Captulo VI

La economa neoinstitucional, la descentralizacin y la gobernabilidad local*

EDUARDO WIESNER

Entre los mercados y su supuesta eficiencia y entre la

intervencin y su supuesta equidad estn las
instituciones. Son stas las que definen qu tanto
funcionan los mercados y qu tanto redistribuye la
intervencin.
E. Wiesner1.

INTRODUCCION

Durante las ltimas dos o tres dcadas ha surgido en el mundo acadmico y en el de la

praxis del desarrollo econmico y social un consenso alrededor de las siguientes tres
apreciaciones:

Este documento fue preparado para ser publicado en el libro Descentralizacin fiscal en Amrica Latina:
nuevos desafos y agenda de trabajo, del proyecto CEPAL/GTZ de descentralizacin fiscal en Amrica
Latina.

Eduardo Wiesner, "Estructura institucional y desarrollo econmico y social en Colombia", Departamento

Nacional de Planeacin, Captulo V, 1997.

a.

El progreso econmico y social depende ms de factores institucionales, polticos e

histricos que de la dotacin inicial de recursos naturales, de factores externos o del
ciclo econmico.

b.

Las "restricciones de economa poltica" terminan teniendo ms poder real sobre la

efectividad de las polticas pblicas y sobre las "decisiones colectivas" que la
argumentacin normativa, terica o tcnica.

c.

El desarrollo econmico y social es ms endgeno que exgeno y responde,

principalmente, a las formas como ciertas inversiones estratgicas y ciertas estructuras
de gobierno afectan, a travs de externalidades, la productividad y la competitividad de
largo plazo de una sociedad.
Estas tres "visiones" de la esencia de la problemtica del cambio econmico, social

y poltico configuran la substancia conceptual de lo que la literatura contempornea

denomina "La Escuela Neoinstitucional"2. Quienes han venido trabajando a nivel terico y
emprico estos temas han recibido especial reconocimiento. Al punto que seis premios
Nobel han sido otorgados a quienes han hecho las ms significativas contribuciones3.

Para un excelente resumen sobre la evolucin reciente de la economa institucional ver Douglas North,
"Institutions and Credible Commitment", JITE, marzo de 1993. La otra publicacin que ofrece un resumen
sobre la relacin entre instituciones y desarrollo es la editada por Christopher Clague, Institutions and
Economic Development.

George Stigler (1961), por su anlisis del papel de la informacin; Douglas North (1981), por el nfasis en
los aspectos histricos; R. Coase (1960), por sus aportes en el manejo de las externalidades; J. Buchanan
(1990), por sus trabajos sobre las reglas constitucionales; G. Becker (1976), por incorporar los factores
derivados de la conducta humana; H. Simon (1982) y Reinhard Selten por sus estudios sobre la
racionalidad limitada. Esta lista debera ser complementada con los aportes de otros scholars como: Paul
Krugman, (1992), Mancur Olson (1971), Gordon Tullock (1988), Elinor Ostrom (1993), Joseph Stiglitz
(1991); Oliver Williamson (1993); Armen Alchian y Harold Demsetz (1972); A.K. Sen (1970) y muchos
otros ms.

Por lo general, la escuela neoinstitucional ha concentrado su anlisis en las

instituciones pblicas y privadas sin distinguir entre las nacionales, de una parte, y las
territoriales o locales, de otra.4 Sin embargo, desde la perspectiva de la calidad de vida de
los ciudadanos y de la gobernabilidad democrtica,5 las instituciones locales podran ser las
ms decisivas.
Por ello parece pertinente "reabrir" el tema del marco institucional a nivel local y
hacerlo desde la perspectiva de la economa neoinstitucional y dentro del contexto de los
procesos de descentralizacin que estn teniendo lugar en Amrica Latina y en otras partes
del mundo. El contribuir a esa "reapertura" es el propsito del presente trabajo. La
importancia de los aspectos institucionales en los procesos de descentralizacin es, por lo
general, reconocida6. Lo que se busca que distinga este escrito de otros es el nfasis en el
enfoque neoinstitucional y la focalizacin especfica de su marco terico y analtico a la
problemtica de la descentralizacin7.

Ms especficamente el documento tiene los siguientes tres objetivos:

El profesor Barry Weingast, de la Universidad de Stanford, ha analizado en detalle la relacin entre la

economa institucional y constitucional, de una parte, con el federalismo, de otra, dentro de un proceso de
descentralizacin. Ver su "Constitutions as Governance Structures: The Political Formulations of Secure
Markets", JITE, marzo 1993, p. 303.

Es importante distinguir entre gobernabilidad en general y la gobernabilidad que podra ser el producto de
un proceso democrtico y participativo, en contraste con uno autoritario o hegemnico. Sobre este tema y
su relacin con el desarrollo ver, Edgardo Boeninger, "Governance and Development: Issues and
Constraints", Proceedings of the 1991 World Bank Conference on Development Economics, 1991.

Gabriel Aghon, "Descentralizacin fiscal: marco conceptual", CEPAL, Proyecto Regional CEPAL-GTZ, Serie
Poltica Fiscal, No. 44, 1993, p.41.

a.

Analizar el marco institucional local y su relacin con el proceso poltico y fiscal.

b.

Examinar la interdependencia entre el marco institucional local, fiscal y poltico, con

la gobernabilidad.

c.

Proponer una estrategia para fortalecer las condiciones conducentes a una mayor
gobernabilidad local.
El documento est organizado en cinco secciones. En el primero, se ofrece una

sntesis del marco terico y de poltica aplicada de la economa neoinstitucional. Esto, con
el fin de proporcionar la referencia conceptual y analtica global para el desarrollo de los
temas especficos de la descentralizacin y de la gobernabilidad local. En la segunda
seccin se "aplica" el anlisis neoinstitucional a la descentralizacin con el fin de precisar
en que forma ese enfoque podra contribuir al xito de la descentralizacin. En la tercera
seccin se analiza el marco institucional local y su relacin con la gobernabilidad local. Lo
que aqu importa es el examen de los factores que afectan esta gobernabilidad. En la cuarta
seccin se resumen las principales conclusiones y se analizan las implicaciones de poltica
que de ellas se derivan. Por ltimo, la quinta seccin ofrece los lineamientos de una
estrategia institucional para fortalecer la gobernabilidad local y hacer altamente probable el
logro de los objetivos de la descentralizacin poltica y fiscal.

Para un anlisis de la relacin general entre la economa institucional y el desarrollo, ver Robert Picciotto,
"Putting Institutional Economics to Work", World Bank Discussion Paper, No. 304, 1995.

EL MARCO TERICO Y CONCEPTUAL DEL MODELO NEOINSTITUCIONAL

No es fcil resumir el marco terico ni los postulados del modelo neoinstitucional. Despus
de todo, se trata de un conjunto de principios cuya evolucin ha ocurrido a lo largo de
muchas dcadas y que se inici coetneamente con el surgimiento de la teora econmica
clsica8. Es ms, no es posible definir el modelo neoinstitucional sin referencia a la teora
econmica clsica o neoclsica9. Se trata, en esencia, del conjunto de consideraciones y
restricciones que se deben agregar al modelo clsico no para substituirlo sino para
complementarlo y darle mayor efectividad.
Por sus caractersticas, el modelo neoinstitucional no constituye una sntesis final ni
sincrtica entre la teora econmica clsica y su desarrollo posterior. Por el contrario, es un
modelo dinmico, un programa heurstico de aplicacin de poltica econmica y de
economa poltica. Como programa de investigacin y de ejercicio heurstico de economa
aplicada, el enfoque neoinstitucional no est lejos de la llamada Escuela de Chicago. En
realidad hay mucho en comn entre los dos. De acuerdo con Bretton la tradicin de la

Podra argumentarse que los orgenes de la economa neoinstitucional se remontan a la llamada "Escuela
Alemana Institucional" de Gustav Schmoller y Carl Menger de fines del siglo XIX. En realidad, su parecido
es quizs mayor con la Escuela Austriaca de I. Kirzner, F. Hayek y J. Schumpeter en la segunda mitad del
siglo XX.

