Elaboracion de Leyes PDF

ELABORACIN DE LEYES
PROYECTOS E INICIATIVAS LEGISLATIVAS

PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE ZACATECAS
LXI LEGISLATURA
Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica
Presidente
Dip. Alfredo Femat Bauelos
Secretarios
Dip. Rafael Gutirrez Martnez
Dip. Ivn de Santiago Beltrn
Dip. Mara Guadalupe Medina Padilla
Dip. Cuauhtmoc Caldern Galvn
Dip. Csar Augusto Deras Almodova
Dip. Ma. Elena Nava Martnez
Comisin de Planeacin, Patrimonio y Finanzas
Presidente
Dip. Hctor Zirahun Pastor Alvarado
Secretarios
Dip. Gilberto Zamora Salas
Dip. Mario Cervantes Gonzlez
Dip. Jos Luis Figueroa Rangel
Dip. Susana Rodrguez Mrquez
Dip. Mara Soledad Luvano Cant
Dip. Carlos Alberto Pedroza Morales
Comisin de Estudios Legislativos y Prcticas Parlamentarias
Presidente
Dip. Juan Carlos Regis Adame
Secretarios
Dip. Irene Buenda Balderas
Dip. Luis Acosta Jaime
Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica
Presidente
Secretarios
Dip. Eugenia Flores Hernndez
Comisin de Cultura, Editorial y Difusin
Presidenta
Dip. Araceli Guerrero Esquivel
Secretarios
Dip. Cliserio del Real Hernndez

Comisiones Legislativas
Dip. Mario Cervantes Gonzlez
Presidente de la Comisin de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural Sustentable
Presidente de la Comisin de Agua y Saneamiento
Presidente de la Comisin de Asuntos Electorales
Dip. J. Guadalupe Hernndez Ros
Presidente de la Comisin de Atencin a Grupos Vulnerables
Dip. Rafael Hurtado Bueno
Presidente de la Comisin de Atencin a Migrantes
Dip. Luz Margarita Chvez Garca
Presidenta de la Comisin de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Dip. Javier Torres Rodrguez
Presidente de la Comisin de Comunicaciones y Transportes
Dip. Carlos Alberto Pedroza Morales
Presidente de la Comisin de Cultura Fsica y Deporte
Dip. Irene Buenda Balderas
Presidenta de la Comisin de Derechos Humanos
Dip. Cesar Augusto Deras Almodova
Presidente de la Comisin de Desarrollo Econmico, Industria y Minera
Dip. Mara Hilda Ramos Martnez
Presidenta de la Comisin de Desarrollo Social y Participacin Ciudadana
Dip. Rafael Flores Mendoza
Presidente de la Comisin de Ecologa y Medio Ambiente
Dip. Ma. Elena Nava Martnez
Presidenta de la Comisin de Educacin
Dip. Eugenia Flores Hernndez
Presidenta de la Comisin de Equidad entre los Gneros
Dip. Jos Luis Figueroa Rangel
Comisin de Fortalecimiento Municipal
Dip. Gilberto Zamora Salas
Presidente de la Comisin de Gobernacin
Dip. Ivn de Santiago Beltrn
Presidente de la Comisin de Hacienda Municipal
Dip. Mara Soledad Luvano Cant
Presidenta de la Comisin de la Funcin Pblica
Dip. Jos Haro de la Torre
Presidente de la Comisin de la Niez, la Juventud y la Familia
Dip. Ismael Sols Mares
Presidente de la Comisin de Obras Pblicas y Desarrollo Urbano
Presidente de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica
Dip. rica del Carmen Velzquez Vacio
Presidenta de la Comisin de Puntos Constitucionales
Presidenta de la Comisin de Salud
Dip. Claudia Edith Anaya Mota
Presidenta de la Comisin de Seguridad Pblica y Justicia
Presidente de la Comisin de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Dip. Hctor Zirahun Pastor Alvarado
Presidente de la Comisin de Turismo
Dip. Luis Acosta Jaime
Presidente de la Comisin de Vigilancia
Dip. Susana Rodrguez Mrquez
Presidenta de la Comisin Jurisdiccional
Presidente de la Comisin Especial para la conmemoracin
del Centenario de la Toma de Zacatecas
Secretara General
Ing. J. Refugio Medina Hernndez
Secretario General
Direccin de Procesos Legislativos y Asuntos Jurdicos
Lic. Jos Luis De vila Alfaro
Director
Instituto de Investigaciones Legislativas
Lic. Pedro Antonio Argomanz Realzola
Coordinador
Primera edicin 2014
Elaboracin de leyes.
