades civiles, funcionamiento real del gobierno, participacin poltica y cultura poltica.
Este ranking define cuatro categoras para ubicar a los pases.
La primera de stas est constituida por las democracias plenas o
consolidadas (full democracies), del puesto uno al 26; la segunda
por democracias imperfectas o defectuosas (flawed democracies),
del puesto 27 al 69; la tercera por regmenes hbridos, del puesto
80 al 111, y la ltima por los regmenes autoritarios, del puesto
112 al final.
Segn la tabla de la democracia publicada por dicho diario
en diciembre de 2010, se puede apreciar que los pases latinoamericanos se ubican de la siguiente forma:
18
The Economist elabora este ndice democrtico, que constituye un promedio
ponderado que va de cero a 10, el cual est basado en las respuestas a un cuestionario
de 60 preguntas con mltiples alternativas. Se consideran reas crticas de la democracia, temas referidos a si las elecciones nacionales son libres y justas, la seguridad
de los votantes, la influencia de pases extranjeros en el gobierno y la capacidad de la
administracin pblica de implementar sus polticas. Este ndice puede llegar a ser un
tanto subjetivo, ya que la mayora de las respuestas proviene de expertos, acerca de
los cuales no se ofrece informacin alguna. Es decir, no se conoce cuntos son, ni si
son catedrticos o funcionarios del propio diario. Puede verse esta informacin en la
pgina web del diario: http://www.eiu.com
69
Cuadro 5
Tabla de la democracia elaborada por The Economist
Ranking
Pas
ndice
Categora
21
Uruguay
8.10
Democracia plena
24
Costa Rica
8.04
Democracia plena
34
Chile
7.67
Democracia imperfecta
46
Panam
7.15
47
Brasil
7.12
50
Mxico
6.93
51
Argentina
6.84
57
Colombia
6.55
61
El Salvador
6.47
62
Paraguay
6.40
62
Per
6.40
70
Repblica Dominicana
6.20
75
Guatemala
6.05
80
Bolivia
5.92
Rgimen hbrido
87
Ecuador
5.77
Rgimen hbrido
88
Honduras
5.76
Rgimen hbrido
89
Nicaragua
5.73
Rgimen hbrido
96
Venezuela
5.18
Rgimen hbrido
111
Hait
4.00
Rgimen hbrido
121
Cuba
3.52
Rgimen autoritario
Fuente: elaboracin propia con informacin de The Economist (2010).
70
Segn este diario, en la regin hay dos democracias plenas:

Uruguay y Costa Rica. Por su parte, Chile se encuentra muy cerca
de considerarse como democracia consolidada, al ubicarse en el
puesto 34; forma parte, al igual que Colombia, El Salvador, Panam, Argentina, Brasil, Mxico, Per y Paraguay, del grupo de democracias defectuosas o imperfectas. Bolivia, Ecuador, Venezuela,
Nicaragua, Honduras y Hait son regmenes hbridos, y Cuba se
considera como rgimen autoritario.
Criterios de evaluacin: representacin, participacin y accountability

Ahora bien, considerando aqu que los procesos de democratizacin latinoamericanos fueron, son y sern diferentes que los procesos europeos o norteamericanos (no solamente por lo distintos
que son sus antecedentes histricos y sus aspectos culturales, sino
tambin porque se trata de sociedades que no tienen demasiados
elementos comunes o puntos de encuentro, salvo casos aislados), y
que, por tanto, no existen ideales democrticos en cuanto a zonas
geogrficas a las cuales Amrica Latina debe mirar, se considera que esta democratizacin, para los fines de esta investigacin,
puede ser evaluada en la actualidad de acuerdo con tres criterios:
representacin, participacin y accountability, los cuales tienen una
estrecha relacin con sus aspectos ms procedimentales.
Si bien no constituye el nimo del presente trabajo elaborar
un desarrollo conceptual de estos tres criterios, porque adems
existe una diversidad de opiniones con respecto a los mismos, s
se considera oportuno presentar algunos puntos de vista con respecto a stos.
Del criterio de representacin
En ese sentido, el criterio de representacin se relaciona con un
sistema de control y de limitacin del poder, que implica que el
rgimen democrtico se confa a los mecanismos representativos
71
por medio de los cuales este poder se transmite, lo que permite a

la sociedad civil, entendida como esfera autnoma y autosuficiente, desarrollarse como tal (Sartori, 2007, pp. 167-176).
Este criterio est, pues, referido a la realizacin de elecciones (abiertas, libres y justas) de los gobernantes por los gobernados, a la existencia de un cierto margen de maniobra de los representantes elegidos en el ejercicio de su funcin, a la libertad
de expresin y formacin de la opinin pblica, al hecho de que
las decisiones se alcancen mediante debate y deliberacin, as
como al libre ejercicio de derechos ciudadanos polticos y civiles
sin los cuales el componente bsico de lograr elecciones ptimas
no podra existir en la realidad (Manin, 1998, pp. 237-238).
Cabe sealar que la representacin tuvo como uno de sus
antecedentes ms trascendentales la ampliacin del sufragio que
se produjo entre el ltimo cuarto del siglo XIX y el primero del
siglo XX, hecho que provoc un cambio fundamental en la naturaleza de la democracia representativa. La necesidad de movilizar
e incorporar nuevas clases sociales en el sistema poltico actu
como motor del desarrollo de los partidos polticos de masas.
Gradualmente los partidos fueron asumiendo nuevas funciones,
tanto polticas como sociales, y con su creciente presencia en los
sistemas polticos se modificaron las caractersticas de la representacin poltica: la competicin electoral se comenz a articular
en torno a los programas de los partidos polticos y el comportamiento de los electores se entendi como la expresin de una
identidad de grupo o clase, forjada en parte por las actividades
y el discurso de los propios partidos. Se fue, por tanto, desarrollando el denominado gobierno de partidos o democracia de
partidos, basado en la existencia de partidos organizativamente
fuertes y cohesionados que competan en elecciones libres presentando programas de gobierno que se sometan al juicio del
electorado (Thomassen, 1994, p. 252).
A pesar de que a finales de los aos 60 y principios de los
70 del siglo pasado apareci lo que se ha denominado la crisis
72
de representacin poltica,19 lo que ocasion un alejamiento de

los partidos polticos de los electores y de la ciudadana en general, los mecanismos de representacin siguen muy vigentes en
Amrica Latina.
En efecto, la mayora de los pases latinoamericanos tiene o
ha tenido, a partir de 1990, gobiernos civiles electos y las elecciones son ampliamente reconocidas como la nica forma legtima
de acceso al poder.
Es necesario, sin embargo, considerar que no todos los regmenes que aplican criterios de representacin en sus respectivas democracias son iguales en sus diseos institucionales ni en
el desarrollo de los valores que los sustentan, y Amrica Latina es
precisamente un muy buen ejemplo de ello.
En los diversos estudios que existen sobre estos temas se
puede apreciar una diferencia notable entre los derechos polticos (la mayora de stos relacionados con el voto) y las libertades
civiles (libertad de expresin y creencia, derechos de asociacin
y organizacin, vigencia de la ley, derechos humanos, autonoma
personal y derechos econmicos). En otras palabras, el avance en
materia de derechos civiles no ha sido tan notable como la mejora en los derechos directamente relacionados con el voto.20
Sin embargo, el criterio de representacin resulta sumamente til para evaluar el procedimiento en la democracia latinoamericana, ya que presenta algunos indicadores que pueden
ser efectiva y concretamente medidos, como las elecciones de
representantes a intervalos regulares, la cantidad de elecciones
realizadas en igualdad de condiciones, la independencia parcial
de los representantes,21 los procesos de discusin para la toma de
decisiones, el grado de libertad de opinin pblica, la igualdad
del voto, la autonoma de las instituciones que tienen la respon19
La crisis de representacin poltica implic la prdida de legitimidad de los
partidos polticos, el declive en los niveles de identificacin partidista, la creciente
volatilidad electoral y la disminucin en la participacin poltica.
20
Ver la informacin contenida en el informe del Latinobarmetro (2010).
21
Parcial por cuanto representan a determinado partido poltico o alianza, pero
tambin al pueblo que los eligi.
73
sabilidad de organizar y calificar los procesos electorales, la inclusin poltica, entre los principales.
Del criterio de participacin
Por su parte, se eligi tambin el criterio de participacin para evaluar el proceso actual de democratizacin en la regin, ya que la
participacin y la representacin estn fuertemente ligadas para el
ejercicio democrtico. Pero es necesario precisar que la democracia representativa incluye la participacin como elemento subordinado, colocndola donde corresponda, pero no en sustitucin de
las tareas encomendadas a la representacin (Sartori, 2007, p. 94).
El criterio de participacin tiene que ver con que las decisiones adoptadas por los representantes se logren con la participacin de los representados. Pero, como dice Sartori (2007),
esto puede significar muchas cosas, por lo que es conveniente que
quien analice la participacin explique con precisin a qu se est
refiriendo.
Por lo tanto, para utilidad de esta investigacin, se plantea
la participacin, sin limitarla a la participacin electoral, como la
posibilidad que tiene el ciudadano de intervenir polticamente no
solamente a travs del derecho de sufragio (elegir y ser elegido sin
limitaciones, salvo aquellas restricciones que contempla normalmente la ley dentro de un Estado de derecho), sino tambin a manifestar su opinin en temas de inters pblico y tener la libertad
y posibilidad de pertenecer a determinada organizacin poltica,
o desde la sociedad civil.
Se quiere hacer, entonces, referencia a la participacin poltica en los sistemas democrticos, la cual reconoce un conjunto de
actividades propias de los interesados en la cosa pblica: el acto de
votar y ser votado, la militancia en un partido o en una agrupacin
poltica, la participacin en manifestaciones o actos de protesta, la
contribucin otorgada a una cierta organizacin poltica, la discusin de sucesos polticos, la participacin en comicios o en una
reunin sectorial o grupal, el apoyo a un candidato especfico en
74
una campaa electoral, la presin ejercida a un dirigente poltico, la

difusin de informacin poltica (Hernndez Norzagaray, 2007, p. 4).
De esta forma, podra agruparse la participacin poltica
en tres grupos: uno propiamente presencial, que tendra como
cualidad principal un comportamiento en esencia receptivo o pasivo, como la asistencia a reuniones, la exposicin voluntaria a
mensajes polticos; es decir, situaciones en las cuales el individuo
no hace ninguna aportacin personal que no sea el apoyo moral
a una causa. En el segundo grupo se encuentran los activistas; en
ste los individuos realizan actividades dentro o fuera de una organizacin poltica que tienden a movilizar ciudadanos y realizar
labores de proselitismo a favor de su organizacin. El tercer grupo
considera la participacin en sentido estricto, cuando el individuo contribuye directa o indirectamente a una situacin poltica;
de manera que busca modificar el orden existente de las cosas
(Bobbio, Matteucci y Pasquino, 1991, pp. 1137-1139).
La participacin de los sujetos en los asuntos pblicos y colectivos ocurre en funcin de determinados objetivos, lo que hace de
aqulla una prctica que adquiere ms significado en la medida en
que stos respondan a necesidades de mayor importancia; esto ocurre cuando se conjugan condiciones que exigen resultados deseables
y los ciudadanos estn presentes dispuestos a movilizarse con el fin
de lograr esos propsitos (Hernndez Norzagaray, 2007, p. 5).
Pese a que hay que considerar que la mayor parte de los ciudadanos de cualquier sociedad poltica no responden a la clsica
prescripcin democrtica segn la cual deben estar interesados,
informados y activos en asuntos pblicos, a pesar de lo cual, las sociedades y los gobiernos democrticos suelen mantener su funcionamiento adecuadamente y, en consecuencia, no se necesita una
muy alta participacin para el xito de la democracia, es necesario
que un alto porcentaje de ciudadanos participe en los procesos
electorales para asegurar una mnima y necesaria legitimidad, as
como la responsabilidad de los funcionarios pblicos, lo cual tambin ayuda a mantener abiertos los canales de comunicacin en la
sociedad. As mismo, niveles moderados de participacin poltica
75
suelen ser tiles no solamente para mantener un cierto equilibrio

entre los roles ciudadanos de participacin activa y demandante, y
de obediencia a las reglas democrticas de convivencia, sino tambin para equilibrar el funcionamiento de los sistemas polticos
que deben ser, a la vez, responsables y suficientemente poderosos
para actuar (Milbrath, 1965, pp. 152-154).
Por ello, se considera que el criterio de participacin ofrece
tambin indicadores claramente medibles para los interesados en
evaluar los aspectos procedimentales en las democracias latinoamericanas. Tal es el caso de la participacin electoral activa y pasiva, la cantidad de militantes de un partido u organizacin poltica,
la calidad de sus intervenciones al interior de esta organizacin,
el nivel de participacin en manifestaciones, la percepcin de los
ciudadanos que consideran que votar hace la diferencia, el dinero
otorgado a un partido poltico para financiar sus actividades, la
participacin en comicios de carcter vecinal o en una reunin
sectorial o grupal, el apoyo a un candidato especfico en una campaa electoral, la difusin de informacin poltica utilizando las
diversas tecnologas de la informacin, entre los principales.
Del criterio de accountability
Finalmente, el criterio accountability o rendicin de cuentas se refiere al mecanismo que crea los procedimientos y las condiciones
a travs de los cuales los representados premian o castigan a los representantes. Incluirlo en esta investigacin es relevante porque
durante los ltimos 25 aos los pases latinoamericanos han adoptado reformas constitucionales, legales e institucionales, las cuales
han incluido la creacin de instituciones referidas a la rendicin
de cuentas, de las que se hablar en esta parte de la investigacin.
En muchos pases se introdujeron tambin mecanismos de participacin directa de la ciudadana, lo que posibilit la participacin del ciudadano en la toma de decisiones, como, por ejemplo,
en la revocatoria del mandato de autoridades.
76
El concepto tradicional de rendicin de cuentas en la democracia pone nfasis en la funcin de supervisin y control de
los ciudadanos sobre las autoridades polticas, tanto por medio
de la celebracin de elecciones como por los otros poderes del
Estado. No obstante, desde hace tiempo se reconoce que las elecciones son an un mecanismo importante, aunque insuficiente
para una rendicin de cuentas plena (Manin, Przeworski y Stokes,
1999, pp. 29-32). La necesidad de contar con niveles adicionales
de proteccin contra los abusos de autoridad es particularmente
acentuada en pases con instituciones poco representativas, poco
desarrolladas y cuyos mecanismos de rendicin de cuentas en el
entorno legislativo estn pobremente configurados, como suele
ocurrir en Amrica Latina (ODonnell, 1994, p. 56).
En efecto, el debate y la reflexin en torno a la rendicin
de cuentas de los gobiernos y sus administraciones estn muy
vinculados con el problema de la gobernabilidad y la legitimidad
de las instituciones democrticas; de manera que hoy en da se
acepta mayoritariamente que el rendimiento y la calidad de la
democracia no se circunscriben nicamente a las elecciones y a la
alternancia en el poder, sino tambin a la institucionalizacin de
la responsabilidad y la transparencia en el uso de ese poder. Por
ello, mecanismos de rendicin de cuentas, situados como rutinas
promovidas por un marco institucional adecuado, se convierten
en indicadores del buen desempeo de un rgimen democrtico,
el cual va ms all de la eficiencia de la administracin y el crecimiento de la economa, para incorporar tambin la garanta, el
respeto y la promocin de los derechos humanos, polticos, econmicos y sociales (Garca y Villoria, 2006, p. 1).
El concepto de rendicin de cuentas est muy ligado al de
responsabilidad, es decir, la obligacin de responder por los actos, pues implica la capacidad de garantizar que las autoridades
del Estado respondan por sus acciones. El acto de exigir cuentas
a los funcionarios pblicos puede significar la utilizacin de tres
mecanismos definidos: la obligacin que tienen las autoridades
de informar al pblico y a las instituciones sobre sus decisiones,
77
y ser conscientes de que su conducta es vigilada desde afuera; la

justificacin y la explicacin de las decisiones y las acciones que
deben ofrecer quienes ejercen el poder cuando as lo demanden
los ciudadanos u otras autoridades o instituciones pblicas, y, finalmente, esa facultad de pedir explicaciones a los representantes elegidos por voto popular cuando existen evidencias de abuso
de poder o de la confianza ciudadana debe poderse convertir en
sanciones efectivas (Schedler, 1999a, pp. 13-25). Si bien es indispensable hacer pblico el abuso, no es motivo suficiente para una
rendicin de cuentas, pues para lograr un efecto disuasivo y eficaz
sta debe tener consecuencias negativas predecibles para quienes
cometen las infracciones (Fox, 2000).
Garantizar la rendicin de cuentas en la prctica requiere
prestar atencin a una gran variedad de facultades y estructuras
en una amplia gama de instituciones, organizaciones y campos
jurdicos procesales. No slo es necesario que las autoridades e
instituciones pblicas estn obligadas a comunicar sus decisiones
y las cuentas de su presupuesto de manera completa y precisa,
tambin se requiere la intervencin de una serie de organismos
independientes, motivados, capaces, que fiscalicen la informacin, detecten actos ilcitos, determinen responsabilidades legales
e impongan sanciones cuando el caso lo amerite. A la vez, una
ciudadana participativa, una sociedad civil enrgica y bien organizada, y una prensa independiente son fundamentales para
controlar la accin gubernamental, dar a conocer los abusos de
poder y las violaciones de los derechos de los ciudadanos, aumentar las expectativas del pblico en cuanto al desempeo del Estado y ejercer presin poltica para que los agentes fiscalizadores
puedan tomar y hacer efectivas las apropiadas medidas correctivas
(Carrillo, 2006, p. 132).
La tradicin jurdica de Amrica Latina contempla varios
tipos de mecanismos de rendicin de cuentas que dependen de
la naturaleza de la trasgresin; en algunos casos existen diferentes
mecanismos de aplicacin que funcionan simultneamente, que
son los siguientes: la sancin poltica, inherente a los sistemas de-
78
mocrticos, mediante la cual un funcionario pblico puede ser

separado de su cargo como consecuencia de una derrota electoral
o, en el marco de algunas constituciones o en circunstancias particulares, su mandato puede ser revocado por votacin ciudadana o
del Congreso (voto de censura o juicio poltico); la sancin administrativa se utiliza cuando se quebrantan reglas, procedimientos
o normas ticas dentro de una organizacin y, por ende, se trata
esencialmente de un mecanismo de control interno; la sancin
civil, que consiste en la obligacin de reparar los daos y perjuicios que ocasione una violacin a la ley, y la sancin penal, que se
aplica en caso de delitos, contravenciones u ofensas menores. Esta
sancin penal puede implicar tambin una sancin fiscal, que se
refiere a la obligacin de indemnizar al Estado o a grupos ciudadanos por concepto de los daos pecuniarios o los ocasionados a
la propiedad (Carrillo, 2006, pp. 132-133).
Es conveniente precisar que desde su dimensin vertical
esta rendicin de cuentas se realiza en el marco de las elecciones,
en donde los electores adquieren responsabilidad y los representantes estn vinculados. En ese sentido, las elecciones implican
un mecanismo que acta como condicionante de las actuaciones
de los representantes. Esto significa que, cuando las actuaciones de
los partidos o de los polticos son evaluadas positivamente por los electores, stos volvern a elegir la misma propuesta poltica. Contrariamente, si la valoracin del elector es negativa, esta opcin poltica no recibir el apoyo que espera obtener (Martnez, 2006, pp.
10-17). Este aspecto vertical de la rendicin de cuentas tiene, por
supuesto, estrecha relacin con los mecanismos de control ciudadano, representados fundamentalmente por las figuras legales (y
algunas veces constitucionales) de la revocatoria y la reeleccin
de las autoridades elegidas a travs del voto popular.
La revocatoria de autoridades
Una de las figuras jurdicas que puede constituir una suerte de
indicador que forma parte del criterio de accountability sin duda
79
alguna es la revocatoria de autoridades. Constituye uno de los mecanismos de control ciudadano (rendicin de cuentas vertical)
que tiene algn tipo de vigencia en Amrica Latina; consiste en el
derecho que tienen los ciudadanos para destituir de sus cargos a
autoridades elegidas a travs del voto popular (alcaldes, intendentes, presidentes regionales, consejeros regionales, regidores22).
Puede decirse que el Per es el lder mundial en revocar a
sus autoridades, puesto que en los ms de 16 aos que ha tenido
vigencia, desde 1994, la Ley de los Derechos de Participacin y
Control Ciudadanos en ese pas ocurrieron 10 procesos de revocatoria, en el marco de los cuales fueron sometidos a consulta popular mil 124 alcaldes y 4 mil 179 regidores, de los cuales fueron
revocados 303 y mil 437, respectivamente (JNE, s. f.). A consideracin del experto en materia electoral Fernando Tuesta (2013a),
el Per es el pas con ms procesos de revocatorias en el mundo
y, a la vez, con mayor nmero de autoridades destituidas; sin embargo, los resultados no han llevado al fortalecimiento del sistema
democrtico ni han contribuido a la gobernabilidad, puesto que
estos procesos se han realizado especialmente en el mbito distrital, en un contexto en el que los partidos polticos estn ms
ausentes. Los procesos se efectuaron en zonas rurales y alejadas
que no gozan de procesos democrticos fuertes ni sostenidos. El
experto aade que la referida consulta tiene carcter subnacional, habindose realizado en 745 distritos y 10 provincias del pas,
pero en 91.7% de los casos se realiz en poblados con menos de
5 mil electores. Un mayor porcentaje se encuentra en la sierra
(60.4%), seguida de la costa (30.4%) y de la selva (9.2%).
Tuesta (2013b) seala que, durante el periodo de vigencia
de esta ley, ha podido observarse que en un contexto de precariedad institucional, ausencia mayoritaria de partidos polticos y
baja cultura poltica democrtica el incentivo para usar la revocatoria ha sido, mayoritariamente, la captura del municipio o gobierno regional a travs de las llamadas nuevas elecciones muni
22
La denominacin puede variar segn el pas del que se trate.
80
cipales (NEM), las cuales producen impactos en varios niveles: en

un primer nivel, estas nuevas elecciones se convierten en el principal incentivo para solicitar la revocatoria, ya que un gran porcentaje de quienes se encuentran comprometidos en este proceso
son excandidatos y exalcaldes que han visto en estas elecciones
una puerta que se abre all donde perdieron a travs de un proceso electoral; en segundo lugar, se generan periodos perjudiciales
de provisionalidad, pues entre la revocatoria de una autoridad y
las NEM hay meses con autoridades provisionales, por lo que hay
alcaldes o regidores cuyo mandato ha terminado siendo corto,
lo que genera que difcilmente una autoridad tenga tiempo para
desarrollar una gestin de manera adecuada; en tercer trmino,
posterior a las NEM, en muchos municipios el alcalde pierde la
mayora absoluta (la mitad ms uno del nmero legal del concejo) que obtuvo cuando gan las elecciones.
Por su parte, la especialista argentino-suiza Yanina Welp
(2013) es otra de las expertas en la materia. Ella seala que la revocatoria no es un invento sudamericano, ya que tambin han ocurrido experiencias de este tipo en Inglaterra, Polonia, Japn y Estados Unidos. Sin embargo, precisa que en el Per, desde la creacin
de esa figura jurdica en 1993, se han generado ms solicitudes que
en Estados Unidos, donde la revocatoria tiene ms de 110 aos de
creada. Sostuvo, adems, que la existencia de la revocatoria y de su
adecuada regulacin contribuye a generar vlvulas para preservar
el sistema poltico; no obstante, su uso intensivo provoca ms problemas de los que resuelve. Welp (2013) ha sealado cuatro causas
que justifican la materializacin de un proceso de revocatoria. En
primer trmino, se encuentra la insatisfaccin de la ciudadana
con la gestin de una autoridad. En segundo lugar, est la facilidad
para activar este mecanismo, tomando en cuenta que los porcentajes de firmas requeridas son fcilmente obtenibles, como en Per,
Ecuador y Colombia. En tercer lugar, se encuentran los incentivos
denominados perversos para su empleo, puesto que los partidos
polticos y los promotores poseen un fuerte inters por apurar el
final de un gobierno y propiciar nuevas elecciones. La cuarta razn
81
est referida a las garantas institucionales para su activacin, lo

cual se relaciona con la confianza que la ciudadana tiene en sus
organismos electorales.
Beatriz Franco Cuervo (2013) contrasta el caso peruano con
el de Colombia, sealando que si el primero tiene el rcord en
intentos de revocatorias y mandatos revocados, el segundo pas
invicto en dos dcadas. En una primera etapa, que va desde 1994
(ao de su reglamentacin) hasta 2002, se presentaron 34 pedidos
para revocar autoridades; 11 llegaron a las urnas, pero ninguno
prosper. Para la segunda fase, 2002-2012, se flexibiliz la normatividad, con lo cual las solicitudes crecieron a 96, pero llegaron
a votacin slo 21 y no procedi ninguna. Precisa que la revocatoria en Colombia es slo para gobernadores y alcaldes, que se activa
a partir del ao de la posesin de la autoridad, pero sin exceder
las tres cuartas partes del gobierno. El sustento de un proceso de
revocatoria es el incumplimiento del programa de gobierno y el
sentimiento de insatisfaccin general de los ciudadanos. En los
procesos de 2013, de los 29 intentos de activacin slo uno culmin el proceso de votacin y no hubo revocatoria por no superar el
umbral. En este grupo, el caso ms emblemtico es la solicitud de
revocatoria del alcalde de Bogot, Francisco Petro Urrego.
En Uruguay, la Constitucin poltica establece tres importantes mecanismos de democracia directa y de participacin
ciudadana (el referndum, el plebiscito y la iniciativa popular),
pero no instituye la consulta popular de revocatoria. Wilfredo
Penco (2013), vicepresidente de la Corte Electoral de Uruguay,
precisa que el mecanismo del referndum tiene en su pas un
carcter derogatorio de leyes nacionales y departamentales, y es
activado con la adhesin de 25% de los electores. Entretanto,
el plebiscito es aplicado para legitimar o desechar las reformas
constitucionales planteadas, mientras que la iniciativa popular
busca instituir leyes y normativas.
El investigador ecuatoriano Franklin Ramrez Gallegos
(2013) seala que, en su pas, la reforma del Cdigo de la Democracia que se realiz en mayo de 2011 permiti frenar en seco
82
la fuerza de la revocatoria de mandato. La modificacin legal respondi a una reaccin poltica institucional de los sectores que
resultaron destituidos, lo que se impuls va una demanda de
inconstitucionalidad. Entre los nuevos criterios para la admisin
de solicitudes destacan la variacin del porcentaje de firmas requeridas (en proporcin al nmero de habitantes de la jurisdiccin), el mayor protagonismo que adquiri uno de los rganos
electorales ecuatorianos (el Consejo Nacional Electoral) y, sobre
todo, que el peticionario debe fundamentar, de manera clara y
precisa, las razones del pedido. El experto agrega que la revocatoria en Ecuador surge como consecuencia de la consulta popular de 1997, pero que recin se activ en 2010 por efectos de la
Constitucin de 2008, que flexibiliz este mecanismo. Desde entonces, se presentaron 784 solicitudes, las cuales terminaron con
la convocatoria de 78 procesos. De esas 784 iniciativas, 730 fueron
encaminadas antes de la reforma del Cdigo de la Democracia
(mayo de 2011); 98% de los pedidos ha sido dirigido a autoridades locales: prefectos, alcaldes, concejales, presidentes y vocales
de juntas parroquiales. El resto de solicitudes fue dirigido contra
el presidente de la repblica (tres), el presidente de la Asamblea
Nacional (una) y diversos asamblestas (12). Ninguna prosper.
Por su parte, la experta Miriam Kornblith (2013) se ha referido al caso venezolano, manifestando que la revocatoria es el
mecanismo de democracia directa menos conocido en su pas, y
tambin el de menos uso. Esta herramienta naci con la Constitucin de 1999, en la que se estableci que es aplicable a todos los
cargos de eleccin popular, sea a escala nacional, regional o local.
Para la destitucin de la autoridad, la consulta se puede plantear
a partir de la mitad del periodo de mandato del funcionario y no
demanda ningn tipo de justificacin. Para que sea activada, se
requiere no menos de 20% de firmas del padrn de electores de
la localidad y, para que sta prospere, deben asistir a la jornada
electoral por lo menos 25% de sufragantes de la circunscripcin.
As mismo, a diferencia de otros pases, la legislacin electoral
venezolana establece que estas peticiones slo pueden ser presen-
83
tadas por una organizacin poltica que est debidamente registrada en el Consejo Nacional Electoral. Con este marco jurdico
se han realizado dos procesos de revocatoria. El primero, el 15
de agosto de 2004, para decidir la permanencia de Hugo Chvez
en la jefatura del Estado, cuyo resultado fue la no destitucin del
mandatario. El segundo proceso fue en 2007, en el que el rgano
electoral aprob la recoleccin de firmas para la revocacin de
167 cargos, pero solamente prosperaron 10 solicitudes; finalmente, se revocaron cinco autoridades: una diputada y cuatro alcaldes
de localidades pequeas. As mismo, Kornblith (2013) comenta
que una de las razones del por qu la revocatoria tiene poco uso
en Venezuela responde a que el electorado desconfa de sus autoridades electorales (situacin inversa a lo que ocurre en muchos
pases latinoamericanos).
En el Estado plurinacional de Bolivia no se han activado
los procesos de revocatoria, aunque se han producido intentos
fallidos. Evo Morales promovi en 2008 un proceso de revocatoria contra su mandato y el de nueve gobernadores del pas.
Esta consulta no fue de abajo hacia arriba, sino que el propio
presidente de la repblica la llev adelante va un decreto de
ley; como resultado se ratific al mandatario y se destituy a dos
prefectos opositores al gobierno. El experto boliviano Teodoro
Verdugo (2013) precisa que la revocatoria se institucionaliz en
su pas con la Constitucin de 2009 y se aplica a todas las autoridades elegidas por voto popular, a nivel nacional, departamental, regional o municipal. Se solicita cuando haya transcurrido al
menos la mitad del mandato, procediendo una sola vez en cada
periodo. Los requisitos son muy rigurosos para revocar a una
autoridad nacional, pues se requieren las firmas y huellas dactilares de por lo menos 25% del padrn electoral nacional, acompaado de 20% del padrn de cada departamento. As mismo,
los resultados sern vlidos si vota por lo menos 50% ms uno
de las personas inscritas en la circunscripcin electoral, siempre
que se cumplan dos condiciones: que los votos vlidos a favor de
84
la revocatoria sean superiores a los votos vlidos en contra y que

el porcentaje de sufragios vlidos a favor de la remocin supere
al de los votos vlidos con los que fue elegida la autoridad. Finalmente, el experto seala que hasta el 22 de febrero de 2013 el
rgano electoral boliviano recibi 124 solicitudes de revocatoria
contra 216 autoridades, de las cuales fueron aceptadas 79 (posteriormente, fueron archivadas 76 por no cumplir el nmero de
firmas exigidas).
En Argentina resulta difcil activar el mecanismo de la revocatoria, tanto en el mbito provincial como en el municipal,
debido a las rigurosas exigencias y a la insuficiente e inacabada
legislacin sobre el tema. Este mecanismo ciudadano est vigente
a nivel provincial y municipal en cinco provincias y en la ciudad
autnoma de Buenos Aires, mientras que otras siete provincias
tienen establecida la revocatoria slo para sus municipios. Facundo Arques (2013) comenta que las posibilidades para remover autoridades provinciales (diputados) son bastante remotas debido
a que se exige un alto porcentaje de firmas (20%) para iniciar el
proceso. Adems, se requiere 50% de votos respecto del padrn
electoral a fin de revocar a una autoridad, como sucede en dos de
las seis provincias que introdujeron la revocatoria (Chaco, La Rioja) y en la ciudad autnoma de Buenos Aires. Otro factor que impide la ejecucin de la revocatoria es que solamente las provincias
de Chaco y Tierra del Fuego, ms la ciudad autnoma de Buenos
Aires, han sancionado la ley regulatoria necesaria.
Habiendo analizado la figura de la revocatoria, corresponde
abordar la otra dimensin del accountability, que es la horizontal.
sta implica un sistema de controles entre las diversas instituciones (y entre sus mximos representantes) con la finalidad de evitar actos de corrupcin y abuso de poder, dando prioridad a la
bsqueda del inters general y a una utilidad pblica por encima
de intereses particulares.
Para ODonnell (1999), la rendicin de cuentas horizontal
se refiere a:
85
la existencia de entidades estatales jurdicamente habilitadas y facultadas, y que se encuentren verdaderamente dispuestas y capacitadas para tomar medidas que abarquen desde la supervisin
rutinaria hasta la imposicin de sanciones penales o el juicio
poltico por actos u omisiones de otros representantes o instituciones del Estado que puedan calificarse de ilcitos. (p. 38)
En Amrica Latina, en los ltimos aos, se ha puesto particular nfasis en la creacin de entidades para la rendicin de cuentas
horizontal, encargadas de combatir la corrupcin y promover la
transparencia. Las iniciativas contra la corrupcin se centran en
la creacin de organismos nacionales dedicados exclusivamente a
luchar contra las prcticas ilcitas.
En ese sentido, ODonnell (2000) sostiene que existen dos
tipos de instituciones que practican la rendicin de cuentas en su
dimensin horizontal. El primer tipo lo constituyen las instituciones de equilibrio, que son las que tradicionalmente practican la
rendicin de cuentas, ejerciendo funciones de control al fomentar el balance entre poderes del Estado independientes y dotados
de facultades y obligaciones algo diferentes, pero superpuestas al
mismo tiempo. El segundo tipo lo constituyen las instituciones
con mandato especfico, ya que se establecieron para controlar
amenazas concretas de infracciones en el uso del poder y no para
regular de manera general el balance entre los principales poderes del Estado. Se trata de instituciones con nombres y propsitos
similares, pero con diferencias importantes entre los distintos pases. Los esfuerzos realizados para complementar las instituciones
tradicionales de rendicin de cuentas han dado como resultado
complejas organizaciones, en algunos casos, con funciones superpuestas. Pueden mencionarse aqu los casos de la Auditora
o Contralora General (instituciones supremas de auditora), el
Ministerio Pblico o Fiscala General de la Nacin, la Defensora
del Pueblo o Comisin Nacional de Derechos Humanos.
Para finalizar con este captulo, resulta interesante puntualizar algunas de las caractersticas sobre las cuales coinciden la mayora de los autores con respecto al proceso de democratizacin
86
actual en Amrica Latina. En ese sentido, se puede sealar que

los regmenes de la regin tienen en la actualidad, en trminos
generales, las siguientes caractersticas: los lderes de gobierno y
los miembros del Poder Legislativo son seleccionados por medio
de elecciones competitivas; los derechos civiles y humanos tienen
una vigencia mucho ms limitada que en las democracias desarrolladas; los Estados son dbiles y tienen poca capacidad para
asegurar la vigencia de la ley; la ciudadana desconfa de las instituciones democrticas o est insatisfecha con su funcionamiento
(sobre todo con las que se encuentran ms vinculadas a lo poltico: municipalidades, gobiernos regionales, Congreso, Poder Ejecutivo y Poder Judicial); el consenso democrtico es extenso pero
an superficial, y, no obstante todo lo anterior, los regmenes son
notablemente resistentes, como se podr apreciar en el ltimo
captulo de esta investigacin.
En la lnea de presentar estudios actuales sobre el proceso
de democratizacin latinoamericano, otro anlisis (que resulta
curioso pero a la vez real) es el que propone Carlos Melndez
(2010) cuando plantea el trmino democratizacin chicha.23 El autor
quiere referirse con esto a que:
Por ms reformas constitucionales que se han producido, procesos de descentralizacin, partipacionitis, planes anticorrupcin,
etctera, el legado autoritario contina presente. Las crisis de gobernabilidad que afrontan nuestros gobiernos son producto de la
herencia de una democracia trunca, que no progres por la ausencia de voluntad de los lderes y por la falta de capacidad. Continan los espionajes telefnicos, las asesoras privadas de inteligencia, la postergacin social permanente, la desigualdad (que
muchas veces constituye un proceso que termina en violencia y
muerte). Muchos de nuestros gobernantes siguen interpretando
la represin como la solucin eficiente y fcil. Durante la primera dcada del siglo XXI hemos sido testigos de una apertura democrtica a medias, una democratizacin chicha, ya que no ha
impedido que persistan vigentes legados autoritarios. (pp. 25-26)
23
Segn la Real Academia Espaola (2001), uno de los significados del trmino chicha
es en aposicin para referirse a toda actividad informal, de mal gusto y de baja calidad.
87
No obstante, ms all de ciertos matices y diferencias de opinin, el balance que se puede realizar sobre la evolucin poltica
de la regin en los ltimos aos resulta positivo y alentador. El
camino que falta por recorrer quiz no deje apreciar todo lo que
se ha logrado. En primer lugar, por el retorno a la democracia
luego del padecimiento de extendidos regmenes dictatoriales
en pases de larga tradicin democrtica en sistemas polticos de
indiscutible gravitacin continental, desde la superacin de inestabilidades profundas y con el signo siempre alentador de rotaciones no traumticas en el gobierno. En segundo lugar, por la
incorporacin al crculo democrtico de otras sociedades que a
lo largo del siglo XX vivieron siempre o casi siempre bajo regmenes autoritarios. Finalmente, por la revitalizacin o creacin
de espacios de integracin poltica regional o subregional con la
finalidad de buscar superar sus rasgos democrticos deficitarios
(Caetano, 2008, p. 183). Es ms, se considera aqu que la regin
vive el proceso de democratizacin ms importante de toda su
historia, encontrndose en su mximo nivel luego de 30 aos de
iniciada esta etapa.
88
El procedimiento en
Amrica Latina
En el presente captulo, se analizarn los principales elementos

que hacen que el aspecto administrativo y procedimental de la
democracia, representado fundamentalmente por los organismos
que conforman la administracin electoral de un pas, signifique
el sustento o la base sobre la cual se pueden ir construyendo procesos democrticos verdaderamente slidos.
En efecto, en estas ltimas dcadas, se produjo un avance
notable en relacin con el funcionamiento electoral en Amrica
Latina y hubo algunos logros en trminos institucionales. Ciertamente, es imposible negar que el avance ms importante de
la democracia latinoamericana en estos ltimos aos haya sido
en las cuestiones procedimentales, tema que justamente constituye el gran protagonista de este documento. El procedimiento
importa y mucho. Pero tampoco se puede negar que la materia
procedimental-minimalista de la democracia que se ha desarrollado fuertemente en Amrica Latina tiene cuestionamientos muy
vlidos que se desprenden naturalmente de ese enfoque.
Es necesario reconocer, pues, que esta dimensin procedimental tiene tambin limitaciones en su alcance, ya que, como
sostienen diversos autores y acadmicos, la democracia es mucho ms que un conjunto de condiciones para elegir y ser electo,
ms que la perfeccin de su sistema electoral, pues persisten deficiencias en otras dimensiones sociales y econmicas, de rendicin de cuentas, de respeto al Estado de derecho, y los partidos
91
El procedimiento en Amrica Latina
polticos como agentes de representacin no estn funcionando

en muchos casos.
En efecto, como seala Sartori (2007):
Ciertamente, la democracia no es slo votar y elegir. La democracia es un sistema poltico, un gran y complejo conjunto de
estructuras, mientras que el votar y elegir no es ms que un instrumento para elegir a los que mandan: un instrumento usado
desde que el mundo es mundo como alternativa a la sucesin
hereditaria, al derecho de la fuerza, a la conquista del poder
por la fuerza. Por lo tanto, el votar-elegir no tiene de por s ninguna consecuencia democrtica. El Papa de la Iglesia Catlica
es elegido por el colegio de los cardenales pero sigue siendo
un jefe absoluto. El votar-elegir adquiere consecuencias democrticas si y slo si se inserta en un sistema democrtico que lo
es porque tiene estructuras limitadoras del poder que impiden,
precisamente, que la eleccin produzca un jefe absoluto que tiene sometido al que lo ha elegido. As pues, es obvio que las elecciones no crean un sistema democrtico. Las elecciones dice
desde siempre la doctrina son una condicin necesaria pero
no suficiente de democracia, son un instrumento necesario de
democracia si y slo si se insertan en un sistema de poder y de
gobierno caracterizado por frenos y contrapesos, es decir, en un
sistema constitucional de respeto al Estado de derecho. Un partido dictatorial o teocrtico que gana una eleccin no instaura
y ni siquiera prefigura una democracia: la destruye si exista, e
impide que exista en el caso que pudiera darse. (p. 374)
El autor contina en esa lnea de pensamiento al agregar:

Cuando se vota para elegir no decidimos cuestiones especficas de gobierno, que el verdadero poder del electorado es
el poder de elegir quin lo gobernar y que, por lo tanto, las
elecciones no deciden las cuestiones, sino quin ser el que
las decida, que la democracia electoral no es muy exigente ya
que en ella interactan pblicos lo suficientemente autnomos y lo suficientemente informados (que no son muchos)
como para estar en condiciones de elegir quin decidir las
cuestiones. (p. 127)
92
Y no slo Sartori ha planteado este enfoque, sino tambin

otros autores, como, por ejemplo, Dieter Nohlen (1994), quien
ha sealado:
Las elecciones son una tcnica de designacin de representantes
pueden ser utilizadas en lugar de otras tcnicas (designacin de representantes mediante sucesin, por oficio o por nombramiento)
sin tener contenido democrtico alguno. En consecuencia, las elecciones no son exclusivas de las democracias. (p. 9)
Terry Karl (1997, pp. 5-23) tambin critica la tendencia

de equiparar a la democracia con elecciones competitivas multipartidarias, argumentando, entre otras cosas, que la dominacin militar de los regmenes de Amrica Central entre 1980 y
los primeros aos de la dcada de los 90 constituy regmenes
hbridos y no democracias. Por su parte, Larry Diamond, Juan
Linz y Seymor Martin Lipset (1989) etiquetan como semidemocrticos aquellos regmenes:
donde el poder efectivo de los funcionarios electorales est tan
limitado, la competencia poltica de los partidos tan restrictiva o
la libertad y justicia de las elecciones tan comprometida que los
resultados electorales, si bien son competitivos, todava se desvan
significativamente de arrojar las preferencias populares; y/o donde las libertades civiles y polticas son tan limitadas que algunas
orientaciones polticas e intereses no son capaces de organizarse
y expresarse. (p. 117)
Si bien todas stas son consideraciones con las que se puede

en definitiva estar de acuerdo, se sostiene tambin que el establecimiento de una democracia electoral es un primer paso muy
importante en la construccin de una democracia ms integral,
quiz el ms complicado de todos (porque siempre lo ms difcil
es comenzar un proceso), el que establece un piso mnimo en la
tarea ms amplia que tiene que ver con la expansin de los derechos y las libertades de la ciudadana.
93
Es un hecho, pues, que en gran parte de los pases latinoamericanos la democracia es casi exclusivamente un asunto de mantener vigentes las clsicas libertades civiles de una forma limitada
y frgil, as como la realizacin de unas elecciones competitivas,
lo cual no significa que los procedimientos democrticos sean independientes de la distribucin de fuerzas en la sociedad. Quiz
sea la desigualdad en tal distribucin, entre otros factores, lo que
explica que la democracia latinoamericana se vea reducida en la
mayora de los casos a un conjunto de procedimientos electorales.
En ese sentido, otros cuestionamientos sobre la democracia
sustentada en lo procedimental suelen ser los que tienen que ver
con algunas interrogantes que surgen dentro de este enfoque y
que son difciles de dilucidar, como: qu son exactamente elecciones justas, honestas y libres?, cmo se sabe si los partidos han
tenido oportunidades justas en sus campaas y los electores de
todo el pas han estado en capacidad de ejercer su voto con libertad?, cmo se sabe que los resultados oficiales presentados
por las autoridades reflejan exactamente los votos que han sido
emitidos?, cmo se sabe si los candidatos que escogen y presentan las organizaciones polticas han sido realmente elegidos por
procesos internos democrticos?
Dieter Nohlen (2009, p. 31) sostiene tambin que lo procedimental es importante, pero la poltica no debe agotarse en esto, ya que
existe el peligro de que los procedimientos y las resoluciones vinculados, sobre todo, a la justicia electoral, as como las controversias sobre
ambos y sobre la actuacin del aparato administrativo y jurisdiccional
electoral, atraigan toda la atencin y desplacen otros aspectos igualmente importantes en el desarrollo de la democracia en Amrica Latina, especialmente los contenidos y los objetivos mismos de la poltica.
Se corre el peligro de que esta alta visibilidad del rbitro del
juego poltico en la democracia postautoritaria genere la crtica a
la democracia representativa, percibida como centrada slo en lo
electoral; una crtica que ya se expresa con el concepto democracia
electoral, como denominacin para las democracias latinoamericanas, o de electoralismo, como trmino para sealar su orientacin y
94
su desdn por lo social, que se manifieste, finalmente, en el difuso

concepto de moda democracia de baja calidad. Se est frente a una
paradoja, pues es ampliamente compartida en la regin la idea de
que a una democracia que se reduce a lo procesal y desatiende el
contenido los objetivos de las polticas pblicas le ser muy
difcil consolidarse (Nohlen, 2009, p. 31).
En lo particular, aceptamos todas esas limitaciones y estamos de acuerdo con que una democracia de mayor calidad slo
puede ser alcanzada bajo ciertas condiciones de bienestar y de
rendimiento institucional, yendo ms all de las visiones ms procedimentales o minimalistas. Nos parece correcto tambin sealar
que, en sntesis, decir que los pases latinoamericanos son democrticos es expresar una verdad muy importante, pero incompleta.
En efecto, los pases latinoamericanos han recorrido un camino
muy importante, sustentado principalmente en el desarrollo de
temas vinculados a las elecciones y los derechos humanos y civiles,
pero queda todava un largo trecho por recorrer y mucho trabajo
por hacer para que estos pases sean evaluados positivamente en
otros criterios o dimensiones que tienen que ver, por ejemplo,
con la legitimidad o con la fortaleza del Estado y sus instituciones.
Reconociendo la existencia de todas estas cuestiones, se
abordan aqu dos asuntos que nos parecen importantes. En primer lugar, que las definiciones del trmino democracia que se
encuentran fuera del enfoque procedimental han dado lugar a
numerosos adjetivos y teoras, de lo ms variados, por cierto, que
complementan la palabra, sobre los cuales no ha existido ni existir un consenso en el mundo acadmico. El resultado de abrir
el concepto ha dado lugar no slo a estudios serios y profundos,
sino tambin a posturas de lo ms disparatadas.24
24
Democracia burguesa, capitalista, de baja intensidad, delegativa, directa, formal, liberal, integral, congelada, limitada, nominal, obrera, participativa, deliberativa,
popular, imperfecta, real, cuadrada, etctera. As mismo, analistas polticos han ofrecido una seleccin de trminos para caracterizar las democracias cualificadas, incluyendo los siguientes: semidemocracias, democracias formales, democracias de fachada,
pseudodemocracias, democracias dbiles, democracias parciales, democracias iliberales, democracias virtuales, democracias dictatoriales.
95
Como expresin metafrica se podra decir, sin temor a equivocaciones, que la cura ha sido peor que la enfermedad, ya que en
muchos casos el trmino democracia se ha prostituido en su utilizacin; hoy se puede escuchar discursos de polticos o leer artculos
en diversos medios de informacin que utilizan frecuentemente esa
palabra, cuando realmente se estn refiriendo a cualquier otra cosa.
La segunda cuestin que se quiere precisar es que, si estos
asuntos procedimentales o minimalistas no son adecuadamente
planificados, organizados, implementados y superados, pasar a una
segunda etapa (la del rendimiento institucional y del desarrollo de
otros importantes aspectos) no traer buenos resultados al no tener
una base slida sobre la cual pueda desarrollarse. Slo as se podrn alcanzar ciertos mnimos en un conjunto de dimensiones que
estn ms all de los procedimientos y las reglas del juego bsicas.
En el orden de ideas de lo que hasta aqu se ha manifestado,
es necesario precisar que, para fines de la presente investigacin, se
considera que el terreno que propone la concepcin minimalista o
procedimental de la palabra democracia es mucho ms firme y confiable que el ingresar al significado amplio de la misma, teniendo en
cuenta, sobre todo, que cada vez ms pases latinoamericanos estn
adoptando formas de democracias electorales a travs de elecciones regulares, competitivas y multipartidarias, as como que se ha
producido un aumento de la observacin electoral internacional,
que significa una vigilancia muy cercana a estos procedimientos.
La democracia electoral
Como se ha podido apreciar, al trmino democracia se le han agregado adjetivos que muchas veces en lugar de contribuir a aclarar
su significado han tenido el efecto contrario, generando en algunos casos confusin y en varias ocasiones demagogia.
Para mayor informacin sobre estas cuestiones, puede revisarse tambin el texto de
Collier y Levitsky (1998).
96
La nocin democracia desde siempre ha indicado una entidad poltica, una forma de Estado y de gobierno; sa sigue siendo
la acepcin primaria del trmino. Pero dado que hoy en da se
habla tambin de democracia social, de democracia econmica,
de democracia procedimental, etc., sera recomendable aclarar
en cada momento lo que se quiere decir (Sartori, 2007, p. 19).
Cada vez que se utilice la palabra democracia, es recomendable
especificar a qu se est haciendo referencia, en especial dentro
de la realidad latinoamericana. Como se ha apuntado al inicio de
esta investigacin, la conceptualizacin de democracia que ser utilizada ser precisamente la procedimental. En su defecto, se har
la aclaracin que corresponda o se hablar de democratizacin o
procesos de democratizacin25 en Amrica Latina, tal y como se ha
hecho en el primer captulo de este documento.
De lo expresado hasta aqu, puede concluirse que la apariencia ha mostrado, a lo largo de las dos ltimas dcadas del siglo XX
y los primeros aos del XXI, una consolidacin relativa de la democracia, ya que slo se incluye dentro de esta afirmacin la definicin
restrictiva del trmino: hay elecciones peridicas, en la mayora de
los casos limpias y transparentes, pero todava persisten mecanismos clientelares. En un buen nmero de casos hay alternancia de
partidos en el ejercicio del gobierno, las Fuerzas Armadas no tienen
injerencia en las decisiones polticas o, donde an poseen alguna,
tienden a subordinarse al poder civil tendencia visible, no exenta
de dificultades, y los golpes de Estado al estilo clsico no parecen
probables o resultan muy difciles de sostener, al menos a corto plazo
(Ansaldi, 2008b, p. 105).
Ha podido notarse tambin que existe un consenso generalizado, tanto a nivel de la doctrina como de organizaciones
internacionales, en cuanto a que se ha venido logrando una consolidacin de las cuestiones procedimentales de la democracia,
25
Para no generar confusin en el lector, se considera ms apropiado referirnos
a democratizacin o procesos de democratizacin para denominar, de manera general, a ese periodo de construccin democrtica que han afrontado desde hace algn
tiempo la mayora de los pases de la regin.
97
por lo que es correcto afirmar que se han estado sentando las

bases para el logro de una democracia electoral.
En ese sentido, estos progresos en la materia que ha logrado
Amrica Latina, a partir de la tercera ola de democratizacin, han
sido medidos hace ya algn tiempo por el PNUD (2004) en su informe La democracia en Amrica Latina.
En dicho informe se seala que la democracia desde 1970
ao en que casi la totalidad de los pases se encontraban gobernados por regmenes autoritarios ha tenido grandes avances, ya que
el ndice de democracia electoral (IDE)26 pas de 0.28 en 1977 a 0.69
en 1985 y a 0.93 en 2002, como se puede apreciar a continuacin.
Grfico 9
ndice de democracia electoral, 1977, 1985, 1990-2002
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
Amrica Latina
Mxico
Pases andinos
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1985
1977
Mercosur + Chile
Centroamrica + Rep. Dominicana
Nota: Amrica Latina ha progresado en cuanto a democratizacin. A fines de los 70 la

mayora de los pases tena regmenes autoritarios. El IDE sube de 0.28 en 1977 a 0.69
en 1985, 0.86 en 1990 y 0.93 en 2002.
Fuente: PNUD (2004, p. 80).
26
El valor IDE va de cero a uno, y est construido a partir de cuatro variables: el
derecho al voto, la limpieza y la libertad de las elecciones y los cargos pblicos electos.
98
Aunque el IDE mide slo un aspecto del sistema poltico,

que corresponde a la dimensin o condicin mnima para que
pueda hablarse de democracia, los datos muestran que en la regin existen hoy democracias electorales (PNUD, 2004, p. 27).
Especficamente, el informe concluye que en todos los pases
estudiados se reconoce el derecho universal al voto, que la prctica de elecciones limpias se ha establecido como el patrn general,
pues a pesar de algunos problemas, en general, las elecciones nacionales fueron limpias a partir de 1990 y en los primeros aos de la
dcada del 2000; que es clara la tendencia hacia un mejoramiento
en el componente de elecciones libres, ya que en ese mismo periodo se dieron restricciones importantes a la libertad electoral en 10
de 70 elecciones nacionales, pero la tendencia general fue positiva;
adems, son aislados los episodios de irregularidades, fraude electoral e intimidacin a votantes, y se avanz en la cuestin referida
a que las elecciones sean un medio de acceso a cargos pblicos: el
traspaso del mando presidencial se convirti en una prctica comn, aunque en algunos casos se haya dado en medio de complejas
crisis constitucionales.
Si bien esta tendencia positiva no es uniforme, est comprobado que en las ltimas dcadas el nmero y la proporcin de las
democracias en el mundo se han ms que duplicado y la mayora
de los pases latinoamericanos han pasado por procesos de democratizacin mediante la va electoral. Desde Argentina hasta
Mxico, los actores polticos han estado participando en el juego
de la competencia por votos y escaos y la lucha simultnea por
las reglas electorales.
En este informe se seala tambin que ese conjunto de reglas y procedimientos para la formacin y el ejercicio del gobierno al que se denomina democracia electoral ha podido abarcar
aspectos de relevancia, que podran resumirse en una manera
de organizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir
los derechos de los que son portadores los individuos, a travs
de las elecciones libres y competitivas, elecciones limpias e institucionalizadas (con lo que se garantiza el acceso a las principales
99
posiciones gubernamentales con excepcin del Poder Judicial

y las Fuerzas Armadas) y poseedoras de los componentes esenciales que pueden ser considerados como la esfera bsica de la
democracia (PNUD, 2004, pp. 56-58).
Bajo la premisa de un proceso de democratizacin impulsado primeramente desde el mbito electoral, se pudieron identificar sus variables clave, como los niveles de competencia electoral,
la calidad democrtica de las elecciones y las decisiones estratgicas de los partidos polticos (Schedler, 2002, p. 847).
Se sustenta tambin la existencia de una democracia electoral asentada en Amrica Latina, el denominado rally electoral
(Zovatto, 2007) de estos ltimos aos. En efecto, entre 2005 y
2014,27 la regin ha desplegado una intensa agenda electoral, lo
cual trajo como efecto que la gran mayora de nuestra poblacin
fuera a las urnas. Todos los pases del Cono Sur (Brasil, Chile,
Argentina, Paraguay y Uruguay), los cinco de la regin andina
(Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela), la mayora de
los de Amrica Central (Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Guatemala, El Salvador y Panam) y Mxico celebraron elecciones
generales, en algunos casos en ms de una ocasin, para elegir al
presidente de la repblica en elecciones competitivas (respetando los plazos legales de duracin del cargo), con lo que se produjo una sana alternancia en el poder, cuyos resultados han delineado un nuevo mapa poltico regional. Adems, se realizaron
elecciones legislativas concurrentes, no simultneas; referendos
y otras consultas populares, como la revocatoria de autoridades
electas en muchos pases latinoamericanos. Gran parte de la
poblacin latinoamericana acudi a las urnas en estos ltimos
aos, por lo que una parte mayoritaria de los ciudadanos valora,
acepta y compite bajo esas reglas.
La muy abultada agenda electoral que contina en la actualidad, sin precedentes histricos, demostr que la democracia electo-
27
Este dato debe actualizarse, puesto que se estn realizando elecciones de manera
peridica en la regin, cada vez con mayor frecuencia.
100
ral es parte sustancial y viva de la institucionalidad poltica en Amrica Latina. Las elecciones democrticas y pluralistas son el medio
normal, legtimo y de consenso para elegir las autoridades polticas
en la regin. El maratn de elecciones realizadas en condiciones de
normalidad democrtica respecto al rgimen civil y al Estado de derecho confirma la consolidacin de la democracia electoral y de las
instituciones electorales en Amrica Latina.
Es evidente tambin que el perfeccionamiento continuo de
los procesos electorales y el fortalecimiento de la democracia directa, que empieza a ser una realidad en la regin, abrirn nuevas
oportunidades de participacin a la ciudadana, le darn ms legitimidad a los sistemas democrticos y complicarn an ms las
ya numerosas agendas electorales. La democracia directa moderna
incluye nuevas formas de participacin ciudadana, tales como la
revocatoria, la iniciativa en la formacin de leyes y el referndum
(IIDH-Capel, 2007).
La democracia electoral latinoamericana, a pesar de su relativa corta edad en la mayor parte de la regin, y probablemente
con excepcin de en Hait y Cuba, revela solidez en sus aspectos
electorales, salvo en situaciones aisladas. En general, existe un
buen desarrollo de los sistemas necesarios para brindar condiciones aceptables de libertad, igualdad, transparencia, autenticidad y
competitividad, al menos en el plano tcnico (IIDH-Capel, 2007).
Todos estos temas que abarca la democracia electoral
constituyen logros, caractersticas y libertades ligados a aspectos tcnicos y procedimentales que, ms que ser actos aislados o
cuestiones para ser minimizadas, merecen ser reconocidos, respetados y tomados en cuenta en los diagnsticos y anlisis que se
realicen sobre el tema. De esta forma, se considera que la informacin que se ha presentado hasta el momento, conjuntamente
con la que se estudiar, sustenta y comprueba efectivamente la
utilidad de lo procedimental en los procesos de democratizacin
latinoamericanos, tanto a nivel de contribucin terica como,
principalmente, en su funcionamiento prctico.
101
El procedimiento y la calidad de la democracia

Para terminar este apartado, cabe precisar la necesidad de complementar este gran avance en cuestiones procedimentales que
ha tenido la democracia en la regin con el desarrollo de otras
de sus dimensiones importantes, con la finalidad de poder lograr
democracias de mayor calidad. Como sealan los autores Ismael
Crespo y Antonia Martnez (2005):
Aunque en las ltimas dos dcadas todos los pases latinoamericanos han adoptado regmenes democrticos, los anlisis que desde
el mundo acadmico y desde el mbito poltico se realizan sobre
la realidad latinoamericana indican que el principal desafo de la
regin es consolidar democracias de calidad. (p. 404)
Al hablar de calidad de la democracia, se quiere hacer

referencia, sin duda, a cuando aqulla presenta parmetros
estables y dinmicos a sus ciudadanos en lo que se refiere al
orden poltico, econmico y social; logra niveles crecientes de
incorporacin poltica y social, y garantiza la proteccin de la
ley democrtica con igual intensidad y en toda la extensin del
territorio nacional y a sus ciudadanos (Carlos Filgueira, Fernando Filgueira, Sergio Lijtenstein y Andrs Moraes, 2005, p. 95).
En efecto, por un lado, como bien puntualiza Waldo Ansaldi (2008b):
La prdida de confianza en instituciones centrales de la democracia partidos polticos, Congreso Nacional, Poder Judicial es
un indicador clave de las ya ms de tres dcadas de democracia.
En Amrica Latina en conjunto esas tres instituciones y la polica
son las que cuentan con menor confianza por parte de la ciudadana. (pp. 105-106)
En la misma lnea se encuentran algunos de los comentarios

centrales del informe del PNUD (2004), los cuales ratifican que:
102
Las instituciones polticas se han deteriorado. La representacin

partidaria no encarna a los intereses de buena parte de la sociedad. Nuevos movimientos y formas de expresin poltica surgen,
pero an no tienen un cauce institucionalizado de expresin. Se
necesita devolver contenido y capacidad de transformacin a la
poltica. (p. 34)
Por otro lado, en el informe se puntualiza:

la mayora de los pases latinoamericanos tienen el desafo de pasar de una democracia de electores a una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Reclaman el fortalecimiento de la participacin
y de la capacidad crtica de la ciudadana. (PNUD, 2004, p. 34)
La democracia debe, pues, gestionarse para lograr metas

sustantivas a fin de construir un espacio de deliberacin y dilogo
donde la posibilidad real del ejercicio efectivo de los derechos fundamentales no sea slo una aspiracin sino que est garantizada.
Una forma apropiada para analizar la calidad de la democracia
de un pas puede ser el colocar la democracia real frente a un instrumento de evaluacin normativo, que surja de la reflexin sobre el deber ser de la misma, basado en experiencias histricas de
su funcionamiento. Ello implica un anlisis de carcter poltico, y
muchos autores e instituciones sealan que la democracia como
concepto poltico se sustenta en dos principios fundamentales:
el control popular y la igualdad poltica (Beetham, 1994, p. 28).
Segn Beetham (1994, pp. 28-30), a partir de estos principios se pueden definir cuatro dimensiones que constituyen una
lnea de base interesante para poder medir la calidad de la democracia. La primera dimensin es la de elecciones libres y justas,
que aborda cuestiones como la extensin de las elecciones, la inclusividad de las mismas, la equidad real y formal entre partidos,
candidatos y electores en lo que respecta al acceso a los medios de
comunicacin y a los recursos econmicos; la igualdad en el valor
del voto, entre las principales. La segunda dimensin se refiere a
un gobierno abierto que rinde cuentas sobre la base del accountability horizontal y vertical, la evaluacin de polticas pblicas, la
103
descentralizacin, la transparencia en la gestin, la calidad de las

estadsticas del gobierno. La tercera dimensin se refiere a los
derechos civiles y polticos aceptados y respetados, lo que implica
un reconocimiento legal de los derechos y la posibilidad real del
ejercicio de los mismos. Finalmente, la cuarta y ltima dimensin tiene que ver con una sociedad cultural y estructuralmente
democrtica, lo que implica un anlisis del nivel de capital social
existente y del poder de las grandes corporaciones y sus sistemas
internos de gobierno y control, el desarrollo de una cultura cvica, la extensin de la participacin ciudadana, etctera.
Por su parte, y coincidiendo con muchos de los aspectos que
desarrolla Beetham (1994), una institucin que ha trabajado estos
temas en los ltimos aos es IDEA Internacional (2009a, pp. 9-10),
la que seala en su documento Evaluar la calidad de la democracia
que estos principios de control popular e igualdad poltica definen
cuestiones por las que han luchado los defensores de la democracia
por mucho tiempo, que estn referidas a lograr que el control del
pueblo sobre la toma de decisiones pblicas sea ms eficaz e inclusivo, a eliminar el monopolio de la lite sobre la toma de decisiones
y sus beneficios, y a superar obstculos, tales como los de gnero, etnia, religin, idioma, clase y riqueza. De este anlisis se desprenden
siete valores que pueden servir como indicadores sobre la calidad
de la democracia: la participacin (de los ciudadanos en la toma
de decisiones), la autorizacin (a los representantes o funcionarios
pblicos mediante elecciones libres y justas), la representacin (de
grupos diferentes en igualdad de condiciones), la responsabilidad
(por parte de todos los funcionarios: el Parlamento, los jueces, el
defensor del pueblo y dems organismos de control), la transparencia (para rendir cuentas), la capacidad de respuesta (frente a las
necesidades pblicas, a travs de una serie de instituciones mediante las cuales se pueden articular estas necesidades) y la solidaridad
(la igualdad encuentra especial expresin en la solidaridad que los
ciudadanos de las democracias muestran ante quienes no piensan
como ellos; tiene que ver con la tolerancia).
104
IDEA Internacional (2009a, p. 11) propone enmarcar todos

estos valores en cuatro pilares. El primero de stos se denomina
ciudadana, legislacin y derechos; aborda los temas referidos a los
derechos del ciudadano (civiles, polticos, econmicos y sociales) y
la capacidad del Estado de garantizarlos mediante la Constitucin
y la ley. El segundo pilar se trata de un gobierno representativo y
responsable de rendir cuentas; abarca las instituciones de este tipo
de gobierno, incluyendo el proceso electoral, el sistema de partidos, el rol del Parlamento, as como el control civil de las fuerzas
militares y policiales. El tercer pilar lo constituyen la sociedad civil
y la participacin popular; se refiere a unos derechos garantizados
por el proceso legal, as como a una ciudadana alerta y activa. El ltimo pilar tiene que ver con la democracia ms all del Estado, que
contempla las dimensiones internacionales de la misma, evaluando
las influencias externas sobre la democracia de un pas y el impacto
democrtico de ste en el exterior.
Puede concluirse no solamente que es necesario y constituye
una labor pendiente emprender tareas para mejorar la calidad de las
democracias latinoamericanas, sino tambin que existen herramientas y criterios para tales efectos. Si bien esto implica desarrollar adems de los aspectos procedimentales otras dimensiones de la democracia, a lo largo de este trabajo se intentar demostrar que a travs
del procedimiento en los sistemas democrticos (funcin ejercida
principalmente por los organismos electorales) se contribuye al desarrollo de esas otras dimensiones de la democracia. Esto es, que
en Amrica Latina el eficiente rendimiento de la administracin
electoral ha permitido que los organismos que la conforman contribuyan con una mejora de la calidad de la democracia, lo que podra significar, a su vez, el paso de una democracia electoral a una
de ciudadanas y ciudadanos, a travs de las labores de la educacin
para la democracia que, cada vez con mayor empuje, realizan la
mayora de los pases de la regin.28
28
Se profundizar en las nociones sobre la educacin para la democracia ms
adelante.
105
La administracin electoral
La administracin de elecciones podra considerarse como un

campo de anlisis relativamente nuevo dentro de la ciencia poltica; especficamente, como un producto surgido de los estudios
que sobre la construccin y la consolidacin de la democracia se
han realizado, sobre todo como consecuencia de la tercera ola
democratizadora. En ese sentido, es necesario enfatizar lo que se
indic en el primer captulo sobre que, si bien estn comenzando a aparecer algunas investigaciones referidas a la administracin electoral y a la integridad electoral, que sern detalladas en
este captulo, puede sealarse, de manera general, que no existen
libros ni documentos analticos e integrales sobre el tema, sino
recopilaciones de artculos y documentos de expertos con desarrollos conceptuales bastante concretos.
En ese sentido, uno de los pocos estudios que desarrolla estos temas es la Red de Conocimientos Electorales ACE, en cuyos
anlisis se seala incluso: Desafortunadamente, los temas acerca
de cmo, dnde, cundo y por qu se estructura la administracin
electoral no han sido objeto de investigacin amplia y con rigor
en los campos de la ciencia poltica o la administracin pblica
(IDEA Internacional, IFES y Undesa, s. f.).29
Este escaso inters puede deberse, a nuestro entender, entre otras cuestiones, a dos razones fundamentales. La primera es
que existe la creencia arraigada de que los organismos de la administracin electoral constituyen instituciones puramente procedimentales, dedicadas nica y exclusivamente a organizar y calificar
29
La Red de Conocimientos Electorales Ace es un proyecto surgido en 1998 por
iniciativa de IDEA Internacional, IFES y Undesa, y que actualmente se ha convertido
en un esfuerzo en el que colaboran algunas organizaciones, tales como IDEA, Electoral Institute for Sustainable Democracy in Africa (EISA), Elecciones Canad, IFES,
Undesa, PNUD, la Divisin de Asistencia Electoral de Naciones Unidas, etctera.
Constituye una fuente de informacin electoral en lnea que brinda datos y consejos
especficos acerca de los procesos electorales; ofrece artculos especializados, cifras
y estadsticas mundiales, una enciclopedia electoral, informacin sobre asistencia,
observacin y desarrollo profesional electoral; recursos especficos de determinada
regin o pas, noticias electorales diarias, un calendario electoral...
106
elecciones, por lo que se consideran mbitos de mucha especializacin, conformados por cuestiones sumamente tcnicas que no
generan mayores problemas; as, se cree que no resulta necesaria
su conclusin en el anlisis de las variables vinculadas a la democratizacin por la poca influencia que tienen sobre sta. Por ende,
suelen ser considerados temas de investigacin menos interesantes
en comparacin, por ejemplo, al desarrollo de una teora de la
democratizacin, al estudio de procesos de transicin o a la medicin de las actitudes de los electores ante nuevos regmenes. Los
temas procedimentales, se presume, son ms tediosos y menos interesantes de estudiar y documentar, y tienen un alcance profesional bastante reducido que puede ser manejado por un pequeo o
mediano equipo muy tcnico y especializado.30
La segunda razn implica todo lo contrario a lo expuesto
en el prrafo anterior. Es decir, se piensa tambin que este tipo de
instituciones son sumamente sustantivas y complejas, por lo que
se sitan en un lugar que podra denominarse hbrido o ambiguo,
ya que no se sabe muy bien qu son, lo que significa que estas
cuestiones no son consideradas y analizadas, por ejemplo, en el
marco del comportamiento de los procesos electorales, sino ms
bien cuando se observan asuntos que tienen que ver con cuestiones de fondo vinculadas a la materia constitucional, el respeto
al Estado de derecho, los derechos humanos, los derechos civiles, la participacin poltica, etctera. Ello, sumado al alcance tan
restrictivo y especializado que se supone tiene el tema bajo este
enfoque, puede llegar a desalentar que se profundice al respecto.
En ambos casos, se considera que el anlisis de estas materias
no ha generado el suficiente inters entre los lectores, llmense
estudiantes, profesores, funcionarios, autoridades nacionales e
internacionales, etctera.
Aqu se seala que ni lo uno ni lo otro es cierto: los organismos de administracin electoral no son instituciones tan
30
Dependiendo del pas del que se trate, el grupo de profesionales que se necesita para trabajar en estos temas puede ser mayor o menor.
107
procedimentales como para dar por descontado que lo que tienen que hacer lo harn exclusiva y correctamente (elecciones),
ni tampoco son rganos superiores e intocables que se desenvuelven bajo el manto de la Constitucin de cada pas, lugar
reservado nicamente para expertos y especialistas. De hecho,
existe en la actualidad en la regin una inclinacin por acercar mucho ms al ciudadano estos organismos y hacer de sta
una relacin ms participativa y horizontal, con lo que se busca generar mecanismos como la educacin ciudadana o para
la democracia, que lleven a mejorar no slo la capacidad de
implementar elecciones libres, justas y competitivas, sino tambin a contribuir al avance de los niveles de gobernabilidad y
la construccin democrtica de los pases.
Esta situacin contribuye a generar un cambio en la percepcin sobre las instituciones que conforman la administracin
electoral de los diversos pases, con lo que se produce una tendencia en estos ltimos aos no solamente hacia el aumento de la
importancia que tienen estas entidades para el desarrollo y el fortalecimiento de las democracias, sobre todo en Amrica Latina;
sino tambin en cuanto al aumento de este tipo de organizaciones
a nivel mundial, cuyas principales caractersticas sern abordadas
en ste y el siguiente captulo de la presente investigacin.
Pese a que ha sido un tema constantemente ignorado y
poco analizado, el aspecto administrativo de las elecciones constituye un nuevo foco de atencin y puede proveer de importancia a
la empresa de la democratizacin. Desde este punto de vista y teniendo en cuenta el importante pero a la vez frgil carcter de los
experimentos democrticos latinoamericanos contemporneos,
quiz la mejor manera de prevenir el regreso al pasado o la construccin de una democracia fallida es a travs del fortalecimiento
de instituciones que aseguren que la asignacin del poder se refleje transparente y adecuadamente en las preferencias populares. As pues, la lnea lmite entre los polticos y la administracin
electoral requiere una constante vigilancia en prcticamente todos los pases en desarrollo, en especial en los latinoamericanos.
108
Conceptualizacin y proceso de evolucin