Por lo general se acepta que la economa clsica se refiere tanto a un perodo (1750-1800) como a unos
autores, principalmente a aquellos que siguieron los trabajos de Smith, Cournot, Ricardo y Walras. El
trmino neoclsico fue utilizado por primera vez por T. Veblen, "The Preconceptions of Economics
Science", The Quarterly Journal of Economics 14, 1900, para referirse a las caractersticas de la economa
de Alfred Marshall y de la Escuela de Cambridge. Ms tarde, este trmino fue utilizado por Keynes,
Dobb, Hicks, Stigler y Samuelson.

escuela de Chicago ha sido la de invertir tiempo en la investigacin y en el anlisis de la

conducta humana con el fin de comprender las instituciones que de ella surgen y de
examinar, de otra parte, la conducta humana que fluye de esas instituciones10. El objeto de
estudio es la interaccin entre instituciones y conductas humanas tanto a nivel individual
como colectivo.
La premisa de la cual parte la escuela de Chicago es que las personas, por lo general,
tratarn de maximizar su bienestar o la percepcin de su utilidad. De esta manera compiten
entre s y generan los mercados y la competencia. Ese esfuerzo por maximizar es lo que
explica la existencia de las instituciones, de los mercados, de la informacin, de los
monopolios, de los sindicatos y de los rent-seekers, etc. Lo que se observa todos los das, en
todos los lugares, es la accin de las personas tratando de maximizar su beneficio. Esta es la
premisa de la cual nunca se aleja la tradicin de la escuela de Chicago11.

10

Abert Bretton, "Toward a Presumption of Efficiency in Politics", Public Choice, Vol. 77, septiembre 1993.

11

Para un anlisis del trayecto analtico entre Chicago y la economa neoinstitucional ver, Oliver
Williamson, "The Institucional and Governance of Economic Development and Reform", Proceedings of
the 1994 World Bank, Annual Conference on Development Economics, 1994.

RECUADRO No. 1
LOS MERCADOS SURGEN DE LA CONDUCTA HUMANA
Por lo general, las personas tratan de maximizar su bienestar o su
percepcin de ese bienestar. De esta manera compiten entre s y generan los
mercados y la competencia. Ese esfuerzo por maximizar su bienestar es lo que
explica la existencia de las instituciones. Tanto de aquellas que restringen la
competencia como de aquellas que la protegen.

El rational choice individual buscar restringir la competencia mientras que

un rational choice colectivo buscar protegerla. Las sociedades prosperan o
declinan en funcin de esta interaccin.

Esta misma premisa es la que lleva a la economa neoinstitucional a buscar en los

factores polticos, en las restricciones de economa poltica12 y en los factores
institucionales e histricos, la explicacin del progreso y/o atraso de los pases, sus sectores
y hasta de sus firmas y regiones13.

12

La investigacin en campos como la economa y la ciencia poltica ha dado origen a nuevas reas de
trabajo interdisciplinario. Una de ellas se conoce como la "economa poltica positiva". Segn el profesor
James Alt, (1990) esta rea de investigacin tiene como propsito establecer "principios frente a los cuales
determinadas experiencia son comparadas entre s para entender qu ocurre y no para juzgar qu ocurre".
En esencia, se busca determinar el comportamiento real de las personas y de las instituciones, dentro de
determinadas circunstancias, para as anticipar resultados y disear estrategias que faciliten el logro de
unos objetivos dados. Uno de los principios de "economa poltica positiva" sugiere que la sola
racionalidad tcnica de una poltica no garantiza el que ella vaya a ser adoptada. Tampoco ocurre
automticamente que la "lgica colectiva" (Olson, 1971) haga prevalecer el bienestar de la sociedad sobre
los intereses de los rent-seekers o de grupos de poder organizados. James Alt y Kenneth Shepsle,
Perspectives on Positive Political Economy, CUP, Cambridge, Mass., 1990. Mancur Olson, The Logic of
Collective Action, Harvard University Press, Boston Mass., 1971.

13

Mancur Olson, Capitalism, Socialism and Dictatorship, por publicarse.

En el caso de la mayora de los pases de Amrica Latina estas premisas y sus

interdependencias no han recibido adecuada atencin o interpretacin14. Por ello, el nfasis
en la bsqueda del desarrollo econmico y social ha recado ms en la cantidad de los
recursos y su distribucin o reparto que en la calidad de las polticas globales. Por lo
general, se ha subestimado el papel de las instituciones y la capacidad de las restricciones
de economa poltica15 para limitar la efectividad de las polticas16.
Quedando as resumido el antecedente histrico y terico conceptual de la "escuela
neoinstitucional", corresponde ahora ver cules son, a nivel ms especfico, sus
caractersticas principales. Una sntesis de lo que contiene el enfoque institucional no
podra dejar por fuera los siguientes cinco aspectos:
a.

El enfoque inductivo e histrico en contraste con el deductivo y abstracto.

b.

La interdependencia de los mercados econmicos y de los mercados polticos.

c.

Las condiciones institucionales y de economa poltica determinan la efectividad

de las polticas.

14

Afortunadamente se empieza a observar una creciente toma de conciencia de la importancia de los factores
institucionales. Un ejemplo de trabajos especficos en este campo es el de A. Alesina, R. Hausmann, R.
Hommes y R. Stein, "Budget Institutions and Fiscal Perfomance in Latin Amrica", Banco Interamericano
de Desarrollo, 1996.

15

Para un estudio del marco institucional en el sector energtico en Colombia, ver Eduardo Wiesner, Poltica
enrgetica y estructura institucional, Comisin Nacional de Energa, Ministerio de Minas y Energa,
Repblica de Colombia, 1992.

16

Un interesante anlisis relacionado con el tema institucional lo hace Juan Carlos Lerda en su estudio
"Poltica cuasi-fiscal y reforma del estado", donde se aprecia cmo la proporcin del presupuesto que es
"invisible" es ms grande que la parte visible y explcita en Amrica Latina. El punto de inters
institucional es que el gasto menos "visible" responde a la influencia de quienes ganan con menor
transparencia fiscal y poltica. Documento presentado al Seminario en honor de A. Fischlow, Bogot, julio
1996.

d.

La relacin entre los mercados y la competencia.

e.

El papel del Estado.

El enfoque inductivo e histrico en contraste con el deductivo y abstracto

Una de las ideas bsicas de la Escuela Neoinstitucional es que no existe una frmula nica
para resolver los problemas pblicos o colectivos. Lo que "resuelve" los problemas de una
sociedad es el "proceso" continuo de disear, ejecutar, evaluar, aprender y corregir las
polticas pblicas y privadas. Lo bsico, como dice Hayek, es dejar amplio margen para el
aprendizaje17. La nica constante que reconoce la escuela neoinstitucional es la nocin
apriorstica de la eleccin racional. Lo hace, desde luego, en sus acepciones de bounded
rationality y limited cognition desarrollados por H. Simon18 y Douglas North19.
La escuela neoinstitucional se concentra en el "caso especfico" y en sus
circunstancias histricas y situacionales. El modelo no se construye de arriba hacia abajo,
como el modelo neoclsico, sino de abajo hacia arriba. Del caso particular al caso general.
Ms que un modelo abstracto lo que importa son las instituciones y su evolucin a lo largo

17

F. Hayek, "The Use of Knowledge in Society", American Economic Review, 35, 1945.

18

Herbert Simon, Models of Man, Wiley, New York, 1957.

19

Douglas North, What Do We Mean by Rationality?, Public Choice, Vol. 77, No. 1, 1993.

del tiempo. Segn el economista alemn Walter Eucken20 la forma de abordar el estudio y
la prctica de la economa es a travs de un proceso evolutivo en el cual se ordenan
(Ordnungstheory) los distintos niveles de anlisis21.
Dentro de este enfoque inductivo, la escuela neoinstitucional da gran prioridad a los
"experimentos" o a lo que se podra llamar la verificacin emprica de las hiptesis
abstractas. Esta lnea de trabajo es lo que ha conducido a economistas como H. Simon a
desarrollar el concepto de racionalidad limitada (bounded rationality) en contraste con un
anlisis de eleccin racional (rational choice) que suponga racionalidad perfecta ( perfect
rationality)22.
Por ltimo, para la economa neoinstitucional el "proceso" es tan o ms importante
que el modelo abstracto o la dinmica hacia un equilibrio general. El anlisis del equilibrio
parcial es ms importante que el del equilibrio general. En fin, los mecanismos de

20

Walter Eucken, el hijo del filsofo y ganador del premio Nobel, Rudolf Eucken, desarroll su trabajo bajo
la influencia de la escuela histrica. Pero su inters era el de agregarle una estructura terica de soporte.
W. Eucken acu el concepto de la "gran antinomia" de las ciencias sociales para referirse al conflicto
entre las grandes teoras con jurisdiccin global versus las teoras especficas que slo pueden ser
aplicadas a periodos histricos especficos. W. Eucken, Die Grundlagen der Nationalkonomie.