Proyectos e iniciativas legislativas
Serie: artculos de investigacin
D. R. Poder Legislativo del Estado de Zacatecas LXI Legislatura del Estado
Fernando Villalpando 320, centro, Zacatecas, Mxico
www.congresozac.gob.mx
D. R. Instituto de Investigaciones Legislativas
Fernando Villalpando 403, centro, Zacatecas, Mxico
Correo electrnico: [email protected]
D. R. Martha Gallegos Moreno
D. R. Taberna Libraria Editores
Calle Vctor Rosales 156, Centro,
98000, Zacatecas, Zacatecas
Tel. (01 492) 154.5448. Cel. 492.103.1935
Investigacin: Martha Gallegos Moreno
Correccin y estilo: Marlem Silva Parga
Colaboracin: Zaida Jazmn Landa
Fotografa: Coordinacin de Comunicacin Social
ISBN: 978-607-9165-77-2
Diseo y edicin: Juan Jos Macas
Se prohbe la reproduccin total y parcial de este texto, sea cual fuere el
medio electrnico o mecnico sin autorizacin escrita de la autora, bajo las
sanciones establecidas en las leyes.
ELABORACIN DE LEYES
Proyectos e iniciativas legislativas
MMXIV
Martha Gallegos Moreno
11
PRESENTACIN
L
as Comisiones de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, de
Planeacin, Patrimonio y Finanzas, de Estudios Legislativos y
Prcticas Parlamentarias, de Presupuesto y Cuenta Pblica,
as como de Cultura, Editorial y Difusin de la LXI Legislatura del H.
Congreso del Estado de Zacatecas, a travs de la Secretara General,
la Direccin de Procesos Legislativos y Asuntos Jurdicos, en coordina-
cin con el Instituto de Investigaciones Legislativas, presentan el texto
Elaboracin de leyes. Proyectos e iniciativas legislativas. Investigacin que
resalta la importancia de implementar la metodologa y las tcnicas
legislativas en el proceso de elaboracin de leyes.
A los legisladores nos corresponde lograr mejores normas, entre
otras razones porque es el Poder Legislativo el que las aprueba. Sin
duda, una de las funciones medulares de todo legislador consiste en
expedir nuevas leyes y reformar las vigentes, a fn de obtener una me-
jor convivencia social con las diferentes instituciones. En nosotros se
deposita la gran responsabilidad de mejorar la legislacin que proteja
a todas las personas por igual. Labor ardua que enfrenta muchas di-
fcultades, comenzando por la defensa que se lleva a cabo de las va-
riadas posturas partidistas, amn de las gestiones a favor de grupos
y personas, parte cardinal del trabajo legislativo, si bien el verdadero
sentido de un legislador es elaborar leyes que ayuden a sostener un
marco legal que brinde seguridad a la ciudadana.
Este principio de seguridad jurdica nos remite a la libertad e igual-
dad. Para los autores Gonzlez Ibarra y Sierra Becerra, citados en esta
obra, los valores que deben de encontrarse en la elaboracin de leyes
y que imperan en la utilizacin de la teora y tcnica legislativas, son:
legalidad, justicia, legitimidad, legitimacin, equidad, libertad, igual-
dad, seguridad jurdica, bien comn, congruencia, totalidad, sistema-
ticidad, no contradiccin, consistencia, concisin, constitucionalidad y
claridad. Por lo anterior, lo sustancial es que los contenidos de las leyes
sean justos y equitativos para lograr los dems fnes de la legislacin.