Las elecciones y la administracin electoral, junto con otros servicios pblicos, se desarrollaron ms en los ltimos 25 aos que en
los 2 mil 500 anteriores. El ritmo del cambio ha ido a la par de los
crecientes procesos de automatizacin y modernizacin, del resurgimiento de gobiernos democrticos en muchos pases latinoamericanos en la dcada de los 80, de las cadas del Muro de Berln y
de la Unin Sovitica.Estos eventos despertaron el inters de la comunidad internacional por las elecciones democrticas, por lo que
proporcion asistencia electoral, empezando por la participacin
de las Naciones Unidas en la administracin y el seguimiento de
los preparativos de Sudfrica para las elecciones en Namibia(1989)
como parte de la descolonizacin; despus en Camboya (1994), Timor Oriental (2001), Afganistn (2004) e Irak (2005), numerosas
agencias de asistencia bilateral, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales (ONG) y otro tipo de instituciones se han vuelto participantes activos en el campo de la asistencia
electoral (IDEA Internacional, IFES y Undesa, s. f.).
Despus de la Segunda Guerra Mundial ocurrieron tanto la
descolonizacin como un nuevo proceso de apertura electoral en
situaciones donde no haba confianza de los ciudadanos, como s
exista en las potencias coloniales de los nuevos gobiernos provisionales. Fue en este contexto que las autoridades electorales en
forma de comisiones independientes se colocaron a la vanguardia
de la poltica electoral. En Amrica Latina este tipo de autoridades se estableci en el primer trimestre del siglo XX, cuando la
oligarqua fue reemplazada por gobiernos ms liberales de oposicin en varios pases (Uruguay, Chile, Colombia y Costa Rica), y
fue durante la tercera ola de democratizacin (especficamente a
finales de 1970) cuando los organismos electorales independientes y autnomos se fueron convirtiendo en el modelo institucional de administracin electoral vigente en las diferentes regiones
del mundo (Lpez Pintor, 2004b, p. 46).
109
En efecto, hasta hace aproximadamente cuatro dcadas,

en la mayora de los pases en desarrollo, se acceda al poder por
medio de las armas y la violencia, ya que la apuesta para ganarlo
era sumamente alta y se haca lo que fuera necesario con tal de
obtenerlo. Las elecciones fueron, pues, la manera ms civilizada
de elegir lderes, y en aquellos pases con lites pequeas y divididas, en donde los perdedores de una eleccin podan sufrir
considerables perjuicios (por ejemplo, quedarse sin alternativas
de empleo), esta manifestacin bsica y fundamental de democracia se mezclaba con actos violentos. Ms an, muchos polticos que no lograron llegar al poder terminaron en el exilio o en
prisin, hecho que, sumado a la falta de experiencia, capacidad
y compromiso de autoridades y funcionarios en muchos pases
latinoamericanos, explica por qu las elecciones fueron un tema
particularmente complejo en pases en transicin y por qu les
tom tanto tiempo a los lderes aprender cmo jugar con las
reglas del juego electoral de una forma democrtica y tolerante
(Pastor, 1999, pp. 7-9).
En este proceso, destaca el hecho de que las elecciones
multipartidarias no han sido una situacin comn en la mayora
de los pases en desarrollo y de que en gran parte de las democracias viejas y estables la cuestin de la reforma electoral est
apareciendo en estas ltimas dcadas: Estados Unidos estableci
su Comisin Federal de Elecciones en 1975, Australia cre su
Comisin Electoral en 1984 y en el Reino Unido la conveniencia
de introducir una autoridad general de elecciones en el sistema
poltico del pas se comenz a discutir hace algunos aos. De
hecho, en ambas, las nuevas y las viejas democracias, en los argumentos que apoyaron el establecimiento de organismos electorales independientes se resalta la importancia de estas estructuras en promover la transparencia democrtica y la eficiencia
tcnica (Lpez Pintor, 2000, p. 46).
Sin embargo, mientras que en las democracias de los
pases industrializados este proceso se ha ido perfeccionando
110
lentamente,31 en muchos pases de Amrica Latina el establecimiento de instituciones, reglamentos y prcticas administrativas para garantizar el libre ejercicio del sufragio y la libre
expresin de las preferencias polticas contina siendo un problema pendiente (Nohlen, 2007, p. 21).
El proceso de democratizacin del sufragio ocurrido aproximadamente a mediados del siglo pasado (de manera no uniforme) en los pases latinoamericanos fue acompaado por normas
legales que tuvieron por objeto impedir el fraude electoral y mejorar las reglas del juego que regulaban los procesos electorales. De
esta manera, se intent impedir y restringir, a travs de instrumentos administrativos de control, cualquier situacin que pusiera en
riesgo la credibilidad y la legitimidad de las elecciones.
As pues, en los pases latinoamericanos con una larga tradicin democrtica, se gener lo que se puede denominar costumbre electoral sustentada en el Estado de derecho, que se volvi
una parte de la cultura poltica y que sobrevivi a los periodos
autoritarios. Puede decirse, incluso, que sta contribuy en la superacin del autoritarismo. En pases como Costa Rica, Uruguay y
Venezuela, por ejemplo, dicha tradicin origin la formacin de
un cuarto poder del Estado (Poder Electoral) a partir de la creacin de autoridades electorales supremas (Nohlen, 2007, p. 21).
31
Incluso en los pases ms desarrollados, la democracia es un trabajo en progreso y sus aspectos procedimentales no son perfectos. Ejemplos de esto pueden ser
los casos ocurridos en Estados Unidos; el primero de stos despus de las elecciones
generales de 1996, cuando los partidos Demcrata y Republicano se acusaron mutuamente de fraude electoral por el mal uso de las boletas de las personas ausentes
en Louisiana y la votacin de quienes no eran ciudadanos en California. El segundo
caso es el que se refiere a lo ocurrido en Florida en las elecciones presidenciales
tan reidas entre George W. Bush y Al Gore en 2000; en stas, hubo problemas de
irregularidades con respecto al sistema de votacin y recuento de los votos, por lo
que el asunto termin en la Corte Suprema con el juicio Bush vs. Gore.
Esto no es usual y demuestra que los pases en desarrollo no tienen el monopolio
del fraude y la corrupcin. La cuestin es saber si las instituciones gubernamentales
y no gubernamentales son lo suficientemente slidas e imparciales para ofrecer a
los ciudadanos confianza en que el fraude es la excepcin y no la regla, y que puede
ser corregido, lo cual requiere, entre otras cosas, de una autoridad fiscalizadora
independiente y judicialmente imparcial.
111
Durante ese camino de evolucin de los organismos de la administracin electoral, en el periodo de masiva explosin de la democratizacin luego de la Segunda Guerra Mundial y la ms reciente ola de democratizacin, adquiri relevancia, en primer lugar, la
cuestin sobre si el Ejecutivo tena la suficiente legitimidad para
jugar el rol de rferi en la competencia por el poder por medio de
elecciones. Por ello, no fue accidente que algunas de las democracias ms estables, como la de los Estados Unidos, hayan establecido
comisiones electorales independientes en los aos 70. Posteriormente, y de manera paulatina, la mayora de los pases en donde
las elecciones fueron administradas por el gobierno han progresivamente establecido organismos de supervisin electoral con o sin
representantes de partidos polticos, frecuentemente con la ayuda
de instituciones, consultores y mediadores internacionales, a travs
de cuyos aportes contribuyeron a construir y mejorar el funcionamiento de este tipo de organizaciones como importantes vehculos
para asegurar la rendicin de cuentas horizontal y vertical.
En Amrica Latina, en el siglo pasado, especficamente durante los aos 20 y 30, se crearon cortes, tribunales y consejos electorales con funciones jurisdiccionales (Chile, Uruguay y Brasil).
Excepcionalmente, en la Constitucin costarricense de 1949 se
cre un cuarto poder del Estado, constituido por el Tribunal Supremo de Elecciones, institucin que desde entonces se convirti
en modelo para la regin debido a la jerarqua e importancia de
sus atribuciones administrativas y jurisdiccionales.
En lo que a las transiciones latinoamericanas de los aos 80
respecta, cada pas restableci su diseo de autoridad electoral,
generalmente un rgano independiente o un tribunal autnomo
con responsabilidad por el proceso electoral. Cabe mencionar
que esta autoridad en un buen nmero de pases latinoamericanos ha sido histricamente considerada con el prestigio y la estima
ciudadana suficientes como para sobrevivir incluso a regmenes
militares, particularmente en Uruguay entre 1974 y 1980, y Chile
desde 1973 hasta 1988, pas en el cual el mximo responsable del
112
Servicio Electoral, un senador seleccionado, sirvi en esta posicin desde principios de 1960 bajo un largo periodo de gobiernos
militares y civiles (Lpez Pintor, 2000, p. 34).
Otros ejemplos a nivel global de este proceso de evolucin son
los pases de Europa del Este, entre stos Hungra, Eslovenia, Rumania, Polonia, Checoslovaquia y Bulgaria, que establecieron comisiones centrales para las elecciones de 1989-1900. Tal vez la accin ms
llamativa para ofrecer confianza a travs de este tipo de organismos
tuvo lugar en Sudfrica, en donde el gobierno nombr a varios pases, en particular a Canad, Zimbabue y Eritrea, para formar parte
de la comisin electoral independiente (Goodwin-Gill, 2005).
Es interesante y oportuno sealar que los organismos electorales nacieron en varios pases por al menos dos razones. La primera tiene que ver con las deficiencias o carencias organizativas en
la separacin de los dos poderes que regularmente se encargan de
la gestin electoral, que son el Ejecutivo y el Judicial. La segunda
razn se refiere al hecho de poder afrontar una operacin compleja y polticamente relevante como es la organizacin de los procesos electorales. En ese sentido, existen organismos electorales
independientes debido a que por lo menos una de las siguientes
preguntas no tena una respuesta afirmativa: existe una administracin ordinaria que acta con criterios de profesionalidad,
neutralidad e independencia suficientemente slidos con respecto
al partido poltico que est en el poder como para garantizar que
esas caractersticas se van a mantener cuando est en juego una
posible alternancia en el mismo?, la opinin pblica del pas y los
propios partidos polticos estn dispuestos a creer firmemente en
la neutralidad de su administracin para organizar elecciones?, es
la administracin pblica, considerada como neutral, lo suficientemente eficaz y est dotada de los medios necesarios para una
operacin tan compleja como es la de organizar elecciones?, son
suficientes los controles judiciales ordinarios para garantizar la actuacin adecuada de la administracin? y, finalmente, suponiendo
que lo sean, puede confiarse el control de las elecciones al Poder
Judicial o carece de la neutralidad o de los medios necesarios para
113
desarrollar su funcin en las condiciones que requiere un proceso

electoral? (Kline, 1995, pp. 4-10).
En lo que a esta cuestin respecta, se sostiene aqu que la
evolucin de los organismos de la administracin electoral no
puede estar separada de los procesos de democratizacin; est
comprobado que su implementacin ha producido mayores xitos que fracasos en las diferentes regiones del mundo en las ltimas dcadas.
Ahora bien, ingresando al terreno que tiene que ver con el
significado del trmino, cabe sealar, como lo afirma el acadmico espaol Rafael Lpez Pintor (2000a), que el concepto administracin electoral tiene dos dimensiones: la primera relativa a
los rganos encargados de la organizacin, la direccin y el control de los procesos electorales, y la segunda vinculada a las actividades y los procesos necesarios para lograr que las elecciones
se lleven a cabo eficazmente. Aunque la relacin entre ambas
acepciones es estrecha, hay que distinguir entre la connotacin
institucional y las cuestiones de gestin para comprender los alcances del concepto administracin electoral en sus dimensiones
sujeto-accin y rgano-procedimiento. En su sentido institucional, alude al conjunto de rganos de derecho pblico responsables de la conduccin de las elecciones. Puede abarcar uno o
varios organismos, segn el diseo electoral de cada pas. Los
agentes encargados de la administracin electoral suelen contener divisiones o departamentos especializados en la planificacin estratgica de las elecciones, la organizacin, la direccin
y el control de las fases del proceso electoral; la organizacin
y la capacitacin del personal, la administracin financiera, la
consultora jurdica, el registro de electores, la publicidad, la logstica y el procesamiento de datos, etctera.
Por otra parte, en su acepcin adjetiva, el concepto administracin electoral refiere, fundamentalmente, a la administracin de
elecciones, es decir, gestin y procesos. En este sentido, se alude
a una serie de actos sucesivos y concatenados esbozados por el
rgimen electoral que tienen por objeto la designacin de cargos
114
pblicos mediante la realizacin material de elecciones. Entre esa

variedad de actividades ordenadas en fases, destacan la convocatoria a elecciones, la inscripcin de candidaturas, la elaboracin
del padrn electoral, la campaa poltica, la formacin de juntas
electorales, la jornada electoral, el escrutinio y la declaratoria formal de candidatos electos, entre las principales.
La administracin electoral, en sus dos dimensiones, puede
ser analizada como objeto de diseo institucional o como variable
independiente respecto a otros componentes del sistema poltico
(para fines de este trabajo, resulta ser la principal variable independiente, que afecta directamente a la variable dependiente, la
democracia en Amrica Latina).
Otra aproximacin a este tema seala que la administracin
electoral ha sido abordada por la literatura desde tres distintas
visiones: la subjetiva, la procesal y la sistmica. Desde el enfoquesubjetivo, la administracin electoral se refiere a los organismos
electorales, es decir, a los agentes encargados de llevar a cabo las
elecciones, con sus respectivas modalidades y subdivisiones segn
cada rgimen electoral. El enfoque procesal la entiende como
gestin de elecciones; corresponde a un acercamiento procesal
de los comicios, es decir, a un proceso electoral. Finalmente, la visin sistmica coloca el nfasis en la relacin de las elecciones con
otros componentes del sistema poltico (Picado, 2009, pp. 97-98).
En ese sentido, el enfoque subjetivo pretende describir y
comparar a los organismos electorales, el procesal tiende a introducir elementos valorativos de la eficiencia y la transparencia
de las elecciones, mientras que el sistmico pretende investigar
las relaciones entre la administracin electoral y otras variables.
Estos enfoques no son excluyentes entre s, sino ms bien acumulativos, por lo que resulta necesario el aporte de los tres para la
construccin futura de una slida teora sobre la administracin
electoral. En efecto, en su sentido subjetivo, administracin electoral alude al diseo normativo de los organismos de derecho
pblico responsables de la conduccin de las elecciones. Puede
abarcar una o varias entidades, segn la configuracin institucio-
115
nal de cada pas, ubicadas en el Poder Ejecutivo, en el Judicial o

con independencia de ambos. En su acepcin procesal, puede
estudiarse como gestin administrativa de las elecciones. La gestin electoral alude a una serie de actos sucesivos y concatenados
que tienen por objeto la designacin de cargos pblicos mediante la realizacin material de elecciones. Administracin electoral,
en este sentido, se define como la actividad gerencial del proceso
electoral (Picado, 2009, p. 98).
Por lo tanto, para los fines que el desarrollo de la presente
investigacin requiere, se utilizar la primera aproximacin de las
dos que sobre administracin electoral han sido presentadas, la
cual se refiere a los organismos electorales en su sentido institucional, a fin de conocer cul ha sido el papel preponderante de
estos rganos en las democracias de los pases latinoamericanos,
as como para describir y analizar cul ha sido la tendencia vinculada a esta cuestin en los ltimos aos.
Entre los pocos autores que analizan el tema de la administracin electoral comparativamente destacan Dieter Nohlen,
Andreas Schedler, Todd Eisenstadt (estos dos ltimos autores han
trabajado principalmente el caso mexicano), Jonathan Hartlyn,
Jennifer McCoy, Thomas Mustillo, Robert Pastor, Joseph Thompson, Jorgen Elklit, Andrew Reynolds, Hugo Picado Len y Rafael
Lpez Pintor. Cabe sealar que la mayora de los autores nombrados desarrollan aspectos puntuales sobre el tema, siendo muy
pocos los que llegan a profundizar en la cuestin a travs de una
visin integral.
En ese sentido, es de lectura imprescindible para todas
aquellas personas interesadas en el tema el anlisis que realiza
Rafael Lpez Pintor (2000) en su estudio Electoral management bodies as institutions of governance, financiado por el PNUD; en ste se
llama a los organismos que conforman la administracin electoral
electoral management bodies.32 En el documento, el autor detalla muy
32
Organismos de administracin electoral (traduccin nuestra).
116
bien lo que significan este tipo de instituciones en todo el mundo,

ofreciendo datos comparativos ms que interesantes.
Otro enfoque importante es el que ofrecen Jorgen Elklit y
Andrew Reynolds (2000, p. 2), quienes destacan el impacto directo que tiene cada vez ms la calidad de la administracin electoral
en la manera en la que los procesos electorales en los pases en
desarrollo y sus resultados son contemplados. Este hecho no es
nicamente resaltado por observadores internacionales, sino tambin lo que es ms importante an por actores domsticos,
como electores, partidos, medios de comunicacin y observadores locales. Estos grupos no necesariamente ven las cosas de la
misma manera y sus percepciones son tiles en la medida en que
permiten calcular o evaluar, por lo menos en parte, las razones
por las cuales diferentes actores tienen diversos juicios sobre el
ejercicio electoral.
El principal punto a atender que estos estudiosos proponen es la manera en que los factores y las opciones institucionales, as como el consiguiente comportamiento administrativo y
poltico, contribuyen a la transicin y la consolidacin de nuevas
democracias. Esta aproximacin deja de lado una seleccin de
otras tareas que pueden influir en la manera en la que, por ejemplo, una primera eleccin democrtica es percibida y, luego, el
rgimen democrtico es aceptado como la nica opcin vlida.
Los autores mencionados estn convencidos de que las elecciones juegan un papel crucial en este desarrollo, al ser una condicin necesaria para tener algn tipo de rgimen democrtico, y
se enfocan especficamente en la manera en la que los procesos
electorales son conducidos. Sostienen que las elecciones no solamente ocurren, sino que son procesos complicados, particularmente en lo que tiene que ver con su administracin, porque en
la realidad no est sobreentendido (como podra pensarse que
ocurre en pases con democracias consolidadas e indiscutidas)
que se realizarn sin problemas.
Ms puntualmente, quienes escriben sobre el tema suelen
plantear que la administracin electoral debe tener no solamente
117
un inters terico, sino tambin uno desde una perspectiva poltica. As mismo, exponen que las experiencias individuales en un
nmero de campos referidos a la conduccin de elecciones tienen una relacin directa en cmo el sentido de eficacia poltica se
desarrolla en ciudadanos individuales. Finalmente, aseveran que
este tipo de anlisis constituye un factor importante detrs del
desarrollo eventual de la legitimidad y un compromiso de principios con la democracia, que representan una progresin hacia la
consolidacin de la misma (incluso durante la fase de transicin)
(Elklit y Reynolds, 2000, p. 3).
Existe tambin un importante esfuerzo de los organismos
internacionales para contribuir a desarrollar estos temas. Esto ha
sido expresado sistemticamente por asociaciones regionales de
autoridades electorales en Amrica, Europa Central y del Este,
frica y Asia. Como prueba de ello estn los numerosos documentos elaborados por las Naciones Unidas, la Unin Europea,
la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa
(OSCE), el British Commonwealth, IDEA Internacional y el IIDH,
a travs de Capel. As mismo, existen informes de organismos
como el PNUD, IFES, el NDI y el IRI.
Sobre esta misma cuestin, las tecnologas de la informacin
e Internet han servido de gran ayuda para ofrecer datos sistematizados referidos al rango de opciones disponibles como alternativas para la organizacin de elecciones, lo que representa, adems,
una informacin muy til para ayudar a los pases a mejorar su
comportamiento en periodos electorales.33
Clasificaciones de administraciones electorales: similitudes y diferencias

Las estructuras electorales son casi tan variadas como los propios pases. Sin embargo, existen algunas clasificaciones que ayudan a ordenarlas, siendo una de stas la ofrecida por la Red de
La importancia del rol de la comunidad internacional para la democracia
pudo apreciarse en el primer captulo.
33
118
Conocimientos Electorales ACE, en donde se han identificado

tres tipos o modelos de organismos electorales: el modelo
independiente, el gubernamental y el mixto. El independiente
se caracteriza por tener una composicin, bsicamente, de
funcionarios no partidarizados, cuya organizacin y estructura
conforman instituciones que no pertenecen al gobierno en turno,
sino que son autnomas. El gubernamental se distingue porque
la cuestin electoral se maneja dentro del propio gobierno, a
travs de una oficina, rea o direccin, y el modelo mixto es el
que combina ambas realidades.
Sobre esta cuestin, el catedrtico espaol y vocal de la
Junta Electoral Central (JEC) de Espaa Pablo Santolaya (1998,
p. 5) seala que, en aquellos lugares en donde existen organismos
electorales independientes, stos nacen porque se considera
que hay carencias o deficiencias en trminos materiales y, sobre
todo, de neutralidad en los poderes Ejecutivo y Judicial. Parte de
la hiptesis en virtud de la cual, con excepcin de los sistemas
federales en los que el diseo de las administraciones electorales
independientes puede obedecer ms bien a problemas de
separacin vertical de poderes, el organismo electoral de un pas
ser tanto ms poderoso e independiente cuanto mayor sea la
desconfianza en sus instituciones ordinarias y, por tanto, menor
su legitimidad para adoptar decisiones en el momento en el que
lo que est en discusin es quin ocupa el poder poltico.
As, se plantea un criterio para clasificar las distintas administraciones electorales: la escala de desconfianza, que va desde
el grado mximo de confianza (en aquellos pases que encargan la administracin de sus procesos electorales a sus rganos
administrativos ordinarios centrales y locales, como es el caso
de Alemania, Reino Unido, Suecia e Irlanda) hasta el nivel ms
alto de desconfianza (que se produce en el modelo de tribunales electorales). Este ltimo es caracterstico de Latinoamrica,
en donde los organismos electorales sustituyen tanto al Poder
Ejecutivo como al Judicial, de manera que, adems de organizar
materialmente las elecciones, en la mayora de los casos sus deci-
119
siones no son recurribles ni pueden ser controladas por ningn

otro rgano del Estado.
Desde este punto de vista, parece posible afirmar que el
modelo a adoptar depende de la consolidacin que han alcanzado las instituciones democrticas, por lo que resulta significativo
que los pases en proceso de transicin poltica opten en su mayora por el modelo de organismo electoral de nombramiento
parlamentario y con elementos judiciales que se ocupan de la
gestin del proceso, pero cuyas decisiones no suelen ser revisables judicialmente. Este esquema ha sido claramente fomentado
por las organizaciones internacionales especializadas en la materia y, en lneas generales, ha funcionado adecuadamente; tiene
adems la ventaja de constituir un cauce para la colaboracin y
la financiacin internacional de los procesos, al poder ofrecer la
ayuda a un organismo neutral que se autoadministra y no a una
administracin partidista que muchas veces puede llegar a tener
restos del antiguo rgimen autoritario.
Sin embargo, esta opcin, muy adecuada para los momentos de transicin, presenta algunos problemas cuando la transicin triunfa y se estructura una autntica separacin de poderes
y, en definitiva, un Estado democrtico que va ascendiendo en
la escala de neutralidad, eficacia y confianza de los ciudadanos.
En ese momento quiz sea preciso replantearse si tiene sentido
mantener una estructura electoral diferenciada o puede ya producirse, en virtud de la confianza generada y del grado de democracia alcanzado por el pas en cuestin, una reestructuracin de
la administracin electoral, incorporando dichos rganos a algn
poder del Estado (Santolaya, 1998, pp. 7-8).
Otra clasificacin es la que ofrece Robert Pastor (1999),
quien presenta cinco modelos de administracin electoral. El primero consiste en un esquema basado en una oficina de elecciones
dentro del gobierno, que funciona satisfactoriamente en pases
desarrollados, en donde el servicio civil es respetado. El segundo
se basa en direcciones, gerencias, jefaturas u oficinas de elecciones dentro del gobierno, pero es supervisado por un cuerpo judi-
120
cial que inspecciona al ministerio encargado de la administracin

de las elecciones. El tercer modelo se sustenta en una comisin
independiente de elecciones manejada por expertos y que rinde cuentas al Parlamento.34 El cuarto modelo de administracin
electoral que se analiza dentro de esta clasificacin consiste en
la existencia de un rgano electoral de carcter multipartidario
compuesto por una representacin de los partidos polticos. Finalmente, el ltimo modelo es el de un organismo electoral no
partidarizado conformado por distinguidas individualidades de
una lista propuesta por el presidente y el Legislativo; stas pueden
ser vetadas por los partidos polticos y son seleccionadas por un
grupo de jueces por un periodo de tiempo determinado.
A estas dos ltimas categoras podra agregrseles, desde
nuestro punto de vista, la de un rgano, tribunal, corte, oficina
o consejo de elecciones, partidarizado o no, cuyas mximas autoridades se conforman como un colegiado elegido por diferentes
instituciones estatales pertenecientes o no al gobierno (llmese el
consejo nacional de la magistratura, el Poder Judicial, las universidades pblicas o privadas, los colegios profesionales...).
Por su parte, si se considera un enfoque que tiene como base
principal a las instituciones encargadas de resolver los conflictos
postelectorales, stas pueden de manera general ser divididas en
dos categoras. La primera est conformada por las cortes constitucionales encargadas de regular los casos referidos a elecciones,
como en la mayora de los pases europeos, en otras democracias
establecidas y en algunas de las nuevas democracias africanas. La
segunda categora est constituida por las cortes electorales, usualmente autnomas, de los tres poderes del gobierno (algunas veces,
como en Costa Rica, son denominadas cuarto poder); es comn
en democracias surgidas en las ltimas dcadas, particularmente
34
Cuando el Parlamento no est conformado nicamente por un solo partido,
ese tipo de organismo puede llegar a ser muy creble; pero cuando un nico partido
domina al Legislativo y virtualmente silencia a la oposicin, se inclina naturalmente a
favor del gobierno que ostenta el poder, con lo que se genera el problema de la parcialidad del organismo electoral.
121
en Amrica Latina y algunas repblicas soviticas en formacin

(como Ucrania y Armenia) (Eisenstadt, 2002, p. 48).
Existen tambin una serie de clasificaciones que utilizan
criterios diferentes a los que hasta aqu han sido presentados.
En ese sentido, en cuanto a los enfoques a los que responden
los distintos diseos de una estructura de administracin electoral, lo que se vincula sobre todo al tema de su conformacin o
reclutamiento, los principales consisten en uno gubernamental,
cuando las elecciones son organizadas por el servicio civil regular; uno judicial, cuando los jueces son elegidos para administrar
elecciones; uno multipartidario, cuando representantes de los
partidos componen el organismo electoral, y uno de experto,
cuando los partidos polticos designan por consenso un grupo
de personas con experiencia reconocidas por su independencia
(Lpez Pintor, 2000, p. 20).
As mismo, una clasificacin ms compleja formulada sobre
la base de caractersticas estructurales que combinan los mtodos
de reclutamiento de personal con funciones de desempeo o rendimiento es la de las comisiones nacionales electorales permanentes e independientes, los sistemas electorales descentralizados y el
ministerio de gobierno.
Como podr notarse, de la comparacin entre los distintos
modelos de administracin electoral existentes es de donde surgen la mayor cantidad de diferencias.35 Sobre este particular, puede
sealarse que, en aquellos lugares en donde prevalece el derecho
anglosajn y consuetudinario, la administracin electoral ha seguido un diseo ms descentralizado que en aquellos pases que han
seguido predominantemente una tradicin que tiene que ver con
el derecho civil o romano, en los que los gobiernos centrales han
concentrado la autoridad (Lpez Pintor, 2000, p. 54).
Otra diferencia entre las administraciones electorales de las
distintas regiones que existen en el mundo es la de la pertenen35
Es conveniente precisar que tambin existen diferencias entre organismos
electorales que forman parte del mismo modelo; tema que ser analizado en el apartado sobre la administracin electoral en Amrica Latina.
122
cia o no al Poder Ejecutivo. En pases con democracias estables,

maduras y con un alto grado de confianza en las instituciones, se
ha optado por modelos de administracin electoral que forman
parte de los respectivos ministerios del interior de cada Estado.36
Cabe sealar que la organizacin de las elecciones realizada por los ministerios del gobierno implica muchas veces una
problemtica coordinacin entre los distintos organismos responsables de la administracin central y local, sobre todo en
cuestiones administrativas y logsticas. La dinmica temporal de
las elecciones tambin puede provocar tensin por la utilizacin
de los recursos por parte de estos ministerios. Adems, el control
ministerial puede abrir el camino para la politizacin, o la sospecha de politizacin, del proceso electoral, que puede amenazar
con poner en peligro su integridad (Birch, 2008, p. 4).
Por el contrario, en pases con democracias ms jvenes o
que luchan por consolidar esta forma de gobierno, con altos niveles de desconfianza en las instituciones del Estado, se han adoptado modelos de administracin electoral basados en organismos
autnomos e independientes del Ejecutivo.
Es oportuno comentar dos cuestiones que deben ser tomadas
en cuenta al momento de analizar estos temas. La primera es que,
a pesar de las diferencias entre los organismos electorales en los
sistemas democrticos, stos pueden ser clasificados, como se ha
detallado en este apartado, bajo diferentes criterios a fin de cumplir con propsitos prcticos y de interpretacin de acuerdo con el
nmero de los diseos ms importantes que existen. La segunda es
que la conduccin de elecciones en cualquier pas requiere de la
realizacin de un nmero determinado de funciones, pero pueden
ser implementadas a travs de diferentes tipos de estructuras.
No obstante, es bueno precisar que varios observadores y expertos internacionales no estn de acuerdo con las clasificaciones
36
En Norteamrica y Europa Occidental, las elecciones son conducidas ms frecuentemente por autoridades del gobierno a nivel central, provincial y local, con o
sin la supervisin de la autoridad de un organismo colegiado, el cual puede componerse
por jueces o por una mezcla entre jueces y representantes de partidos polticos.
123
que aqu han sido presentadas. Es por eso que hay tantas propuestas. Para muchos, sin duda, la diversidad de organismos electorales es tal que cada pas constituye un modelo.
Nosotros pensamos que slo para fines prcticos es conveniente clasificar a los organismos electorales, porque, como se ha
precisado, aunque dos pases tengan el mismo modelo o diseo,
las funciones, las competencias, las atribuciones y las responsabilidades de cada institucin son distintas, por lo que funcionan de
una manera diferente en el da a da.
Administracin electoral, integridad electoral y procesos electorales

En este apartado se presentan una serie de conceptos que contribuyen a esclarecer los temas que interesa desarrollar y que tienen
que ver con aquellos puntos, momentos, estadios o situaciones en
donde logran encontrarse la administracin electoral y los procesos electorales, as como aqullos en los cuales no se logra establecer una relacin de armona. Se har referencia tambin a la
nocin de integracin electoral que est siendo desarrollada en la
actualidad por algunos investigadores y expertos.
Cabe sealar, en ese sentido, que las normas democrticas
no se aplican perfectamente en ningn lugar, ni siquiera en las
democracias avanzadas, y, por esto, el acceso al mbito electoral
siempre tiene un costo y nunca es totalmente equitativo, las instituciones electorales suelen tener problemas tanto en la organizacin del proceso electoral como en su relacin con el sistema
de partidos y la poltica democrtica nunca es del todo soberana, ya que siempre est sujeta a limitaciones sociales, polticas y
constitucionales.
Ms an, si bien en las democracias avanzadas el adecuado
cumplimiento de los procedimientos electorales se da por descontado, en las democracias de menor calidad (como las latinoamericanas) esto no ocurre. En estos pases, la lnea que separa
la manipulacin poltica y la incapacidad tcnica es raras veces
124
reconocida y las elecciones pueden fracasar por una o ambas

razones (Schedler, 2002, p. 142).
Acerca de este tema, es oportuno sealar que, sobre todo
en aquellos pases con bajos niveles de educacin y cultura democrtica, la administracin de una eleccin no constituye un tema
sencillo y suelen ocurrir errores tcnicos que varias veces generan
suspicacia poltica entre los distintos actores que intervienen en
un proceso electoral. Muchas elecciones corren el riesgo de fracasar porque un partido interpreta las irregularidades tcnicas como
polticamente ocasionadas por sus oponentes, cuando la mayora
de las veces las fallas se deben a un error en la administracin. En
realidad no existe fraude, sino incapacidad e ineficiencia de las
autoridades en temas puntuales (Pastor, 1999, pp. 1-27).
Por ello, es evidente la importancia que tiene para la legitimidad democrtica el que las elecciones sean honestas y
crebles. Un pas no puede ser considerado democrtico si sus
elecciones no son limpias; adems, aunque lo fueran en forma
objetivamente razonable, el sistema poltico no podra perdurar
ni habra gobernabilidad si la poblacin las considera fraudulentas (Hernndez y Molina, 1998, p. 2).
Desde los primeros das de la tercera ola de democratizacin, qued claro que las transiciones para salir de regmenes
autoritarios pudieron conducir a cualquier lado. Durante los
ltimos 30 aos, muchas de stas llevaron al establecimiento de
alguna forma de gobierno democrtico, aunque otras no. Las
transiciones dieron origen, como pudo apreciarse en el primer
captulo de esta investigacin, a nuevos tipos de autoritarismo
que no se ajustaban a las categoras clsicas de dictaduras militares, personales o de un solo partido. Generaron, tambin,
regmenes que celebran elecciones y toleran cierto grado de
pluralismo y competencia multipartidista, pero que, al mismo
tiempo, quebrantan las normas democrticas mnimas de manera tan grave y sistemtica que no tiene sentido clasificarlos
como democracias, por ms salvedades que se introduzcan
(Schedler, 2004a, p. 137).
125
Los regmenes autoritarios electorales, pues, ni practican la

democracia ni recurren regularmente a la represin abierta. Organizan elecciones peridicas y de este modo tratan de conseguir,
cuando menos, cierta apariencia de legitimidad democrtica, con
la esperanza de satisfacer tanto a los actores externos como a los
internos. Al mismo tiempo, ponen las elecciones bajo estrictos
controles autoritarios, con el fin de consolidar su permanencia en
el poder. Su sueo es cosechar los frutos de la legitimidad electoral sin correr los riesgos de la incertidumbre democrtica.
Por otra parte, no se distingue bien entre irregularidades y
fraude. Se magnifican y sobreestiman faltas que ocurren en cualquier proceso electoral que no deberan deslegitimarlo, pero que
afirman un prejuicio profundamente enraizado: que las elecciones son fraudulentas. Entonces, la persistente falta de legitimidad
de las instituciones que emanan de las elecciones fomenta la permanencia del desafo con el que se sigue enfrentando la justicia
electoral (Nohlen, 2009, p. 27).
Desde una concepcin legalista, el fraude electoral implica la ocurrencia de actos ilegales, especialmente asociados con
el conteo y el reparto de votos. En sentido estricto, el fraude se
refiere a las interferencias en el proceso electoral que violan las leyes domsticas, usualmente perpetradas intencionalmente por los
gobiernos, los funcionarios oficialistas, los partidarios o los ciudadanos. El fraude puede ser definido como el intento de cometer
delitos, como, por ejemplo, a travs de la intimidacin del elector,
el soborno, etctera (Donsanto, 2008).
En contraste con Norteamrica o Europa Occidental, Amrica Latina representa una regin que desde su independencia
no ha conseguido instaurar un orden democrtico estable. En el
siglo XIX, las dictaduras caudillistas constituyeron ms la regla
que la excepcin. A pesar de que la mayora de las constituciones
de las repblicas latinoamericanas establecieron muy tempranamente sistemas presidenciales, en los que la forma de llegar al
poder habra de decidirse por medio de elecciones, la lucha por
la presidencia se defina de hecho por las armas. Los incontables
126
cambios en el poder eran indicios de la gran inestabilidad poltica

dominante. Las elecciones, en este contexto, muchas veces slo
tenan la funcin de confirmar ex post las relaciones tcticas de
poder (Krennerich y Zilla, 2007, p. 39).
La idea de la democracia ha llegado a identificarse de manera tan estrecha con las elecciones que se est en peligro de olvidar
que la historia moderna de stas es tanto un recuento de manipulaciones autoritarias como una saga de triunfos democrticos.
Dicho de otro modo, las elecciones han sido, histricamente, un
instrumento de control autoritario, as como un medio de gobernacin democrtica (Schedler, 2004a, p. 137).
Los procesos electorales no son, pues, como se dijo al inicio
de este segundo captulo, un mecanismo exclusivo de la democracia y adems pueden ser utilizadas en su lugar otras tcnicas
(como son, por ejemplo, la designacin de representantes mediante sucesin, por oficio o por nombramiento). En las democracias existentes, las elecciones se celebraron mucho antes de
que se impusiera el sufragio universal. Del mismo modo, son bien
conocidos los sistemas polticos en los que se celebran elecciones
y cuyas estructuras no son democrticas, sino que responden a
esquemas autoritarios.
De esta forma, aunque el ejercicio de las elecciones es practicado ampliamente hoy en da, hay muchas maneras por medio de
las cuales se puede manipular el proceso electoral para decrecer la
inherente incertidumbre de los resultados que ste debe proveer.
Por ello, lo que resulta vital e imprescindible en una democracia es el carcter competitivo de las elecciones y una gran
responsabilidad sobre esta cuestin (la de generar elecciones
competitivas) la tiene la administracin electoral como aparato
responsable de brindar y lograr igualdad de condiciones en la
participacin de las distintas fuerzas polticas que son parte del
desarrollo de los procesos electorales. Es aqu donde ambas cuestiones se encuentran, o deben hacerlo, a fin de contribuir con el
logro de tener democracias estables y consolidadas. Como se precisa en la Red de Conocimientos Electorales ACE: La calidad de
127
la administracin electoral, especialmente en democracias emergentes o recin instauradas, determina significativamente la credibilidad de los procesos electorales (IDEA Internacional, IFES
y Undesa, s. f.).
Sin embargo, precisando y reconociendo que las elecciones
constituyen la base del concepto de democracia, que, si bien las
elecciones no son suficientes por s mismas para lograr democracias representativas, son una condicin mnima para ello, y que
hay democracia cuando quienes tienen el poder han sido elegidos popular, libre y abiertamente, aqu se seala, en la lnea de
lo que sostienen muchos autores, que nicamente en sistemas
democrticos existen elecciones competitivas, por lo que resulta
imprescindible que las reglas del juego estn lo suficiente claras y
su cumplimiento debidamente garantizado.
De esta forma, la administracin electoral tiene como una
de sus principales misiones la de organizar y garantizar elecciones competitivas, cumpliendo un rol fundamental como rferi que
coordina y establece reglas vinculadas al desarrollo no slo de procesos electorales, sino tambin de distintos factores que pueden
afectar el buen desenvolvimiento del sistema electoral de un pas.
Las miradas difieren claramente sobre los criterios de evaluacin apropiados, pero la mayora concuerda en que en elecciones
competitivas se pueden encontrar ciertas condiciones esenciales
para asegurar la legitimidad de la democracia. Deben realizarse
libres de violencia, intimidacin, soborno, irregularidad, fraude
sistemtico y deliberada manipulacin partidaria. La contienda
debe proveer una alternativa irrestricta de competencia para los
partidos y candidatos, sin represin de los partidos de oposicin
o un excesivo prejuicio en la distribucin de los recursos de la
campaa y el acceso a los medios. Las elecciones deben utilizar
procedimientos justos, honestos y transparentes en todas y cada
una de sus etapas. Adems, la representacin parlamentaria debe
reflejar lo establecido por la voluntad popular a travs del voto y
las campaas deben generar una participacin pblica extendida
(Norris, 2004, p. 1).
128
La administracin electoral es responsable de todos y cada

uno de los factores, las condiciones y los criterios que han sido expuestos en el prrafo anterior. Son sus rganos los que, en la gran
mayora de los pases donde este esquema opera, deben coordinar con las fuerzas del orden y las autoridades fiscales y judiciales
a fin de garantizar procesos electorales libres de violencia, intimidacin, sobornos, etctera. Es la administracin electoral, a travs
de su potestad normativa y reguladora, la encargada de garantizar
una justa distribucin de recursos en las campaas y la participacin en los medios, as como la neutralidad del gobierno en su
actuacin. Tambin se ocupa de fijar las reglas del juego, procedimientos claros y mecanismos que generen la participacin equitativa de quienes tienen derecho a sufragar, es decir, a elegir y ser
elegidos, sin discriminacin alguna.
Es comn vincular, en este sentido, procesos electorales libres y justos con una administracin electoral independiente y
eficiente; en otras palabras, para una eleccin libre y justa es indispensable un proceso electoral administrado imparcialmente. Es
por ello que los pases en transicin sufren con frecuencia de una
falta de confianza entre los polticos, pero para que se produzca
una eleccin democrtica todos los partidos en contienda deben
aceptar el proceso y respetar los resultados (Goodwin-Gill, 2005).
La experiencia muestra que la confianza slo es probable cuando
el sistema electoral es y parece ser imparcial.
Al respecto, se pueden tambin vincular las nociones referidas a los procesos electorales y la administracin electoral a
travs de catalogar como justos este tipo de procesos, sealando que stos tienen tal caracterstica cuando son administrados
por una autoridad neutral, la administracin electoral es lo suficientemente competente y tiene los recursos necesarios para
tomar precauciones especficas contra el fraude en la eleccin y
el escrutinio, la polica, los militares y los jueces (de ser el caso)
tratan a los candidatos en competencia de manera imparcial
durante todo el proceso; todos los contendientes tienen acceso
equitativo a los medios de comunicacin, las reglas electorales
129
no colocan sistemticamente en desventaja a la oposicin, el

monitoreo independiente de la eleccin y el escrutinio es permitido en todos los lugares, el secreto del voto es protegido, virtualmente todos los ciudadanos habilitados para tal fin pueden
votar, los procedimientos para la organizacin y el conteo de
votos son transparentes y conocidos por todos, y existe un claro e
imparcial procedimiento para las apelaciones e impugnaciones
(Elklit y Svensson, 2002, pp. 32-46).
Como se puede apreciar, ste es un listado que tiene un
carcter transversal con respecto a la labor de los organismos
electorales y, de hecho, cada punto se vincula de cierta manera
con el rol que cumplen o deben cumplir dichas instituciones.
Pero, como se precis en la parte inicial de este apartado,
suelen producirse diversos problemas en las votaciones, los que,
en algunos casos, pueden ser considerados como mala administracin, que convencionalmente se refiere a rutinas defectuosas y
percances accidentales que son responsabilidad de los funcionarios electorales.37 Estos problemas pueden deberse a fallas directivas o gerenciales, ineficiencia, incompetencia y falta de capacidad
burocrtica, como, por ejemplo, la existencia de largas colas en
los locales de votacin, padrones de electores inexactos o desactualizados, la falta de condiciones de seguridad en los locales de
votacin, la insuficiente provisin de cdulas de votacin, el extravo de urnas, fallas tcnicas en las mquinas de votacin electrnica o errores matemticos durante el conteo de votos (Alvarez y
Hall, 2008).
Integridad electoral y malas prcticas electorales
Como se precis en la Introduccin y en el inicio de este captulo, si bien todava no abunda material acadmico sobre los temas vinculados a la administracin electoral, durante la ltima
37
Es necesario repetir que en muchos casos se hace difcil distinguir entre errores humanos genuinos y actos fraudulentos en el marco de la realizacin de un
proceso electoral.
130
dcada este subcampo de investigacin ha comenzado a florecer,

pues se han generado estudios sobre los sistemas electorales,
las campaas y el comportamiento electoral. Recientes lneas
de investigacin, como el anlisis comparado de instituciones
electorales, el comportamiento poltico y los conflictos electorales,
han comenzado a fusionarse. Este proceso est generando una
importante e innovadora agenda de investigacin y se comienzan a
reconocer diversos sectores profesionales y reas de especializacin.
As pues, la agenda de investigacin emergente sobre
estos temas despliega varias caractersticas peculiares, que han
surgido con la promesa de enriquecer y transformar el estudio
convencional sobre la materia electoral. En ese sentido, en la
misma lnea de pensamiento que se ha desarrollado a lo largo
de todo este captulo, sera bastante til dar a conocer dos
conceptualizaciones distintas referidas a lo que se ha presentado
como malas prcticas electorales e integridad electoral. Puede
aadirse, incluso, que el primer concepto forma parte del
segundo, que es mucho ms amplio y tiene un mayor alcance,
como se ver a continuacin.
Pippa Norris (2013) es quien ha planteado recientemente
la nocin de integridad electoral, sealando que la misma sirve
para unificar los conceptos dispersos sobre la temtica electoral
y sus problemas, pudiendo aplicarse a cuestiones relativas a la
administracin electoral, los procesos electorales y las elecciones
propiamente dichas, tanto en democracias consolidadas, cuando
existen fallas en su administracin electoral, como en los
regmenes hbridos, cuando hay una falta de confianza ciudadana
en las instituciones electorales, malas prcticas que restringen
la competencia partidaria o brotes de violencia electoral con
resultados mortales, como en muchos pases de frica y Asia.
Si bien no hay un nico criterio sobre cmo se define la
integridad electoral ni un nico grupo de investigacin que est
trabajando sobre esta cuestin, el inters en la temtica se ha incrementado entre la comunidad acadmica y los actores polticos.
De hecho, muchas disciplinas ofrecen aproximaciones alternativas
131
para conceptualizar la nocin de integridad electoral e identificar

una normativa estndar, incluyendo aquellas que se basan ms estrictamente en leyes domsticas, criterios administrativos y valores
democrticos. Aunque estos enfoques pueden ser ms tiles para
el establecimiento de guas prcticas para la realizacin de elecciones especficas, cada uno tiene limitaciones importantes.
En ese sentido, diversos analistas polticos han buscado evaluar la efectividad de las soluciones diseadas para hacer frente
a lo que se conoce como malas prcticas electorales, incluyendo
el monitoreo que realizan los observadores electorales, el fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios electorales, el
mejoramiento de los mecanismos de resolucin de conflictos o
disputas, la auditora que realizan los organismos de administracin electoral, los procesos de reforma de la estructura legal de
la regulacin del padrn de electores y el financiamiento de los
partidos y las campaas electorales. Ha sido Sarah Birch (2011,
pp. 13-30) quien ha tratado el tema de las malas prcticas electorales; seala que stas consisten en la manipulacin de los procesos electorales y sus resultados, de modo tal que las ventajas y los
beneficios personales o partidarios sustituyen el inters pblico.
Agrega que las elecciones deben ir de la mano con los principios
democrticos donde stos son inclusivos, generan normas que
facilitan la votacin directa y permiten una efectiva agrupacin
de las mismas a favor de los electores.
Retomando el tema de la integridad electoral, las definiciones
alternativas de este concepto son comunes en las diversas
investigaciones que pueden encontrarse en la literatura disponible.
En estos documentos es posible observar diferentes anlisis que, si
bien son incompletos, resultan tiles para clarificar algunos temas,
como los que se detallan a continuacin. En primer trmino,
existe un grupo de expertos que comnmente pone nfasis en la
violacin de las leyes electorales domsticas, especialmente en la
manipulacin de encuestas y el cmputo de resultados; este tipo
de anlisis resulta til para el litigio en los tribunales. Un segundo
grupo de acadmicos, proveniente de la administracin pblica
132
especializada en estas materias, utiliza un lenguaje que gira en

torno a la mala administracin electoral, poniendo de relieve la
calidad y la capacidad tcnica de los procedimientos y los procesos
electorales. Por su parte, otro grupo de expertos, constituido
fundamentalmente por tericos de la democracia, ha privilegiado
un enfoque en torno a los principios de la democracia liberal,
haciendo hincapi en aquellas normas que tienen la importancia y
el valor suficientes para enfrentar los errores de los procedimientos
electorales, como, por ejemplo, las referidas a la rendicin de
cuentas, la inclusin y la transparencia.
Cada uno de los enfoques proporciona tiles percepciones
del complejo fenmeno de la integridad, pero ofrece, como ya se
dijo, un entendimiento incompleto del trmino. As pues, cuando
surgen problemas electorales, stos son frecuentemente descritos
como fraude, malas prcticas, manipulacin electoral o violacin a
los principios democrticos y los derechos humanos. Este lenguaje,
un tanto superficial y lleno de vaguedades, sirve muy bien para
la elaboracin de anlisis poco profundos con una alta cuota de
diplomacia, con lo que se evita que se realicen interpretaciones
ms agudas y realistas. Pero, como se ha sostenido, esta visin
falla en lo que respecta a la claridad conceptual, sobre todo para
acadmicos e investigadores que buscan operacionalizar y medir
este fenmeno (Norris, 2013).
Por el contrario, el concepto dominante de integridad electoral que propone Norris (2013) ayuda a unificar el entendimiento
de todas estas cuestiones. ste hace referencia a las convenciones
internacionales consensuadas y a normas globales, cuyos criterios
se aplican universalmente en todos los pases durante el ciclo
electoral, incluyendo el periodo preelectoral, la campaa, la jornada
y sus resultados. Contempla tambin la nocin de malas prcticas
electorales, que es aqu utilizada para referirse a las violaciones de
lo que la autora ha etiquetado como fallas de primer y segundo
nivel contenidas en estas normas globales.
As mismo, esta concepcin dominante de integridad
electoral se sustenta en cuatro diferentes caractersticas. En la
133
primera se seala que las normas globales se basan en acuerdos

multilaterales, convenciones, tratados y leyes internacionales
(ms que en los principios de la democracia liberal o los valores
normativos occidentales). En la segunda se distingue entre las
malas prcticas de primer y segundo orden, de acuerdo con la
severidad de sus potenciales consecuencias. En la tercera se
abordan los estndares compartidos aplicados universalmente
en todos los pases y tipos de regmenes. Finalmente, en la
cuarta se considera la nocin del denominado ciclo electoral,
donde una gama de malas prcticas ocurren en cualquier etapa
de los procesos electorales, que comparten la particularidad
de ser secuenciales. Es decir, una mala prctica electoral o un
acto fraudulento puede producirse en cualquier momento del
proceso electoral, y no solamente en la jornada electoral o en el
cmputo de los resultados (Norris, 2013).
Los pases alrededor del mundo comparten el reto de
lograr estndares internacionales para la integridad del proceso
electoral. Por ello, con la intencin de examinar este concepto
con mayor detalle, es necesario, en primer lugar, referirse a las
normas globales. La primera parte de esta definicin considera
la integridad electoral como las competencias que presentan
las normas globales, las cuales son evaluadas como legtimas si
se respetan las convenciones y los estndares internacionales
que gozan del consenso de todos los pases. Esta aproximacin
est fuertemente sustentada en los tratados internacionales
que los gobiernos alrededor del mundo han apoyado por ms
de 50 aos. Las normas globales constituyen, pues, estndares
universales que reflejan un consenso general y su difusin
significa que no es aceptable para un gobierno hacer reclamos
de soberana en respuesta a los abusos de la integridad electoral,
por lo que este enfoque evita la realizacin de juicios arbitrarios.
Sin embargo, es necesario considerar que las normas globales
son fundamentalmente diseadas por los Estados ms poderosos
e importantes, apoyados por la comunidad internacional; que
tienen una carga cultural en su aplicacin que se sustenta en los
134
valores occidentales y que muchas veces pueden convertirse en

ataduras que no traducen como legtimos los estndares culturales
que ocurren en regiones y sociedades con otra historia y tradicin
poltica. No obstante, han sido aceptadas como las apropiadas
reglas internacionales y domsticas para juzgar la calidad de los
procedimientos electorales.
El fundamento de las normas globales sobre integridad
electoral descansa sobre el artculo 21, inciso 3, de la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos de 1948, que constituye
la base legal y los principios centrales que legitiman el apoyo
internacional a las elecciones y la asistencia electoral. En ese
mismo artculo e inciso se seala:
La voluntad popular ser la que sustente la autoridad gubernamental; esta voluntad debe ser expresada en peridicas y genuinas elecciones que debern ser universales e iguales en el
sufragio y debern ser sostenidas por el voto secreto o por un
procedimiento de voto igualmente libre.
Los acuerdos sobre las normas globales que deben gobernar

la realizacin de las elecciones se exponen en el artculo 25 del
Pacto Internacional para los Derechos Civiles y Polticos de las
Naciones Unidas, donde se especifican las siguientes consideraciones: la necesidad de tener elecciones peridicas a intervalos
regulares, el sufragio universal que incluye a todos los sectores
de la sociedad, el sufragio igualitario que considera la idea
de una persona, un voto, el derecho a postular a un cargo pblico en elecciones competitivas, el derecho de todos los electores a votar, la utilizacin de mecanismos para garantizar el voto
secreto, elecciones genuinas y legtimas y que sean el reflejo de
la libre expresin de la voluntad popular. Estos estndares son
tambin conocidos como derechos personificados para la autodeterminacin. Desde que esta convencin se hizo de cumplimiento
obligatorio, en 1976, ha ejercido una fuerte presin sobre los 167
Estados miembros que firmaron el tratado para el cumplimiento
de las normas globales de legitimidad y las obligaciones legales
135
vinculantes referidas a estos temas, incluyendo a los pases en donde muchos de los derechos electorales son insuficientes (como
China, Rusia y Cuba).
En dcadas posteriores, las normas globales han marcado
el ritmo y han sido respetadas y aplicadas por la comunidad internacional; como consecuencia de esto, se han elaborado directivas
prcticas para observadores electorales y otras publicadas por diversas organizaciones internacionales, como la OSCE, la Unin
Europea, la OEA, la Unin Africana y el Centro Carter.38
Esto constituye el mandato legal internacional para las actividades electorales que realizan las organizaciones intergubernamentales, incluyendo el despliegue de misiones de observacin
que evalan la calidad de las elecciones, as como las reglas generales para las agencias de las Naciones Unidas y ONG internacionales cuando proveen asistencia electoral para los Estados
miembros. Sin embargo, las normas globales establecen nicamente estndares mnimos de integridad electoral.
El concepto de integridad electoral abarca tambin las denominadas malas prcticas de primer y segundo orden. Aunque
las normas globales son universales, es conveniente distinguir los
tipos de malas prcticas con base en la potencial severidad de sus
consecuencias, las cuales pueden ser divididas, de forma prctica,
en niveles de primer y segundo orden. Los problemas de primer
orden, mayormente ocurridos en gobiernos represivos, consisten
en aquellos que involucran violencia extrema y violaciones de los
derechos humanos fundamentales; son incitados por las fuerzas
de seguridad del Estado, partidos de gobierno o de la oposicin,
lderes comunales u otros actores, e incluyen el encarcelamiento de quienes discrepan con el rgimen en turno, el acoso a los
adversarios, la coercin a los votantes, el hecho de no respetar
los resultados electorales; todo esto plantea retos fundamentales para la estabilidad del rgimen. Los problemas de segundo
38
Ver en el primer captulo lo referido al rol de la comunidad internacional en
los procesos latinoamericanos de democratizacin.
136
orden, por el contrario, pueden ser entendidos como aquellos

que tienen como caracterstica principal involucrar conflictos cotidianos referidos a una mala administracin, falta de capacidad
tcnica o errores humanos que debilitan la integridad de los procesos electorales, como, por ejemplo, la existencia de padrones o
listas de electores con datos inexactos, mala administracin de las
elecciones, compra de votos, polticas clientelistas, medios de comunicacin que favorecen al gobierno, escrutinios equivocados,
campaas inundadas de dinero de dudosa procedencia y barreras
excesivamente altas para los cargos elegidos. Las malas prcticas
de segundo orden pueden ocurrir en cualquier lado, incluso en
democracias de larga tradicin.39
El tercer componente de la integridad electoral est constituido por la consideracin de estndares de universal aplicacin,
as como por una infraestructura global comparativa; es decir, se
entiende que las normas globales de integridad electoral son universalmente aplicables y que las violaciones a los principios y los
estndares compartidos tienen la capacidad de debilitar la calidad
de las elecciones en todas las sociedades, incluyendo las democracias ms antiguas y estables. Las malas prcticas de primer orden
en Estados autocrticos generan una preocupacin internacional
generalizada; pero los retos de segundo orden referidos a la integridad electoral reflejan problemas universales que pueden daar la legitimidad de la competencia electoral en cualquier pas,
39
Problemas de segundo orden de integridad electoral pueden surgir en cualquier lugar, aunque es de esperar que sus consecuencias sean ms serias en Estados en
donde no existe una larga experiencia en procesos electorales competitivos. En efecto, en las democracias ms antiguas y consolidadas, donde los sentimientos de legitimidad se derivan de la repetida experiencia de la sucesin de elecciones populares, el
que ocurran este tipo de problemas en una eleccin en particular no necesariamente
debilita la confianza en las instituciones del rgimen ni los sentimientos de apoyo al
sistema ni la satisfaccin sobre el rendimiento general de la democracia. En cambio,
en Estados con menos experiencia en elecciones competitivas, incluso mnimas irregularidades de segundo orden pueden propagarse para convertirse en problemas de
primer orden. En estos pases, en donde los canales para la realizacin de protestas
pacficas son limitados, las disputas electorales y las irregularidades pequeas y menores (como la ligera demora en anunciar los resultados oficiales) pueden detonar una
violencia masiva que tenga como vctimas a ciudadanos civiles, revueltas locales y la
destruccin de propiedades y negocios a travs de saqueos o incendios.
137
aunque no en igual grado, como se precis en el prrafo anterior.