21

Segn Helmut Leipold, este enfoque es consistente con la llamada Escuela Constitucional del profesor J.
Buchanan. Ver su "Neoliberal Ordnungstheory", Constitutional Political Economy, Vol. 1, No. 1, 1996, p.
63.

22

Para un completo anlisis del tema de "limited cognition", ver el nmero especial del Journal of Economic
Behavior and Organization, JEBO's de marzo de 1996 que est dedicado a este tema.

10

transmisin importan tanto o ms que la bsqueda de los equilibrios a travs de una

dinmica global hacia o desde el equilibrio Walrasiano23.

La interdependencia de los mercados econmicos y de los mercados polticos

La segunda caracterstica de la economa neoinstitucional es su reconocimiento que los

mercados econmicos y los mercados polticos actan simultneamente. La economa en
abstracto no existe. La teora econmica no es suficiente para explicar la realidad. En todo
momento hay instituciones porque siempre habr externalidades que originaran la
intervencin y la existencia de los gobiernos. Por ello, existe la eleccin pblica. Dentro de
la premisa del rational choice, tales elecciones reflejaran ms los intereses de quienes
toman la decisiones pblicas que el beneficio de aquellos a nombre de los cuales se toman
esas decisiones. Como dice D. North, "la escuela de public choice es la aplicacin del
modelo neoclsico de la teora econmica a la poltica"24.
La economa neoinstitucional reconoce, entonces, que frente a cualquier programa
de reforma de un sector pblico, o de cambio de estructura de los niveles pblicos, como

23

Len Walras (1834-1919), estableci, en su obra seminal Elements d'economie Politique Pure (1874), el
marco terico de un equilibrio general en el cual todos los precios estn simultneamente determinados. El
principio de maximizar utilidad lleva a todos los mercados hacia un equilibrio general. Desde luego, si se
cumple con una serie de condiciones. El equilibrio general Walrasiano es muy distinto al equilibrio parcial
en un solo mercado del que hablaba A. Marshall desde Cambridge a principios del siglo XX..

24

Douglas North, "What Do We Mean by Rationality ?", Public Choice, Vol. 77. No. 1, 1993.

11

sera el caso de una poltica de descentralizacin, los intereses polticos y las ambiciones de
los rent-seekers25 afectarn el diseo y la ejecucin de la poltica de que se trate.

Las condiciones institucionales determinan la efectividad de las polticas

Ms all de toda normatividad y de la fortaleza de un argumento terico o tcnico, lo que

determina gran parte de la efectividad de las polticas pblicas son las condiciones bajo las
cuales se disean y se ejecutan esas polticas. Esas condiciones son:
i)

la competencia,

ii)

un marco macro-institucional que proteja la competencia,

iii)

un marco legal que proteja los derechos de propiedad y que reduzca los
costos de las transacciones,

iv)

la realizacin de evaluaciones independientes sobre el desempeo de las

instituciones pblicas.

25

El trmino rent-seekers fue acuado por Gordon Tullock y por Anne Krueger para referirse a los grupos
de personas que logran "capturar" rentas de la accin del gobierno o de otras instituciones pblicas y aun
privadas. Por lo general, se trata de rentas obtenidas a travs de "elecciones pblicas" y no a travs de
mercado. Los rent-seekers presionan a los gobiernos para que intervengan como respuesta a presumibles o
a reales fallas del mercado y aprovechan para crear, para s, rentas que el mercado, operando abiertamente,
no les entregara. Actividades derivadas de la accin pblica tales como la regulacin, tarifas, cuotas,
precios de sustentacin y financiamientos cuasi-fiscales, son las principales fuentes de financiamiento de
los rent-seekers. Gordon Tullock, The Welfare Costs of Tarifts, Monopolies and Theft, Western
Economic Journal, 5, 1967, pp. 224-232. Anne Krueger The Political Economy of the Rent-Seeking
Society, American Economic Review, 64, 1974, pp. 291-303.

12

RECUADRO No. 2

NO HAY POLTICAS EN ABSTRACTO: SLO POLITICAS

E INSTITUCIONES
El subestimar la fuerza del rational choice conduce a que las polticas se
diseen en abstracto, como si se tratara solamente de un desafo tcnico. Aunque
la relacin entre polticas e instituciones es de doble va, en Amrica Latina se ha
tenido la tendencia a formular polticas suponiendo que las instituciones estn
esperando con una actitud neutral e imparcial. La realidad es muy distinta. Las
instituciones, por lo general, tienen sus propias polticas e intereses.

El desafo no es, entonces, slo disear las polticas correctas sino el

incorporar las instituciones a su proceso de formulacin y de ejecucin. La
pregunta de fondo no es tanto cmo cambiar las polticas sino cmo cambiar las
instituciones.

La economa institucional parte de la premisa de que las conductas de los agentes

econmicos y los agentes polticos responden ms a las condiciones "positivas", por
ejemplo, la realidad, que a las consideraciones normativas sobre cmo "deberan"
comportarse las personas o las instituciones. Slo un cambio en las condiciones induce un
cambio significativo en las conductas de los agentes econmicos y de los agentes polticos.

13

La relacin entre las instituciones, los mercados y la competencia

Para la economa neoinstitucional la competencia no es la norma sino la excepcin tanto en

los mercados pblicos como en los privados. En este sentido, se aparta por completo de los
supuestos de la teora clsica26. Para la economa neoinstitucional todo agente econmico y
todo agente poltico buscar siempre reducir o eliminar la competencia. Esto es lo que su
rational choice le manda hacer. Esto es lo que su inters propio le aconseja. Por todo esto
no hay polticas en abstracto lo que hay son polticas e instituciones.
Las instituciones surgen del ejercicio del rational choice. Unas surgen para proteger
la competencia, otras para restringirla. La forma como las instituciones se organizan y
jerarquizan entre s en lo poltico y en lo econmico responde a factores histricos,
culturales y aun ideolgicos. El cambio y el progreso as como el atraso y la extincin
dependen, en una gran medida, de esa organizacin institucional27 y de su capacidad de
adaptacin a su entorno28.

26

Sobre este tema ver el famoso artculo de Armend Alchian, "Uncertainty, Evolution and Economic
Theory", Journal of Political Economy, 58, No. 3, 1950.

27

Oliver Williamson, "Comparative Economic Organization: the Analysis of Discrete Structural

Alternatives", Occasional Papers, No.54, International Center for Economic Growth, 1994.

14

El papel del Estado

La escuela neoinstitucional tiene, como dice Eggertsson29, "una visin positiva del Estado",
en contraste con la visin normativa del dictador benvolo o del abnegado servidor pblico
o poltico. Dentro de estas restricciones, una de las principales funciones del Estado es
asegurar condiciones que conduzcan a la mayor eficiencia colectiva y al logro de las metas
de equidad escogidas. Dentro de esas condiciones la competencia se convierte en un bien
pblico de enorme importancia30.
En resumen, la economa neoinstitucional sostiene que, entre los mercados y su
supuesta eficiencia, de una parte, y entre la intervencin y su supuesta equidad, de otra,
estn las instituciones. Son stas ltimas las que definen qu tanto funcionan los mercados
y qu tanto redistribuye la intervencin. Por ello el estudio de las instituciones es
indispensable para entender los resultados reales que surgen tanto de los mercados como de
la intervencin. Pero ms all de estudiar las instituciones, para entender mejor el proceso,
ellas deben ser analizadas para incorporarlas activamente a los procesos de reforma y de

28

Segn Hayek (1945), en su "The Use of Knowledge in Society", American Economic Review 35, el
principal problema de toda sociedad es su capacidad de adaptacin. La ruta para una mayor adaptabilidad
es el mercado y una estructura institucional que proteja, como una prioridad de "primer orden", el papel de
la competencia.

29

Thrainn Eggertsson, Economic Behavior and Institution, CUP, Cambridge, Mass., 1990, p. 59.

30

Para el papel del Estado en la determinacin de los "derechos de propiedad" ver Andrzej Rapaczynski,
"The Role of the State and the Market in Establishing Property Rights", The Journal of Economic
Perspectives, Vol. 10, No. 2, Verano, 1996.

