PARTE I.

LAS CIENCIAS

SESION 1: HAY CIENCIAS PARA GOBERNAR?

1. LA TEORIA Y LA PRACTICA
La gestin pblica es, en general, desilusionante. No apunta al blanco de los problemas. Su
calidad es baja y estacionaria. En contraste, las ciencias avanzan mientras los problemas
sociales se acumulan. Las ciencias no parecen tener impacto relevante en el enfrentamiento
de los problemas sociales y en la calidad de la gestin pblica. Hay un abismo entre el retraso
de la poltica y el avance de las ciencias. La primera ignora las segundas. A su vez, las
segundas progresan de un modo que ignora la accin prctica de enfrentamiento de los
problemas colectivos de la vida cotidiana. Aportan poco a la calidad de la gestin pblica.
Hay una crisis de capacidad de gobierno (1). Crisis que se intensifica en contraste con un avance
impresionante de las ciencias naturales. La complejidad e intensidad de los problemas
sociales crece a paso acelerado, mientras la capacidad personal e institucional de gobierno
est cada vez ms distante de ese desafo. Con el trmino de la guerra fra, la democracia
gana terreno frente al autoritarismo, pero se debilita por sus desiguales y pobres resultados.
Desilusionado, el ciudadano comn se aparta de la poltica, y sta se encierra cada vez ms
en crculos pequeos. El gobierno y las ciencias estn de espaldas. La democracia pierde
atractivo, pero no tiene competidores viables. Los defensores de la democracia no saben
defenderla. Sobrevive ante el vaco de otras opciones.
Propongo discutir que hay un gran problema de teora de la prctica. Hasta ahora vemos las
ciencias aisladas de la prctica poltica. Y consideramos que cada departamento de las
ciencias es una especialidad vertical que puede afrontar directamente su relacin con la
prctica social. Es un contrasentido, porque la prctica pblica cruza horizontalmente todas las
especialidades, y genera sus propios problemas.
En la relacin de la teora con la practica hay dos casos de distinta dificultad. El primero
apunta a la prctica del profesional que ejerce su profesin en el mbito de su especialidad.
La Universidad y las ciencias tradicionales responden razonablemente bien a este primer
caso. El segundo, se refiere al dirigente que ejerce una funcin pblica. Esta ltima es una
prctica social que transpone las fronteras de la formacin tradicional especializada por
facultades universitarias y presenta problemas comunes muy particulares que las ciencias no
reconocen.
La prctica social desborda la formacin profesional y, cualquiera sea su mbito, exige entre
otras cuestiones explicar la realidad, identificar y ponderar problemas y causas crticas,
calcular sobre el futuro incierto, formular y evaluar apuestas sobre productos y resultados de
nuestras acciones, resolver conflictos cognitivos, hacer anlisis estratgico para construir
viabilidad, estudiar a los otros actores que participan en el juego social, monitorear la
evolucin y cambio de la realidad intervenida, y disear o modernizar organizaciones. Estos
y varios otros problemas son comunes a la prctica social, y no se trata de problemas
simples que pueden resolverse por intuicin en la prctica misma. Tampoco se trata slo de
estos problemas abstractos horizontales de la prctica. Por su naturaleza, cualquier problema
social tiene un contenido transdepartamental que no reconoce las facultades o departamentos de
las Universidades y de las ciencias. Esa interrelacin transdepartamental obliga al anlisis de

causas y efectos entre los departamentos de las ciencias. Es el caso ms comn de las
relaciones entre la poltica y la economa (2).
El economista que formula polticas econmicas y el mdico que hace polticas de salud en el
mbito pblico, con su formacin en facultades universitarias verticales, nos parecen estar
en su campo de competencia, a pesar de la frecuencia de sus fracasos en la gestin pblica.
Pero, no es as. Slo tienen competencia para realizar una prctica profesional intradepartamental.
No tienen la formacin necesaria para ejercer la prctica social horizontal. Sabemos que un
problema de salud no es un problema de medicina, sino al mismo tiempo, es poltico,
econmico, organizativo, ecolgico, etc. Sin embargo, actuamos como si el sentido comn
pudiese procesar esas interacciones transdepartamentales. No pensamos que cualquier prctica
social es transdepartamental y presenta problemas tericos comunes, repetitivos y complejos. No
pensamos en una ciencia de la accin prctica que procese esos problemas comunes. Aun no
comprendemos que se necesita una ciencia de la accin y caemos en el simplismo de la
interdisciplinariedad. Nos debatimos entre las especialidades y la interdisciplinariedad,
ignorando la praxeologa. Se nos escapa que la prctica poltica tiene problemas comunes
con cualquier prctica social horizontal. Y que esa prctica, con sus problemas comunes, exige
una teora de la prctica social vlida para cualquier problema relacionado con cualquier
especialidad. Seguimos creyendo que hay una relacin obvia y simple entre la teora social y
la prctica social.
La prctica profesional individual se apoya verticalmente en la teora departamental, gracias a
un esfuerzo especial de teorizacin sobre la prctica intradepartamental que hace la propia
universidad. Es el caso de la relacin entre la biologa, la medicina y la prctica privada del
mdico. El grfico 1 representa este tipo de relacin entre teora y prctica.
Grfico 1: caso vertical
Depto
1