Por ello, hay que considerar que en muchas de las democracias
ms establecidas se han implementado organizaciones electorales
independientes capaces no solamente de administrar los comicios de acuerdo con estndares profesionales de imparcialidad,
eficiencia y transparencia, sino que tambin cuentan con mecanismos legales para resolver los desacuerdos de manera pacfica
a travs de la justicia electoral. Puede esperarse, entonces, que
las consecuencias de cualquier irregularidad electoral de segundo
orden demuestren mayor peligrosidad para la estabilidad y la legitimidad del rgimen, y una potencial desestabilizacin por consiguiente, en pases que no cuentan con estas condiciones.
Ahora bien, aun en lugares que cuentan con todas las condiciones bsicas mencionadas, las expectativas sobre las cuestiones
vinculadas a la integridad electoral no se han quedado estticas,
sino que han evolucionado notablemente y han surgido nuevos
retos. Es por esta razn que en la actualidad hay ms requisitos
para alcanzar estndares mnimos de integridad electoral, por
ejemplo, una mayor inclusin poltica, escrutinios honestos y
exactos, as como el respeto y la promocin del voto secreto y la
utilizacin de urnas adecuadas. Adems, contina el debate sobre la implementacin de retos ms complejos, que incluyen las
crecientes demandas sobre igualdad de gnero y representacin
de minoras, el despliegue de tecnologas de votacin digital y la
votacin en lnea (voto electrnico), demandas para elecciones
ms cmodas y convenientes, y la apropiada regulacin de los
temas del financiamiento poltico, las campaas en medios de
comunicacin y la propaganda poltica.
Finalmente, el cuarto y ltimo componente de la integridad
electoral es el ciclo electoral. Es necesario precisar que tanto los
medios de comunicacin como la literatura acadmica han puesto usualmente su atencin en los problemas vinculados con las
cdulas o votos fraudulentos y las malas prcticas en el conteo de
votos, que constituyen actividades que pertenecen propiamente
al da de las elecciones. Pero la comunidad internacional se ha
138
enfocado tambin en la idea referida a que la asistencia y la observacin electorales no deberan considerar simplemente lo que
ocurre el da de la eleccin o en el corto tiempo de la campaa
electoral oficial, sino que las elecciones deben ser vistas como un
proceso secuencial o un ciclo que involucra diversas etapas. Como
se sugiere en la Red de Conocimientos Electorales ACE, el ciclo
involucra todas las etapas en un proceso de elecciones:
desde la designacin y discusin de los borradores de la legislacin, el reclutamiento y entrenamiento del personal electoral, la
planificacin electoral, el registro de electores (la elaboracin del
padrn electoral), el registro de los partidos polticos, el nombramiento/nominacin de partidos o candidatos, la campaa
electoral, las elecciones, el escrutinio, el cmputo de resultados,
la proclamacin de los resultados oficiales, la resolucin de las
controversias electorales, la elaboracin de informes, auditoras y
archivamiento. (IDEA Internacional, IFES y Undesa, s. f.)
La administracin electoral y la calidad de las

elecciones en Amrica Latina
La realidad poltica, social y cultural de los pases latinoamericanos, y los altos niveles de desconfianza, tanto interpersonal como
institucional, que continan predominando en la regin constituyen algunas de las principales causas para que la administracin
electoral se encuentre diseada tal y como est.
En este orden de ideas, que se suma al tema de la desconfianza crnica latinoamericana descrita en pginas anteriores, se
comparten los comentarios de Pablo Santolaya (1998), quien seala que el modelo de rganos electorales independientes y autnomos adoptado por Amrica Latina es perfectamente viable en
momentos de transicin democrtica. Sin embargo, se considera
acertado ampliar esta afirmacin, sealando que este esquema de
administracin electoral se puede aplicar no solamente en aquellos pases que luchan por tener democracias de mejor calidad, es
decir, en sistemas democrticos an no consolidados, sino tam-
139
bin en pases que logran mejoras notables en cuanto a la calidad

de sus democracias fuera de los periodos de transicin. En estas
situaciones sigue siendo recomendable la adopcin del modelo
de rgano electoral independiente, arraigado en Amrica Latina.
En efecto, no se considera viable en la actualidad que haya
pases latinoamericanos con administraciones electorales insertadas como parte del Poder Ejecutivo o Legislativo, no solamente debido a la falta de credibilidad y confianza que esos poderes
poseen, sino por todos los motivos expuestos a lo largo de este
captulo, que tienen que ver con la tradicin histrica y la cultura
democrtica, entre las principales consideraciones.
En esta investigacin se plantea que, una vez obtenidos
algunos logros en materia de construccin democrtica, se debera buscar mejorar la estructura de la administracin electoral existente en estos pases dentro del esquema de organismos
electorales independientes, con reformas electorales pequeas
pero permanentes y sostenidas (sin grandes cambios de golpe),
y de ninguna forma dicha administracin debera incorporarse
a rganos de algn poder del Estado. La propia idiosincrasia de
los pases latinoamericanos no lo permitira y los escndalos por
corrupcin, fraude, clientelismo, nepotismo, etc., se produciran
frecuentemente, con lo que se generara un retroceso con respecto a todo el camino avanzado en la lucha por consolidar democracias de calidad. En general, Amrica Latina maneja un esquema
de organismos electorales independientes y as tendr que ser en
el futuro, porque, adems, la historia constitucional o republicana de estos pases ha sido sustentada bajo este esquema. Lo que se
tiene que hacer es buscar la continua mejora, profesionalizacin,
optimizacin y modernizacin de sus procedimientos.
El caso argentino constituye una de las ms importantes excepciones. En ese pas, como se podr notar en un cuadro posterior, la organizacin de las elecciones est a cargo de la Direccin
Nacional Electoral del Ministerio del Interior y la administracin
de justicia en materia electoral es responsabilidad de la Cmara
Nacional Electoral, que integra el Poder Judicial de la Nacin. En
140
el marco de esta investigacin se considera que podra mejorarse

el diseo institucional que en esta materia tienen actualmente los
argentinos, pero no sera recomendable un cambio de modelo
orientado al de organismos electorales independientes, ya que
esto constituira una reforma profunda y compleja, no slo de
carcter legal, sino tambin poltico y cultural, que podra presentar, a nuestro entender, muchas ms dificultades que alternativas
de solucin.40
No obstante esta excepcin, puede decirse que, en su mayor
parte, Amrica Latina exhibe un modelo original de organizacin electoral caracterizado por la existencia de organismos permanentes y especializados que gestionan de manera autnoma
la funcin electoral y, en ciertos casos, tambin el registro civil
(cuya razn de ser principal, adems de elaborar y entregar el documento nacional de identidad, es la elaboracin del padrn de
electores) (Sobrado, 2008, p. 2). Este tipo de instituciones suelen
ser muy potentes en muchos pases de la regin, sobre todo en
cuanto a despliegue de recursos se refiere.
Estos organismos son en su mayora autnomos y realizan
actividades no slo de naturaleza administrativa, sino tambin jurisdiccional electoral (en algunos participa de manera exclusiva
o parcial la rama judicial). Seis de los organismos electorales son,
adems, tribunales electorales autnomos (Bolivia, Chile, Ecuador, Paraguay, Per y Uruguay). En los dems casos el contencioso
electoral est a cargo de un rgano de la rama jurisdiccional, de la
jurisdiccin ordinaria (Argentina y Brasil) o de la contencioso administrativa (Colombia y Venezuela) (Hernndez Becerra, 2000).
40
Segn datos del Latinobarmetro (2010), los ciudadanos argentinos mantienen altos niveles de desconfianza hacia sus instituciones, tanto hacia los partidos polticos (21 puntos sobre 100) como hacia el Poder Judicial y el propio gobierno (con
24 puntos sobre 100 y 36 puntos sobre 100, respectivamente). Un panorama as no
facilita la realizacin de grandes reformas, lo cual sustenta con mayor razn lo que
aqu se ha planteado para ese pas. La administracin electoral utilizada por los argentinos se asemeja a los modelos espaol o francs desde hace mucho tiempo; su cultura
y su historia as lo han decidido, por lo que este esquema tiene que ser respetado y
optimizado de cara hacia el futuro.
141
Suelen tambin ser organismos colegiados, cuyos integrantes son designados de diferente manera segn la legislacin de
cada pas. En algunos casos, sus miembros son de origen exclusivamente judicial (como el Consejo Nacional Electoral de Colombia);
en otros, son designados por la Asamblea Legislativa (Argentina,
Paraguay, Uruguay, Venezuela); hay casos en los que el Ejecutivo
comparte la designacin con el Poder Legislativo o con el Poder
Judicial (Bolivia, Brasil, Paraguay) (Hernndez Becerra, 2000).
Existen tambin algunos organismos en cuya integracin tienen
injerencia, en diverso grado, los partidos polticos, como podr
apreciarse ms adelante.
As mismo, si bien este tipo de organizaciones tienen en
comn determinadas funciones, estructuras, composicin o forma
de eleccin de algunas instancias, el funcionamiento especfico y
puntual de cada mecanismo electoral que en el diseo comparten
los pases latinoamericanos suele ser comparativamente diferente
en lo que a su organizacin interna y aplicacin respecta.
El comentario sobre que dos pases no tienen el mismo tipo
de administracin electoral vale tambin para Amrica Latina, a
pesar de compartir, en su generalidad, el mismo modelo. En efecto,
si bien el diseo de los organismos de la administracin electoral
en esta regin contiene muchos aspectos que comparten diversos
pases, como los de la autonoma e independencia del Ejecutivo, el
carcter de estables, permanentes y con dedicacin exclusiva, no
existe un organismo electoral latinoamericano idntico a otro.
Esto se puede explicar de diferentes maneras. Una de stas
sera la del contexto al que haca mencin Dieter Nohlen (2005). Es
un hecho que la tradicin cultural, democrtica, cvica y jurdica de
cada pas determina su realidad, no slo en materia electoral sino
en las diferentes cuestiones importantes y cotidianas de la vida.41
41
En ese sentido, se pueden notar en pases vecinos (Argentina y Uruguay, Per
y Ecuador, Colombia y Venezuela, Costa Rica y Nicaragua, Guatemala y Mxico, por
nombrar slo algunos ejemplos) notables diferencias existentes entre sus respectivas
administraciones electorales a pesar de ser pases vecinos y compartir, en algunos casos, muchos aspectos en lo que a su cultura se refiere.
142
Si bien no se tiene la intencin de hacer de sta una

investigacin esttica, se considera til presentar el estado actual
de la administracin electoral latinoamericana. Aclaramos que
los organismos electorales continuamente se modernizan y que
su funcionamiento interno vara, por lo que puede ocurrir que
algunos de los cuadros que se presentan a continuacin hayan
quedado, al momento de leer este documento, desactualizados
por algn cambio realizado en los ltimos meses.
En ese sentido, uno de los aspectos en el que los rganos
electorales latinoamericanos suelen ser de lo ms variados es el
tema de la composicin,42 lo cual se refleja en el siguiente cuadro:
Cuadro 6
Composicin de organismos electorales en Amrica Latina43
Pas
Organismo electoral
Nmero de miembros
que conforman la alta
direccin o el pleno
del rgano electoral
(en caso de ser un
colegiado)
Institucin(es)
que nombra a
los miembros
de la alta
direccin de los
rganos electorales
Argentina
Cmara Nacional
Electoral44
Presidente en acuerdo con el Senado.
Colombia
Consejo Nacional
Electoral
Congreso de la
Repblica.
Chile
Tribunal Calificador
de Elecciones
Corte Suprema,
presidente de la
repblica y Senado.
42
Ver tambin el tema de la independencia de los organismos electorales desarrollado en el tercer captulo de este trabajo, a fin de complementar lo sealado en
este apartado.
43
Estos datos corresponden a un determinado momento, por lo que no sera
extrao que algunos de los organismos electorales aqu detallados cambien de composicin en cualquier oportunidad; as, se recomienda siempre verificar este tipo de
informacin en las pginas oficiales.
44
Segn lo explicado anteriormente, se hace la precisin de que en Argentina no
existen organismos electorales, pero resulta importante considerar la composicin de
su rgano judicial electoral.
143
Pas
Organismo electoral
Nmero de miembros
direccin o el pleno
del rgano electoral
(en caso de ser un
colegiado)
Per
Jurado Nacional de
Elecciones
Mxico
Instituto Nacional
Electoral45
11
Institucin(es)
que nombra a
los miembros
de la alta
direccin de los
rganos electorales
Corte Suprema de
Justicia, Ministerio
Pblico, Colegio
de Abogados,
decanos de universidades pblicas y
privadas, respectivamente.
Senado y Cmara
de Diputados.
Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la
Federacin
Consejo Nacional
Electoral
Tribunal Contencioso
Electoral
Venezuela
Consejo Nacional
Electoral
Asamblea
Nacional.
Bolivia
Tribunal Supremo
Electoral
Asamblea Legislativa Nacional y Poder

Ejecutivo.
Brasil
Tribunal Superior
Electoral
Supremo Tribunal
Federal, Superior
Tribunal de Justicia
y presidente de la
repblica.
Ecuador
Comisin
Seleccionadora
(partidos y asamblestas independientes).
45
En Mxico, por la reforma constitucional de diciembre de 2013, el muy conocido y posicionado Instituto Federal Electoral (IFE) cambia de nombre y composicin.
A partir de 2014 se llamar Instituto Nacional Electoral (INE).
144
Pas
Organismo electoral
Nmero de miembros
direccin o el pleno
del rgano electoral
(en caso de ser un
colegiado)
Institucin(es)
que nombra a
los miembros
de la alta
direccin de los
rganos electorales
Paraguay
Tribunal Superior de
Justicia Electoral
Senado en acuerdo
con el Ejecutivo.
Uruguay
Corte Electoral
Asamblea General y
partidos polticos.
Costa Rica
Tribunal Supremo de
Elecciones
Corte Suprema
de Justicia.
El Salvador
Tribunal Supremo
Electoral
Asamblea
Legislativa.
Guatemala
Tribunal Supremo
Electoral
Congreso de la
Repblica.
Honduras
Tribunal Nacional de
Elecciones
Congreso Nacional
de la Repblica.
Nicaragua
Consejo Supremo
Electoral
Asamblea Nacional
y presidente de la
repblica.
Panam
Tribunal Electoral
rgano Legislativo,
rgano Ejecutivo y
Corte Superior de
Justicia.
Repblica
Dominicana
Junta Central
Electoral
Senado de la
repblica.
Fuente: elaboracin propia.
Con respecto a esta cuestin, existe un enfoque que expone

la distincin en Latinoamrica entre dos principios orientadores de
los organismos electorales. El primero tiene que ver con el principio de la vigilancia partidista recproca, que plantea que, integrando los organismos electorales con representantes de los partidos,
145
stos se vigilarn mutuamente, cuyo resultado ser que el proceso

se realice con limpieza y que tenga credibilidad. Bajo este enfoque,
entonces, los miembros de los organismos electorales tendran que
ser predominantemente representantes de los partidos polticos.
El segundo principio es el de la imparcialidad, que supone
que para garantizar la limpieza y la credibilidad de las elecciones
es preferible la integracin de los organismos electorales por individuos que no tengan vnculo alguno con los partidos polticos.
De modo que a los miembros de estas instituciones se les exige ser
independientes polticamente. La designacin de los miembros de
los rganos electorales y sus subordinados puede seguir el procedimiento utilizado para los cargos judiciales, estar a cargo de instituciones pblicas o privadas de carcter no partidista o en manos
de un rgano poltico, como el Congreso, pero con la exigencia de
que los designados sean mayoritariamente independientes.
Sobre la base de este criterio, los organismos electorales latinoamericanos se pueden clasificar en tres categoras: no partidistas de designacin no poltica, no partidistas de designacin poltica y partidistas (Hernndez y Molina, 1998, p. 3).
Teniendo como sustento este criterio, se puede sealar que,
a menor carcter partidista, mayor ser la garanta de honestidad
y la credibilidad, especialmente en condiciones de multipartidismo. Los que defienden este criterio sealan que la vigilancia
partidista recproca presenta, en primer lugar, el problema que
se sustenta en la desconfianza, y cualquier situacin que altere
momentnea o permanentemente el equilibrio dar lugar a violaciones a la tica en algunos casos o a la suspicacia y prdida de
credibilidad en otros. En condiciones de bipartidismo este peligro se reduce, ya que los dos nicos partidos tienen la facultad
legal y la posibilidad material de estar presentes en todos los actos
del proceso, de modo que puede asumirse que la supervisin recproca funcionar adecuadamente. No ocurre lo mismo cuando el
pas es multipartidista, con tres o ms partidos importantes, como es
el caso de las naciones latinoamericanas. En estas condiciones es
muy probable que se produzcan alianzas de unos partidos contra
146
otro u otros, o, en todo caso, siempre habr una alta posibilidad de

que alguno piense que los dems estn aliados en su contra, sea
esto real o no. Por otra parte, es igualmente factible en Amrica Latina que existan partidos fuertes electoralmente pero de
organizacin dbil, especialmente cuando se trata de movimientos generados en torno a figuras carismticas que surgen en una
eleccin y desaparecen en la siguiente. En estos casos el partido o
movimiento electoral no tendr posibilidades materiales de tener
representantes en todas las mesas de votacin y actos del proceso,
de modo que su capacidad de vigilancia ser parcial, y su desconfianza, directamente proporcional a estas carencias (Hernndez y
Molina, 1998, pp. 3-4).
En lo que a las funciones de estos organismos respecta, una
adecuada manera de presentarlas tiene que ver con los momentos
o periodos en los que se realizan o no elecciones. Los procesos
electorales en Amrica Latina tienden a iniciarse, no solamente
por cuestiones normativas sino tambin por costumbre y tradicin, desde el momento en que son convocados y finalizan en el
instante en el que se proclaman oficialmente los resultados, por
lo que suelen durar varios meses, dependiendo del pas del que
se trate. Durante esta etapa (la que podra denominarse como
periodo electoral), los organismos electorales deben encargarse
de la inscripcin de candidaturas, la organizacin del proceso
electoral (que incluye la elaboracin y la distribucin del material
electoral, la designacin de locales de votacin, la designacin de
los miembros de mesa o juntas receptoras de voto, la capacitacin
de los principales actores, etc.), la administracin de justicia electoral, el conteo de los votos o escrutinio, el cmputo de votos, el
establecimiento de directivas vinculadas al desarrollo del proceso,
entre las principales actividades.
Adems, los rganos electorales comparten la responsabilidad de crear las condiciones para garantizar el secreto y la
universalidad del voto, sobre todo las que tienen que ver con infraestructura y comodidad en los locales de votacin, as como de
actualizar peridicamente el padrn electoral.
147
En estos periodos electorales, los organismos de la administracin electoral suelen contratar de manera temporal una gran
cantidad de funcionarios y empleados. Por lo general, una institucin de este tipo (dependiendo de si es una sola en el pas o comparte actividades con otra entidad) puede tener decenas o cientos
de empleados en periodos no electorales, pero miles o decenas de
miles en pocas electorales.
Es oportuno comentar ahora algunas cuestiones que tienen
que ver con el recurso humano que forma parte de este tipo de
instituciones, en donde es comn encontrar personal estable y
permanente (ya sea proveniente de partidos o no, segn el pas
del que se trate), y otro grupo de profesionales (generalmente en
mayor nmero) que son contratados temporalmente con motivo
de la realizacin de procesos electorales especficos. Usualmente,
un rgano de este tipo tiene un personal nuclear o principal en
su sede central y despliega cantidades pequeas de personas en
sus oficinas regionales, de ser el caso. Algunos de los aspectos ms
positivos de tener personal independiente y dedicado exclusivamente a los organismos electorales son el de la confidencialidad
y la neutralidad, as como el de la profesionalizacin, la especializacin y la eficiencia tcnica y administrativa. Adems, se contribuye a la construccin de institucionalidad y a la sostenibilidad de
proyectos a mediano y largo plazo. En este sentido, los rganos
electorales deben tener los recursos humanos, econmicos y tecnolgicos necesarios y suficientes para llevar adelante un proceso
electoral limpio y transparente.46
46
Un aspecto a cuidar es el que la administracin electoral permanente que realice actividades de manera sostenida no sea vista como una enorme mquina burocrtica, como suele ocurrir en algunos pases de la regin, especialmente en Centro
y Norteamrica. Una de las crticas que se les suele hacer a este tipo de instituciones
es el gran presupuesto que, en algunos casos, se gastan en mantener estructuras tan
grandes y con tanto personal. En defensa, estn quienes opinan que este tipo de estructuras resultan ms rentables que generar organismos y funcionarios temporales, o
quienes sostienen que la democracia no tiene porqu ser barata y que en sociedades
como las latinoamericanas, que tienen muchas veces un funcionamiento institucional
claramente informal, es recomendable invertir en estos temas, en salvaguarda de las
respectivas democracias.
148
Por su parte, en periodos no electorales, los organismos de

administracin electoral latinoamericanos, en su mayora, realizan actividades vinculadas con la educacin y la capacitacin
(tanto la capacitacin interna de su personal como la educacin
ciudadana o para la democracia). Llevan a cabo tambin procesos de revocatoria, vacancia o suspensin de autoridades elegidas
por voto popular; coordinan actividades con las organizaciones
polticas, incluyendo la fiscalizacin de los fondos partidarios; se
dedican, adems, a la investigacin y al desarrollo de proyectos
especiales, a la elaboracin de normas para la reforma o mejora
del sistema electoral, la administracin electoral y las elecciones; a
implementar actividades de modernizacin de sus procesos, tanto
internos como externos, y a la planificacin de los procesos electorales que debern organizarse en el futuro segn el respectivo
calendario. Este listado de actividades podra aumentar o disminuir segn el pas y el tipo de institucin del que se trate.
Uno de los recientes enfoques para ordenar los organismos electorales latinoamericanos lo propone Joseph Thompson
(2012), quien se refiere a un criterio de concentracin, que
puede ser explicado de la siguiente manera: 1) organismos electorales concentrados en grado mximo, cuando la administracin
electoral, la solucin de controversias electorales y el registro civil se encuentran en manos del mismo organismo (es el caso de
Costa Rica y Panam, con variaciones en Uruguay y Bolivia); 2)
organismos electorales concentrados en grado medio, cuando la
administracin electoral y la solucin de controversias electorales se encuentran en manos del mismo organismo, pero con un
registro civil autnomo (es el caso de Honduras, El Salvador y
Guatemala); 3) organismos electorales concentrados pero cuyas
resoluciones son revisadas en sede judicial, manteniendo el control sobre el registro civil (es el caso de Venezuela); 4) organismos
electorales desconcentrados (como en Mxico y Chile, que tienen
un organismo autnomo para la administracin electoral y un organismo que es parte del Poder Judicial para la calificacin de
elecciones y resolucin de conflictos; Colombia, en donde exis-
149
te un organismo autnomo para la administracin electoral y la

coordinacin nacional de los registros, un organismo para la interpretacin de las normas electorales y una seccin del Consejo
de Estado para los conflictos electorales; Ecuador y la Repblica
Dominicana, en donde existe un organismo autnomo para la
administracin electoral y otro organismo autnomo para la calificacin de elecciones y resolucin de conflictos, y Per, en donde
existen tres organismos autnomos, uno para la administracin
electoral, otro para la calificacin de elecciones y resolucin de
conflictos, y otro que se encarga del registro civil de las personas),
y 5) organismo electoral nico para la mayor parte de la materia electoral (la Cmara Nacional Electoral) pero con funciones
electorales en manos del Ejecutivo (Ministerio del Interior) (es el
caso de Argentina).
En lo que respecta a la denominacin de los organismos
electorales latinoamericanos, sta vara con los pases: Tribunal
o Consejo Supremo Electoral (o en algunos casos Nacional de
Elecciones), Consejo, Oficina, Cmara o Corte Nacional
Electoral o de Procesos Electorales; Consejo, Junta o Comisin
Central de Elecciones; Tribunal Superior Electoral o Superior de
Justicia Electoral, Tribunal Supremo de Elecciones o Calificador
de Elecciones, Tribunal Federal Electoral, o Jurado Nacional de
Elecciones (Hernndez Becerra, 2000).
Para complementar lo expresado hasta este punto, se presenta a continuacin un cuadro relativo a la existencia de organismos electorales en algunos pases de la regin.
150
Cuadro 7
Pases que separan funciones en dos organismos o autoridades
Organiza proceso
electoral
Pas
Imparte justicia
electoral
Argentina
Direccin Nacional
Electoral del Ministerio del Interior
Cmara Nacional
Electoral
Colombia
Registradura Nacional de Estado Civil
Consejo Nacional
Electoral
Chile
Servicio Electoral
Pblico
de Elecciones
Per47
Oficina Nacional de
Procesos Electorales
Jurado Nacional de
Elecciones
Mxico
Instituto Nacional
Electoral
Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la
Federacin
Ecuador
Consejo Nacional
Electoral
Tribunal Contencioso
Electoral
Repblica
Dominicana48
Junta Central Electoral
Tribunal Superior
Electoral
47
El Per incluye, adems, como parte del mal denominado sistema electoral
(figura as en la Constitucin de aquel pas, pero lo tcnicamente correcto es administracin electoral), al Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (Reniec),
responsable de la elaboracin del padrn electoral y de la expedicin del documento
nacional de identificacin (DNI).
48
En la Constitucin de 2010 se produjo un cambio en el diseo de la administracin electoral de la Repblica Dominicana, pas que histricamente tuvo un nico
rgano electoral: la Junta Central Electoral. Por la nueva Constitucin, la administracin electoral dominicana se conforma ahora por dos organismos: la Junta Central
Electoral y el Tribunal Superior Electoral.
151
Cuadro 8
Pases que concentran funciones en un solo organismo
Pas
Organiza proceso e imparte

justicia electoral
Bolivia
rgano Electoral Plurinacional
Brasil
Tribunal Superior Electoral
Paraguay
Tribunal Superior de Justicia Electoral
Uruguay
Corte Electoral
Costa Rica
Tribunal Supremo de Elecciones
El Salvador
Tribunal Supremo Electoral
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Consejo Supremo Electoral
Panam
Tribunal Electoral
Venezuela
Consejo Nacional Electoral
Finalmente, la mayora de los organismos electorales en

Amrica Latina promueve la participacin de distintas misiones
de observacin electoral, tanto nacionales como internacionales,
a fin de que presencien, analicen y evalen no slo los hechos
ocurridos durante la jornada electoral, sino todas las etapas del
proceso, desde la convocatoria de elecciones hasta la proclamacin de los resultados.
152
Los organismos electorales como reguladores del funcionamiento y

el financiamiento de los partidos y las campaas electorales
Una de las principales funciones de los organismos de administracin electoral independientes y autnomos consiste en el rol de
regulacin que desempean. En efecto, estas instituciones establecen las reglas del juego del proceso electoral, tanto en la forma
como en el fondo, a nivel interno y externo.49
En ese sentido, existen suficientes motivos para sostener que
los organismos electorales tienen la capacidad de influir sobre el
comportamiento electoral de los distintos actores que participan
en unas elecciones, principalmente porque asumen la tarea de ser
los rferis en ese juego en que consiste la lucha por el poder en
nuestras democracias.
Como se ha dicho, en Amrica Latina la mayora de los
pases han optado por elegir el modelo de administracin electoral permanente y especializado, y un rasgo que resulta caracterstico de estos rganos electorales es que son los grandes
reguladores de los procesos. Este tipo de instituciones son las
encargadas de establecer o precisar temas a travs de normas,
referidas, por ejemplo, a cules son los impedimentos para la
realizacin de propaganda poltica por parte del partido en el
gobierno, cules son los requisitos para ser candidatos a un cargo
de eleccin popular, con cunto tiempo de anticipacin deben
renunciar los funcionarios pblicos a sus respectivos cargos si
es que quieren participar en un prximo proceso electoral o
los requisitos tcnicos que deben cumplir las encuestadoras
para poder publicar sus encuestas. Todos estos ejemplos podran
Los elementos tcnicos para conducir una eleccin son de una magnitud y una
dificultad enormes. Una gran cantidad de detalles necesitan ser tenidos en cuenta en
un corto tiempo, con plazos perentorios que cumplir (los cuales se vencen indefectiblemente para pasar a una nueva etapa) y, con frecuencia, en un ambiente bastante
tenso y politizado. As mismo, el rgano electoral que administra justicia en la materia
debe establecer mecanismos claros y transparentes en lo que respecta no solamente a
la calificacin de elecciones y procedimientos de impugnacin, sino tambin al financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales.
49
153
enmarcarse dentro de lo que se podra denominar la regulacin

convencional de los procesos electorales.50
Existen tambin mecanismos de regulacin no convencionales, como los pactos ticos (pactos de no agresin entre organizaciones polticas) o distintas campaas y herramientas que
se utilizan para ofrecer informacin a la ciudadana sobre los diferentes aspectos que intervienen en una eleccin. Este tipo de
iniciativas son generalmente desarrolladas por organismos electorales que tienen funciones que van ms all de las estrictamente jurisdiccionales, organizacionales y fiscalizadoras del proceso
electoral, como ocurre en Mxico, Repblica Dominicana, Panam,
Guatemala, Honduras, Colombia y Per, por citar algunos casos.
Esto ha obligado a hacer poltica de una forma diferente
porque las reglas del juego no son las mismas a las de hace algunos aos, lo cual significa, sin duda alguna, un cambio en la
manera en que las agendas de las organizaciones polticas y los
candidatos encaran las campaas electorales.
Por un lado, son las organizaciones polticas las que tienen
que programar sus actividades tomando en cuenta los plazos, las
regulaciones y otros mecanismos que establezcan los rganos electorales. Por otro, estas organizaciones tienen que ser capaces de
manejar y estar al da con herramientas tecnolgicas vigentes en la
actualidad, como el uso de Internet (Facebook, Twitter) o de los
telfonos celulares, sobre todo en Amrica Latina, donde cada vez
ms familias tienen acceso a este tipo de instrumentos. Las organizaciones polticas se vern tambin en la obligacin de ser muy
cuidadosas al momento de elegir a sus candidatos, ya que sus currculos sern pblicos y el ciudadano tendr fcil acceso a stos.
50
Los organismos electorales pueden ejercer tal influencia sobre el proceso electoral que deciden incluso quien puede ser candidato y quien no, como ocurri en
las elecciones municipales de 2010 en Per, en donde el JNE vet al candidato a la
alcalda de Lima por el partido Cambio Radical, lex Kouri, por no cumplir con el
requisito del domicilio en la ciudad en la cual se postulaba; Kouri tena en las encuestas previas aproximadamente 20% de la intencin de votos, estando ubicado en el
segundo lugar de las preferencias de los ciudadanos.
154
Por su parte, las organizaciones polticas y los candidatos

debern poner nfasis en la formacin de cuadros y equipos de
campaa que sean capaces de elaborar agendas y cronogramas
de trabajo considerando las reglas del juego que establezcan los
organismos electorales y los dems factores externos que puedan
afectar su desempeo en el marco de los procesos electorales si
quieren salir airosos de una eleccin, ya que incluso est en juego su propia existencia, puesto que, en algunos casos, podran
perder su inscripcin en el correspondiente registro de partidos
polticos que tiene cada pas.
Un tema importante a desarrollar con mayor amplitud es
el referido al control del financiamiento de los partidos polticos.
Pero, antes de entrar en la materia, es necesario enfatizar: el desarrollo terico y normativo que ser presentado a continuacin
tiene algunas imprecisiones y vacos legales en muchos pases latinoamericanos, y se encuentra en constante revisin, discusin y
proceso de reforma, por lo que vara constantemente. En ese sentido, la presente descripcin y su consecuente anlisis corresponden a un momento especfico, en un tiempo en el que se produce
una constante evolucin sobre esta temtica.
As pues, en la actualidad existen diversos mecanismos para
ejercer el control del financiamiento de los partidos polticos, los
cuales, casi en todos los casos en Amrica Latina, estn a cargo de
los organismos electorales. Es necesario sealar que el dinero en
la poltica y en las campaas electorales constituye uno de los aspectos ms complejos a regular, por algunas consideraciones que
sern explicadas.
En primer lugar, porque forma parte de los asuntos centrales
sobre los cuales se suelen plantear reformas polticas en la regin;
sus ejes ms relevantes son el tipo de financiamiento que los partidos deben recibir, quin debe financiarlos, la participacin o no
del Estado en el financiamiento, los lmites de la financiacin, los
mecanismos de transparencia y la rendicin de cuentas... Y es justamente en el tema de la transparencia y la rendicin de cuentas donde los organismos electorales deben ser protagonistas importantes.
155
A pesar de que no hay recetas nicas ni de aplicabilidad uniforme para todos los sistemas polticos latinoamericanos, idea que
se ha sostenido para distintos conceptos que se han presentado a
lo largo de este trabajo, puede observarse una tendencia clara en
la regin a buscar un equilibrio en la influencia del dinero en la
poltica, as como a fortalecer los mecanismos de transparencia y
rendicin de cuentas.
Sobre esta materia han sido IDEA Internacional y la OEA,
junto con la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM),
las que han profundizado sobre los aspectos ms sensibles en el
texto Financiamiento de los partidos polticos en Amrica Latina, el cual
constituye la continuacin o complemento de la obra De las normas
a las buenas prcticas: el desafo del financiamiento poltico en Amrica
Latina, en donde se presenta de forma comparada un detallado
anlisis sobre el financiamiento de la poltica y las campaas electorales en 18 pases de la regin. Constituye, pues, el estudio ms
relevante sobre este tema, motivo por el cual ese documento ser
el que sustente en su mayor parte las ideas que sern desarrolladas
de aqu en adelante hasta concluir con este apartado.
En ese sentido, puede afirmarse, en trminos generales, que
los resultados han mostrado que el tema del financiamiento de la
poltica es clave para la salud de la competencia poltica democrtica y que los partidos polticos necesitan fondos para cumplir
sus funciones de intermediacin y representacin, pero tambin
deben ser fiscalizados y controlados para evitar caer en diversos
problemas y abusos que surgen en algunas ocasiones. Existe, pues,
una importante inclinacin en los diversos pases a establecer limitaciones al ingreso de los fondos, por fuente y por monto, as
como mecanismos e instrumentos de control y rendicin de cuentas con la finalidad de hacer ms equitativa y justa la competencia
poltica (IDEA Internacional, OEA y UNAM, 2011).
Hay que tener en cuenta tambin que la situacin actual es muy
diferente a la de hace algunos aos con respecto a la competencia
poltica y electoral, ya que existen ms organizaciones polticas o
alianzas que participan en los procesos electorales, las cuales se han
156
vuelto mucho ms competitivas y especializadas. Esto hace necesaria

una mayor inversin por parte de los partidos polticos, puesto
que necesitan formar a ms personas y tener campaas electorales
ms potentes para poder obtener una mayor cantidad de votos.
As, el debate que genera mayor polmica y discusin se produce
en torno a cmo evitar que el dinero que financie a los partidos
polticos y sus respectivas campaas provenga de fuentes ilcitas,
como el narcotrfico y el lavado de activos, teniendo en cuenta
que un sistema de partidos resistente fortalece a las democracias,
para lo cual es necesario hacer ms fuertes a los partidos polticos y
aumentar la confianza ciudadana en sus procesos electorales (IDEA
Internacional, OEA y UNAM, 2011, p. 4).
En lo que respecta a los modelos de financiamiento, cabe
resaltar la existencia de tres: el pblico, el privado y el mixto. El
financiamiento pblico incluye las subvenciones directas (fondos pblicos desembolsados a partidos y a candidatos de acuerdo
con un procedimiento definido por la ley, en dinero o en bonos,
generalmente para actividades partidarias, electorales, de investigacin y capacitacin), los subsidios indirectos (subvenciones
en especie, como servicios, beneficios tributarios, acceso gratuito
a los medios de comunicacin pblicos y privados, distribucin
de publicaciones, capacitacin) o los subsidios especficos (fondos entregados a organizaciones relacionadas con los partidos o
controladas por stos, tales como las fracciones legislativas o sus
institutos de investigacin). Esto se produce en todos los pases de
la regin,51 salvo en Venezuela, que no acepta ninguna de las tres
modalidades, y Bolivia, en donde slo se permite el financiamiento
pblico indirecto. El financiamiento privado est constituido
por donaciones de individuos o personas naturales, sindicatos
y empresas. Destaca que todos los pases de la regin, salvo El
Salvador y Nicaragua, prohben las donaciones provenientes del
51
O al menos lo contemplan en su legislacin. Se hace esta aclaracin, ya que,
por ejemplo, en el Per si bien la Ley de Partidos Polticos nm. 28094 promulgada
en 1993 establece el financiamiento pblico directo, supedita su aplicacin a las posibilidades de la economa nacional. Hasta 2013 este beneficio nunca ha sido otorgado.
157
extranjero y que muchos ponen topes a los montos nacionales

donados (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador,
Guatemala, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay). As mismo, 12
pases prohben donaciones annimas (Argentina, Bolivia, Brasil,
Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua,
Panam, Uruguay y Venezuela). Finalmente, el financiamiento
mixto es aquel que combina el pblico y el privado, y es el que
predomina en la regin, aunque con diferentes esquemas
regulatorios (IDEA Internacional, OEA y UNAM, 2011, pp. 6-9).
Otra cuestin relevante es la rendicin de cuentas, de la
cual, salvo en Chile, Guatemala y Honduras, son responsables los
partidos polticos, ya sea solos o compartiendo tal responsabilidad
con los candidatos. Cabe sealar que nicamente El Salvador no
prev la figura de la rendicin de cuentas.
En lo que tiene que ver con los rganos de control, puede
mencionarse que, en general, la legislacin electoral de todos los
pases de la regin establece algn rgano encargado de la tarea del control o fiscalizacin del financiamiento de las campaas
electorales. En la mayor parte de los casos, la labor de control y
supervisin de los movimientos econmicos de los partidos recae
exclusivamente sobre los rganos electorales (Bolivia, Brasil, Uruguay, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Panam, Paraguay, Per y Venezuela).
En una segunda categora, se ubican los pases en los que se
asigna esta tarea a la contralora de la repblica (El Salvador). En
una tercera categora, tanto la institucin electoral como la contralora general de la repblica se responsabilizan por dicha labor (Costa Rica y Repblica Dominicana). Finalmente, estn los casos de Argentina y Nicaragua, que no pueden ubicarse en las clasificaciones
anteriores, ya que mientras en Argentina la tarea de supervisin
es llevada a cabo por los jueces federales con competencia electoral, en Nicaragua esta labor es efectuada por una combinacin de
diferentes rganos: la contralora general, el rgano electoral y el
Ministerio de Hacienda y Crdito (Zovatto, 2003, p. 52).
158
Se presenta a continuacin un cuadro ilustrativo sobre

esta cuestin:
Cuadro 9
Control del financiamiento de los partidos polticos
Pas: Argentina
rgano de control: jueces federales con jurisdiccin electoral y Cmara
Nacional Electoral, con competencia en todo el pas
Artculos de la Ley de Financiamiento de los Partidos Polticos. Ley 25.600
Artculo 45: Los partidos polticos, a travs del rgano que determine la carta
orgnica, debern llevar la contabilidad detallada de todo ingreso y egreso de fondos, con indicacin del origen y destino de los fondos y de la fecha de la operacin
y del nombre y domicilio de las personas intervinientes. La documentacin respaldatoria deber conservarse durante diez (10) ejercicios.
Artculo 46: El partido deber nombrar un tesorero titular y uno suplente,
cuyos datos de identidad y profesin debern ser comunicados al juez federal con
competencia electoral correspondiente, a la Cmara Nacional Electoral y a la Auditora General de la Nacin.
Pas: Bolivia
rgano de control: rgano electoral
Artculo 55 de la Ley de Partidos Polticos: El rgano electoral tiene competencia
para fiscalizar la administracin del patrimonio partidario, para lo cual podr requerir informacin sobre los recursos recibidos de los partidos, informacin sobre
el uso de los recursos pblicos, opinin calificada e independiente sobre sistemas
de administracin y control interno, estados financieros actualizados. El rgano
electoral reglamentar los procedimientos de la fiscalizacin estatal.
Pas: Brasil
Artculo 34 de la Ley de Partidos Polticos: A la justicia electoral compete la fiscalizacin de los registros contables y de los balances y, ms an, de los gastos de
campaa electoral, para lo que exigir:
a) La obligatoriedad de constitucin de comits y designacin de dirigentes
partidarios especficos para movilizar recursos financieros en las campaas
electorales.
b) La caracterizacin de la responsabilidad de los dirigentes del partido y comits, inclusive del tesorero, que respondern civil y criminalmente por cualquier irregularidad.
159
c) Registros contables con documentacin que comprueben la entrada y salida de

dinero o de bienes recibidos y aplicados.
d) La obligatoriedad de ser conservada por el partido la documentacin comprobatoria de sus prestaciones de cuentas, por un plazo no inferior a cinco aos.
e) La obligatoriedad de prestacin de cuentas por el partido poltico, sus comits
y candidatos, al cierre de la campaa electoral, con entrega inmediata a la tesorera del partido de los saldos financieros eventualmente requeridos.
Pas: Colombia
Artculo 18 de la Ley Electoral: Con el objeto de garantizar el adecuado control interno en el manejo de los ingresos y gastos de la campaa, los partidos, movimientos polticos con personera jurdica, movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos, que inscriban candidatos, crearn y acreditarn ante el Consejo
Nacional Electoral un sistema de auditora interna como condicin para iniciar
la recepcin de los aportes y contribuciones de los particulares y/o de recibir los
recursos de financiacin estatal.
Artculo 20 de la Ley Electoral: El Consejo Nacional Electoral reglamentar
lo referente al sistema nico de informacin sobre contabilidad electoral, presentacin de cuentas, perodo de evaluacin de informes, contenido de informes, publicidad de los informes, sistema de auditora y revisora fiscal.
Artculo 21 de la Ley Electoral: El Consejo Nacional Electoral podr adelantar
en todo momento auditoras o revisoras sobre los ingresos y gastos de la financiacin de las campaas.
Pas: Costa Rica
rgano de control: rgano electoral y contralora general
Artculo 121 de la Ley Electoral nm. 8765: Los partidos polticos estn obligados
a llevar dentro de su contabilidad el financiamiento privado. El TSE, mediante
resolucin fundada, podr ordenar auditoras sobre las finanzas de los partidos
polticos, a efecto de verificar el respeto a las normas que regulan la materia, que
podrn realizarse por medio de la direccin especializada en el tema, de profesionales o firmas contratadas con tal propsito.
Artculo 105: La Contralora General de la Repblica registrar al contador pblico autorizado que quiera brindar servicios profesionales a los partidos polticos.
Artculo 132: El tesorero del partido poltico estar obligado a informar trimestralmente al TSE sobre las donaciones, las contribuciones o los aportes que
reciba. Sin embargo, durante el perodo comprendido entre la convocatoria y la
fecha de eleccin, el informe ser mensual. En todo caso, cuando un partido poltico no reciba contribuciones dentro de los perodos sealados estar obligado a
informar tal circunstancia. Toda la informacin contable de los partidos polticos
es de acceso pblico por medio del TSE.
160
Artculo 133: En los mismos plazos y con la misma regularidad, los tesoreros
debern suministrar como anexo de los citados informes trimestrales, copias certificadas del auxiliar de la cuenta bancaria en donde conste el nmero de depsito,
el estado de cuenta bancaria y de los estados contables del perodo, emitidos por
un contador pblico autorizado.
Pas: Chile
Artculos de la Ley de Partidos Polticos. Ley 18.603
Artculo 34: Para los efectos de esta ley, los partidos polticos llevarn un libro
general de ingresos y egresos, uno de inventario y uno de balance, debiendo conservar la documentacin que respalde sus anotaciones.
El Director del Servicio Electoral, con consulta al Tribunal Calificador de Elecciones, dictar instrucciones generales y uniformes sobre la forma de llevar estos
libros y de efectuar el balance.
El Director del Servicio Electoral solicitar los libros y la documentacin anexa
para su revisin e inspeccin, por lo menos una vez en cada ao calendario, y mantendr copia de estos antecedentes, los que quedarn a disposicin del pblico
para su consulta, de acuerdo con las normas que aqul seale.
Artculo 35: Los partidos polticos practicarn un balance por cada ao calendario y remitirn un ejemplar del mismo al Director del Servicio Electoral. Si ste
estimare necesario formular aclaraciones, requerir del partido las informaciones
y los antecedentes del caso, el que deber proporcionarlos en el plazo prudencial
que fijare dicho funcionario.
El Director del Servicio Electoral podr rechazar el balance si no se ajustare
a las anotaciones de los libros o si contuviere errores u omisiones manifiestos. En
caso de no existir objeciones o si stas fueren solucionadas, el Director del Servicio
Electoral ordenar publicar el balance en el Diario Oficial, a costa del partido.
La ley estableci sanciones econmicas a quienes vulneren las normas establecidas en sta. La responsabilidad administrativa de los funcionarios de la administracin del Estado que pudiera resultar como consecuencia de infracciones a la
ley se har efectiva a travs de procedimientos disciplinarios que llevar a efecto
la Contralora General de la Repblica. Cualquier persona puede realizar una
denuncia ante sta.
Pas: Ecuador
Artculo 138 del Cdigo Electoral: El Consejo Nacional Electoral ejercer las funciones de control de todo lo relacionado con esta materia y tendr potestad privativa y controladora para realizar exmenes de cuentas en lo relativo a monto, origen
y destino de los recursos que se utilicen en las campaas electorales.
161
El Consejo Nacional Electoral tambin tendr la facultad de requerir a cualquier organismo o entidad pblica o privada, depositarios de informacin, los datos que precise para el control del monto, origen y destino de los recursos que se
utilicen en la campaa electoral.
Pas: El Salvador
rgano de control: contralora general (Corte de Cuentas de la Repblica)
La Corte de Cuentas de la Repblica supervisa el uso de la deuda pblica (artculos
187-195 del Cdigo Electoral).
Artculo 3 de la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica: Asimismo, estn
sujetos a la fiscalizacin y control de la Corte todas las entidades y organismos del
sector pblico y sus servidores, sin excepcin alguna. La jurisdiccin de la Corte
alcanza tambin a las actividades de entidades, organismos y personas que, no estando comprendidos en el inciso anterior, reciban asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales de recursos pblicos.
Pas: Guatemala
Artculo 21 de la Ley Electoral y de Partidos Polticos: Corresponde al Tribunal
Supremo Electoral el control y fiscalizacin de los fondos pblicos y privados que
reciban las organizaciones polticas para el financiamiento de sus actividades permanentes y de campaa. El reglamento regular los mecanismos de fiscalizacin.
Pas: Honduras
Artculo 87 de la Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas: Los Partidos Polticos debern establecer Sistemas Contables que permitan un control eficiente de
sus operaciones financieras y presentarn al Tribunal Supremo Electoral los informes de los ingresos y egresos de los gastos de las campaas que realizan.
Pas: Mxico
Artculo 49-A del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales:

1. Los partidos polticos y las agrupaciones polticas debern presentar ante
la comisin del Instituto Federal Electoral, los informes del origen y monto de los
ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, as como su empleo y aplicacin, atendiendo a las siguientes reglas:
162
b) Informes de campaa:
I. Debern presentarse por los partidos polticos, por cada una de las campaas en las elecciones respectivas, especificando los gastos que el partido poltico y
el candidato hayan realizado en el mbito territorial correspondiente.
Pas: Nicaragua
rgano de control: contralora general, rgano electoral y
Ministerio de Hacienda y Crdito
Artculo 99 de la Ley Electoral nm. 331: El Estado destinar una asignacin
presupuestaria especfica del uno por ciento de los ingresos ordinarios del Presupuesto General de la Repblica correspondiente, para reembolsar exclusivamente los gastos de la campaa electoral en que hayan incurrido los partidos
polticos o alianzas de partidos que hubieren participado en las elecciones para
Presidente, Vicepresidente, Diputados a la Asamblea Nacional y al Parlamento
Centroamericano y que despus de ella hayan conservado su personalidad jurdica. Debiendo rendir cuentas en forma documentada y detallada ante la Contralora General de la Repblica, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el
Consejo Supremo Electoral.
Seis meses antes de cada eleccin, se crea la Procuradura Especfica Electoral,
que tambin fiscaliza el financiamiento de los partidos polticos.
Pas: Panam
rgano de control: rgano electoral y contralora
Artculo 182 del Cdigo Electoral: El Tribunal Electoral reglamentar, fiscalizar y
auditar el manejo del financiamiento pblico contemplado en este Captulo para
asegurar la eficacia de ste.
La contralora interviene en lo relacionado con el financiamiento pblico.
Pas: Paraguay
Artculos del Cdigo Electoral Paraguayo:
Artculo 278: A los efectos de establecer los debidos controles por parte de la
Justicia Electoral, cada partido, movimiento poltico y alianza que propicien candidatos estn obligados a:
a. Designar un administrador de la campaa electoral, con quien la Justicia Electoral entender todas las cuestiones atinentes al flujo y control de los cmputos.
Artculo 280: En las cuentas antes expresadas debern depositarse todas las
cantidades afectadas para sufragar gastos electorales, sean de origen pblico o privado. El Tribunal Electoral podr en cualquier momento exigir la presentacin de
todas las informaciones referidas al manejo de fondos electorales a los respectivos
administradores.
163
Artculo 281: Dentro de los sesenta das siguientes a las elecciones debern
elevar al Tribunal Electoral cuenta documentada de todos los gastos e ingresos
irrogados (sic) por la campaa.
Independientemente de las responsabilidades penales en que pudieran incurrir los administradores, la falta de remisin de tales resultados a la Justicia
Electoral determinar la cesacin de todo aporte, subsidio o subvencin de parte
del Estado.
Pas: Per
Artculo 34 de la Ley de Partidos Polticos: Los partidos polticos, los movimientos de alcance regional o departamental y las organizaciones polticas de alcance
provincial y distrital deben prever un sistema de control interno que garantice la
adecuada utilizacin y contabilizacin de todos los actos y documentos de los que deriven derechos y obligaciones de contenido econmico, conforme a los estatutos.
La verificacin y control externos de la actividad econmico-financiera de los
partidos polticos, los movimientos de alcance regional o departamental y las organizaciones polticas de alcance provincial y distrital corresponden exclusivamente
a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), a travs de la Gerencia de
Supervisin de Fondos Partidarios.
Pas: Repblica Dominicana
Artculo 52 de la Ley Electoral 275-97: Los partidos que hayan optado por la contribucin electoral se obligan a crear un sistema contable de acuerdo con los principios legalmente aceptados, en el que se reflejen los movimientos de ingresos y
egresos del partido.
Prrafo I. El hecho de no recurrir a la contribucin electoral no exime a partido alguno de implementar el indicado sistema contable, el que ser auditado en el
momento que la Junta Central Electoral lo disponga.
Prrafo II. La Junta Central Electoral solicitar a la Contralora General de la
Repblica, que audite los registros contables de cada partido para determinar las
fuentes de ingresos y los gastos correspondientes en la campaa.
Pas: Uruguay
Artculos de la Ley de Financiamiento de los Partidos:
Artculo 34: El comit de campaa estar obligado a presentar a la Corte Electoral, 30 (treinta) das antes de celebrarse la eleccin nacional, un presupuesto inicial de campaa en donde se detallarn los gastos e ingresos previstos en trminos
generales as como los detalles de las donaciones recibidas hasta la fecha.
164
Artculo 35: Dentro de los 90 (noventa) das posteriores a la celebracin del

acto eleccionario, el comit de campaa deber presentar a la Corte Electoral una
rendicin de cuentas definitiva en la que se especificarn los ingresos y egresos de
la campaa, as como el origen de los fondos utilizados.
Los candidatos que participen de la segunda vuelta electoral harn un complemento de esa rendicin de cuentas teniendo 30 (treinta) das adicionales del
plazo preceptuado.
Artculo 37: Las rendiciones de cuentas presentadas ante la Corte Electoral
tendrn carcter pblico y podrn ser consultadas por cualquier persona, sin limitacin alguna. Asimismo se publicar un resumen de la rendicin de cuentas en el
Diario Oficial y en una pgina electrnica oficial.
Pas: Venezuela
Artculo 201 de la Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica: Se crea la
Oficina Nacional de Financiamiento de Partidos Polticos y Campaas Electorales
como rgano encargado de los controles establecidos en esta Ley, as como en
otras leyes de la Repblica sobre el financiamiento de las campaas electorales,
de las organizaciones polticas y sus candidatos, y ejercer su competencia bajo la
direccin y supervisin del Consejo Nacional Electoral.
Artculo 203: Los partidos polticos y grupos de electores estarn obligados a llevar una contabilidad especial donde consten, junto con los ingresos, los
egresos por concepto de propaganda. Los libros de contabilidad y sus soportes
estarn a la disposicin del Consejo Nacional Electoral y de la Contralora General de la Repblica.
Fuente: elaboracin propia con base en la legislacin que sobre el particular existe
en cada pas y de IDEA Internacional, OEA y UNAM (2011).
Otro aspecto relevante es el relacionado con los instrumentos legales que pueden utilizarse para realizar esta regulacin. De acuerdo con lo que sealan IDEA Internacional, OEA
y la UNAM (2011):
El papel del dinero en la actividad poltica democrtica puede
ser regulado mediante una amplia gama de instrumentos legales, cuya presencia y combinacin dan forma al sistema de financiamiento poltico (SFP). El SFP es el conjunto de normas que
regula el indispensable flujo de recursos econmicos hacia el sistema poltico y desde este ltimo. Es el marco normativo dentro
165
del cual los partidos y los candidatos pueden actuar legalmente

para obtener y gastar recursos econmicos para sus actividades,
y dentro del cual las personas fsicas y jurdicas tanto pblicas
como privadas pueden financiar esas actividades. As mismo,
el SFP define los instrumentos legales para supervisar y respaldar
coercitivamente la aplicacin de ese marco normativo. (p. 28)
De esta forma, los instrumentos legales para controlar el

financiamiento poltico pueden clasificarse en cinco categoras. La primera alude a las regulaciones sobre las fuentes de
financiamiento, que incluyen aquellos instrumentos que regulan
el flujo de recursos econmicos hacia las actividades polticas; la
segunda categora es el financiamiento estatal, detallado cuando
se abord el tema del financiamiento pblico; la tercera categora
est constituida por las regulaciones sobre el gasto electoral, que
abarcan las reglas que establecen topes generales al gasto electoral de los partidos y los candidatos, as como los lmites y las prohibiciones sobre algunos rubros especficos, particularmente la publicidad electoral; la cuarta categora abarca las regulaciones que
buscan la transparencia financiera, las cuales obligan a los partidos, los candidatos y otros actores polticos a reportar a las autoridades pblicas las fuentes de sus recursos econmicos y el uso
que se les da a los mismos. Tambin incluye las reglas que definen
si esa informacin puede ser auditada y publicada. Finalmente, la
quinta y ltima categora la constituye el rgimen sancionatorio,
el cual abarca todas las sanciones dispuestas para las violaciones
a los lmites, las prohibiciones y las obligaciones derivadas de las
cuatro categoras normativas anteriores (por lo general multas,
pero tambin otras sanciones administrativas y penales) (IDEA
Internacional, OEA y UNAM, 2011, pp. 28-45). Todas estas regulaciones pueden tener grandes diferencias dependiendo del pas
del que se trate.
166
Rompiendo paradigmas: los organismos electorales

y la educacin para la democracia
Si bien es sabido que la definicin de democracia es materia de
permanente y constante debate terico y poltico, hay dos cuestiones sobre las cuales existe prcticamente unanimidad y que constituyen requisitos indispensables de los sistemas democrticos:
celebrar elecciones libres y garantizar un conjunto de derechos
fundamentales. Junto con el hecho de organizar elecciones peridicas e impecables, debe ir de la mano la cuestin vinculada al
ejercicio de la libertad de expresin y asociacin de las personas.
En ese sentido, el fin del periodo de transicin democrtica que vivi la mayora de los pases latinoamericanos trajo
consigo un nuevo inters en la manera en que la educacin poda
contribuir a formar ciudadanos democrticos.
Existen muchos trminos para referirse a lo que aqu se
quiere expresar. Desde educacin cvica, instruccin cvica, educacin ciudadana, educacin para la democracia, educacin para
la vida en democracia, educacin en derechos, educacin en valores, educacin cvico-poltica hasta denominaciones como virtud
cvica, educacin preparatoria para el ejercicio de la ciudadana,
educacin para la ciudadana democrtica, formacin ciudadana
o en ciudadana,52 cultura cvica, etctera.
No es de inters para los fines de esta investigacin realizar
un anlisis profundo de esta cuestin ni plantear una teora en
materia de educacin ciudadana, sino ms bien mostrar cul es su
vinculacin con la democracia y los organismos de la administracin electoral.
Por ello, se considera conveniente presentar algunas definiciones, precisando que, para los fines de esta investigacin y de
este tema, el trmino ms adecuado a utilizar ser el de educacin para la democracia. ste se refiere a la educacin ofrecida
Si bien conceptualmente educacin y formacin son dos cuestiones diferentes,

en el lenguaje coloquial para referirse a estos temas se les suele confundir y equiparar.
52
167
a los individuos para ensear y promover el conocimiento, las

habilidades y los valores necesarios para vivir en una sociedad
democrtica. Hace referencia a un sistema educativo que tiene una
estructura democrtica: profesores y estudiantes trabajan juntos,
reciben el mismo respeto y se involucran igual en el proceso de
enseanza aprendizaje. Por su parte, los trminos educacin cvica
y educacin ciudadana pueden ser utilizados intercambiablemente
para referirse a la enseanza de conocimientos especficos,
habilidades o valores considerados necesarios para la vida en
sociedad. Finalmente, educacin en moral se refiere a la enseanza
de valores y actitudes en clase y en la escuela; esos valores pueden
ser democrticos, sociales, individuales y ticos, y en algunos casos
religiosos (Tibbits y Torney-Purta, 1994, pp. 9-10).
Muchas de estas definiciones, que insisten en que finalmente lo que se busca no es una democracia de electores o meros habitantes, sino de ciudadanos, pueden englobarse, segn autores
como Osler y Starkey (2004), en las destrezas y actitudes para la
participacin en procesos democrticos as como el conocimiento
necesario para la ciudadana (p. III). As mismo, deben abarcar
el desarrollo de ciertas competencias, conocimientos, habilidades y actitudes que preparen al ciudadano para la participacin;
competencias que se adquieren tanto de una aprehensin de
conocimiento como de la prctica del mismo y que tienen que ver
con el comportamiento y las actitudes en la relacin con otros, los
que se adquieren y son una parte importante de la socializacin
poltica (Cox, Jaramillo y Reimers, 2005, p. 8).
Continuando con el planteamiento, Mara ngela Prial
(2006) seala:
Una educacin democrtica o para la democracia ser aquella
que adems de proveer a las personas del conocimiento sobre los
principios democrticos fundamentales (deberes y derechos ciudadanos, etc.) forme en valores como la tolerancia, la igualdad, la
honestidad, el respeto y la responsabilidad. (p. 1)
168
Juan Carlos Mougn (2009, p. 241), por su parte, plantea

una definicin de la teora para la educacin de una ciudadana
democrtica, sosteniendo que es aquella que recoge todos los
aspectos tericos que confluyen en realzar la necesidad e importancia de fomentar los valores y las virtudes cvicas propios de
una concepcin poltica y moral de la democracia a travs de las
agencias pblicas susceptibles de ser influidas por la actividad
legislativa o poltica.
Hace algunos aos se confunda el trmino educacin
para la democracia con los de educacin electoral y capacitacin electoral. Con el paso del tiempo ha resultado claro que la
capacitacin electoral est vinculada nicamente a aquellos conocimientos que tienen que ver con el acto de votacin en s mismo (cmo votar, cules son los pasos a seguir para emitir el voto,
la manera de marcar la cdula o boleta de sufragio). Se tiene
certeza tambin de que la educacin electoral est vinculada a
aquellos conocimientos relacionados exclusivamente con la materia electoral, es decir, todo lo que conlleva la concepcin procedimental de la misma (qu son las elecciones, en qu consiste el derecho de sufragio, cuntas modalidades de votacin existen...). Se
ha notado que el enfoque que ofrece el trmino educacin para
la democracia es mucho ms amplio e integral. Puede contener y
comprender (aunque no en todos sus aspectos) el significado de
educacin electoral, pero se distingue notablemente del de capacitacin electoral.
Luis Antonio Sobrado (2008, pp. 9-10) precisa que existen
tres categoras conceptuales sobre las tareas de la educacin. La
primera est constituida por la capacitacin institucional, que
es aqulla dirigida a los empleados electorales y que procura
dotarlos de los conocimientos y las destrezas necesarios para el
desarrollo eficaz de sus actividades ordinarias, tanto sustantivas
como de apoyo administrativo. La segunda es la capacitacin
electoral, que se enfoca en los distintos actores que participan
en los procesos electorales, sean funcionarios, agentes de
partidos polticos, personas de la sociedad civil especialmente
169
involucradas (periodistas y observadores electorales, por

ejemplo) o incluso los propios ciudadanos como electores;
considerando que se persigue la participacin eficiente en esos
procesos, tiende a contemplar actividades que se estructuran
frente a determinado evento comicial y en fechas cercanas al
mismo. La tercera categora es la educacin cvico-democrtica,
que contempla cualquier segmento social y aspira a promover la
participacin poltica, fortalecer la institucionalidad electoral y
construir cultura democrtica sostenible.
El autor agrega que estas actividades formativas en general
deben ser conducidas por los organismos electorales con independencia, es decir, liberados de imposiciones e interferencias
indebidas de otros actores pblicos y sociales, lo que no debe
impedir el desarrollo de planes y eventos en alianza con dichos
sectores, siempre que la institucin electoral conserve el control
estratgico de los procesos (Sobrado, 2008, p. 18).
La formacin cvico-poltica de los ciudadanos no era parte de las prioridades del accionar de las instituciones estatales en
la fase de transicin a la democracia. Luego de ms de dos dcadas, la democracia formal instalada en la mayora de los pases
de la regin latinoamericana todava presenta rezagos importantes en la cultura poltico-democrtica vigente, reflejados en una
debilidad de la institucionalidad y en especial de los partidos
polticos.
Salvo las crticas hacia la democracia electoral presentadas
al inicio del captulo, no se suelen producir discusiones ni polmicas en la actualidad sobre el hecho de que es necesario educar
para la democracia a los ciudadanos, por lo que existe unanimidad en lo que respecta a desarrollar este tipo de tareas. Lo que
definitivamente no tiene aceptacin unnime es cules deben
ser las instituciones, o la institucin, que se encarguen del tema.
Pero se es un paradigma que se est comenzando a romper,
aunque sobre esta cuestin existen muchos puntos de vista y
discrepancias. Algunos son de la idea de que este tipo de tareas
deben ser responsabilidad de los partidos polticos, del ministerio
170
de educacin de cada pas o incluso de las oficinas del ombudsman.

