9 El derecho humano a la participacin poltica

El derecho humano a la participacin poltica

*
Doctor en Derecho. Director ejecutivo de la Comisin Andina de Juristas (CAJ) y profesor de
la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Trabajo realizado
con la colaboracin de Luis Enrique Aguilar Cardoso, investigador del rea de Democracia
de la CAJ.
Enrique Bernales Ballesteros
*
1. Introduccin
Cuando una democracia alcanza estabilidad y gobernabilidad, los procesos
electorales y los derechos que se ejercen para distribuir el poder suelen perder
la espectacularidad que los caracteriza para pasar a formar parte de los mlti-
ples escenarios en los que discurre la vida poltica en una sociedad democrti-
ca. Sin embargo, esta actitud despreocupada frente al proceso electoral es posi-
ble gracias al respeto y garanta de una serie de derechos que permiten a los
participantes de una contienda electoral electores y elegidos, ciertas con-
diciones de equidad y justicia para lograr una participacin poltica efectiva.
Este artculo tratar de brindar algunos aportes al contenido del derecho
humano a la participacin poltica y a sus mltiples manifestaciones a partir
de una sistematizacin y evaluacin de los tratados internacionales de dere-
chos humanos y de las decisiones de aquellos rganos creados para proteger-
los. Aunque con distintos alcances en cuanto a su carcter vinculante, en el
derecho internacional se han determinado estndares mnimos respecto al de-
recho a la participacin poltica que deben o deberan ser respetados. Los siste-
mas universal y regionales de proteccin de los derechos humanos cuentan
con un plexo de normas que permiten establecer si un Estado respeta el plura-
lismo poltico, celebra elecciones libres y justas, y respeta la igualdad de opor-
tunidades para acceder al poder.
Asimismo, esas normas han sido desarrolladas por rganos de proteccin
que individualizan su aplicacin, alcances de contenido y garantas. En ese
Enrique Bernales Ballesteros 10
sentido, resulta especialmente importante revisar sus decisiones para poder esta-
blecer los avances en la proteccin de este derecho. Las decisiones de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte Interamericana), el
Comit de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos
(en adelante, Tribunal Europeo), han establecido criterios de interpretacin
para los operadores del derecho y argumentos efectivos para los ciudadanos en
el momento de alegar la violacin del derecho a la participacin poltica.
El proceso de proteccin y garanta de este derecho se encuentra en una
fase intermedia, lo cual origina situaciones de insatisfaccin entre quienes pro-
mueven su proteccin. Es necesario tener en cuenta que el derecho internacio-
nal contemporneo se presenta como una disciplina [] especialmente pro-
blemtica, caracterizada por unas acusadas carencias institucionales que motivan
incertidumbre y relativismo en el plano normativo, insuficiencias graves en la
prevencin y sancin de las violaciones y una politizacin extendida aun-
que no absoluta en la solucin de controversias, cuando no la imposibilidad
de su arreglo.
1
Se trata, pues, de un derecho inacabado y muchas veces depen-
diente de las relaciones de poder entre los sujetos que participan de l.
Esta caracterizacin del derecho internacional, sus normas, instituciones y
sujetos, es especialmente vlida en los sistemas de proteccin de los derechos
humanos, donde los Estados soberanos siguen siendo los principales sujetos
de derecho internacional, aunque esa soberana y el poder que esta les otorga
disminuyen cada vez ms gracias a la tensin dialctica con principios emer-
gentes como la proteccin de los derechos humanos y la defensa colectiva de la
democracia.
2
En lo que concierne a la participacin poltica, como bien lo ha indicado el
juez Garca-Sayn, la proteccin actual que los rganos de derechos humanos le
brindan es parte de [] un amplio proceso normativo y de afirmacin concep-
tual acerca de los derechos polticos que, por cierto, no se agota en la letra de las
disposiciones all contenidas.
3
As, los derechos polticos y su proteccin ac-
tual son una muestra de que la tensin dialctica mencionada permite prote-
ger cada vez ms los derechos humanos. Empero, el proceso de plena garanta
de la participacin poltica es delicado, dilatado y an insuficiente.
1
PASTOR RIDUEJO, Jos Antonio. Curso de Derecho Internacional pblico y organizaciones in-
ternacionales. Octava edicin. Madrid: Tecnos, 2001, p. 21.
2
Respecto a la idea de tensin dialctica entre los principios de proteccin de los derechos
humanos y soberana de los Estados, ver: CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio. Soberana de los
Estados y derechos humanos en Derecho Internacional contemporneo. Segunda edicin.
Madrid: Tecnos, 2001, p. 186.
3
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Yatama. Voto concurrente del juez Diego
Garca-Sayn, prrafo 5.
11 El derecho humano a la participacin poltica
2. El derecho a la participacin poltica en los tratados
internacionales
El derecho a la participacin poltica puede ser definido como [] la facul-
tad que tienen las personas de intervenir en la vida poltica de la nacin, parti-
cipar en la formacin de la voluntad estatal y en la direccin de la poltica
gubernamental, as como integrar los diversos organismos del Estado.
4
Por lo
tanto, este derecho no se encuentra limitado a lo que tradicionalmente se co-
noce como poltica comprendida como lucha por el poder, sino que abarca
las distintas formas de distribucin de poder que permiten incidir en la direc-
cin de lo pblico en general.
5
La participacin poltica es un fenmeno complejo y de carcter
pluridimensional pues, como dicen Molina Vega y Prez Barlat, puede tener
diversas expresiones caracterizadas por un grado de influencia, precisin en la
informacin, amplitud del resultado, grado de conflicto, nivel de iniciativa
personal y grado de cooperacin con otros.
6
Esta pluralidad de dimensiones se
concreta en variados modos de participacin, desde el tradicional derecho a
votar, hasta la actividad particular que un ciudadano puede tener con las auto-
ridades.
7
No obstante esta pluralidad, en el Derecho Internacional de los De-
rechos Humanos (en adelante, DIDH), el desarrollo normativo y de las deci-
siones no representan con exactitud este carcter multimodal del derecho.
Si bien existen diversas maneras de participar en poltica, la tendencia
actual orienta hacia un complemento de las instituciones de la denominada
democracia representativa con aquellas que son propias de la democracia direc-
ta, en tanto que [] expresa no solamente un sistema de toma de decisiones,
sino un modelo de comportamiento social y poltico, fundamentado en los prin-
cipios de pluralismo, la tolerancia, la proteccin de los derechos y libertades as
como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definicin del destino
colectivo.
8
Sin embargo, an falta saber cmo reaccionar el DIDH frente al
fenmeno de la democracia participativa, cuyas especiales caractersticas transfor-
man la naturaleza de la participacin poltica.
4
COMISIN ANDINA DE JURISTAS. Proteccin de los derechos humanos: definiciones operativas.
Lima: CAJ, 1997, p. 243.
5
CUEVAS GARCA, Mara Gabriela. Derechos humanos y participacin poltica. En http://
www.ucab.edu.ve/ucabnuevo/cdh/recursos/anexo2.doc
6
MOLINA VEGA, Jos Enrique y Carmen PREZ BARALT. Participacin poltica y derechos huma-
nos. En Revista IIDH, n 34-35, San Jos, 1995, pp. 15-16.
7
Los citados autores mencionan cinco modos de participacin poltica: votacin; campaa
poltica (participar como candidato a un cargo pblico o ser parte de un partido poltico);
actividad comunitaria (trabajo conjunto para solucionar un problema, incluida la actividad
de protesta); actividad particular; y ejercicio de cargos pblicos de direccin poltica.
8
Comisin Andina de Juristas. Proteccin de los derechos humanos: definiciones operativas.
Lima: CAJ; p. 244.