Depto
2

Grfico 2: caso horizontal

Depto
3

Depto
1

Depto
2

teora

teora

prctica

prctica

Depto
3

Pero, la prctica social horizontal que se ejerce en el mbito pblico cruza los departamentos de
las ciencias en dos sentidos: a) genera relaciones transdepartamentales de contenido (flecha
A) , que obligan al anlisis del intercambio de problemas entre los distintos departamentos:
por ejemplo, valorar la eficacia poltica versus la eficacia econmica, evaluar los efectos
polticos de la accin econmica y viceversa, etc..) , y b) produce problemas comunes que
son inherentes a la prctica social (flecha B), la cual no reconoce la divisin vertical por
departamentos; slo distingue problemas. Este segundo aspecto es exactamente el tema de la
teora de la prctica y se refiere a apreciar situaciones y procesar problemas, hacer apuestas
bajo incertidumbre, lidiar con las sorpresas, manejar crisis, hacer anlisis estratgico,
formular y evaluar planes, estudiar a los actores del juego social, acompaar y evaluar el
cambio de la realidad del juego, disear o reformar organizaciones, explorar nuevos caminos
3

de desarrollo, etc. Con qu teora se enfrentan estos problemas de la prctica? O

suponemos que la prctica es autosuficiente?
La prctica profesional vertical compartimentaliza nuestra vida cotidiana. La prctica social
horizontal comunitariza nuestros problemas. En otras palabras, la prctica social es horizontal,
en el sentido que genera los mismos problemas para todos. Pero, esos problemas comunes
de la prctica horizontal reclaman tambin teora.
Las ciencias tradicionales y las Universidades ofrecen la formacin vertical e ignoran los
problemas de la prctica horizontal.
Es hora de pensar que la poltica prctica exige del apoyo de una nueva ciencia horizontal y
negar que la accin prctica pueda fundarse directamente en cada ciencia vertical especializada.
Es hora de reconocer, tambin, las limitaciones de la interdisciplinariedad. La
interdisciplinariedad es un dilogo entre especialistas en distintos departamentos, sin teora
transdepartamental y sin teora sobre la prctica. Es un agregado de partes cognitivas sin
visin global. Es til para identificar las contradicciones transdepartamentales e intil para
resolverlas. Hemos considerado al arte, la experiencia y la intuicin como algo natural en el
enfrentamiento de los problemas sociales de la vida cotidiana, sin comprender que los
espacios que ocupan, en alguna medida, son una intromisin indebida causada por el
desencuentro entre la prctica y la teora social. Se necesita una teora de la prctica en el
juego social. El arte y el juicio intuitivo han cubierto demasiado espacio en relacin con las
ciencias y el juicio analtico. No se trata de negarle espacio a los primeros, sino de ensanchar
el campo de los ltimos.
Algunos piensan, adems, que no hay diferencias entre las ciencias naturales y las sociales.
Que la ciencia es una sola. Posicin que puede fortalecerse peligrosamente en la medida que
las ciencias naturales reconocen el indeterminismo y la posicin del observador, y as se
aproximan en su complejidad a las ciencias sociales. Ahora, tambin es la ocasin para
preguntarnos si es posible avanzar en las ciencias sociales por el mismo derrotero de las
ciencias naturales. Nuestra posicin enfatiza la idea de diferenciarlas, fundado en el principio
de que a las ciencias sociales le interesan tanto el porqu como el cmo de los procesos que
estudia. El por qu se refiere a los actores y sus motivaciones. El cmo a las relaciones
causales.
La carencia de respuesta de consenso sobre estas interrogantes ha aislado a la Universidad
del corazn de los problemas de la vida pblica cotidiana. No ha podido profundizar en el
campo de los problemas sociales, tal como estos son apreciados y experimentados por el
hombre de accin. Hay un divorcio entre teora y accin, divorcio que se reproduce entre la
Universidad y la prctica social. Hay un privilegio excluyente del arte y la experiencia. Es
tambin un divorcio que sita a la Universidad de espaldas a la gran poltica, y puede
relegarla a la posicin disminuida de fbrica de profesionales. Hasta dnde los gobiernos
valoran el apoyo de las Universidades que financian?
La reflexin terica que gua esta obra tiene que ver con el puente que debera existir entre
las ciencias y la accin prctica en el mbito pblico. Trata de la Teora de la Produccin en el
Juego Social. Comenz con estas tres preguntas:

Primera : Por qu las ciencias sociales tradicionales aportan tan poco a la poltica y al
proceso de gobierno? No es comn el cientfico social que reniega de su teora cuando
alcanza posiciones de gobierno? Con la teora econmica se puede hacer poltica
econmica, con la medicina poltica de salud y con la arquitectura poltica de desarrollo
urbano?
Segunda: Por qu la accin prctica en la poltica y el gobierno combinan el arte y el juicio
intuitivo en una proporcin casi excluyente del juicio analtico apoyado en las ciencias? Por
qu la prctica poltica se hace sin teora? Por qu los intelectuales son inoperantes en
funciones de gobierno?
Tercera: El estilo tradicional de las ciencias sociales permite una relacin directa de
aplicacin de la teora a la prctica sin acudir al complemento hiperdominante del sentido comn,
el buen juicio y la intuicin? Por qu hay un divorcio entre la Universidad y los Gobiernos?
Son tres agrupaciones de preguntas que responden a un mismo origen. Algo est mal tanto
en el lado de las ciencias como en el lado de la poltica. Y no se trata de un mal
intranscendente. Toda nuestra vida cotidiana est signada por la baja calidad de nuestros
gobiernos, el estilo primario y mediocre de hacer poltica, la pobreza terica de la
cooperacin tcnica internacional, y la carencia de respuesta de las Universidades a los
problemas de gobierno. Propongo discutir que estas deficiencias tienen su origen en el
divorcio entre la poltica y las ciencias, es decir, entre la prctica y la teora. Propongo
fundamentar la poltica prctica en una nueva disciplina horizontal que podemos llamar ciencias y
tcnicas de gobierno. Estas nuevas ciencias deben contribuir a elevar la calidad del arte de hacer
poltica y gobernar. Permitiran, adems, acercar las Universidades a la prctica del proceso
social y renovar el contenido de la cooperacin tcnica internacional. No pretendo negar que
la conduccin poltica es un arte. Slo quiero afirmar que all hay mucho ms espacio para las
ciencias, si aprendemos a teorizar sobre la prctica. Propongo el fin de la poltica tradicional.
Veo, aunque lento, un proceso equivalente a aquel por el cual los mdicos sustituyeron
parcialmente a los brujos y los curanderos en la prctica vertical de la medicina. Los brujos
no estn extinguidos, pero dominan los mdicos. El poltico del futuro tiene que ser ms
profesional y menos intonso, o la democracia no sobrevivir conducida por los curanderos de
la poltica, sean de izquierda o derecha. Hasta ahora, los curanderos dominan la escena
poltica desde un extremo al otro, y mantienen una disputa puramente ideolgica cada vez
ms indiferenciada, que no tiene relacin alguna con el problema central de modernizar las
herramientas de gobierno. La izquierda, sin herramientas modernas de gobierno, es tan
inefectiva como la derecha sin proyecto para enfrentar los problemas sociales.
La prctica poltica ha creado sus propios problemas. Y ellos son en gran parte ajenos a los
problemas de la gente y la sociedad. As, los problemas de la sociedad y del hombre comn
no coinciden significativamente con los problemas de la poltica y los polticos. Los polticos
se dedican principalmente a resolver los problemas internos que ellos mismos crean en la
lucha por el poder. La competencia por ser el brujo de la tribu ha llegado a ser ms
importante que la capacidad de curar. Se supone que la competencia poltica est al servicio
del ciudadano y la sociedad, pero ella puede generar ms problemas que los que resuelve y
desviar el foco de atencin hacia cuestiones secundarias. Es como una fbrica que dedica
ms tiempo al mantenimiento de sus instalaciones que a la produccin que justifica su
existencia. La actividad poltica est atrada por dos extremos polares de peso desigual: el polo
5

de acumulacin del poder y el polo de uso del poder en el enfrentamiento de los problemas sociales.
El primero es el polo del poder como fin, por el poder mismo. Es el polo chimpanc de la
poltica (3). El segundo es el polo del poder como medio, como instrumento de un proyecto,
como capacidad para enfrentar los problemas sociales. Es el polo Maquiavelo-Gandhi que
enfatiza el uso del poder para realizar un proyecto social. Aqu hay un desequilibrio vicioso.
La competencia por liderar y acumular poder por el poder, tanto al nivel partidario como
personal, es ms fuerte que la competencia por gobernar con eficiencia, eficacia y
aceptabilidad. El estilo chimpanc domina la micropoltica y deja poco espacio para la
macropoltica. La primera competencia es tan simple como agotadora, y ocurre con
intensidad diaria y directa. Se refiere a la lucha interpersonal e interpartidaria. Es la
micropoltica distante de las ciencias y distante de los intereses de los ciudadanos, que se
realiza en pasillos, salones y pequeos grupos dirigentes. Sus temas obsesivos son los
proyectos personales y los problemas internos del partido. La segunda es compleja, se refiere
a los problemas del sistema social, se evala slo en pocas de elecciones y est distante del
ciudadano que evala. La actividad poltica combina ambas competencias en proporcin
muy desigual. As es como la cultura poltica dominante se forma en base a la experiencia y la
prctica simple de la competencia micropoltica interna, signada por el inmediatismo, el
pragmatismo, la tensin, la urgencia, la operacionalidad y el individualismo. Cultura de
competencia que es eficaz y operante en la micropoltica interna, pero altamente ineficaz en
el enfrentamiento de los problemas de gobierno. De esta manera, la micropoltica interna
domina por dos vas: la de ocupacin del mayor espacio de tiempo en la agenda del poltico,
y la de creacin de un estilo superficial de hacer poltica que cruza todas las ideologas.
Mucha micropoltica con poca macropoltica. Mucha manipulacin con poca direccin.
Mucho esfuerzo por ganar el poder y poco para gobernar con eficacia y aceptabilidad. De
este hbrido surge la personalidad pragmtica y microactiva del poltico tradicional, que despus
transfiere a las funciones de gobierno. El estilo micropoltico, gestado en la actividad partidaria,
domina en el momento del enfrentamiento de los problemas de gobierno. Los mtodos
primitivos de la poltica, con minscula, que operan en la competencia simple, empobrecen
la Poltica, con mayscula, que se ejerce en la competencia superior ms compleja. La
competencia micropoltica es una competencia entre profesionales. La competencia
macropoltica es entre aficionados. No es pues extrao que los partidos polticos sean
buenos para ganar elecciones y malos para gobernar. La distincin entre izquierda y derecha,
vlida para calificar el proyecto de gobierno, se disuelve cuando se trata de juzgar la capacidad
de gobierno. En este aspecto todos son conservadores o tradicionales. La baja capacidad
macropoltica es una carencia generalizada. Todos ignoran las ciencias y tcnicas de
gobierno. Todos quieren gobernar con herramientas muy pobres. Los polticos nuevos se
convierten en viejos y se autosatisfacen con la droga del poder. No hay renovacin del estilo
de hacer poltica.
Esta cultura poltica primaria produce resultados pobres. Los problemas se acumulan y se
repiten hasta formar parte del paisaje social. La ineficacia macropoltica produce as,
inevitablemente, el menosprecio de la gente por el poltico, la poltica y la democracia.
Pareciera que la libertad es incompatible con la eficacia, y de all surgen las tentaciones
autoritarias. Y mientras la democracia acumula los grandes problemas, no los procesa ni los
enfrenta, el ciudadano se distancia de la poltica o abraza la alternativa de la violencia. La
credibilidad del gobernante ante sus gobernados ha llegado a ser muy baja. Si bien, en este
deterioro siempre cuentan la falta de voluntad, la violacin de la tica y los intereses
encontrados, ms all de esos lmites est la incapacidad del estrato poltico superior para
6