Por otro lado, en algunos de los pases de Amrica Latina, existen
instituciones que estn intentando cumplir labores vinculadas a
este tema, movimientos sociales, organismos no gubernamentales,
organismos gubernamentales de carcter internacional, tales como
IDEA Internacional, el Instituto Republicano Internacional (IRI),
el Instituto Nacional Demcrata (NDI), Transparencia; as como
tambin los mismos partidos polticos. Todas estas instituciones
realizan grandes e importantes esfuerzos en este sentido.
Sin embargo, se percibe que su mbito de accin tanto en
contenidos como a nivel de infraestructura no es demasiado amplio, sobre todo por un tema de escaso presupuesto. En cuanto a los partidos polticos, stos organizan algunas charlas de
capacitacin (la mayora de las veces con contenidos sesgados),
pero de manera muy espordica y no como algo sistematizado y
que tenga sostenibilidad en el tiempo.
Por otro lado, muchos de los pases de la regin comparten
la realidad de que no existen instituciones del Estado que investiguen, analicen y desarrollen de manera seria y sistemtica (no
slo a nivel poltico, sino tambin tcnico) propuestas vinculadas
a la mejora de la educacin para la democracia de los ciudadanos
y de los sistemas electorales. En efecto, prcticamente no existen (o existen muy pocas) instituciones gubernamentales en la
regin que les expliquen a los ciudadanos diferentes temas que
pueden parecer bsicos y fciles de entender, pero que en la
prctica no lo son tanto, como qu es una democracia, por qu
el pas ha elegido ese sistema de gobierno, por qu ese sistema
es mejor que los dems, o que les ofrezcan herramientas para el
anlisis de cuestiones vinculadas a qu es ms adecuado: el voto
voluntario o el obligatorio, la bicameralidad o la unicameralidad
del Parlamento, el voto electrnico o el manual, el sistema presidencial o el parlamentario, etctera.
De hecho, si se toma en cuenta el nivel universitario, el curso que contiene estas materias, que es, en la generalidad de los
casos, Derecho electoral, se dicta en muy pocas universidades y
171
ni siquiera de manera obligatoria. El resultado de esta situacin

es que haya ciudadanos pasivos y en gran medida ignorantes en
este tipo de asuntos, lo cual hace imposible su participacin en los
debates o las deliberaciones que sobre el particular se desarrollen
a cualquier nivel (local, regional, nacional).
En lneas generales, teniendo en cuenta la realidad latinoamericana, en algunos casos para llenar un vaco o en otros por
causa de lo que en el marco de esta investigacin se puede denominar un estado de necesidad, los organismos electorales han
asumido la tarea de la educacin para la democracia junto con su
tradicional funcin de capacitacin de operadores electorales, lo
que se describe a continuacin con mayor detalle.
En algunos pases de Amrica Latina se ha cuestionado con
frecuencia la existencia de organismos electorales permanentes,
pues se afirma que hay procesos electorales importantes nicamente cada cuatro o cinco aos. Efectivamente, en algunos casos,
se ha propuesto que este tipo de entidades sean de carcter temporal o que se les recorte el presupuesto, por lo que ha sido una
manera de justificar la existencia de estas instituciones el hecho
de que se ocupen de las actividades de la educacin para la democracia, sobre todo en periodos no electorales. De esta manera,
su accionar permanente est ms que justificado, puesto que este
tipo de programas requiere de una sostenibilidad en el tiempo
para obtener resultados ptimos.
Por otro lado, se precisa tambin que en algunas situaciones
los rganos electorales han llenado un vaco, sobre todo cuando
ninguna institucin del Estado se ha hecho responsable de asumir la tarea de la educacin para la democracia. Como se seal
en prrafos anteriores, es casi nula la intervencin del Estado y
del propio gobierno en estos temas, principalmente de los respectivos ministerios de educacin, ms ocupados en el da a da o
en desarrollar programas vinculados a la mejora de la educacin
escolar primaria y secundaria, a la evaluacin y la capacitacin de
docentes... La premisa aqu sera: lo hacemos nosotros porque
172
nadie lo va a hacer y porque somos instituciones preocupadas por

fortalecer la democracia de nuestros pases.
Pero incluso dentro de los mismos organismos electorales existen posiciones contrarias sobre asumir esta funcin. Hay
representantes de instituciones electorales que sealan, entre
otras cosas, que estas organizaciones slo deben dedicarse a organizar elecciones y que eventualmente se les podra atribuir
esta responsabilidad por la baja participacin ciudadana en los
procesos electorales o por las deficiencias que se presentan por
la mala formacin de los actores; adems, hablan sobre los costos
adicionales que acarreara la implementacin de los programas.
Tambin se ha dicho que se podra poner en duda la imparcialidad de estas instituciones, que la formacin y la capacitacin son
responsabilidad de los partidos polticos o de los ministerios de
educacin (Bou, 2008, p. 11).
Por otro lado, quienes consideran que los organismos
electorales s deben asumir la formacin ciudadana dentro de
sus funciones sustantivas sealan que la actividad de este tipo
de instituciones no se limita a organizar elecciones, sino que
adems debe contribuir a fortalecer la democracia desde otras
dimensiones. As, sealan que la formacin de los ciudadanos
en democracia es fundamental para el buen ejercicio de los derechos y los deberes polticos, que los organismos electorales
pueden ofrecer una formacin imparcial y tcnica de primera
mano, que su intervencin contribuye a reducir los problemas
de organizacin y los votos nulos, y que estos organismos no deben eludir las responsabilidades histricas frente al cambio y las
falencias del sistema educativo y de los propios partidos polticos
(Bou, 2008, pp. 11-12).
Para concluir con esta parte, es necesario volver a sealar
que, por la situacin actual que atraviesan los pases latinoamericanos, quiz el principal desafo de la regin es consolidar democracias de calidad, slidas y estables, para lo cual el desarrollo y la
implementacin de una educacin y formacin cvica y poltica
173
son imprescindibles, lo que constituye, sin duda, una asignatura

pendiente en la regin.
Para ello, las instituciones del Estado responsables de estos
temas tendrn que tomar las medidas preventivas y correctivas
que la situacin de cada pas requiera, en alianza con otros mecanismos e instituciones de sus respectivas sociedades.
Sern el tiempo y la voluntad poltica de las autoridades
estatales los que finalmente determinen el rumbo de una actividad tan importante como la educacin para la democracia. En
la mayora de los pases de Amrica Latina, el reto lo tienen los
organismos electorales; las prximas generaciones de ciudadanos latinoamericanos sern las encargadas de demostrar cun
eficientes fueron en el desarrollo de esta labor.
Problemtica de la administracin electoral latinoamericana:

la integridad electoral en la regin
Las nociones sobre la integridad electoral y las malas prcticas
electorales que han sido detalladas en el apartado Administracin electoral, integridad electoral y procesos electorales pueden
tambin aplicarse para el caso latinoamericano. En efecto, entre
los problemas que tienen los organismos de la administracin
electoral que conducen elecciones en la regin se encuentra no
solamente el hacer frente a los nefastos antecedentes autoritarios,
sino adems a los inconvenientes tcnicos, que se convierten en
polticos la mayora de las veces. Estos factores son algunas de las
razones por las que la administracin de elecciones es una variable crtica en las democracias en desarrollo. Y en sociedades tan
desconfiadas como las latinoamericanas, estas cuestiones, que en
otros lugares pueden pasar desapercibidas, amenazan el proceso
en su totalidad.
Los problemas tcnicos en el desarrollo de los procesos
electorales son inevitables; en un ambiente de crispacin y, la mayora de las veces, polarizado es probable que una de las partes
174
vea irregularidades ante el ms mnimo error o desatencin de

los rganos electorales, cuando lo que realmente se produce es
un descuido en la ejecucin de una actividad, el cual puede no
deberse a errores humanos intencionales. Estos casos, los cuales
forman parte de lo que en apartados anteriores se ha presentado
como malas prcticas de segundo orden, ocurren con mucha frecuencia y abundan en Amrica Latina.
El modelo latinoamericano presenta tambin el problema
frecuente de la insatisfaccin permanente. Esto es, en la mayora de los casos, en aquellos pases donde slo existe un rgano
electoral, se debate y se plantea frecuentemente la posibilidad de
contar con dos, uno que se encargue de la organizacin de las
elecciones (y, a veces, del registro civil) y otro que sea responsable
de la administracin de justicia electoral. Por su parte, en aquellos pases en donde se cuenta con dos o ms rganos electorales,
suele plantearse si no sera ms conveniente la existencia de nicamente una institucin que se encargue del manejo de todo lo
que tiene que ver con las elecciones.
De hecho, en aquellos pases en donde existe un slo
organismo electoral, el principal cuestionamiento que se realiza de
cuando en cuando se relaciona con la gran cantidad de funciones
y presupuesto a cargo de la organizacin, haciendo falta un
ordenamiento y una mejor distribucin de tareas. Sin embargo, en
los lugares donde existen dos organismos electorales, se cuestiona
precisamente la mala distribucin de funciones, la superposicin
y duplicidad de las mismas y la falta de coordinacin entre las
instituciones, por lo que se produce una constante friccin entre
los funcionarios de ambos organismos, sobre todo cuando se
comparten alguna o algunas de las principales funciones.53
Otra cuestin que resulta compleja y que puede traer inconvenientes al organismo electoral es el perfil de las altas autoridades
que lideran este tipo de instituciones. La administracin electoral
requiere de un alto nivel de especializacin y conocimiento, por
53
En el ltimo captulo de la investigacin se ampla este tema dentro del apartado que aborda la tendencia en la administracin electoral.
175
lo que la curva de aprendizaje suele ser bastante grande y amplia

para quien nunca ha tenido contacto con estos temas y debe formar parte de un proceso electoral en un corto plazo. Por ello,
es importante que los mximos responsables de estos organismos
se rodeen de funcionarios especializados en estas cuestiones, con
vasta experiencia en la materia. Resulta apropiado y aconsejable,
por tanto, mantener una lnea de carrera al interior de los organismos electorales latinoamericanos, basada sobre todo en la
meritocracia y en la capacitacin constante de sus funcionarios.
En relacin con lo anterior, puede mencionarse tambin la
presencia de disputas al interior del organismo electoral, las cuales se producen, frecuentemente, por los conflictos entre quienes tienen gran experiencia en el trabajo (que en algunos casos
son reacios al cambio y a la aplicacin de nuevas ideas) y aquel
personal nuevo e inexperto, la mayora de las veces, en asuntos
electorales, que con la confianza de la alta direccin pretende en
ocasiones imponer decisiones sin el conocimiento adecuado. stas pueden tratarse de situaciones que tienen que ver con fallas o
vicios en el funcionamiento y con la falta de coordinacin que se
presentan en cualquier organizacin del Estado, pero durante los
procesos electorales se corre el riesgo de afectar leve o gravemente (segn la magnitud del caso) el desempeo de las instituciones
que tienen a su cargo la administracin electoral de un pas. Y un
proceso electoral con vicios de este tipo, que genere desconfianza
o suspicacia por la incapacidad o ineficiencia de su(s) rgano(s)
electoral(es), puede sin duda ocasionar grave perjuicio a todo el
sistema democrtico.
Ocurren tambin problemas en las relaciones entre funcionarios de las instituciones que forman parte de la administracin
electoral de un pas (cuando se trata de ms de una organizacin), los que pueden deberse a la duplicidad y la superposicin
de funciones, a la lucha por tener ms o menos poder, o al ego de
muchos altos funcionarios que quieren tener mayor protagonismo en la escena pblica.
176
Estos temas son particularmente pertinentes si la organizacin est compuesta por representantes de partidos polticos, ya
que intereses organizacionales muy fuertes pueden jugar su papel. Es posible que existan diversas tendencias de los comisionados, ministros, consejeros o magistrados y de los dems miembros
de la organizacin en su visin de cmo debera ser la institucin
y su crecimiento. Son tambin temas polmicos y controversiales
el perfil y la cantidad de personal con el que se debe contar, la utilizacin de la tecnologa, la descentralizacin o desconcentracin
de las tareas, la distribucin de responsabilidades, el proceso de
toma de decisiones, entre los principales.54
Otro aspecto problemtico que amerita ser comentado es el
mandato que tienen los rganos electorales latinoamericanos para
garantizar no solamente los mecanismos correspondientes para
que los partidos polticos y los candidatos en contienda accedan
por igual a los medios de comunicacin pblicos y privados, sino
tambin un adecuado y equitativo nivel de competencia antes,
durante y despus del proceso electoral, lo que suele respetarse
en mayor o menor medida segn el pas del que se trate. En estas situaciones los partidos pequeos pugnan por tener la misma
cantidad de tiempo en medios e igual protagonismo en la escena
pblica que los partidos grandes o tradicionales, quienes, por su
parte, luchan por ocupar un papel preponderante ante la opinin
pblica. Es, pues, en este juego de tirar y aflojar en donde los rganos electorales deben ser totalmente imparciales y justos en el
tratamiento de este tipo de situaciones.
Adems, otras caractersticas de los organismos de la administracin electoral que podran afectar en menor o mayor
medida el desarrollo de los procesos electorales se vinculan a su
estructura y funcionamiento interno. En ese sentido, son facto54
Otras cuestiones internas que resultan de suma importancia en el funcionamiento
de los organismos de la administracin electoral son las motivaciones de sus diferentes funcionarios, sus intereses individuales y polticos, la lucha por el aumento de
salarios, dietas, asignaciones varias, etctera. El tratamiento y la negociacin de estas
cuestiones pueden comprometer la habilidad de la organizacin en lo referido a la
direccin y al cumplimiento de sus tareas principales en la bsqueda por optimizar sus
procedimientos bajo principios democrticos.
177
res fundamentales tanto la relacin entre los integrantes del colegiado que representa la mxima instancia del rgano electoral
como, para realizar un trabajo coordinado y armnico, la relacin
entre los representantes de los organismos que conforman la administracin electoral de un pas, en caso de que exista ms de
uno (importa mucho si son relaciones basadas en la coordinacin
y el apoyo mutuo, o en la tensin y el enfrentamiento).
As mismo, estas instituciones tienen la obligacin de
respetar y hacer respetar el principio de neutralidad, y no deben
favorecer a ningn partido ni candidato en particular. Este
principio debe trasladarse a todos los rganos del Estado y son
precisamente los rganos electorales los que deben velar por el
cumplimiento de esas normas. Resulta importante sealar que
los organismos de la administracin electoral no pueden utilizar
capital pblico para beneficiar a determinado candidato durante
las campaas.55 Surge, por tanto, el tema relacionado con los
recursos que utilizan tanto el partido en el gobierno como los
candidatos ya elegidos que van a la reeleccin en la realizacin
de sus respectivas campaas. En estas situaciones los funcionarios
electorales deben ser sumamente rigurosos en la fiscalizacin de
los recursos pblicos y denunciar cualquier irregularidad.
En ese sentido, una de las preocupaciones cuya solucin
constituye un desafo para la administracin electoral latinoamericana consiste en el mantenimiento de la independencia de las
instituciones frente al poder poltico. Es necesario generar una
conviccin de que los actores polticos deben estar subordinados
a las reglas, puesto que contina vigente en muchos casos la idea
de que stas estn disponibles y son adaptables a sus intereses,
pensamiento sustentado en que el objetivo legitima los medios
(Nohlen, 2009, pp. 30-33).
55
Hay que tener en cuenta que existen pases en los que est permitido el
financiamiento pblico de las campaas electorales; en stos los partidos con
mayor representacin parlamentaria reciben un mayor monto de dinero con el
nimo, sobre todo, de fortalecer el sistema de partidos.
178
Finalmente, hay dos temas que presentan inconvenientes

para los organismos electorales latinoamericanos. El primero tiene que ver con la atribucin de una gran cantidad de funciones
que no necesariamente les competen. Aqu, la discusin ms densa y profunda sobre democracia contra electoralismo suele trasladarse de una manera ms superficial a la prctica. Surge por
esto la pregunta: un rgano electoral debe realizar actividades
circunscritas nica y exclusivamente a lo electoral o puede abarcar un espectro democrtico mayor? De la respuesta a esta pregunta provendrn todas las funciones que asumen este tipo de
instituciones: educacin para la democracia, participacin juvenil, democracia para escolares, democracia para partidos polticos
y medios de comunicacin, reconocimiento a personalidades que
se caracterizaron por defender la democracia a lo largo de su vida,
entre otros temas. En Amrica Latina existen organizaciones electorales ms o menos amplias en su margen de accin y alcance, lo
que contribuye a afirmar la premisa sobre que no hay una institucin electoral idntica a otra en la regin.
El otro tema que debe preocupar a los organismos electorales en la regin constituye una cuestin sobre la que no se
puede actuar para resolver las causas pero s para solucionar sus
efectos y consecuencias, que es la de los resultados estrechos
en una eleccin. No se puede actuar sobre sus causas porque
definitivamente los rganos electorales no son responsables (o
no deberan serlo) del margen de diferencia producido en una
determinada eleccin, mas s son los encargados de anticiparse
a cualquier efecto negativo que ello pudiera generar. En ese
sentido, estos organismos deben tomar todas las precauciones
posibles para afrontar un resultado ajustado en las elecciones,
considerando aspectos especficos en los cuales se debe trabajar,
que son preparar unos procedimientos electorales claros y
sencillos, as como agilizar los procesos de transmisin y cmputo
de los resultados de la eleccin.56
56
Sobre esta cuestin se presenta un anlisis ms detallado en el tercer captulo
de este trabajo.
179
Para concluir este apartado, resulta oportuno remarcar que,

a pesar de estar asociados con una concepcin minimalista de democracia, los organismos electorales y las elecciones democrticas
son instituciones muy exigentes en trminos normativos. Ninguna
eleccin cumple con los requisitos democrticos a la perfeccin.
Se exige inclusin, pero siempre hay ciudadanos que se quedan
fuera; se pide apertura, mas siempre hay obstculos institucionales o materiales que inhiben la formacin de nuevos partidos; se
demanda equidad en la competencia, pero siempre hay ciertos
desequilibrios en el acceso a medios y recursos; se reclama eficiencia burocrtica, mas siempre puede haber fallas organizacionales
y logsticas en la administracin electoral, entre los principales
aspectos a considerar. Resulta, pues, fundamental tener en cuenta que en nuevas democracias, regmenes en transicin o en democracias que luchan por consolidarse, la preocupacin crucial
no concierne a los mximos, sino a los mnimos de democracia
(Schedler, 2009, pp. 42-43).
En ese sentido, los rganos electorales latinoamericanos
tienen el gran reto de mejorar sus procedimientos internos, generando reglas claras, vlidas para todo el proceso electoral, y
transparentando su actividad al hacerla conocida por todos los
ciudadanos. En este camino, deben, por supuesto, realizar labores
de coordinacin con aquellas instituciones privadas y del Estado
que tengan relacin con la funcin que desempean, con la finalidad de obtener el respaldo y la colaboracin necesarios para la
adecuada realizacin de sus actividades.
La calidad de las elecciones en Amrica Latina

Dieter Nohlen (1994) precisa:
Las elecciones son la fuente de legitimacin del sistema poltico.
Un gobierno surgido de elecciones libres y universales se reconoce como legtimo y democrtico. Sin embargo, la fuerza legitimadora de las elecciones es ms extensa Para poder ejercer
180
realmente el sufragio el elector debe tener oportunidad de elegir

y gozar de la libertad de eleccin. La oportunidad y libertad de
elegir deben estar amparadas por ley. Cuando estas elecciones estn dadas, hablamos de elecciones competitivas. (pp. 10-12)
As pues, el autor propone una tipologa de las elecciones

al clasificarlas como competitivas, semicompetitivas y no competitivas, sealando que en la primera de stas el elector ejerce
el sufragio libremente y entre opciones reales, cuestiones que
estn garantizadas por normas jurdicas efectivamente vigentes.
Si estos requisitos que deben verificarse copulativamente se
ven limitados en algn grado, se puede hablar de elecciones
semicompetitivas (sistemas autoritarios). Y cuando stos se
encuentran vedados al elector, estamos entonces ante elecciones
no competitivas (sistemas totalitarios) (Fernndez y Nohlen, s. f.).
En ese sentido, en Amrica Latina llam la atencin que
bajo regmenes dictatoriales se realizaran elecciones precisamente en aquellos pases que carecan de experiencias democrticas
(excepto Brasil). Los procesos electorales bajo los regmenes autoritarios se clasificaron como semicompetitivos y, a veces, incluso
como no competitivos. La posibilidad de escoger y la libertad de
eleccin estuvieron limitadas en todos los casos y, en ocasiones, incluso abolidas por completo. Con frecuencia se cometieron fraudes electorales. Sin duda alguna, las elecciones carecieron de una
importancia poltica mayor y estuvieron desprovistas de cualquier
funcin democrtica. No obstante, no dejaron de tener cierta relevancia o de cumplir con alguna funcin. En ese punto es donde se produce el desencuentro entre elecciones y administracin
electoral, ya que en muchos casos los fines que se persiguen a
travs de las primeras no son democrticos.
Por ello, desde la perspectiva de los gobernantes autoritarios,
las elecciones sirvieron para la estabilizacin de sus regmenes en
distintos aspectos hacia fuera, buscando aumentar su legitimacin
(Krennerich y Zilla, 2007, p. 40).
181
La discusin ha ido evolucionando considerando tambin

las indudables mejoras en la realizacin de los procesos electorales en la regin en los ltimos aos. En ese sentido, seala Flavia
Freidenberg (2013):
Las elecciones son como un juego de barajas, en el que compite una serie de individuos y/o grupos, con sus ideas y recursos, en el que algunos ganan y otros pierden. Tres elementos
claves para comprender cmo funcionan las elecciones son: a)
El grado de incertidumbre en los resultados (no saber quin
va a ganar); b) El hecho de que se realicen cada determinado
tiempo para generar escenarios que hagan probable la alternancia de los gobernantes, y c) Las oportunidades de ejercer
control sobre los representantes por parte de los ciudadanos, a
travs del ejercicio del accountability vertical (premio-castigo). El
modo en que las elecciones se lleven a cabo, las funciones que
cumplan y los derechos que efectivamente garanticen son claves
para determinar la salud democrtica de un sistemapoltico.
Freidenberg (2013) hace referencia a que aquella premisa o

paradigma que seala que para que las elecciones garanticen un
sistema realmente democrtico deben ser competitivas, libres y justas se encuentra avalada por la Declaracin sobre los Criterios para
Elecciones Libres y Justas, adoptada por unanimidad por el Consejo Interparlamentario en su 154a. reunin en Pars en 1994 (la
cual fue estudiada, junto con otros instrumentos internacionales
que defienden la democracia y apoyan la realizacin de elecciones,
en el primer captulo de esta investigacin).
Sin embargo, esta idea de evaluar las elecciones desde el
punto de vista de la libertad, la justicia y la transparencia, tomando en cuenta factores como la competencia y la legitimidad de
los procesos electorales, que ha predominado en los ltimos aos
(debido fundamentalmente a la existencia de problemas en el
ejercicio del voto o en la administracin de las elecciones) est
comenzando a cambiar, no solamente porque la administracin
electoral latinoamericana ha mejorado notablemente y se han resuelto muchos de los problemas vinculados al ejercicio del voto,
182
sino tambin porque han existido algunas deficiencias y limitaciones para poder determinar la calidad del proceso electoral en su
conjunto. En efecto, se est empezando a considerar como factor
de evaluacin ya no nicamente a las elecciones (el da mismo de
la votacin), sino a todo el proceso electoral (desde la convocatoria hasta la proclamacin de resultados).
Sobre el particular, Irma Mndez de Hoyos (2013) ha presentado recientemente una investigacin que revela que, si bien
se mantienen algunas de las denominadas malas prcticas en muchos de los pases de la regin, a nivel de resultados generales se
puede apreciar que las elecciones latinoamericanas cumplen de
manera razonable con los criterios de limpieza, competitividad, libertad y justicia, lo que es una buena oportunidad para comenzar
a considerar y medir otros factores.
A pesar de que han existido y existen mltiples tcnicas
y mtodos que han sido utilizados para monitorear la calidad
de las elecciones, incluyendo estudios de caso, observacin
electoral, encuestas masivas, ndices especializados en brindar
datos de carcter multinacional, trabajos de campo, auditora de
actas electorales o de cdulas de votacin, la nueva discusin
propone contar con procesos electorales de calidad que, como
sostiene Freidenberg (2013), estn basados en los principios
democrticos del sufragio universal y la igualdad poltica
caracterizada por una preparacin y gestin profesionales,
imparciales y transparentes de todo el ciclo electoral.
En esta nueva forma de analizar el tema, en la lnea de
pensamiento que defiende Pippa Norris(2013), se seala que
las elecciones deben ser consideradas como un todo, un proceso integral que se encuentra dividido en etapas diferentes, que
son la etapa preelectoral, conformada, entre otras actividades,
por la convocatoria a elecciones, la preparacin de la normativa correspondiente, la actualizacin del registro de electores,
la capacitacin a los actores y funcionarios electorales, la educacin cvico-ciudadana, la preparacin del material electoral,
la inscripcin de candidaturas y la campaa electoral; la etapa
183
electoral, conformada por todas las actividades e incidencias

que ocurren el da de la eleccin, el voto electrnico o manual,
el voto de los residentes en el exterior, el escrutinio, y la etapa postelectoral, constituida por el cmputo de los resultados,
la verificacin y auditora de los mismos, la calificacin de las
elecciones (justicia electoral), que aborda las impugnaciones y
observaciones al proceso; los informes de los observadores electorales, la proclamacin de los resultados oficiales, etctera.
As pues, mientras que en el pasado, sobre todo en las dcadas de los 80 y los 90, como resultado de las transiciones democrticas, la preocupacin de los rganos electorales y de la
comunidad internacional se circunscriba al da de la eleccin
(donde se evidenciaban altos niveles de fraude e irregularidades
en la votacin), en la actualidad preocupa tambin lo que ocurra
en las etapas anteriores y posteriores a ste, y lo que se busca es la
equidad en la competicin electoral (IDEA Internacional, OEA y
UNAM, 2011, p. 3).
Como puede notarse, este enfoque considera variables que
no eran contempladas en la perspectiva anterior de elecciones
libres y justas, como la gobernanza electoral, la regulacin de la
propaganda y el financiamiento de los partidos polticos y los candidatos, la capacitacin y la educacin cvico-ciudadana, as como
la opinin de los expertos electorales contenida en los respectivos
informes de evaluacin.
Esta novedosa manera de analizar las elecciones y los procesos electorales permite realizar una evaluacin secuencial y
continua, y, por lo tanto, ms amplia e integral, que hace posible identificar las malas prcticas de segundo orden a lo largo
de todo el ciclo electoral y ya no solamente las incidencias que
ocurran el mismo da de las elecciones.
A pesar de todos los avances que se han sealado en este
apartado sobre el anlisis de la administracin electoral y los
procesos electorales latinoamericanos, es relevante mencionar
que no existen estndares internacionales sobre los cuales haya
un consenso que sirva de punto de referencia para comparar y
184
evaluar la calidad de las elecciones, as como para catalogar que

determinados actos constituyen malas prcticas o implican una
mala administracin. Esto quiere decir que, por ejemplo, mientras en algunos lugares los organismos de la administracin
electoral prefieren utilizar cdulas o papeletas con la intencin
de asegurar eficiencia, transparencia y seguridad, en otros pases se opta por emplear mquinas electrnicas de votacin para
garantizar las mismas condiciones. En este sentido, mientras en
algunos lugares se asume que la independencia de los organismos
electorales a partir de comisiones autnomas es importante
para su imparcialidad, en otros pases se sugiere que una
composicin partidaria pluralista puede probar la misma eficacia.
Por consiguiente, los estndares de desempeo estn comenzando
a ser desarrollados e implementados por varios organismos de
administracin electoral, pero an no han sido tipificados a nivel
nacional como instrumentos aceptados en todos los pases.
Para finalizar este captulo, es oportuno sealar que todos
estos estudios sobre integridad electoral se encuentran en proceso de desarrollar espacios de medicin slidos y vlidos, utilizando diversas tcnicas, metodologas y bases de datos.
185
La tendencia y la importancia de
la administracin electoral en la
democracia latinoamericana:
explicacin de variables y
comprobacin de hiptesis
En el primer captulo se present un anlisis terico-metodolgico

que ha servido como base o sustento para el desarrollo posterior
de este trabajo. As mismo, se hizo referencia a los principales
aspectos que tienen que ver con la democracia procedimental y
se present un recuento referido a su proceso de evolucin en los
ltimos aos y a sus principales consecuencias en Amrica Latina.
En el segundo captulo se describieron las caractersticas
ms importantes de la administracin electoral y se defini el modelo latinoamericano, precisando su directa vinculacin con el
desarrollo de una democracia procedimental en la regin.
Con base en ese marco de referencia, en este tercer y ltimo captulo se propone una explicacin de los temas ms relevantes analizados y descritos en los dos apartados anteriores,
resaltando y comprobando la importancia que ha tenido la administracin electoral latinoamericana en el desarrollo y la defensa de su democracia.
Adems, a fin de comprobar la hiptesis planteada: a mayor
gobernanza (electoral) de la administracin electoral, mayor fortaleza de la democracia (procedimental) en Amrica Latina, se
explican cada una de las variables propuestas a travs del anlisis
de los indicadores que se consideran ms apropiados.
Se demuestra tambin que el modelo de administracin
electoral basado en la actuacin de organismos electorales autnomos, independientes y especializados se ha constituido en una
189
La tendencia y la importancia de la administracin electoral en la democracia latinoamericana
tendencia a nivel mundial, principalmente en Amrica Latina,

lo cual ha demostrado ser el camino ms adecuado para forjar
democracias all donde no las haba o para consolidar procesos
democrticos ya iniciados, pues estas instituciones han tenido un
impacto importante y fundamental en este proceso de consolidacin de la democracia procedimental en la regin y sin su rol
protagnico no se podra hablar hoy de las caractersticas democrticas que poseen la mayora de nuestros pases.
La tendencia en el diseo de las administraciones electorales
En la parte inicial de esta investigacin se seal que una de las

intenciones de la misma era advertir y evidenciar que el diseo de
organismos electorales autnomos, independientes y especializados se haba convertido en una tendencia en la regin. Pues bien,
este apartado tiene la finalidad de demostrar esa afirmacin.
Como ha podido notarse, los esfuerzos por democratizar y
perfeccionar el proceso electoral se intensificaron enormemente a
partir de la dcada de 1980. Mientras que la mayora de los Estados sudamericanos pudieron reanudar sus experiencias electorales,
en aquellos pases latinoamericanos que por tradicin haban sido
gobernados de manera autoritaria el proceso electoral tuvo que reformarse desde sus fundamentos. Dentro del conjunto del rgimen
electoral, la organizacin y, en algunos de estos pases, el sistema
electoral (en sentido estricto) constituyeron los principales campos
de reforma, puesto que se consider que estas cuestiones se encontraban sumamente atrasadas en comparacin con la realidad de
otros pases. Por lo tanto, se intensificaron los debates y los esfuerzos
para solucionar los problemas de tipo organizativo y administrativo
vinculados a la materia electoral (Krennerich y Zilla, 2007, p. 40).
Al comenzar el ltimo cuarto del siglo XX, en 1974, slo
haba en el mundo 39 democracias. Al acabar el siglo se haban
celebrado elecciones en ms de 170 pases, lo que equivale
aproximadamente a cuatro de cada cinco de los Estados nacionales
190
existentes. En efecto, estos debates a los que se hace mencin

tuvieron lugar, sobre todo durante las dcadas de los 90 y el 2000,
y a partir de ese momento los organismos electorales han ido
perfeccionando el desarrollo de sus actividades y las elecciones
en los pases latinoamericanos son consideradas cada vez ms
competitivas, reconocindose una clara intencin de mejorar
los procedimientos tcnicos, aunque todava hay diferencias
considerables respecto a la calidad tcnica que tienen los procesos
electorales en dichos pases; es decir, si bien se puede hablar de un
progreso en trminos generales, no todos los rganos electorales
de los pases latinoamericanos han mejorado sus procedimientos
en igual grado.
En el contexto poltico de las nuevas democracias o en
aquellas que luchan por consolidarse, la administracin electoral tiene que hacer frente a importantes retos tanto de desarrollo
institucional como de gestin y aplicaciones tcnicas con la finalidad de ajustar su actuacin a estndares internacionales de buena
prctica. La expansin del modelo de elecciones competitivas por
los cinco continentes ha dado lugar a una realidad nueva en la
poltica mundial,a la que tantoanalistas como profesionales han
prestado mucha atencin, como se podr apreciar a continuacin
(Lpez Pintor, 2000, pp. 20-22).
En efecto, la figura de una administracin electoral sustentada en la actuacin de organismos electorales se ha expresado alrededor del mundo a travs de la creacin de rganos permanentes
e independientes del Ejecutivo, los cuales han emergido como las
formas preferidas en cuanto al diseo o modelo en diferentes Estados, sobre todo en aquellos que han emprendido reformas electorales. De hecho, en muchas de las nuevas democracias y en algunas
de las ms antiguas y estables, una creciente tendencia ha sido el
establecimiento de comisiones electorales independientes y permanentes que se enmarcan en las respectivas constituciones y que
cuentan en gran parte con asistencia tcnica y financiera externa
para su desarrollo institucional. No sorprende, por tanto, que en
los contextos africanos y de Amrica Latina se puedan encontrar
191
estudios empricos que proponen o defienden el esquema de rganos o comisiones electorales independientes para mejorar la calidad de todo lo que tiene que ver con la materia electoral.
En ese sentido, luego de una revisin del diseo de la administracin electoral de diversos pases, se puntualiza que el que existan
elecciones conducidas exclusivamente por el Ejecutivo es un producto de la historia ms que una respuesta a las necesidades actuales.
La evidencia histrica, unida a las conclusiones de observadores y al
apoyo casi unnime de expertos, indica que los organismos electorales independientes sirven mejor a la estabilidad democrtica que las
elecciones realizadas por algn rgano del poder Ejecutivo.
De esta manera, si se toma en cuenta la clasificacin de los
distintos modelos de administracin electoral que existen en el
mundo presentada en el segundo captulo, resulta til sealar que
en orden de frecuencia el primer modelo que han adoptado la
mayora de los pases es el de organismo electoral independiente
del Ejecutivo y con autonoma funcional, administrativa y presupuestal, constituido por una o dos instituciones que tienen responsabilidad plena en la direccin, la administracin y la calificacin
de las elecciones. Este tipo de diseo constituye 56% del total de
organismos electorales y es, de lejos, el ms comn en nuevas democracias; adems, tiene una fuerte tradicin en Amrica Latina
(IDEA Internacional, 2006).
Los ltimos datos que pueden encontrarse sobre este tema los
proporciona IDEA Internacional (2006) y la Red de Conocimientos
Electorales ACE, que indican que el segundo modelo de mayor aplicacin en el mundo, pero con una considerable diferencia, es aqul
en donde el gobierno conduce ntegramente los procesos electorales,
como en Alemania, Dinamarca e Italia, en Europa; Aruba y Granada,
en el Caribe, y Argelia, como uno de los pocos pases africanos que
tienen este modelo. Este grupo de pases representa 26%.
Un tercer modelo de administracin electoral es el mixto,
en donde se conducen las elecciones a travs de la actuacin de
un organismo colectivo compuesto por jueces, miembros de colegios profesionales, juristas, funcionarios pblicos especializados
192
en la materia, representantes de partidos polticos o una mezcla

de todos stos. Puede tambin tratarse de dos instituciones, una
que organiza los procesos electorales (insertada en el ministerio
del interior) y otra independiente que los regula y monitorea, responsable de la justicia electoral, conformada por jueces de la corte suprema del Poder Judicial o juristas, o por una mezcla entre
stos, generalmente elegidos por miembros de partidos polticos
que tienen representacin en el Parlamento. Este tipo de autoridad electoral, que, como se mencion, es la que existe en Espaa y Francia (tambin en Argentina, en Amrica Latina, con sus
propias particularidades), suele tener capacidades regulatorias,
supervisoras y judiciales. Estos casos representan 14% del total.
A continuacin se presentan un cuadro y un grfico con el
anlisis de los pases que forman parte de estos modelos:57
Cuadro 10
Datos sobre la tipologa de la administracin electoral en el mundo
Tipo de
organismo electoral
El gobierno conduce las elecciones
rgano electoral independiente
Modelo mixto
Cantidad en
el mundo58
Porcentaje
56
25%
119
56%
31
14%
Fuente: elaboracin propia con informacin obtenida de IDEA Internacional (2006)

y de la Red de Conocimientos Electorales ACE (s. f.).
57
En el primer cuadro de los Anexos se detalla el modelo de administracin
electoral de cada pas.
58
Los pases de la Primavera rabe (Egipto, Libia y Tnez) estn atravesando por
una serie de cambios a nivel poltico que van a implicar una modificacin en sus autoridades electorales, por lo que no sera extrao apreciar que a partir de 2014 estos
pases adopten modelos de administracin electoral independiente y autnoma. En ese
sentido, algunas cifras consignadas en el cuadro 10 y en el primero de los Anexos, as
como en el grfico 10, podran variar. Como tantos otros datos vinculados a la materia,
la informacin presentada sirve como referencia importante, pero constituye la realidad
de un momento determinado, que seguramente ir variando con el tiempo.
193
Grfico 10
Porcentaje de pases respecto al modelo de administracin electoral
Gubernamental
26
Mixto
14
Independiente
56
No existe
4
Fuente: IDEA Internacional (2006) y Red de Conocimientos Electorales ACE (s. f.).
La informacin que se acaba de presentar es un claro indicador de la tendencia no slo en Amrica Latina, sino tambin en
el mundo sobre la implementacin de modelos de administracin
electoral independiente. Es importante reiterar que su creacin y
buen funcionamiento ha tenido el fuerte impulso de la comunidad
internacional, la cual ha apoyado la realizacin de elecciones libres
a travs de diversos instrumentos o instituciones, como pudo apreciarse a lo largo de los primeros captulos de este trabajo.
Pero cules son los principales componentes de esta tendencia? Para responder a esta pregunta se puede sealar que el
diseo institucional de este tipo de organizaciones vara con las
tradiciones polticas y culturales, as como con la evolucin de la
experiencia democrtica de los distintos pases. Desde un punto de vista legal, la mayora de los organismos de administracin
electoral estn actualmente consagrados en las respectivas constituciones como mecanismos para limitar cambios repentinos por
acciones ejecutivas o procesos legislativos ordinarios (ste es el
194
caso de la mayora de los pases latinoamericanos). Por su parte,

muchas de las nuevas democracias en frica y Asia les han dado a
sus rganos electorales rango constitucional tambin.
As mismo, una caracterstica de los rganos electorales
independientes es su permanencia en el tiempo, lo que muchas
veces trae como consecuencia que se les atribuyan funciones que
no son estrictamente electorales.
Poder Electoral
Como parte del anlisis que se ha presentado, hay dos cuestiones
que ameritan ser destacadas. Una est vinculada al Poder Electoral y la otra tiene que ver con la cantidad de instituciones que
conforman la administracin electoral de un pas.
En el primer tema, dentro de la tendencia al funcionamiento
de organismos electorales independientes, se produce, en algunos
casos, la figura del Poder Electoral, que es el conjunto de rganos
que cumplen la funcin de organizar, supervisar y llevar a trmino
las elecciones y referendos y, en general, los procesos electorales
para que el pueblo, mediante stos, ejerza democrticamente su
soberana (Arismendi, 2002, p. 360).
Segn afirma Carlos Fayt (1993):
El concepto constitucional de autonoma va ligado al concepto
de poder electoral, implica una enumeracin de funciones que
se traduce, al menos, en que dicha autonoma es la calificacin
del modo de actuar de un grupo social determinado y el ejercicio
del poder electoral el que da contenido al concepto de autonoma. El concepto de poder electoral se relaciona con la nocin
de soberana popular, entendida como la suma de las diversas
soberanas o poderes individuales. Por ello precisamente,
poco o ningn sentido tendra referirse a la idea de autonoma
si se acota su sentido a una definicin infraconstitucional que
excluya el pleno ejercicio del poder electoral. (pp. 9-10)
195
El Poder Electoral se rige por los principios de independencia orgnica, autonoma funcional y presupuestaria, despartidizacin de los organismos electorales, imparcialidad y participacin
ciudadana, descentralizacin de la administracin electoral, transparencia y celeridad en la votacin y el escrutinio.
La doctrina seala que el Poder Electoral debe cumplir los
siguientes requisitos: que el rgano o sistema orgnico tenga su
ttulo de nacimiento en la Constitucin de la repblica, y no slo
que dependa de ley ordinaria o alguna otra; que su competencia
se encuentre asignada en la propia Constitucin, que sus decisiones no puedan ser revocadas o reformadas por ningn rgano
integrante de otro poder y que se le haya atribuido el ejercicio
predominante de una de las funciones jurdicas del Estado (Urruty, 2007a, p. 5).
A travs del Poder Electoral se afirma la plena independencia del rgano electoral del pas y se constituye en un nuevo
poder estatal, que se suma a los ya clsicos, Ejecutivo, Legislativo
y Judicial.
Se presenta a continuacin un cuadro sobre este tema:
196
Cuadro 11
Poder Electoral en Amrica Latina
nm.
Pas
rgano electoral
Regulacin
constitucional
Ubicacin dentro
del Estado
1.
Argentina
Cmara Nacional
Electoral y Direccin
Nacional Electoral
No
Poder Judicial y
Ministerio del
Interior
2.
Bolivia 59
rgano Electoral
Plurinacional
Poder Electoral
3.
Brasil
Tribunal Superior
Electoral
rgano autnomo
4.
Colombia
Consejo Nacional
Electoral y Registradura Nacional
rganos autnomos
5.
Costa Rica 60
Tribunal Supremo
Electoral
Poder Electoral
6.
Chile
de Elecciones y
Servicio Electoral
rganos autnomos
7.
Ecuador 61
Consejo Nacional
Electoral y Tribunal
Contencioso
Electoral
Poder Electoral
59
La nueva Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia establece el
Poder Electoral como cuarto poder del Estado, investido en el rgano Electoral Plurinacional. El nuevo poder estar dirigido por un Tribunal Supremo Electoral de siete
miembros, de los cuales seis sern elegidos por dos tercios de la asamblea, debiendo
ser al menos dos de stos de origen indgena.
60
El Tribunal Supremo Electoral, con independencia de los dems poderes del
Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva la organizacin, direccin y vigilancia
de los actos relativos al sufragio, as como las dems funciones que le atribuyen la
Constitucin y las leyes (reforma constitucional 5704 del 5 de junio de 1975). Vase el
artculo 99 de la Constitucin.
61
La nueva Constitucin Poltica del Ecuador establece el Poder Electoral como
uno de los cinco poderes del Estado (poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano), investido en los dos rganos electorales. En el artculo 217 de la
Constitucin poltica se establece: La Funcin Electoral garantizar el ejercicio de
los derechos polticos que se expresan a travs del sufragio, as como los referentes a
la organizacin poltica de la ciudadana. La Funcin Electoral est conformada por
197
rgano electoral
Regulacin
constitucional
Ubicacin dentro
del Estado
nm.
Pas
8.
El Salvador
Tribunal Supremo
Electoral
rgano autnomo
9.
Guatemala
Tribunal Supremo
Electoral
rgano autnomo
10.
Honduras
Tribunal Nacional de
Elecciones
rgano autnomo
11.
Mxico 62
Instituto Nacional
Electoral y Tribunal
Electoral del Poder
Judicial de la
Federacin
rganos autnomos
12.
Nicaragua 63
Consejo Supremo
Electoral
Poder Electoral
13.
Panam
Tribunal Electoral
rgano autnomo
14.
Paraguay
Tribunal Superior de
Justicia Electoral
Poder Judicial
el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral. Ambos rganos

tendrn sede en Quito, jurisdiccin nacional, autonomas administrativa, financiera y
organizativa, y personalidad jurdica propia. Se regirn por principios de autonoma,
independencia, publicidad, transparencia, equidad, interculturalidad, paridad de gnero, celeridad y probidad.
62
Una mencin aparte es el caso de Mxico. Actualmente se debate en este pas
la instauracin del Poder Electoral. En palabras del magistrado del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federacin Flavio Galvn Rivera, hoy es necesario crear un
Poder Electoral en Mxico para obtener instituciones electorales ms democrticas
y autnomas Para m, ese movimiento ciudadanizador que inici en 1990 (con la
creacin de los organismos electorales independientes del gobierno) debe continuar
hasta concluir con la conformacin de este Poder Electoral. Vase http://www.provincia.com.mx/10-11-2010/99413/.
63
En los artculos 168 y 169 de la Constitucin poltica se establece: Al Poder
Electoral corresponde en forma exclusiva la organizacin, direccin y vigilancia de las
elecciones, plebiscitos y referendos. El Poder Electoral est integrado por el Consejo
Supremo Electoral y dems organismos electorales subordinados. Constituye uno de
los cuatro poderes del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Electoral.
198
nm.
Pas
rgano electoral
Regulacin
constitucional
Ubicacin dentro
del Estado
15.
Per
Jurado Nacional de
Elecciones, Oficina
Nacional de Procesos
Electorales y Registro
Nacional de Identificacin y Estado Civil
rganos autnomos
16.
Repblica
Dominicana
Tribunal Superior
Electoral y Junta
Central Electoral
rganos autnomos
17.
Uruguay 64
Corte Nacional
Electoral
Poder Electoral
18.
Venezuela 65
Consejo Nacional
Electoral
Poder Electoral
64
La Constitucin de 1934 incluye una seccin titulada "De la justicia electoral" en la
que se le otorga rango de poder del Estado a la Corte Electoral. En Uruguay existe desde
1924 un rgano autnomo, creado al margen de la Constitucin, como cuarto poder de
gobierno. Desde su primera Constitucin, sancionada en 1830, este pas adopt como base
de su sistema institucional la forma de gobierno democrtico-republicana, el principio de
soberana nacional y el de separacin de poderes. Sin embargo, las exigencias emanadas de
la necesidad de dotar al sistema institucional de mayores garantas fueron provocando la
aparicin de rganos de control que no quedaron incluidos en la rbita de competencia de
ninguno de los tres poderes tradicionales, que actan con absoluta independencia de stos
y que aparecen revestidos de todos los atributos que la doctrina del derecho constitucional
exige para considerar caracterizado a un poder de gobierno. Eso fue lo que ocurri con la
Corte Electoral: fue creada por ley el 9 de enero de 1924 y ya en el seno de la comisin que
proyect su creacin se discuti su naturaleza jurdica. Hubo quien la calific de rgano
supremo de una especie de poder de gobierno. Esto motiv a que se objetara la constitucionalidad de la institucin en creacin, por lo cual se abandon esta calificacin y se
comenz a hablar de "entidad autnoma de naturaleza especial". La objecin era que no
poda atribuirse a la Corte Electoral la calidad de poder, puesto que uno de los caracteres
que conforme a la doctrina permite categorizar un poder de gobierno es, precisamente, su
origen constitucional. Este reparo qued subsanado al reformarse la Constitucin en 1934.
En sta se incluye una seccin titulada "De la justicia electoral", en cuyo primer artculo se
dispone que "habr una Corte Electoral que tendr las siguientes facultades, adems de
las que se establecen en la Seccin III y las que le seale la ley a continuacin se enumeran estas facultades". Con esto desaparecen las objeciones que se haban formulado en
cuanto a su constitucionalidad con motivo de su creacin por ley y queda desdibujada la
proclamada triparticin de poderes.
65
En el artculo 292 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
se establece: El Poder Electoral se ejerce por el Consejo Nacional Electoral como
199
Por otro lado, en lo que respecta a la cantidad de instituciones que conforman la administracin electoral de los pases
en Amrica Latina, sta puede estar compuesta por uno o dos
rganos electorales.66 Cada una de estas dos opciones tiene
sustentos tcnicos que pueden o no justificar su implementacin,
y, de hecho, en la prctica muchos acadmicos y expertos en la
materia ofrecen puntos de vista y anlisis a favor y en contra de
ambas posiciones. Sin embargo, lo cierto es que no existe un
diseo institucional que se constituya en la receta que asegure
un funcionamiento sin inconvenientes porque, adems, cada pas
ofrece una realidad distinta y una idiosincrasia diferente. Las dos
alternativas tienen sus particulares implicancias, pros y contras, y,
como se seal en el segundo captulo, los dos diseos presentan
cuestiones y detalles por mejorar. Tambin es importante
puntualizar que no existe una tendencia clara o marcada en
lo que respecta a este tema, ya que, si bien el esquema de una
administracin electoral conformada por un solo organismo ha
sido adoptado en 11 pases latinoamericanos, el nmero de pases
en la regin que ha implementado su funcionamiento electoral
con dos instituciones es cada vez mayor (siete en la actualidad).
En ese sentido, quienes tengan a su cargo o formen parte de
este tipo de debates y reformas deben tomar en cuenta todos los
elementos aqu planteados; es necesario que analicen, fundamentalmente, la conveniencia y el costo de cambiar de una estructura
a otra, ya que, a nuestro entender, tanto el diseo con un solo
organismo electoral como el que presenta dos o ms instituciones
de este tipo pueden ser perfectibles dentro del mismo esquema
que tiene tradicin en los diferentes pases latinoamericanos.
ente rector; y son organismos subordinados a ste, la Junta Electoral Nacional, la Comisin de Registro Civil y Electoral y la Comisin de Participacin Poltica y Financiamiento. El Poder Electoral forma parte de los cinco Poderes Pblicos reconocidos
expresamente por la Constitucin Bolivariana como consecuencia de lo acordado en
la Asamblea Nacional Constituyente del ao 1999, aprobada por el pueblo mediante
referndum.
66
Como se precis en el captulo anterior, en el Per existen tres organismos
electorales, por lo que constituye un caso totalmente excepcional.
200
Las diversas estructuras pueden ser mejoradas, sobre todo si se

optimizan los niveles de coordinacin y distribucin de funciones
de los organismos electorales, por lo que un cambio drstico de
modelo slo sera recomendable en caso de que existan ineficacia
y corrupcin generalizada dentro de la estructura electoral, con
fraude y elecciones permanentemente manipuladas.
Anlisis de las variables dependiente e independiente
A continuacin se realiza un examen de los principales elementos

que constituyen las variables de la presente investigacin: de la
gobernanza de la administracin electoral y sus indicadores en lo
que respecta a nuestra variable independiente, y de la fortaleza
de la democracia procedimental y sus indicadores en lo que tiene
que ver con nuestra variable dependiente.
Puesto que las medidas sobre las variables no tienen que ser
necesariamente numricas, es conveniente aclarar que las utilizadas en el marco de la presente investigacin son las categricas o
nominales, ya que stas ofrecen una mayor libertad para definir
las distintas categoras, ndices e indicadores, lo cual resulta sumamente til teniendo en cuenta las caractersticas de la informacin que ha sido presentada en este trabajo (Anduiza, Crespo y
Mndez, 1999, p. 20).
Anlisis de la variable independiente: la administracin

de elecciones desde el enfoque de la gobernanza electoral
El estudio de la gobernanza electoral tiene en la actualidad mayor
vigencia que nunca en la regin, no solamente debido al aumento
y la realizacin constante de procesos electorales, sino tambin
por la tendencia generalizada en Amrica Latina encaminada
a la creacin y el funcionamiento de rganos independientes y
autnomos que dan forma a la administracin electoral de estos
201
pases. Sea cual fuere el tipo de rgimen del que se trate (ms o
menos democrtico), se implementan y se ponen al descubierto
ante la ciudadana una gran cantidad de procedimientos electorales que constituyen la base fundamental de este concepto.
Es importante indicar que fueron Jonathan Hartlyn, Jennifer McCoy y Thomas Mustillo (2009) quienes introdujeron el trmino electoral governance, el cual fue traducido al lenguaje tcnico
latinoamericano como gobernanza electoral.
Los autores sealan que este concepto abarca la interaccin
de reglas constitucionales, legales e institucionales, y prcticas organizativas que determinan las reglas bsicas de los mtodos por
utilizar en los procesos electorales; la organizacin de campaas,
el registro de votantes y el escrutinio de los votos el da de las
elecciones; la resolucin de disputas y la certificacin de los resultados, el desempeo de lo que ellos denominan organismos de
gestin electoral (OGE)67 y el comportamiento electoral. Consideran la gobernanza electoral como un todo indivisible, realizando su anlisis desde el punto de vista del rendimiento electoral
que quiere, fundamentalmente, explicar una dimensin interna
de la administracin electoral y del proceso electoral propiamente dicho, vinculada a la eficiencia de los organismos electorales
en el marco de unas elecciones. Su anlisis es puramente de la
gestin electoral, con aspectos que han considerado relevantes,
como la calidad de la eleccin, el grado de partidizacin de los
rganos electorales y el grado de independencia de los mismos,
entre los principales (2009, pp. 15-40).
Otra aproximacin al trmino es la que presenta Hugo Picado Len (2009, p. 98), quien orienta su atencin a la relacin de
67
Para estos autores, este trmino es intercambiable con los de comisin electoral, organismo electoral y agencia electoral, para referirse a la unidad o unidades
del Estado responsables de las cuestiones procedimentales vinculadas a la regulacin
de las elecciones y la competencia electoral, que pueden tambin tener funciones
administrativas y judiciales asociadas al proceso electoral. A nuestro entender, el planteamiento de los autores podra traducirse tambin como gobernanza de los organismos de la administracin electoral para evitar confusiones, como se explicar en las
siguientes pginas.
202
las elecciones con otros componentes del sistema poltico, involucrando una comprensin del contexto, es decir, del particular flujo de las relaciones de poder en cada caso concreto. Este enfoque
del concepto ubica a la administracin electoral en un conjunto
de interacciones, formales e informales, entre los agentes estatales
y no estatales que participan en un proceso electivo. Ello equivale
a observar a la administracin electoral como componente de un
engranaje sistmico. La manera en que se hayan dado esas interacciones dentro de un determinado diseo institucional incide
en que el resultado de las elecciones sea o no aceptable para los
actores polticos. La gobernanza aludira, entonces, a la capacidad
de autocoordinacin de redes de organizaciones pblicas y privadas, estatales y supraestatales, por lo que, aplicada a las elecciones,
implica cierta aspiracin normativa a que stas sean de calidad, al
buen gobierno de los procesos electorales.
Segn este punto de vista, las deficiencias en el gobierno
interno de la organizacin repercutirn en la gestin del proceso
electoral y en la interaccin y la coordinacin con otros actores
para asegurar su calidad. Bajo este esquema, el nfasis recae en la
relacin de las elecciones con otros componentes del sistema poltico; es decir, tiene mayores implicancias y alcances hacia afuera
de la administracin electoral. Pone de relieve la relacin entre
administracin electoral y actores externos, como son electores,
partidos polticos, medios de comunicacin y observadores nacionales e internacionales, sealando, entre otras cosas, que de la calidad de la administracin electoral depende, en buena medida,
que el sistema electoral funcione de la manera prevista. Por ello,
esta calidad tiene un impacto directo sobre la forma en que las
elecciones y sus resultados son percibidos por los actores polticos.
A nuestro entender, si bien compartimos algunas de sus
ideas, Picado Len (2009) no resalta algo que consideramos fundamental, que tiene que ver con que la gobernanza electoral tiene un fuerte contenido de aspectos internos de la administracin
electoral vinculados a reglas y procedimientos que estn relacionados con el rendimiento del propio rgano electoral; en otras pala-
203
bras, el referido autor no presta la debida atencin a lo que podra

considerarse como el aspecto central y neurlgico del andamiaje
sobre el cual se construye una administracin que tiene a su cargo
los procesos electorales: el organismo de administracin electoral.
En ese sentido, en el presente trabajo de investigacin, se
entiende por gobernanza electoral a la forma de gobierno, es decir, la composicin directiva, las reglas y los procedimientos internos, as como el proceso de decisin del rgano electoral y sus
efectos. El trmino tiene que ver con el rendimiento de los organismos de la administracin electoral vinculados al proceso electoral propiamente dicho, constituyendo el patrn de direccin de
una institucin de este tipo.
La gobernanza electoral se centra, entonces, en los organismos de administracin electoral y en los mecanismos estatales
vinculados a conflictos electorales que puedan encontrarse en
estas mismas instituciones, en tribunales especializados o de la
justicia ordinaria.
El anlisis debe, pues, abocarse no solamente al estudio del
proceso directivo del rgano electoral, entendido como sus fines,
normas, actividades, actores, instrumentos, equipos, resultados,
sino tambin a tratar de identificar su validez (su aceptacin social, organizativa) y su eficacia causal.
Toda gobernanza se compone de dos aspectos importantes:
el institucional (intencional-valorativo), que alude a los fines y
valores que se quieren realizar, reafirmar, expandir, y el gerencial (causal), que se refiere a las funciones, los actores, las capacidades, los instrumentos que aseguran que las actividades tengan
como resultado la realizacin de esos fines o la afirmacin de estos valores (Aguilar, 2006, pp. 80-100).
Por ello, es bueno precisar que desde el punto de vista
de la gobernanza no slo se debe prestar atencin al aspecto
institucional, sino tambin a la cuestin gerencial. Las instituciones requieren acciones apropiadas para realizar los fines
que quieren asegurar y stas necesitan gerencia adecuada. La
gobernanza implica, por tanto, gerencia, pero ms que gerencia,
204
particularmente la gerencia pblica, que trabaja de cara a ciertos

fines de valor pblico que estn sancionados por la Constitucin
y las leyes, y conforme a prescripciones de leyes pblicas.
Tomando en cuenta todos estos elementos, gobernanza electoral es la suma de la gerencia ms las leyes o instituciones que
hacen funcionar la administracin electoral de un pas. Se puede
tener buena gerencia pero en el marco de una institucionalidad
defectuosa y contradictoria, as como se puede tener un marco
institucional claro, ordenado y correcto, pero que no disponga de
una gerencia apropiada y competente. Es por ese motivo que es
necesario un equilibrio entre estos dos aspectos para lograr administraciones electorales eficientes, transparentes y confiables.
Por tanto, se puede hablar correctamente de gobernanza
electoral, particularmente si se refiere al conocimiento de qu
tan eficaz y creble es el organismo electoral en asegurar elecciones bajo una competencia imparcial y cmputos veraces, exactos
y fidedignos; en suma, un proceso electoral de calidad. Como en
toda cuestin relacionada con la gobernanza, hay que concentrarse en la capacidad y la eficacia directivas de los rganos que
conforman la administracin electoral latinoamericana.
Resulta conveniente reiterar que el nfasis de este enfoque
se encuentra en el complejo andamiaje administrativo y regulatorio que requieren los procesos electorales latinoamericanos, fundamentalmente debido al diseo institucional en cuyo marco se
desempean. En efecto, no slo se toman en cuenta las cuestiones
vinculadas a la inscripcin de organizaciones polticas y candidaturas, a la regulacin de las campaas electorales y al escrutinio
de votos, sino a todos los procedimientos relevantes que son implementados en una eleccin, como los mecanismos judiciales
para resolver conflictos postelectorales, entre los que se pueden
incluir, por ejemplo, los instrumentos para las impugnaciones o
las apelaciones.
Resumiendo, se puede concluir que la gobernanza electoral
se compone de factores internos y externos. Los internos se relacionan con la direccin del organismo electoral y prestan atencin
205
a las siguientes cuestiones: a) la composicin del rgano directivo

en lo que tiene que ver con el nmero de integrantes, el balance
que existe entre los mismos (cuntas personalidades o figuras pblicas, cuntos representantes de partidos y cuntos representantes
de colectivos sociales), el origen de los representantes, la forma de
su designacin; b) el proceso decisorio del rgano directivo referido a las materias o mbitos de su competencia y decisin (coherencia entre las materias, no contradicciones), las facultades de sus
miembros, las reglas o los procedimientos para la toma de acuerdos y procesos decisorios; c) la responsabilidad del rgano directivo vinculada al acceso a la informacin (condiciones y materias de
acceso), la periodicidad de la rendicin de cuentas, la existencia
y el tipo de sanciones por incumplimiento, y d) su organizacin,
considerando fundamentalmente los objetivos de la institucin, el
hecho de si es dependiente o independiente del gobierno, la forma
de distribucin de la autoridad, la divisin del trabajo, la suficiencia o la insuficiencia de personal, los procesos y los recursos para
realizar las funciones pblicas, la existencia o la inexistencia de un
servicio profesional (personal de carrera o eventual), el tamao y la
organizacin territorial de la organizacin.
Los factores externos estn relacionados con la misin pblica
del rgano electoral de dirigir el proceso. Se entiende como implcito, entonces, que deficiencias en el gobierno interno de esta organizacin repercutirn en la calidad del propio proceso electoral.
La administracin de elecciones desde el enfoque de la
gobernanza electoral: presentacin de indicadores
En el caso de la variable gobernanza electoral, se considera adecuado abordarla a travs de la construccin de dos ndices, los
que, a su vez, se formulan a partir de algunos indicadores.
206
Primer ndice: gobernanza electoral

desde su dimensin institucional
Est constituido por dos indicadores: el primero es el reconocimiento
constitucional, en el que aparecen los fines, los valores y la razn de
ser de los rganos que componen la administracin electoral de un
pas, y el segundo est conformado por la normativa institucional de
carcter interno, que est referida a la existencia de una ley orgnica, as como de unos reglamentos y procedimientos internos claros
y precisos que guen, regulen y dirijan la vida diaria y cotidiana de
los organismos de la administracin electoral, en los que se fijen directivas precisas acerca de la organizacin y de las funciones de estas
instituciones tanto en periodos electorales como no electorales.
En seguida se presenta el anlisis de este ndice:
Cuadro 12
Variable independiente (ndice de gobernanza electoral
desde su dimensin institucional)
Pas
rgano electoral reconocido

constitucionalmente
rgano electoral con

normatividad interna
Argentina
No.
S (Cdigo Electoral Nacional,

Ley 19945 y sus modificatorias;
Ley Orgnica de Partidos Polticos nm. 23298, Ley de Financiamiento de Partidos Polticos
nm. 25600).
Bolivia
S (artculos 205 al 208).
S (Ley nm. 018).
Brasil
S (artculos 96 a 126).
S (Ley Electoral).
Colombia
S (artculos 120, 264 y 265).
S (Cdigo Electoral).
Costa Rica
S (artculo 9).
207
Pas

constitucionalmente
rgano electoral con

Chile
S (artculo 18).
S, diversas leyes orgnicas (Ley

Orgnica Constitucional del Tribunal Calificador de Elecciones,
Ley Orgnica Constitucional
sobre Votaciones Populares, Ley
Orgnica Constitucional de Partidos Polticos, Ley de Tribunales Electorales Regionales, Ley
Orgnica Constitucional sobre
Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral).
Ecuador
S (Cdigo de la Democracia).
El Salvador
Guatemala
No.
S (Ley Electoral y de Partidos

Polticos, Dto. 1-85 del Congreso
de la Repblica de Guatemala).
Honduras
S (artculos 120, 264 y 265).
S (Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas, decreto

nm. 44-2004).
Mxico
S (artculos 41 y 99).
S (Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y modificaciones).

Con la reforma constitucional de diciembre de 2013, el Cdigo qued sin efecto. Se est
trabajando en una Ley Nacional
de Procedimientos y dems normas complementarias.68
Nicaragua
S (Ley Electoral).
Panam
S (Ley Orgnica 1978-4 y Cdigo Electoral).
Paraguay
S (Ley nm. 635).
68
Probablemente, esta nueva normatividad entrar en vigencia despus de la publicacin del presente documento.
208
Pas

constitucionalmente
rgano electoral con

Per
S (leyes orgnicas de los tres

organismos electorales y Ley
Orgnica de Elecciones).
Repblica
Dominicana
S (artculo 92).
S (Ley Electoral nm. 275-97).
Uruguay
S (Ley 13882 y leyes diversas:

7812, 17063, 17080, 17113,
17157, 17690, etctera).
Venezuela
S (Ley Orgnica del Poder

Electoral).
Segundo ndice: gobernanza electoral

desde su dimensin gerencial
La gobernanza electoral desde su dimensin gerencial, para fines
de este trabajo, est constituida por cuatro indicadores: independencia, profesionalizacin, transparencia y celeridad, conforme a
lo que se explicar.
a) Independencia de los organismos electorales
ste es un indicador fundamental pero muy amplio,
complejo y delicado a la vez, ya que el trmino propiamente
dicho puede estar constituido por varios elementos, los que
incluso pueden llegar a confundirse y a utilizarse indistintamente.
Su medicin, por tanto, es sumamente complicada y el hecho
de que se establezcan determinados criterios formales no
necesariamente garantiza su cumplimiento en la prctica. En
efecto, la independencia puede ser entendida desde diversos
puntos de vista y comprender aspectos diferentes pero relevantes
209
al mismo tiempo, como los temas de imparcialidad, neutralidad,

integracin, autonoma, garantas, entre los principales.
Independencia implica imparcialidad, ya que las autoridades electorales juegan un papel fundamental en el manejo de la
incertidumbre poltica antes y despus de las votaciones, por lo
que deben ser percibidas por los partidos y los electores como
rbitros no parcializados, incapaces de alterar la incertidumbre
propia de toda contienda electoral, pero s muy aptos para producir resultados certeros y confiables (lvarez, 2009, p. 62).
Independencia supone garanta, la cual puede ser entendida de dos maneras. La primera se refiere a que los organismos
electorales tienen que asegurar la no existencia de ganadores prefabricados por las reglas del juego o por prcticas ilegales y que
los resultados oficiales de las elecciones sean incontestables. La segunda se refiere a las garantas institucionales que deben tener los
organismos de la administracin electoral, como rganos reguladores y controladores de las reglas del juego, que les permitan
decidir y actuar libremente, las cuales, sin duda, redundan en la
legitimidad de las elecciones y del propio sistema poltico, y estn
adems referidas a diversos aspectos, tales como al personal que
compone a estos organismos (independencia de su personal), el
desarrollo de sus funciones sin presiones de ningn tipo (independencia funcional) y la definicin y asignacin de sus recursos presupuestarios (independencia financiera o presupuestaria).
Puede apreciarse, a su vez, que estos tres niveles contemplan de
manera interrelacionada los conceptos de neutralidad y autonoma (Pastor, 2009, pp. 12-25).
Entonces, independencia tambin se relaciona con autonoma, puesto que esta caracterstica vinculada a los organismos de
la administracin electoral constituye una verdadera seal de respaldo a la democracia en tanto los perfila como instancias capaces
de generar elecciones justas, libres y transparentes, y, por lo tanto,
aptas para legitimar el recambio gubernamental y la alternancia
en el poder. La autonoma de los organismos de la administracin
electoral puede abarcar tambin diferentes aspectos, como el ad-
210
ministrativo, el cual est referido a la capacidad que tienen para

desarrollar su funcin sin subordinacin jerrquica respecto de
otra instancia administrativa; el normativo, que se relaciona con
la capacidad que tienen estas organizaciones para reglamentar las
leyes electorales, y el presupuestario, el cual se configura cuando
el organismo electoral puede formular su propio presupuesto y
se establecen limitaciones para que el Ejecutivo o el Legislativo
puedan modificarlo (Sobrado, 2008, pp. 3-4).
As mismo, se puede considerar como otro elemento que
abarca el concepto de independencia la cuestin vinculada a la
composicin del rgano electoral, pero desde el punto de vista de
cules profesionales o qu institucin o instituciones eligen a sus
miembros. Este tipo de organismos electorales puede inspirar
confianza si los principales partidos se sienten representados, es
decir, si el mecanismo de designacin y representacin partidaria
es adecuado, sobre todo en trminos de equilibrio.
Esto significa que aquellos organismos electorales cuyos
principales funcionarios son elegidos por instancias no politizadas que gozan en s mismas de un reconocimiento general por
no mostrar una tendencia hacia determinada agrupacin poltica sern mejor percibidos que aquellos cuyos mximos funcionarios son designados por una institucin de carcter politizado.69
En efecto, la composicin del rgano electoral sobre la base del
criterio de no politizacin ofrece, por su naturaleza misma y en
la medida en que su aplicacin sea real, probabilidades razonables de honestidad y credibilidad.70 Por el contrario, cuando el
69
Se reconoce aqu que es muy difcil considerar a determinada institucin
o persona como apoltica, que segn el diccionario de la Real Academia Espaola
(2001) quiere decir ajeno a la poltica, porque en cierta medida todos los seres
humanos e instituciones tienen sus preferencias en cuanto a la filosofa y a la manera
de gobernar una sociedad, cuestiones muy vinculadas con la forma que estos sujetos
tienen de entender el mundo. No obstante, consideramos que s existen personas e
instituciones que en su accionar demuestran independencia, objetividad e imparcialidad, y es a stas a las que se est haciendo referencia.
70
Para algunos entendidos en la materia, una de las ms adecuadas estructuras
electorales en cuanto a la composicin de sus organismos es la que presenta el caso
peruano por el grado de independencia de sus mximas autoridades, en donde son
tres los rganos que conforman la administracin electoral: el JNE, con funciones
211
nombramiento de los integrantes de las instituciones electorales

est en manos de un rgano poltico, puede esperarse un cierto
perjuicio en cuanto a la credibilidad del organismo, sobre todo
cuando los partidos polticos se encuentran cada vez ms desprestigiados y en crisis permanente, y las crticas hacia su organizacin y funcionamiento van en aumento.71
Del mismo modo, independencia puede relacionarse tambin con neutralidad, entendida, para fines de la presente investigacin, como la no utilizacin de los recursos del Estado a favor
de algn partido o candidato, lo cual puede observarse a travs
de normas que regulen este tema, que establezcan penalidades,
multas y diversos castigos por incumplimiento.
Por otro lado, se ha dejado para el final del presente anlisis
una cuestin que genera particular inters y desata muchas veces gran polmica: el tema de la independencia poltica, que est
de administracin de justicia electoral, fiscalizacin del proceso y de educacin

cvico-ciudadana, entre las principales, cuya mxima autoridad es el Pleno, integrado por cinco miembros (un presidente como principal autoridad, que es un juez
elegido por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia; un representante del Ministerio Pblico, que se trata de un fiscal elegido por la Junta de Fiscales Supremos;
un representante del Colegio de Abogados de Lima, elegido por sus miembros; un
representante de las universidades pblicas, elegido entre los decanos de sus facultades de Derecho, y, finalmente, un representante de las universidades privadas,
elegido entre los decanos de sus facultades de Derecho. Otro organismo electoral
peruano es la ONPE, que tiene las funciones principales de organizar todo el proceso electoral y capacitar a los miembros de mesas de votacin, cuyo jefe nacional
es elegido por el Consejo Nacional de la Magistratura a travs de concurso pblico.
Y, por ltimo, el Reniec es el tercer rgano electoral, que tiene las funciones principales de elaborar el padrn de electores y de expedir el documento nacional de
identificacin de los peruanos, cuyo jefe nacional es tambin elegido por el Consejo
Nacional de la Magistratura a travs de concurso pblico. As mismo, ningn funcionario de estas tres organizaciones debe pertenecer a partido poltico alguno.
En nuestra opinin el diseo peruano es adecuado no necesariamente por las
caractersticas de quienes son elegidos como autoridades electorales, sino fundamentalmente porque quienes tienen a su cargo dicha eleccin son instituciones serias y
no politizadas; es decir, lo positivo est en que al presidente del JNE lo elige la Corte
Suprema y a los dems miembros del Pleno los designan el Ministerio Pblico, el Colegio de Abogados de Lima y las universidades pblicas y privadas. Adems, a los jefes
de la ONPE y el Reniec los elige el Consejo Nacional de la Magistratura.
71
El nombramiento por parte de un rgano poltico como el Congreso, aun
cuando se exija una mayora calificada, puede derivar en extensas e interminables
negociaciones pblicas y polmicas que afecten la confianza de la opinin pblica
sobre la independencia de los integrantes de los organismos electorales.
212
tambin ligado al de la partidizacin de los rganos electorales.