15

modernizacin31. Dentro del propsito de este trabajo, ellas deben ser incorporadas al
proceso de la descentralizacin.
La economa neoinstitucional considera que es indispensable incluir en el diseo de
polticas los factores que limitan su efectividad. Dentro de tales factores estn las
condiciones que:
a. Restringen la competencia.
b. Dejan poco margen para las evaluaciones externas independientes.
c. Aseguran un financiamiento fijo separado de la efectividad del gasto.
d. Conducen a que los rent-seekers puedan hacer prevalecer sus intereses particulares
sobre los de la sociedad como un todo.
Para fortalecer las condiciones conducentes a la mayor eficiencia, a la mayor
equidad y al logro del bienestar de la sociedad como un todo, es indispensable que (i) el
marco constitucional, (ii) el marco macroinstitucional y (iii) el marco intrainstitucional,
dentro del cual actan los agentes econmicos y polticos, sea formulado a travs de un
proceso que separe los intereses inmediatos y directos de los intereses globales y de largo

31

Para un anlisis de los problemas reales que existen frente al nuevo papel del Estado en Amrica Latina,
ver Ricardo Hausmann, "Sustaining Reform: What Role for Social Policy ?", Redefining the State in Latin
America, Banco Interamericano de Desarrollo, 1995.

16

plazo. El marco de "reglas colectivas" debe ser formulado en forma independiente de los
intereses de quienes juegan bajo esas reglas32.

LA ECONOMIA NEOINSTITUCIONAL Y LA DESCENTRALIZACION

Segn Oliver Williamson la economa neoinstitucional opera a dos niveles de interaccin.

Uno, denominado el "ambiente institucional" donde se establecen las reglas bsicas de la
organizacin econmica, poltica y social. El otro, denominado el "arreglo institucional",
donde se define cmo se organizan las instituciones para efectos de cooperar o de competir
entre s. Una estructura de gobierno descentralizado o un proceso de descentralizacin
quedara incluida en el segundo nivel de accin de la economa neoinstitucional33.
La dinmica de cambio de las sociedades establece interdependencias y restricciones
entre los dos niveles. En principio, los dos niveles deben ser consistentes entre s. Por
ejemplo, si al nivel ms macroinstitucional se le quiere crear un "ambiente" donde los
mercados econmicos y polticos tengan un papel importante, al nivel de la estructura
especfica de la organizacin de las instituciones, tambin se debera encontrar una
modalidad favorable a ese modelo.

32

Esto es lo que John Rawls llama la formulacin de polticas "detrs de un velo de ignorancia". Ver John
Rawls, A Theory of Justice, Harvard University Press, Harvard, 1971.

33

Oliver Williamson, "The Evolving Science of the Organization", JITE, marzo, p. 53, 1993.

17

Esto es ms fcil enunciarlo que hacerlo ya que, por lo general, el formular polticas
no tiene los mismos requisitos ni enfrenta las mismas resistencias que el construir
instituciones y el organizarlas entre s. No es extrao encontrar casos donde supuestamente
el marco macroinstitucional promueve la competencia pero donde el marco microinstitucional real no protege, por ejemplo, los derechos de propiedad. Por ello, la estructura
institucional global termina no siendo propicia a la accin de los mercados. Lo mismo
puede pasar con una poltica de descentralizacin. Se la adopta en busca de la eficiencia
pero si no se tiene especial cuidado en el diseo del marco institucional termina
prolongando a nivel local condiciones de monopolio que existan a nivel nacional.

La estructura institucional descentralizada

La descentralizacin responde a la pregunta de cmo hacer ms eficiente el sector pblico

de un pas. Hay muchas responsabilidades del Estado que, en principio, podran ser
cumplidas

ms eficientemente bajo un esquema descentralizado. Tal es el caso, por

ejemplo, del gasto social en educacin primaria y atencin mdica, as como el manejo
ambiental y el suministro de varios servicios pblicos. Sin embargo, la bsqueda de la
eficiencia a travs de la descentralizacin no est exenta de serios riesgos. El principal de
ellos es el que se subestime la importancia de satisfacer las condiciones que el mismo

18

proceso de descentralizacin exige. Como dice Proud'homme "existen peligros en la

descentralizacin"34.
Dentro de las condiciones ms importantes que debe cumplir la descentralizacin se
subraya el desarrollo de un marco institucional a nivel local que gue el proceso en forma
eficiente a lo largo del tiempo35. Se considera que sin ese fortalecimiento institucional local
la devolucin de recursos y de competencias podra, inter alia, exceder la capacidad local
para su buen manejo, o que a nivel poltico local se podra generar una menor transparencia
poltica y fiscal. En fin, hay numerosas advertencias36 sobre el papel vital que deben jugar
las instituciones. Frente al reconocimiento nominal de la importancia de lo institucional
qu podra agregar el enfoque neoinstitucional?
Habra cuatro reas donde la economa neoinstitucional podra ser de especial
utilidad en el diseo y en la ejecucin de una poltica de descentralizacin.
i.

La importancia de incentivos y el papel de la competencia.

ii.

El poder de los agentes polticos y de los rent-seekers.

iii.

La inelasticidad de la oferta de factores institucionales.

34

Remy Proud'homme, "On the Dangers of Decentralization", Policy Research Working Pape Series, WPS1251, Banco Mundial, 1994. Este artculo suscit varias rplicas. Ver Charles McLure Jr., "Comment on
Prud'homme", The Research Observer, Vol. 10, No. 2, agosto de 1995. David O. Sewell, "The Dangers of
Decentralization, According to Prud'homme: Some Further Aspects", The Research Observer, Vol. II, No.
1, febrero de 1996.

35

Para un resumen de los requerimientos institucionales aconsejables para el caso general de los pases de
Amrica Latina, ver Ricardo Lpez-Murphy, "Fiscal Decentralization: The Search for Equity and
Efficiency", Economic and Social Progress in Latin America, Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, D.C., 1994, p. 220.

19

iv.

El papel de las externalidades y la importancia del "proceso".

La importancia de los incentivos y el papel de la competencia

La economa institucional argumenta que la competencia no es la norma sino la excepcin
en todos los mercados, en los pblicos y en los privados. Por lo tanto, no se debera suponer
que, por ejemplo, al descentralizar la educacin primaria o la atencin de la salud, tan slo
por hacerlo, su suministro estar hecho en un mercado local ms competido que en un
mercado nacional. Para que ste sea el resultado real ser necesario asegurar que la
estructura de incentivos propicia la competencia y no el monopolio.
En muchos pases de Amrica Latina gran parte del gasto social se ejecuta en forma
descentralizada y se financia a travs de transferencias. Ocurre tambin, como es el caso de
Colombia, que esas transferencias estn atadas a los ingresos corrientes de la nacin y son
por ello automticas y sin mayor relacin con el desempeo o con la calidad del gasto
local. As, una vez que por razones de equidad

se financian las necesidades bsica

regionales, no hay margen significativo para que la competencia por recursos induzca una
mayor eficiencia global a nivel territorial.
El enfoque adaptado por Colombia a comienzos de los noventa fue cuestionado
desde un comienzo37 y ahora empieza a abrirse paso la nocin de que hay que corregirlo

36

Gabriel Aghon, Descentralizacin fiscal en Amrica Latina: balance y principales desafos, CEPAL-GTZ,
1996, p.133.

37

Eduardo Wiesner, Colombia: Descentralizacin y federalismo fiscal. Informe final de la misin para la
descentralizacin, Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin, 1992.

20

para hacerlo ms eficiente. El "Informe de avance de la comisin de racionalizacin del

gasto y de las finanzas pblicas" subraya que es indispensable hacer eficiente la
descentralizacin38. Por su parte, Jos Antonio Ocampo a nombre del gobierno nacional, ha
advertido sobre la necesidad de conciliar las transferencias con la sostenibilidad macrofiscal39.
Dentro del esquema de transferencia "atadas" a un agregado de ingresos nacionales,
no hay margen significativo para que se genere una competencia interjurisdiccional por
mayores recursos en funcin de mejores resultados en el suministro de bienes pblicos
locales. Esto ocurre principalmente porque el consumidor no recibe el subsidio sino que lo
recibe el lado de la oferta. Si el consumidor no puede escoger la opcin que ms le
convenga, entonces se trata tan slo de un proceso de desconcentracin del gasto pero no de
la bsqueda de la eficiencia ni de la equidad.
La descentralizacin real es la devolucin de la toma de decisiones y de la total
discrecionalidad sobre el gasto a las autoridades locales. Esto es lo que Proud'homme llama
el "coeficiente de discrecionalidad" que expresa el grado en que el gasto descentralizado
est libre de ataduras administrativas y contables desde el lado del gobierno central.
El poder de los rent-seekers
La segunda rea donde la economa neoinstitucional puede hacer un aporte especial al
proceso de descentralizacin es advirtiendo a los policy-markes que los agentes polticos

38

Gabriel Rosas, et.al, "Informe de avance de la comisin de racionalizacin del gasto y de las finanzas
pblicas", Bogot, 1996, p. 9.