procesar los problemas reales. La cabeza no tiene cabeza para gobernar. Desde la izquierda hasta
la derecha se gobierna sin mtodos, a pulso. Con la misma seguridad que ciega al que no sabe
que no sabe. Y eso parece natural, sin alternativas. Cuando los problemas se agravan, las
declaraciones se hacen ms radicales, mientras las capacidades de gobierno permanecen
constantes. Valga esta metfora. El gobernante es un ciclista experimentado en paseos de
terreno plano, que debe ahora enfrentar una carrera con fuerte pendiente, sujeto a una
restriccin de tiempo y montado en una bicicleta estacionaria de gimnasia. No tiene
capacidad de gobierno, no sabe disear y escoger su proyecto de gobierno, y como no sabe
modernizar su bicicleta, se acomoda a la ineficacia del aparato pblico que comanda. Pinta la
bicicleta del color de su partido y le coloca un letrero que dice bicicleta reformada. Y,
como no sabe que no sabe, tampoco sabe escoger su equipo de gobierno y sus asesores.
Cuando la situacin se hace ms crtica pedalea ms fuerte, y pierde peso sin avanzar.
De esta manera, cuando triunfan electoralmente fuerzas polticas poseedoras de tica,
voluntad y peso para dominar los intereses minoritarios, fracasan de un modo distinto, pero
fracasan. Cuando falta la voluntad y dominan los intereses de minora, los resultados son
pobres por omisin. Cuando hay voluntad y domina el pueblo en democracia, los resultados
son pobres por incompetencia. Pero, el fracaso de las fuerzas progresistas es mayor y ms
trascendente, porque muestra una incapacidad que deja en la indefensin a las mayoras
postergadas, mientras que la omisin de las fuerzas conservadoras no amenaza de inmediato
sus propios privilegios, slo aumenta ahora el descontrol sobre la tensin social que maana
se combatir con control de la represin.
Las dirigencias polticas no reconocen su baja capacidad de gobierno y no aciertan sobre las
causas de su desprestigio. Lo atribuyen exclusivamente al proyecto de gobierno y a la
gobernabilidad. Y, a veces, ms simplistamente, a las deficiencias de comunicacin. El
argumento de consuelo es : yo hago bien, pero comunico mal. As, como respuesta a la
falta de audiencia, las fuerzas conservadoras adoptan el populismo cosista, mientras la izquierda
se derechiza moderando sus propuestas de cambio. Nadie apunta a la capacidad de gobierno
como la causa principal del deterioro de la poltica. Todos se autocalifican de capaces,
porque no saben que no saben. De este modo los competidores se acercan con sus propuestas y
son semejantes por sus incapacidades. La indiferenciacin poltica aumenta. El ciudadano
responde con indiferencia por la poltica. Es imperativa una revolucin de la capacidad de
gobierno y del estilo de hacer poltica.
Hay pues un divorcio entre lo que la sociedad y los ciudadanos demandan de la poltica, y lo
que la poltica y los polticos ofrecen. Este no es slo un divorcio causado por intereses
encontrados y carencia de voluntad. Es tambin el producto de un abismo entre la poltica y
las ciencias sociales, entre la prctica y la teora. Es tambin un divorcio entre la capacidad de
gobierno y la complejidad de los problemas de gobierno. Los problemas de la prctica no se
parecen a los problemas de las ciencias. Los problemas de la prctica no coinciden con los
departamentos y las facultades de las universidades. Los problemas de la prctica no estn
previamente identificados y formulados, no pertenecen a una ciencia especfica, no son
especializados, ni son bien estructurados. La baja capacidad de gobierno que domina la poltica
es baja capacidad para procesar los problemas reales, es decir, para procesar problemas
cuasiestructurados. El inmediatismo y la improvisacin poltica, bajo el disfraz de la experiencia,
el arte y la intuicin, trabajan con malestares imprecisos y con soluciones preconcebidas,