Bajo este enfoque, las autoridades electorales deben actuar como
agentes morales y ticos, al igual que los jueces (de hecho en la
prctica muchas de las instituciones electorales latinoamericanas
estn conformadas por magistrados del Poder Judicial), y tienen
que cumplir sus funciones pblicas independientemente de sus
inclinaciones personales e ideolgicas, respetando criterios tcnicos de legalidad y situndose fuera de la manipulacin, el clientelismo y cualquier otra manifestacin de corrupcin.
As, la independencia poltica est referida a que en la organizacin, la direccin y la vigilancia de los procesos electorales
debe desterrarse cualquier intervencin del Ejecutivo y el Legislativo, tomando en cuenta las caractersticas polticas y de dependencia con respecto al partido en el gobierno que poseen estos
poderes del Estado.
No obstante, se manifiesta que para esta investigacin no
se consideran la independencia poltica y la partidizacin como
indicadores a utilizarse.72
Se sostiene aqu que, para el caso de la conformacin de
las altas autoridades de los organismos electorales latinoamericanos, el hecho de formar parte de un partido poltico no tiene
necesariamente por qu convertirse en un indicador que arroje
resultados negativos o que refleje que los rganos electorales conformados por representantes de partidos polticos no funcionan
igual de bien que aqullos integrados por funcionarios no partidarizados. Ms an, tomando en cuenta lo sealado en el captulo
anterior respecto a que la mayora de los pases de Amrica Latina
72
La partidizacin como factor de medicin suele encontrarse en otras investigaciones, como en el trabajo citado elaborado por Hartlyn, McCoy y Mustillo (2009);
en los artculos que ha preparado el acadmico y presidente del Tribunal Supremo
Electoral de Costa Rica, Luis Antonio Sobrado, o en los artculos del acadmico
Fernando Barrientos. Este grupo de autores consideran la pertenencia a un partido
poltico como un hecho que perjudica la independencia de los organismos electorales, sealando que la integracin de este tipo de instituciones por representantes
de partidos puede funcionar bien si stas cuentan con burocracias permanentes de
funcionarios pblicos y se encuentran en un contexto en el que los partidos pueden
razonablemente esperar que sus contrincantes respetarn las reglas del juego.
213
se caracterizan por ser multipartidistas, con tres o ms partidos

importantes operando en la escena pblica, y que en muchos de
estos casos se producen tambin alianzas entre partidos, es de esperarse que los rganos electorales tengan este tipo de composicin en grados diversos.
En efecto, existen organismos compuestos por partidos en
la mayor parte de Amrica Latina (Bolivia, Colombia, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Uruguay); algunos de stos, especialmente el de Uruguay,
estn dentro de los pases con democracias ms estables en el
mundo, cuya administracin electoral funciona adecuadamente
y sin cuestionamientos mayores.
A nuestro criterio, el dilema relevante es si el rgano electoral debe ser totalmente independiente de la influencia poltica o
si debe tratar de incluir nombramientos propuestos por los actores principales de manera justa y equilibrada, lo cual es muy difcil
de probar y, por lo tanto, de medir.
Por lo expuesto y dado que estimamos poco comprobables en la realidad todos los criterios presentados, se considera
para este trabajo que el hecho de constituir organismos no pertenecientes al gobierno (independientes y autnomos) tiene
en s una enorme importancia e implica una potente seal de
diferenciacin con respecto a otros modelos de administracin
electoral. Por lo tanto, se ser precisamente nuestro indicador
de independencia: la no pertenencia funcional, administrativa
ni presupuestal al gobierno en turno. Desde este punto de vista,
todos los organismos electorales latinoamericanos (salvo el caso
excepcional de Argentina, el cual fue explicado en el captulo
anterior) cumplen con este criterio.
214
Cuadro 13
desde su dimensin gerencial)
Pas
Organismo electoral: pertenencia funcional,

administrativa o presupuestal al gobierno en turno
Argentina
Bolivia
No
Brasil
No
Colombia
No
Costa Rica
No
Chile
No
Ecuador
No
El Salvador
No
Guatemala
No
Honduras
No
Mxico
No
Nicaragua
No
Panam
No
Paraguay
No
Per
No
Rep. Dominicana
No
Uruguay
No
Venezuela
No
215
b) Profesionalizacin de los organismos electorales

Se ha credo conveniente considerar como uno de nuestros
indicadores la profesionalizacin de los funcionarios que forman
parte de los organismos electorales.
Para fines de la presente investigacin, se entiende por profesionalizacin de los organismos electorales el que la mayora de
sus funcionarios de direccin y mandos medios tengan estudios
profesionales, as como los conocimientos y la experiencia necesarios para ejercer el cargo. Efectivamente, la cualificacin profesional de los miembros de estos organismos es un factor relevante
para influir en la calidad de la gobernanza electoral.73
Esta cuestin puede ser medida a travs del anlisis de la
normatividad interna de cada organismo de administracin electoral o de encuestas sobre el nivel profesional de los funcionarios
y la experiencia previa en temas electorales. En el marco de este
trabajo se ha efectuado la medicin del presente indicador con
base en el anlisis de la normatividad interna de cada organismo
de administracin electoral.
73
Aprender a realizar elecciones con todo lo que esto implica resulta de gran
complejidad y la curva de aprendizaje suele ser muy alta para aquellos que no han
tenido ninguna experiencia en el tema o en cuestiones afines, por lo que se requieren largos periodos de actividad y adaptacin en estas cuestiones. No obstante, se
entiende tambin que las personas que asumen las ms altas posiciones en este tipo
de instituciones deben tener la posibilidad de nombrar un nmero determinado de
profesionales de su entera confianza sin la experiencia necesaria para trabajar en este
tipo de organizaciones (se considera como ideal entre 10 y 20% del total de funcionarios). Cabe precisar que en la mayora de los casos las principales autoridades son
abogados (por lo general se trata de jueces o fiscales), mientras que en otros casos
se ha optado por incluir a personas de diversos orgenes y profesiones (ingenieros,
administradores, economistas, etctera).
216
Cuadro 14
desde su dimensin gerencial)
Pas
Argentina
Alta direccin y mandos medios

del rgano electoral compuestos por
profesionales de diversas especializaciones
S (en su mayora abogados).
Bolivia
S (multidisciplinario).
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
S (multidisciplinario,
en especial abogados).
Ecuador
El Salvador
No especifica, ya que sus normas

internas sealan que se requiere
notoria instruccin.
Guatemala
Honduras
No especifica, pues sus normas internas

sealan que se necesita idoneidad
para ejercer el cargo.
Mxico
Nicaragua
No.
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
217
Pas
Uruguay
Venezuela
Alta direccin y mandos medios

del rgano electoral compuestos por
profesionales de diversas especializaciones
La ley no lo contempla; sin embargo,
en la prctica suelen ser abogados y
profesionales de otras ramas.
c) La educacin para la democracia

Un rgimen democrtico sustentado en lo formal empieza
a ser deficiente si no se complementa con una ciudadana que
conozca y ejerza sus derechos civiles, sociales y polticos, y que
entienda el real significado de democracia y de lo que implica
vivir bajo sus reglas en contraposicin a otras formas de gobierno.
Ms an, la razn de ser de las normas e instituciones democrticas es permitir y promover el ejercicio efectivo de los derechos
fundamentales de la poblacin.
Desde nuestro punto de vista, una sociedad educada en democracia no solamente hace ms fuerte a este sistema, sino que
tambin se sensibiliza con respecto a los valores y principios que
ste promueve. Y es cada vez ms frecuente que los organismos
electorales latinoamericanos, sobre todo los ms potentes,
dediquen esfuerzos a implementar programas de este tipo en
beneficio de la ciudadana. En efecto, los organismos electorales no
slo existen y tienen razn de ser para que el da de las elecciones
las cosas marchen adecuadamente. Sus funciones van mucho ms
all, porque son los primeros interesados en que las personas no
slo tengan libertad e independencia para votar, sino tambin
en que lo hagan en las mejores condiciones de informacin y
preparacin posibles. Resulta vlido y hasta recomendable que,
en aquellos lugares en donde el sistema educativo es deficiente y
218
no existen instituciones responsables de realizar programas sobre

educacin para la democracia, sean los organismos electorales los
que asuman esta funcin.74
Este planteamiento se ve reforzado en la prctica porque,
como se ha remarcado a lo largo de la presente investigacin, a
diferencia de en la mayora de los pases con democracias maduras, en donde la funcin electoral se encuentra enmarcada dentro
de los ministerios del interior, en los pases en desarrollo, muy
especialmente en Amrica Latina, que han sido vctimas de golpes
de Estado, dictaduras y otras manifestaciones de autoritarismo, ha
sido necesaria la creacin de organismos electorales autnomos e
independientes del Ejecutivo con una tendencia a la permanencia, lo cual ha trado como resultado prctico la frecuente atribucin de funciones que no son estrictamente electorales.
Sobre el particular, los rganos electorales de la regin han
ocupado un lugar de avanzada en la formacin de la ciudadana,
no slo en aspectos electorales, sino como facilitadores e impulsores de procesos de capacitacin que desembocan en debates
pblicos necesarios, y formando adherentes y partcipes del desarrollo de la sociedad democrtica desde edades muy tempranas.
Esto tendr efectos invalorables a largo plazo, debido a que una
gran cantidad de rganos electorales estn cumpliendo con una
tarea fundamental del Estado, que es la formacin de ciudadanos
activos, informados, partcipes de los procesos polticos y sociales
que hacen ms fuerte a un sistema democrtico (Nez, 2009).
74
Una vez ms adquiere importancia el tema del contexto, sobre todo en este
tipo de cuestiones, en donde ste provoca diferencias fundamentales entre un pas y
otro, situacin que plantea considerar las diferencias que existen entre las naciones
latinoamericanas en lo referido a sus sistemas educativos y cultura democrtica. Es
totalmente distinta la realidad que sobre estos asuntos presentan Uruguay, Chile o
Argentina en comparacin con Per, Ecuador o Guatemala, por ejemplo. El contexto ser, entonces, un elemento relevante a la hora de identificar y elegir el tipo de
institucin que ser la responsable de desarrollar programas de educacin para la
democracia. Como se dijo, no existen recetas vlidas para todos los pases, por lo que
cada quien debe responder a su propia historia, realidad e idiosincrasia.
Sin embargo, independientemente de quien asuma esta tarea, se considera fundamental la realizacin de la misma a travs de un rgano del Estado como indicador
que contribuye con la fortaleza de la democracia procedimental.
219
Se pueden, por tanto, establecer parmetros generales sobre la inclinacin en la organizacin de programas de educacin
para la democracia por parte de los organismos electorales, que
apuntan, en primer lugar, a crear programas permanentes y especializados que se enfocan en actores especficos y en la ciudadana
en general, segn los requerimientos que la realidad demande y
la disponibilidad de recursos para su implementacin, y, en segundo trmino, a comprender que lo educativo no puede estar
restringido a un proceso electoral, si es que existe un mandato
legal o constitucional de impulsar programas en la materia y si
se desea realmente aprovechar el carcter permanente y especializado de los organismos electorales para generar movimientos
que contribuyan a una plataforma de planes de educacin para la
democracia (Thompson, 2010, p. 27).
Existen tambin un conjunto de prcticas que, en la lnea de
aprender haciendo o, mejor, aprender participando, tales como
el apoyo a la celebracin de elecciones en centros educativos o
una idea que, nacida en Costa Rica, se ha ido extendiendo por
Amrica Latina y que es la celebracin de elecciones infantiles
o, como se han denominado en otras partes de la regin, municipios escolares, de manera simultnea y concurrente con el acto
electoral oficial crean espacios para que los nios puedan conocer lo que es el voto en condiciones similares a las del proceso
electoral en el que los ciudadanos se expresan. Esto permite un
acercamiento desde la niez a la esencia misma de la democracia, pues los infantes tienen la posibilidad de expresar una preferencia electoral y hacerlo por medio de la mecnica del voto
(Thompson, 2010, p. 27).
Para citar otros ejemplos de relevancia, el INE en Mxico,
el Tribunal Electoral de Panam o el JNE del Per tienen asignadas las funciones de educacin para la democracia por mandato
legal. En otros casos, una amplia interpretacin de su mandato,
en el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, el Tribunal
Supremo Electoral de Guatemala y la Junta Central Electoral de
Repblica Dominicana, ha expandido la accin de estas entida-
220
des a proyectos relacionados con el sistema educativo formal. Hay

esfuerzos considerables, en stos y en otros organismos, por desarrollar tcnicas, propuestas curriculares y materiales, al igual que
canales de comunicacin y coordinacin interinstitucional con el
fin de aglutinar acciones y maximizar recursos (Sobrado, 2008).
En la prctica, esta tendencia se ha plasmado en la existencia de departamentos o unidades de capacitacin electoral y
educacin cvica con equipos especializados, o en la figura ms
reciente (que sin duda contribuye tambin al cambio de paradigma en la historia de los organismos electorales latinoamericanos)
de las escuelas permanentes y especializadas, como la Escuela
Electoral y de Gobernabilidad (ESEG) del JNE del Per,75 que
fue la primera en constituirse y operar; la Escuela Nacional de
Formacin Electoral y del Estado Civil (EFEC) de la Junta Central
Electoral de la Repblica Dominicana, el Instituto de Formacin
en Estudios para la Democracia (IFED) del Tribunal Supremo de
Elecciones de Costa Rica y la proyectada creacin de institutos
de similares caractersticas en Guatemala y Ecuador.
En este sentido, en Mxico, la educacin para la democracia
se refleja en la asignatura obligatoria de Formacin cvica y tica,
as como en la de Formacin ciudadana hacia una cultura de la
legalidad. No es exagerado precisar que este pas se ha convertido en uno de los referentes para el debate internacional sobre el
tema, pues, junto con Reino Unido, ha protagonizado avances
importantes al elaborar e introducir programas de educacin cvica en los planes de estudio nacionales. El INE, desde que era el
IFE, ha jugado un importante papel en el desarrollo de los planes
curriculares para la formacin de ciudadana democrtica en las
En el Per, por ejemplo, en lo que al nivel escolar se refiere, entre 1997 y 2009,
ocurrieron alrededor de 16 reformas curriculares, pero casi ninguna fue aplicada a
nivel nacional, lo cual origin que un gran nmero de escuelas retirara de su plan de
estudios el curso Educacin cvica durante el gobierno de Alberto Fujimori, lo que
expresaba la despreocupacin general de los gobiernos en turno por estos temas, as
como una dbil institucionalidad del Ministerio de Educacin. Recin a partir de 2009
se ha implementado el curso en la mayora de las escuelas pblicas, en buena medida,
gracias a la coordinacin con los rganos electorales peruanos, los que dieron fuerte
impulso al desarrollo de estos temas.
75
221
escuelas, preparando materiales que han sido difundidos en el

pas e integrados en el sistema nacional de actualizacin profesional de los maestros, por lo cual contribuyen a la formacin de los
docentes. As, la Constitucin de Mxico le asigna la funcin de la
educacin cvica a la misma autoridad estatal responsable de organizar las elecciones federales. Por ello, desde su creacin, el IFE
fue concebido como un actor clave para la transicin democrtica
mexicana; esta organizacin, ahora como INE, sigue siendo uno
de los principales referentes en la regin, sobre todo en estos temas (Garca, 2008, pp. 7-14).
Hay otros organismos en Amrica Latina que tambin estn
interesados en aplicar estas experiencias en sus propias realidades. En Panam, el Tribunal Electoral es el impulsor de reformas
educativas con aportes fundamentales en propuestas curriculares
y en materiales diseados para tales fines; este rgano ha buscado
integrar a los sectores no gubernamental y universitario en este
asunto. Por su parte, el Servicio Electoral de Chile colabor con la
implementacin de la decisin del Poder Ejecutivo de replantear
el sistema educativo en el periodo 2004-2005, al elegirse la democracia como uno de los ejes en torno de los cuales debe funcionar
el currculo a nivel nacional (Thompson, 2010, p. 27).
El caso argentino es, sin duda, interesante, ya que, a pesar
de que su administracin electoral no cuenta con organismos
electorales independientes, sino que forman parte del gobierno,
son precisamente la Direccin Nacional Electoral del Ministerio
del Interior y el Ministerio de Educacin quienes han desarrollado el portal web votemos.76 Esta pgina fue presentada recientemente por el director Nacional Electoral, Alejandro Tullio, en
la XXXV Asamblea del Consejo Federal de Educacin, que fue
presidida por el ministro de Educacin, Alberto Sileoni, y cont
con la presencia de los titulares de las carteras educativas de las 24
jurisdicciones del pas. Efectivamente, este portal elaborado por la
Direccin de Informacin y Capacitacin Electoral de la Direccin
http://votemos.educ.ar.
76
222
Nacional Electoral y por Educar S.E. (Ministerio de Educacin de

la Nacin), con el apoyo del Programa Conectar Igualdad, forma
parte de los esfuerzos realizados por el Estado por informar a la
ciudadana sobre el proceso electoral y promover su activo involucramiento, contando para ello con el compromiso de todas las
provincias de asegurar su difusin en la comunidad educativa.
En particular, con este portal se pretende contribuir a la formacin de los jvenes en edad escolar en el conocimiento del rgimen electoral y de partidos polticos, favoreciendo la apropiacin
conceptual de la capacidad de transformacin de la realidad que
ejercen los ciudadanos cuando emiten su voto. Adems, el sitio procura servir de apoyo a los docentes, incorporando para ello tanto
actividades interactivas dirigidas a su actualizacin sobre la temtica
como materiales didcticos especficos que puedan serles de utilidad para su abordaje en el aula. As mismo, los recursos informativos
y educativos que ofrece el sitio fueron pensados, en primer lugar,
para que los jvenes que este ao ejercern por primera vez su
derecho a elegir a sus representantes, as como aquellos que lo
harn en un futuro cercano, puedan hacerlo de manera consciente
e informada.77 En relacin con lo anterior, es de reciente creacin
en ese pas la Escuela de Capacitacin y Educacin Electoral, que
pertenece a la Cmara Nacional Electoral del Poder Judicial, cuyos
cursos y materiales estn destinados a los diferentes actores que
participan en los procesos electorales en Argentina.
Incluso, Capel ha creado la Red de Educacin en Democracia, conformada por todas aquellas instancias de organismos
electorales que tienen la responsabilidad de desarrollar e implementar estos temas.
Por lo tanto, se ha credo conveniente utilizar como uno de
los indicadores para la medicin de nuestra variable independiente la implementacin de programas de educacin para la democracia, de acuerdo con el siguiente esquema:
77
Esta informacin fue brindada por la licenciada Mara Florencia lvarez Travieso, directora de Informacin y Capacitacin Electoral de la Direccin Nacional
Electoral del Ministerio del Interior de Argentina al momento de hacer la consulta.
223
Cuadro 15
La educacin para la democracia en Amrica Latina
Pas
Implementa
programas de
educacin en
democracia?
Observaciones
Argentina
La Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior, en el marco de una reforma
legislativa producida en 2009 a travs de la Ley
nm. 26,571, ha asumido nuevas responsabilidades, una de las cuales es el desarrollo de
actividades de formacin cvico-electorales a
cargo de la Direccin de Informacin y Capacitacin Electoral, que ha diseado la Estrategia Federal de Comunicacin y Educacin
Electoral.
Por su parte, la Escuela de Capacitacin
y Educacin Electoral, que pertenece a la Cmara Nacional Electoral, ofrece cursos sobre
la materia a los distintos actores que intervienen en los procesos electorales argentinos.
Bolivia
El organismo electoral, a travs del Servicio

Intercultural de Fortalecimiento Democrtico y del Instituto de Capacitacin Democrtica Intercultural.
Brasil
Algunos temas estn contenidos en la poltica

educativa del pas, a cargo del gobierno. Otros
son desarrollados por el organismo electoral,
a travs de la Escuela Judicial Electoral.
Colombia
La Registradura Nacional del Estado Civil, a

travs del Centro de Estudios en Democracia
y Asuntos Electorales (Cedae).
Chile
Si bien no lo hace a travs del Servicio Electoral de Chile, este organismo ha colaborado
con instituciones del pas en la inclusin del
tema democracia como eje principal en el
currculo con motivo del proceso de reforma
del sistema educativo realizado en el periodo
2004-2005.
224
Pas
Implementa
programas de
educacin en
democracia?
Observaciones
Costa Rica
El rgano electoral, a travs del Instituto de

Formacin y Estudios para la Democracia
(IFED).
Ecuador
El Consejo Nacional Electoral, a travs del Instituto de la Democracia.
El Salvador
El organismo electoral, a travs de la Direccin

de Capacitacin y Educacin Cvica. Colabora
tambin en ello la Direccin de Fortalecimiento de Instituciones Democrticas.
Guatemala
El organismo electoral, a travs de la Unidad

de Capacitacin y Divulgacin Cvica Electoral, realiza el Programa de Formacin Cvica
Electoral. As mismo, el Tribunal Supremo
Electoral ha creado recientemente el Instituto de Formacin y Capacitacin Cvico-Poltica y Electoral.
Honduras
El organismo electoral, a travs del Programa

de Formacin Cvica Electoral.
Mxico
El Instituto Federal Electoral (hoy INE), a travs de la Direccin Ejecutiva de Capacitacin

Electoral y Educacin Cvica y del Centro para
el Desarrollo Democrtico. Adems, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin ha implementado desde hace varios aos
el Centro de Capacitacin Judicial Electoral.78
Nicaragua
No
Anteriormente, el Centro de Educacin para

la Democracia (CED) realizaba actividades
de este tipo. A partir de 2003 el Ministerio
de Educacin cre una gua multinivel para
educacin preescolar, en cuyos ejes temticos se incluye el de educacin para la paz y
la democracia.
78
En el caso mexicano, con la ltima reforma a la administracin electoral quiz
haya cambios en las denominaciones de las distintas reas responsables.
225
Pas
Implementa
programas de
educacin en
democracia?
Observaciones
Panam
El rgano electoral, a travs del Programa de

Educacin Cvica Electoral.
Paraguay
No
El rgano electoral, a travs de la Direccin

de Capacitacin, realiza fundamentalmente tareas de preparacin para el proceso
electoral, mas no cuenta con programas de
educacin para la democracia propiamente dichos.
Per
El JNE, a travs de la ESEG y de la Direccin

Nacional de Educacin y Formacin Cvica
Ciudadana. La ONPE realiza tambin actividades de este tipo, por lo que existe duplicidad de funciones.
Repblica
Dominicana
La Junta Central Electoral, a travs de la EFEC.
Uruguay
No
Venezuela
El rgano electoral, a travs del Instituto de

Altos Estudios del Poder Electoral.
d) Celeridad de los organismos electorales

Se refiere bsicamente a la destreza y la rapidez con que los
organismos electorales deben organizar y realizar las etapas de
escrutinio, transmisin de resultados y proclamacin de candidatos. Se ha elegido este indicador debido a que, en sociedades
tan desconfiadas como las latinoamericanas, con escasos niveles
de tolerancia con las instituciones del Estado, resulta cada vez
ms importante que los rganos ofrezcan los resultados de los
procesos con prontitud y sin sacrificar certeza o exactitud, con
226
la finalidad de evitar que se produzcan suspicacias e impedir que

se comience a desconfiar de estas instituciones y de las elecciones propiamente dichas.
Este proceso es quiz el ms difcil y complejo en la actualidad, y constituye uno de los principales retos de la administracin electoral latinoamericana. En efecto, suman una minora los
organismos electorales latinoamericanos que contemplan plazos
ciertos y razonables, tanto para la realizacin del escrutinio como
para la transmisin, el cmputo y la proclamacin de resultados. En aquellos pases en los que s se abordan estas cuestiones,
aparecen, por lo general, en normas ambiguas que tienen una
serie de vacos procedimentales, puesto que muchas veces se
producen demoras en determinadas actividades pese a que la ley
establece plazos de cumplimiento. Por ejemplo, si bien es cierto
que algunos organismos electorales incluyen determinados plazos
para el cmputo de votos y la proclamacin de resultados, stos no
pueden efectivizarse hasta que todas las impugnaciones al acto de
votacin hayan sido resueltas; por consiguiente, a mayor cantidad
de impugnaciones, mayor tiempo de demora en obtener los
resultados finales, y el nmero de impugnaciones es en muchos
casos de tal magnitud que supera incluso la capacidad organizativa
de las instituciones electorales, lo que hace inaplicable cualquier
norma que se refiera al cumplimiento de determinados plazos.
En ese sentido, es oportuno comentar que el peor escenario para un organismo electoral en Amrica Latina es el de una
eleccin con resultados estrechos y lentos procesos de transmisin,
cmputo y proclamacin de resultados. De ocurrir esto, significar
un grave perjuicio para las autoridades electorales, sobre todo en
democracias jvenes, frgiles o que luchan por consolidarse, puesto que se profundizarn las sospechas de manipulacin y fraude.
Es por estas razones que el tema de la celeridad es fundamental en estos tiempos, por lo que es necesario y urgente que los
organismos electorales optimicen, agilicen y modernicen sus mecanismos de cmputo y transmisin de resultados, a travs de un
ordenamiento de sus procedimientos internos y de una adecuada
227
y sencilla reglamentacin de los mismos que permitan resolver

rpidamente cualquier inconveniente que surja en estas etapas.79
Transparencia de los organismos electorales: indicador medible?
En la parte final del anlisis de la variable independiente que se est
realizando, se ha considerado conveniente hacer referencia a un
tema difcil de definir y medir, que es el de la transparencia de los
organismos de la administracin electoral, fundamentalmente por
la importancia que tiene esta cuestin a nivel meditico. En efecto,
aunque pueda pensarse lo contrario, luego de haber revisado una
buena cantidad de material acadmico, se puede sealar que no
existe una definicin exacta y precisa, o de fuente confiable, referida exclusivamente a la transparencia de este tipo de instituciones.
Esta situacin puede analizarse de dos maneras. Desde su
aspecto negativo, no encontrar una definicin tcnica y consensuada del trmino implica una imposibilidad para estandarizar y
uniformizar la informacin que se desprenda de un nico concepto. Sin embargo, desde su aspecto positivo, el hecho de no
encontrar una definicin ofrece la posibilidad de presentar y
proponer algunas caractersticas que consideramos deben tener
los organismos de administracin electoral en lo que se refiere
a su transparencia. Esto ltimo, sin duda, tiene un carcter ms
subjetivo, pues se expondrn nuestras consideraciones.
En ese sentido, una de las formas que se ha utilizado usualmente para medir la transparencia es la actuacin del organismo
electoral propiamente dicho; es decir, si la institucin electoral
de un pas realiz su labor de manera ntida. Esto suele, a su vez,
analizarse de dos maneras. La primera es a travs de encuestas80
79
Para explicar esta cuestin con mayor detalle, se presenta en el Anexo un
cuadro comparativo sobre este tema y un breve anlisis sobre la informacin contenida en el mismo. Vase el segundo cuadro de la parte referida.
80
No existen, o en todo caso son muy difciles de encontrar, registros en donde se
presenten de manera comparada para la regin encuestas con una pregunta puntual
de este tipo: a su consideracin, el organismo electoral de su pas actu transparentemente en las elecciones pasadas?
228
y la segunda est compuesta de varios aspectos, uno de los cuales

consiste en observar si es que estas organizaciones desarrollaron y
propusieron reglas del juego claras y sencillas (en la medida de lo
posible) desde un inicio, las cuales no debieron variar a lo largo de
todo el proceso electoral. Luego, se considera til observar si los
procedimientos electorales adoptados fueron pblicos y conocidos
por los ciudadanos. As mismo, resulta interesante analizar si algn
ciudadano tuvo acceso a la informacin que estas organizaciones
manejaron (por ejemplo, a visualizar en tiempo real las actas observadas o impugnadas durante el proceso de conteo de votos). Y,
finalmente, se considera si los distintos reglamentos que se generan
a lo largo del proceso electoral fueron puestos a consideracin de
la ciudadana antes de que se aprobaran, con determinados plazos
para presentar comentarios, opiniones o modificaciones.
Como se indic, al no existir una definicin consensuada
sobre transparencia de rganos electorales, se estima que las caractersticas que acaban de ser presentadas deberan formar parte
de una conceptualizacin integral de este tema.
No obstante, como podr notarse, este tipo de cuestiones
resultan muy difciles de medir en el marco de un trabajo como el
que se est desarrollando, ya que implica realizar un anlisis pormenorizado de todos los procedimientos, normas y reglamentos
internos que preparan los organismos electorales de cada pas de
Amrica Latina en el marco de sus procesos, observando si efectivamente estas herramientas normativas han cumplido los requisitos que fueron detallados anteriormente. Adems, es necesario
tener en cuenta que los procedimientos y los reglamentos vlidos
para un proceso electoral suelen variar para el siguiente, lo cual
hace ms complicado an el proceso de seguimiento a una determinada norma.81
81
Hay que considerar las limitaciones presupuestales con las que contamos, as
como la dificultad de obtener este tipo de informacin (en muchos casos de carcter
reservado) de los organismos electorales.
229
En cualquier caso, puede afirmarse de manera emprica, y

debido a la experiencia que hemos obtenido como observadores
en varios procesos, que este tipo de actuacin por parte de los organismos electorales latinoamericanos no se encuentra estandarizado
ni constituye una regla comn. Ms bien resulta ser todo lo contrario, pues son contados los casos en los cuales este tipo de instituciones abren sus procesos internos al pblico. Esto, sin duda, es uno
de los principales puntos por mejorar de cara al futuro.
Por ello, pese a que se reconocen aqu la importancia y
el notable impacto, sobre todo a nivel de los medios de comunicacin, que tiene la utilizacin de un indicador referido a la
transparencia de la administracin electoral, no se ha considerado
para los fines de este trabajo de investigacin, por los motivos
anteriormente expuestos.
Para concluir con el anlisis de la variable independiente,
se muestra un cuadro resumen que permite sistematizar y graficar
adecuadamente la informacin correspondiente:
Cuadro 16
Resumen de la variable independiente
Variable
independiente
Gobernanza de
la administracin
electoral
ndices
Indicadores
Dimensin
institucional
Reconocimiento constitucional
Normativa institucional interna
Dimensin
gerencial
Independencia
Profesionalizacin
Educacin para la democracia
Celeridad
230
Anlisis de la variable dependiente: la democracia

(procedimental) y su fortaleza
Se afirma aqu que la variable independiente de esta investigacin
es trascendental no solamente para la democracia procedimental
o de mnimos, sino que tambin tiene efectos sobre la democracia
en trminos generales, independientemente del significado que
se le quiera dar o de las dimensiones que se quieran agregar, cuestin que se ir explicando a lo largo de este captulo.82
As pues, se considera adecuado estudiar la variable que
aborda la fortaleza de la democracia, fundamentalmente de la
procedimental, a travs de la construccin de tres ndices, los que
a su vez se formulan a partir de varios indicadores.
La democracia (procedimental): presentacin de indicadores
Primer ndice: resistencia de la democracia
Se considera la resistencia de la democracia en trminos de la
capacidad que tiene para sobrevivir a lo largo del tiempo y pese a
las constantes inestabilidades que se presentan en los pases latinoamericanos. Este tema puede ser medido a travs de dos indicadores:
uno es la realizacin de procesos electorales continuos y peridicos,
respetando los plazos legales contemplados por las normas de cada
pas, y otro es el asunto de la participacin de la comunidad internacional en la defensa de los regmenes democrticos.
82
En lo que respecta a los significados de la terminologa que aqu se precisa (es
decir, de la democracia y de la democracia procedimental), se considera acertado remitirse a aquellas partes de esta investigacin que enmarcan el desarrollo de la misma
y abordan estos conceptos.
231
a) Realizacin de procesos electorales continuos y peridicos

Con respecto al primer indicador, las elecciones han estado
a cargo de organismos electorales que han terminado ejerciendo un papel preponderante en el fortalecimiento del sistema de
representacin poltica, puesto que, como se ha sostenido a lo
largo de este captulo, se han constituido en los grandes garantes del sistema democrtico, sobre todo a travs de sus labores
de control y fiscalizacin del acceso al poder. As mismo, como
tambin se ha sealado, a travs de las elecciones las instituciones
electorales tienden y fortalecen los puentes entre la sociedad civil
y los rganos del gobierno. Por ello, la administracin electoral y
la realizacin de elecciones en s han servido de dique o muro de
contencin para no regresar hacia el autoritarismo u otra forma
no democrtica de gobierno.
En ese orden de ideas, la sucesin de procesos que se ha
llevado a cabo en los ltimos aos en Amrica Latina a cargo de
organismos electorales ha reforzado el compromiso de la regin
con la democracia.83 En efecto, a partir del regreso a la transicin,
la mayora de los pases han realizado elecciones y son excepcionales los casos en donde han ocurrido golpes de Estado, como se
puede apreciar en la informacin que se presenta en el tercer y
cuarto cuadro del Anexo, que abarca el periodo de 1980 a 2014.
En 1989 y 1994 un importante nmero de pases realizaron
elecciones. Durante 1989 se efectuaron comicios presidenciales
en nueve naciones: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador,
Honduras, Panam, Paraguay y Uruguay.84
En 1994 se realizaron elecciones presidenciales en ocho pases: Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Panam,
Vase tambin el segundo captulo en lo referido al rally electoral.

En el Per se realizaron elecciones democrticas de manera continua en 1985
y 1990. En 1992 se produjo el autogolpe por parte del gobierno de Alberto Fujimori, y
se convocaron elecciones para 1995, en las que se produjo la reeleccin de Fujimori.
83
84
232
Repblica Dominicana y Uruguay. Esta informacin se sistematiza

en los cuadros que se muestran enseguida:
Cuadro 17
Calendario electoral latinoamericano de 1989
Pas
Ao de elecciones
Tipo de eleccin
Argentina 1989 Presidencial

Brasil
1989 Presidencial
Bolivia 1989 Presidencial

Chile
1989 Presidencial
El Salvador
1989
Presidencial
Honduras 1989 Presidencial

Panam 1989 Presidencial
Paraguay 1989 Presidencial
Uruguay 1989 Presidencial
Fuente: elaboracin propia con datos proporcionados por el Informe Latinobarmetro

(2005) y Flavia Freidenberg (2006).
233
Cuadro 18
Calendario electoral latinoamericano de 1994
Pas
Ao de elecciones
Tipo de eleccin
Colombia 1994 Presidencial

Brasil
1994 Presidencial
Costa Rica
1994
Presidencial
El Salvador
1994
Presidencial
Mxico 1994 Presidencial

Panam 1994 Presidencial
Repblica Dominicana
1994
Presidencial
Uruguay 1994 Presidencial
Fuente: elaboracin propia con datos proporcionados por el Informe Latinobarmetro (2005) y Flavia Freidenberg (2006).
Otro momento importante en donde la mayora de los pases

latinoamericanos realizaron elecciones presidenciales se produjo
en el periodo comprendido entre septiembre de 2005 y diciembre
de 2006, durante el cual dos pases del Cono Sur (Brasil y Chile),
los cinco de la regin andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y
Venezuela), tres de Amrica Central (Costa Rica, Honduras y Nicaragua) y Mxico celebraron comicios, cuyos resultados generaron
nuevas pautas de comportamiento y equilibrio en la regin. Durante este periodo, adems, tuvieron lugar elecciones legislativas,
municipales y regionales. Dicha informacin se sistematiza en el
cuadro siguiente:
234
Cuadro 19
Calendario electoral latinoamericano 2005-2006
Pas
Fecha de elecciones
Tipo de eleccin
Honduras
27 de noviembre de 2005
Presidencial, legislativa y municipal.
Chile
11 de diciembre de 2005
Presidencial y legislativa.
Bolivia
Costa Rica
5 de febrero de 2006
Per
9 de abril de 2006
Colombia
28 de mayo de 2006
Presidencial.
Mxico
2 de julio de 2006
Presidencial, legislativa, regional y local.
Brasil
1 de octubre de 2006
Presidencial, legislativa y regionales.
Ecuador
Nicaragua
Presidencial, legislativa y municipal.
Venezuela
Presidencial.
Fuente: elaboracin propia con datos proporcionados por el Informe Latinobarmetro (2006).
A la informacin detallada anteriormente hay que sumar

las elecciones presidenciales que se llevaron a cabo en 2003 (Argentina, Paraguay, El Salvador y Guatemala) y en 2004 (Uruguay,
Panam y Repblica Dominicana). En suma, 18 pases latinoamericanos en este periodo pasaron por el ciclo electoral que
finaliz en 2006.
Del mismo modo, un tercer momento relevante se produjo
en 2009, en el cual se inici una nueva sucesin de elecciones en
Amrica Latina, la cual culminar en 2014. Siete de los 18 pases
latinoamericanos eligieron presidente en 2009: El Salvador (15 de
marzo), Ecuador (26 de abril), Panam (3 de mayo), Uruguay (25
235
de octubre), Honduras (29 de noviembre), Bolivia (6 de diciembre) y Chile (11 de diciembre). Tres pases eligieron presidente en 2010: Costa Rica (7 de febrero), Colombia (30 de mayo) y
Brasil (3 de octubre). Por su parte, Per, Argentina, Guatemala y
Nicaragua efectuaron elecciones en 2011. En 2012 tres pases realizaron elecciones presidenciales: Repblica Dominicana, Mxico
y Venezuela. La tendencia de realizar comicios presidenciales,
legislativos y regionales se ha mantenido tambin en 2013 y 2014.
Se presenta un cuadro detallado con esta informacin:
Cuadro 20
Calendario electoral latinoamericano
2009-2014
Pas
Fecha de elecciones
Tipo de eleccin
El Salvador
15 de marzo de 2009
Presidencial.
Ecuador
26 de abril de 2009
Panam
3 de mayo de 2009
Uruguay
Honduras
Bolivia
Chile
Costa Rica
Colombia
30 de mayo de 2010
Presidencial.
Brasil
Per
Abril de 2011
Argentina
Octubre de 2011
Guatemala
Noviembre de 2011
236
Pas
Fecha de elecciones
Tipo de eleccin
Nicaragua
Diciembre de 2011
Rep. Dominicana
Mayo de 2012
Presidencial.
Mxico
Julio de 2012
Venezuela
Octubre de 2012
Presidencial.
Ecuador
Per
17 de marzo de 2013
Consulta popular de
revocatoria de autoridades
municipales de Lima
Metropolitana.
Ecuador
7 de abril de 2013
Segunda vuelta: eleccin

presidencial.
Paraguay
21 de abril de 2013
Venezuela
26 de mayo de 2013
Municipales.
Argentina
11 de agosto de 2013
Primarias.
Argentina
Legislativa.
Chile
Per
Nuevas elecciones municipales.
Honduras
Chile

presidencial.
El Salvador
Presidencial.
Costa Rica
Ecuador
Seccionales (alcaldes, prefectos,

etctera).
El Salvador
9 de marzo de 2014

presidencial.
237
Pas
Fecha de elecciones
Tipo de eleccin
Colombia
9 de marzo de 2014
Legislativa.
Costa Rica
6 de abril de 2014

presidencial.
Panam
4 de mayo de 2014
Presidencial, legislativa y
municipal.
Colombia
25 de mayo de 2014
Presidencial.
Brasil
Per
Regional y municipal.
Bolivia
Uruguay
Uruguay

presidencial.
Fuente: elaboracin propia con datos proporcionados por el Informe Latinobarmetro (2010).
Golpes de Estado y revueltas sociales en Amrica Latina

Para realizar un anlisis integral de la resistencia de la democracia,
es necesario abordar el tema de los golpes de Estado y las revueltas
sociales producidos en Amrica Latina. Sobre el particular, en
los ltimos aos, estudiosos del tema y organizaciones internacionales calificaron el autogolpe de Alberto Fujimori, ocurrido en Per
en 1992, como una nueva forma de golpe de Estado en Amrica
Latina, en donde el gobierno, con el apoyo de los militares, rompi
el orden constitucional establecido.85 A este suceso tambin se le
85
El golpe de Estado se produjo el domingo 5 de abril. Fue llevado a cabo por
el entonces presidente de la repblica, Alberto Fujimori Fujimori, con el respaldo de
las Fuerzas Armadas. Se disolvi el Congreso, se intervino el Poder Judicial, as como
otras instituciones relevantes del Estado peruano, y se produjo la persecucin de
algunos miembros de la oposicin.
238
denomina golpe de palacio o golpe de Estado constitucional. En

2009, 17 aos despus, se produjo en Amrica Latina otro golpe
de Estado: el 28 de junio de ese ao, los militares retiraron por la
fuerza al presidente de Honduras, Manuel Zelaya, y lo deportaron al
extranjero; tom el poder Roberto Micheletti.
Estos casos constituyen dos golpes de Estado en ms de 30
aos desde que se inici nuevamente la democracia en Amrica
Latina en el marco de la tercera ola de la democracia.
Como bien lo sostiene Francisco Rojas Aravena (2004):
En comparacin con dcadas anteriores, se ha producido una
importante disminucin de golpes de Estado encabezados por
las Fuerzas Armadas, las que en aos anteriores lideraban los
quiebres institucionales. Sin embargo, en las agudas crisis sociopolticas que han enfrentado pases como Argentina (2001),
Brasil (1992), Ecuador (1997), Guatemala (1997), Paraguay
(1994-1995), Per (1992, 2000) y Venezuela (1992), el resultado
fue la solucin de dichos conflictos en el marco de estndares
democrticos. (pp. 109-111)
Al listado anterior hay que agregar lo ocurrido en Paraguay en 2012, en donde el expresidente Fernando Lugo fue legalmente obligado a renunciar, hecho que resulta por lo menos
polmico y discutible.86
Haciendo un repaso de lo ocurrido en los ltimos aos, se
puede observar que algunos expresidentes no pudieron terminar
su cargo por clamor popular (14 presidentes no pudieron concluir
86
En efecto, segn la revista Caretas del 28 de junio de 2012, en 24 horas, y de
acuerdo con la normatividad legal y constitucional de Paraguay, el presidente Fernando Lugo fue juzgado, condenado y destituido por su Congreso, que era controlado
por los dos partidos polticos tradicionales, opositores a su gobierno. Lugo, quien fue
elegido en 2008 como lder de la Alianza Patritica para el Cambio, una coalicin de
partidos de izquierda con el Partido Liberal Radical Autntico (PLRA), haba puesto
nfasis en la reforma agraria durante su campaa, lo cual provoc la constante oposicin del Partido Colorado, el mayor y ms organizado del Paraguay. Su destitucin
se ejecut el 22 de junio de 2012 con un procedimiento relmpago aceptado por el
propio Lugo, quien lo calific como una profunda herida para la historia y la democracia del Paraguay. Vase http://www.caretas.com.pe/Main.asp?T=3082&id=12&id
E=1038&idSTo=241&idA=59596#.UsbWRNLuIiV
239
su mandato desde 1993 debido a intentos de golpe de Estado o a los

denominados golpes de la calle).87
En los casos que se detallan a continuacin, si bien los presidentes en turno no culminaron su ejercicio en el cargo por las
diversas movilizaciones sociales o populares que se presentaron,
en algunos pases se convocaron elecciones en los aos siguientes,
y en otros, de manera inmediata.
En Argentina, Fernando de la Ra asumi el poder para el
periodo 1999-2003, pero en 2001, por la grave crisis econmica
y social, as como por la presin social y la renuncia de varios de
sus ministros, dimiti; el Congreso eligi a un nuevo presidente
(Eduardo Duhalde), quien asumi el cargo para completar el periodo 2002-2003.88
En Brasil, Fernando Color de Mello, por corrupcin poltica y malversacin de fondos pblicos, renunci al cargo en 1992.
Meses despus asumi el puesto el vicepresidente, Itamar Franco,
para el periodo 1992-1995. En este caso, se respetaron los plazos y
se decidi realizar elecciones en 1995.
En Bolivia, han ocurrido tres casos importantes. Hernn
Siles Suazo renunci al cargo el 6 de agosto de 1985 debido a
la crisis econmica y fiscal (a un ao de terminar su mandato
constitucional), y convoc elecciones. Por su parte, Gonzalo
Snchez de Lozada dimiti el 17 de octubre de 2003 a causa de
que se produjeron grandes movilizaciones sociales por la exportacin de gas al exterior; asumi el cargo el vicepresidente, Carlos Mesa, para el periodo 2003-2005. Por ltimo, Mesa comenz
su mandato con gran apoyo popular, pero sectores de izquierda,
debido al fracaso de la Ley de Hidrocarburos, hicieron estallar
una crisis social que origin el fin de su gobierno el 9 de junio
Vanse los informes del Latinobarmetro de 2004 a 2010.
En Argentina, en caso de acefala presidencial, la Constitucin nacional en
su artculo 88 y la Ley Nacional nm. 25716, modificatoria de la Ley 20972, establecen el mecanismo que designa al funcionario que ejerce temporalmente el cargo de
presidente de la repblica. En este caso, ante la renuncia del presidente De la Ra,
asumi el cargo el presidente provisional del Senado, Ramn Puerta, luego de lo cual
se convocaron nuevas elecciones.
87
88
240
de 2005; tom el cargo interinamente el presidente de la Corte

Suprema de Bolivia, quien convoc a elecciones generales para
ese mismo ao (Victoriano, 2010, pp. 175-193).
Ecuador es el pas en el que se han presentado ms revueltas
de este tipo. En dicha nacin se produjeron los casos de Abdal
Bucarm (1997), Jamil Mahuad (1999), Lucio Gutirrez (2005)
y Rafael Correa (2010). Bucarm asumi el poder en 1996, pero
por casos de corrupcin y nepotismo en su gobierno se produjeron
grandes movilizaciones sociales que determinaron que el Congreso
hiciera efectiva su destitucin; el presidente de este ltimo asumi
el cargo de primer mandatario interinamente hasta el 10 de agosto de 1998, ao en el que se convocaron elecciones. Jamil Mahuad
fue electo presidente para el periodo 1998-2002, pero la Confederacin de Nacionalidades Indgenas pidi su destitucin debido a
una grave crisis econmica; asumi el cargo el vicepresidente del
pas, Gustavo Noboa (fueron convocadas elecciones presidenciales
para 2002). En el caso de Lucio Gutirrez, se produjo una crisis denominada la rebelin de los forajidos, y por participacin
directiva de ciudadanos y militares se provoc su destitucin del
cargo. Asumi el poder el vicepresidente, Alfredo Palacio, quien
convoc elecciones para 2006.89 Finalmente, el 30 de septiembre
de 2010, se produjo un intento de golpe de Estado, en donde la
convulsin social, que dej algunos muertos y heridos, afect varias
provincias del pas; esto ocurri cuando un grupo de policas tomaron sus respectivos cuarteles en protesta por la aprobacin de la
Ley de Servicio Pblico, que eliminaba los bonos que reciban por
mritos y condecoraciones. El presidente Correa, quien haba denunciado que estaba secuestrado en el Hospital de Polica de Quito, lugar a donde haba sido trasladado tras los golpes que recibi
cuando encar a los rebeldes, dijo que detrs de la revuelta policial
existi un intento de golpe de Estado en su contra e incluso acus a
una turba de pretender matarlo. Su posterior liberacin contribuy
a distender el ambiente. La democracia supo resistir, nuevamente.
89
Vase www.infolatam.com
241
En Guatemala hubo un intento de autogolpe de Estado

el 25 de mayo de 1993 por parte del gobierno de Jorge Serrano
Elas (con el que se buscaba imitar lo que haba hecho Fujimori
en Per tres meses antes); ste fue conocido como el serranazo. El 1 de junio la Corte de Constitucionalidad emiti un dictamen de inconstitucionalidad al autogolpe, por lo que Serrano
Elas se vio obligado a huir a la ciudad de Panam y a renunciar
al gobierno. Asumi el puesto de presidente de la repblica el
procurador Ramiro de Len Carpio, quien fue elegido por el
Congreso para el periodo 1993-1996. Se convocaron elecciones
para este ltimo ao.
En Hait, Jean-Bertrand Aristide fue obligado a dimitir del cargo en 2004 debido a una grave crisis social y a constantes denuncias
por corrupcin. Asumi el poder el vicepresidente del pas para el
periodo 2004-2006, quien convoc elecciones para este ltimo ao.
Estos comicios se retrasaron en cuatro ocasiones a causa de la grave
inestabilidad existente.
En Paraguay, por su parte, Ral Cubas Grau asumi el poder
en 1998, pero por situaciones de corrupcin y movilizaciones del
movimiento Marzo Paraguayo se vio obligado a dimitir en 1999;
fue sustituido por el presidente de la Cmara del Senado para el
periodo 1999-2003 y se convocaron elecciones en este ltimo ao.
En el Per se produjeron graves casos de corrupcin y fraude electoral durante el gobierno de Alberto Fujimori, los cuales se
hicieron pblicos a travs de videos en 2000. Como consecuencia
de toda esta situacin, muchos actores polticos conocidos participaron en la Marcha de los Cuatro Suyos, por lo que se produjeron hechos violentos en el centro histrico de Lima. Todo esto
origin que el presidente Fujimori realizara un viaje el extranjero
de forma intempestiva y renunciara posteriormente a su cargo a
travs de un comunicado escrito. Se form un gobierno de transicin bajo el mandato de Valentn Paniagua, quien convoc elecciones generales para 2001.
En Repblica Dominicana ocurrieron situaciones de fraude
electoral durante el gobierno de Joaqun Balaguer en 1994, lo
242
que termin en una huelga general. El gobierno qued en manos

del Congreso; se firm un pacto por la democracia entre las autoridades y los principales dirigentes de los partidos polticos, y se
convocaron elecciones para 1996.
Finalmente, en Venezuela se produjeron dos casos importantes. En 1993, Carlos Andrs Prez renunci a su cargo por
corrupcin y malversacin de fondos; se convocaron elecciones
en ese mismo ao. Por su parte, el 11 de abril de 2002, Hugo
Chvez sufri un intento de golpe de Estado que lo apart del
poder durante varios das, tiempo que asumi la presidencia de la
repblica al presidente de Fedecmaras, Pedro Carmona Estanga.
Sin embargo, luego de fuertes protestas de los simpatizantes de
Chvez y algunas presiones internacionales, ya que muchos pases
no reconocieron a Carmona, los militares leales al gobierno retomaron el poder y Chvez reasumi su cargo en la madrugada del
14 de abril de 2002 (Oszlak, 2007, pp. 42-60).
Estos ejemplos demuestran que, pese a que el clamor popular expuls a varios expresidentes, se restituy el curso democrtico con una sucesin dentro de la institucionalidad vigente.
Adems, si bien muchos de estos mandatarios no terminaron su
periodo, esto no ocurri debido a golpes de militares, sino por
las sublevaciones de los ciudadanos, que son tambin conocidas
como golpes de la calle.90
90
Un golpe de Estado es la toma del poder poltico de modo repentino y violento
por parte de un grupo de poder, vulnerando la legitimidad institucional establecida
en una nacin, es decir, las normas legales de sucesin en el poder vigentes con anterioridad. ste puede ser provocado por un grupo armado o por fuerzas armadas
sublevadas (rebelin militar), y en muchas ocasiones termina con la instauracin de
una dictadura. Por definicin, se produce contra cualquier gobierno, autoritario o
no, y puede buscar instaurar cualquier otro diferente, tambin autoritario o no. Sin
embargo, el sentido peyorativo que se aplica a este trmino hace que se utilice en la
mayor parte de las ocasiones para referirse a intentos de instauracin de dictaduras.
En cambio, los golpes de la calle son sublevaciones populares en forma de grandes
movilizaciones de protesta que tienen la fuerza y la capacidad de acabar con presidencias de pases. stos tambin son conocidos como clamor popular o rebeliones
cvicos-militares, que constituyen insurrecciones en las que participan tanto civiles
como militares; son producto de un descontento con lo sucedido en el contexto social
y poltico, y no suponen conspiracin previa ni uso de las armas, como s ocurre en
un golpe de Estado.
243
Es interesante apreciar que, si bien han ocurrido hechos

que han intentado atentar contra la democracia latinoamericana,
en la mayora de los casos la democracia procedimental ha prevalecido a travs de mecanismos legales vigentes, as como mediante
la realizacin de elecciones continuas y peridicas, lo que constituye precisamente el primer indicador que se ha utilizado para
medir el ndice de resistencia de nuestra variable dependiente.
b) Participacin de la comunidad internacional en la defensa de los regmenes democrticos
Este indicador sirve para medir la resistencia y la fortaleza
de la democracia procedimental, sobre todo en aquellos pases
que han vivido crisis polticas y de gobernabilidad de manera continua o recurrente. En efecto, como fruto de la importante participacin de la comunidad internacional, no se ha producido una
abierta regresin al autoritarismo y los golpes de Estado se han
vuelto casi una rareza histrica, como ha podido apreciarse a lo
largo del presente captulo. Adems, con excepcin de las organizaciones guerrilleras de Colombia, ningn movimiento poltico
importante se ha declarado abiertamente contra la democracia.
El rol de la comunidad internacional como mecanismo de
proteccin a la democracia se puede medir detallando cules son
estos organismos y qu instancias de accin poseen.
244
Cuadro 21
Participacin de la comunidad internacional en defensa de la democracia
latinoamericana
Organismo
internacional
Unidad
orgnica
responsable
Mecanismo
Detalle
OEA
Secretara
de Asuntos
Polticos
Mediante asamblea
general se adoptan
resoluciones, en las
que se designan, en
la mayora de los
casos, misiones o
comisiones de alto
nivel.
Se han activado
mecanismos de
accin por la defensa
de la democracia en
Per (2000), Bolivia
(2008), Honduras
(2009), Paraguay
(2009-2012),
Guatemala (2009) y
Ecuador (2010).91
Unin
de Naciones
Suramericanas (Unasur)
Consejo de
Jefas y Jefes
de Estado y
de Gobierno
A travs de declaraciones a favor de la

democracia, en el
marco de reuniones
entre presidentes
latinoamericanos
especficamente convocadas para tratar
sobre situaciones de
crisis.
El Unasur es de reciente creacin, por

lo que nicamente se
han activado sus mecanismos de defensa
de la democracia
para los casos de
Ecuador (2010)92 y
Paraguay (2012).
91
Al momento de realizar la ltima actualizacin de este trabajo se est discutiendo, al interior de la OEA y de la Unasur, as como en la comunidad internacional, cul
tendra que ser el rol de dicha institucin para afrontar la severa crisis venezolana.
92
Este hecho ocurrido en Ecuador signific un intento autoritarista por regresar
a un pasado gobernado por la fuerza militar, pero ha servido tambin para comprobar
una contundente reaccin de la comunidad internacional latinoamericana, primero
encabezada por la inmediata reunin de los presidentes latinoamericanos al da siguiente de la revuelta en la Unasur, en la ciudad de Buenos Aires, quienes expresaron
su rechazo total a lo ocurrido, y luego por la OEA, cuyo secretario general dijo que la
democracia en Amrica Latina hay que defenderla con toda nuestra fuerza.
245
La participacin de la comunidad internacional en la defensa de la democracia est compuesta tambin por las misiones
de observacin electoral. Ciertamente, la observacin electoral,
entendida tcnicamente como la bsqueda sistemtica de informacin sobre un proceso con el propsito de llegar a una adecuada valoracin del mismo con base en la informacin recogida,93
y que puede ser de carcter tanto nacional como internacional,
pretende evaluar los procesos electorales latinoamericanos y, por
ende, a los organismos electorales que los realizan, con el objetivo principal de legitimarlos. Constituyen, pues, mecanismos de
defensa de la democracia procedimental, puesto que velan por la
correcta, libre y justa realizacin de los procesos electorales.
En Amrica Latina existen varias organizaciones que realizan
observacin electoral. En el Per destaca la participacin de la Asociacin Civil Transparencia y de organismos no gubernamentales
con prestigio en cada uno de los pases de la regin. En Colombia resalta la participacin de la Misin de Observacin Electoral (MOE).
En el mbito internacional las instituciones que realizan este tipo de
actividad son la OEA, la Unin Europea, el Centro Carter, Capel, que
acta como coordinador de los organismos electorales dentro del
marco de los acuerdos del Protocolo de Tikal, del Protocolo de Quito y de la Unin Interamericana de Organismos Electorales, y la Fundacin Internacional de Sistemas Electorales, entre las principales.
Cabe mencionar que prcticamente todas las elecciones en la
regin son monitoreadas por este tipo de misiones, lo que constituye un importante indicador del inters existente en la comunidad
internacional por defender los mecanismos democrticos de los
distintos pases. Esta informacin puede comprobarse en el quinto
y sexto cuadro de los Anexos.
93
Vase IDEA Internacional (1997).
246
Segundo ndice: legitimidad del sistema de administracin electoral

Sobre esta cuestin, es necesario sealar que no puede haber procesos electorales que se reconozcan como democrticos sin que
esto presuponga que estamos dispuestos a creerles a los organismos electorales sobre asuntos que no podemos observar de manera
directa. La disposicin que tienen los ciudadanos a dar credibilidad
a este tipo de instituciones depende de muchas cosas, pero fundamentalmente de experiencias pasadas. Y es que en los procesos
electorales las inconsistencias tienden a generar dudas y suspicacias
sobre aquellas organizaciones que los llevan adelante.
En este orden de ideas, considerando y reconociendo que
este ndice puede resultar, en algunos casos, cambiante, lo que
depende sobre todo de los resultados y el margen de ventaja obtenidos entre los principales candidatos en el marco de un proceso
electoral, y ms an en una regin caracterizada por altos niveles de desconfianza, lo interesante es observar la tendencia en el
tiempo y los mrgenes dentro de los cuales se mueven los niveles
de aceptacin y valoracin ciudadana con respecto a los organismos electorales94 de acuerdo con lo que se explica a continuacin.
94
En efecto, el grado o los niveles de aceptacin y valoracin de la ciudadana
que obtienen este tipo de instituciones dependen mucho de los resultados de los procesos electorales cercanos a la fecha de realizacin de la medicin. La organizacin de
una eleccin que no result polmica en ninguno de sus aspectos procedimentales,
con resultados claros y holgados, probablemente generar unos ndices mayores de
credibilidad y confianza en un momento determinado. Por el contrario, de presentarse resultados muy estrechos o una eleccin polmica en la que resulta ganador
el partido en el gobierno, se producir una baja considerable en la credibilidad y la
confianza en este tipo de instituciones. ste es el escenario temido por cualquier autoridad electoral en una democracia joven, frgil o que lucha por consolidarse, puesto
que se profundizan las sospechas de manipulacin si gana el partido que gobierna;
adems, si esto se produjo por margen escaso, cualquier irregularidad o imprecisin
administrativa, aunque sea pequea, puede haber tenido un impacto decisivo sobre
el resultado. Por ello, una victoria cmoda de la oposicin elimina las dudas, pero su
derrota estrecha enrarece y agrava el escenario poltico y social, y esto sin duda se ver
reflejado en una futura medicin de los niveles de confianza en los rganos electorales. En este escenario, aunque stos hayan organizado unas elecciones impecables o
solamente correctas (en las cuales suelen producirse algunos errores en la organizacin que son considerados como normales), los valores que arroja la medicin de este
indicador resultarn bajos o muy bajos.
247
La legitimidad desde el punto de vista que aqu se presenta

est estrechamente relacionada con la confianza; para obtener la
definicin ms adecuada de ambos trminos, se necesita hacer
una precisin. La confianza constituye un ndice difuso y la legitimidad uno duro, pues el primero tiene que ver con las instituciones, en este caso con los organismos electorales; en cambio, el
segundo est relacionado con el concepto de sistema (se confa
o no en los organismos electorales, se considera legtimo o no el
sistema de administracin electoral de un determinado pas).
Es pertinente sealar tambin que la mayora de los estudios
existentes sobre ambas cuestiones han estado orientados fundamentalmente a vincular estos conceptos con la impresin y
valoracin que tienen los ciudadanos sobre el acto electoral propiamente dicho, sin tomar en cuenta el funcionamiento de los
organismos electorales como parte de un conjunto (sistema de
administracin electoral) en el contexto de un proceso integral,
que abarcara un anlisis del desempeo de cada una de las instituciones que conforman ese grupo durante todas y cada una de
las etapas que componen los procesos electorales latinoamericanos (integridad electoral).
Sin embargo, se considera imprescindible tomar en cuenta
este ndice (con esa mezcla difuso-dura que se mencion) en
una investigacin de este tipo, debido a la importancia que tiene
la percepcin ciudadana sobre estos temas en Amrica Latina.
En ese sentido, en primer lugar se precisa que, para los fines
que aqu se persiguen, entendemos por sistema de administracin
electoral al grupo de organizaciones que conforman la administracin de este tipo en un pas (en caso de que exista ms de una)
o de entidades que tienen de alguna u otra forma vinculacin
con el proceso electoral (tales como oficinas registrales, polica,
Fuerzas Armadas, de ser el caso), cuya organizacin, relaciones
y coordinacin tienen como finalidad obtener procesos limpios,
justos y transparentes, contribuyendo a la consolidacin de sus
respectivas democracias.
248
Tomando en cuenta esto, se propone que una definicin

sencilla de legitimidad del sistema de administracin electoral
har referencia a la valoracin y la aceptacin de los ciudadanos
de aquello que esperan obtener de los organismos que conforman
la administracin electoral de un pas, en trminos de cualidades
para el cumplimiento de los fines para los que fueron creados, en
el marco del respeto a la legislacin vigente de cada nacin.
Es necesario explicar que, para medir la legitimidad de la
administracin electoral latinoamericana conforme a la definicin que se acaba de proponer, resulta conveniente utilizar como
indicador la aceptacin social y organizativa de cada uno de los
organismos electorales en trminos de valoracin de la gente.
Este tema ha sido tradicionalmente planteado bajo el marco de la
pregunta confa usted en los organismos electorales?. Hay que
considerar, adems, que no se han hecho estudios comparados
que tengan como lnea de base la estimacin ciudadana respecto
a la labor que han desempeado los organismos electorales en su
conjunto, es decir, como un todo sistematizado.
Por ello, se plantea el anlisis de tres de las ltimas encuestas que se han realizado a nivel comparado sobre la confianza en
los organismos electorales en la regin; stas han sido elaboradas
por instituciones serias y de prestigio, como el Latinobarmetro y
Latin American Public Opinion Project (Lapop, por la Universidad de Vanderbilt).
Las dos primeras contienen datos de 2006 y 2007, y muestran un anlisis comparativo sobre los pases de la regin con respecto a diversas instituciones y actores importantes de la sociedad,
como la Iglesia, la polica, los bomberos, las Fuerzas Armadas, el
Poder Judicial, los partidos polticos, entre los principales; se puede observar que el promedio regional del nivel de confianza en
los tribunales electorales disminuy, pues en 2006 era de 47%, y
en 2007, de 38%. Esto se refleja en los cuadros siguientes.
249
Grfico 11
Primera encuesta
Dira que tiene mucha, algo, poca o niguna confianza en las siguientes instituciones?
Se consideran como respuestas mucha, ms y algo
Bomberos
82
71
69
Radio
64
58
El vecino
47
47
Tribunal Electoral
44
44
Fuerzas Armadas
43
42
Empresas privadas
37
36
Poder Judicial
27
22
Partidos polticos
0
10
20
30
40
50
60
70
Fuente: Latinobarmetro (2006).
250
80
90
Grfico 12
Segunda encuesta
Cunta confianza tiene usted en stas?
Aqu se consideran como respuestas mucha y algo
75
Iglesia
74
56
Vecino
51
51
Televisin
47
45
Presidente
43
41
Policia
39
39
Tribunal Electoral
38
30
Familiar
29
29
Partidos polticos
20
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Fuente: Latinobarmetro (2007).
En lo que respecta a las particularidades de cada nacin,

destaca la notable diferencia que se presenta en algunos casos entre este tipo de instituciones en los diversos pases de la regin, lo
que da sustento a uno de los principales argumentos de este trabajo: cada pas tiene un funcionamiento y un rendimiento institucional totalmente nico e independiente, y el contexto siempre
es trascendental. A continuacin se presenta el cuadro por pas.
251
Grfico 13
Tercera encuesta
Promedio de la confianza en los tribunales electorales en Amrica Latina (2008)
Paraguay
21.9
Hait
34.8
Argentina
38
Honduras
38.4
Ecuador
38.9
Per
42.4
Nicaragua
43.8
El Salavador
44.6
Brasil
45
Guatemala
47.5
Venezuela
51
Panam
51.3
Colombia
52.8
Bolivia
54.9
Chile
52.7
Mxico
61.7
Rep. Dominicana
61.9
62.2
Costa Rica
64.5
Uruguay
0
10
20
30
40
50
60
70
Fuente: Lapop (2008).
Tambin los promedios estables en el tiempo sobre la confianza en los organismos electorales son dignos de resaltarse, pues
se han mantenido en ms de 40 puntos aproximadamente.
Por otro lado, es necesario sealar que los grados de confianza hacia las instituciones electorales no han cambiado de manera
sustantiva, ya que indican un orden que se mantiene notablemente
estable a la luz de las grandes transformaciones que han sufrido
esos pases en otros mbitos.
252
Es importante tomar en consideracin las encuestas que se

presentaron, sobre todo si se tiene en cuenta la desconfianza histricamente enraizada en Amrica Latina para casi todo lo que
tiene que ver con lo pblico; esto ltimo puede verse reflejado
en las cifras que ha presentado el Latinobarmetro (2010), en el
que, por ejemplo, se precisa que, de una escala a cero a 100, la
regin obtiene un promedio de 20 puntos en el tema de la confianza interpersonal. Repblica Dominicana y Uruguay, con 31 y
30 puntos, son los pases con puntaje ms alto; Brasil, Paraguay y
Per, con 10, 14 y 14 puntos, los pases con puntaje ms bajo.
Tercer ndice: participacin/representacin
El ltimo ndice que ser utilizado para medir la fortaleza de la
democracia procedimental es el de la participacin como parte
del sistema democrtico representativo.
Como se seal en el primer captulo, nos interesa considerar el tema de la representacin democrtica desde tres puntos
de vista: como la realizacin de elecciones abiertas, libres y justas;
como la existencia de un margen de maniobra en la prctica de su
funcin por parte de los representantes elegidos y como el libre
ejercicio de una serie de derechos ciudadanos polticos y civiles
sin los cuales el componente bsico de lograr elecciones ptimas
no podra existir en la realidad. El primero de estos tres puntos
est, pues, estrechamente relacionado con la cuestin referida a
la participacin, especficamente la participacin poltica y electoral de la ciudadana a travs del libre ejercicio del voto, lo cual,
a su vez, constituye un importante indicador objetivamente cuantificable, como se explicar ms adelante.
En ese sentido, la participacin poltica y electoral constituye un escenario apropiado para obtener datos que puedan servir para los fines que se persiguen. En efecto, a pesar de algunas
diferencias, todas las teoras de la democracia consideran que la
participacin en las elecciones es uno de sus componentes fundamentales. De hecho, votar constituye la forma ms extendida
253
de participacin poltica, aunque no la nica (Gratschew y Lpez

Pintor, 2002, pp. 7-8).
La participacin poltica y electoral, entonces, est estrechamente vinculada con la fortaleza de la democracia procedimental,
puesto que es una fuente insustituible de legitimidad del sistema
democrtico. Participar en elecciones constituye la base primaria
de influencia pblica en la democracia representativa, una forma
de toma de decisiones colectiva, y genera un vnculo de responsabilidad y rendicin de cuentas sobre los polticos electos.
Sin embargo, las condiciones para el desarrollo de estos temas no son las mismas en todos los pases latinoamericanos, debido, entre otras cosas, a que existen diversos factores que afectan
la participacin, como la cultura poltica y la particular tradicin
electoral de cada pas, el tipo de sistema electoral, el voto obligatorio, la jornada electoral (uno o varios das), el da de la misma
(laborable o de descanso), la disponibilidad de procedimientos
alternativos para votar, el acceso a las casillas o mesas de votacin,
el uso de tecnologas, el sistema de partidos (nmero, legitimidad, institucionalidad), el nivel educativo de la poblacin, la edad
del elector, los factores actitudinales como el inters poltico, la
disponibilidad de informacin, la confianza en instituciones, las
redes sociales y, finalmente, las campaas de informacin y comunicacin de los organismos electorales (en colaboracin con los
partidos y la sociedad civil).
Dentro del esquema que se ha estado presentando, el voto
obligatorio es importante por el impacto que genera, ya que
constituye un componente del proceso de democratizacin del
sufragio que tuvo lugar especialmente durante la primera mitad
del siglo XX, que culmin con la introduccin del voto femenino, en torno a 1950, y el de los analfabetos y menores de 21 aos,
alrededor de 1970. Su desarrollo ha sido fundamental para entender la evolucin de la participacin poltica y electoral actual
en nuestros pases.
En ese sentido, en la mayora de los pases desarrollados,
el aumento de la participacin electoral asociado al voto obli-
254
gatorio puede atribuirse ms a un rasgo de la cultura poltica

que a la obligacin misma, pues hay que tener en cuenta que las
sanciones por su incumplimiento son, en la mayora de los casos,
inaplicables. Lo contrario sucede en Amrica Latina, en donde
los pases que encabezan las listas de participacin electoral son
aqullos en donde el castigo por no votar es una multa (si bien la
aplicacin de la sancin en la prctica es dbil en la mayora de
los casos). Es complicado hacer de esto una tendencia uniforme,
ya que tambin en aquellos pases en donde existe la multa la
participacin electoral ha disminuido (siempre en un escenario
regional con altos niveles de participacin en promedio), como
podr apreciarse a continuacin.
Indicador: porcentaje de ciudadanos que participaron en el proceso
electoral a travs de la emisin del voto correspondiente
Para la mayora de los estudiosos, la participacin electoral en Amrica Latina sigue siendo muy difcil de descifrar. Muestra de ello
son los datos obtenidos para el periodo 1989-2006, en el que puede
apreciarse una cierta tendencia a su disminucin, aunque no del
todo uniforme.95 Este dato no constituye, por supuesto, un patrn
generalizado, puesto que, nuevamente, la participacin electoral
empieza a aumentar en la regin para el periodo 2006-2011.
Por ello, en trminos generales, se puede sealar que los niveles de participacin electoral de los ciudadanos latinoamericanos son altos y contribuyen (aunque no completamente) a explicar nuestra variable dependiente, ya que, mientras ms personas
participan en las reglas del juego que fija un sistema democrtico,
ms se fortalece a quien las implementa, puesto que se considera
como implcita una aceptacin de las mismas.
95
En algunos pases ha disminuido, Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Uruguay y Venezuela, mientras que en otros ha
aumentado, Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Per, Repblica Dominicana.
255
Grfico 14
Participacin electoral en Amrica Latina 1945-2005
Voter turnout, 1945-2006
100
80
60
40
20
20
05
20
01
19
97
19
93
19
89
19
85
19
81
19
77
19
73
19
69
19
65
19
61
19
57
19
53
19
49
19
45
Fuente: Lpez Pintor y Gratschew (2002).
Cuadro 22
Participacin electoral en Amrica Latina 2003-2011
Pas
Participacin en
elecciones presidenciales recientes
Participacin en la
ltima eleccin
presidencial
Voto
obligatorio
Per
88.70% (2006)
93.69% (2011)
Bolivia
84.50% (2005)
88.35% (2009)
Chile
87.67% (2005)
89% (2010)
Brasil
83.25% (2006)
81.88% (2010)
Ecuador
72.20% (2006)
75.28% (2009)
Venezuela
74.88% (2006)
80.56% (2012)
Nicaragua
78% (2006)
80% (2011)
Costa Rica
65.20% (2006)
67.30% (2010)
Mxico
58.57% (2006)
63.14% (2012)
256
No
Pas
Participacin en
elecciones presidenciales recientes
Participacin en la
ltima eleccin
presidencial
Voto
obligatorio
Honduras
55.08% (2005)
61% (2009)
Colombia
45.04% (2006)
45.43% (2010)
No
Uruguay
89.62% (2004)
89.86% (2009)
72% (2004)
70.23% (2012)
67.30% (2004)
62.92% (2009)
50% (2003)
66% (2008)
76.88% (2004)
73.97% (2009)
Argentina
71% (2007)
79.31% (2011)
Guatemala
49% (2007)
60.83% (2011)
Rep. Dominicana
El Salvador
Paraguay
Panam
Fuente: elaboracin propia con datos proporcionados por el Informe Latinobarmetro (20092011) y distintos rganos electorales en Amrica Latina.
Esta situacin de la participacin electoral de los ciudadanos

latinoamericanos puede deberse a que quiz el problema central
no son las diferencias nacionales o regionales en los porcentajes de
sta, sino el significado y la importancia poltica de las elecciones
y de la participacin de los ciudadanos en las nuevas democracias
(Nohlen, 2002, pp. 13-19). Es decir, por un lado, influye el mayor
o menor inters de estos nuevos ciudadanos en la poltica, sobre
todo de los que recin tienen edad para emitir su voto, en trminos
de legitimidad del sistema democrtico. Por otro, suele influir tambin en la participacin en la regin el mayor o menor grado de
implementacin de las polticas de motivacin, capacitacin y educacin a los ciudadanos que realizan los rganos electorales para
lograr una efectiva participacin de los electores en los procesos.
As mismo, como se ha podido apreciar, sobresale como una
de las caractersticas ms persistentes del voto en Amrica Latina
257
la obligatoriedad del mismo, por lo que su implementacin suele

estar asociada en la mayora de los casos (no lo est en pases en
donde a pesar de existir el voto obligatorio no se hacen efectivas
las sanciones por no votar) a altos niveles de participacin, lo cual
supone una dificultad para la medicin de nuestro ndice, pues
la exigencia del ejercicio del sufragio podra estar modificando
el comportamiento de una parte del electorado que, aunque
desconfiada de la calidad y la transparencia del proceso e incluso
de la importancia y la transcendencia de la emisin de su voto, asiste
slo para evitar las consecuencias previstas en caso de ausentismo.
Indicador: porcentaje de ciudadanos que considera que votar puede hacer
la diferencia
Ante la necesidad de contar con un indicador que signifique una
mayor aproximacin a este fenmeno de estudio, se han desplegado algunos esfuerzos, entre los cuales destaca la propuesta del ndice de participacin electoral (IPE) hecha por el JNE
en Per,96 el cual toma en consideracin variables e indicadores
que dan cuenta de la participacin de partidos y ciudadanos,
pero cuya replica a otros pases de la regin se complica por
la inexistencia de bases de datos sistematizados que registren
informacin tan minuciosa como las faltas electorales por
circunscripcin e infractor.
Debido a las razones expuestas, se tom la decisin de incluir
un segundo indicador para la medicin del tercer ndice que aqu
ha sido presentado, con el cual se pueda superar la dificultad y las
limitaciones que plantea su uso. Se opt por aadir al indicador de
desempeo propuesto (porcentaje de participacin electoral) uno
que tenga que ver con la percepcin ciudadana sobre la importancia
de las elecciones. Es decir, si bien los ciudadanos de la regin latinoamericana estn, dentro de los lmites expuestos, obligados a emitir
su voto y esta condicin podra contaminar el resultado final aqu
96
Vase www.infogob.com.pe
258
presentado, se considera que esta debilidad puede superarse con los

datos de percepcin sobre la relevancia del ejercicio del sufragio.
Para ello, se utilizar la base de datos de datagob,97 portal
web que presenta una serie de indicadores que resultan relevantes para profundizar en el anlisis del ndice de participacin que
se ha estado desarrollando, ya que contiene datos nacionales, regionales y mundiales que pueden ser utilizados para ofrecer una
visin comparada en el tiempo. En ese sentido, se ha recogido la
informacin relacionada al indicador denominado votar puede
hacer la diferencia, que se refiere al porcentaje de entrevistados
de cada pas que creen mucho o en alguna medida que el votar
puede ser un factor determinante en sus respectivos pases.
A continuacin se muestran las estadsticas descriptivas bsicas de los datos del mencionado indicador, as como los resultados por pas. Adems, se registran los datos de las encuestas de
2005, 2006 y 2008.
Cuadro 23
Estadsticas descriptivas del indicador
Nmero de
casos (pases)
Rango
18
De 0 a 100
Promedio 59.22
Mediana 58.5
Desviacin 9.74
Mximo valor
80
Mnimo valor
45
Fuente: datagob (2008).
97
Consltese http://www.iadb.org/datagob/home_esp.html
259
Cuadro 24
Porcentaje de ciudadanos entrevistados que creen que
votar puede hacer la diferencia
Pas
Argentina
2005
2006
2008
64.38% 69% 63%
Bolivia
45.6% 50% 52%
Brasil
63.7% 53% 58%
Chile
60.2% 54% 55%
Colombia
Costa Rica
60% 55% 62%