Enrique Bernales Ballesteros 12
Ese momento no est tan lejano, pues los procesos constitucionales ya es-
tn generando nuevas estructuras para la relacin entre ciudadanos y el Estado
y, por lo tanto, ampliando el contenido de las libertades polticas, como el
derecho a la participacin. As, por ejemplo, la Constitucin colombiana de
1991 eleva al rango de principio a la democracia participativa y establece nue-
vas formas de participacin, distintas a las tradicionalmente conocidas.
9
As,
para la Constitucin colombiana, la participacin en los asuntos pblicos
[] no comprende simplemente la consagracin de mecanismos para que los
ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para
que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica
adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los
procesos decisorios no electorales que incidirn significativamente en el rumbo
de su vida. Se busca as fortalecer los canales de representacin, democratizarlos
y promover un pluralismo ms equilibrado y menos desigual.
10
Mientras tanto, en el DIDH el desarrollo normativo es an dbil y muy
probablemente limite la interpretacin de sus rganos de proteccin. As, en
los tratados generales de derechos humanos
11
se establecen como derechos po-
lticos, con mayor o menor precisin, el derecho de acceso a la funcin
pblica, el derecho a participar en la direccin de los asuntos pblicos y el
derecho al sufragio activo y pasivo.
12
Sin embargo, existen marcadas diferen-
cias entre la regulacin que los sistemas brindan a la participacin poltica y,
en algunos casos, importantes insuficiencias.
Veamos, por ejemplo, el Convenio Europeo para la Proteccin de los Dere-
chos Humanos y Libertades Fundamentales (en adelante, Convenio Europeo).
Este tratado no reconoce explcitamente dimensin alguna del derecho a la
participacin poltica. Es su Protocolo Adicional (artculo 3) el que reconoce
este derecho, aunque como una obligacin de los Estados de [] organizar, a
intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones
9
Por ejemplo, vase el artculo 270 de la Constitucin de 1991 que establece: La ley orga-
nizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin
pblica que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.
10
CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Sentencia de revisiones constitucionales de proyectos de
ley estatutarias n C-180, del 14 de abril de 1994. En Gaceta de la Corte Constitucional,
tomo 4, Bogot, 1994, p. 451.
11
Nos referimos, en el caso del sistema universal, al Pacto de Derechos Civiles y Polticos; en
el caso del sistema interamericano, a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos;
y, en el caso del sistema europeo, al Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales (artculo 3).
12
Declaracin Universal de Derechos Humanos (artculo 21); Pacto Internacional de Dere-
chos Civiles y Polticos (artculo 25); Protocolo Adicional al Convenio Europeo de Derechos
Humanos (artculo 3); Convencin Americana sobre de Derechos Humanos (artculo 23); y
Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (artculo 13).
13 El derecho humano a la participacin poltica
que garanticen la libre expresin de la opinin en la eleccin del cuerpo legis-
lativo. Por lo tanto, para Europa, la participacin poltica es el derecho:
- A que sean celebradas elecciones libres y peridicas.
- Al sufragio secreto.
- A que se garantice la libertad de expresin y opinin en los procesos electo-
rales.
- A elegir elecciones para el caso del cuerpo legislativo.
Como vemos, la regulacin que el derecho a la participacin poltica recibe
en Europa es bastante restrictiva debido a que el Protocolo Adicional no hace
referencia al derecho de acceso a cargos pblicos. Sin embargo, y por eso men-
cionamos el caso europeo, esta deficiente regulacin no ha detenido la labor
interpretativa del Tribunal Europeo y de la extinta Comisin Europea que
mediante sus decisiones han logrado ampliar los mbitos de la participacin
poltica. La Comisin Europea ha interpretado de manera extensiva la nocin
de cuerpo legislativo, sealando que no quiere decir, necesariamente, Parlamen-
to o Congreso nacional, sino que debe interpretarse tal acepcin a la luz de la
estructura constitucional del Estado de que se trate.
Los rganos de proteccin del sistema europeo han interpretado que cuerpo
legislativo hace referencia a los consejos de las comunidades y regiones de Bl-
gica,
13
los parlamentos regionales de Alemania
14
y Austria,
15
e inclusive al Parla-
mento Europeo.
16
Por el contrario, no se ha pronunciado acerca de si pueden
considerarse cuerpo legislativo las asambleas municipales.
17
Estas decisiones, en
mayor o menor medida, han ampliado el derecho a la participacin poltica de
los ciudadanos europeos, en tanto que la exigibilidad de participar en un
proceso electoral no se ha restringido a la eleccin de los parlamentos nacio-
nales, sino que actualmente puede ser alegada para otras instancias, y que
puede no estar prevista en los ordenamientos internos.
En este desarrollo jurisprudencial resalta la sentencia del Tribunal Europeo
referida al Parlamento Europeo, pues el asunto en debate era si acaso el Tribu-
nal poda pronunciarse sobre la naturaleza de un organismo que no es Parte
del Convenio Europeo. Sin embargo, en el asunto Matthews contra el Reino
Unido, el Tribunal determin no solo la naturaleza legislativa del Parlamento
Europeo, sino que afirm que [] el Convenio no excluye la transferencia de
13
STEDH. Mathieu-Mohin y Clerfayt contra Blgica, sentencia del 2 de marzo, 1987.
14
COMISIN EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS. Peticin 27311/95, decisin del 11 de septiembre
de 1995.
15
COMISIN EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS. Peticin 7008/75, decisin del 12 de julio, 1976.
16
STEDH. Matthews contra Reino Unido, sentencia del 18 de febrero, 1999.
17
STEDH. Ahmed y otros contra Reino Unido, sentencia del 2 de septiembre, 1998.
Enrique Bernales Ballesteros 14
competencias a organizaciones internacionales siempre que los derechos del
Convenio continen asegurados. Por lo tanto, la responsabilidad de los Esta-
dos contina incluso despus de tal transferencia.
18
La regulacin del derecho a la participacin poltica resulta ms completa
en el caso del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (en adelante,
Pacto Internacional) y en el de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos (en adelante, Convencin Americana). En ambos casos identifica-
mos importantes semejanzas entre las dimensiones o expresiones protegidas y
la participacin poltica. Ambos tratados reconocen:
- El derecho a participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o
por medio de representantes libremente elegidos.
- El derecho a votar (voto activo) y ser elegidos (voto pasivo) en elecciones
peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual (voto univer-
sal) y que el voto sea secreto, garantizando la libre expresin de la voluntad
de los electores.
- El derecho de acceso a las funciones pblicas en condiciones generales de
igualdad.
Inmediatamente se puede reconocer la amplitud del derecho a la participa-
cin poltica, a diferencia del caso europeo. No obstante, entre ambos tratados
existe una diferencia esencial. Mientras el Pacto Internacional seala que no
son aceptables las restricciones y las limitaciones que se basen en [...] raza,
color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional
o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social
(artculo 25 del Pacto, en conexin con el artculo 2), la Convencin America-
na establece que los nicos supuestos en los cuales se pueden establecer limita-
ciones al ejercicio de participacin poltica son razones de [] edad, nacio-
nalidad, residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental, o condena,
por juez competente, en proceso penal (artculo 23 de la Convencin), no
siendo aceptables otros criterios.
Esta regulacin transforma a la Convencin Americana en el instrumento
con un contenido ms amplio de proteccin para la participacin poltica, pues
mientras que en el caso del Pacto Internacional es posible aplicar una diversidad
de criterios para limitar la participacin poltica siempre que no sean
discriminatorios o indebidos, en el caso de la Convencin Americana esa
posibilidad se reduce nicamente a siete razones taxativamente establecidas.
Junto al reconocimiento general de estos derechos, existen algunos desarro-
llos especficos; por ejemplo, en los tratados que buscan abolir distintas formas
de discriminacin o en los tratados relativos a los derechos de la mujer. Estos
18
STEDH. Matthews contra Reino Unido, sentencia del 18 de febrero, 1999; prrafo 32.