generalmente copiadas de otras experiencias. El gobernante tradicional no trabaja con

problemas. Trabaja con soluciones.
El poltico prctico no procesa tecnopolticamente los problemas sociales (4). No sabe como
hacerlo. Tampoco tiene mtodo para identificarlos. Trabaja directamente con soluciones.
Confunde malestares con problemas y los primeros le parecen obvios e innecesaria su
explicacin sistemtica. Son dirigencias vanidosas que no saben que no saben. Se trata de un
desconocimiento sin dudas y sin grietas. Ven la ignorancia abajo; no en sus propias cabezas.
Hay pues una causa terica detrs del fracaso prctico. Los problemas de la prctica poltica
y los problemas de la gente cruzan horizontalmente los departamentos verticales del
conocimiento que aporta la ciencia tradicional. Atraviesan las facultades de las universidades.
Por su parte, las ciencias sociales estn de espaldas a los problemas prcticos de la poltica y
el gobierno. Se colocan en la misma posicin que las universidades. Dividen artificialmente la
realidad en compartimentos verticales que no existen en la prctica. La frontera de cada ciencia es
una necesidad relativa y una imposicin analtica exigida por la investigacin cientfica. Pero,
esa frontera es un lmite convencional que no existe en la prctica del juego social. Esa frontera,
que slo est trazada en la mente del investigador, dificulta la comprensin y la accin sobre
los problemas de la prctica social.
Un problema cientfico no es un problema de la prctica social. Y, hasta ahora, en la
concepcin tradicional de las ciencias verticales y determinsticas, un problema social no es
un problema cientfico. El primero es un desafo cognitivo. El segundo es un desafo para la
accin. Para formular un problema cientfico, un investigador asla una variable y estudia sus
efectos para atriburselos a esa variable. La interrogante cientfica trata de comprender una
parcela de un fenmeno, y pregunta por la relacin pura, y libre de otros efectos
contaminantes, entre dos variables que se suponen relacionadas.
La variable 2 del grfico es causante de una perturbacin en la variable B. Se trata de conocer
un efecto de una variable sobre otra variable, dentro de un espacio departamental de anlisis
convencionalmente limitado. No se trata de calcular el impacto causal de una accin pblica
en la realidad del juego social. La causalidad cientfica es una causalidad limpia, de laboratorio,
intradepartamental, que no es correspondiente con la causalidad transdepartamental del proceso
social. Son dos tipos de causalidades distintas. Una cosa es calcular un efecto tal como lo
apreciaran los ciudadanos en la vida prctica, y otra distinta es calcular el efecto de una
variable sobre otra variable, bajo el supuesto de ceteris paribus, para comprender la naturaleza
pura de las relaciones entre ellas.
ANALISIS
DE UN PROBLEMA
Efecto
Efecto CIENTFICO
Efecto

variable 1
causante
variable 2
causante
variable 3
causante

sobre
variable A
Irrelevante
Irrelevante
Irrelevante

sobre
variable B
irrelevante
relevante

irrelevante

sobre
variable C
Irrelevante
Irrelevante
Irrelevante

Un problema social existe y se formula por la interaccin conjunta de varias variables en una situacin
cargada de problemas, y se estudia para comprender y calcular un resultado de conjunto sobre la
situacin, a fin de tomar una decisin sobre los problemas. Se trata de multiefectos originados
por multicausas. Integracin de variables y efectos, en vez de aislamiento de variables y
efectos. Esta multicausalidad ocurre en la prctica no slo dentro de un departamento
convencional de las ciencias, cercado por fronteras analticas y no reales, sino entre los
departamentos de las ciencias, dentro de la unidad del juego social. Se trata de un vector
transdepartamental de causas que genera un vector transdepartamental de efectos en la totalidad del
espacio del juego.
Las ciencias para profundizar el conocimiento especializado no son las mismas ciencias
necesarias para actuar en la prctica social. Las primeras tienen una demanda puramente
cognitiva, estn en las Universidades y alimentan la prctica profesional vertical. Las segundas son
una necesidad social aun insatisfecha. Todava no tienen demanda en la prctica social
horizontal.
ANLISIS DE UN PROBLEMA SOCIAL