48.1%
62%
62%
Ecuador
44.58% 52% 48%
El Salvador
61.22%
62%
59%
Guatemala 50.53% 53% 48%

Honduras
45.45% 53% 45%
Mxico
64.38% 56% 57%
Nicaragua
54.8% 69% 67%
Panam
58.93% 50% 56%
Paraguay
53.71% 39% 71%
Per
49.29% 47% 45%
Uruguay
80.25% 71% 66%
Venezuela 67.54% 71% 80%

Repblica
Dominicana
60.45% 65% 72%
Fuente: elaboracin propia con base en datos de datagob (2008) y el Latinobarmetro (2008).
260
El pobre desempeo de este indicador para el caso peruano

(el cual est por debajo del promedio regional) puede tener conexin con el autogolpe de Estado ocurrido en 1992, adems del
alto descrdito de los partidos polticos en ese pas.
De esta forma, de acuerdo con los datos recogidos, se procedi a otorgar un puntaje que pudiera utilizarse para identificar el
grado de fortaleza de la democracia procedimental en cada uno
de los pases de Amrica Latina que fueron analizados.98
A cada uno de los tres ndices que han sido presentados:
resistencia de la democracia, legitimidad de la administracin
electoral y participacin/representacin, se le asign un puntaje y se le otorg el mismo peso en el resultado final, segn el
siguiente detalle:
Resistencia de la democracia: se cuenta con dos indicadores (procesos electorales continuos y participacin de la comunidad internacional). Cada uno tiene dos respuestas posibles,
s = 1 o no = 0, de forma que el puntaje mximo alcanzado es 2,
y el mnimo, 0.
Legitimidad de la administracin electoral: se considera un
indicador (confianza en los tribunales electorales) que al apoyarse en datos de encuestas proporciona valores posibles entre 0 y
100%. De esta forma, se decidi otorgar los siguientes valores: 0
(0 a 30%), 1 (31 a 60%) y 2 (61% o ms); as, el valor mximo de
esta dimensin es 2.
Participacin/representacin: para este caso se utiliz una
medida similar a la anterior. Al primer indicador, porcentaje de
participacin, se le asignaron los siguientes valores: 0 = menos de
50%, 1 = 51 a 80% y 2 = 81% o ms. En el caso del segundo indicador, el votar hace la diferencia, se consideraron los siguientes rangos: 0 = menos de 50%, 1 = 51 a 70% y 2 = 71% o ms. Sumando los
mayores valores posibles, el valor mximo de esta dimensin es 4.
98
Para el recuento total se consideraron 18 pases de Amrica Latina; se excluy
a Hait debido a que no se tienen datos de este pas.
261
Cuadro 25
Puntajes obtenidos por los ndices
Resistencia de la
democracia
Legitimidad de
la administracin
electoral
Participacin/
representacin
Pas
Procesos
electorales
continuos
Participacin de
la comunidad
electoral
Confianza en
los tribunales
electorales
Argentina 1 1
Porcentaje
de
participacin
El votar puede
hacer la
diferencia
1 1
Bolivia 1 1 1 2 1
Brasil
1 1 1 2 1
Chile
1 1 1 2 1
Colombia 1 1
1 0
Costa Rica
Ecuador 1 1 1 1 0
El Salvador
Guatemala 1
1 1
1 1
Honduras 0 1
Mxico 1 1 2 1 1
Nicaragua 1
1 1
Panam 1 1 1 1 1
Paraguay 1 1 0 1 2
Per
0 1 1 2 0
Uruguay 1 1 2 2 1
Venezuela 1
1 2
Rep. Dominicana
262
Al tener el mismo peso, para el conteo final se tradujeron

los valores otorgados a los tres ndices en porcentajes de entre
0 y 100%; se obtuvo finalmente un promedio que representa el
porcentaje de la fortaleza de la democracia procedimental en
cada pas.
El siguiente cuadro muestra los resultados de este clculo.
Cuadro 26
Fortaleza de la democracia procedimental
Pas
Resistencia
de la
democracia
%
Legitimidad
de la
administracin
electoral
%
Participacin/
representacin
%
Fortaleza
de la
democracia
procedimental
%
Uruguay
100
100 75 91.67
Rep. Dominicana
100
100
75
91.67
Costa Rica
100
100
50
83.33
Mxico
100
100 50 83.33
Venezuela 100
50 100 83.33
Bolivia
100
50 75 75
Brasil
100
50 75 75
Chile
100
50 75 75
Argentina 100
50 50 66.67
El Salvador
50
100
50
66.67
Nicaragua 100
50 50 66.67
Panam
100
50 50 66.67
Colombia 100
50 25 58.33
Ecuador
50 25 58.33
100
263
Pas
Resistencia
de la
democracia
%
Legitimidad
de la
administracin
electoral
%
Guatemala 100
Paraguay
100
Participacin/
representacin
%
Fortaleza
de la
democracia
procedimental
%
50 25 58.33
0 75 58.33
Per
50
50 50 50
Honduras
50
50 25 41.67
El promedio de los 18 pases analizados es de 69.44%, que

constituye una cifra bastante alentadora, sobre todo teniendo
en cuenta los prolongados episodios histricos antidemocrticos
comunes a varios pases de la regin. En general, puede comprobarse una fortaleza de grado medio-alto de la democracia
procedimental, elegida como la variable dependiente para esta
investigacin. Destaca tambin la atencin prioritaria a algunas
dimensiones especficas de este enfoque, de acuerdo con la informacin proporcionada de cada pas.
As mismo, se puede notar que ninguno de los pases consigui obtener el puntaje mximo en los tres ndices; sin embargo,
en cinco de ellos se registra 100% para dos dimensiones.
Uruguay se muestra como el pas con mayor fortaleza de la
democracia procedimental y, por el contrario, Honduras posee
el porcentaje ms bajo del grupo con apenas 41.67%, lo que
puede deberse a los altos niveles de percepcin de corrupcin
y desconfianza en las organizaciones pblicas (incluyendo los
partidos polticos) en el pas centroamericano (Argueta, Cruz y
Seligson, 2006, pp. 20-24).
Se reitera que el bajo porcentaje alcanzado por Per, a pesar de la continuidad del sistema democrtico de gobierno y de
la realizacin de procesos electorales limpios y transparentes de
264
2001 hasta la actualidad, puede ser consecuencia de la interrupcin del orden constitucional debido al autogolpe ocurrido en
1992, una clara amenaza a la institucionalidad democrtica que
parece dejarse sentir an en los niveles de percepcin ciudadana
en relacin con la relevancia del voto, pues influye negativamente
en los resultados finales. Por su parte, el caso venezolano es un
claro ejemplo del carcter primordial pero insuficiente de lo
que implica el aspecto procedimental para el sostenimiento
de un sistema democrtico de gobierno. Es importante, mas la
democracia no se agota con este enfoque.
Los resultados finales llevan, por tanto, a la reflexin y dejan
tareas pendientes para cada uno de los pases estudiados.
Por ltimo, con el objetivo de sistematizar y graficar adecuadamente el anlisis de la variable dependiente, se muestra un
cuadro resumen con la informacin correspondiente:
Cuadro 27
Resumen de la variable dependiente
Variable
dependiente
Fortaleza
de la
democracia
procedimental
ndices
Indicadores
Resistencia/perdurabilidad de la democracia
Procesos electorales continuos y

peridicos
Participacin de la comunidad internacional
Legitimidad/confianza
del sistema de administracin electoral
Aceptacin social y organizativa

Valoracin de la gente (encuestas)
Participacin/representacin
Porcentaje de electores que ejercieron su derecho al voto en los procesos electorales latinoamericanos
Porcentaje de ciudadanos que
consideran que votar puede hacer
la diferencia
265
Comprobacin de la hiptesis, explicacin de objetivos y

dems temas relevantes
Al inicio de este trabajo se plantearon tres objetivos esenciales:

comprobar la importancia del procedimiento en la democracia
latinoamericana, exponer por qu se han consolidado democracias electorales en la regin y, finalmente, explicar el rol de la
administracin electoral en Amrica Latina.
Explicacin del primer objetivo: la importancia del

procedimiento en las democracias latinoamericanas
Acerca del primer objetivo, ha podido desprenderse a lo largo de
este trabajo que est fundamental y principalmente representado
por los organismos electorales que conforman las administraciones
electorales de los diversos pases. As pues, dentro de este marco de
actuacin y referencia, se realiza la explicacin correspondiente.
Si bien, como se ha sealado, los estudios acerca de la
administracin electoral en perspectiva comparada han sido
escasos, se sostiene aqu que en la actualidad acadmicos, politlogos, expertos en temas electorales, observadores internacionales y diferentes actores de la sociedad civil han resaltado
la importancia que tienen este tipo de organismos en las democracias de los pases latinoamericanos, pues son indispensables
para lograr elecciones con calidad.
En palabras de Lpez Pintor (2004a):
Su importancia se evidencia an ms cuando hay elecciones
deficientemente administradas que daan la legitimidad de los
sistemas democrticos emergentes Si bien la independencia
y permanencia por s solas no son condiciones suficientes para
garantizar elecciones libres y justas, stas son un gran trampoln
para aumentar la transparencia y la confianza pblica y, por ende,
salvaguardar el derecho al sufragio en las etapas incipientes de la
democratizacin. (p. 17)
266
Como afirman dos autores especialistas en sistemas electorales, Michael Krennerich y Claudia Zilla (2007):
A partir de 1970 se pusieron cada vez ms en duda las estructuras
autoritarias y represivas en la regin. En un plazo de 10 aos, una
ola democratizadora se extendi por casi toda Amrica Latina.
Las elecciones constituyeron la llave del cambio de rgimen y
contribuyeron ampliamente a la desintegracin de los regmenes
autoritarios o al establecimiento de instituciones y procedimientos democrticos o a ambas cosas. El ncleo de los procesos de
democratizacin en Amrica Latina estuvo en la introduccin de
organismos electorales, de reglas de juego claras, estables y democrticas. Son entonces la seguridad, la certidumbre, la creacin de organismos y los procedimientos democrticos los que
representaron un gran progreso para la democracia en Amrica
Latina. (pp. 41-42)
Efectivamente, a partir de la dcada de los 80 del siglo pasado, es innegable que las instituciones encargadas de la administracin de las elecciones en la regin han obtenido cada vez ms
importancia y han contribuido poderosamente a la consolidacin
del sistema democrtico. Sin duda alguna, la confianza en el procedimiento electoral para la definicin peridica y permanente
de la lucha por el poder es uno de los factores fundamentales
para apuntalar la relevancia de la institucionalidad y el rgimen
democrtico de gobierno, puesto que la observancia de las formas
proporciona legitimidad al candidato que gana una eleccin.
En el caso particular de Amrica Latina, la organizacin
de las elecciones y su calificacin han sido, en trminos generales, temas conflictivos. Pese a que desde las primeras dcadas
de este siglo se establecieron organismos electorales autnomos,
especializados y, por lo menos formalmente, independientes del
Ejecutivo y el Legislativo, lo cierto es que en la realidad stos no
siempre gozaron plenamente de dicha independencia, lo que dio
lugar a cuestionamientos por la intromisin de los gobiernos en
turno, aducindose el manoseo de los resultados electorales. Estas
situaciones muchas veces contribuyeron a agravar la inestabilidad
267
poltica y en algunos pases se constituyeron incluso en el

detonante de hechos violentos y revueltas armadas.
Sin embargo, la llegada del proceso de transicin a la democracia en Latinoamrica (a fines de los aos 70 e inicios de los 80)
vino acompaada de cambios importantes en este mbito. La exitosa labor profesional de los organismos electorales basada en su
independencia, transparencia y eficiencia contribuy de manera
positiva en la mayora de los pases, durante estas dos ltimas dcadas, a darle credibilidad a los procesos electorales, legitimando
a las autoridades electas y, por su intermedio, al sistema democrtico mismo. Adicionalmente, ello ha permitido alejar los temores
de fraude, desconfianza y manipulacin (presentes por muchos
aos en la historia latinoamericana), por lo que han repercutido
favorablemente sobre la cultura poltica de la regin (Ramrez y
Zovatto, 2000, p. 2).
As, en este camino recorrido por la democracia latinoamericana por la va electoral que se inici desde la dcada de los 80,
ha sido comn denominador la creacin de organismos especializados y autnomos, cuya generalizacin ha contribuido de manera notable a la modernizacin de los procesos electorales y, por
consiguiente, a disminuir el fraude electoral y a generar confianza pblica en relacin con los comicios, lo que ha fortalecido al
sistema democrtico en los pases latinoamericanos (Hernndez
Becerra, 2000).
De esta manera, es a travs del voto como la voluntad de los
ciudadanos puede ser interpretada y aplicada en el marco de un
sistema democrtico. Por ello, a fin de evaluar si un pas tiene esas
caractersticas o no, se debe considerar como parte de los puntos
de partida quin controla el voto y quin est encargado de su
interpretacin.
Los organismos electorales latinoamericanos han sido creados con esta ltima preocupacin. Como se pudo apreciar, stos
son responsables de las complejas tareas administrativas que se
necesita realizar para un desarrollo exitoso de los procesos electorales. Con certeza, afirma Lpez Pintor (2004a):
268
El establecimiento de organismos electorales permanentes e independientes representa un gran paso hacia adelante para el desarrollo institucional, ya que pueden consolidar el sistema poltico
electoral en un pas, considerando que su actuacin es necesaria
no slo por la conveniencia tcnica, sino tambin por su rendimiento poltico ... A largo plazo, generan confianza entre los partidos contendientes, y entre el pblico y el gobierno. (pp. 40-43)
Los rganos electorales son tambin fundamentales como

actores canalizadores y posibilitadores de una serie de iniciativas
que tienen por objetivo mejorar los procesos que contribuyen
a consolidar los regmenes democrticos, como los de generar,
promover y hacer respetar la colaboracin ciudadana de jvenes,
mujeres e indgenas en el tema de las cuotas de participacin poltica; convocar y organizar revocatorias a fin de consultar a los
ciudadanos si estn de acuerdo o no con la gestin de tal o cual
autoridad elegida por medio del voto popular; emprender referndums para preguntarle a la gente si est conforme o no con
decisiones de gran importancia para la vida democrtica de un
pas; velar por que se respeten las normas de democracia interna
de los partidos polticos, entre otras importantes cuestiones.
La existencia de organismos electorales independientes, capaces de garantizar a los partidos polticos un proceso en condiciones de libertad e igualdad de oportunidades, as como de brindarle
a la ciudadana la certeza de que los resultados electorales sern
respetados, constituye un requisito esencial de todo rgimen democrtico. De lo contrario, los gobiernos tienen altas probabilidades
de deslegitimarse y con ello se allana el camino al descrdito de la
democracia, lo que puede llevar a recurrir a otras formas de lucha
para la conquista del poder, como los golpes militares o la realizacin de elecciones fraudulentas (Merino, 1993, pp. 1-2).
En otras palabras, la naturaleza, la composicin y la actuacin de un organismo electoral pueden determinar si una eleccin
se convierte en la fuente de un cambio pacfico o, por el contrario,
es causa de grave inestabilidad. Por ello, los organismos electorales
juegan un papel fundamental en la consecucin de los objetivos
269
polticos generales de la sociedad. La reconciliacin nacional, la

estabilidad poltica, la consolidacin democrtica y el Estado de
derecho son metas de importancia significativa en todas las democracias, especialmente en las ms jvenes. Si bien la materializacin
de dichos fines no depende exclusivamente de la constitucin de
organismos electorales independientes, imparciales y eficaces, es
claro que el desarrollo poltico democrtico no es posible mientras
no se disponga de una administracin electoral efectiva y transparente. El papel clave que los rganos electorales juegan en pro
del desarrollo democrtico se evidencia cuando se ha asegurado la
confianza ciudadana en el proceso electoral, cuando los votantes
asisten a las urnas sin temor o intimidacin y aceptan los resultados de los comicios independientemente del candidato que
haya ganado la eleccin, lo que dota de legitimidad al nuevo
gobierno (Ramrez y Zovatto, 2000, pp. 1-2).
Este tipo de instituciones pueden tambin progresivamente lograr los fines sealados en este apartado de la investigacin
mediante la optimizacin no slo de las reglas del juego, sino tambin de la informacin del ciudadano en el mbito electoral, as
como de la aplicacin neutral de los procedimientos electorales
y del fortalecimiento de la educacin ciudadana. En ese sentido,
el papel de las instituciones electorales en esta parte del mundo
como organizadoras y garantes de la transparencia de las elecciones las coloc en una posicin definitoria del destino de las democracias de la regin (Cullar y Thompson, 2006).
Los organismos electorales ejercen, pues, un papel preponderante en el fortalecimiento del sistema de representacin poltica. Primero, tienen un papel de garantes del sistema, en la medida en que controlan y fiscalizan el acceso al poder. As mismo,
los rganos electorales tienden y fortalecen los puentes entre la
sociedad civil y los rganos del gobierno a travs de las elecciones.
Trabajan tambin para asegurar que todos los ciudadanos aptos
para votar ejerzan efectivamente su derecho. En virtud de estas
funciones, como bien sealan Ramrez y Zovatto (2000):
270
Se puede afirmar que el fortalecimiento de la independencia y eficacia de las instituciones electorales contribuye de manera importante a salvaguardar la vigencia y ejercicio de los derechos polticos
y a profundizar el carcter representativo de la democracia. (p. 4)
En suma, las instituciones encargadas de la administracin

de las elecciones en la regin han obtenido cada vez ms relevancia y atencin a causa del inters por consolidar el sistema democrtico. En estas organizaciones se ha depositado gran confianza,
pues se espera que sirvan como instrumentos para sanear los procesos electorales y que contribuyan a la institucionalizacin de la
vida poltica en los pases latinoamericanos. Todo ello explica que
el tema de los rganos electorales haya estado y siga estando presente en casi todos los programas de reforma poltica llevados a
cabo en los ltimos aos en los pases latinoamericanos (Ramrez
y Zovatto, 2000, p. 4).
Ahora bien, se han sealado algunas cuestiones sobre la dimensin externa positiva de los organismos electorales, es decir,
la capacidad y la importancia de stos en la democracia: en el
espacio de la ciudadana, en el sistema de partidos, en la participacin poltica, en el grado de confianza en las instituciones,
en el ejercicio de los derechos polticos de los ciudadanos, en la
construccin de la confianza entre los partidos que participan en
los procesos electorales, as como entre el electorado y el gobierno; en la percepcin de la comunidad internacional que suele
participar en los procesos democrticos latinoamericanos a travs
de misiones de observacin electoral, entre otros factores. Cabe
precisar que la presencia de observadores nacionales e internacionales contribuye significativamente a crear una atmsfera de
confianza, transparencia y credibilidad en torno a los organismos
de administracin electoral. Es ms, las recomendaciones y actividades de los observadores pueden reforzar la capacidad de los
rganos electorales con la finalidad de llevar a cabo elecciones
justas y efectivas (Lpez Pintor, 2004a, p. 20).
Pero no solamente tiene relevancia esta dimensin externa de la administracin electoral. Los organismos electorales tie-
271
nen tambin una dimensin interna que resulta fundamental, la

cual est constituida por varias cuestiones de suma importancia,
como el grado de accin que stos tienen para contribuir a la
legitimidad del sistema democrtico por su correcta labor basada
en la independencia, la transparencia y la eficiencia; el grado de
profesionalizacin de su personal, entre otros factores, lo cual ha
contribuido de manera positiva en la mayora de los pases durante estas dos ltimas dcadas a darle credibilidad a los procesos
electorales, legitimando a las autoridades electas y, as, al sistema
democrtico mismo.
Algunos pases que constituyen casos emblemticos que sirven para demostrar la importancia que tienen este tipo de organizaciones para la regin son Mxico y Brasil.
Cabe precisar que Mxico fue uno de los pases latinoamericanos que se encontr fuera de la oleada democratizadora
planteada por Samuel Huntington (1993), por la peculiar naturaleza de su evolucin poltica, que haba asentado un tipo de
sistema de manera slida a pesar de sus dismiles caractersticas.
El pas tena un rgimen que se articulaba sobre la herencia de
la Revolucin, producida a lo largo de la dcada de 1910, el cual
tena como protagonista principal al Partido Revolucionario Institucional (PRI). ste tena un carcter hegemnico y estatista, y
era el garante de una manera de hacer poltica que se proyectaba
ininterrumpidamente en los periodos presidenciales desde 1934
y que desarrollaba lneas de accin no democrticas basadas
fundamentalmente en un clientelismo de corte nacionalista. En
efecto, durante las dcadas de su hegemona autoritaria, el PRI
estaba dispuesto (y se saba que siempre lo estaba) a acudir al
fraude electoral ya fuera para modificar los resultados electorales
en su favor, desalentar competidores potenciales o mantener los
partidos de oposicin fuera del poder. De cualquier modo,
no fue sino hasta finales de los aos 80 que el fraude electoral
se convirti en un mecanismo regular para decidir contiendas
electorales en Mxico. Fue recin en esa poca que los partidos
de oposicin primero el Partido Accin Nacional (PAN) y ms
272
tarde el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) poco a

poco llegaron a adquirir la capacidad de desafiar al PRI en las
urnas, al mismo tiempo que los conflictos postelectorales, a
menudo pacficos y a veces violentos, se convirtieron tambin en
un fenmeno recurrente (Schedler, 1999b, p. 114).
Las elecciones presidenciales de 1988 encajaron perfectamente en la lgica del incremento del fraude como respuesta a la nueva
competitividad del rgimen partidista. En consecuencia, la desconfianza histrica de los partidos de oposicin hacia las elecciones creci en proporciones monumentales y el amplio vaco de credibilidad
que se abri pareca insuperable (Schedler, 1999b, p. 114).
Posteriormente, durante la dcada de los 90, Mxico incorpor mecanismos institucionales para posibilitar la celebracin de
elecciones de carcter competitivo que no se haban producido
anteriormente; as, en las elecciones legislativas de 1997 y en las
presidenciales de 2000 el cambio poltico fue efectivo y el proceso
de reforma tuvo resultados. La transicin mexicana, como se ha
mencionado, tuvo un carcter gradual y fue iniciada y conducida
por las lites polticas, con la participacin de partidos polticos
de la oposicin que apoyaron las reformas electorales. Lo peculiar
de esta situacin fue que dicho proceso no tuvo un momento que
pueda ser considerado como smbolo de ruptura entre el pasado
de fraude y autoritarismo, y la democracia.
Las reformas electorales de los aos 90 en Mxico acabaron
con la fama de este pas de ser el fabricante principal de fraude
electoral a nivel mundial y transformaron el sistema de administracin electoral en su totalidad a travs de cuatro primeras reformas negociadas con el PAN y el PRD (aprobadas en 1989-1990,
1993, 1994 y 1996). De hecho, las reformas legales referidas a la
institucionalidad electoral representaron el punto neurlgico de
la prolongada transicin mexicana a la democracia electoral. Por
el lado de las percepciones, para los partidos que negociaron las
reformas la credibilidad de las elecciones no slo era una meta
ms, sino su verdadera obsesin. Y tambin en esto su xito est
a la vista. En lo fundamental la nueva institucionalidad electoral
273
se gan la confianza de los principales actores polticos. A nivel

nacional, sin embargo, es probable que dos factores cruciales hayan aumentado la credibilidad del proceso electoral mexicano:
la popularidad personal de que gozaba en esos momentos Carlos
Salinas, primer mandatario en aquellos aos, y la reforma electoral de 1990, cuyas innovaciones (insuficientes pero significativas)
incluyeron una ley, una organizacin para la administracin de
las elecciones, un padrn de electores y credenciales de elector
nuevos (Schedler, 1999b, p. 115).
Se puede entonces sealar que el proceso de transicin a
la democracia en Mxico se articul a travs de siete reformas
electorales federales la ltima de las cuales se concret en los
meses finales de 2007 que fueron trazando la ruta del cambio
a partir del nfasis que pusieron en distintos aspectos de la representacin poltica, en el diseo de las instituciones encargadas de
organizar y calificar las elecciones, en los procedimientos electorales, as como en las condiciones y la calidad de la competencia
democrtica. Dichas reformas son las de 1977, 1986, 1989-1990,
1993, 1994, 1996 y, finalmente, 2007 (Crdova, 2010, p. 655).
Hasta finales de los aos 80, cada paso del proceso electoral
mexicano, desde el registro de los partidos hasta la validacin de
los resultados, estuvo bajo firme control del Estado y el partido en
el poder. Nominalmente, el mximo rgano de administracin
electoral fue la Comisin Federal Electoral (CFE), integrada por
representantes de partidos polticos y presidida por el secretario
de Gobernacin (equivalente al ministro del Interior en otros pases). Pero como muchas otras instituciones, se trat ms de un
gremio decorativo que decisivo. Debajo de su delgada superficie
pluralista rein, de manera irrestricta, la voluntad gubernamental. El PRI contaba con la mayora de los votos de la CFE. Adems,
tena bajo su dominio todo el aparato administrativo transitorio
que sola ensamblar la Secretara de Gobernacin para la organizacin de las elecciones federales (Schedler, 2000, pp. 383-384).
La columna vertebral de las reformas electorales fue la instauracin de una entidad permanente y autnoma de organi-
274
zacin electoral: el Instituto Federal Electoral (IFE). Con esta

nueva autoridad, por primera vez en la historia mexicana una
burocracia profesional se hizo cargo de la organizacin de los
comicios federales. La vieja CFE sobrevivi en cierta manera,
pues se convirti en el Consejo General del IFE (su rgano superior de direccin con la encomienda de dirigir y supervisar la
nueva maquinaria administrativa).
El IFE entr en operaciones en 1990 y los partidos polticos
formaron parte mediante una forma de representacin proporcional suavizada que daba al PRI seis representantes, a la oposicin cinco y a los histricos partidos tres en total. Se introdujo
adems la figura de seis funcionarios apartidistas, los llamados
consejeros magistrados, nombrados a propuesta del presidente de
la repblica. En 1994 entr una nueva generacin de miembros
apartidistas, rebautizados como consejeros ciudadanos. A partir
de ese momento fueron los partidos polticos quienes los nombraron y su papel se revalor sustancialmente. En 1996 los partidos
volvieron a nombrar consejeros independientes, esta vez con el
ttulo ms tcnico de consejeros electorales.
La reforma sell la independencia de la autoridad electoral
y cabe sealar que dicha trayectoria institucional correspondi,
en parte, a una tendencia internacional, ya que en la tercera ola
de democratizacin la mayora de las nuevas democracias establecieron un organismo electoral independiente. La experiencia del
IFE tiene una relevancia potencial para un conjunto muy amplio
de instituciones estatales, tanto en Mxico como en otros pases
(Schedler, 2000, pp. 385-386).
De igual modo, producto de las deliberaciones entre los
legisladores y las aportaciones de la sociedad civil, en 1990 se
cre el Tribunal Federal Electoral (Trife), que sustituy al Tribunal de lo Contencioso Electoral. ste fue definido por la propia
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos como el
rgano jurisdiccional autnomo en materia electoral encargado
de garantizar que los actos y las resoluciones se sujeten al
principio de legalidad. Luego, con la reforma de 1996, el Trife
275
fue reemplazado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federacin (TEPJF).
Una nueva reforma poltica se produjo en Mxico en diciembre de 2013, lo que trajo como consecuencia cambios constitucionales, incluidas algunas modificaciones en la administracin
electoral y su respectiva normatividad. En efecto, el reconocido
IFE dio paso al INE, el cual tendr nuevas atribuciones, incluyendo algunas competencias en elecciones locales. El INE est conformado por 11 miembros, cuya duracin de mandato ser de nueve aos. Los integrantes de esta nueva institucin sern elegidos
escalonadamente por una comisin de evaluacin integrada por
representantes del Instituto Federal de Acceso a la Informacin, de
la Comisin Nacional de Derechos Humanos y del Poder Legislativo.
Esta comisin har su propuesta y la eleccin final se producir por
la votacin de las dos terceras partes de la Cmara de Diputados. Si
esto no se hace en determinado plazo, la Corte Suprema elige por
sorteo. En lo que respecta al TEPJF, esta institucin contina en
funcionamiento con la misma conformacin, siete magistrados, e
iguales atribuciones. Cabe sealar que los miembros de este TEPJF
son elegidos por el voto de las dos terceras partes del Senado, a
propuesta de la Corte Suprema.
En lo que a sus aspectos normativos respecta, como consecuencia de esta reforma constitucional mexicana, el Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente
hasta 2013 qued sin efecto y fue reemplazado por la nueva Ley
Nacional de Procedimientos y dems normas complementarias,
cuyo contenido entr en vigencia en 2014.
Resumiendo, se puede decir que en Mxico antes de las reformas (primero la de 1990 y luego la de 1996) el proceso electoral era inaceptable, partidarizado y sin independencia por parte
de la administracin electoral. Por el contrario, luego de las reformas electorales, a travs, fundamentalmente, de la creacin de
instituciones electorales profesionales y de carcter plural, como
el IFE y el Trife, primero, y el TEPJF y el INE, los procesos electorales han sido considerados aceptables y ms independientes
276
respecto a la participacin de la nueva administracin, logrando

elecciones de calidad, libres, competitivas, con libertad de participacin y realizacin de campaas electorales, entre los principales factores a considerar.99
Por su parte, otro ejemplo palpable de la importancia de la
administracin electoral en Amrica Latina es el caso de Brasil,
donde el establecimiento de un organismo especfico, profesional
y autnomo para la gestin del proceso electoral (el Tribunal Supremo Electoral [TSE]) ha desempeado un papel fundamental
en la consolidacin de la democracia brasilea. La presencia de
la justicia electoral es tan importante que no sera exagerado decir que la historia de las elecciones en el pas puede ser dividida
en un antes y un despus de su inauguracin en 1932. Desde la
instalacin definitiva de la justicia electoral en Brasil, en 1946, la
legitimidad de la gestin de las elecciones nunca ha sido cuestionada por quienes han perdido (Fleischer y Barreto, 2009, p. 118).
El papel positivo de la administracin electoral para la aceptacin de los resultados de las elecciones en Brasil se debe a la
combinacin de tres factores: la centralizacin de la gestin electoral en el marco del gobierno nacional en detrimento de las lites locales, lo que rompe la fuerte tradicin histrica de la corrupcin y de la manipulacin; la neutralidad y la independencia de su
actuacin, garantizada por su ubicacin junto a la estructura del
99
El proceso de reformas electorales mexicanas no ha sido sencillo. Por ejemplo, en las elecciones presidenciales de 2006, se conjugaron de manera dramtica y
explosiva un margen de victoria sumamente estrecho del candidato gubernamental
(0.58% de votos vlidos a favor de Felipe Caldern, candidato oficialista del PAN),
la decisin del candidato perdedor de rechazar el resultado (Andrs Manuel Lpez
Obrador del PRD), as como una serie de inconsistencias en el procedimiento que
permitieron minar la credibilidad de las elecciones, sobre todo ante los simpatizantes
de Lpez Obrador. La administracin de elecciones present problemas pero logr
sacar adelante un proceso electoral ms que complejo, tanto as que en su reporte de
2007 Freedom House ofreci un balance de las elecciones mexicanas de 2006, segn
el cual se conclua que Mxico segua siendo una democracia electoral y que el proceso de ese ao haba sido considerado como libre y justo, a pesar de las acusaciones
del candidato derrotado que sealaba lo contrario, pero que no logr impresionar ni
a los observadores internacionales ni a los mexicanos en su conjunto.
Hay que sealar que estos procesos de reforma son muy dinmicos en todos los
pases latinoamericanos, pero fundamentalmente en Mxico, donde continan evalundose las posibles mejoras a su sistema poltico-electoral.
277
Poder Judicial (los jueces son elegidos por rotacin y reclutados

en la justicia comn), y, finalmente, la mejora de los procedimientos electorales a travs de las innovaciones tecnolgicas.
La gestin electoral en Brasil, impulsada por el TSE, ha demostrado una creciente legitimidad a partir de 1946 con la implementacin de algunas acciones, como la reduccin de la tutela
sobre los votantes por las lites polticas y econmicas, la introduccin de la papeleta nica, las sucesivas actualizaciones en el
registro de votantes, la informatizacin de los registros de los electores, as como el uso de urnas electrnicas.100 Adems, tanto en
la dcada de los 50 como en la de los 90, quienes perdieron no
objetaron la legitimidad del sistema electoral y de su organismo
de administracin, por lo que se puede afirmar que, durante este
periodo, el accionar y la gestin del proceso electoral no han sido
seriamente cuestionados.101
Se entiende que la estabilidad institucional se debe a su
asignacin dentro del Poder Judicial, lo que le garantiza independencia, autonoma y continuidad. Incluso los gobiernos militares
mantuvieron al TSE funcionando con relativa autonoma. Este
factor permiti que esta institucin administradora de las elecciones en Brasil ejerciera un papel muy importante tanto en la
consolidacin de la democracia brasilea y en sus transiciones polticas, como para salir de la dictadura del Estado Nuevo en 1945
y a lo largo de la apertura poltica al final del gobierno militar
(1974-1985) (Fleischer y Barreto, 2009, pp. 118-134).
Otros casos que tambin reflejan la importancia de este
tipo de cuestiones se produjeron en Paraguay y Colombia. En
Paraguay, con las reformas de 1996, las autoridades electorales
100
Brasil constituye prcticamente el nico caso en la regin (junto con Venezuela, que tiene sus propias particularidades) en el que la implementacin del voto
electrnico ha sido integralmente exitosa y cuyos buenos resultados han sido vitales
para el mejoramiento de su sistema electoral y poltico.
101
Sin embargo, como sostienen Fleischer y Barreto (2009), se observ que el TSE
ensay una judicializacin de la poltica entre 2002 y 2008, lo cual ha causado mucha
controversia en el mbito poltico y ha arriesgado la buena reputacin que posee en el
escenario poltico brasileo.
278
fueron removidas del Ejecutivo y se colocaron dentro del Tribunal Supremo de Justicia como medida de independencia. La
nueva administracin electoral, el Tribunal Superior de Justicia
Electoral, pas a tener conformacin partidaria e incluir un nmero de comisiones regionales. En Colombia, por su parte, una
reciente reforma constitucional y legal reforz el carcter independiente de la administracin electoral. En ese sentido, el Consejo Nacional Electoral tiene actualmente nueve miembros, elegidos por el Congreso de la Repblica en pleno para un periodo
de cuatro aos, previa postulacin de los partidos o movimientos
polticos. El Consejo supervisa la conducta de las elecciones y el
recuento de votos en la eleccin presidencial. Su presupuesto
es aprobado por la Registradura Nacional del Estado Civil de las
Personas, institucin a cargo de la organizacin de las elecciones. El registrador nacional es escogido por los presidentes de la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo
de Estado mediante concurso de mritos segn la ley por un
periodo de cuatro aos.
Como puede apreciarse, se ha impuesto un enorme reto
para los organismos electorales. En muchos pases, ste ha implicado un ejercicio de aprendizaje total; en otros, el perfeccionamiento de mecanismos previamente desarrollados. Los rganos
electorales no slo deben organizar eficientemente los procesos
electorales en sus dimensiones logsticas, sino tambin deben procurar la participacin de la ciudadana mediante la elaboracin
de padrones o listados de electores transparentes, vigilar el respeto a los ordenamientos legales por parte de los actores polticos
participantes y, sobre todo, tratar con imparcialidad el tema referido al conteo de los votos y proclamacin de resultados (Cullar
y Thompson, 2006, p. 7).
Este proceso, si bien con variaciones en los diferentes pases,
ha avanzado a un ritmo acelerado y con resultados muy positivos.
En consecuencia, hoy da se puede afirmar que en Amrica Latina
los rganos electorales no saben nicamente organizar elecciones,
sino que se han constituido en rbitros imparciales de las contien-
279
das electorales, que gozan de legitimidad y credibilidad ante la ciudadana y los actores polticos (Cullar y Thompson, 2006, p. 10).
Para finalizar, se considera apropiado citar una de las recientes conclusiones del Informe de la 124 Asamblea de la Unin Interparlamentaria (2011), cuyos delegados sostuvieron lo siguiente:
Para las elecciones libres y regulares, en cualquier pas, es indispensable que el proceso electoral sea administrado de manera
independiente e imparcial por rganos autnomos. En las democracias bien establecidas, son los funcionarios de la administracin nacional o local los que se encargan de esta misin. Las democracias nacientes deben imperiosamente dotarse de instancias
independientes e imparciales para administrar las elecciones, a
fin de que stas se desarrollen con calma y que la transmisin del
poder se haga con serenidad.102
Explicacin del segundo objetivo: consolidacin de

democracias electorales en Amrica Latina
Parte de la explicacin de este objetivo se realiz en el apartado
de La democracia electoral, desarrollado en el segundo captulo de esta investigacin. As mismo, en el primer captulo se
realiz un anlisis acerca de la democracia latinoamericana, en
el cual fueron resaltadas algunas de sus principales caractersticas
actuales. Adems, se expusieron estudios que realizan diversas
instituciones, los cuales, sin duda, reflejan un estado de
subjetividad, no uniformidad y escasos niveles de estandarizacin
de la informacin sobre el tema. En efecto, pese a que existen
varias herramientas de medicin, datos, ndices, estadsticas
y encuestas de satisfaccin que sirven de orientacin para
analizar las principales implicaciones del trmino democracia, no
existe ninguna organizacin o experto en el tema que ofrezca
102
La Unin Interparlamentaria es la confederacin internacional de parlamentos, establecida en 1889. Tiene su sede en Ginebra, Suiza, y constituye la nica organizacin que representa a la rama legislativa de los gobiernos en una escala mundial.
280
conclusiones objetivas y con razonables niveles de exactitud sobre

el significado y el alcance del trmino en nuestra regin.
Lo que s pudo apreciarse fue una consolidacin relativa de
la democracia y una situacin de fragilidad. Hay, pues, claridad y
plena consolidacin de una definicin restrictiva de la democracia, puesto que se reconoce el derecho universal al voto, se realizan elecciones peridicas (en la mayora de los casos de manera
limpia y transparente), en algunos pases hay alternancia en el
poder, las Fuerzas Armadas no influyen de manera importante
en la poltica ni en los procesos electorales y prcticamente ha
desaparecido la figura del golpe de Estado (son aislados los casos
de graves irregularidades, as como de fraude electoral). Como tareas pendientes de la democracia latinoamericana, figuran aquellas cuestiones que tienen que ver con los derechos humanos y
civiles, como la libertad de expresin, de asociacin y los derechos
econmicos y patrimoniales de las personas, adems de los temas
vinculados a la rendicin de cuentas, la debilidad del Estado y de
la mayora de sus instituciones, as como al insuficiente cumplimiento de la ley.
Por consiguiente, las democracias electorales se sustentan
en el aseguramiento y la expansin de ciertos derechos individuales en el contexto de procesos electorales limpios, libres, competitivos e institucionalizados por medio de los cuales se garantiza el
acceso a los principales fueros del poder pblico, que constituyen
los elementos que sostienen una democracia bsica o de mnimos.
Del mismo modo, la gran cantidad de procesos electorales
que se han realizado en los ltimos ocho aos explica tambin la
existencia de democracias electorales en Amrica Latina, situacin que fue descrita en el segundo captulo de esta investigacin.
Esta recargada agenda de elecciones realizadas, en condiciones
de normalidad democrtica en la mayora de los casos, confirma
la consolidacin de la democracia electoral y de las instituciones
electorales en Amrica Latina, lo que demuestra que precisamente esta democracia es una parte fundamental de la institucionalidad poltica en Latinoamrica.
281
Finalmente, el anlisis de nuestra variable dependiente (fortaleza de la democracia procedimental) contribuye con la explicacin que se est presentando. En efecto, se propuso una forma
novedosa de medir esta variable a travs de una serie de ndices
e indicadores que reflejaron y confirmaron su vigor y fuerza al
arrojar promedios de casi 70% para la regin.
Explicacin del tercer objetivo: el rol de la administracin

electoral en las democracias latinoamericanas
Como se podr apreciar al finalizar el presente apartado, al explicar el rol de la administracin electoral en las democracias latinoamericanas se estar, a la vez, esclareciendo el impacto o los
efectos que sta ha ejercido y ejercer sobre aqullas.
Se seala, entonces, que es relativamente sencillo diferenciar el funcionamiento que tena la administracin electoral latinoamericana durante los regmenes autoritarios en comparacin
con el que se produjo a partir de la instauracin o reinstauracin
de los regmenes democrticos, especialmente en el marco de la
tercera ola democratizadora. Es clara esta distincin, ya que los
procesos electorales realizados en la poca del autoritarismo y las
dictaduras se caracterizaron por la ocurrencia de hechos o escndalos generalizados por fraude electoral, abuso de autoridad, falta
de competencia en igualdad de condiciones, ruptura sostenida
del principio de neutralidad y carencia de documentacin sustentadora e informacin medianamente seria sobre el desarrollo de
los procesos electorales. Se podra incluso realizar el seguimiento
de los hechos que se produjeron durante esa poca a travs de
la revisin de algunos artculos publicados en la prensa escrita.
Los organismos electorales eran fcilmente manipulables por los
gobiernos en turno, cuya cpula de dirigentes adoptaba las decisiones que ms le convenan al rgimen. As mismo, tenan una
dbil organizacin, con un funcionamiento bsicamente vertical y
basado en una estructura de personas con escasos niveles de pre-
282
paracin profesional y sin la especializacin requerida para este

tipo de labores.
De esta manera, en Amrica Latina, es el periodo entre el
fin del autoritarismo y el inicio de la democracia cuando la administracin electoral adquiri una notable relevancia, y la correcta organizacin, gestin y calificacin de los procesos electorales
contribuyeron a contener los intentos de regreso al poder de lderes autoritarios y de otros caudillos que representaban formas
de gobierno antidemocrticas. En ese sentido, como se sostuvo al
comienzo de esta investigacin, un buen nmero de pases latinoamericanos que tenan regmenes autoritarios o dictatoriales
adoptaron gobiernos democrticos durante la tercera ola de democratizacin.
Puede sealarse, as, que la administracin electoral latinoamericana representada por organismos especializados, autnomos e independientes comenz a jugar un rol particular y, por
sobre todas las cosas, esencial, por lo que ha causado efectos positivos que han impactado en la democracia de la regin a partir
de los procesos de transicin y consolidacin de la misma. Estos
organismos constituyeron una nueva institucionalidad esforzada
por construir un andamiaje normativo, funcional y profesional
sobre la base de reglas del juego, mecanismos y procedimientos
nuevos que requirieron altos niveles de profesionalizacin, especializacin y capacidad de implementacin. Es ms, todos los actores polticos nacionales y la comunidad internacional pusieron su
mirada en el desempeo y en la actuacin imparcial de las instituciones electorales, ya que de stas dependa en buena parte el inicio del camino para impulsar procesos democrticos ms amplios.
Por ello, la creacin de organismos electorales, en algunas
ocasiones; el relanzamiento de este tipo de organizaciones, en
otras, y el funcionamiento de esta nueva manera de tratar procesos electorales democrticos, en todos los casos, fueron algunos de los procedimientos que formaron parte de las transformaciones institucionales ocurridas en la transicin democrtica
latinoamericana, los cuales tuvieron la clara intencin de buscar
283
un impacto positivo en la forma de gobernar a sus sociedades y,

por consiguiente, de generar un mejor rendimiento en la gestin
pblica y poltica que organizaba, controlaba, permita y legitimaba el acceso al poder.
Desde aquellos aos hasta la actualidad, en la mayora de
los casos, los organismos electorales latinoamericanos han ido
mejorando y perfeccionando sus tcnicas, mecanismos y procedimientos de trabajo, obteniendo de manera cada vez ms frecuente procesos electorales democrticos e impecables y ganndose el
respeto y la confianza ciudadanos.
Incluso, en aquellos pases en donde el funcionamiento y la
aplicacin de mecanismos democrticos son, por decir lo menos,
discutibles, los organismos electorales se encuentran dentro del
grupo de instituciones ms tcnicas y eficientes.103
Finalmente, es tambin til y cierto afirmar que, una vez
realizados los procesos electorales democrticos que marcaron el
fin de los regmenes dictatoriales, fueron y son los organismos
electorales los encargados de garantizar que esta democracia de
mnimos obtenida no se vicie con irregularidades de cualquier
ndole que puedan poner en riesgo ese primer nivel logrado con
tanto esfuerzo.
De esta forma, si se tuviese que hacer un resumen acerca
del rol de los organismos electorales en las democracias latinoamericanas, ste podra dividirse en dos componentes: uno que
podra denominarse de primer piso, primer nivel o etapa cimentadora, que significa un primer sostn y, a la vez, un acompaamiento necesario de los procesos transformadores que dieron
lugar a este nuevo impulso de la democracia latinoamericana, y
otro componente que se vincula a su participacin dentro del
grupo de las principales instituciones garantes de la democracia
103
Se hace aqu referencia a los organismos electorales de Bolivia, Venezuela y
Ecuador. Cabe tambin anotar que las caractersticas de composicin y funcionamiento de este tipo de entidades hacen que se generen saludables contrapesos de poder en
la toma de decisiones y que la informacin ms sensible e importante sobre la marcha
de los procesos electorales est a disposicin no slo de los partidos polticos de oposicin sino tambin de toda la ciudadana y de la comunidad internacional.
284
procedimental o de mnimos. Y en esto radica precisamente su

impacto: por un lado, la administracin electoral latinoamericana
ha sido, es y ser uno de los elementos que sostienen y acompaan procesos democrticos ms amplios, puesto que sin sta, es
decir, sin unos cimientos procedimentales ptimos, fuertes y consolidados, los otros factores o dimensiones que pretendan aadirse a ese complejo andamiaje que es la democracia (y aqu se
hace referencia a cualquiera de las concepciones y alcances que
se le quiera dar) no tendrn donde soportarse; y, por otro lado,
si ese complicado proceso de construccin democrtica fracasa,
o tiene un lento avance, no desaparecer completamente, ya que
tiene bases slidas sobre las cuales podr volver a levantarse. Los
organismos electorales pueden, en consecuencia, ser considerados como el primer y, a la vez, el ltimo bastin de la incompleta
y muchas veces frgil democracia latinoamericana.
Puede sostenerse, por tanto, que el efecto o impacto sera
uno de direccin ascendente, de abajo hacia arriba, como se intenta graficar a continuacin, inspirados en la forma, edificio,
en que Giovanni Sartori (2007, p. 94) denomina a la democracia
representativa.104
104
Para que la explicacin se entienda mejor, podra ponerse como ejemplo una
metfora: el proceso democrtico es como la construccin de un edificio, el cual puede ser de lujo (con jardines y excelentes acabados), ms sencillo (con los elementos
esenciales para poder operar y recibir inquilinos) o precario (en el cual hace falta una
serie de trabajos para que pueda considerarse como confiable de habitar). En cualquiera de estos casos, si el proceso de construccin del edificio no se sostiene sobre
buenos cimientos, elaborados con materiales de calidad y que respondan a estudios
tcnicos y profesionales adecuados, todo lo que se construya encima podr colapsar y
derrumbarse ante cualquier amenaza, peligro o accidente. As mismo, si los cimientos
del edificio son excelentes pero los materiales que se colocan encima son de baja
calidad, los pisos de arriba podrn caerse pero la base continuar slida y todos los
mecanismos y tcnicas que se utilizaron en su implementacin garantizarn que el
edificio no se derrumbe por completo, por lo que podr comenzar a construirse otra
vez una nueva infraestructura sobre sta. La administracin electoral, pues, constituye
precisamente esos cimientos que acompaan a todo el proceso de construccin de ese
edificio que es la democracia, y se es su principal rol e impacto a la vez.
285
Grfico 15
Otras
dimensiones
de la
democracia
Democracia
electoral
Organismos
electorales:
administracin
electoral
Fuente: elaboracin propia con base en Sartori (2007).
Comprobacin de hiptesis
Luego de haber presentado la informacin que precede a este
apartado, es oportuno desarrollar la cuestin referida a la comprobacin de la hiptesis que plantea este trabajo.
Efectivamente, se seala que, a mayor gobernanza de la administracin electoral, mayor fortaleza de la democracia (procedi-
286
mental) en Amrica Latina, lo cual tiene bastante sentido luego de

haber explicado los temas relacionados con el rol y el impacto de
la administracin electoral sobre la democracia latinoamericana.
Ciertamente, se ha podido apreciar que la administracin
electoral constituye el cimiento sobre el cual se construyen procesos democrticos ms complejos, pero tambin la base que
garantiza una democracia de mnimos que se relaciona fundamentalmente con el desarrollo de procesos electorales correctos,
sostenidos en un eficiente y transparente funcionamiento de instituciones altamente especializadas, que son los organismos electorales. As pues, los indicadores que componen los ndices de
nuestra variable independiente (la gobernanza electoral), que
tiene que ver con el rendimiento de los organismos de la administracin electoral en trminos de su composicin directiva, sus
reglas y sus procedimientos internos, as como con el proceso de
decisin del rgano electoral y sus efectos, estn directamente
orientados a sustentar la explicacin de nuestra hiptesis.
Esta variable independiente fue analizada a partir de dos ndices. El primero es la gobernanza electoral considerada desde su
dimensin institucional, la cual se sostiene en dos indicadores: el
reconocimiento constitucional de los rganos electorales y la normativa interna de los mismos. El segundo ndice es la gobernanza
electoral desde su dimensin gerencial, que se formula a partir de
cuatro indicadores: la independencia de los organismos electorales, los niveles de profesionalizacin de los mismos, su celeridad y
la educacin para la democracia.
Por su parte, la variable dependiente fue analizada a partir
de tres ndices. El primero es la resistencia de la democracia considerada en trminos de perdurabilidad y capacidad para soportar las amenazas de regmenes autoritarios en la regin, la que se
sostiene en dos indicadores: la realizacin de procesos electorales
continuos y peridicos, y la participacin de la comunidad internacional en la defensa de los regmenes democrticos. El segundo
ndice est constituido por la legitimidad del sistema de administracin electoral, que se formula a partir del indicador que tiene
287
que ver con la aceptacin social y organizativa de cada uno de los

organismos electorales en trminos de valoracin de la gente. Y,
finalmente, el tercer ndice corresponde a la participacin como
parte del sistema democrtico representativo, que se construye a
partir de dos indicadores, uno referido al porcentaje de participacin en las elecciones y otro al porcentaje de ciudadanos que consideran que el votar hace la diferencia en sus respectivos pases.
En ese sentido, tiene lgica sealar, partiendo de la variable
independiente, que el reconocimiento constitucional fortalece
a los organismos electorales, dndoles una mayor legalidad y legitimidad; que la sola existencia de una normatividad interna y
adecuada de estos organismos contribuye a lograr instituciones
ms eficientes, transparentes y cercanas al ciudadano; que la independencia y la profesionalizacin de los mismos hace de stos
organizaciones ms slidas, eficientes y confiables; que las labores
de educacin para la democracia son una demostracin del notable avance y desarrollo de su trabajo y que, por tanto, constituyen
una seal de fortaleza y buen rendimiento, y, finalmente, que la
celeridad en las labores de conteo, cmputo y proclamacin de
resultados por su parte es una muestra de eficiencia y contribuye
a generar confianza en la ciudadana y en los diversos actores polticos que participan en los procesos electorales (incluyendo a la
comunidad internacional), y, por ende, refuerza la labor de estos
rganos del Estado.
En consecuencia, lo narrado en el prrafo anterior tiene
como resultado un mejor funcionamiento de los organismos electorales, lo que genera que esos cimientos, esa base, sean mucho
ms fuertes para consolidar un funcionamiento democrtico mnimo o bsico, de tal manera que se convierta luego en un adecuado sostn de procesos democrticos ms integrales.
Cmo afecta entonces la gobernanza electoral sobre la
democracia (procedimental)? En la lnea de lo que se ha sostenido,
la gobernanza electoral enmarcada en los trminos definidos en
los dos prrafos anteriores, los cuales tratan, en buena medida,
sobre unos organismos electorales ms slidos y eficientes, afecta
288
ascendentemente, de abajo hacia arriba, como barrera o sostn

en nuestra variable dependiente, que se soporta en la realizacin
de mejores procesos electorales (continuos y peridicos), en
brindar una mejor impresin a la comunidad internacional acerca
de la organizacin de todo el proceso electoral (colaborando a
circunscribir la participacin de los organismos internacionales
a un mbito meramente observador y garantista), en lograr una
aceptacin social y una valoracin positiva de la ciudadana acerca
de su labor, en contribuir a fortalecer el esquema de participacin
y representacin como principio pilar de las democracias
latinoamericanas, ya que organismos electorales potentes
garantizan la colaboracin de los ciudadanos en la vida poltica
del pas, y en el respeto a la voluntad popular en la eleccin de
los cargos de representacin. As mismo, el fortalecimiento de
la independencia y la eficacia de las instituciones electorales
contribuyen de manera importante a salvaguardar la vigencia y
el ejercicio de los derechos polticos y a profundizar el carcter
representativo de la democracia.
La comprobacin de la hiptesis puede ser graficada de la
siguiente forma:
289
Grfico 16
Comunidad
internacional
Aceptacin y
valoracin
positiva
Participacin
Efecto ascendente
Procesos
electorales
continuos y
peridicos
Efecto ascendente
Variable
dependiente:
democracia
procedimental
Variable
independiente:
gobernanza
electoral de la
administracin
electoral
Rendimiento
Celeridad
Procesos
electorales
limpios y
transparentes
Reconocimiento
constitucional
y normas
internas
Educacin
para la
democracia
Independencia
Profesionalizacin
290
Conclusiones
Primera conclusin: la democracia latinoamericana

se sustenta en lo procedimental
El Informe del Latinobarmetro 2010 ofrece un excelente resumen comparado de la actividad democrtica en la regin durante los ltimos aos. Una de las principales afirmaciones que se
rescatan es la que se refiere a que el anlisis de la democracia en
Amrica Latina contina siendo una materia discutida, ya que,
dependiendo de quin, con qu nmeros y desde qu perspectiva
se analice, las conclusiones pueden ser de distinta naturaleza. En
ese sentido, a pesar de instituciones serias que dedican esfuerzos
a realizar algn tipo de medicin al respecto, las ciencias sociales
no han estandarizado sus indicadores como las ciencias econmicas, de tal manera que los informes sobre la democracia pueden
presentar distintos niveles de apoyo segn sea el indicador que se
usa. As mismo, en dicho informe se consigna tambin que tampoco existe ni un modelo emprico ni uno terico que estandarice
estos indicadores y los transforme en una cifra que mida. Por ello,
las ciencias sociales empricas van atrasadas en ese sentido. En resumen, el grado de democracia de un pas no se puede medir como
para hacer un ranking exacto de cul es ms o menos democrtico.
Teniendo como referencia el prrafo anterior y siendo coherente con todo lo expresado a lo largo de esta investigacin,
puede sealarse que la democracia latinoamericana se sustenta
en lo procedimental, aspecto que es representado fundamental-
293
Conclusiones
mente por los rganos que conforman la administracin electoral de un pas y por la realizacin de procesos electorales libres y
competitivos. En la mayor parte de Amrica Latina se ha consolidado la democracia electoral, las elecciones han constituido la
puerta de entrada a importantes cambios de rgimen y han contribuido significativamente a la desintegracin de los regmenes
autoritarios o al establecimiento de instituciones y procedimientos democrticos.
Contribuye a sostener lo que aqu se viene afirmando, que
en la mayora de los pases latinoamericanos se reconoce el derecho universal al voto, que la realizacin de procesos electorales
limpios y transparentes se ha establecido como regla general; que
tambin de manera general los procesos electorales realizados en
los diversos pases de la regin fueron limpios, justos y competitivos a partir de 1990 y en toda la primera dcada del 2000; que
son aislados los episodios de irregularidades, fraude electoral e
intimidacin a votantes; que se dieron importantes pasos con la
finalidad de lograr que los procesos electorales sean el ms justo
medio de acceder a cargos pblicos, garantizando por tanto el acceso a los principales cargos en el gobierno (con la excepcin del
Poder Judicial, las Fuerzas Armadas y los organismos del Estado
constitucionalmente autnomos). Son temas relevantes tambin
en los principales mbitos de discusin de la agenda latinoamericana variables democrticas clave, como los niveles de competencia electoral, la calidad democrtica de las elecciones y las decisiones estratgicas de los partidos polticos.
As mismo, otra muestra de la consolidacin de la democracia procedimental es la intensa y recargada agenda electoral
(denominada tambin rally electoral) de carcter presidencial,
legislativo, regional o municipal en condiciones de normalidad
democrtica que viene atravesando la regin durante los ltimos
aos, as como la casi total ausencia de golpes de Estado. De hecho, prcticamente todos los pases de la regin celebraron elecciones presidenciales, en algunos casos en ms de una ocasin.
Los ciudadanos latinoamericanos, por tanto, se acostumbraron a
294
acudir a votar en estos ltimos aos, por lo que una importante

mayora valora, acepta y compite bajo esas reglas.
Por ltimo, esta conclusin puede comprobarse tambin
observando los resultados de la medicin de nuestra variable
dependiente, cuyo promedio en los 18 pases analizados es de
69.44%, cifra que demuestra un grado medio-alto de la fortaleza
de la democracia procedimental.
Segunda conclusin: la administracin electoral

autnoma e independiente es una tendencia
en el mundo, especialmente en Amrica Latina
Dentro del Estado, el diseo institucional de organismos electorales autnomos, independientes y especializados constituye una
tendencia en la actualidad, no solamente en Amrica Latina, sino
tambin en el mundo.
A partir de la dcada de los 90, este modelo de administracin electoral se ha ido asentando en Latinoamrica y los organismos electorales han ido perfeccionando el desarrollo de sus procedimientos internos, logrando la realizacin de unos procesos
electorales cada vez ms competitivos, limpios y transparentes. No
obstante, todava existen diferencias notables respecto a la organizacin de procesos electorales entre los pases latinoamericanos,
por lo que se puede sealar que esta tendencia a adoptar estructuras electorales autnomas e independientes de los respectivos
poderes ejecutivos y que gozan de un reconocimiento constitucional no es uniforme en cuando a los niveles de calidad que se han
obtenido en cada uno de estos pases.
De manera casi unnime, tanto el desarrollo histrico de los
organismos de la administracin electoral, al igual que las conclusiones de observadores nacionales e internacionales y el apoyo de
expertos electorales, indican que este tipo de instituciones sirven
mejor a la estabilidad democrtica que si las elecciones fuesen
realizadas por algn rgano del Poder Ejecutivo, sobre todo en
295
Conclusiones
los pases latinoamericanos donde se mantienen altos niveles de

desconfianza interpersonal y ciudadana.
Esta tendencia queda reflejada en cifras actuales, las cuales
demuestran que 56% del total de organismos electorales que existen
en el mundo responden al diseo de administraciones electorales sostenidas en el funcionamiento de uno o dos rganos electorales105 independientes del Ejecutivo y con autonoma funcional,
administrativa y presupuestal, que tiene o tienen responsabilidad
plena en la direccin, administracin y calificacin de los procesos
electorales. As mismo, en muchos pases a este tipo de organizaciones se les han asignado adems labores y funciones distintas
a las cuestiones electorales, como es el caso de la educacin para la
democracia. Este tipo de diseo opera en casi la totalidad de pases
latinoamericanos, con la importante excepcin de Argentina, que
ha adoptado el modelo mixto.
El segundo modelo de administracin electoral de mayor
aplicacin en el mundo es aqul en donde el gobierno conduce
ntegramente los procesos electorales, representando 26% del
total de pases. Casos importantes de este modelo los constituyen
Alemania e Italia.
El tercer modelo de administracin electoral que existe en
el mundo es el modelo mixto, en donde se administran las elecciones a travs de la actuacin de un organismo colegiado compuesto en la mayora de casos por jueces, miembros de colegios
profesionales, juristas, funcionarios pblicos especializados en la
materia, representantes de partidos polticos o una mezcla de todos stos. Este modelo contempla tambin el funcionamiento de
dos instituciones, una que organiza los procesos electorales (insertada en el Ministerio del Interior) y otra entidad independiente, que los regula y monitorea, y que suele ser responsable de la
justicia electoral, fundamentalmente conformada por jueces de
105
Como ya se dijo, excepcionalmente existen casos como el peruano, en donde
la administracin electoral est conformada por tres organismos. As mismo, esta cifra
debe haber aumentado por ltimos cambios en los diseos institucionales de algunos
pases africanos.
296
la Corte Suprema del Poder Judicial o juristas, o por una mezcla

entre stos. Tales casos representan 14% del total; como ejemplos
emblemticos estn Espaa, Francia y Argentina, con sus respectivas particularidades.
Tercera conclusin: la administracin electoral

ha impactado positivamente en las
democracias latinoamericanas
La administracin electoral tiene un impacto positivo en el desarrollo de las democracias latinoamericanas, salvo casos excepcionales.
En Amrica Latina, el periodo entre el fin del autoritarismo y el inicio de la democracia signific que la administracin
electoral adquiriera una notable relevancia. De hecho, la correcta organizacin, gestin y calificacin de los cientos de procesos
electorales realizados a partir de la tercera ola democratizadora,
en especial en la dcada de 2000, han constituido cuestiones absolutamente comprobables desde el punto de vista de los informes
imparciales de las organizaciones internacionales, y contribuyeron a contener los intentos de regreso al poder de lderes dictatoriales y autoritarios. El importante nmero de pases en la regin
que tenan este tipo de regmenes y que adoptaron sistemas de
gobierno democrticos durante este periodo sustentaron este inicio del camino democrtico en el buen desenvolvimiento de sus
respectivos rganos electorales.
La administracin electoral latinoamericana, representada por organismos electorales especializados, autnomos e
independientes, particip de ese proceso como el principio de
una hoja de ruta hacia la democracia. Constituyeron una nueva
institucionalidad que se esforz por construir un andamiaje
normativo, funcional y profesional sobre la base de nuevas reglas
de juego, nuevos mecanismos y nuevos procedimientos que
requirieron altos niveles de profesionalizacin, especializacin y
capacidad de implementacin por parte de sus recursos humanos.
297
Conclusiones
El rol de los rganos electorales de la regin fue uno muy

activo en la bsqueda por conquistar procesos democrticos ms
slidos, y ha estado dividido en dos componentes: uno que podra denominarse de etapa cimentadora o de primer nivel,
que significa precisamente ese comienzo de la hoja de ruta hacia
la democracia, ese primer sostn que es necesario para construir
y acompaar un largo y complejo proceso de consolidacin democrtica, basado precisamente en la correcta y eficiente realizacin de procesos electorales limpios y transparentes por parte de
rganos electorales autnomos e independientes. Y un segundo
componente que implica la participacin de estas organizaciones
como parte del grupo de las principales instituciones garantes o
de custodio de una democracia sustentada en lo procedimental,
sosteniendo y soportando esos mnimos obtenidos, y contribuyendo por tanto a que el proceso de construccin democrtica tenga
donde asentarse.
As mismo, sustenta esta conclusin la informacin procesada como resultado del trabajo de campo realizado.106 En efecto, la mayora de las autoridades y expertos encuestados concuerdan en el impacto positivo de los organismos electorales en
las democracias latinoamericanas, puesto que durante los ltimos 30 aos este tipo de instituciones se han consolidado como
garantes de la voluntad de los ciudadanos expresada en la urnas
y como gestores eficientes de los distintos mecanismos que forman parte de los procesos democrticos en casi la totalidad de
pases de la regin, habiendo logrado una notable evolucin en
el desarrollo de sus actividades.
El detalle de las encuestas aparece en las ltimas pginas de este documento.
106
298
Cuarta conclusin: el procedimiento es muy importante

en la democracia
El procedimiento importa y mucho. La tcnica democrtica
precede a otras dimensiones de la democracia ms profundas y
complejas, y est sustentada fundamentalmente en la labor de la
administracin electoral de un pas, especialmente en Amrica
Latina, la cual es representada por organismos electorales independientes y autnomos, que introducen reglas de juego claras
y estables, las que a su vez generan seguridad y certidumbre en
la ciudadana.
La importancia radica tambin en la contribucin que implica la eficiente tarea de los organismos electorales en cuanto
a darle credibilidad a los procesos electorales, a legitimar no solamente a las autoridades electas sino tambin al propio sistema
democrtico, fortalecindolo y permitiendo alejar los fantasmas
de fraude y manipulacin que caracterizaron la historia latinoamericana durante muchos aos, generando confianza pblica y
repercutiendo, por tanto, positivamente sobre la cultura poltica
de los diversos pases de la regin.
Los rganos electorales son tambin muy importantes
como canalizadores, generadores y promotores de la participacin ciudadana y de actores muchas veces minoritarios cuya presencia e inclusin en la vida democrtica de los pases la fortalece, como son los jvenes, las mujeres y los pueblos indgenas,
a travs de las respectivas cuotas de participacin poltica. As
mismo, estos organismos son los encargados de implementar
diversos mecanismos de la denominada democracia directa,
por ejemplo, las revocatorias de autoridades elegidas y los
referndums, as como de contribuir a garantizar el respeto
a las normas de democracia interna de los partidos polticos.
Adems, garantizan a los partidos polticos un proceso electoral
en condiciones de libertad e igualdad de oportunidades, as
como la certeza de la ciudadana referida a que los resultados
electorales sern respetados, legitimando los mismos.
299
Conclusiones
Los organismos electorales ejercen tambin una funcin garantista del sistema democrtico, ya que no solamente controlan
y fiscalizan el acceso al poder, sino que tambin construyen los
puentes entre la sociedad civil y el gobierno a travs de procesos
electorales justos, y trabajan para que la mayor cantidad de electores hbiles para emitir su voto ejerzan efectivamente ese derecho.
La importancia del procedimiento se demuestra adems
por la evolucin de los organismos electorales latinoamericanos,
lo que incluso queda reflejado en un nuevo enfoque terico,
como el de la integridad electoral. As, al haber mejorado notablemente el funcionamiento de este tipo de instituciones y haberse
ganado la confianza ciudadana y de la comunidad internacional
en la mayora de casos (si antes eran evidentes el fraude y las irregularidades, en la actualidad los procesos electorales en la regin
cumplen razonablemente con los criterios de limpieza, competitividad, libertad y justicia), se est comenzando a considerar ya no
nicamente a las elecciones (el da mismo de la votacin) sino a
todo el proceso electoral en su conjunto (desde la convocatoria
hasta la proclamacin de resultados) como factor de evaluacin
del aspecto procedimental de una democracia.
As mismo, las personas que fueron encuestadas de manera especial para la versin final de este trabajo han contribuido
a enriquecer esta conclusin, puesto que la mayora estuvo de
acuerdo con que los organismos electorales han realizado un importante esfuerzo para contribuir a la reconstruccin de sus democracias, que dejaron de ser simples organizadores de elecciones al generar registros y padrones de electores confiables, reglas
del juego claras, participacin activa de la ciudadana; al procesar
transparentemente la informacin, modernizando e innovando
sus procedimientos; al educar a los ciudadanos en democracia y
fortalecer los valores democrticos de la poblacin. Hoy, estas organizaciones participan en la discusin poltica con argumentos
slidos y dinamizan e impulsan procesos democrticos.
La importancia del procedimiento en la democracia representada principalmente por el funcionamiento de los organismos
300
de la administracin electoral puede resumirse entonces en los

efectos favorables que tienen estas entidades en la construccin
de confianza (tanto ciudadana, como en las propias instituciones), en el sistema de partidos, en la participacin poltica, en el
ejercicio de los derechos polticos de los ciudadanos, en la legitimacin del sistema democrtico y en la comunidad internacional
que participa de los procesos electorales que se realizan en Amrica Latina en calidad de observadores internacionales.
Quinta conclusin: no existe un nico e igual diseo de

administracin electoral que sea vlido para todos los pases,
en especial en Amrica Latina
No existen modelos de administracin electoral ideales en el mundo, y mucho menos en Amrica Latina. No hay recetas vlidas ni
una nica manera de organizar el sistema de administracin electoral de un pas. No existe un diseo institucional que sea cien
por ciento aplicable para todos los pases en Amrica Latina, que
son muy distintos entre s, es decir, que lo que resulta para unos
no necesariamente resultar para otros.
Esto no significa que no se deban reconocer las buenas medidas que implementan diversos rganos electorales en determinado pas o regin, pero no se debe generalizar. Lo bueno que
ocurri en determinado lugar podr quiz ser considerado como
una buena prctica, vlida para ciertas circunstancias en una realidad especfica, pero habr que tener sumo cuidado con replicarla
en un lugar diferente; ser necesario realizar un anlisis previo.
El contexto histrico, social, econmico y cultural es crucial,
y cada afirmacin presentada en esta investigacin debe ser entendida en el marco de esta premisa. Los pases latinoamericanos
presentan historias en algunos casos muy similares pero en otros
tambin muy diferentes. Cada lugar, cada regin de estos pases
tiene sus propias caractersticas, peculiaridades y costumbres, ms
an si se tiene en cuenta la diversidad existente en cuanto a reali-
301
Conclusiones
dades de costa, sierra y selva. En consecuencia, ser muy distinto

encarar un proceso electoral contemplando a un ciudadano del
Caribe centroamericano, colombiano o venezolano, que a uno
selvtico de la amazonia peruana o brasilea, o que a otro de caractersticas urbanas de Santiago, Montevideo o Buenos Aires. Las
personas que habitan cada uno de estos lugares, independientemente de la nacionalidad que tengan, tienen una visin propia
del mundo, una manera de entender las cosas y una idea de cmo
stas deberan ser.
La administracin electoral influye en la manera en la que
una sociedad se organiza por cuanto tiene efectos sobre la designacin de sus autoridades y son estas ltimas quienes finalmente
guan y llevan adelante el funcionamiento en sociedad y el da a
da de las personas. Por ello, los organismos electorales deben ser
capaces de implementar los procedimientos adecuados para garantizar la inclusin de estos grupos de ciudadanos, sea cual fuere
su procedencia, en procesos democrticos integradores, que comienzan por supuesto con su participacin en la realizacin de
elecciones. Cada caso ser, pues, particular y deber analizarse
en su propio contexto. Por ello, no hay recetas vlidas de aplicacin universal, lo cual constituye uno de los principales retos de
la administracin electoral latinoamericana: analizar el contexto
e implementar el modelo que mejor se adapte a cada realidad.
302
Fuentes de consulta
Aguilar, Luis F. (2006). Gobernanza y gestin pblica. Mxico: Fondo

de Cultura Econmica.
Alcntara, Manuel (1995). Los lmites de la consolidacin democrtica en Amrica Latina. En Manuel Alcntara e Ismael
Crespo (Eds.), De la reforma y consolidacin del sistema poltico.
Salamanca: Ediciones Universidad de Salamanca.
lvarez, ngel E. (2009). El Consejo Nacional Electoral y los
dilemas de la competencia electoral en Venezuela. Amrica
Latina Hoy, 51, 61-76.
Alvarez, Michael y Hall, Thad E. (2008). Building secure and
transparent elections through standard operating procedures. Public Administration Review, 68. Disponible en http://
onlinelibrary.wiley.com
Amadeo, Jo-Ann y Torney-Purta, Judith (2004). Fortalecimiento
de la democracia en las Amricas a travs de la educacin
cvica: un anlisis emprico que destaca las opiniones de los
estudiantes y los maestros (documento elaborado para la
Organizacin de los Estados Americanos). Recuperado de
www.oas.org/udse/espanol2004/educacion_civica.pdf
Anduiza, Eva; Crespo, Ismael; y Mndez, Mnica (1999). Metodologa de la ciencia poltica (Cuadernos Metodolgicos nm. 28).
Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas.
Ansaldi, Waldo (2008a). A mucho viento, poca vela. Las condiciones sociohistricas de la democracia en Amrica Latina.
Una introduccin. En Waldo Ansaldi, La democracia en
Amrica Latina, un barco a la deriva. Buenos Aires: Fondo de
Cultura Econmica.
Ansaldi, Waldo (2008b). La democracia en Amrica Latina, un
barco a la deriva, tocado en la lnea de flotacin y con piratas a estribor. Una explicacin de larga duracin. En Waldo
Ansaldi, La democracia en Amrica Latina, un barco a la deriva.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica.
303
Argueta, Jos Ren; Cruz Alas, Jos Miguel; y Seligson, Mitchell A.