15 El derecho humano a la participacin poltica
instrumentos internacionales suelen contextualizar an ms el contenido del
derecho y, en algunos casos, agregarle nuevas dimensiones.
19
As, la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discrimina-
cin contra la Mujer ha establecido que los Estados tienen la obligacin de adop-
tar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer
en la vida poltica y pblica y, en particular, garantizarn a las mujeres, en igual-
dad de condiciones con los hombres, el derecho a:
- Votar en todas las elecciones y referendos pblicos y ser elegibles para todos los
organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones pblicas.
- Participar en la formulacin de las polticas gubernamentales y en la ejecucin
de estas, y ocupar cargos pblicos y ejercer todas las funciones pblicas en
todos los planos gubernamentales.
- Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocu-
pen de la vida pblica y poltica del pas.
Estas especiales regulaciones merecen un tratamiento riguroso y un desarrollo
analtico que no podemos agotar en este texto. Preferimos, en todo caso, evaluar las
condiciones que son necesarias para una adecuada participacin poltica. El ple-
no goce de un derecho, por su carcter indivisible e interdependiente, obliga a
evaluar tambin si los otros derechos se encuentran vigentes. Asimismo, para
el caso del pleno respeto de la participacin poltica, otros derechos y algunos
elementos institucionales deben ser adecuadamente regulados.
3. Condiciones para una efectiva vigencia de la participacin
poltica
En primer lugar, para una efectiva participacin poltica se requiere, necesaria-
mente, el respeto del conjunto de derechos humanos pues ellos son indivisibles,
en tanto que no existen categoras de derechos, e interdependientes, pues la
violacin de un derecho genera, en mayor o menor medida, la violacin de
19
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial
(artculo 5.c); Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (artculo 42); Convencin sobre la Eliminacin
de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (artculo 7); Convencin sobre los
Derechos Polticos de la Mujer (artculos I, II y III); Declaracin de las Naciones Unidas sobre
la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial (artculo 6); Declaracin sobre
los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minoras Nacionales o tnicas, Religiosas y
Lingsticas (artculos 2 y 3); Convenio n 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales (artculo 6); Proclamacin de Tehern, Conferencia
Internacional de Derechos Humanos de Tehern, 13 de mayo de 1968 (prrafo 5); Declara-
cin y Programa de Accin de Viena, Conferencia Mundial de Derechos Humanos, 14 a 25
de junio de 1993 (I.8, I.18, I.20, II.B.2.27).
Enrique Bernales Ballesteros 16
otros derechos. Por tanto, no basta con que el Estado garantice la participa-
cin poltica, sino que a la vez debe garantizar los dems derechos para evitar
que el derecho a la participacin se vea vulnerado por va indirecta.
Esta interdependencia ha sido reconocida por los Estados en la Declara-
cin y Programa de Accin de Viena, donde se indica que:
La democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales son conceptos interdependientes que se refuerzan
mutuamente. La democracia se basa en la voluntad del pueblo, libremente ex-
presada, para determinar su propio rgimen poltico, econmico, social y cul-
tural, y en su plena participacin en todos los aspectos de la vida. [...] La comu-
nidad internacional debe apoyar el fortalecimiento y la promocin de la
democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las liberta-
des fundamentales en el mundo entero.
20
La primera conexin se establece entre la participacin poltica y el derecho de
los pueblos a la libre determinacin. El Comit de Derechos Humanos, de confor-
midad con el artculo 1, prrafo 1 del Pacto Internacional, ha sealado que:
[] los pueblos gozan del derecho a determinar libremente su condicin pol-
tica, y del derecho a elegir la forma de su constitucin o gobierno. El artculo
25 trata del derecho de las personas a participar en los procesos de direccin de
los asuntos pblicos. Como derechos individuales, tales derechos pueden dar
lugar a reclamaciones en virtud del primer Protocolo Facultativo.
21
Asimismo, resulta indispensable que los derechos a la vida, la integridad y la
libertad personal sean asegurados, por cuanto es necesario evitar, por ejemplo
en pocas electorales, las antiguas prcticas de desapariciones forzadas,
hostigamientos, deportaciones, etc., que inicialmente realizaban los regmenes
autoritarios contra sus opositores polticos.
No obstante, es cierto que la violacin de estos derechos en conexin con la
participacin poltica suele tener nuevas manifestaciones. Al respecto, el Co-
mit de Derechos Humanos en el caso Svetik contra Belars
22
al resolver
sobre un boicot de las elecciones locales como forma de expresin poltica,
sostuvo que, a los efectos de proteger este derecho, los Estados Partes del Pacto
20
ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaracin y Programa de Accin de Viena,
aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993,
prrafo 18. A/CONF.157/23, del 12 de julio de 1993.
21
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos (57 perodo de sesiones, 1996), prrafo 2.
22
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Comunicacin n 927/2000. Svetik v. Belars. En http://
www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/18a47c57f4693987c1256f0000482f30?Opendo
cument.
17 El derecho humano a la participacin poltica
Internacional deben prohibir la intimidacin o coercin de los votantes me-
diante una legislacin penal de estricta aplicacin. En ese sentido, la intimida-
cin y coercin deben diferenciarse de la exhortacin a los electores a boico-
tear una eleccin, lo cual en principio no se encuentra prohibido.
De otro lado, la participacin poltica requiere del respeto al principio de no
discriminacin, requisito importante para la realizacin de cualquier proceso
de participacin poltica, a fin de evitar que determinados sectores de la socie-
dad sean excluidos. Su marginacin les impedira dar a conocer sus problemas,
plantear sus propuestas y manifestar su posicin frente a cualquier medida
gubernamental.
Al respecto, por ejemplo, el Comit de Derechos Humanos considera que
forma parte de las obligaciones de los Estados el cerciorarse que [] la ley
garantice a la mujer los derechos amparados por el artculo 25 en pie de igual-
dad con el hombre y adoptar medidas eficaces y positivas, incluida las medidas
necesarias de discriminacin inversa, para promover y asegurar la participa-
cin de la mujer en los asuntos pblicos y en el ejercicio de cargos pblicos.
23
Similar preocupacin plantea el Comit para la Eliminacin de Todas las
Formas de Discriminacin contra la Mujer, pues los informes de los Estados
Partes que examina anualmente le permite establecer que:
[] la mujer est excluida del desempeo de altos cargos en el gobierno, la
administracin pblica, la judicatura y los sistemas judiciales. Pocas veces se
nombra a mujeres para desempear estos cargos superiores o de influencia y, en
tanto que su nmero tal vez aumente en algunos pases a nivel inferior y en
cargos que suelen guardar relacin con el hogar y la familia, constituyen una
reducida minora en los cargos que entraan la adopcin de decisiones relacio-
nadas con la poltica o el desarrollo econmicos, los asuntos polticos, la defen-
sa, las misiones de mantenimiento de la paz, la solucin de conflictos y la inter-
pretacin y determinacin de normas constitucionales.
24
La Corte Interamericana tambin se ha pronunciado en lo relativo al princi-
pio de no discriminacin y su relacin con la participacin poltica. Para la
Corte, tal principio [] posee un carcter fundamental para la salvaguardia de
los derechos humanos tanto en el Derecho Internacional como en el interno; se
trata de un principio de derecho imperativo [] es decir, habra ingresado
en el dominio del jus cogens. Por consiguiente, dice la Corte, [] los Esta-
dos tienen la obligacin de no introducir en su ordenamiento jurdico regula-
ciones discriminatorias, eliminar las regulaciones de carcter discriminatorio,
23
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos (57 perodo de sesiones, 1996).
24
COMIT PARA LA ELIMINACIN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIN CONTRA LA MUJER. Observacin
general n 23. Vida poltica y pblica (16 perodo de sesiones, 1997), prrafo 30.
Enrique Bernales Ballesteros 18
combatir las prcticas de este carcter y establecer normas y otras medidas que
reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas.