Efecto
mbito 1

Efecto
mbito 2

Efecto
mbito 3

variable 1

relevante

relevante

relevante

variable 2

relevante

relevante

relevante

Variable 3

relevante

relevante

relevante

La falta de soporte de ciencias para hacer poltica ha generado la improvisacin, el

inmediatismo y la incapacidad para procesar tecnopolticamente los problemas sociales. Las
ciencias sociales estn de espaldas a la poltica y la poltica est de espaldas a las ciencias. As
es como domina el pragmatismo de las soluciones sin planes. La compartimentalizacin
vertical de las ciencias crea una barrera entre el tcnico y el poltico, estimula la ideologa
determinstica, enfatiza los mitos de la prediccin y la medicin cuantitativa, facilita la
amputacin de variables en la construccin de modelos sociales poco representativos, al
mismo tiempo que fomenta los barbarismos extremos. Por ello han campeado en el juego
social tanto el barbarismo poltico como el barbarismo tecnocrtico. La carencia de la visin
horizontal transdepartamental nos atrapa en una decisin trgica: nos obliga a elegir entre el
barbarismo poltico del populismo o el barbarismo tecnocrtico neoliberal. Porque esas
ciencias verticales ignoran la razn tecnopoltica y el intercambio de problemas entre sus diversos
compartimentos. As es como la departamentalizacin de las ciencias impide analizar con
rigor cientfico los efectos polticos de la accin econmica, y los efectos econmicos de la
accin poltica. Sin embargo se trata de un problema de la mayor importancia que debe
abordarse cada da en el proceso de gobierno. Y esa interaccin transdepartamental queda
sometida a la suerte de la intuicin. No hay ciencias para su anlisis.
Hay dos esfuerzos de teorizacin horizontal que merecen consideracin por su antigedad,
difusin e importancia: el anlisis de sistemas y las llamadas polticas pblicas. El anlisis de sistemas
surgi como un esfuerzo de comprender horizontalmente las estructuras tericas comunes a

procesos de muy distinto contenido. Desde su inicio, fue muy influido por las ciencias
naturales clsicas, de modo que ignor la incerteza como regla general y no reconoci la
influencia del observador humano, mucho menos del actor, en la explicacin de los
procesos. Tampoco se preocup por la relacin de la teora con los problemas propios de la
prctica. Por consiguiente, el anlisis de sistemas qued limitado a un esfuerzo horizontal
inadecuado para captar la complejidad del proceso social y de la intervencin sobre el
mismo.
Por su parte, las polticas pblicas, nacieron en los pases anglosajones como una alternativa a la
planificacin tradicional, signada para ellos con una connotacin poltica indeseable. La
visin parcial de las polticas pblicas result as menos comprometedora y ms aceptable
para la mentalidad cientificista. En la prctica, es una deficiente alternativa a la planificacin,
aunque permite tratar con ms flexibilidad los problemas de toma de decisiones que el
enfoque de la planificacin tradicional. As, se gan en flexibilidad y se perdi en visin
global. Pero, en todos aquellos casos donde la planificacin se convirti en una mala palabra,
las polticas pblicas permitieron un espacio de reflexin sobre la gestin pblica. Se trata de
un esfuerzo horizontal que se diferencia del anlisis de sistemas en que no tiene pretensiones
globales y se concentra en problemas concretos de la gestin pblica. Se diferencia tambin
de nuestra propuesta sobre ciencias y tcnicas de gobierno en que se limita a enfoques parciales y
limitados y, por consiguiente, es til para iluminar cortes y aspectos especficos de la gestin
pblica, pero impotente para abordar en profundidad los problemas que presenta gobernar
en el juego social. Es un enfoque sin teora global. Debe considerarse, adems, que bajo el
concepto de polticas pblicas, y tambin de su pariente policy sciences, se aportan anlisis
tericos de muy desigual calidad segn sean sus autores. Debe enfatizarse que el problema
terico sugerido en esta obra no se refiere a un problema de polticas. Apunta a un problema
mucho ms complejo: el de la teora social capaz de fundamentar las polticas, pensar el
diseo de sistemas y proyectos sociales y abordar la diversidad posible de estilos de gobierno. En
sntesis, el enfoque de polticas pblicas tiene, en general, el sesgo de la antiplanificacin, de
la atomizacin de los problemas de polticas y, en varios casos, sigue una cierta imitacin de
la teora econmica positivista. Sin embargo, en algunos autores como Dror (5), las policy
sciences han sido innovadoras y hecho aportes notables a la teora social. Se aproximan
bastante a lo que podramos llamar una ciencia horizontal capaz de sustentar la relacin de la
teora con la prctica.
La tarea de construir una ciencia social horizontal es la base para reconstruir una teora del gobierno
capaz de fundamentar los mtodos de gobierno. Es la base para el diseo de una Escuela de
Gobierno capaz de superar la mera interdisciplinariedad que se expresa en una oferta de
supermercado de cursos que muestra, a gusto del consumidor, toda la variedad de las
disciplinas del mundo. Sin mtodo es imposible gobernar con eficacia y preservar el valor de
la democracia ante los ciudadanos. Debemos rescatar el significado y el valor de la palabra
gobierno. Ese rescate debe hacerse primero en la teora o, al menos, al mismo tiempo que en la
prctica. El arte de la poltica, del gobierno y la conduccin es menesteroso de la ciencia
horizontal, sin fronteras departamentales de investigacin, y slo acotada por los problemas
comunes a la prctica social en cualquier mbito del juego social. Por ejemplo, el abismo que
incomunica la biologa y la psicologa con las ciencias sociales ha permitido que el hombre
econmico sea tratado en la teora econmica como un agente, como una mquina sin
emociones y sin mundo interno; por consiguiente, incapaz de creatividad, solidaridad y
convicciones en la toma de decisiones.
10