(2007). Cultura poltica de la democracia en Honduras: 2006. El
Salvador: Universidad de Vanderbilt. Recuperado de http://
www.vanderbilt.edu/lapop/ab2006/honduras1-es.pdf
Arismendi, Alfredo A. (2002). Derecho constitucional (tomo I). Caracas: Facultad de Ciencias Jurdicas de la Universidad Central de Venezuela.
Arques, Facundo (2013, 28 y 29 de agosto). La revocatoria en Argentina. Ponencia presentada en el Seminario Internacional La Revocatoria en Debate. Experiencia: Per y Amrica
Latina, organizado por el Jurado Nacional de Elecciones
del Per. Lima, Per.
Arteta, Aurelio (2009). Tpicos fatales (o las peligrosas perezas de
la ciudadana). En Jos Rubio Carracedo, Jos Mara Rosales
y Manuel Toscano Mndez (Dirs.), Democracia, ciudadana y
educacin (col. Sociedad, Cultura y Educacin nm. 27). Universidad Internacional de Andaluca/Ediciones Akal.
Asamblea Constituyente de Ecuador (s. f.). El caso de Ecuador
sobre la constitucin de dos rganos electorales. Disponible en http://www.asambleaconstituyente.gov.ec/
Balln, Eduardo y Rubina, Alberto (2001). Dilema de la educacin electoral en el contexto de las elecciones regionales.
Principales lecciones del Programa del Apoyo al Proceso
Electoral (PAPE). Lima: DFID.
Barrientos del Monte, Fernando (2010). Organismos electorales
y la calidad de la democracia en Amrica Latina: un esquema de anlisis. Revista de Derecho Electoral, 10.
Beetham, David (1994). Defining and measuring democracy. Londres: Sage.
Birch, Sarah (2008). rganos de gestin electoral y la integridad
de las elecciones: evidencia de Europa del Este y la ex-Unin
Sovitica. En El fraude electoral y la manipulacin electoral en las
democracias seminuevas. Essex, Reino Unido: Departamento
de Gobierno de la Universidad de Essex.
304
Birch, Sarah (2011). Electoral malpractice (Comparative Politics).

Oxford, Reino Unido: Oxford University Press.
Bobbio, Norberto; Matteucci, Nicola; y Pasquino, Gianfranco
(1991). Diccionario de poltica. Mxico: Siglo XXI.
Bou Valverde, Zetty (2008). Fortalecimiento de la democracia y
compromiso institucional y poltico del rgano electoral de
Costa Rica. En Fundacin Konrad Adenauer, Formacin cvico poltica desde los rganos electorales: las experiencias de Mxico
y Costa Rica. Guatemala: Serviprensa.
Caetano, Gerardo (2008). Distancias crticas entre ciudadana e
instituciones. Desafos y transformaciones en las democracias de la Amrica Latina contempornea. En Waldo Ansaldi, La democracia en Amrica Latina, un barco a la deriva.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica.
Caretas. Revista de Actualidad (2012, 28 de junio). Disponible en
http://www.caretas.com.pe/Main.asp
Carothers, Thomas (2002). The end of the transition paradigm.
En Journal of Democracy, 13, 1.
Carrillo Flores, Fernando (2006). Instituciones democrticas
de rendicin de cuentas en Amrica Latina: diseo legal y
desempeo real. En Banco Interamericano de DesarrolloInstituto Internacional para la Democracia y la Asistencia
Electoral, La poltica importa: democracia y desarrollo en Amrica
Latina. Washington D. C.
Centro para el Desarrollo Internacional y Manejo de Conflictos.
Disponible en http://www.cidcm.umd.edu
Collier, David y Levitsky, Steven (1998). Democracia con adjetivos: la innovacin conceptual en la investigacin comparativa. Revista de Estudios sobre el Estado y la Sociedad, 66.
Constitucin de Paraguay (1992). Recuperado de http://www.
constitution.org/cons/paraguay.htm
Constitucin Poltica de Argentina (1994). Disponible en http://
www.bibliojuridica.org/libros/
Constitucin Poltica de Bolivia (2009). Recuperado de http://
bolivia.infoleyes.com/shownorm.php?id=469
305
Constitucin Poltica de Brasil (1988). Recuperado de http://

es.scribd.com/doc/22855/Constitucion-de-Brasil
Constitucin Poltica de Chile (2009). Recuperado de http://www.camara.cl/camara/media/docs/constitucion_politica_2009.pdf
Constitucin Poltica de Colombia (1991). Recuperado de http://
www.banrep.gov.co/regimen/resoluciones/cp91.pdf
Constitucin Poltica de Costa Rica (1949). Recuperado de
http://www.cendeisss.sa.cr/etica/ConstitucionPolitica.pdf
Constitucin Poltica de Ecuador (2008). Recuperado de http://
www.ecuanex.net.ec/constitucion/indice.html
Constitucin Poltica de Guatemala (1985). Recuperado de
http://www.quetzalnet.com/Constitucion.html
Constitucin Poltica de Honduras (1982). Recuperado de
http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Honduras/
hond05.html
Constitucin Poltica de Nicaragua y reformas (2007). Recuperado de http://www.infocoop.gob.ni/images/Documentos/
NormasJuridicas//Constitucion%20Politica%20de%20Nicaragua.pdf
Constitucin Poltica de Panam (2004). Recuperado de http://
www.epasa.com/constitucion/constitucion.pdf
Constitucin Poltica de Per (1993). Recuperado de http://
www.tc.gob.pe/legconperu/constitucion.html
Constitucin Poltica de Repblica Dominicana (2010). Recuperado de http://www.bibliotecasvirtuales.com/biblioteca/
constituciones/Dominicana/index.asp
Constitucin Poltica de Uruguay (1997). Recuperado de http://
www.rau.edu.uy/uruguay/const97-1.6.htm
Constitucin Poltica de Venezuela (1999). Recuperado de
http://www.cne.gob.ve/web/normativa_electoral/constitucion/indice.php
Crdova Vianello, Lorenzo (2010). La reforma electoral y el cambio poltico en Mxico. Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Recuperado de http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2527/17.pdf
306
Cox, Cristin; Jaramillo, Rosario; y Reimers, Fernando (2005).

Educar para la ciudadana y la democracia en las Amricas: una
agenda para la accin. Banco Interamericano de Desarrollo.
Crespo, Ismael (1995). Hacia dnde van las democracias latinoamericanas?. En Manuel Alcntara e Ismael Crespo
(Eds.), De la reforma y consolidacin del sistema poltico. Ediciones Universidad de Salamanca.
Crespo, Ismael y Martnez, Antonia (2005). La calidad de la
democracia en Amrica Latina. En Ismael Crespo y Antonia Martnez (Coords.), Poltica y gobierno en Amrica Latina
(col. Ciencia Poltica nm. 19). Valencia, Espaa: Tirant
lo Blanch.
Cullar, Roberto y Thompson, Joseph (2006). La organizacin
electoral en Amrica Latina. Situacin, perspectivas y comparacin con otras experiencias. En Foro Internacional La
Organizacin Electoral en Amrica Latina. Situacin, Perspectivas
y Comparacin con Otras Experiencias. Colombia: IIDH.
Da Silveira, Pablo (2009). Educacin cvica: tres paradigmas alternativos. En Jos Rubio Carracedo, Jos Mara Rosales
y Manuel Toscano Mndez (Dirs.), Democracia, ciudadana
y educacin (col. Sociedad, Cultura y Educacin nm. 27).
Universidad Internacional de Andaluca/Ediciones AKAL.
Dahl, Robert (1990). La poliarqua. Participacin y oposicin. Madrid: Tecnos.
Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948. Recuperado de http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/spn.pdf
Diamond, Larry (1994). Hacia la consolidacin democrtica.
Journal of Democracy, 3(5).
Diamond, Larry (2002). Elecciones sin democracia. Pensando
sobre regmenes hbridos. Journal of Democracy, 2(13).
Diamond, Larry; Linz, Juan; y Lipset, Seymour Martin (1989).
Democracia en los pases en desarrollo: Amrica Latina. Boulder,
Colorado: Lynne Rienner y Londres/ Adamantine Press.
Donsanto, Craig (2008). Corruption in the electoral process un-
307
der U.S. federal law. En R. Michael Alvarez, Thad E. Hall y

Susan Hyde (Eds.), Election fraud: detecting and deterring electoral manipulation. Washington D. C.: Brookings Institute.
Disponible en https://www.ncjrs.gov/App/Publications/
abstract.aspx?ID=99354
Eisenstadt, Todd A. (1999, abril-septiembre). Instituciones judiciales en un rgimen en vas de democratizacin: solucin
legal frente a solucin extralegal de los conflictos poselectorales en Mxico. Foro Internacional, 2-3, 295-326.
Eisenstadt, Todd A. (2002, enero). Measuring electoral court failure in democratizing Mexico. International Political Science
Review, 1(23).
Eisenstadt, Todd A. (2004). Courting democracy in Mexico: Party strategies and electoral institutions. Reino Unido: Cambridge University Press.
Elklit, Jorgen y Reynolds, Andrew (2000). El impacto de la administracin electoral en la legitimidad de las democracias emergentes: una nueva agenda de investigacin (documento de trabajo
nm. 281). Recuperado de http://www.nd.edu/~kellogg/publications/workingpapers/WPS/281.pdf
Elklit, Jorgen y Svensson, Palle (2002). What makes elections free
and fair. Citados por Larry Diamond, Elections without
democracy: Thinking about hybrid regimes. Journal of Democracy, 2(13).
Ellner, Steve (2002). La literatura creciente de la democracia latinoamericana. Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales, 1(8).
Fayt, Carlos S. (1993). Derecho poltico. Buenos Aires: De Palma.
Fernndez Baeza, Mario y Nohlen, Dieter (s. f.). Elecciones.
Recuperado de http://www.mercaba.org/FICHAS/Capel/
elecciones.htm
Fernndez Fontenoy, Carlos (2010). Transicin, consolidacin
o construccin de la democracia?. Revista del Instituto de
Defensa Legal.
308
Figueroa, Carlos (2001). Dictaduras, tortura y terror en Amrica

Latina. Bajo el Volcn. Revista del Posgrado de Sociologa, 3.
Filgueira, Carlos; Filgueira, Fernando; Lijtenstein, Sergio; y Moraes, Juan Andrs (2005). Calidad democrtica y gobernabilidad. En Ismael Crespo Martnez y Antonia Martnez
Rodrguez, Poltica y gobierno en Amrica Latina (col. Ciencia
Poltica nm. 19). Valencia: Tirant lo Blanch.
Fleischer, David y Barreto, Leonardo (2009). El impacto de la
justicia electoral sobre el sistema poltico brasileo. Revista
Amrica Latina Hoy.
Fox, Jonathan (2000, 8 y 9 de mayo). Civil society and political
accountability: propositions for discussion. Ponencia presentada en la conferencia Institutions, accountability and
democratic governance in Latin America, Kellog Institute
for International Studies, Universidad de Notre Dame.
Franco Cuervo, Beatriz (2013, 28 y 29 de agosto). La revocatoria en Colombia. Ponencia presentada en el Seminario Internacional La Revocatoria en Debate. Experiencia: Per
y Amrica Latina, organizado por el Jurado Nacional de
Elecciones del Per. Lima, Per.
Freedom House. Disponible en http://www.freedomhouse.org/
Freidenberg, Flavia (2006). Anlisis de las elecciones en Amrica Latina (septiembre 2005 a diciembre 2006). Salamanca: Universidad
de Salamanca.
Freidenberg, Flavia (2013). "La calidad de las elecciones en
Amrica Latina". Recuperado de http://www.mundoelectoral.com/html/index.php?id=1138
Fundacin Konrad Adenauer y Polilat (s. f.). ndice de desarrollo
democrtico de Amrica Latina. Disponible en http://www.
polilat.com
Galston, William A. (1991). Liberal purposes. Goods, virtues and diversity in the liberal state. Cambridge: Cambridge University Press.
Garca, Jos y Villoria, Manuel (2006). Democracia y rendicin
de cuentas. Cuadernos para el Dilogo, 8.
309
Garca, Sandra (2008). La experiencia del Instituto Federal Electoral de Mxico en la formacin cvico poltica. En Fundacin Konrad Adenauer, Formacin cvico poltica desde los
rganos electorales: las experiencias de Mxico y Costa Rica. Guatemala: Serviprensa.
Garretn, Manuel Antonio (1995). Hacia una nueva era poltica:
estudio sobre las democratizaciones. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica.
Giraldo, Fernando (2000, diciembre). La importancia de la organizacin electoral para la democracia en Colombia. Revista
Reflexin Poltica, 4.
Gonzlez Roura, Felipe y Otao Piero, Jorge (1996). Proceso
electoral y justicia electoral: la organizacin electoral en la
Repblica Argentina. Composicin y funcin de los organismos que la integran. Justicia Electoral: Revista del Tribunal
Federal Electoral.
Goodwin-Gill, Guy S. (2005). Elecciones libres y justas. Suiza: Unin
Interparlamentaria/Oxford. Recuperado de http://www.
ipu.org/PDF/publications/Free&Fair06-s.pdf
Gratschew, Mara y Lpez Pintor, Rafael (2002). Voter turnout since
1945. A global report. Estocolmo: IDEA Internacional. Disponible en http://www.idea.int/vt/introduction.cfm
Hartlyn, Jonathan (2002). Democracia y consolidacin en la
Amrica Latina contempornea: pensamiento actual y retos
para el futuro. En Joseph S. Tulchin y Amelia Brown (Eds.),
Democratic governance & social inequality. Colorado: Lynne
Reinner Publishers, Inc.
Hartlyn, Jonathan y McCoy, Jennifer (2004, septiembre). Elecciones libres y justas, es suficiente? Evaluando la manipulacin en
contextos democratizadores (informe preparado para la reunin anual de la Asociacin Americana de Ciencia Poltica).
Hartlyn, Jonathan; McCoy, Jennifer; y Mustillo, Thomas M. (2009,
abril). La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la Amrica Latina contempornea. Amrica Latina Hoy.
310
Hernndez Becerra, Augusto (2000). Organismos electorales. Recuperado de http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_diccionario/organismos%20electorales.htm

Hernndez Norzagaray, Ernesto (2007). Participacin ciudadana y democracia. Cuadernos para el dilogo, 14.
Hernndez, Janeth y Molina, Jos (1998, del 24 al 26 de septiembre). La credibilidad de las elecciones latinoamericanas y
sus factores: el efecto de los organismos electorales, el sistema de partidos y las actitudes polticas. Ponencia presentada en el XXI Congreso Internacional de la Asociacin de
Estudios Latinoamericanos. Chicago, EUA.
Huntington, Samuel (1993). La tercera ola. Democratizacin en el siglo XX tardo. Oklahoma: University of Oklahoma Press.
Huntington, Samuel (1994). La tercera ola. La democratizacin a finales del siglo XX. Barcelona: Editorial Paids Ibrica.
IDEA Internacional (1997). Cdigo de conducta de los observadores
internacionales. Estocolmo.
IDEA Internacional (2006). Electoral management design: The International IDEA handbook. Estocolmo. Recuperado de http://
www.idea.int/publications/emd/index.cfm
IDEA Internacional (2009a). Evaluar la calidad de la democracia. Una
introduccin al marco de trabajo de IDEA Internacional. Estocolmo.
IDEA Internacional (2009b). Panorama de la relacin entre think
tanks y partidos polticos en Amrica Latina. Estocolmo.
IDEA Internacional, OEA y UNAM (2011). Financiamiento de los
partidos polticos en Amrica Latina (serie Doctrina jurdica).
Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
IDEA Internacional, IFES y Undesa (s. f.). Red de Conocimientos
Electorales ACE. Disponible en www.aceproject.org
IIDH-Capel (s. f.a). Diccionario de derecho electoral. Disponible en
http://www.iidh.ed.cr/capel/index.htm
IIDH-Capel (s. f.b). Disponible en http://iidh-webserver.iidh.ed.cr/
multic/UserFiles/Biblioteca/CAPEL/3_2010/5cd4331a21d0-4b93-af48-e2a15b6b0a8d.pdf
311
IIDH-Capel (1986). Temas introductorios (Cuadernos de estudio. Serie Educacin y Derechos Humanos). San Jos, Costa Rica.
IIDH-Capel (2007). Elecciones, democracia y derechos humanos en las
Amricas. Balance analtico 2006. San Jos, Costa Rica.
Infolatam (2009). Golpes de Estado en Latinoamrica. El regreso de un viejo conocido. Disponible en www.infolatam.com
Informe de la 124 Asamblea de la Unin Interparlamentaria
(2011, 15 al 20 de abril). Panam.
Informe del Latinobarmetro (2004-2009). Disponible en http://
www.latinobarometro.org/
Informe del Latinobarmetro (2010). Disponible en www.latinobarmetro.org/latContents.jsp
International Association for the Evaluation of Education Achievement. Disponible en http://www.iea.nl.
Karl, Terry (1997). Dilemas de la democratizacin en Amrica
Latina. Comparative Politics, 4.
Kline, Keith (1995). Approaches to conducting elections: Why
an Electoral Commission? (informe preparado en el IFES
para la presentacin a la Asamblea Constitucional de la Repblica de Sudfrica). Ciudad del Cabo, Sudfrica.
Kooiman, Jan (Ed.) (1993). Modern governance: New governmentsociety interactions. Londres: SAGE.
Kooiman, Jan (2003). Governing as governance. Londres: SAG
Kornblith, Miriam (2013, 28 y 29 de agosto). La revocatoria en
Venezuela. Ponencia presentada en el Seminario Internacional La Revocatoria en Debate. Experiencia: Per y Amrica Latina, organizado por el Jurado Nacional de Elecciones del Per. Lima, Per.
Krennerich, Michael y Zilla, Claudia (2007). Elecciones y contexto
poltico. En Dieter Nohlen, Jess Orozco, Jos Thompson y
Daniel Zovatto (Comps.), Tratado de derecho electoral comparado
de Amrica Latina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Legislacin Electoral Latinoamericana. Disponible en http://
www.iidh.ed.cr/capel/
312
Lehoucq, Fabrice (2002). Can parties police themselves?. Electoral Governance and Democratization. International Political
Science Review, 23 (1).
Lehoucq, Fabrice y Molina, Ivn (2002). Stuffing the ballot box:
Fraud, electoral reform and democratization in Costa Rica. Nueva
York: Cambridge University Press.
Levitsky, Steven y Way, Lucan A. (2004, enero-junio) Elecciones
sin democracia. El surgimiento del autoritarismo competitivo. Estudios Polticos, 24.
Linz, Juan (1974). Una teora del rgimen autoritario. El caso de
Espaa. En M. Fraga et al., La Espaa de los 70. El Estado y la
poltica (vol. III). Madrid: Moneda y Crdito.
Linz, Juan (1975). Regmenes totalitarios y autoritarios. En F. I.
Greenstein y N. W. Polsby (Comps.), Handbook of political science
(vol. III). Massachusetts: Addison-Wesley Reading.
Linz, Juan y Stepan, Alfred (1996a). Hacia una democracia consolidada. Journal of Democracy, 2.
Linz, Juan y Stepan, Alfred (1996b). Problemas de la transicin y
consolidacin democrtica en Europa del Sur, Amrica del Sur y
Europa Poscomunista. Baltimore: The John University Press.
Lpez Jimnez, Sinesio (2013, 12 y 13 de noviembre). Transicin, consolidacin y calidad de la democracia. Ponencia
presentada en el marco del Seminario Internacional Democracia, Constitucin y Pluralismo, realizado en la Escuela Electoral y de Gobernabilidad del Jurado Nacional de
Lpez Pintor, Rafael (2000a). Administracin electoral.
En Diccionario electoral. Recuperado de http://www.
iidh.ed.cr/multic/controles/Biblioteca/BuscadorCategora.aspx?contenidoid=3c2b8415-35f8-418e-a3ebacf153bb1dc5&Cat=Diccionario_Electoral &Portal=CAPEL
Lpez Pintor, Rafael (2000). Electoral management bodies as institutions of governance. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo.
313
Lpez Pintor, Rafael (2004a). Administracin electoral y consolidacin democrtica. Lima: Asociacin Civil Transparencia/IDEA
Internacional.
Lpez Pintor, Rafael (2004b). Opportunity, scope and method of a
handbook on structuring electoral management bodies (EMBs). Estocolmo: IDEA International.
Luengo Escalona, Luis Fernando (2008). El rol de los tribunales
electorales en la consolidacin del sistema democrtico.
Mundo Electoral, 2.
Mainwaring, Scott; Brinks, Daniel; y Prez Linan, Anbal (2000).
Classifying political regimes in Latin America 1945-1999 (documento de trabajo nm. 280). Notre Dame: Kellogg Institute.
Manin, Bernard (1998). Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza.
Manin, Bernard; Przeworski, Adam; y Stokes, Susan C. (1999). Democracy, accountability and representation. Reino Unido: Cambridge University Press.
Manrique Reyes, Alfredo (2005). La organizacin electoral colombiana hoy. Proyecto integral para la modernizacin del sistema electoral
colombiano. Bogot.
Martnez, Antonia (2006). Calidad de la democracia y representacin poltica. Cuadernos para el Dilogo, 5.
Melndez, Carlos (2010). La democratizacin chicha. Revista del
Instituto de Defensa Legal, 200.
Mndez de Hoyos, Irma (2013, 12 a 15 de junio). A preliminary
framework to analyse the quality of elections in Latin
America: Malpractices in presidential elections 2006-2012.
Ponencia presentada en el VII Congreso del Consejo Europeo de Investigaciones Scoiales sobre Amrica Latina.
Merino, Mauricio (1993). La democracia pendiente y otros ensayos.
Mxico: Universidad de las Amricas Puebla. Disponible en
http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/
Milbrath, Lester (1965). Political participation. How and why do
people get involved in politics? Chicago: Rand McNally.
314
Ministerio del Interior de Argentina. Disponible en http://votemos.educ.ar.

Montesinos Jerez, Jos Leopoldo (2008, mayo). La democracia y
el autoritarismo como procesos constructivos y destructivos
en Amrica Latina. Una discusin en torno a los antecedentes polticos y econmicos relevantes que han determinado
aspectos del bienestar social a inicios del siglo XXI. Observatorio de la Economa Latinoamericana, 97. Recuperado de
http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/08/jlmj4.htm
Morlino, Leonardo (2005). Democracia y democratizacin. Mxico:
Cepcom.
Mougn, Juan Carlos (2009). Hacia una teora de la educacin
para una ciudadana democrtica. En Jos Mara Rosales,
Jos Rubio Carracedo y Manuel Toscano Mndez (Dirs.),
Democracia, ciudadana y educacin (col. Sociedad, Cultura y
Educacin nm. 27). Madrid: Universidad Internacional de
Andaluca/Ediciones Akal.
Mozaffar, Shaheen (2002). Patterns of electoral governance in
Africas emerging democracies. International Political Science
Review, 23 (1).
Mozaffar, Shaheen y Schedler, Andreas (2002). The comparative
study of electoral governance. Introduction. International
Political Science Review.
Nohlen, Dieter (1994). Sistemas electorales y partidos polticos. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico/Fondo de
Cultura Econmica.
Nohlen, Dieter (1995). Elecciones y sistemas electorales. Caracas: Editorial Nueva Sociedad.
Nohlen, Dieter (2002). Participacin poltica en nuevas y viejas democracias. En Mara Gratschew y Rafael Lpez Pintor, Voter
turnout since 1945. A global report. Estocolmo: IDEA Internacional. Disponible en http://www.idea.int/vt/introduction.cfm
Nohlen, Dieter (2005). El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histrico-emprico (serie Estudios Jurdicos
315
nm. 53). Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas de

la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Nohlen, Dieter (2007). Prlogo. En Dieter Nohlen, Jess Orozco, Jos Thompson y Daniel Zovatto (Comps.), Tratado de
derecho electoral comparado de Amrica Latina. Mxico: Fondo
de Cultura Econmica.
Nohlen, Dieter (2009). Justicia electoral y sus desafos actuales
en Amrica Latina. En Estudios de justicia electoral. Quito:
Tribunal Contencioso Electoral del Ecuador.
Norris, Pippa (2004). Electoral engineering: voting rules and political
behavior. Cambridge: Cambridge University Press.
Norris, Pippa (2013). The concept of electoral integrity (documento de trabajo). Disponible en http://www.electoralintegrityproject.com/
Nunes Bertoldo, Luis Fernando (2004). Cultura democrtica y
elecciones. Revista Elecciones, 3.
Nez, Eduardo (2009). Educacin cvica y construccin de ciudadana: el papel de los organismos electorales. En Fundacin Konrad Adenauer, Formacin cvico poltica desde los
rganos electorales: las experiencias de Mxico y Costa Rica. Guatemala: Serviprensa.
ODonnell, Guillermo (1994, enero). Delegative democracy.
Journal of Democracy, 1.
ODonnell, Guillermo (1999). Horizontal accountability in new
democracies. En Larry Diamond, Marc Plattner y Andreas
Schedler (Eds.), The self-restraining state: power and accountability in new democracies. Colorado: Lynne Rienner Publishers.
ODonnell, Guillermo (2000, 8 y 9 de mayo). Further thoughts
on horizontal accountability. Ponencia presentada en la
conferencia Institutions, accountability and democratic governance in Latin America, Kellog Institute for International Studies, Universidad de Notre Dame.
ODonnell, Guillermo y C. Schmitter, Philippe (1986). Transitions
from authoritarian rule: Tentative conclusions about uncertain democracies. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
316
ODonnell, Guillermo; Schmitter, Philippe; y Whitehead, Lawrence (1988). Transiciones desde un gobierno autoritario (vol. 4).
Buenos Aires: Paids.
OEA (2001). Carta Democrtica Interamericana. Disponible en
http://www.oas.org/OASpage/esp/Documentos/Carta_
Democratica.htm
Orozco, Jess y Zovatto, Daniel (2007). Reforma poltica y electoral en
Amrica Latina 1978-2007: lectura regional comparada. Mxico:
Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Osler, Audrey y Starkey, Hugh (2004, diciembre). Estudio acerca
de los avances en educacin cvica en los sistemas educativos: prcticas de calidad en pases industrializados (informe
preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo).
Oszlak, scar (2007). El estado democrtico en Amrica Latina.
Hacia el desarrollo de lneas de investigacin. Revista Nueva
Sociedad, 210.
Pacto Internacional para los Derechos Civiles y Polticos de las
Naciones Unidas de 1966. Recuperado de http://www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm
Pastor Albaladejo, Gema (2009). Calidad de la democracia y administracin electoral. Ponencia presentada en el IX Congreso Espaol de Ciencia Poltica y de la Administracin
Repensar la Democracia: Inclusin.
Pastor, Robert A. (1999). El rol de la administracin electoral en
transiciones democrticas: implicaciones para una poltica y
una investigacin. Revista Democratizacin, 4.
Penco, Wilfredo (2013, 28 y 29 de agosto). Balance sobre los mecanismos de democracia directa. Ponencia presentada en
el Seminario Internacional La Revocatoria en Debate. Experiencia: Per y Amrica Latina, organizado por el Jurado
Nacional de Elecciones del Per. Lima, Per.
Pea, Javier (2009). El retorno de la virtud cvica. En Jos Mara
Rosales, Jos Rubio Carracedo y Manuel Toscano Mndez
(Dirs.), Democracia, ciudadana y educacin (coleccin de So-
317
ciedad, Cultura y Educacin nm. 27). Madrid: Universidad

Internacional de Andaluca/Ediciones Akal.
Prez-Lin, Anbal (2008). Instituciones, coaliciones callejeras
e inestabilidad poltica: perspectivas tericas sobre las crisis
presidenciales. Amrica Latina Hoy, 49.
Picado Len, Hugo (2009, abril). Diseo y transformacin de
la gobernanza electoral en Costa Rica. Amrica Latina Hoy.
Pierre, Jan (2000). Debating governance. Oxford: Oxford University Press.
PNUD (2004). La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Aguilar/Altea/
Taurus/Alfaguara.
PNUD y OEA (2010). Nuestra democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Recuperado de http://www.oas.org/es/sap/
docs/Nuestra_Dem_s.pdf
Prial, Mara ngela (2006). La democracia y el sistema educativo. Cuadernos para el Dilogo, 1.
Przeworski, Adam (1988). Algunos problemas en el estudio de la transicin hacia la democracia. En Guillermo ODonnell, Philippe
Schmitter y Laurence Whitehead (Comps.), Transiciones desde un
gobierno autoritario (tomo 3). Editorial Paids: Buenos Aires.
Putnam, Robert D. (2002). Slo en la bolera. Colapso y resurgimiento
de la sociedad norteamericana (J. Gil Arista, Trad.). Barcelona:
Crculo de Lectores/Galaxia Gutenberg.
Rama, German W. (2005). Los retos educativos. En Ismael Crespo y Antonia Martnez (Eds.), Poltica y gobierno en Amrica
Latina. Valencia: Tirant Lo Blanch.
Ramrez Gallegos, Franklin (2013, 28 y 29 de agosto). La revocatoria en Ecuador. Ponencia presentada en el Seminario
Internacional La Revocatoria en Debate. Experiencia: Per
Ramrez Zambonini, Alberto y Zovatto, Daniel (2000). Presentacin de la Declaracin de Asuncin, IDEA Internacional.
Paran Eleitoral. Revista Brasileira de Dereito Eleitoral e Ciencia
318
Poltica. Recuperado de http://www.paranaeleitoral.gov.br/

artigo_impresso.php?cod_texto=133
Ramos M., Eira (2002). Democracia de la tercera ola en Amrica
Latina y el papel de la OEA. Revista Venezolana de Anlisis de
Coyuntura, 1.
Real Academia Espaola (2001). Disponible en http://www.rae.
es/recursos/diccionarios/drae
Reimers, Fernando (2007, 14 de noviembre). Educacin para la
ciudadana democrtica en Amrica Latina. Documento
presentado en la Organizacin de Estados Iberoamericanos. Madrid, Espaa.
Rojas Aravena, Francisco (2004). Democracia y gobernabilidad
en Amrica Latina. Papeles de Cuestiones Internacionales.
Rosales, Jos Mara; Rubio Carracedo, Jos; y Toscano Mndez,
Manuel (2009). Democracia, ciudadana y educacin (col. Sociedad, Cultura y Educacin nm. 27). Madrid: Universidad
Internacional de Andaluca/Ediciones Akal.
Rubio Carracedo, Jos (2006). Democracia. Cuadernos para el
Dilogo, 9.
Santolaya, Pablo (1998). La administracin electoral. En E. lvarez Conde (Coord.), Administraciones pblicas y Constitucin. Madrid: INAP.
Sartori, Giovanni (2007). Qu es la democracia? Madrid: Taurus.
Sartori, Giovanni (2009). La democracia en 30 lecciones. Montevideo: Taurus.
Schedler, Andreas (1999a). Conceptualizing accountability. En
Larry Diamond, Marc Plattner y Andreas Schedler (Eds.),
The self-restraining state: power and accountability in new democracies. Colorado: Lynne Rienner Publishers.
Schedler, Andreas (1999b). Percepciones pblicas de fraude
electoral en Mxico. Perfiles Latinoamericanos. Revista de la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, 14.
Schedler, Andreas (2000). Incertidumbre institucional e inferencias de imparcialidad: el caso del Instituto Federal Electoral. Poltica y Gobierno, 2.
319
Schedler, Andreas (2002). Democratizacin por la va electoral.

International Political Science Review, 1 (31).
Schedler, Andreas (2004a). Elecciones sin democracia: el men
de la manipulacin electoral. Estudios Polticos, 4.
Schedler, Andreas (2004b). La incertidumbre institucional y las
fronteras borrosas de la transicin y consolidacin democrticas. Revista de Estudios Sociolgicos, 1 (12).
Schedler, Andreas (2009). Inconsistencias contaminantes: gobernacin electoral y conflicto poselectoral en las elecciones presidenciales del 2006 en Mxico. Amrica Latina Hoy.
Schumpeter, Joseph (1983). Capitalismo, socialismo y democracia
(vol. 1). Londres: Orbis Hyspamerica.
Sobrado, Luis Antonio (2008). Los organismos electorales: autonoma, formacin electoral y democracia. Revista de Derecho Electoral. Recuperado de http://www.tse.go.cr/revista/
art/6/SOBRADO.pdf
Stepan, Alfred (1988). Caminos hacia la redemocratizacin.
En Philippe C. Schmitter y Lawrence Whitehead (Comps.),
Transiciones desde un gobierno autoritario (vol. 3). Buenos Aires: Paids.
Tamara, Ernesto (2008, 21 de marzo). Fernando Lugo contina al
frente de las encuestas: un obispo camino a ser presidente.
Revista Liberacin. Disponible en http://www.liberacion.se/
The Economist (2010). Tabla de la democracia. Disponible en
http://www.eiu.com
Thomassen, Jacques (1994). Empirical research into political
representation: Failing democracy or failing methods. En
Elections at home and abroad: Essays in honor of Warren E. Miller.
Michigan: University of Michigan Press.
Thompson, Joseph (2010). La educacin electoral y para la democracia en Amrica Latina. Del estado actual a las perspectivas de futuro. Revista de Derecho Electoral, 4.
Thompson, Joseph (2012, del 18 al 20 de octubre). Estructura
y competencias de los organismos electorales en Amrica
320
Latina. Funcin en el avance hacia una democracia de calidad. Ponencia presentada en el I Congreso de Estudios
Electorales. Lima, Per.
Tibbitts, Felisa y Torney-Purta, Judith (1994). Educacin ciudadana en Amrica Latina, preparndose para el futuro. En
Eleonora Villegas Reimers, Civic education in the school systems
of Latin America and the Caribbean. Washington D. C.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico.
Disponible en http://www.trife.gob.mx/
Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay. Disponible
en http://www.tsje.gov.py/
Tuesta Soldevilla, Fernando (2013a, 28 y 29 de agosto). La revocatoria en el Per. Ponencia presentada en el Seminario
Internacional La Revocatoria en Debate. Experiencia: Per
Tuesta Soldevilla, Fernando (2013b). Revocatoria sin incentivos
perversos. Disponible en http://blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta/revocatoria-sin-incentivos-perversos
Unin Interparlamentaria (2005). Free and fair elections.
Mesa Redonda Internacional sobre Elecciones Estndar.
Gnova, Italia.
Urruty, Carlos Alberto (2007a). El rgimen electoral uruguayo.
Revista de Derecho Electoral, 4.
Urruty, Carlos Alberto (2007b). La importancia de los organismos electorales. Revista de Derecho Electoral, 3. Recuperado
de http://www.tse.go.cr/revista/art/3/urruty_navatta.pdf
Vargas, David (2008, 20 de abril). Elecciones. Paraguay: cay el
Partido Colorado. Recuperado de http://www.ipsnoticias.
net/2008/04/elecciones-paraguay-cayo-el-partido-colorado/
Velasco, Jos Luis (2008). Democratizacin y conflictos distributivos en Amrica Latina. En Waldo Ansaldi (Ed.), La democracia en Amrica Latina: un barco a la deriva. Buenos Aires:
Fondo de Cultura Econmica.
321
Verdugo Silva, Teodoro (2013, 28 y 29 de agosto). La revocatoria en Bolivia. Ponencia presentada en el Seminario Internacional La Revocatoria en Debate. Experiencia: Per
Vergara, Alberto (2008). Ni amnsicos ni irracionales: las elecciones peruanas de 2006 en perspectiva histrica. Lima: Solar.
Victoriano Serrano, Felipe (2010). Estado, golpes de Estado y
militarizacin en Amrica Latina: una reflexin histrico
poltica. Revista Argumentos, 64.
Welp, Yanina (2013, 28 y 29 de agosto). Los mecanismos de democracia directa en Amrica Latina. Ponencia presentada
en el Seminario Internacional La Revocatoria en Debate.
Experiencia: Per y Amrica Latina, organizado por el Jurado Nacional de Elecciones del Per. Lima, Per.
Zovatto, Daniel (2003). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima: IDEA Internacional/Asociacin Civil
Transparencia.
Zovatto, Daniel (2007, 27 de agosto). Rally electoral. Balance electoral latinoamericano noviembre 2005-diciembre
2006. Documento presentado en el Seminario Las Elecciones Presidenciales en Amrica Latina, organizado por
la Escuela Electoral del Jurado Nacional de Elecciones del
Per, realizado en la Universidad de Lima.
322
Anexos
Cuadro 1
Pases y modelos de administracin electoral
Pas
Modelo de administracin electoral
Argelia Gubernamental
Anguila Gubernamental
Aruba
Gubernamental
Austria Gubernamental
Barin Gubernamental
Blgica Gubernamental
Bermuda Gubernamental
Islas Vrgenes
Gubernamental
Islas Caimn
Gubernamental
Islas Cook
Gubernamental
Chipre (griego)
Gubernamental
Chipre (turco)
Gubernamental
Repblica Checa
Gubernamental
Dinamarca Gubernamental
Egipto
Gubernamental
Islas Malvinas
Gubernamental
Finlandia Gubernamental
Alemania Gubernamental
Gibraltar Gubernamental
Grecia Gubernamental
Granada Gubernamental
Irn Gubernamental
Irlanda Gubernamental
Italia Gubernamental
Jordania Gubernamental
Repblica Popular de Corea
Gubernamental
Kuwait Gubernamental
Lbano Gubernamental
Luxemburgo Gubernamental
Isla de Man
Gubernamental
323
Pas
Islas Marshall

Gubernamental
Micronesia Gubernamental
Monserrat Gubernamental
Marruecos Gubernamental
Nauru Gubernamental
Antillas Holandesas
Gubernamental
Nueva Zelanda
Gubernamental
Niue Gubernamental
Noruega Gubernamental
Omn Gubernamental
Islas Pitcairn
Gubernamental
Santa Elena
Gubernamental
San Marino
Gubernamental
Santo Tom y Prncipe
Gubernamental
Singapur Gubernamental
Sri Lanka
Gubernamental
Suecia Gubernamental
Suiza Gubernamental
Siria Gubernamental
Tonga Gubernamental
Tunicia Gubernamental
Islas Turcos y Caicos
Gubernamental
Tuvalu Gubernamental
Reino Unido
Gubernamental
EE.UU.
Gubernamental
Vietnam Gubernamental
Afganistn Independiente
Albania Independiente
Angola Independiente
Antigua y Barbuda
Independiente
Armenia Independiente
Australia Independiente
Azerbaiyn Independiente
Bahamas Independiente
Bangladesh Independiente
324
Pas
Barbados Independiente
Belars Independiente
Benn Independiente
Butn Independiente
Bolivia Independiente
Bosnia y Herzegovina
Independiente
Botsuana Independiente
Brasil Independiente
Bulgaria Independiente
Burkina Faso
Independiente
Camboya Independiente
Canad Independiente
Chile Independiente
Colombia Independiente
Comoras Independiente
Repblica Democrtica del Congo
Independiente
Costa Rica
Independiente
Croacia Independiente
Dominica Independiente
Repblica Dominicana
Independiente
Ecuador Independiente
El Salvador
Independiente
Eritrea
Independiente
Estonia Independiente
Etiopia
Independiente
Fiyi Independiente
Gambia Independiente
Georgia Independiente
Ghana
Independiente
Guatemala Independiente
Guernsey Independiente
Guinea (Conakry)
Independiente
Guinea-Bissau Independiente
Guyana Independiente
Hait Independiente
325
Pas
Honduras Independiente
India Independiente
Indonesia Independiente
Iraq Independiente
Israel Independiente
Jamaica Independiente
Jersey Independiente
Kazajistn Independiente
Kenia Independiente
Kiribati Independiente
Repblica de Corea
Independiente
Kirguistn Independiente
Letonia Independiente
Lesoto Independiente
Liberia Independiente
Liechtenstein Independiente
Lituania Independiente
Macedonia Independiente
Malawi Independiente
Malaysia Independiente
Malta Independiente
Mauritania Independiente
Mauricio Independiente
Mxico Independiente
Moldavia Independiente
Mongolia Independiente
Montenegro Independiente
Mozambique Independiente
Namibia Independiente
Nepal Independiente
Nicaragua Independiente
Nger Independiente
Nigeria Independiente
Paquistn Independiente
Palaos Independiente
326
Pas
Palestina Independiente
Panam Independiente
Papa Nueva Guinea
Independiente
Paraguay Independiente
Per Independiente
Filipinas Independiente
Polonia Independiente
Rumania Independiente
Federacin Rusa
Independiente
Ruanda Independiente
San Cristbal y Nieves
Independiente
Santa Luca
Independiente
San Vicente y las Granadinas
Independiente
Samoa Independiente
Serbia Independiente
Seychelles Independiente
Sierra Leona
Independiente
Eslovenia Independiente
Islas Salomn
Independiente
Somalia Independiente
Sudfrica Independiente
Sudn Independiente
Surinam Independiente
Suazilandia Independiente
Taiwn Independiente
Tayikistn Independiente
Tanzania Independiente
Tailandia Independiente
Trinidad y Tobago
Independiente
Turqua Independiente
Turkmenistn Independiente
Uganda Independiente
Ucrania Independiente
Uruguay Independiente
Uzbekistn Independiente
327
Pas
Vanuatu Independiente
Venezuela Independiente
Yemen Independiente
Zambia Independiente
Zimbabue Independiente
Andorra Mixto
Argentina Mixto
Belice Mixto
Burundi Mixto
Camern
Mixto
Cabo Verde
Mixto
Repblica Centroafricana
Mixto
Chad
Mixto
Congo (Brazzaville)
Mixto
Costa de Marfil
Mixto
Cuba Mixto
Yibuti Mixto
Guinea Ecuatorial
Mixto
Francia Mixto
Gabn Mixto
Hungra Mixto
Islandia Mixto
Japn Mixto
Laos Mixto
Madagascar Mixto
Maldivas Mixto
Mali Mixto
Mnaco Mixto
Pases Bajos
Mixto
Portugal Mixto
Senegal Mixto
Eslovaquia Mixto
Espaa Mixto
Timor Oriental
Mixto
Togo Mixto
328
Pas
Tokelau Mixto
Brunei
No existe
Birmania
No existe
China
No existe
Vaticano
No existe
Libia
No existe
Qatar
No existe
Arabia Saud
No existe
Emiratos rabes Unidos
No existe
Fuente: IDEA Internacional (2006) y Proyecto ACE, sede Per.
329
330
S
Concluida la votacin, el Jurado Electoral realizar el escrutinio y cmputo

de votos en el mismo lugar en el que
se instal la mesa de sufragio, en acto
pblico en presencia de las delegadas o
Bolivia
Se contemplan
plazos para
el recuento de votos
El presidente de los comicios, auxiliado

por los suplentes, con vigilancia policial
o militar en el acceso y ante la sola presencia de los fiscales acreditados, apoderados y candidatos que lo soliciten, har
el escrutinio ajustndose al siguiente
procedimiento:
- Abrir la urna, de la que extraer todos los sobres y los contar confrontando su nmero con el de los sufragantes consignados al pie de la lista
electoral.
- Examinar los sobres, separando los
que estn en forma legal y los que correspondan a votos impugnados.
- Practicadas tales operaciones, proceder a la apertura de los sobres y a la
separacin de los votos para realizar el
recuento.
Escrutinio
Argentina
Pas
S
En un plazo no mayor a
seis das, proclamar los
resultados nacionales.
S
Despus de concluido
el cmputo final (art.
120) o despus de
resueltas las protestas
contra el escrutinio
(art. 121).
Se contemplan plazos
para la transmisin y oficializacin de resultados
Cuadro 2.
Anlisis comparado acerca de la celeridad de los organismos electorales
El Tribunal
Supremo
Electoral.
La Asamblea Legislativa proclama

al presidente y al
vicepresidente de
la nacin.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Arts. 169, 170,

174 de la Ley
026 Rgimen
Electoral.
Arts. del 101

al 106 del Cdigo Electoral
Nacional.
Fuente
331
El cierre de la votacin se produce a las

17:00 horas del da de la eleccin e inicia
el escrutinio. Antes de abrir cada urna, la
Junta determinar si:
I. Existe evidencia de violacin de la
urna.
II. La mesa ha sido legalmente constituida.
III. Las hojas utilizadas en la votacin
son autnticas.
Inmediatamente despus de cerrada la

votacin, uno de los miembros del jurado leer en alta voz el nmero total de
sufragantes, el que se har constar en el
acta de escrutinio y en el registro general
de votantes.
Practicadas estas diligencias, se abrir pblicamente la urna en que fueron
depositados los sobres y uno de los jurados los contar uno a uno; si hubiere
un nmero mayor que el de ciudadanos que sufragaron, se introducirn de
nuevo en la urna y, despus de moverlos
Colombia
delegados de las organizaciones polticas, electores y miembros de las misiones de acompaamiento electoral que
deseen asistir.
Escrutinio
Brasil
Pas
S
La Registradura
fija los tiempos para
resolver las reclamaciones existentes.
S
La ley regula las
normas para impugnar los resultados electorales, los
cuales son resueltos
en un plazo de 48
horas despus de
recibidos por el
Tribunal.
Se contemplan
plazos para
S
Inmediatamente despus de concluidos los
escrutinios.
S
Inmediatamente
despus de concluidos
los escrutinios, luego
de haber resuelto las
impugnaciones.
Hay que tener en
cuenta que en Brasil
opera el voto electrnico.
El Consejo Nacional Electoral es

el encargado de
hacer el escrutinio presidencial,
publicar los
resultados en el
acto y expedir las
credenciales.
Tribunal Superior Electoral.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Arts. 7, 191,
192, 193 del
Cdigo
Electoral.
Art. 165 del

Cdigo
Electoral.
Fuente
332
La recepcin de votos terminar a las

18:00 horas y, acto continuo, con la asistencia de un fiscal de cada partido, si los
hubiere, la Junta proceder a realizar el
conteo de votos correspondiente (se detalla el procedimiento en el art. 121 del
Cdigo Electoral).
Cerrada la votacin, se proceder a practicar el escrutinio en el mismo lugar en

que la mesa hubiere funcionado, en presencia del pblico y de los apoderados y
candidatos presentes.
Si hubiere que practicar ms de un
escrutinio, primero se realizar el de ple-
Chile
para alterar su colocacin, se sacarn a

la suerte tantos sobres cuantos sean los
excedentes y sin abrirlos se quemarn
inmediatamente.
Escrutinio
Costa Rica
Pas
S
Despus de fijado el total
de votos que corresponden a cada partido.
S
Al sexto da siguiente a
la eleccin, pudiendo
emitirse esta informacin con anterioridad.
S
Tratndose de la
eleccin de presidente de la repblica, las solicitudes
de rectificaciones
de escrutinios y las
S
El escrutinio deber estar concluido
dentro de los 30
das siguientes a
la fecha de la votacin, con respecto
de la presidencia y
las vicepresidencias
de la repblica, y
dentro de los 60
das siguientes a
la fecha de la votacin en los otros
cargos de eleccin
popular.
Se contemplan
plazos para
El Tribunal Calificador de Elecciones proclama a

quienes resulten
electos en el nivel
nacional y comunal o el resultado
El Tribunal
Supremo de
Elecciones tiene
la funcin de
comunicar la
declaratoria
de eleccin a
los candidatos
electos.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Arts. del 96
al 99 de la
Ley Orgnica
Constitucional
Sobre Votaciones Populares
y Escrutinio.
Art. 133 del

Cdigo
Electoral.
Fuente
333
Pas
biscito, luego el de presidente de la repblica, posteriormente el de senadores

y, por ltimo, el de diputados.
En tal caso, las cdulas se separarn
de acuerdo con los comicios a que se refieran y, mientras se procede al escrutinio de un tipo, las restantes se guardarn
en la urna.
Escrutinio
reclamaciones de nulidad se interpondrn

directamente ante el
Tribunal Calificador de
Elecciones dentro de
los seis das siguientes a
la fecha de la respectiva
votacin, acompandose en el mismo acto
de los antecedentes
en que aqullas se
fundaren. Dentro
del plazo de dos das,
contados desde la fecha
del respectivo reclamo
o solicitud, se rendirn
ante el Tribunal las
informaciones y contrainformaciones que se
produzcan. El Tribunal
conocer, adoptar las
medidas para mejor
resolver y emitir su
fallo a ms tardar el
decimocuarto da posterior al de la votacin.
En todo caso, dicho
fallo no ser susceptible
de recurso alguno.
Se contemplan
plazos para
del plebiscito. La
proclamacin del
presidente electo
se comunica
al presidente
del Senado; la
de senadores y
diputados, a los
presidentes de
las respectivas
Cmaras.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Fuente
334
Una vez terminado el sufragio, se iniciar de manera inmediata el escrutinio en

la Junta Receptora del Voto, empleando
para ello el tiempo que fuere necesario
hasta concluirlo. El escrutinio de la Junta Receptora del Voto, dependiendo de
la eleccin convocada, se efectuar en
primer lugar para las candidaturas unipersonales y, en segundo lugar, para las
pluripersonales.
Terminada la votacin y en el lugar de

la misma, los miembros de las Juntas Receptoras de Votos, con la presencia de los
vigilantes de los partidos polticos o coaliciones contendientes, levantarn el acta
de cierre y escrutinio.
El Tribunal est obligado a iniciar el
escrutinio final a ms tardar dentro de las
48 horas siguientes de haberse cerrado la
votacin y a finalizarlo con la prontitud
posible. En todo caso, el Tribunal deber
informar, por todos los medios disponibles, los resultados electorales, tomando
como base las actas originales de las Juntas Receptoras de Votos, en la medida en
que stas sean recibidas por cualquiera de
las vas sealadas por este Cdigo antes
del inicio del escrutinio final.
El Salvador
Escrutinio
Ecuador
Pas
No
No
Se contemplan
plazos para
S
Dentro del trmino de
ocho das, contados a
partir de la fecha en que
se declararon firmes
los resultados de las
elecciones.
S
En un plazo de 10 das
contados desde que se
realizaron las elecciones.
Al Tribunal Supremo Electoral

le corresponde
declarar los resultados del escrutinio definitivo
de las elecciones
presidenciales.
El Tribunal Supremo Electoral

es el encargado
de proclamar los
resultados.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Art. 79 del
Cdigo
Electoral.
Arts. del 124

al 127 y art.
141 de la Ley
Orgnica de
Elecciones.
Fuente
335
Guatemala
Pas
Cerrada la votacin, los miembros de la

Junta Receptora de Votos procedern a
la apertura de las urnas y al escrutinio
de votos, comprobando que coinciden
con el nmero de votantes y, en su caso,
consignando en el acta cualquier diferencia; luego, se proceder a contar los
votos emitidos a favor de cada planilla,
los votos que se encuentren en blanco y
los votos nulos.
Escrutinio
S
Durante las 48
horas siguientes
a la eleccin, la
Junta recibir las
protestas y reclamaciones que versen
sobre vicios en la
constitucin y funcionamiento de las
mesas. Transcurrido ese lapso no se
admitir reclamacin alguna.
Vencido el plazo
del artculo 110,
la Junta Electoral
Nacional realizar
el escrutinio definitivo, el que deber
quedar concluido
en el menor tiempo
posible. Para tal
efecto, se habilitarn das y horas
necesarios para que
la tarea no tenga
interrupcin. En el
caso de la eleccin
Se contemplan
plazos para
S
Despus de ocho das,
como mximo, de realizada la eleccin.

proclama al
presidente y vicepresidente. Las
Juntas Electorales
Departamentales
y la del Distrito
Metropolitano lo
hacen en el nivel
comunal.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Arts. 237 y
245 de la Ley
Electoral y
de Partidos
Polticos.
Fuente
336
Esto fue as hasta principios de 2014.
Una vez cerrada la votacin y el llenado

y firmado el apartado correspondiente
del acta de la jornada electoral, los integrantes de la mesa directiva procedern
al escrutinio y cmputo de los votos sufragados en la casilla.
El escrutinio y cmputo es el procedimiento por el cual los integrantes de
cada una de las mesas directivas de casilla determinan:
Mxico
No
del presidente y
vicepresidente de
la nacin, el escrutinio se realizar en
un plazo no mayor
a diez das corridos.
Se contemplan
plazos para
El escrutinio general consiste en el anlisis, verificacin y suma de los resultados

contenidos en el acta de cierre de cada
mesa electoral receptora. El Tribunal
Supremo Electoral elaborar el informe
final con los resultados obtenidos en la
totalidad de las mesas electorales receptoras. El escrutinio general ser realizado por el Tribunal Supremo Electoral,
pudiendo auxiliarse de los partidos polticos participantes.
Escrutinio
Honduras
Pas
S
Despus de cuatro das,
S
A ms tardar 30 das
despus de efectuadas
las elecciones.
El Instituto
Federal Electoral
es el encargado
de proclamar los
resultados.1

es el encargado
de proclamar los
resultados.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Arts. 274, 276,

279, 280 y 282
del Cdigo
Federal de
Instituciones y
Procedimientos Electorales
(Cofipe).
Arts. 189 y 198

de la Ley Electoral y de las
Organizaciones Polticas.
Fuente
337
No
No
Terminada la votacin, los miembros de

la mesa procedern al escrutinio y conteo de votos. El Tribunal Electoral queda
facultado para reglamentar el escrutinio
de los votos en las mesas de votacin.
Panam
Se contemplan
plazos para
Terminadas las votaciones y firmada el

acta de cierre, la Junta Receptora de Votos proceder a realizar el escrutinio en
el mismo local de la votacin y a la vista
de los fiscales.
Para tal efecto se abrirn las urnas,
previa constatacin de su estado.
Se contarn y examinarn las boletas electorales para verificar si su cantidad corresponde a la de las personas
que votaron.
- El nmero de electores que vot en

la casilla.
- El nmero de votos emitidos a favor
de cada uno de los partidos polticos o
candidatos.
- El nmero de votos nulos.
- El nmero de boletas sobrantes de
cada eleccin.
Escrutinio
Nicaragua
Pas
No
Una vez terminado el
escrutinio de las actas.
S
Despus de tres das,
El Tribunal
Electoral es el
encargado de
proclamar a los
El Consejo Supremo Electoral

realiza la declaracin definitiva
de los resultados
de las elecciones
para presidente
y representantes
de la Asamblea
Nacional, as
como para las
diputaciones del
Parlamento Centroamericano.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Arts. 316 y 317

del Cdigo
Electoral.
Arts. del 123 al

132 de la Ley
Electoral.
Fuente
338
El voto es secreto, pero el escrutinio es

pblico. Terminada la votacin comenzar el escrutinio. Cualquier elector tiene derecho a presenciarlo en silencio, a
la distancia prudencial que disponga el
presidente de mesa, quien tiene la facultad de ordenar en forma inmediata la
expulsin de las personas que, de cualquier modo, entorpezcan o perturben el
escrutinio.
Firmada el acta de sufragio, la mesa de

sufragio procede a realizar el escrutinio
en el mismo local en que se efectu la
votacin y en un solo acto pblico ininterrumpido. Abierta el nfora, el presidente de la mesa de sufragio constata que
cada cdula est correctamente visada
con su firma y que el nmero de cdulas
depositadas en sta coincida con el nmero de votantes que aparece en el acta
de sufragio.
Per
El Decreto Reglamentario de las Elecciones Generales ser promulgado en el

Boletn Electoral por lo menos un ao
antes de las elecciones.
Escrutinio
Paraguay
Pas
Si alguno de los
miembros de la
mesa de sufragio
o algn personero
impugnan una o varias cdulas, la mesa
de sufragio resuelve
inmediatamente
la impugnacin. Si
sta es declarada in-
S (aunque no
expresamente).
Se contemplan
plazos para
S
cmputo general y que
se hayan resuelto las
impugnaciones sobre las
elecciones.
No
Una vez concluido el
escrutinio.
El Jurado Nacional de Elecciones

proclama a la
frmula u opcin
ganadora como
presidente y
vicepresidente.
El Tribunal
Superior de
Justicia Electoral
es el encargado
de proclamar
los resultados
oficiales.
electos en la contienda electoral.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Arts. 278, 279

y 322 de la Ley
Orgnica de
Elecciones.
Arts. 221 y 227

del Cdigo
Electoral.
Fuente
339
Escrutinio
Terminada la votacin, se proceder al

escrutinio de los votos, el cual estar a
cargo de cada colegio electoral.
Se abrir la urna y se sacarn de sta
las boletas que fueron depositadas, contndolas para confrontar su nmero con
el de electores inscritos en el formulario
especial de concurrentes. Se pondrn
aparte los sobres que contengan boletas
protestadas y se verificar si el nmero
Pas
Repblica
Dominicana
S
Inmediatamente
despus de concluidas las elecciones,
la Junta Electoral
comenzar a levantar
una relacin provisional del resultado
de los comicios en
sus jurisdicciones
fundada, se procede
a escrutar la cdula.
De haber apelacin
verbal, sta consta en
forma expresa en el
acta, bajo responsabilidad. En este
caso la cdula no es
escrutada y se coloca
en un sobre especial
que se enva al Jurado
Electoral Especial.
Si la impugnacin es
declarada fundada,
la cdula no es escrutada y se procede en
igual forma que en el
caso anterior.
Se contemplan
plazos para
S
elecciones.
La Junta
Electoral enva
los resultados
a la Asamblea
Nacional, que
es la encargada
de proclamar
los resultados
oficiales.
rgano encargado
de proclamar
resultados
Arts. 126, 127

y 139 de la Ley
Electoral.
Fuente
340
Uruguay
Pas
respectivas, basada
en las relaciones de
votacin a que se
refieren los artculos
136, 137 y 138 de
la presente ley.
Dicho cmputo se
continuar sin interrupcin cada da,
desde las ocho de
la maana hasta las
cinco de la tarde, por
lo menos, y deber
quedar terminado
dentro de un periodo no mayor a dos
das, a menos que
ello no fuere posible
por causas insuperables, caso en el cual
se har constar el
motivo en el acta
correspondiente.
No
Terminada la votacin y firmada el acta

de clausura, se proceder a abrir la urna
y a retirar y contar los sobres que hubiera en sta, comprobndose si su nmero
concuerda con el que indique la lista or-
Se contemplan
plazos para
de stos coincide con el nmero de declaraciones de protestas que hayan sido

presentadas y con las anotaciones hechas
al respecto en el acta del colegio electoral. Los sobres que contengan boletas
protestadas sern empaquetados sin
abrirlos. Luego, el secretario desdoblar
la boleta y leer en voz alta la denominacin de la agrupacin o partido a que
corresponda y se la pasar al presidente,
quien la examinar y exhibir a los dems miembros y delegados presentes.
Escrutinio
S
cmputo general.
La Corte Electoral es la encargada de proclamar

los resultados
rgano encargado
de proclamar
resultados
Arts. 104 y 105

de la Ley de
Elecciones.
Fuente
341
S
elecciones.
rgano encargado
de proclamar
resultados
El Consejo Nacional Electoral

proceder a
proclamar a los
candidatos que
hubiesen resultado electos.
S
La Junta Nacional
Electoral y las
Juntas Electorales,
estas ltimas bajo
la supervisin de la
primera, tendrn
la obligacin de
realizar el proceso
de totalizacin en el
lapso de 48 horas.
En caso de que las
Juntas Electorales
no hubiesen totalizado en el lapso
previsto, la Junta
Nacional Electoral
podr realizar la
totalizacin.
El acto de escrutinio es el proceso mediante el cual se contabilizan y emiten

los resultados de la mesa electoral de
manera gil, efectiva y transparente. El
escrutinio se efectuar una vez que finalice el acto de votacin. El presidente o
la presidenta de la mesa electoral anunciar, en voz alta, el inicio del mismo.
Se contemplan
plazos para
oficiales de la
eleccin.
Escrutinio
dinal. Se mantendrn separados y sin escrutar los sobres que contienen votos observados, los que sern empaquetados.
En las envolturas se dejar constancia,
firmada por el presidente y el secretario
de la comisin receptora, del nmero de
sobres.
Venezuela
Pas
Arts. 108 y
116 de la Ley
Orgnica de
Procesos Electorales.
Fuente
Cuadro 3
Elecciones realizadas durante el periodo de 1980 a 1989
Pas
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Cono Sur
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay
Regin Andina
Bolivia
Colombia
Ecuador
Per
Venezuela
Centroamrica,
Norteamrica
y el Caribe
Mxico
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panam
Repblica
Dominicana
Fuente: elaboracin propia con base en datos del Latinobarmetro de 1995 a 2010,
as como con informacin proporcionada por cada organismo electoral de los pases
de la regin.
342
343
Venezuela
Per
Ecuador
Colombia
Bolivia
Regin Andina
Uruguay
Paraguay
Chile
Brasil
Argentina
Cono Sur
Pas
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Cuadro 4
Elecciones presidenciales realizadas durante el periodo de 1990 a 2012
344
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: elaboracin propia con base en datos del Latinobarmetro de 1995 a 2010, as como con informacin proporcionada por
cada organismo electoral de los pases de la regin.
En 30 aos de democracia en Amrica Latina, se han presentado dos golpes de Estado: Per, en 1992, y Honduras, en 2009.
En este periodo de estudio (1980-2012), se han detectado grandes movilizaciones sociales que han significado la destitucin de los
presidentes en turno (algunos de los casos principales se resaltan en gris); se realizaron elecciones ininterrumpidas y sin romper el
orden constitucional establecido. Esta informacin puede ser complementada con la concerniente a los golpes de Estado, expuesta
en el tercer captulo de esta investigacin.
Rep. Dominicana
Panam
Nicaragua
Honduras
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
Mxico
Centroamrica,
Norteamrica
y el Caribe
Pas
Cuadro 5
Misiones de observacin electoral organizadas por Capel2