25
Para la Corte solo se asegura el derecho a la participacin poltica sin discri-
minacin cuando [] el Estado genere las condiciones y mecanismos pti-
mos los dichos derechos polticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, res-
petando el principio de igualdad y no discriminacin.
26
La observancia del
principio de legalidad, dice la Corte, [] exige que el Estado defina de ma-
nera precisa, mediante una ley, los requisitos para que los ciudadanos puedan
participar en la contienda electoral, y que estipule claramente el procedimien-
to electoral que antecede a las elecciones (sic).
27
La conclusin de la Corte no podra ser distinta. Segn lo establecido en el
artculo 23 inciso 2 de la Convencin Americana, es posible reglamentar el
ejercicio de los derechos y oportunidades polticas reconocidos en su inciso 1,
exclusivamente por las razones que este establece en ese inciso. La restriccin
debe encontrarse prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en crite-
rios razonables, atender a un propsito til y oportuno que la torne necesaria
para satisfacer un inters pblico imperativo, y ser proporcional a ese objetivo.
Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que res-
trinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el
propsito que se persigue.
28
Para el ejercicio de la participacin poltica tambin resulta importante que
exista una libre comunicacin e intercambio de informacin e ideas sobre po-
ltica entre los ciudadanos, los candidatos y los representantes elegidos. Desde
esta perspectiva, las libertades de opinin y de expresin son derechos cuyo res-
peto permite formarse un panorama sobre la poltica gubernamental, respal-
darla o criticarla, y plantear propuestas para mejorarla o para cambiarla.
En ese sentido, hace dos aos el Comit de Derechos Humanos tuvo opor-
tunidad de pronunciarse sobre un caso relacionado a la vinculacin entre estas
libertades y la participacin poltica. Se trata del caso Yong Joo Kang contra
25
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Condicin jurdica y derechos de los migrantes
indocumentados. Opinin consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A, n 18,
prrafo 88; Condicin jurdica y derechos humanos del nio. Opinin consultiva OC-17/02
de 28 de agosto de 2002. Serie A, n 17, prrafo 44; y Propuesta de modificacin a la
Constitucin Poltica de Costa Rica relacionada con la naturalizacin. Opinin consultiva
OC-4/84 del 19 de enero de 1984. Serie A, n 4, prrafo 54.
26
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Yatama. Sentencia sobre el fondo del 23 de
junio del 2005, prrafo 195
27
Ibd. prrafo 206.
28
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Ricardo Canese. Sentencia de 31 de agosto
de 2004. Serie C, n 111, prrafo 96 y 133; Caso Herrera Ulloa. Sentencia de 2 de julio de
2004. Serie C, n 107, prrafo 121 y 123; y La colegiacin obligatoria de periodistas (artculos
13 y 29 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin consultiva OC-5/
85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A, n 5, prrafo 46.
19 El derecho humano a la participacin poltica
Repblica de Corea,
29
donde el Comit sostuvo que la aplicacin de un sistema
de conversin ideolgica a un recluso condenado por espionaje por la distribu-
cin de informacin disponible pblicamente violaba su derecho a la libertad
de opinin y expresin.
El peticionario, junto con otros conocidos suyos, se opona al rgimen mili-
tar del Estado. En 1984, distribuy panfletos en los que criticaba al rgimen y el
uso de las fuerzas de seguridad para acosarlo a l y a otros. Luego de ser detenido
y mantenido incomunicado 36 das, y presuntamente torturado y maltratado,
confes que era espa de Corea del Norte. Posteriormente, fue juzgado por pre-
suntas violaciones a la Ley de Seguridad Nacional y condenado a cadena perpe-
tua, sobre la base de sus confesiones. Para el momento de la decisin del Comit,
el peticionante se encontraba en libertad.
En su fallo, el Comit evalu el sistema de conversin ideolgica que pre-
suntamente se le habra aplicado estando en prisin en calidad de delincuente
confidente de los comunistas. Este sistema tena el propsito de inducir un
cambio en la opinin poltica a travs de medidas tales como el confinamiento
en solitario por largos perodos para quienes no demostrasen signos de arre-
pentimiento tras haber cometido delitos que apuntaban a destruir el orden de
libertad democrtica bsica negndolo (Reglamento de 1951 sobre clasifica-
cin y tratamiento de condenados). En su denuncia, el peticionario sostuvo
que se le mantuvo en confinamiento solitario por trece aos por negarse a
cambiar sus creencias polticas. Argumentaba que la coercin para que cam-
biara de opinin poltica y la retencin de beneficios como la posibilidad de
obtener la libertad condicional si no se converta, equivalan a una violacin
de su derecho a la libertad de conciencia.
Ante los hechos, el Comit concluy que el sistema de conversin ideolgica
violaba los derechos enunciados en los artculos 18 y 19 del Pacto, pues era
coercitivo y aplicado en forma discriminatoria con el objetivo de alterar la opi-
nin poltica de un recluso ofrecindole incentivos de tratamiento especial en la
crcel y una mayor posibilidad de libertad condicional:
El Comit considera que este sistema, que el Estado Parte no ha demostrado
que sea necesario a los efectos de ninguna de las restricciones lcitas enumeradas
en los artculos 18 y 19, limita la libertad de expresin y de manifestar las
creencias, lo que entraa discriminacin por las opiniones polticas, y, por lo
tanto, viola el prrafo 1 del artculo 18 y el prrafo 1 del artculo 19, as como
tambin el artculo 26 en ambos casos (prrafo 7.2).
29
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Comunicacin n 878/1999. Yong Joo Kang contra Repblica
de Corea. En http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CCPR.C.78.D.878. 1999.Sp?
Opendocument.
Enrique Bernales Ballesteros 20
Para el desarrollo de las actividades polticas, tambin son necesarias las
libertades de reunin y asociacin, pues se convierten en derechos de especial
relevancia para desarrollar la dimensin colectiva del derecho a la participa-
cin poltica. La importancia de ambas libertades ha sido reconocida por el
Comit de Derechos Humanos pues considera que la participacin poltica
[] se respalda garantizando la libertad de expresin, reunin y asociacin.
30
En segundo lugar, para que se logre una efectiva participacin poltica no
basta con reconocer los derechos humanos mencionados, es importante tam-
bin que las instituciones encargadas de tutelarlos, como el Poder Judicial, el
Ministerio Pblico, la Defensora del Pueblo y los tribunales o cortes constitu-
cionales, puedan desarrollar sus funciones sin verse afectadas por clase alguna
de interferencia.
31
Esto implica que se respeten las denominadas garantas
institucionales, que segn la Corte Constitucional de Colombia pueden ser
entendidas como:
[] la proteccin constitucional conferida a determinadas instituciones, t-
picas y por lo tanto necesarias de la organizacin poltico-administrativa. La
garanta institucional es un lmite inclusive para el propio legislador, necesa-
ria en la configuracin y regulacin de determinadas instituciones; aseguran-
do que no haya ni supresin ni vaciamiento ni desfiguracin de la imagen
maestra.
32
La Corte Constitucional hace hincapi en que la garanta institucional no
existe sin la previa existencia del Estado, mientras el derecho fundamental existe
per se. Al ser ambos integrados a la Constitucin, el derecho fundamental cons-
titucional crea derechos subjetivos de manera inmediata, mientras que de la ga-
ranta institucional constitucionalizada los derechos subjetivos solo se despren-
den en forma mediata []. Sin embargo, su importancia resulta vital, por
ejemplo, para salvaguardar la independencia del legislador (inmunidad parla-
mentaria) o del juez (independencia judicial).
En tercer lugar, debido principalmente a que muchas expresiones de la
participacin poltica se traducen en procesos electorales, el Comit de Dere-
chos Humanos ha dispuesto proteger el resultado de las consultas o elecciones
populares para que reflejen fielmente la voluntad ciudadana. Segn el Comit
debe existir, en todo Estado, un sistema electoral [] para que supervise el
proceso electoral y garantice que se desarrolla en forma justa e imparcial y de
30
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos (57 perodo de sesiones, 1996), prrafo 8.