He redescubierto tardamente que algo similar a esta distincin entre ciencia vertical y
horizontal fue propuesta por el siclogo Lev Vygotsky (6) alrededor de 1930. Dice Vygotsky:
La psicologa, que pretende un estudio de los sistemas globales complejos, debe sustituir el mtodo de anlisis de
elementos por el mtodo de anlisis de unidades (pg. 52)

He aqu la oposicin entre anlisis de elementos o variables versus el anlisis de unidades o

situaciones.
En ltima instancia, este tipo de anlisis, que nos conduce a resultados en los que se pierden las propiedades del todo,
no puede llamarse anlisis en el sentido propio de la palabra (pg.51)

Y refirindose al mtodo de aislar elementos o partes de un anlisis sin la visin global de la

unidad real que observamos en la prctica, seala:
Puede compararse con el anlisis qumico del agua por descomposicin en hidrgeno y oxgeno, ninguno de los cuales
posee las propiedades del todo y cada uno de los cuales posee propiedades no presentes en dicho todo. El estudioso que
aplicara este mtodo buscando la explicacin de alguna propiedad del agua (por qu extingue el fuego, por ejemplo)
descubrira para su sorpresa que el hidrgeno arde y que el oxgeno alimenta el fuego (pg.51)

Llevado esto al extremo absurdo de la metfora, podramos decir que en el reino de las
ciencias verticales, el hidrgeno y el oxgeno son estudiados cientficamente, mientras el agua
es objeto de un simple anlisis intuitivo. Aproximadamente esto es lo que pasa con las
relaciones transdepartamentales entre la poltica y la economa.
La teora del gobierno y la conduccin slo puede construirse a partir de una nueva ciencia
horizontal, en la cabeza de un actor envuelto y comprometido con una posicin en el juego
social.
Podemos empezar con este enunciado complejo. Gobierno, o conduccin, es el arte y la
ciencia del actor para movilizar organizaciones y ciudadanos en el juego social, procesando
problemas conflictivos que cruzan todos los compartimentos de las ciencias, a partir de variables
imprecisas, inciertas y cambiantes, con el propsito de construirle posibilidades a su proyecto
de juego.
Esta propuesta terica precisa la palabra gobierno, como sinnimo de conduccin, destacando
los conceptos de ciencia, arte, actor, organizacin, juego social, problema conflictivo y
variables imprecisas e inciertas. Palabras que resumen la complejidad y contenido de este
discurso terico.
Se trata de un arte, porque la teora y los mtodos de la poltica y el gobierno slo pueden
complementar y dominar, pero no sustituir el juicio intuitivo, la experiencia y las capacidades
innatas.
Se trata de ciencias, porque es necesario comprender tericamente las variables y
complejidades del juego social, pero de ciencias horizontales orientadas hacia la accin que
complementan las ciencias verticales o departamentales propias del investigador.

11

Se trata de actores, porque la dinmica del juego social es creativa y conflictiva, es realizada
por conductores imaginativos guiados por motivaciones personales y sociales, capaces de
tener conductas impredecibles y ser protagonistas reflexivos e innovadores del proceso de
produccin social. En el juego social hay conexiones de sentido, adems de conexiones causales; no
hay agentes, hay actores.
Se trata de organizaciones, porque la accin de los actores slo en parte es individual y se
complementa necesariamente con la accin colectiva coordinada desde una organizacin
Se trata de un juego social, porque alude a relaciones cooperativas y conflictivas entre los
hombres en un nivel de interaccin en que no cuentan las relaciones de jerarqua
organizativa.
En ese juego, yo y el otro estamos, al menos, ligados en una competencia y sometidos por el
clculo interactivo; es un juego en que los actores luchan por los diversos tipos de poder que
son propios de la lgica de cada juego componente del gran juego social. Es un juego que
concilia las desigualdades con la carencia de relaciones organizativas de jerarqua entre los
jugadores. Las relaciones de fuerza generan desigualdades. Pero no todas las desigualdades
se estructuran en relaciones formales de jerarqua. No son formalmente organizativas y no
crean obligaciones de obediencia entre los jugadores. Los jugadores, si son realmente
jugadores, son independientes, y tal independencia es un requisito para la existencia del juego
social. Esa independencia permite que todos los jugadores luchen por construirle
posibilidades a sus jugadas, orientados por el propsito de enfrentar los problemas que
declaran.
Se trata de problemas conflictivos y de problemas cuasiestructurados, porque ellos surgen de la
competencia en el juego, de la desigualdad de sus resultados, y de la nebulosidad de las
relaciones causales y de las conexiones de sentido propias del futuro creativo. Es un juego donde se
desarrolla el conflicto cognitivo, emocional y de intereses. Cada jugada produce un intercambio de
problemas que beneficia a unos y perjudica a otros.
Se trata de variables imprecisas e inciertas, porque as son las variables propias de la unidad de la
prctica social, donde se entrelazan las complejidades e incertezas de la cantidad y la calidad
de la creacin del futuro, ligadas por relaciones causales y conexiones de sentido. El juego
social no slo tiene la incerteza que genera la naturaleza, como juego ciego, azaroso y preprogramado, sino adems la incerteza propia del mundo interno del hombre, con la capacidad de
hacer y cambiar sus programas de juego. El hombre no est programado. Es capaz de crear
constantemente su propio programa de juego.
El mtodo PES, planificacin estratgica situacional, surgi como respuesta a las
complejidades anotadas. Ha tenido xito en superar a la planificacin tradicional, en exceder
los lmites del mbito econmico para constituirse en planificacin de la accin, y en rebasar
tambin el espacio de la mera planificacin, imponiendo gradualmente sus herramientas
como mtodo de gobierno. Es decir, ha inaugurado una nueva disciplina. Ha demostrado alta
eficacia en la prctica y una buena capacidad de respuesta ante los interrogantes tericos.
Refut, desde sus cimientos, la planificacin determinstica y la dej en minusvala terica.
Esta innovacin enmudeci al planificador tradicional y, ante el miedo ante lo desconocido,
prefiri ignorar el avance de las ciencias. Pero, la fortaleza del PES y su continuo
12