Ao
Fecha
Argentina
1985
3 de noviembre
Legislativas
1989
14 de mayo
Generales
1991
27 de octubre
Legislativas
1993
3 de octubre
Municipales
1995
14 de mayo
Generales
1997
26 de octubre
Legislativas y municipales
1999
24 de octubre
Presidenciales
2003
27 de abril
Presidenciales
2007
28 de octubre
Presidenciales
2009
28 de junio
Legislativas
2011
14 de agosto
Primarias
Pas
Pas
Tipo de elecciones
Ao
Fecha
Tipo de elecciones
Bolivia
1985
14 de julio
Generales
1989
7 de mayo
Generales
1989
3 de diciembre
Municipales
1991
1 de diciembre
Municipales
1993
6 de junio
Generales
1995
3 de diciembre
Municipales
1997
1 de junio
Generales
2002
30 de junio
Generales
2004
8 de diciembre
Municipales
2005
18 de diciembre
Generales

2006
2 de julio

Asamblea Constituyente y
referndum autonmico
Referndum revocatorio
2008
10 de agosto

2009
6 de diciembre

Generales y referndums
autonmicos
Regionales y municipales
2010
4 de abril
2
Capel contina organizando misiones de observacin electoral en el marco de
los diversos tipos de elecciones que se realizan en la mayora de los pases de la regin.
345
Pas
Ao
Fecha
Brasil
1989
15 de noviembre
Presidenciales
1989
17 de diciembre
Generales
1994
3 de octubre
Generales
1998
4 de octubre
Generales
2002
6 de octubre
Generales

2002
27 de octubre

Pas
Tipo de elecciones
Segunda vuelta
de elecciones generales
Ao
Fecha
Colombia
1986
25 de mayo
Generales
1990
27 de mayo
Generales y referndum
1990
9 de diciembre
Asamblea Constituyente
1991
27 de octubre
Legislativas
1991
27 de octubre
Locales
1994
13 de marzo
Congreso y consulta popular
1994
29 de mayo
Presidenciales
1994
19 de junio
Presidenciales
1994
30 de octubre
Corporaciones pblicas
1997
26 de octubre
1998
31 de mayo
Presidenciales
2000
20 de octubre
Municipales
2002
26 de mayo
Presidenciales
2002
10 de marzo
Legislativas
2003
26 de octubre
Referndum
2006
12 de mayo
Legislativas
2007
28 de octubre
Municipales
2010
14 de marzo
Legislativas
2010
30 de mayo
Presidenciales

2010
20 de junio

346
Tipo de elecciones
Segunda vuelta
de elecciones presidenciales
Pas
Ao
Fecha
Tipo de elecciones
Costa Rica
1986
2 de febrero
Generales
1990
4 de febrero
Generales
1994
6 de febrero
Generales
1998
1 de febrero
Generales
1999
7 de noviembre
Plebiscito local

2002
7 de abril

Segunda vuelta
2002
1 de diciembre
Alcaldes
2006
5 de febrero
Generales
2006
3 de diciembre
Municipales
2007
7 de octubre
Referndum
2010
7 de febrero
Presidenciales y legislativas
2010
5 de diciembre
Municipales
Ao
Fecha
Pas
Tipo de elecciones
Chile
1988
5 de octubre
Plebiscito
1989
14 de diciembre
Presidenciales
1993
11 de diciembre
1996
Municipales
1997
Legislativas
1999
Presidenciales
2000
Presidenciales
2001
Legislativas
2004
Municipales
2005
Generales
2006
Presidenciales
2008
Municipales
2009
Presidenciales y parlamentarias

2010

Segunda vuelta
347
Pas
Ao
Fecha
Tipo de elecciones
Ecuador
1986
1 de junio
Legislativas
1988
31 de enero
Generales

1988
8 de mayo

Segunda vuelta
1990
17 de junio
Legislativas parciales
1992
17 de mayo
Generales

1992
5 de julio

Segunda vuelta
1994
1 de mayo
1995
14 de mayo
Plebiscito
1996
19 de mayo
Generales

1996
7 de julio

Segunda vuelta
1997
30 de noviembre
Asamblea Nacional
1998
31 de mayo
Generales
1998
12 de julio
Presidenciales
2002
24 de noviembre
Generales
2002
20 de octubre
Presidenciales
2004
17 de octubre
Seccionales
2006
15 de octubre
Presidenciales

2006
26 de noviembre

Segunda vuelta
2007
15 de abril
2007
30 de septiembre
Consulta popular
2008
16 de marzo
Elecciones provinciales
2008
28 de septiembre
Referndum
2009
26 de abril
Generales

2009
14 de junio

Representantes ante el
Parlamento Andino y
miembros de Juntas
Parroquiales Rurales
Referndum
348
2011
7 de mayo
Pas
Ao
Fecha
Tipo de elecciones
El Salvador
1985
31 de marzo
Municipales y legislativas
1988
20 de marzo
1989
19 de marzo
Presidenciales

1991
10 de marzo

Legislativas, municipales
y Parlamento Centroamericano.
1994
20 de marzo
Generales
1994
24 de abril
Generales
1997
16 de mayo
1999
7 de marzo
Generales
2000
12 de marzo
2003
16 de marzo
Legislativas
2004
21 de marzo
Presidenciales
2006
12 de marzo
Municipales
2009
18 de enero
2009
15 de marzo
Presidenciales
Pas
Guatemala
Ao
Fecha
1985
3 de noviembre
Tipo de elecciones
Generales

1985
12 de diciembre

Segunda vuelta
1988
24 de abril
Municipales
1990
11 de noviembre
Generales

1991
6 de enero

Segunda vuelta
1993
9 de mayo
Municipales
1994
30 de enero
Plebiscito
1994
14 de agosto
Legislativas
1995
12 de noviembre
Generales

1996
7 de enero

Segunda vuelta
1998
26 de octubre
Consulta popular
1999
7 de enero
Generales

1999
26 de diciembre

Segunda vuelta
Generales
2003
9 de noviembre
349

2003
28 de diciembre

Segunda vuelta
Generales
2007
9 de septiembre

2007
4 de noviembre

Pas
Ao
Fecha
Segunda vuelta
Tipo de elecciones
Hait
1987
20 de marzo
Referndum
1987
29 de noviembre
Generales
1990
16 de noviembre
Generales
Ao
Fecha
1985
29 de noviembre
Pas
Honduras
Tipo de elecciones
Generales

1988
4 de diciembre

Elecciones internas de los

partidos Liberal y Nacional
1989
26 de noviembre
Generales
1993
28 de noviembre
Generales
1997
30 de noviembre
Generales
2001
25 de noviembre
Generales
2005
27 de noviembre
Generales
2008
30 de noviembre
Primarias
Pas
Ao
Fecha
Jamaica
2007
3 de septiembre
Ao
Fecha
Pas
Tipo de elecciones
Generales
Tipo de elecciones
Mxico
1994
21 de agosto
Generales
1997
6 de julio
2000
2 de julio
Generales
2003
6 de julio
Municipales
2006
2 de julio
Generales
2009
2-6 de julio
Federales y locales
350
Pas
Ao
Fecha
Nicaragua
1989
5 de noviembre
Municipales
1990
25 de febrero
Generales
1994
27 de febrero
Locales
1996
20 de octubre
Generales
1998
1 de marzo
Locales
2001
4 de noviembre
Generales
2004
7 de noviembre
Municipales
2006
5 de noviembre
Generales

2008
9 de noviembre

Tipo de elecciones
Alcaldes, vicealcaldes
y concejales
Pas
Ao
Fecha
Panam
1991
27 de enero
Legislativas
1992
15 de noviembre
Referndum
1994
8 de mayo
Generales
1998
30 de agosto
Referndum
1999
2 de mayo
Generales
2004
2 de mayo
Generales
2006
22 de octubre
Referndum
2009
3 de mayo
Generales

2010
24 de octubre

Pas
Ao
Fecha
Tipo de elecciones
Elecciones del Congreso

General Comarca
Tipo de elecciones
Paraguay
1988
14 de febrero
Generales
1989
1 de mayo
Generales
1991
26 de mayo
Municipales
1993
9 de mayo
Generales
1998
10 de mayo
Generales
2000
13 de agosto
Vicepresidente
2001
18 de noviembre
Alcaldes e intendentes
2003
27 de abril
Generales
2008
20 de abril
Generales
351
2010
7 de noviembre
Ao
Fecha
Per
1985
14 de abril
Generales
1989
12 de noviembre
Municipales
1990
8 de abril
Presidenciales
1990
10 de junio
Presidenciales
1995
9 de abril
Generales
2001
8 de abril
Generales
Pas
Municipales
Tipo de elecciones

2001
3 de junio

Segunda vuelta
2006
19 de noviembre
Municipales
2007
1 de julio
Municipales complementarias
2011
10 de abril
Elecciones presidenciales

2011
5 de junio

Segunda vuelta
Pas
Ao
Fecha
Puerto Rico
1998
13 de diciembre
Plebiscito
2000
7 de noviembre
Generales
2004
2 de noviembre
Generales
2008
4 de noviembre
Generales
Ao
Fecha
Repblica
1986
16 de mayo
Generales
Dominicana
1990
16 de mayo
Generales
1994
16 de mayo
Generales
1996
16 de mayo
Presidenciales
Pas
Tipo de elecciones
Tipo de elecciones

1996
30 de junio

Segunda vuelta
1998
30 de junio
Legislativas
2000
16 de mayo
Presidenciales
2002
30 de junio
Legislativas
2004
16 de mayo
Presidenciales
352
2006
16 de mayo
2008
16 de mayo
Presidenciales
2010
16 de mayo
Generales y municipales
Pas
Ao
Fecha
Uruguay
1989
26 de noviembre
Generales
1994
27 de noviembre
Generales
1999
25 de abril
Primarias
1999
31 de octubre
Generales
Tipo de elecciones

1999
28 de noviembre

Segunda vuelta
2004
31 de octubre
Generales
2009
28 de junio
Primarias
2009
25 de octubre

2009
29 de noviembre

Segunda vuelta
Municipales y departamentales
2010
9 de mayo
Ao
Fecha
Venezuela
1989
3 de diciembre
Municipales
1993
5 de diciembre
Generales
1998
6 de diciembre
Presidencial
1999
25 de abril
Referndum
1999
15 de julio
1999
15 de diciembre
Referndum
2000
28 de mayo
Generales
2004
15 de agosto
Referndum
2005
4 de diciembre
Legislativas
2006
3 de diciembre
Presidencial
Pas
Tipo de elecciones
Fuente: IIDH/Capel. Recuperado de http://iidh-webserver.iidh.ed.cr/multic/UserFiles/Biblioteca/CAPEL/8_2011/3823.pdf
353
354
Misin de Observacin Electoral: Eleccin de Altas Autoridades del rgano Judicial

Misin de Observacin Electoral
16 de octubre
11 de septiembre
Bolivia
Guatemala
Electoral Observation Mission

Electoral Observation Mission in Saint Vincent and the Grenadine. General Elections
20 de marzo
13 de diciembre
Hait
San Vicente y
las Granadinas
3
La OEA contina organizando misiones de observacin electoral en el marco de las elecciones generales que se realizan
en la mayora de los pases de la regin.
Costa Rica
Misin de Observacin Electoral en Elecciones Municipales de la Repblica de Costa Rica
Misin de Observacin Electoral: Elecciones Generales
10 de abril
Per
5 de diciembre
Misin de Observacin Electoral (MOE) en Referndum y Consulta Popular
7 de mayo
Ecuador
2010
Misin de Observacin Electoral: Elecciones Generales (segunda vuelta electoral)
Per
5 de junio
2011
Misin de Veedura Electoral
30 de octubre
Colombia
Misin
Misin de Acompaamiento Electoral en Elecciones Generales
Fecha
6 de noviembre
Ao
Nicaragua
Pas
Cuadro 6
Misiones de observacin electoral organizadas por la OEA3
355
Misin de Observacin Electoral en Per, 3 de octubre de 2010. Elecciones Regionales,

Municipales y Referndum Nacional para la Aprobacin o Desaprobacin del Proyecto
de Ley de Devolucin de Dinero del Fonavi a los Trabajadores que Contribuyeron al
Mismo
Misin de Observacin Electoral en Surinam. Elecciones Generales
3 de octubre
25 de mayo
Per
Surinam
Misin de Observacin Electoral: Elecciones Departamentales y Municipales

Misin de Veedura Electoral en Elecciones Legislativas (14 de marzo) y Presidenciales
(30 de mayo) de Colombia
Misin de Observacin Electoral en Elecciones Generales de la Repblica de Costa Rica
Electoral Observation Mission in Saint Kitts and Nevis. Federal Elections
Elecciones Generales y Referndum Autonmico en Bolivia
4 de abril
14 de marzo
30 de mayo
7 de febrero
25 de enero
6 de diciembre
Bolivia
Colombia
Costa Rica
San Cristbal y
Nieves
Bolivia
2009
Misin de Observacin Electoral en Elecciones Ordinarias Generales en Repblica Dominicana
Repblica
Dominicana
16 de mayo
2010
Misin de Observacin Electoral en Paraguay. Elecciones de Intendentes y Concejales

Municipales
7 de noviembre
Paraguay
Misin
Electoral Observation Mission, Haiti
Fecha
28 de noviembre
Ao
Hait
Pas
356
Misin de Observacin Electoral. Elecciones Generales en Panam
3 de mayo
Panam
Misin de Observacin Electoral. Elecciones Presidenciales en El Salvador

Misin de Observacin Electoral. Referndum Dirimidor y de Aprobacin de la Nueva
Constitucin Poltica
Misin de Observacin Electoral. Elecciones El Salvador
Misin de Observacin Electoral. Elecciones Primarias Honduras
Misin de Observacin Electoral. Referndum para la Aprobacin o Rechazo de la Nueva
Constitucin Poltica
Puente Democrtico Iniciativas Regionales Multilaterales para la Promocin y Defensa de
la Democracia en frica y Amrica. Elecciones Legislativas de Angola
Referndum Revocatorio de Mandato Presidencial y de Prefectos
15 de marzo
25 de enero
18 de enero
30 de noviembre
28 de septiembre
25 de septiembre
10 de agosto
El Salvador
Bolivia
El Salvador
Honduras
Ecuador
Angola
Bolivia
2008
Misin de Observacin Electoral. Elecciones Generales Ecuador
Ecuador
26 de abril
2009
Misin de Observacin Electoral. Elecciones Ecuador: Parlamento Andino y Juntas Parroquiales
14 de junio
Ecuador
Misin
Misin de Observacin Electoral: Comicios Locales y Federales de Mxico
Fecha
5 de julio
Ao
Mxico
Pas
357
Misin de Observacin Electoral en Repblica Dominicana
Misin de Observacin Electoral en Paraguay: Elecciones Generales

Misin de Observacin Electoral en Paraguay: Elecciones Internas del Tribunal Electoral
Partidario de la Asociacin Nacional Republicana (ANR)
Misin de Observacin Electoral en Guatemala
16 de mayo
20 de abril
16 de diciembre
4 de noviembre
Paraguay
Paraguay
Guatemala
Misin de Veedura Electoral
Misin de Observacin Electoral en Costa Rica
Misin de Observacin Electoral en Ecuador
7 de octubre
30 de septiembre
Costa Rica
Ecuador
Fuente: elaboracin propia con base en datos de la pgina web de la OEA. Disponible en http://www.oas.org/es/
Colombia
28 de octubre
2007
2008
Repblica
Dominicana
Misin
Electoral Observation Mission. General Elections
Fecha
8 de julio
Ao
Granada
Pas
Encuestas referidas a la importancia de la

administracin electoral en Amrica Latina
Como parte del trabajo de campo desarrollado especialmente

para el presente documento, se realizaron encuestas a autoridades electorales, lderes de opinin, expertos y acadmicos de diferentes pases latinoamericanos, cuyos resultados son compartidos
a continuacin.4
La pregunta formulada fue la siguiente: considera que la
administracin electoral latinoamericana ha tenido impacto y ha
sido importante para el desarrollo y la consolidacin de las democracias en la regin?
Las respuestas que ofrecieron los distintos profesionales entrevistados se pormenorizan en las siguientes pginas.
Nombre: Francisco Tvara Crdova

Institucin: Jurado Nacional de Elecciones
Cargo: presidente
Pas de donde proviene el entrevistado: Per
Es innegable el impacto que han tenido y tienen los organismos
electorales en el mejoramiento y la consolidacin de los sistemas
democrticos de gobierno en Amrica Latina. Esta importancia
va en proporcin directa a cmo se concibe constitucional y legalmente la autonoma e independencia de este tipo de instituciones
y de los magistrados o funcionarios que las integran.
La autonoma constituye una precondicin de la independencia y la imparcialidad con las que deben actuar los organismos
electorales. Cabe sealar que todo esto, para ser materializado, implica dotar a la administracin electoral de un presupuesto suficiente para la realizacin de actividades y el cumplimiento de metas.
4
Las entrevistas se realizaron en el periodo 2011-2013, por lo que quiz algunos
de los cargos que han sido consignados no continen vigentes en la actualidad.
359
Los organismos electorales son una pieza fundamental para

el sostenimiento de los sistemas democrticos de gobierno porque planifican, organizan y califican los procesos electorales, que
son parte sustancial de una democracia. Sin embargo, resulta necesario enfatizar que, si bien los procesos electorales constituyen
una parte fundamental del sistema democrtico, pues una buena
realizacin de los mismos garantiza el absoluto respeto y el fiel
reflejo de la voluntad popular manifestada en las urnas, una democracia no se agota en stos.
Finalmente, para lograr un impacto positivo en la democratizacin latinoamericana, los organismos de la administracin
electoral deben actuar y resolver con autonoma e independencia.
Ejemplo de esto es el caso peruano luego de la recuperacin de la
institucionalidad democrtica a partir del periodo 2000-2001, momento a partir del cual el prestigio y la credibilidad de los organismos electorales han venido en aumento debido, justamente, a la
constancia en su accionar autnomo e independiente, habiendo
garantizado la realizacin de elecciones libres y transparentes a
partir de ese momento hasta la actualidad, por lo que ya nadie
pone en tela de juicio los resultados de los procesos electorales en
el pas. Ms all de esto, existe, obviamente a nivel de la regin,
una preocupacin por parte de los organismos electorales por
mejorar sus procedimientos internos y acercarse mucho ms al
ciudadano de a pie, como, por ejemplo, a travs de actividades
educativas, la implementacin del voto electrnico, as como la
reduccin de los plazos para proclamar los resultados finales de
una eleccin.
360
Nombre: Wilfredo Penco

Institucin: Corte Electoral
Cargo: vicepresidente
Pas de donde proviene el entrevistado: Uruguay
S ha impactado, aunque el tema no se debera agotar con esa pregunta, porque en realidad lo que ha existido es un doble impacto,
una retroalimentacin entre organismos electorales y democracia.
Efectivamente, los organismos electorales funcionaron en pocas
de dictaduras con todas las limitaciones, casos en los cuales muchas
veces la administracin electoral estuvo sometida. Pero el advenimiento de la democracia hizo que la administracin electoral se
desarrolle, se potencie y evolucione en estos ltimos aos.
El desarrollo del derecho constitucional y la propia democratizacin de los pases latinoamericanos marcaron una clara
tendencia en el siglo XX, que es la de crear organismos electorales
independientes, y, por ende, la democracia ha terminado influyendo en la administracin electoral. As pues, puedo sealar que la
democracia impacta sobre la administracin electoral en cuanto a
su desarrollo y competencias. Podra mencionar incluso que, a mayor democracia, mayor fuerza de los organismos electorales.
As mismo, Amrica Latina posee rasgos democrticos peculiares y caractersticos, como, por ejemplo, que la Corte Electoral
de Uruguay es la ms antigua de Amrica y que el Tribunal Calificador de Chile es el ms antiguo previsto en una constitucin
latinoamericana. Si bien ambas instituciones en comparacin con
otros organismos electorales en la regin no se han desarrollado
en cuanto a infraestructura y recursos, tienen mucha influencia y
prestigio en la vida poltica y democrtica de sus respectivos pases, y el sistema electoral en sentido amplio funciona muy bien en
cada uno de stos. Esto demuestra ese doble impacto al cual he
hecho referencia.
361
Nombre: Joseph Thompson

Cargo: director ejecutivo
Institucin: Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Pas de donde proviene el entrevistado: Costa Rica
Estoy convencido de que la labor de los organismos electorales ha
sido determinante para la recuperacin y la consolidacin de la
democracia en Amrica Latina. Esto por varias razones. En primer
lugar, por su naturaleza misma, ya que el tratarse de entidades autnomas, especializadas y permanentes hace que tengan la misin
de reflexionar sobre cmo perfeccionar la democracia ms all
de las elecciones. Esto es particularmente evidente no slo en la
forma en que se relacionan con otros organismos en numerosos
proyectos de cooperacin horizontal, sino en la creacin de instancias especializadas, por ejemplo, en la educacin para la vida
en democracia, que claramente rebasa lo electoral; en la reflexin
acerca de la equidad en las contiendas (financiamiento de la poltica, acceso a medios de comunicacin, etc.), en la generacin de
propuestas para mejorar las condiciones en que se enmarcan los
procesos electorales o en la doctrina especializada que han producido los organismos en temas que se extienden mucho ms all
del campo electoral (hay incluso revistas especializadas, lo que
pone de manifiesto un esfuerzo por comparar y compartir).
El modelo latinoamericano de administracin electoral ha
hecho que la consolidacin de la democracia tome mucho en consideracin estos temas, contribucin a la doctrina y a la educacin
para la democracia si uno se circunscribe al da de las elecciones.
Los organismos electorales han realizado, adems, un esfuerzo notable y descomunal para reconstruir sus democracias,
lo cual no se restringe a hacer bien las elecciones, sino que se
tienen que generar las condiciones de carcter preelectoral,
como, por ejemplo, registros confiables, reglas del juego claras,
reforma electoral, participacin activa de la ciudadana. El tema
postelectoral ha sido tambin muy importante en lo que tiene
que ver con el manejo y el procesamiento de la informacin, y
362
los organismos electorales vienen obteniendo un enorme rendimiento de todos estos datos, contribuyendo con los acadmicos que trabajan estos temas.
Nombre: Rebeca Arias

Cargo: coordinadora residente y representante residente en Per
Institucin: Sistema de las Naciones Unidas y Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo en el Per, respectivamente
Pas de donde proviene la entrevistada: El Salvador
Los organismos electorales en la regin de Amrica Latina s han
contribuido al fortalecimiento de la democracia en las ltimas
dcadas. Hoy en da, los regmenes democrticos son la regla y
no la excepcin en nuestra regin, y esto no sera posible sin la
existencia de instituciones electorales independientes que garanticen elecciones libres, justas y transparentes. Esto ha contribuido
a afianzar la democracia electoral. En este contexto, vale destacar
el esfuerzo que los organismos electorales en la mayora de los
pases han venido realizando para su fortalecimiento institucional
a fin de efectuar con mayor eficiencia y transparencia sus funciones y ganarse la credibilidad y la confianza de la poblacin, lo que
tambin contribuye al fortalecimiento de la democracia.
Cabe sealar que el PNUD (2004), en su texto La democracia en Amrica Latina, present el ndice de democracia electoral
(IDE), que mide los regmenes democrticos en la regin con base
en cuatro variables: derecho al voto (tienen todos los adultos derecho al voto?), elecciones limpias (se desenvuelve el proceso electoral sin irregularidades que constrian la expresin autnoma
de las preferencias de los votantes y alteren el conteo fidedigno
de los votos?), elecciones libres (es ofrecido al electorado un
rango de alternativas que no son constreidas por restricciones
legales o de hecho?) y cargos pblicos electos (son las elecciones el medio de acceso a los principales cargos pblicos de un
pas?, los electos asumen sus cargos pblicos y permanecen en
363
stos los plazos estipulados?). El IDE arroj un valor para 2002

de 0.93 (mximo 1), subiendo de 0.28 en 1977, 0.69 en 1985 y
0.86 en 1990. En 2008 alcanz un mximo de 0.96 (PNUD-OEA,
2010, p. 65).
Sin embargo, vale destacar que, a partir de esos muy importantes logros, persisten desafos que las autoridades electorales y
otros actores pblicos enfrentan. Si bien los niveles de participacin electoral son elevados en la mayora de los pases de Amrica
Latina, se han detectado cadas o bajos niveles relativos en el ejercicio del voto, en particular en importantes grupos poblacionales:
jvenes, pueblos indgenas, afrodescendientes. Tambin persisten
significativos niveles de subrepresentacin de mujeres en cargos electivos aunque ha mejorado paulatinamente en los ltimos aos,
as como de esos grupos poblacionales (jvenes, pueblos indgenas,
afrodescendientes). Finalmente, cabe subrayar la importancia
de los esfuerzos por asegurar condiciones equitativas de acceso
a los medios de comunicacin en las campaas polticas, como
la transparencia en el financiamiento. El PNUD, como otras organizaciones internacionales, ha apoyado y continuar prestando
su asistencia para fortalecer a las autoridades electorales en sus
funciones, como en contribuir en las respuestas a los desafos.
Nombre: Fernando Tuesta Soldevilla

Institucin: Centro de Asesora y Promocin Electoral, Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, entre otras
Cargo: consultor internacional y experto en temas electorales
S ha impactado. El primer factor que sustenta mi respuesta es el
rendimiento institucional. En efecto, la legitimidad de las elecciones se funda en determinados criterios que cada vez ms se
han estandarizado, como la transparencia, la eficiencia, etctera. Y eso en general se ha cumplido, justamente por el desempeo
de los organismos electorales. Las elecciones son un componen-
364
te importante en Latinoamrica y el desempeo de la administracin electoral ha sido fundamental para encaminar procesos
democrticos. En Amrica Latina, los casos en los que el desempeo de los organismos electorales es un componente ms
de los problemas de nuestras democracias han sido frecuentes.
En el Per, por ejemplo, en 2000 se realizaron elecciones que
carecieron de legitimidad, que terminaron afectando la democracia peruana. Este hecho fue corregido a partir de 2001, con
la realizacin de diversos procesos electorales que han sido catalogados por la comunidad internacional como limpios, justos
y transparentes.
Hay un segundo factor que quisiera explicar: en casi toda
Amrica Latina se le han entregado nuevas atribuciones y funciones a los organismos electorales, desde la supervisin del dinero
en las campaas hasta las elecciones internas de los partidos polticos, adems de las elecciones que se producen en casi todos los
mbitos donde hay comicios en la sociedad civil. La mayor o menor autonoma que tienen los organismos electorales segn cada
pas tiene que ver con su desempeo institucional.
Antes de los 80, las elecciones eran cuestionadas, pero en
la actualidad han adquirido cada vez una mayor autonoma. Sin
embargo, hay nubarrones en los ltimos aos en algunos pases
donde la concentracin del poder no ha sido la excepcin para
los organismos electorales, como los casos de Venezuela, Nicaragua, Bolivia, por sealar algunos.
Finalmente, me gustara aadir que la administracin electoral latinoamericana ha sido significativamente ms importante,
teniendo en cuenta que la globalizacin ha permitido tener criterios estandarizados, experiencias que se comparten entre pases.
Hoy circulan informacin, mtodos y experiencias que son tomados en cuenta, estndares que hacen de Amrica Latina la regin
de mayor asociacin de organismos electorales en el mundo. La
administracin electoral est, pues, ms consolidada y contribuye
al desarrollo de nuestros pases.
365
Nombre: Lenin Housse

Institucin: Consejo Nacional Electoral
Cargo: director de relaciones internacionales
Pas de donde proviene el entrevistado: Ecuador
Desde mi perspectiva, que se basa en un reconocimiento de los procesos democrticos en la regin, considero que s ha impactado.
Definitivamente, la gestin electoral ha impactado en forma positiva.
La democracia en Amrica Latina se construy a travs de
sistemas electorales que se basan fundamentalmente en elecciones.
As mismo, los organismos electorales han evidenciado mejoras en
su gestin a travs de procesos innovadores y tecnologa de punta.
Recordemos que en la dcada de los 80 los organismos electorales eran seriamente cuestionados, como, por ejemplo, el caso
de Mxico, que trascendi incluso a nivel internacional. Los mexicanos tuvieron, pues, que poner su mayor esfuerzo para llevar a
cabo una mejora sustancial de sus procesos con la finalidad de
revertir esa realidad. As mismo, siempre los procesos electorales generaron mucha tensin en las sociedades latinoamericanas.
Esto, poco a poco, se ha ido corrigiendo.
Me gustara aadir que el impacto ha sido positivo en la
medida en que los organismos electorales han mejorado en sus
propias prcticas; existen en la actualidad diversos mecanismos de
cooperacin entre stos, lo cual ha sido indudablemente beneficioso. No slo se comparte informacin referida a la tecnologa,
sino tambin a nivel de procesos, y en la actualidad se cuentan con
sistemas de registro electoral confiables. Ahora bien, no obstante
que en Amrica Latina la democratizacin se produjo muy especialmente a travs de procesos electorales, se vienen implementando
tambin otro tipo de prcticas que impactan sobre la democracia,
como la participacin directa de la ciudadana.
Finalmente, termino sealando que el impacto a nivel de la
gestin electoral ha sido y es diverso, no slo en la organizacin
del proceso (metodologas estandarizadas), pues tambin existe
innovacin cualitativa, as como una concepcin de la normativa
366
que garantiza los derechos polticos de la ciudadana, igualdad de

gnero, igualdad para las poblaciones indgenas; se trabaja la metodologa de la observacin electoral. Todos stos son impactos
positivos que proceden de la gestin electoral. De igual modo, los
lineamientos polticos que derivan de la gestin han ido cambiando de acuerdo con los nuevos tiempos.
Nombre: Percy Medina Masas

Institucin: IDEA Internacional
Cargo: jefe de misin para el Per
La salud de una democracia depende de innumerables factores,
como la cultura democrtica, la vigencia de derechos y libertades,
la salud de las instituciones, la vigencia del Estado de derecho,
entre muchos otros. Pero la credibilidad de las elecciones es un
tema emblemtico que define si estamos frente a una democracia
u otro tipo de rgimen. Sabemos que no bastan las elecciones para
configurar una democracia, pero stas son indispensables para definir un rgimen democrtico. En Amrica Latina hemos pasado, en la mayora de los pases, de administraciones electorales
bastante precarias a autoridades cada vez ms profesionales, independientes y crebles. Precisamente por venir de una historia
de fraudes, manipulaciones de procesos electorales e injerencia
poltica del poder en turno en las elecciones, hemos ido diseando mecanismos, competencias y procedimientos ms seguros que
los que existen en pases de ms larga tradicin democrtica. Ese
trnsito ha tenido progresivo impacto en la credibilidad de las
elecciones y, por ende, en la de las democracias latinoamericanas.
Adems, saldada la deuda de las administraciones electorales con la integridad de los procesos electorales (an existen pero
son excepcionales los casos en los que se alega fraude), los organismos electorales empiezan a desarrollar nuevas tareas. Es el caso
de los centros de investigacin y formacin ciudadana, de los pro-
367
yectos para tener elecciones de mejor calidad, de los esfuerzos por

fortalecer los valores democrticos y un largo etctera. Es decir,
hoy muchas administraciones electorales no solamente organizan
elecciones free and fair, sino que ayudan con la democracia en estos campos que diramos contribuyen con su calidad.
Nombre: Luis Nunes Bertoldo

Institucin: Instituto Nacional Demcrata e IDEA Internacional
Cargo: consultor experto
Pas de donde proviene el entrevistado: Venezuela
La respuesta es afirmativa. Basta con ver un par de ejemplos: 1) el
caso del Per, donde, hasta la cada del rgimen de Fujimori, su
periodo estuvo marcado por unos organismos electorales afectos
al gobierno en turno, los magistrados y los funcionarios de la alta
direccin fueron presionados y extorsionados, en contubernio
con congresistas, el Tribunal Constitucional y otros organismos,
favoreciendo con las reglas del juego a la candidatura oficial y hacindose de la vista gorda ante las innumerables irregularidades
cometidas contra los otros candidatos. Yo pude verlo de primera
mano porque era el jefe residente de la Misin de Observacin
Electoral del Centro Carter y del National Democratic Institute
en la eleccin de 2000, as como observ el cambio radical en
los organismos electorales cuando se organizaron las nuevas elecciones de 2001, con personas idneas para el cargo, como Fernando Tuesta en la ONPE o el doctor Manuel Snchez-Palacios
Paiva en el JNE. En unas de sus primeras declaraciones, el doctor
Snchez-Palacios Paiva coment cmo encontr la excesiva concentracin de poder en manos de la Presidencia del JNE, donde
toda decisin estaba centralizada en el presidente del mismo (hasta la compra de computadoras); b) el caso de Venezuela, donde
despus de la Constitucin de 1999 se reform la organizacin
electoral y se coloc al frente del Consejo Nacional Electoral a
rectores afines al rgimen en turno, nombrados por una mayora
368
de oficialistas en la Asamblea Nacional. Ejemplos palpables son

los casos de Jorge Rodrguez, quien fue presidente del organismo electoral venezolano y posteriormente fue designado vicepresidente de la repblica, y de ah ha ocupado otros importantes
cargos en el Poder Ejecutivo de Venezuela y en el partido en el
gobierno, siendo tambin miembro del Movimiento Bolivariano
Revolucionario (MBR), semilla del actual Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV); y el de la actual presidenta del Consejo
Nacional Electoral, Tibisay Lucena, y tres rectoras ms del mismo
organismo (cuatro de sus cinco integrantes), quienes no ocultan
su afinidad al rgimen, siendo descarada su participacin en
los actos fnebres del expresidente Chvez, pues ostentaron
los smbolos del organismos electoral; adems, incumplieron la
promesa de auditar ntegramente el proceso electoral del 14 de
abril de 2013 en Venezuela (compromiso asumido ante el pas y
la Unasur).
Estos casos dibujan claramente cmo los organismos pueden parcializarse y orientar los procesos electorales segn conveniencias polticas y no a la luz de unas elecciones justas, libres y
transparentes, independientes de las presiones polticas del rgimen en turno. Sin duda, esto impacta negativamente en el sistema democrtico de cada pas.
En la otra cara de la moneda: acaso alguien duda, por
ejemplo, de los resultados electorales en Chile o en Brasil? Los
sistemas electorales, los organismos electorales que los componen
y los funcionarios al frente de los cargos son la garanta o no del
cabal funcionamiento de las elecciones en cada pas y, por ende,
impactan en cada sistema democrtico.
369
Nombre: Manuel Snchez-Palacios Paiva

Institucin: Jurado Nacional de Elecciones
Cargo: expresidente (periodo 2000-2004)
La presencia de un organismo electoral autnomo e independiente que garantice la pureza de los procesos electorales y decida
en forma inapelable los contenciosos electorales surgi como una
necesidad y respuesta a la anterior historia electoral del Per y,
con ese propsito, el constituyente de 1931 le dio al Jurado Nacional de Elecciones el rango de poder del Estado. La Constitucin
de 1979 y la vigente, si bien por razones doctrinarias ya no lo ubican como un poder del Estado, lo reconocen como la mxima autoridad electoral, cuyas decisiones en esa materia son irrevisables.
Esto que es historia en el Per encuentra desarrollos similares en la legislacin comparada latinoamericana. Y aun cuando
ser difcil hallar dos administraciones electorales iguales, en todas se distinguir por igual la presencia de una autoridad suprema que tendr la ltima palabra en materia electoral. Es que los
organismos electorales institucionalizados con esas atribuciones,
en su actuar, se constituyen en garantes de la pureza de los procesos electorales, de la autenticidad de la expresin mayoritaria y
del cumplimiento de los principios constitucionales y electorales.
Desde luego, la norma constitucional ser confirmada por la autoridad moral que debe emanar de esos organismos, integrados
para ello por personas de ejecutoria intachable.
En su actuar, el organismo electoral se constituir en auditor, supervisor y contralor de los procedimientos electorales,
considerando para ello una dependencia especializada en su organizacin. En ese sentido, por ejemplo, el Jurado Nacional de
Elecciones (2000-2004), como una de sus primeras medidas, restableci dentro de su organigrama a la entonces suprimida Gerencia de Fiscalizacin Electoral. No obstante, de tanto en tanto
sucede que alguien que accedi al poder poltico con el propsito
de continuar en ste y de burlar la voluntad mayoritaria busca
370
controlar la administracin electoral. Entonces surge el dedo acusador de la prensa libre democrtica y de la comunidad internacional que lo pone en evidencia. La OEA, las ONG especializadas
y las mismas asociaciones de organismos electorales tienen presencia en ese sentido. Una situacin excepcional de esa naturaleza confirma la regla y la necesidad de contar con un organismo
electoral de autoridad suprema de naturaleza constitucional.
Pero la democracia no se satisface con el acto del sufragio.
Nuestra poblacin, mayoritariamente joven, guarda poca memoria
de la historia y desconoce que la democracia todava debe defenderse. Por eso, el organismo electoral ya no puede limitarse a vigilar
el cumplimiento de las garantas y la pureza del acto electoral,
pues adems debe avanzar en el sentido de propugnar el perfeccionamiento y la difusin de las normas electorales, para que las primaveras democrticas se conviertan en una estacin permanente.
Nombre: Gerardo Tvara Castillo

Institucin: Asociacin Civil Transparencia del Per
Cargo: secretario general
S, ha tenido un impacto positivo en la democracia latinoamericana por tres razones: la primera es de orden doctrinario. Uno de
los rasgos de la democracia para ser slida es la predictibilidad, la
existencia de pocas sorpresas (en todos los mbitos), y el hecho
de tener reglas. Si haces a, los resultados son b, c o d, pero
no z. Reduces los abusos de poder. Las democracias son diferentes que las dictaduras. Factores importantes son saber lo que va a
pasar con el voto, y en la democracia la autoridad procede de la
eleccin popular; tener organismos electorales confiables y que
el ciudadano sepa lo que se va a hacer y cmo se va a hacer y se
van a respetar esas normas. sa no es una verdad de Perogrullo,
puesto que anteriormente no ocurra eso, sobre todo en el Per y
en otros pases latinoamericanos. No somos democracias de vieja
371
data. Ahora los ciudadanos saben que su voto se va a respetar y eso

se consigue con organismos electorales slidos.
La segunda razn es que en el Per y en muchos pases de
la regin los organismos electorales estn dejando de ser simples
organizadores de elecciones y se estn convirtiendo en actores claves en el diseo electoral y poltico de sus respectivos pases. Los
organismos electorales no quieren ser meros operarios de elecciones, quieren ser actores que participen de la discusin poltica,
hasta el momento en el que haya que ponerles lmites. Empujan
e impulsan muchas reformas electorales (reemplazando muchas
veces la labor del Congreso). No constituyen un actor tradicional,
puesto que dinamizan la democracia y ponen a discutir cosas.
La tercera razn es el nivel de especializacin al que van
llegando los organismos electorales. En la actualidad, estas instituciones desarrollan herramientas electrnicas, voto electrnico,
automatizacin de actas; todo esto ayuda. La labor ya no recae
en manos de cualquiera. Las escuelas electorales y los congresos
internacionales generan especialistas que no salen de las universidades. Es decir, contribuyen tambin a la academia; esto es una
riqueza, una novedad.
Nombre: Leonor Surez Ognio

Institucin: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Cargo: oficial de programa
Pas de donde proviene la entrevistada: Per
S, por varias razones relacionadas a los elementos bsicos de la
democracia. Este rgimen requiere de instituciones y recursos que
permitan que los procesos electorales se lleven a cabo. Si consideramos que la democracia en Amrica Latina tiene tres dcadas de
gobiernos elegidos por este sistema, debemos concluir que esto ha
sido posible gracias a la actuacin de los organismos que han permitido que los ciudadanos ejerzan su derecho a elegir y ser elegidos. Ciertamente, durante los tres ltimos lustros de este periodo
372
tambin hemos asistido a diversas modificaciones constitucionales

y legales que han tenido por objeto transformar las reglas del juego
electoral y permitir que funcionarios en ejercicio puedan ser reelegidos (lo que a criterio de muchos limita la capacidad de elegir y
ser elegidos). Aun en esos escenarios, ante la posibilidad de que la
ciudadana exprese su deseo o no de reelegir a ciertos funcionarios,
se han demandado y se han tenido organismos electorales que han
permitido que la democracia se exprese en su elemento ms sencillo: la votacin popular. Las denuncias por fraude o mala actuacin
de los organismos electorales no son suficientes para desmerecer el
trabajo del sistema electoral en la regin.
Por otro lado, la insatisfaccin ciudadana por la calidad de la
democracia ha estado mayoritariamente dirigida a una crtica a la
aptitud de los gobernantes y representantes, que se traduce en un
rechazo a los partidos polticos, que se perciben como corruptos
y lejanos a los intereses de la poblacin. En estos casos, han sido
tambin los organismos electorales los que han permitido, cada vez
ms, la implementacin de procesos participativos que han hecho
que la democracia en Amrica Latina, mayormente representativa,
mute hacia sistemas participativos de democracia directa. Instituciones como la consulta, el referendo, la revocatoria, etc., que no
tenan mayor significado hace un par de dcadas, han sido posibles
gracias a la existencia de organismos que han permitido que diversos tipos de demandas populares y proyectos de ley hayan transitado de la iniciativa popular al gobierno o al Parlamento. Esto ha
contribuido, en gran medida, a que la poblacin reconozca que
existen canales de expresin y participacin (autogobierno).
Cuando vemos todo lo que les falta a nuestras democracias
para consolidarse o mejorar, la tarea abrumadora en ciernes no
nos deja apreciar positivamente lo ganado. Ciertamente, mientras
los organismos electorales permitan que la voluntad popular sea
expresada, seguirn constituyndose como pilares del rgimen.
La pluralidad de opciones y la fortaleza del sistema de partidos
polticos son asuntos en los que falta mucho, pero los avances,
indudablemente, deben a los organismos de registro poltico y
373
electoral el hecho de que hoy Amrica Latina ostente en el poder,

en muchos casos, a quienes tradicionalmente estuvieron excluidos del gobierno.
Nombre: Luis Benavente Gianella

Institucin: Vox Populi Comunicacin y Marketing
Cargo: director y experto en temas de comunicacin
poltica y opinin pblica
S, ha influido positiva y negativamente. Negativamente, por
ejemplo, en el Per, por lo que ocurri en la poca de Fujimori, en donde los organismos electorales estaban captados por el
gobierno. Pero, por lo general, su influencia ha sido positiva, en
primer lugar, por el tema de la confianza. Teniendo en cuenta
este punto de vista, todos los mbitos de la sociedad (institucional,
ciudadano, medios de comunicacin, etc.) confan en los organismos electorales.
Segn el grado de confianza, las instituciones pblicas en
el Per podran dividirse de la siguiente manera: primero, las
vinculadas a lo poltico, las cuales se encuentran muy desprestigiadas, fundamentalmente por la corrupcin; es el caso de las
municipalidades, los gobiernos regionales, el Poder Ejecutivo, el
Poder Judicial, el Congreso de la Repblica. Segundo, instituciones pblicas manejadas por tecncratas, que son bsicamente los
organismos reguladores, con cierto prestigio en el pas, que gozan
de confianza y reputacin; es el caso del Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad
Intelectual (Indecopi), la Superintendencia Nacional de Aduanas
y de Administracin Tributaria (Sunat), el Banco Central de Reserva (BCR), el Organismo Supervisor de Inversin Privada en
Telecomunicaciones (Osiptel), el Organismo Supervisor de la
Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (Ositran), la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
374
(Sunass), etctera. No son instituciones gerenciadas por polticos

y constituyen organizaciones que se han ido consolidando en el
tiempo y tienen una labor de soporte del crecimiento econmico
y de las polticas pblicas. Tercero, los organismos electorales, los
cuales tienen prestigio, reputacin, etc., y, si bien tienen mucho
por mejorar, sobre todo en el mbito administrativo, gozan de la
confianza ciudadana. Cabe sealar que en el Per, desde 2001 en
adelante, los organismos electorales han sido protagonistas de la
historia democrtica y poltica del pas, impulsando o dando trmite a iniciativas polticas importantes, como, por ejemplo, la no
reeleccin presidencial.
Este concepto de generacin de confianza ciudadana que
ha ocurrido en el Per puede tambin compartirse con la mayora
de los pases latinoamericanos.
Nombre: Carlos Hakansson Nieto

Institucin: Universidad de Piura
Cargo: decano de la Facultad de Derecho, experto en temas electorales
La labor de los organismos electorales s ha influido en los pases
de la regin, especialmente en aquellos que poseen mayor continuidad democrtica. No es lo mismo el desarrollo de Colombia y
Chile (que cuentan con voto facultativo) que el de Venezuela o
Ecuador (el primero con dudas sobre la credibilidad de sus resultados electorales y el segundo con un marcado autoritarismo del
presidente de la repblica que impide el saludable ejercicio de la
separacin de poderes). Por eso, el grado de impacto e influencia
de los organismos electorales guarda una relacin directa con el
grado de desarrollo institucional en una comunidad poltica.
En Iberoamrica se pueden apreciar tres conjuntos. El
primero est compuesto por pases como Chile y Colombia,
que poseen un sistema de partidos sin una marcada polarizacin
ideolgica; el segundo, por los casos de Argentina, Per y Uru-
375
guay, en los que s existen dificultades para lograr una concertacin de centro ideolgico, y, el tercero, por Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela, con gobiernos personalistas y autoritarios.
La influencia de los organismos electorales y su impacto positivo
en las instituciones democrticas se perciben con mayor fuerza
en el primer conjunto, con menos desarrollo en el segundo y
muy limitados en el tercero.
En el caso concreto de Per, pese a su todava corta continuidad democrtica, pues en su historia republicana no ha tenido tres gobiernos democrticos consecutivos, el JNE, la ONPE
y el Reniec han permitido una progresiva profesionalizacin de
los procesos electorales, los cuales no slo abarcan las elecciones
generales, sino tambin los referndums, las revocatorias, las iniciativas legislativas ciudadanas y las propuestas de iniciativa de reforma constitucional, los que han contribuido en su asentamiento
formal; no obstante, es el asentamiento material lo que determinar la consolidacin y el verdadero impacto de los organismos
electorales en el pas. En otras palabras, a travs de los procesos
electorales se debe lograr informar y sensibilizar a los ciudadanos sobre que la democracia, si bien no es perfecta, es el nico
sistema poltico que garantiza la libertad y, por tanto, el pleno
desarrollo humano individual y en sociedad. Para lograr este objetivo, es necesario resolver el problema de aceptacin del actual
orden constitucional; si la Carta de 1993 sigue generando divisin
ideolgica en cuanto a su legitimidad de origen, sin reconocer su
legitimidad de ejercicio (jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tres procesos electorales generales consecutivos, revocatorias,
referndums, etc.), los organismos electorales no tienen la plataforma (lase el marco constitucional) adecuada para reposar en
sta y promover el ejercicio de la ciudadana.
376
Nombre: Delia Guadalupe del Toro Lpez

Institucin: Instituto Federal Electoral de Mxico
Cargo: directora ejecutiva de Organizacin y Geografa Electoral
Pas de donde proviene la entrevistada: Mxico
El principal rol que tienen los organismos electorales es el de garantizar la transicin peridica y pacfica del poder en los Estados democrticos. Esta condicin permite un nacimiento legal y
legtimo a los gobiernos de turno, puesto que se forman con el
reconocimiento ciudadano y la confianza de los actores polticos,
lo que les permite un piso de gobernabilidad en sus primeras acciones de gobierno. Adems de esto, es importante el papel de los
organismos electorales en el fortalecimiento de la vida democrtica, as como el rgimen democrtico de los partidos polticos.
En el caso mexicano, contar con organismos electorales independientes y autnomos respondi al desarrollo histrico, que
transit de un gobierno autoritario a un rgimen democrtico. El
consenso de todas las fuerzas polticas del pas trajo como consecuencia en la reforma poltica de 1996 que se lograra ciudadanizar la toma de decisiones en el seno del rgano electoral federal,
para que en su mximo rgano de direccin no interviniera el
gobierno ni con voz ni con voto, aunque siguieron concurriendo los partidos polticos y los representantes parlamentarios con
derecho a voz, pero sin voto. El alcance de esta reforma permiti
llevar a cabo elecciones con un alto grado de credibilidad ciudadana y confianza poltica en el pas, hasta llegar en 2000, por vez
primera, a una transicin pacfica del poder, donde un partido
de oposicin (Partido Accin Nacional) gan las elecciones federales al partido que haba gobernado por 70 aos consecutivos
(Partido Revolucionario Institucional). De este modo se consolid la transicin democrtica electoral, pero nada ms. sta tiene
muchas asignaturas pendientes por resolver.
Esto significa que hemos visto que los sistemas electorales
son un elemento fundamental para la transicin a la democracia,
pero no son ni deben ser la panacea para arribar a un Estado
377
democrtico consolidado. Esto depende, en mi opinin, de un

eficaz desempeo del sistema electoral, as como del sistema de
partidos y el sistema de gobierno adecuados a las realidades particulares de cada pas.
Un Estado con una democracia consolidada depende de la
historia y la cultura de cada nacin. En el caso de Mxico se dio
as porque partimos de una cultura de la desconfianza; por cierto, este modelo ha sido muy caro o ha implicado una inversin
muy elevada, como se quiera ver. Mxico se encuentra precisamente en ese debate: un instituto federal electoral o 32 institutos
electorales estatales? El planteamiento del problema es complejo
per se, ya que no podemos reducirlo a su costo econmico, sino
que debemos verlo en su contexto poltico, social, de rdenes de
competencia estatal y federal, adems de la soberana de las entidades federativas y el federalismo.
Lo que observamos es que el modelo actual (dos organismos electorales) ya no es eficaz por la duplicidad de funciones,
entre lo local y lo federal, adems de costar mucho dinero. Yo me
inclino hacia un modelo electoral que mantenga a nivel federal
slo el registro federal de electores y a nivel de las entidades federativas la eleccin federal de los poderes Ejecutivo y Legislativo,
as como la facultad de organizar sus elecciones locales.
Nombre: Pedro Zamudio Godnez

Cargo: vocal ejecutivo distrital
Pas de donde proviene el entrevistado: Mxico
Tomando en cuenta que en la regin latinoamericana se celebran
elecciones desde hace casi 200 aos, es de destacar el avance de
la democracia procedimental a partir de la dcada de los 60 del
siglo pasado, avance que necesariamente pasa por la integracin
de rganos electorales independientes, autnomos y eficaces para
el desarrollo de procesos electorales ciertos y crebles. Pese a re-
378
conocer condiciones particulares de cada sistema poltico nacional, estoy convencido de que de la confianza que cada organismo
electoral logre imbuir a los electores depende la participacin de
los mismos en las elecciones. Por ello, creo que an tenemos camino que recorrer para lograr afianzar en la cultura poltica del
latinoamericano promedio la confianza en su sistema poltico y,
por ende, en sus procedimientos electorales.
As mismo, es indudable que solamente con rganos electorales independientes y autnomos, rganos que sean parte del
Estado, pero que estn perfectamente separados y diferenciados
del gobierno en turno, se puede avanzar en la consolidacin democrtica en la regin, pasando de la democracia procedimental
efectiva a la democracia como forma de vida.
Nombre: Arminda Balbuena Cisneros

Cargo: coordinadora del Centro para el Desarrollo Democrtico
Pas de donde proviene la entrevistada: Mxico
Para que todo este entramado terico que es la democracia sea
posible en un contexto nacional tangible, se necesita de los organismos electorales. stos fungen como un rgano burocrtico
y administrativo de los procesos electorales, pero tambin tienen
una funcin simblica y representativa de los valores esenciales de
la democracia frente a la sociedad a la que atienden. Con lo primero me refiero a la operacin de procedimientos que permiten
organizar una eleccin con objetividad, transparencia e imparcialidad. Con lo segundo quiero decir que los organismos electorales permiten a la ciudadana tener la confianza de que su voto
cuenta y a los partidos polticos confiar en que la competencia es
justa. Si bien sabemos que una sociedad democrtica comienza,
pero no se agota en el voto democrtico, es innegable la importancia de los organismos electorales para el resguardo de estos
cimientos de la vida democrtica mediante la institucionalizacin
379
de los procedimientos de competencia poltica. As mismo, los

organismos electorales importan porque perpetan el respeto y el
cumplimiento de estas reglas bsicas del juego, al mismo tiempo
que echan a andar los mecanismos que hacen posible modificar
dichas reglas en pro del perfeccionamiento y la consolidacin de
nuestras democracias.
Se observa entonces que en Mxico, como en otros pases de
Amrica Latina, el papel de los organismos electorales autnomos
es esencial, pues stos cumplen funciones que corresponden al
Estado sin someterse a los vaivenes de la coyuntura poltica, es decir, sin sujetarse a los intereses de los partidos o de los rganos de
gobierno; aunado a ello, son rganos que preservan el equilibrio
y la organizacin constitucional. La autonoma garantiza la
independencia en otros rubros adems del poltico: en el rubro
administrativo, porque al no estar subordinados a ninguna otra
instancia administrativa pueden establecer su organizacin y
estructura orgnica interna; en el rubro normativo o jurdico, por
su capacidad para dictar las normas jurdicas que sean necesarias
para el desempeo de sus funciones; y en el financiero, porque
proyectan, aprueban y ejercen su presupuesto.
Nombre: Hugo Picado Len

Institucin: Instituto de Formacin y Estudios para la
Democracia del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica
Cargo: director
Pas de donde proviene el entrevistado: Costa Rica
La mayora de los organismos electorales latinoamericanos surgen en el periodo de diseo democrtico producto de la tercera
ola de democratizacin. En las postrimeras de la dcada de los 70
y durante toda la dcada de los 80, se consider que las elecciones
seran un eslabn fundamental para la transicin de regmenes
autoritarios hacia la democracia. Las elecciones bajo condiciones mnimas de transparencia, free and fair jugaron un papel
380
fundamental en la democratizacin y continan siendo una exigencia mnima para la subsistencia de las poliarquas.
As mismo, la historia latinoamericana, marcada por el
fraude electoral y diversas formas de manipulacin indebida del
electorado, requiere de organismos electorales independientes y
suficientemente autnomos que garanticen la transparencia de
los comicios. Hoy en da, adems de la transparencia, hay una exigencia social de equidad en la competencia partidista.
Nombre: Herbert Rolando Molina Sandoval

Institucin: Instituto de Formacin y Capacitacin Cvico-Poltica
y Electoral del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala
Cargo: director ejecutivo
Pas de donde proviene el entrevistado: Guatemala
La importancia que han tenido los organismos electorales latinoamericanos para el desarrollo y la consolidacin de las democracias
en Amrica Latina proviene de haber unificado esfuerzos y firmar
los instrumentos que en materia electoral se han realizado. Entre
stos se encuentran: la creacin de la Asociacin de Organismos
Electorales de Centroamrica y el Caribe (Protocolo de Tikal),
el Acta Constitutiva de la Asociacin de Organismos Electorales
de Amrica del Sur (Protocolo de Quito) y el Acta Constitutiva
de la Unin Interamericana de Organismos Electorales (Uniore).
stos tienen el objetivo primordial de intercambiar experiencias
para el perfeccionamiento de procesos electorales y lograr de esta
forma regmenes democrticamente electos con principios regulados en convenios internacionales sobre derechos humanos de
primera generacin, en donde se destaque el derecho a elegir y
ser electo en igualdad de condiciones.
As mismo, considero que el modelo latinoamericano de organismos electorales independientes y autnomos es el ms adecuado para contribuir con la consolidacin de la democracia en la
regin, en virtud de que no hay intervencin o no est supeditado
381
a organismo alguno del Estado. En Guatemala las decisiones y las

resoluciones del Tribunal Supremo Electoral se encuentran apegadas a la Constitucin Poltica de la Repblica, a la Ley Electoral y
de Partidos Polticos, a su reglamento y a otras leyes concernientes
a la materia. Al ser una institucin autnoma, se respeta la voluntad
popular, se realizan procesos electorales transparentes e indispensables para el funcionamiento de una verdadera democracia.
Nombre: Elisabeth Luque Parigi

Institucin: Tribunal Electoral de Panam
Cargo: directora Nacional de Organizacin Electoral.
Departamento de Capacitacin
Pas de donde proviene la entrevistada: Panam
Los organismos electorales se han encaminado hacia la celebracin de elecciones reales y transparentes, que constituyen la esencia de la democracia. El desarrollo y la consolidacin democrtica
que se lograron a travs de los distintos procesos electorales realizados permitieron el pluralismo poltico que llamaba a elecciones
libres, donde se diera un sistema de partidos fuerte, con diversos
actores y garanta de los derechos fundamentales en cuanto a la
libertad de expresin a travs del voto. Estas instituciones definieron nuevos espacios, cuyos lmites se han ido trazando en virtud del perfeccionamiento de cada sistema electoral. Esos lmites
definen hoy da una recta financiacin de los partidos polticos,
una buena regulacin de la publicidad oficial y las campaas
electorales, as como la educacin cvica electoral que recibe la
ciudadana. El organismo electoral debe garantizar, entonces,
la imparcialidad y la transparencia del proceso, adems de la
igualdad de oportunidades en la competitividad dentro del sistema, destacando su funcin suprema como vigilante en el cumplimiento de las reglas electorales.
Amrica Latina tiene como objetivo comn fortalecer los
regmenes democrticos. Cada realidad nacional es diferente y el
382
reto ms importante de los organismos electorales es mantener

su reputacin, credibilidad y neutralidad, para asegurar la legitimidad de las autoridades electas permitiendo la gobernabilidad.
Nombre: Jos Daniel Gonzlez

Institucin: Instituto de Altos Estudios del Poder Electoral
Cargo: director de investigacin
Pas de donde proviene el entrevistado: Venezuela
La importancia es central. Si existe democracia es porque existen elecciones. La administracin electoral no es accesoria. Si
bien histricamente la autoridad electoral ha estado unas veces
en el Ejecutivo, otras en el Judicial, otras en el Legislativo y otras
de manera compartida, la consolidacin por la va de los hechos
de organismos electorales con autonoma, aunque con composicin pluripartidista en el siglo XX y luego con base en otros
criterios (caso Venezuela), es la confirmacin de la importancia
de su papel como rbitros en nuestras democracias. Los organismos electorales se han convertido en tribunales sometidos
a rigurosas exigencias por parte de la sociedad. Su rol ha sido
vital. El rgano electoral es el que administra la produccin de
los otros poderes: elecciones presidenciales para el Ejecutivo,
parlamentarias para el Poder Legislativo y, ahora en el caso de
Bolivia, elecciones para jueces para el Poder Judicial. Por esta
razn, en la Repblica Bolivariana de Venezuela se crea el Poder
Electoral. De este poder depende la existencia de los otros. Se
comprender la importancia que tiene el rgano electoral en
una democracia.
383
INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE MXICO
JUNTA GENERAL
M. en D. Jess Castillo Sandoval

Consejero Presidente
M. en A. P. Francisco Javier Lpez Corral
Secretario Ejecutivo General
Lic. Alma Patricia Sam Carbajal Directora Jurdica Consultiva

Lic. Jess George Zamora Director de Organizacin
Lic. Rafael Plutarco Garduo Garca Director de Capacitacin

Dr. Sergio Anguiano Melndez Director de Partidos Polticos

Lic. Jos Mondragn Pedrero Director de Administracin
COMIT EDITORIAL
Presidente
Dr. Jos Martnez Vilchis
Integrantes
Mtro. Francisco Javier Lpez Corral
Dr. Vctor Manuel Alarcn Olgun
Dr. Juan Federico Arriola Cantero
Dra. Guillermina Daz Prez
Dra. Rosa Mara Mirn Lince
Dra. Iliana Rodrguez Santibez
Dr. Jaime A. Vela del Ro
Secretario Tcnico
Dr. ngel Gustavo Lpez Montiel
Subdirectora de Documentacin y Promocin Editorial

Ana Llely Reyes Prez
rea de Promocin Editorial
Jorge Armando Becerril Snchez
Mara Guadalupe Bernal Martnez
Anglica Quintero Rodrguez
Diseo grfico y editorial
Tania Lpez Reyes
Luther Fabin Chvez Esteban
Azlea Egua Saldaa
Editorial
El impacto de la administracin electoral

en la democracia latinoamericana se termin
de imprimir en julio de 2014 en los talleres de
Compaa Editorial de Mxico, S. A. de C. V.,
ubicados en av. 16 de Septiembre nm. 116,
col. Lzaro Crdenas, Metepec, Mxico.
La edicin estuvo a cargo del rea de Promocin
Editorial del Centro de Formacin y Documentacin Electoral del Instituto Electoral del Estado de Mxico. Esta edicin consta de 2,500
ejemplares.
En la formacin se utilizaron las fuentes ITC
New Baskerville, diseada por John Baskerville, y Bookman Old Style, diseada por Morris
Fuller Benton.
Publicacin de distribucin gratuita

Unidad 3. Jose Alfredo Pérez Duharte. El Impacto de La Administración Electoral en La Democracia Latinoamericana

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Unidad 3. Jose Alfredo Pérez Duharte. El Impacto de La Administración Electoral en La Democracia Latinoamericana

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Unidad 3. Jose Alfredo Pérez Duharte. El Impacto de La Administración Electoral en La Democracia Latinoamericana

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

El impacto de la

Jose Alfredo Prez Duharte

Toluca, Mxico 2014

Esta investigacin, para ser publicada,

El impacto de la administracin electoral

INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE MXICO

Jess Castillo Sandoval

Representantes de los partidos polticos

Edgar A. Olvera Higuera

La democracia y su relacin con el procedimiento 1

El procedimiento en Amrica Latina 89

El procedimiento y la calidad de la democracia 102

La tendencia y la importancia de la administracin 187

Anlisis de las variables dependiente e independiente 201

Anlisis de la variable dependiente: la democracia 231

Comprobacin de la hiptesis, explicacin de 266

La salud de las democracias, cualquiera que sea

Jos Ortega y Gasset

ministracin electoral que han elegido, basado en instituciones

ferentes. En el primero se realiza un anlisis terico-metodolgico

Para estos fines, se entiende por gobernanza electoral todo

que se mide a travs de la aceptacin social y organizativa y de

directa y notable sobre la democracia procedimental en Amrica

de descripcin-explicacin, por medio del cual se desarrollan

visible en las democracias emergentes, en las que son dbiles los

Aclarando conceptos: la nocin de democracia a utilizar

Por su parte, si bien el anlisis de Huntington (1993) al que

las ideas que propone Joseph Schumpeter (1983, p. 269), quien

Fuente: elaboracin propia con base en Collier y Levitsky (1998).

Los autores sealan que las tres primeras caractersticas se

Al respecto, a partir de 1980 se pudo observar, a travs de

Posteriormente, junto con la implantacin de polticas de

cauce en la expansin universal de las ideas y las prcticas democrticas en la regin.

* Comienzan regmenes semidemocrticos.

En la regin, segn un estudio presentado por IDEA Internacional (2009):

de reforma de sus instituciones electorales, lo cual signific la

El contexto de los organismos electorales en el marco del

cin es ofrecer herramientas terico-conceptuales que permitan

de un complejo proceso de institucionalizacin, cuyo principal

electorales son a menudo el principal mbito legal donde ocurre

Autoritarismo en Amrica Latina

abusos de gobiernos de este tipo, con lo que se constituy como

Puede entenderse en general como una autoridad opresiva

Se considera bastante ilustrativa la detallada tipologa de

Sin embargo, el autoritarismo puede ser tanto el resultado

8,960 casos documentados de desaparicin forzada entre 1976 y

esta regin presentan historias dismiles que transcurren en aos

1976-1977, en el que, aparentemente, haba llegado la hora para

mocracias latinoamericanas (Uruguay y Chile) fueran suprimidas

y reformas estructurales. Ambas transiciones estuvieron pautadas

ciudadanos a los nuevos y todava frgiles marcos institucionales

la democracia como sistema poltico. Por ello, en el momento de

En efecto, la mayora de los estudios sobre las transiciones

etiquetas fueron creadas o adaptadas para aquellos regmenes

La denominada zona gris y los procesos de

Steven Levitsky y Lucan Way (2004, p. 161) sealan que en

El autoritarismo competitivo debe entonces diferenciarse de los

cin puede buscar poder, de stos donde las reglas democrticas

en el mismo contexto que ha sido presentado para la transicin.