31
COMISIN ANDINA DE JURISTAS, ob. cit., p. 247.
32
CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Sentencia sobre la accin de tutela n T-322, del 23 de
julio de 1996, p. 16.
21 El derecho humano a la participacin poltica
conformidad con disposiciones jurdicas compatibles con el Pacto.
33
En ese
sentido, el Comit de Derechos Humanos ha sealado que un sistema electo-
ral debera:
34
- Ser compatible con el derecho a la participacin poltica.
- Garantizar el respeto de los resultados de las elecciones y su puesta en prctica.
- Respetar el principio de un voto por persona.
- Otorgar igual valor a todos los votos.
- Delimitar los distritos electorales y sealar el mtodo de asignacin de vo-
tos que no debe desvirtuar la distribucin de los votantes ni comportar
discriminacin alguna contra ningn grupo, ni tampoco excluir o restrin-
gir en forma irrazonable el derecho de los ciudadanos a elegir libremente a
sus representantes.
- Crear una junta electoral independiente para que supervise el proceso elec-
toral y garantice su desarrollo en forma justa e imparcial.
En conclusin, la participacin poltica requiere del respeto de los dems
derechos inherentes al ser humano, as como de las garantas institucionales
que aseguren la independencia y autonoma de los rganos del Estado encar-
gados de tutelarlos. De lo contrario, la vigencia de los derechos humanos en
general se pone en cuestin.
El juez Antonio Canado Trindade nos recuerda con propiedad que la Corte
Interamericana, en el ejercicio de su competencia en materia contenciosa, ha
resaltado que los Estados Partes tienen el deber de organizar todas las estructu-
ras a travs de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder del Estado, con la
finalidad de prepararlas para asegurar el pleno ejercicio de los derechos huma-
nos. Es as, agrega, que en el continente americano, gradualmente, se est
formando una jurisprudencia de reconocimiento de los estrechos vnculos
entre la democracia y los derechos humanos. Por tanto, derechos humanos y
las instituciones democrticas son conceptos indesligables y necesitan existir
mutuamente.
35
Para el continente americano tal aseveracin resulta indesligable para los Esta-
dos, pues la propia Organizacin de Estados Americanos tiene como principio
33
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos (57 perodo de sesiones, 1996), prrafo 20.
34
COMISIN ANDINA DE JURISTAS, ob. cit., p. 247. Citando a: COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Obser-
vacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
(57 perodo de sesiones, 1996), prrafo 20 y 21.
35
CANADO TRINDADE, Antonio A. Presentacin en la ceremonia conmemorativa del segundo
aniversario de la adopcin de la Carta Democrtica Interamericana. San Jos de Costa Rica,
11 de septiembre, 2003, p. 4.
Enrique Bernales Ballesteros 22
rector el respeto de la democracia representativa, sobre la base de lo cual se ha
adoptado la Carta Democrtica Interamericana, donde puede palparse la nti-
ma relacin entre democracia y derechos humanos y se acepta una clusula
democrtica que promueve un rgimen de defensa colectiva de la democracia
y sus componentes.
En el continente europeo, dice Canado Trindade, el Estatuto del Consejo
de Europa condiciona el estatus de miembro a la aceptacin de los principios
del Estado de Derecho y del goce de los derechos humanos por todas las perso-
nas bajo la jurisdiccin de cada Estado miembro:
36
En la prctica, el Consejo de Europa ha condicionado la admisin de miem-
bros a tres requisitos. El primer requisito abarca los siguientes elementos: rea-
lizacin de elecciones pluralistas, en intervalos razonables, por voto secreto y
sufragio universal, con los parlamentos gozando de plena autonoma y com-
puestos de representantes de partidos polticos con libertad de organizacin y
expresin; el segundo requisito comprende los siguientes elementos: el princi-
pio de legalidad, el acceso a la justicia, el derecho a una administracin correc-
ta de la justicia, las garantas del debido proceso, de audiencias pblicas, de la
imparcialidad de los jueces y de la proporcionalidad de las penas; y el tercer
requisito abarca las obligaciones consagradas en la Convencin Europea de
Derechos Humanos, sumadas a las de la Carta Social Europea y de la Conven-
cin Europea para la Prevencin de la Tortura y de Trato o Punicin Inhuma-
no o Degradante.
4. Dimensiones especficas de la participacin poltica
Revisadas las principales conexiones de la participacin poltica con otros de-
rechos y su dependencia de la existencia y de ciertas garantas institucionales,
es momento de revisar las principales expresiones de este derecho reguladas
por el DIDH, a partir de las decisiones de los rganos encargados de proteger
estos derechos en el mbito internacional. Se trata, en todo caso, de una pri-
mera aproximacin desde las principales decisiones de los rganos universales
y regionales.
4.1. Derecho a participar en la direccin de los asuntos pblicos
El derecho a participar en la direccin de los asuntos pblicos es reconocido
en los artculos 25 literal a del Pacto Internacional y en el artculo 23 inciso 1
literal a) de la Convencin Americana, en trminos similares. Se trata de un
36
Ibd.
23 El derecho humano a la participacin poltica
concepto amplio que se refiere al ejercicio del poder poltico
37
y abarca []
todos los aspectos de la administracin pblica, as como la formulacin y
aplicacin de polticas internacionales, nacionales, regionales y locales,
38
co-
rrespondiendo al sistema legal y constitucional del Estado Parte prever las mo-
dalidades de tal participacin.
39
Este derecho puede ser ejercido directa o indirectamente, siendo expresio-
nes de su ejercicio directo: a) el ejercer facultades como miembros de rganos
legislativos u ocupar cargos ejecutivos, b) decidir cuestiones de inters pblico
mediante consultas populares, y c) asistir a asambleas populares facultadas para
adoptar decisiones sobre cuestiones locales o sobre los asuntos de una determi-
nada comunidad.
40
En todos estos casos, as como en sus manifestaciones indi-
rectas, este derecho puede implicar la realizacin de crticas u oposicin.
41
No obstante, este derecho tambin puede ser ejercido indirectamente a
travs, por ejemplo, de la afiliacin a un partido poltico. Al respecto, el
Tribunal Europeo ha podido pronunciarse en el caso Rekvnyi contra Hun-
gra,
42
donde tuvo que evaluar la compatibilidad entre el Convenio Europeo y
la disposicin constitucional hngara que impeda a los militares de carrera,
policas y miembros de los servicios civiles de la seguridad nacional la afilia-
cin a un partido poltico y el ejercicio de actividades polticas. En su decisin,
el Tribunal sentenci:
- En relacin con la prohibicin de afiliarse a un partido poltico, que no
exista violacin alguna porque esta responda a una finalidad legtima, a
saber, mantener la neutralidad y la despolitizacin de la polica, y porque la
ltima frase del artculo 11.2 del CEDH permite imponer restricciones
legtimas a los miembros de las fuerzas armadas, de la polica o de la admi-
nistracin del Estado.
- Respecto del ejercicio de actividades polticas, consider que las limitaciones
no eran excesivas pues respondan a la finalidad legtima de mantener la neu-
tralidad de la polica, y que no violaba el Convenio porque interpretado en
37
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos (57 perodo de sesiones, 1996), prrafo 5.
38
Ibd.
39
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Gran jefe Donall Marshall y otros contra Canad. Comunica-
cin n 205/1986, prrafo 5.4. En http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/
CCPR.C.43.D.205.1986.Sp?Opendocument
40
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos (57 perodo de sesiones, 1996), prrafo 6.
41
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observaciones finales del Comit de Derechos Humanos,
Libyan Arab Jamahiriya, U.N. Doc. CCPR/C/79/Add.45 (1994).