21

tienden a pensar primero en su inters inmediato y en su beneficio propio antes que en el

beneficio de la colectividad. Ellos, buscarn que las transferencias no estn vinculadas a
principios abstractos, como el de la eficiencia o el de la competencia, sino a una base que
permita un mayor "reparto" de recursos para sus regiones o para quienes les den apoyo
poltico. Quienes salgan ganando de la falta de competencia buscarn reducirla o hacer
nugatorios los esfuerzos porque ella influya en la asignacin de recursos. En el caso de
Colombia, las transferencias para financiar la educacin primaria favorecen a la Federacin
Colombiana de Educadores,

FECODE,

y no dejan margen significativo para la competencia

ni dentro del mismo sector pblico ni desde el sector privado40.

Es importante tener en cuenta que la accin de los rent-seekers no surge de su falta
de patriotismo o de su desinters, por ejemplo, por la educacin de la poblacin infantil ms
pobre de Colombia. Surge de su propia racionalidad que les dice que su prioridad es
proteger sus intereses si las condiciones institucionales se lo permiten. No se trata de un
problema normativo sino de uno "positivo". Por ello, para cambiar el resultado no sera til
insistir en mejores conductas normativas. Lo que habra que hacer es cambiar las
condiciones institucionales y premiar la competencia con incentivos reales. En ese nuevo
contexto institucional los agentes polticos y los econmicos competirn para proteger su
inters y as inducirn eficiencia al sistema.
En breve, como dice Anne Krueger, los rent-seekers no representan un problema de
conducta humana sino de economa poltica. Ocurre que quienes saldran ganando del

39

Jose Antonio Ocampo, Propuesta de ajuste fiscal, Documento CONFIS, Bogot, julio 19, 1996.

40

Eduardo Wiesner, "Estructura institucional y desarrollo econmico y social en Colombia", op.cit.

22

gasto descentralizado, en el caso de la educacin primaria subsidiada, los nios pobres,

ellos no estn organizados para defender su inters. Mientras que quienes saldran
perdiendo con un suministro bajo competencia s estn organizados para protegerse41. No es
un problema moral. Es un problema de organizacin institucional y de la forma cmo el
financiamiento pblico puede terminar consolidando el "arreglo" institucional que fortalece
el uso eficiente de un recurso o que fortalece un monopolio con sus conocidos resultados.

La inelasticidad de la oferta de los factores institucionales

La economa neoinstitucional aconsejara ser muy prudente en el uso del supuesto que si
hay demanda a nivel local por un bien pblico, la oferta va a responder con elasticidad. Y
advertir, con mayor insistencia, sobre la alta probabilidad de que esa oferta no sea
eficiente. En el caso del gasto pblico social en Colombia el problema ha sido examinado y
lo que los expertos observan es una situacin de oferta inelstica y un mercado de
monopolio en casi todos los insumos de la produccin de bienes pblicos locales42. Muchas
veces en el sector privado no se da la elasticidad de la oferta lo que indica que menos se la
encontrar en el sector pblico local.

41

Anne Krueger, "Policy Lessons from Development Experiences Since the Second World War", Handbook
of Development Economics, Vol. III, editado por Behrman y Srinivasen, 1995.

42

Carlos Eduardo Vlez, "La incidencia del gasto pblico social en Colombia", Misin Social del DNP;
1994; Tarcisio Castaeda, "Elementos crticos de la descentralizacin en salud y educacin en Colombia",
DNP, Documento de Discusin, Misin Social, 1994.; Scott Quehl, "Colombia: Towards Increased
Efficiency and Equity in the Health Sector: Can Decentralization Help?"; 1993; Eduardo Wiesner, "Fiscal
Decentralization and Social Spending in Latin America: The Search for Efficiency and Equity", Informe de
Progreso Econmico, Banco Interamericano de Desarrollo, 1994; Donald Winkler, "Decentralization in
Education: an Economic Perspective", The World Bank, Captulo IV; 1991. Tim Campbell, "Modes of
Accountability in Local Governments of LAC", World Bank, Dissemination Note, 1992.

23

La inelasticidad de una oferta eficiente de factores no es caracterstica exclusiva del

nivel local. Con frecuencia tambin a nivel de gobierno central hay serias limitaciones para
"gerenciar" eficientemente el proceso de descentralizacin. Como bien lo dice Moiss
Naim:
La devolucin de poder es un proceso complejo, pero en Amrica Latina se le intenta
hacer por medio de grficos y decretos. Esto enfrenta serios problemas pues tales
reformas olvidan la enorme tarea de construir la capacidad de ejecucin para que la
descentralizacin sea un xito43.

Cuando se argumenta en favor de la descentralizacin como la ruta hacia la

eficiencia no se debe suponer que ella slo se dirige a los gobiernos locales. La
descentralizacin "hacia arriba" tambin busca la mayor eficiencia en los gobiernos
centrales44.

El papel de las externalidades

Las externalidades juegan un papel crucial en la determinacin de todo proceso econmico,

social y poltico. En el caso de la descentralizacin las externalidades de ciertas polticas

43

Moises Naim, "Latin America's Journey to the Market", Occasional Papers, No. 62, International Center
for Economic Growth, 1995.

44

David Sewell, op. cit.

24

especficas pueden ser la clave de su xito o de su fracaso. Esto ocurre en el frente del
desarrollo institucional a nivel local. Por ello, siempre se recomienda que el desarrollo
institucional debe acompaar los procesos de descentralizacin poltico y fiscal. Este
enfoque eminentemente normativo conduce a que en muchos pases de Amrica Latina la
ejecucin de la descentralizacin de recursos y de competencias vaya acompaado de
inversiones en cursos, seminarios, la publicacin de folletos y la reiteracin de que la
variable institucional no ha sido dejado por fuera.
Qu dice el enfoque institucional sobre las externalidades?45
En esencia dira que es principalmente a travs de un cambio de las condiciones
positivas que se crear el entorno que generara los factores institucionales requeridos por la
descentralizacin. Tal cambio de condiciones estara constituido por variaciones en el
origen del financiamiento del gasto pblico local. Si este gasto es financiado en una alta
proporcin por transferencias, libres de condicionalidad significativa, ser muy difcil que
los requisitos institucionales se cumplan y sean sostenibles. La clave es asegurar que los
ciudadanos locales financien, de sus propios recursos, una parte importante de sus gastos
pblicos. Si as no lo hacen, por qu razn le daran importancia real a los aspectos
institucionales? Al respecto dice Wiesner.
La importancia del financiamiento propio difcilmente puede ser exagerada. Su
significado radica no slo en proveer recursos adicionales, sino en suministrar las
externalidades que hacen posible satisfacer las otras condiciones bsicas. Estas son:
el fortalecimiento institucional, la mejora en la informacin, la transparencia en los

25

procesos polticos y fiscales, y la capacidad de hacer evaluaciones reales de la gestin

pblica46.

Este mismo argumento es hecho por Stiglitz al distinguir entre la competencia en un

mercado por un bien privado, un automvil por ejemplo, y la competencia en un mercado
pblico por un producto como la educacin o la estructura institucional en un mercado
pblico.
Veo la competencia como el mecanismo para resolver la falla del mercado al no
poder disear esquemas de incentivos para premiar desempeo y para producir la
informacin necesaria para juzgar si una organizacin es eficiente47.

En breve, slo una demanda real y efectiva por los factores institucionales hace
altamente probable el que el mercado genere su disponibilidad y su oferta eficiente. Esa
demanda real surge ms del inters de los ciudadanos locales por vigilar el uso de sus
recursos propios que de una "normatividad" abstracta que simplemente subraye la
importancia de los factores institucionales a nivel local. Casi que ningn programa de
desarrollo institucional, preparado y financiado desde el nivel superior de gobierno, tendr
xito sostenible si no est complementado y apoyado por una demanda real desde el nivel

45

Andreas Papandreu, Externalities and Institutions, Oxford University Press, 1994.

46

Eduardo Wiesner, La descentralizacin del gasto social y la gobernabilidad en Colombia, Departamento

Nacional de Planeacin, Asociacin Nacional de Instituciones Financieras, ANIF, y FINDETER, Bogot,
1996, p. 13.

47

Joseph Stiglitz, Whither Socialism, MIT Press, 1995, p. 246.

26

local. Son las externalidades del financiamiento local las que generan la demanda real por
los factores institucionales48.

RECUADRO No. 3

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y EXTERNALIDADES

Son las externalidades del esfuerzo fiscal local, ms que cualquier

otro factor, las que generan la demanda real por los factores institucionales a
nivel territorial. Slo una demanda efectiva por los factores institucionales
har que el mercado genere su disponibilidad y su oferta eficiente. Esa
demanda surge ms del inters de los ciudadanos locales por vigilar el uso de
sus recursos propios que de una normatividad abstracta que subraya la
importancia de las instituciones a nivel local.