enriquecimiento dependen de un desarrollo terico ms profundo, que lo defienda de las

interpretaciones simplistas y mecnicas, adems de las amputaciones arbitrarias generadas
por la incomprensin. La Teora de la Produccin en el Juego Social persigue ese propsito:
constituirse en la teora social capaz de sustentar los mtodos de gobierno y las Ciencias y Tcnicas de
Gobierno.
Esta obra parte por reconocer que los pobres resultados de los gobiernos, de cualquier signo
poltico, no se deben tanto a sus proyectos ni a la gobernabilidad del sistema, sino a la baja
capacidad de gobierno. Esta baja capacidad de gobierno, a su vez, tiene su origen en el
desconocimiento de los gobernantes sobre las ciencias horizontales, en general, y en
particular, de las Ciencias y Tcnicas de Gobierno. Esta falta de dominio sobre las Ciencias
y Tcnicas de Gobierno incide en problemas prcticos de enorme importancia: diseo
deficiente de las oficinas presidenciales y, en general, de los dirigentes, sistemas de
planificacin desactivados o tecnocrticos y altamente polmicos por su atraso, carencia de
monitoreo y evaluacin por resultados de la gestin pblica, incapacidad para procesar
problemas, descoordinacin de la gestin pblica, equipos de gobierno incoherentes, casi
total incapacidad para modernizar el aparato pblico, aceptacin de cooperacin tcnica
internacional de baja calidad, insensibilidad ante el avance de las ciencias indeterminsticas,
palos de ciego en los intentos frustrados de atacar las deficiencias anotadas, y alta ceguera
para distinguir lo que va bien de lo que va mal. Ergo, baja capacidad para corregir, dominio
del conformismo, frustracin en la inercia de la rutina y miedo al cambio. La inseguridad
intelectual se refugia en el dogmatismo tradicional, prefiere el atraso y rechaza la innovacin.
La mentalidad determinstica, inconsciente de la polmica negativa en que sobrevive y de su
desprestigio, se atemoriza ante el cambio que desata una polmica constructiva de progreso.
La causa principal de este atraso reside en que los mtodos dominan con independencia de la
reflexin terica. Tambin influye el crculo cerrado en que se mueven los profesionales del
determinismo tecnocrtico. Slo discuten con otros profesionales que padecen de las mismas
limitaciones tericas.
Debemos volver a la teora. Nada es ms prctico que la teora sobre la prctica. Y, para
hacer prctica la teora social se requieren tres cambios que exigen una reflexin crtica
profunda:
a) Complementar las ciencias verticales con las ciencias horizontales, para construir una teora de la
prctica
b) Salir del determinismo particular y aceptar el indeterminismo general de los procesos sociales,
para reconocer la incerteza como caso general, y
c) Teorizar en la cabeza del actor social y salir de la cabeza del investigador, para reconocer la
dimensin subjetiva de los procesos sociales y valorar el concepto de situacin.
En esto consiste la revolucin cientfica que est en marcha en las ciencias sociales. Esta es la
base en que descansa la teora de la produccin en el juego social que sustenta el mtodo
PES. Sobre esta base propongo construir las ciencias y tcnicas de gobierno.
En conclusin:
1. La accin social es inevitablemente horizontal

13

2. No se puede fundamentar la accin social exclusivamente en : a) el conocimiento

vertical, y b) la intuicin y la experiencia
3. La prctica genera sus propios problemas que no se resuelven naturalmente en el
ejercicio de la prctica
Por consiguiente:
1. Es necesaria una teora de la prctica
2. La teora de la prctica es una ciencia horizontal
Esta nueva ciencia debe : a) complementar las ciencias verticales con las ciencias
horizontales, b) desarrollar la teora del indeterminismo social, c) abordar la teora de las
situaciones, para incorporar la dimensin subjetiva de los procesos sociales, y d) teorizar
sobre los problemas comunes de la prctica.
Los captulos que siguen abordarn sistemticamente las tres primeras cuestiones. La
cuarta, referida a las relaciones sustantivas transdepartamentales y a los problemas
comunes de la prctica horizontal exigen una precisin inmediata para reconocer
concretamente la naturaleza de dichos problemas. Las relaciones transdepartamentales
exigen una teora del intercambio de problemas. Los problemas comunes a cualquier
prctica horizontal forman parte de una teora de la accin prctica.

14