42
STEDH. Rekvny v. Hungary, sentencia del 20 de abril, 1999.
Enrique Bernales Ballesteros 24
el contexto de otras normas era posible sostener que la prohibicin no era
absoluta.
43
En el mbito americano, este derecho signific un desarrollo en la protec-
cin de la participacin poltica. Como lo recuerda el juez Garca-Sayn, []
si bien en los instrumentos primigenios de la OEA, la referencia a la democra-
cia representativa y los derechos polticos casi se agotaba en el derecho de votar
y ser elegido, el texto de la Convencin ya fue un paso importante en el senti-
do evolutivo de los derechos polticos abarcando otros componentes impor-
tantes como la naturaleza de las elecciones.
44
En la actualidad, la Corte Interamericana se ha referido a este derecho esen-
cialmente en la participacin en la direccin de los asuntos pblicos a travs de
los partidos polticos. Segn la Corte, [] cualquier requisito para la participa-
cin poltica diseado para partidos polticos, que no pueda ser cumplido por
agrupaciones con diferente organizacin, es tambin contrario a los artculos 23
y 24 de la Convencin Americana, en la medida en que limita, ms all de lo
estrictamente necesario, el alcance pleno de los derechos polticos y se convierte en
un impedimento para que los ciudadanos participen efectivamente en la direccin de
los asuntos pblicos
45
(las cursivas son nuestras).
Por lo tanto, se puede extraer como conclusin que este derecho no es
nicamente individual sino que asegura tambin la participacin de manera
agrupada, a travs de partidos polticos, y que puede limitarse vlidamente la
participacin de un partido poltico, siempre que las limitaciones sean acordes
a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
4.2. Derecho al voto (pasivo y activo)
Otra expresin de la participacin poltica es el derecho al voto. Este dere-
cho tiene dos dimensiones: una dimensin activa, expresada en el derecho a
emitir un voto para elegir a un representante o participar en una consulta
sufragio o voto activo; y una dimensin pasiva, que brinda al ciudadano
el derecho de presentarse como candidato y de ser elegido en los procesos
43
Segn los hechos del caso, pese a la restriccin, los policas podan votar en elecciones y
consultas populares, adherirse a asociaciones, expresar libremente sus opiniones polticas,
participar en campaas electorales, presentarse a las elecciones (siendo retirados temporal-
mente de su puesto durante la campaa electoral y, en su caso, durante el ejercicio de su
mandato poltico), entre otros.
44
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Yatama. Sentencia sobre el fondo del 23 de
junio de 2005, prrafo 220.
45
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Yatama. Sentencia sobre el fondo del 23 de
junio de 2005, prrafo 220.
25 El derecho humano a la participacin poltica
electorales sufragio o voto pasivo. Este derecho ha sido reconocido por el
Pacto Internacional (artculo 25, inciso b) y la Convencin Americana (artcu-
lo 23, inciso b).
Respecto a este derecho, debe tenerse en cuenta que no puede ser ejercido
por todas las personas que se encuentran bajo la jurisdiccin de un Estado, sino
nicamente por aquellas que cumplen con determinados requisitos y que no se
encuentran sujetas a alguna restriccin en sus derechos polticos. En ese sentido,
resulta ser especialmente delicado establecer limitaciones a su ejercicio pues, como
ha sealado la Corte Interamericana [] el derecho al voto es uno de los ele-
mentos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que
los ciudadanos ejercen el derecho a la participacin poltica. Este derecho im-
plica que los ciudadanos puedan elegir libremente y en condiciones de igual-
dad a quienes los representarn.
46
Desde esta perspectiva, corresponde a la legislacin de cada pas establecer
quines pueden ejercer el derecho al voto (pasivo o activo). La edad, por ejem-
plo, generalmente es un criterio usado para limitar la participacin a travs del
voto. Tambin suele serlo la incapacidad mental debidamente verificada o,
inclusive, la situacin de carcelera. Sin embargo, no todo criterio resulta ser
razonable para inhabilitar a una persona en su derecho al voto. Por ejemplo,
una discapacidad no puede ser prima face, un criterio para restringirlo. Es el
caso de la discapacidad fsica, respecto de la cual el Comit de Derechos Hu-
manos ha sealado que no es razonable restringir el derecho de voto por moti-
vos de discapacidad fsica ni imponer requisitos o restricciones relacionados
con la capacidad para leer y escribir, el nivel de instruccin o la situacin
econmica.
47
La Corte Interamericana ha podido pronunciarse sobre el voto pasivo. Para
la Corte, [l]a participacin mediante el ejercicio del derecho a ser elegido
supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condicio-
nes de igualdad y que puedan ocupar los cargos pblicos sujetos a eleccin si
logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello.
48
Por eso, en el caso
especfico de la Comunidad Yatama, la imposicin de participar en un proce-
so electoral a travs de un partido poltico
[] impuso a los candidatos propuestos por YATAMA una forma de organiza-
cin ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, como requisito para ejercer el
46
Ibd., prrafo 198.
47
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos (57 perodo de sesiones, 1996), prrafo 10.
48
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Yatama. Sentencia sobre el fondo del 23 de
junio del 2005, prrafo 199.
Enrique Bernales Ballesteros 26
derecho a la participacin poltica [], afect en forma negativa la participacin
electoral de dichos candidatos en las elecciones municipales de 2000, por lo que
la Corte [] estima que la limitacin constituye una restriccin indebida al
ejercicio de un derecho poltico, que implica un lmite innecesario al derecho a
ser elegido.
49
El Comit de Derechos Humanos tambin se ha pronunciado sobre ambas
dimensiones del derecho al voto. Respecto del voto activo, el Comit tuvo la
oportunidad de decidir la validez de los requisitos de residencia exigidos para
participar en una consulta popular sobre la continuacin o no del proceso de
autodeterminacin, la condicin de duracin de residencia en Nueva Caledonia
(Francia), y por otro, para las consultas futuras directamente relacionadas con
la opcin de la independencia, la consideracin de condiciones complementa-
rias relativas a la titularidad del estatuto civil consuetudinario y la presencia en
el territorio de los intereses materiales y morales, combinada con el nacimien-
to del interesado o de sus padres en el territorio.
50
En aquella decisin el Comit sostuvo que [] los criterios expuestos se
basan en elementos objetivos de diferenciacin entre residentes en su relacin
con Nueva Caledonia, a saber, las diversas formas de vinculacin con ese terri-
torio, especficas o generales, de conformidad con la finalidad y la ndole de
cada escrutinio. Se plantea, no obstante, la cuestin de determinar si esos cri-
terios tienen o no efectos discriminatorios.
51
Al respecto, seal que los crite-
rios de definicin de los cuerpos electorales para las consultas no son
discriminatorios, sino que se basan en motivos objetivos de diferenciacin
razonables y compatibles con las disposiciones del Pacto.
52
Respecto al voto pasivo, el Comit de Derechos Humanos sostiene que este
derecho supone la posibilidad de obtener, mediante procesos electorales, el
respaldo de la mayora de ciudadanos. De acuerdo con el Comit, las personas
que renan las condiciones exigidas para presentarse a estos procesos electora-
les, no debern ser excluidas mediante la imposicin de requisitos irrazonables
o de carcter discriminatorio, como el nivel de instruccin, el lugar de residen-
cia o la descendencia, o a causa de su afiliacin poltica.
53
De otro lado, el Comit ha sealado que las razones para la destitucin de
los titulares de cargos electivos debern establecerse en disposiciones legales
49
Ibd., prrafo 218.
50
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Gillot y otros contra Francia. Comunicacin n 932/2000,
prrafo 13.7.
51
Ibd., prrafo 13.8.
52
Ibd., prrafo 13.18.
53
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos (57 perodo de sesiones, 1996), prrafo 15.
27 El derecho humano a la participacin poltica
basadas en criterios objetivos y razonables, que comporten procedimientos
justos y equitativos.