Casi que ningn programa de desarrollo institucional, preparado y

financiado desde el nivel superior, tendr xito sostenible si no est
complementado y construido sobre una demanda real desde el nivel local.

La privatizacin y la descentralizacin hacia los mercados

La privatizacin de entidades pblicas es un ejemplo de descentralizacin hacia los

mercados. Al igual que la descentralizacin fiscal o poltica hacia el nivel territorial que

48

Para un anlisis de los factores que influyen en la oferta y en la demanda de factores institucionales, ver
David Feeny, "The Demand for and Supply of Institutional Arrangements", Rethinking Institutional

27

se hace en bsqueda de mayor eficiencia la descentralizacin hacia los mercados se hace,

precisamente, para llegar de forma directa a un entorno institucional de competencia y por
esta ruta hacia una mayor eficiencia.
Pero la sola privatizacin, dira la economa institucional, no asegura ni la
competencia ni la mayor eficiencia. Ello slo es altamente probable si se cumplen
condiciones institucionales tales como la claridad en los derechos de propiedad y

la

existencia de un marco regulatorio que vigile que el mercado privado hacia el cual se
descentraliza est caracterizado por la competencia.
Los factores claves para la efectividad de las polticas de descentralizacin, bien
dentro del mismo sector pblico o hacia los mercados, son de carcter institucional. Esas
condiciones no se dan simplemente porque sean necesarias, hace falta que por ellas exista
una demanda efectiva. La "compra" de bienes pblicos a travs de impuestos por parte de la
comunidad local es la base de esa demanda efectiva.
En conclusin, el marco institucional local es, por lo general, ms dbil que el
nacional. Para fortalecerlo hay que ir ms all de la asistencia tcnica49 y de la normatividad
sobre la "necesidad" de un marco institucional adecuado. Es necesario crear una demanda
real a nivel local por los factores institucionales. Y esa demanda surge, principalmente, del
pago de una proporcin importante del gasto pblico local a travs de impuestos y tasas
cubiertas por el ciudadano local. Son las externalidades del financiamiento local las que

Analysis and Development, editado por Vicent Ostrom; David Feeny; y Hartmut Picht, ICS Press, 1993.
49

Sobre este tema ver Ariel Fiszbein, et al., "Colombia: Estudio sobre la capacidad de los gobiernos locales:
ms all de la asistencia tcnica", Informe del Banco Mundial, No.14085 CO, junio 19, 1995.

28

generan la demanda real por informacin, por derechos de propiedad bien definidos, por
transparencia y accountability poltica y fiscal.

EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad democrtica es quizs el ms importante de los bienes pblicos. La

bsqueda de una mayor gobernabilidad es uno de los principales objetivos de la
descentralizacin fiscal y poltica. Pero, as como la descentralizacin tiene requisitos, su
capacidad de contribuir a la mayor gobernabilidad tambin los tiene. Es decir, no toda
descentralizacin contribuye a la gobernabilidad y hasta es posible que algunas modalidades
de descentralizacin terminen debilitando la gobernabilidad. La pregunta que surge
entonces es de qu depende la gobernabilidad local democrtica y cmo se la podra
fortalecer? Siguiendo el enfoque institucional, la respuesta dependera de los siguientes
cuatro conjuntos de factores:
a) El origen del financiamiento del gasto pblico local.
b) Las caractersticas del modelo de eleccin pblico local.
c) Las caractersticas del modelo principal-agente.
d) La descentralizacin con plena discrecionalidad.

29

El origen del financiamiento del gasto pblico local

En esencia la gobernabilidad depende del resultado de dos procesos y de las externalidades de

su interaccin. El primero, el proceso econmico que busca mejorar la eficiencia alocativa y el
logro de los objetivos de equidad. El segundo, el proceso poltico que busca vincular a los
ciudadanos con las decisiones pblicas colectivas y dar a stas legitimidad y capacidad de ser
cumplidas.

Estos dos procesos dependen el uno del otro. Es imposible mejorar

significativamente la eficiencia econmica si no hay un inters real de la comunidad local

para obtener ese objetivo. Y no habr desarrollo poltico significativo a nivel local si la
comunidad no encuentra que es de su inters real el participar activamente en ese proceso.
Mientras la comunidad no participe, simultneamente, en el proceso econmico y en el
proceso poltico no habr mayor gobernabilidad, definida sta como la capacidad de la
comunidad para resolver sus problemas, tomando decisiones pblicas colectivas y
supervisando la ejecucin de esas decisiones.
Ahora bien, cmo lograr la vinculacin ciudadana al proceso fiscal y poltico?
Cmo vincular sus preferencias reales con el conjunto de polticas fiscales y financieras que
las traducen en programas especficos?
No hay una respuesta nica o una frmula que siempre produzca el resultado buscado.
Lo que s parece claro es que si el ciudadano municipal no aporta algo de su ingreso personal
a la compra de unos bienes pblicos locales, la gobernabilidad dejar de alcanzar el nivel que

30

podra lograr. Sin esa forma de revelar preferencias, qu vinculacin podra tener el
ciudadano con las decisiones pblicas colectivas? En el mejor de los casos, una vinculacin
pasiva, la de un "consumidor" que recibe un subsidio, pero no la de un "contribuyentecomprador" que exigir unos resultados del gasto pblico y, de esta forma, inducir eficiencia
en su sector pblico inmediato. Sin un mnimo de esfuerzo fiscal propio, cmo estructurar el
control fiscal del ciudadano sobre su entorno poltico? Cmo fortalecer la gobernabilidad?

RECUADRO No. 4

GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACION CIVIL

La clave del fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica a nivel

municipal est dada por la participacin poltica y fiscal de los ciudadanos en la
gestin pblica de sus comunidades. De esta manera, la negociacin interna, entre
ellos, sobre sus prioridades y sobre sus necesidades colectivas, les convierte en
factores de estabilizacin y en moderadores de sus propias expectativas. De este
proceso surge una especie de "orden espontneo". Una gobernabilidad endgena y
sostenible.

El factor que acta como catalizador entre el proceso fiscal local y el proceso
poltico e institucional a nivel local es el pago libre y voluntario de un mnimo de
impuestos y de contribuciones municipales o regionales. As se origina el inters
poltico. As se completa la ecuacin econmica y poltica. Esta parece ser la ruta
ms directa hacia la mayor gobernabilidad.

La clave del fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica a nivel municipal est

dada por la participacin poltica y fiscal de los ciudadanos en la gestin pblica de sus

31

comunidades. De esta manera la negociacin interna, entre ellos, sobre sus prioridades y sobre
sus necesidades colectivas, les convierte en factores de estabilizacin y en moderadores de sus
propias expectativas50. De este proceso surge una especie de "orden espontneo"51. Una
gobernabilidad endgena y sostenible.
El simple reparto induce inestabilidad y acenta la pugna por ms recursos gratuitos.
Si se adopta un sistema de transferencias que no estimula significativamente la mejor gestin
pblica local en lo fiscal y en lo poltico se corre el riesgo de que la descentralizacin
debilite la gobernabilidad52. El simple "reparto" de recursos induce inestabilidad y acenta la
pugna por ms recursos. De esta manera no se estimula la sana competencia por ms
eficiencia y por mejor equidad. Casi ningn gobierno central podr moderar las exigencias y
las presiones si, desde un comienzo, las transferencias no fueron diseadas para actuar como
incentivos reales a una mejor gestin pblica territorial.

50

F. Hayek, Law Legislation and Liberty, The University of Chicago Press, Chicago, 1973, p. 104.

51

Ese "orden espontneo" resulta ms de la "accin humana" que del "diseo humano." Ver Friedrich Hayek,
"The Confusion of Language in Political Thought", en Economic Freedom, Basil Blackwell, Nueva York,
1968, p. 358. Sobre la "accin humana" la obra cumbre es la de Ludwig Von Mises, Human Action: A
Treatise on Economics, Contemporary Books, Chicago, tercera edicin, 1966.

52

Sobre el caso de Colombia, deca Eduardo Wiesner en el "Informe final de la misin para la
descentralizacin" refirindose a la relacin entre reparto de recursos y la gobernabilidad: "No es del todo
improbable, por ejemplo, que parte importante de las dificultades y de los problemas econmicos, sociales,
polticos, laborales y administrativos que se han presentado en casi todos los niveles de gobierno de
muchas de las jurisdicciones territoriales, y aun de las nacionales, se deban precisamente a la forma como
se han venido distribuyendo las transferencias en los ltimos 10 aos. Baste recordar que la transferencia
del IVA ha crecido al 14.0%, en promedio, por ao, en trminos reales entre 1985 y 1990. Dentro de estas
circunstancias, qu tan extrao sera el que este proceso en vez de fortalecer las bases fundamentales de la
organizacin local y regional, las hubiera afectado adversamente? Qu tan improbable sera el que este
proceso en vez de actuar como un incentivo al esfuerzo local propio, haya estimulado el reclamo por
mayores transferencias y haya fortalecido los intereses burocrticos y polticos de quienes se benefician
directamente del gasto pblico? Qu tan sin fundamento sera la hiptesis de que las transferencias hayan
contribuido, indirectamente al menos, al desgreo administrativo, a la insuficiente probidad en el uso de
los recursos pblicos y al fracaso de muchas empresas pblicas locales? Eduardo Wiesner,
Descentralizacin y federalismo fiscal, Informe final de la misin para la descentralizacin, op.cit.

32

En sntesis, el factor que acta como catalizador entre el proceso fiscal local y el
proceso poltico e institucional a nivel local es el pago libre y voluntario de un mnimo de
impuestos y de contribuciones municipales o regionales. As se origina el inters poltico. As
se completa la ecuacin econmica y poltica. Esta parece ser la ruta ms directa hacia la
mayor gobernabilidad. Desde luego tal pago estar condicionado por la capacidad fiscal real
de cada jurisdiccin53.

Las caractersticas del modelo de eleccin pblica local

El modelo de eleccin pblica local supone que los contribuyentes, como votantes, van a
participar ms en la poltica local y van a vigilar rigurosamente a los polticos y burcratas
locales54. De esta manera habra mayor transparencia en el proceso fiscal y poltico y una
ms estrecha congruencia entre sus preferencias y las polticas municipales. La oferta de
bienes pblicos y la demanda por ellos estarn "ms cerca" y habr mayor correspondencia

53

Lo que verdaderamente importa es el mayor esfuerzo fiscal efectivo como proporcin de la capacidad
econmica local. Si en una comunidad la capacidad econmica y fiscal est creciendo ms rpidamente
que su desempeo fiscal la proporcin efectiva del aprovechamiento fiscal estar cayendo. Esta
proporcin es la que importa. Aun si los recaudos fiscales crecen a un ritmo real aceptable en trminos del
PIB habra que ver si se est efectivamente reduciendo la "brecha fiscal municipal". Si ello no est
ocurriendo difcilmente podra hablarse de un mayor esfuerzo fiscal efectivo. Dentro de este contexto es
indispensable conocer las capacidades fiscales locales, su ritmo de crecimiento y su potencial para as
poder medir las brechas fiscales locales y orientar una parte importante de las transferencias para que
acten como incentivos a la reduccin de esa brecha.

54

Segn Tim Campbell, et.al, bajo el modelo de eleccin pblica local, la "accountability" es hacia el
ciudadano municipal mientras que bajo el modelo del "principal" la "accountability" es ms hacia el
gobierno central. Ver su "Decentralization to Local Governments in LAC", World Bank, Regional Studies
Program, 1991.

33

entre ellas. Pero, qu tan realista es suponer que tal resultado se va a dar automticamente
como producto de la descentralizacin y de la aplicacin de este modelo?
Las elecciones son formas de escoger pblicas y en ellas no son pocas las
posibilidades que tienen algunos grupos pequeos para manejar la informacin y para
inducir unos resultados dados55. La corrupcin no es un fenmeno extrao a nivel del
proceso poltico local ni aun nacional en muchos pases del mundo. La pregunta es si la
descentralizacin y unas determinadas caractersticas de sus instrumentos y condiciones
podran contribuir a mitigar el problema o a hacerlo ms agudo. La descentralizacin y la
llegada de unas transferencias de recursos, con una condicionalidad ms nominal que real,
bien podra inducir un proceso poltico local poco transparente con menor participacin
ciudadana real y sin mayores mejoras en la probidad del manejo de recursos pblicos. La
gobernabilidad podra ser afectada adversamente.
En sntesis, as como la mayor eficiencia alocativa y el mejor logro de los objetivos
de equidad dependen fundamentalmente de un esfuerzo fiscal local, as mismo la
gobernabilidad y la estabilidad poltica tambin dependen, en una gran medida, de que las
comunidades fortalezcan sus fuentes de recursos fiscales propios y perciban que es su
inters el vigilar rigurosamente la gestin pblica de sus polticos y burcratas56.

55

W. L. Niskanen Jr., Bureaucracy and Representative Government, Aldine Athentor, Chicago, 1971.

56

Lo curioso es que la literatura terica no parece haber captado toda la importancia de esta condicin. El
libro de Alan Peacock que analiza la perspectiva histrica de "public choice," por ejemplo, no hace una
mencin especial de este punto. En parte, esto es entendible ya que los "issues" tradicionales han sido ms
los de la eficiencia del sector pblico nacional que los del sector pblico local. Aun as, la literatura que
relaciona la descentralizacin con el modelo de eleccin pblica tampoco parece haber dado a este aspecto
la importancia que merece. Alan Peacock, Public Choice Analysis in Historical Perspective, CUP,
Cambridge, 1992.

34

Las caractersticas del modelo "principal-agente"

Una parte importante del gasto pblico descentralizado se hace a travs de la aplicacin del
modelo Principal-Agente en el cual el gobierno central es el "principal" y el gobierno local
es el "agente". Las transferencias actan como el vnculo entre las partes y financian las
tareas que el "principal" quiere que el "agente" cumpla.

La teora57 detrs del modelo es

que ambas partes salen ganando del proceso pues intercambian ventajas que el otro no
posee. Tal sera el caso, por ejemplo, del contrato que hara un "principal" (gobierno
nacional) con un "agente" (departamento o municipio) para que los nios de hogares de
bajos ingresos reciban un mnimo de educacin o de atencin mdica.
Segn Stiglitz, el problema entre el "principal" y el "agente" surge cuando la
informacin necesaria para el desarrollo del contrato es imperfecta y los incentivos y
sanciones respectivas no funcionan adecuadamente. Podra tambin ocurrir que en el fondo
no coincidan los intereses de cada una de las partes.

Pero ms all de este tipo de

problemas habra uno ms crtico. Se trata de la efectividad de los mecanismos para hacer
cumplir el contrato entre las partes. Este es un problema tpicamente institucional y
directamente relacionado con la teora de los "derechos de propiedad".

57

Para una sntesis de la teora detrs del modelo ver S. Ross, "The Economic Theory of Agency: The
Principal's Problem, "American Economic Review, mayo de 1973.

35

Si no hay "derechos de propiedad" claramente definidos y respaldados por un

entorno institucional creble, la eficiencia que se puede lograr en un proceso de
privatizacin o de regulacin, por ejemplo, va a verse restringida. Es decir, si los riesgos no
tienen dueos, ni son claros e inequvocos, no habr "precios" para ellos y no se podrn
intercambiar para que la sociedad salga ganando cuando los evale y los incorpore a sus
decisiones individuales y colectivas.

La descentralizacin con plena discrecionalidad

En un ltimo anlisis, la verdadera descentralizacin hace referencia a la devolucin total

de la capacidad de tomar decisiones a nivel local. Es en esa discrecionalidad donde se
generan las ventajas de dejar que el riesgo y el premio recaiga en quien toma las
decisiones. La gobernabilidad depende, finalmente, de que ese proceso se d a nivel local y
de que all, en forma espontnea y negociada, se llegue a acuerdos reales sobre cmo
decidir los temas que tiene ante s la comunidad58. Si los riesgos son transferibles, "hacia
arriba" o "hacia afuera", la gobernabilidad no saldr igualmente fortalecida que si los
riesgos y los premios por calcularlos bien corresponden a los actores polticos y econmicos
locales.

36

CONCLUSIONES PRINCIPALES

a.