54
Como podemos notar, los criterios de proteccin del
Comit no solo alcanzan la posibilidad de acceso a la direccin de asuntos
pblicos, sino tambin protegen a los ciudadanos cuando se encuentran ejer-
ciendo un cargo pblico.
Finalmente, para el Comit:
[e]l derecho de las personas a presentarse a elecciones no deber limitarse de
forma excesiva mediante el requisito de que los candidatos sean miembros de
partidos o pertenezcan a determinados partidos. Toda exigencia de que los can-
didatos cuenten con un mnimo de partidarios [para presentar su candidatura]
deber ser razonable y no constituir un obstculo a esa candidatura.
55
Tal vez el desarrollo ms interesante del derecho al voto se ha dado en el
sistema europeo, donde la decisin ms importante hasta la fecha es la senten-
cia del Tribunal Europeo relativa al asunto Mathieu-Mohin y Clerfayt contra
Blgica (1987). En esta sentencia, el Tribunal desarroll ampliamente el dere-
cho al sufragio recogido en el artculo 3 del Protocolo Adicional al Convenio
Europeo, estableciendo importantes parmetros para su interpretacin, inclu-
so sobre la exigencia o no por parte de la CEDH de un determinado sistema
electoral.
En el caso en cuestin, el Tribunal Europeo adopt los siguientes estndares
de interpretacin sobre el artculo 3 del Protocolo Adicional:
56
- El Tribunal ha establecido que el artculo 3 del Protocolo Adicional a la
Convencin Europea protege el derecho al voto pasivo y activo, a pesar de
no estar expresamente reconocido.
- Estableci que el voto pasivo y activo son derechos no absolutos, pues exis-
te un margen para establecer limitaciones que estn implcitas.
- Respecto a la obligatoriedad del voto en algunos pases, considera que no
viola el Convenio cuando los electores tienen la opcin de votar en blanco
o emitir deliberadamente un voto nulo.
- El artculo 3 exige elecciones libres que se celebren en intervalos razona-
bles, con votacin secreta y en condiciones que aseguren la libre expre-
sin de la opinin del pueblo, pero no crea ninguna obligacin de estable-
cer un determinado sistema electoral.
El Tribunal Europeo ha sido especialmente cuidadoso respecto a este dere-
cho, tratando de no intervenir sino cuando es necesario. En tal sentido, en el
54
Ibd., prrafo 20.
55
Ibd., prrafo 10.
56
STEDH. Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, sentencia del 2 de marzo, 1987, Serie A, n 113.
Enrique Bernales Ballesteros 28
caso Gitonas and Others versus Greece, el Tribunal sostuvo que no interferir a
menos que las medidas estatales en cuestin no restrinjan estos derechos al [...]
extremo de vaciarlos de su contenido esencial e impedir su eficacia.
57
Es ms, el
Tribunal reconoci que la legislacin electoral est sujeta a variaciones geogrfi-
cas y evoluciones temporales
58
y que todo sistema electoral debe ser evaluado de
acuerdo a la evolucin poltica del pas en cuestin. Esto explica por qu la Corte
Europea ha establecido que ciertas caractersticas que resultan inaceptables en
el contexto de un sistema determinado pueden justificarse en otros en la medi-
da en que se garantice la libre expresin y opinin de los votantes.
59
Respecto de las dos dimensiones del voto, el Tribunal Europeo tuvo opor-
tunidad de referirse al sufragio activo en el asunto Matthews contra el Reino
Unido.
60
En dicha sentencia, el Tribunal resolvi sobre si el Reino Unido haba
establecido una restriccin indebida al no permitirle a una residente de Gi-
braltar registrarse como votante en las elecciones al Parlamento Europeo de
1994, alegando que esta colonia no forma parte del Reino Unido sino de los
dominios de Su Majestad la Reina. En su sentencia, el Tribunal determin que
el Reino Unido haba violado el Convenio Europeo al abstenerse de organizar
las elecciones al Parlamento Europeo debido a que se trata de un rgano legis-
lativo y que el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea es aplicable en
Gibraltar.
En el caso del derecho a ser elegido (sufragio pasivo), resultan interesantes las
decisiones del Tribunal Europeo respecto de la privacin del derecho a sufragio a
altos funcionarios y a medios de comunicacin pblicos. Al respecto, han sido
reiteradas las decisiones del Tribunal con relacin a considerar vlidas las restric-
ciones pues resulta necesario resguardar la imparcialidad de los altos funciona-
rios; de otro modo no sera posible proteger los derechos del elector. Adems,
para el Tribunal estas restricciones no resultan irrazonables pues las personas
afectadas tenan la opcin de abandonar temporalmente sus cargos.
61
Tambin el Tribunal ha podido evaluar las limitaciones por razn del idio-
ma. As, por ejemplo, en el caso Podkolzina contra Letonia, el Tribunal parece
reconocer que la exigencia de acreditar un elevado conocimiento de la nica
lengua oficial para poder concurrir como candidato a las elecciones parlamenta-
rias supone una injerencia al derecho a elecciones libres (artculo 3, Protocolo 1)
57
STEDH. Gitonas and Others v. Greece, sentencia del 1 de julio, 1997, Reports of Judgments
and Decisions 1997-IV, prrafo 39.
58
STEDH. Mathieu-Mohin and Clerfayt Case, sentencia del 2 de marzo, 1987, Series A, n 11,
prrafo 54.
59
Ibd.
60
STEDH. Matthews v. The United Kingdom, ob. cit.
61
STEDH. Gitonas and others v. Greece, sentencia del 23 de junio de 1997. Asimismo, STEDH.
Ahmed and others v. The United Kingdom, sentencia del 2 de septiembre de 1998.
29 El derecho humano a la participacin poltica
admisible en ciertas circunstancias como las que concurren en la realidad, pero
de ninguna manera si son aplicadas arbitrariamente como sucedi en este
caso, donde nueve de veintin candidatos a un cargo pblico que posean el
certificado lingstico requerido fueron sometidos a un segundo examen.
62
4.3. Derecho al acceso a la funcin pblica
La importancia del derecho de tener acceso a las funciones pblicas en condi-
ciones generales de igualdad [] radica en que protege el acceso a una forma
directa de participacin en el diseo, implementacin, desarrollo y ejecucin
de las directrices polticas estatales a travs de funciones pblicas, tanto para el
caso de los funcionarios elegidos por votacin popular.
63
En ese sentido, este
derecho se constituye en pieza clave para la organizacin y funcionamiento de
las instituciones pblicas.
En Europa, el Convenio Europeo no confiere el derecho a acudir a los
tribunales por conflictos relacionados con los nombramientos en ciertos sec-
tores de la administracin pblica. No obstante, el Tribunal Europeo se pro-
nunci en 1999 sosteniendo que el criterio que deba asumir el Tribunal debe
ser funcional y basarse en la naturaleza de los deberes y responsabilidades que
el cargo en cuestin entraa. El Tribunal consider que en cada caso deba
determinarse si [] el cargo entraa habida cuenta de la naturaleza y los
deberes y responsabilidades a l asociados una participacin directa o indi-
recta en el ejercicio de facultades conferidas por el derecho pblico y funciones
encaminadas a salvaguardar los intereses generales del Estado o de otras auto-
ridades pblicas.
64
Por su parte, el Comit de Derechos Humanos ha sealado que: a) para
garantizar el acceso en condiciones generales de igualdad, resulta indispensable
que los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensin y
destitucin sean razonables y objetivos; b) es posible la adopcin de medidas
positivas; y, c) debe garantizarse, en caso necesario, este derecho frente a cual-
quier injerencia o presin poltica y acto de discriminacin en el ejercicio de
los derechos que les corresponden conforme al apartado c) del artculo 25.