Los factores institucionales tienen una enorme capacidad para restringir o para
potenciar la efectividad de las polticas pblicas de todos los pases. En muchos casos
esa efectividad est, de hecho, determinada por esos factores. El subestimar la
capacidad de las restricciones de economa poltica es una ingenuidad intelectual que
surge de la creencia de que el modelo neoclsico de competencia es la norma y de que
hay algo espontneo que lleva los procesos econmicos y polticos a esa situacin.
Todo esto cuando la realidad indica que la competencia es la excepcin y que los
mercados, por s solos, no necesariamente conducen a la eficiencia. Ni los mercados
son todos eficientes ni las intervenciones gubernamentales corrigen siempre sus fallas
ni mejoran la equidad. Entre los mercados y la intervencin estn las instituciones.
Unas promueven la competencia y la eficiencia. Otras promueven el monopolio, la
ineficiencia y la inequidad. Por todo esto es que las instituciones y los factores
institucionales "cuentan".
El desafo es construir y mantener condiciones institucionales propicias al cambio, a la
competencia y a la evaluacin de sus resultados a travs del mercado econmico y del
proceso poltico. Esas condiciones institucionales deben hacer parte integral del diseo y
de la ejecucin de las polticas pblicas y privadas.

58

Esto es lo que Gerold Krause-Junk, llam "La base democrtica". Ver su "La descentralizacin fiscal en
Amrica Latina: una perspectiva internacional", Descentralizacin fiscal en Amrica Latina: balance y
principales desafos, CEPAL-GTZ, 1996, p.195.

37

b.

En el caso especfico de una poltica de descentralizacin, dentro de cuyos objetivos

est una mayor gobernabilidad local, la economa institucional subraya que el proceso
tiene una gran importancia as como el aprendizaje a travs de la evaluacin de la
experiencia. Cada caso es distinto y no hay una frmula nica. Las reglas del juego
deben ser explcitas y flexibles y el ejercicio particular debe ser consistente con el
marco de poltica global del pas en cuestin.

c.

Por lo general, en Amrica Latina los marcos institucionales locales son ms dbiles
que a nivel nacional. Para fortalecer el marco institucional local hay que ir ms all de
la asistencia tcnica y de la retrica sobre cmo "debera ser" esa estructura. Es
necesario crear una demanda real a nivel local por los factores institucionales. Esa
demanda surge, principalmente, del pago de una proporcin importante del gasto
pblico local a travs de impuestos y tasas cubiertas por el ciudadano local.

d.

Son las externalidades del financiamiento local, ms que cualquier otro factor, las que
generan la demanda real por, inter ala, informacin, por derechos de propiedad bien
definidos, por transparencia, por accountability poltica y fiscal, por evaluacin de
desempeo, etc. En sntesis, el "modelo de eleccin pblica local" y gran parte de sus
ventajas slo son alcanzables en la medida en que una alta proporcin del gasto pblico
local es financiado por recursos propios de la comunidad local.

e.

La clave del fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica a nivel municipal est dada

por la participacin poltica y fiscal de los ciudadanos en la gestin pblica de sus
comunidades. De esta manera la negociacin interna, entre ellos, sobre sus prioridades y
sobre sus necesidades colectivas, les convierte en factores de estabilizacin y en

38

moderadores de sus propias expectativas. De este proceso surge una especie de "orden
espontneo". Una gobernabilidad endgena y sostenible.

LAS IMPLICACIONES DE POLITICA

Las implicaciones de poltica de las anteriores conclusiones se deben separar entre (i)
aquellas que tienen que ver con la importancia general de los postulados de la economa
institucional, y (ii) las que hacen referencia al caso especfico de la descentralizacin y la
gobernabilidad. En cuanto a las primeras, es necesario trabajar en el diseo de una poltica
que tenga las siguientes caractersticas:
a. Como poltica general se debe tener un enfoque integral en el diseo y en la
ejecucin de las polticas pblicas. Esto quiere decir, alinear las instituciones, los
mercados y las evaluaciones independientes. De esta manera, a travs de la accin
complementaria de estos factores, se genera mayor competencia en los mercados
pblicos y privados59.
b.

Un marco macroinstitucional y una estructura interinstitucional consistente entre

s y propicia al papel de la competencia en la determinacin de la asignacin de
los recursos.

59

Eduardo Wiesner, "Evaluation, Markets and Institutions in the Reform Agenda of Developing Countries",
Evaluation for the 21st Century: A Resource Book, editado por E. Chelimsky y William R. Shadish, Jr.,
Sage Publications, Inc, 1996.

39

c.

Un papel general para el Estado en el cual se protegen las reglas colectivas, los
derechos de propiedad, se promueve la generacin y difusin de informacin y se
vinculan las asignaciones presupuestales a las evaluaciones de resultados de
gestin.

En cuanto al caso especfico de la descentralizacin y de la gobernabilidad, las

implicaciones de poltica son las siguientes:
a.

La descentralizacin de recursos y de competencias debe ir acompaada del

establecimiento de una estructura de incentivos que estimulen la eficiencia en el
uso de los recursos que se transfieren y la generacin de recursos propios a nivel
local.

b.

Las transferencias deben cumplir no slo un papel de "nivelar" desigualdades

territoriales sino tambin el de premiar el uso eficiente de recursos pblicos.

c.

La oferta de factores institucionales a nivel local, que es la clave de la

gobernabilidad, deber ser buscada como el resultado de las externalidades que
surgen del pago con recursos propios de una parte significativa del gasto pblico
local.

LA ESTRATEGIA PARA FORTALECER LA GOBERNABILIDAD

40

Respecto a la pregunta bsica de qu hacer frente a las restricciones de economa poltica, la

respuesta es enfrentarlas con un cambio en las condiciones en que ellas se desarrollan. Esto
quiere decir, una estrategia que las someta a la competencia, a la informacin y a las
evaluaciones independientes. Aunque las restricciones de economa poltica nunca
desaparecen del todo, y los rent-seekers tampoco, la estrategia tiene que ser una que
minimice su desarrollo y su influencia.
El factor crucial que define la estrategia para hacer ms eficiente el proceso de
descentralizacin y para fortalecer la gobernabilidad es el cambiar las condiciones bajo las
cuales se generan, utilizan y transfieren los recursos. Este enfoque parte de la premisa
institucional de que es el origen del financiamiento el que determina, ms que cualquier
otro factor, si una estructura institucional tiende a ser positiva o adversa a la efectividad de
unas polticas dadas.
Dentro de este contexto global, la estrategia tendra que reservar una porcin
importante de los recursos que se van a transferir para financiar lo que se podra llamar un
"Fondo de Cofinanciacin para Proyectos Regionales y Locales". La idea detrs de esta
estrategia es estimular la cultura del proyecto local y del proyecto interjurisdiccional. A
travs de este Fondo se creara la estructura de incentivos para estimular la generacin de
recursos propios a nivel local y la preparacin de proyectos con externalidades
interjurisdiccionales.
No es fcil precisar si el Fondo debera estar financiado con la mitad de las
transferencias o con un tercio de ellas. Cada pas tendr que precisar sus propias reglas del
juego, es decir, su marco macrofinanciero especfico. En todo caso, parecera que un Fondo

41

con menos de un tercio de los recursos a ser transferidos, difcilmente podra tener el
"efecto de apalancamiento" que se busca con los recursos y la iniciativa local. En todo
momento se debe tener presente que lo que se busca es aprovechar las externalidades de
iniciativas compartidas entre los agentes econmicos y polticos a todos los niveles de
gobierno.
El Fondo debe servir de incentivo al buen uso de los recursos y a la mejor gestin
pblica local y elevar el costo poltico del bajo desempeo de esa gestin.
A nivel especfico la estrategia consiste en introducir cuatro elementos
fundamentales en el proceso de descentralizacin y de desarrollo de la gobernabilidad.
a.

Fortalecer la competencia interjurisdiccional por recursos y por el acceso a ellos

a travs de proyectos nacidos del ejercicio poltico y fiscal local.

b.

Disponer de mayor flexibilidad para acoger distintos tipos de iniciativas de

carcter nacional, regional y local.

c.

Capitalizar las ganancias en gobernabilidad derivadas de las externalidades de un

proceso poltico y fiscal cuya dinmica nace principalmente de las prioridades
reales de la ciudadana local.

d.

Hacer sostenible el proceso a travs de un mayor esfuerzo fiscal local y de una

mayor eficiencia en el uso de los recursos pblicos nacionales y locales.

El enfoque institucional no cree en soluciones definitivas sino en procesos que

vayan en la direccin adecuada. No hay soluciones ptimas ni perfectas. Hay soluciones

42

que son preferibles a otras. En la formulacin de polticas econmicas y sociales pblicas

conviene seguir el consejo de uno de los padres de la economa institucional, H. Simon en
el sentido de que lo ideal es lo ptimo pero lo realista es lo satisfactorio60.
Si fuera necesario hacer una recomendacin global que integrase todos estos
conceptos sera la de que las instituciones, los mercados y las evaluaciones deben estar
alineadas para generar competencia en los mercados pblicos y en los privados.

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