65
Para los pases americanos, la Corte tuvo oportunidad de expresarse sobre este
derecho con su sentencia del Caso Yatama. En dicho caso la Corte seal que:
62
STEDH. Podkolzina v. Latvia, sentencia del 9 de abril del 2002.
63
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Yatama. Sentencia sobre el fondo del 23 de
junio del 2005, prrafo 200.
64
STEDH. Pellegrin contra Francia, caso n 28541/1995; sentencia del 8 de diciembre, 1999.
65
COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin general n 25. Artculo 25 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos (57 perodo de sesiones, 1996), prrafo 23.
Enrique Bernales Ballesteros 30
[] el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que los
miembros de las comunidades indgenas [] puedan participar, en condicio-
nes de igualdad, en la toma de decisiones sobre asuntos y polticas que inciden
o pueden incidir en sus derechos y en el desarrollo de dichas comunidades, de
forma tal que puedan integrarse a las instituciones y rganos estatales y partici-
par de manera directa y proporcional a su poblacin en la direccin de los
asuntos pblicos, as como hacerlo desde sus propias instituciones y de acuerdo
a sus valores, usos, costumbres y formas de organizacin, siempre que sean
compatibles con los derechos humanos consagrados en la Convencin.
66
En este caso, la organizacin indgena Yatama, cuyo objetivo es la defensa
de sus territorios y recursos, se constituy en partido poltico para presentarse
a las elecciones municipales. Durante el proceso de verificacin de las firmas,
el Consejo Supremo Electoral excluy a Yatama de las elecciones.
4.4. Derecho a constituir organizaciones polticas
Para finalizar, evaluaremos el desarrollo de una expresin adicional de la parti-
cipacin poltica no prevista explcitamente en los convenios internacionales.
Se trata de la posibilidad de constituir partidos polticos. Al respecto, la Corte
Interamericana se pronunci en el caso Yatama, en cuya resolucin expres,
entre otras cosas, que:
67
- La Convencin Americana no establece que la nica posibilidad para pos-
tular a un cargo pblico sea a travs de un partido. Si bien se reconoce la
importancia que revisten los partidos polticos como formas esenciales para
la democracia, existen otras formas que son inclusive necesarias para favo-
recer o asegurar la participacin poltica de grupos especficos de la socie-
dad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos especiales, cuya
legitimidad ha sido reconocida e incluso se halla sujeta a la proteccin
explcita del Estado.
- Los partidos y organizaciones polticos deben tener propsitos compati-
bles con el respeto de los derechos y libertades consagrados en la Conven-
cin Americana.
- La participacin en los asuntos pblicos de organizaciones diversas de los
partidos es esencial para garantizar la expresin poltica legtima y necesa-
ria cuando se trate de grupos de ciudadanos que de otra forma podran
quedar excluidos de esa participacin.
66
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Yatama. Sentencia sobre el fondo del 23 de
junio del 2005; prrafo 225.
67
Ibd., prrafo 215-217.
31 El derecho humano a la participacin poltica
El Tribunal Europeo tambin se ha referido a la creacin y funcionamiento
de los partidos polticos, pero a travs de la proteccin y garanta del derecho
a la libre asociacin, recogido en el artculo 11 del Convenio Europeo. Al
respecto ha afirmado que a pesar de no estar especficamente regulado en el
Convenio Europeo, su creacin est amparada por el derecho a la asociacin
basndose en tres argumentos:
68
a) Una asociacin no puede ser privada de la proteccin por el hecho de que un
Estado considere que forma parte de las estructuras constitucionales.
b) El trmino incluido del artculo 11 del Convenio indica que los sindicatos
son uno de los tipos de asociacin protegidos por el Convenio el tratado
los menciona especficamente.
c) Los partidos polticos son una forma de asociacin esencial para el propio
funcionamiento de la democracia.
Respecto de la disolucin de un partido, el Tribunal Europeo
69
ha sealado
que esta es lcita, siempre que legtima establecida en el Convenio y, ade-
ms, debe ser necesaria en una sociedad democrtica. En el sentido de este y otros
artculos similares, el Tribunal Europeo entiende que una sociedad democrtica
se caracteriza por el pluralismo, tolerancia y espritu de apertura, y que para
que una medida sea necesaria, debe responder a una necesidad social imperiosa
y ser proporcional con el fin legtimo perseguido.
De esta jurisprudencia pueden inducirse los siguientes principios funda-
mentales:
70
- El derecho a la libertad de asociacin debe interpretarse a la luz del derecho
a la libertad de expresin (artculo 10 del CEDH), que no solo protege las
informaciones o ideas consideradas inofensivas, sino tambin a aquellas
que ofenden y escandalizan.
68
STEDH. United Communist Party of Turkey and others v. Turkey, sentencia del 30 de enero,
1998.
69
STEDH de 30 de enero de 1998, Partido Comunista Unificado de Turqua (TBKP) y otros
contra Turqua; STEDH de 25 de mayo de 1998, Partido Socialista (SP) y otros contra Tur-
qua; STEDH de 8 de diciembre de 1999, Partido de la Libertad y la Democracia (IZDEP) y
otros contra Turqua; STEDH de 31 de julio de 2001, Partido de la Prosperidad (Refah
Partisi, RP) y otros contra Turqua; SETDH de 9 de abril de 2002, Partido del Trabajo del
Pueblo (HEP) y otros contra Turqua; STEDH de 10 de diciembre de 2002, Partido de la
Democracia (DEP) y otros contra Turqua; STEDH de 13 de febrero de 2003, Partido de la
Prosperidad (Refah Partisi, RP) y otros contra Turqua; y STEDH de 12 de noviembre de
2003, Partido Socialista de Turqua (STP) y otros contra Turqua.
70
Sobre la base de DEOP MADINABEITIA, Xabier. Los derechos polticos en el Convenio Europeo
de Derechos Humanos, manuscrito, pp. 8-11.
Enrique Bernales Ballesteros 32
- La ilegalizacin de partidos polticos es una medida extrema y, en consecuen-
cia, las excepciones previstas en el artculo 11.2 deben ser interpretadas de
forma restrictiva.
- Los partidos polticos pueden proponer cambios legales y constitucionales
siempre que se den dos condiciones: a) que los medios utilizados sean lega-
les y democrticos, y b) que los cambios propuestos sean compatibles con
los principios democrticos fundamentales. En consecuencia, un partido
que incitase a la violencia o propusiese una poltica incompatible con una
o ms reglas de la democracia, no se beneficiara de la proteccin del Con-
venio, sin perjuicio, naturalmente, de que pueda gozar de proteccin en el
derecho estatal.
- Para apreciar si se dan las causas que permiten disolver un partido poltico,
deben tomarse en consideracin tanto los estatutos y programas del parti-
do como sus acciones concretas y las posiciones que defiende.
- En lo relativo a la utilizacin de medios ilcitos, de esta jurisprudencia
pueden extraerse tres importantes conclusiones:
En primer lugar, que la coincidencia total o parcial entre los objetivos de
los partidos polticos y los objetivos de grupos armados o terroristas no
implica necesariamente una conexin entre los partidos polticos y la
violencia.
En segundo lugar, que la referencia a la integridad territorial debe ser
interpretada muy estrictamente y en conexin con los medios propuestos
y los derechos ajenos.
Por ltimo, que la incitacin o aprobacin de la violencia debe ser clara,
no bastando con afirmar que la causa que defienden los terroristas cons-
tituye una justa causa.
Hasta aqu se ha tratado de sistematizar y analizar la evolucin de un dere-
cho sustancial para la democracia. Derecho muchas veces desacreditado y has-
ta cuestionado cuando tiene visos de obligatoriedad. Se espera que este trabajo
ayude a una mejor comprensin de sus mltiples dimensiones y permita en-
trar al anlisis de los criterios que informan la regulacin del derecho a la
participacin poltica en el Per. Los estndares internacionales, como se pue-
de ver, marcan una ruta especial, pro hommine, que debemos seguir.