12
Este libro, de carcter investigativo y didctico, tambin nos in-
troduce en un estudio histrico y conceptual de la tcnica legislativa,
pero no como una materia aislada, sino como disciplina auxiliar de la
teora de la legislacin, a la cual pertenecen otras disciplinas afnes, a
saber: la metdica o poltica legislativa. As, desde el punto de vista de
esta materia, el proceso de creacin de leyes se considera un proceso
de decisin, de tal manera que se pueden disear modelos de legis-
lacin racional. Cabe sealar que, conforme a la teora, corresponde
propiamente a la poltica legislativa, y no a la tcnica legislativa, el
estudio de las tres etapas del ciclo legislativo: prelegislativa, legislativa
y postlegislativa.
La etapa legislativa inicia con la presentacin formal de la inicia-
tiva ante el Pleno del Congreso; por tanto, todos los estudios previos,
obviamente se ubican en una etapa anterior. En la etapa prelegislativa,
antes de su elaboracin, y sobre todo de su discusin y aprobacin, los
legisladores debemos de identifcar a los actores, analizar la necesidad
de legislar sobre determinada materia, determinar quin tiene facultad
para legislar, si el Congreso federal o local, es decir, formular iniciativas
sobre la base de una refexin seria relativa a la exigencia y relevancia
social de una nueva legislacin. Tambin debemos preguntarnos si la
nueva ley es viable social, poltica, econmica y jurdicamente; si los
recursos que demanda su aplicacin son sufcientes; si el tiempo de
formacin y resultados sern los convenientes. Se trata, sobre todo, de
disear un mtodo de evaluacin de los resultados del proceso legisla-
tivo, lo cual corresponde a la etapa postlegislativa, puesto que los legis-
ladores debemos dar seguimiento a las leyes que aprobamos, nuestra
responsabilidad no concluye en el acto de aprobarlas, sino tras evaluar
su aplicacin social.
En otros pases se ha legislado con base en diversas tcnicas, in-
cluso sujetndose los Congresos a los lineamientos que ofrecen las di-
rectrices o los manuales de tcnica legislativa. Y, en Mxico, al no estar
reconocidos formalmente en la legislacin, todos los estudios previos
se ubican por consecuencia natural en la fase prelegislativa. Al respec-
to Manuel Atienza seala que, en la medida en que tales materias se
encuentren reglamentadas jurdicamente, se podra hablar ya de etapa
legislativa.
13
La presente investigacin concluye, precisamente, en estructurar
ciertos principios prcticos para elaborar proyectos e iniciativas legis-
lativas, contemplados en la propuesta de Reglamento de Tcnicas Le-
gislativas, tanto para los contenidos de las leyes como la forma. Se es-
pecifcan cada uno de los apartados: exposicin de motivos, estructura
lgico jurdica, disposiciones transitorias. En el aspecto sustancial se
refere a la estructura de la ley: disposiciones generales objeto y obje-
tivo, autoridades competentes, principios jurdicos que sustentan los
contenidos de la ley; disposiciones sustantivas derechos, obligacio-
nes y disposiciones de procedimiento; infracciones, medidas de apre-
mio, sanciones, medios de impugnacin y disposiciones transitorias.
La otra parte del estudio de la decisin legislativa se concentra en la
forma: estructura externa de la ley ttulos, captulos, artculos, prra-
fos, fracciones, incisos y subincisos. Finalmente, el sistema interno o
cuestiones de lenguaje y redaccin, buscando que las leyes sintcti-
camente estn bien redactadas. Creo con frmeza que lo mnimo que
cabe pedir a una ley son enunciados lingsticos comprensibles; sin
esto ltimo necesario no tendra sentido plantearse ni su sistematici-
dad ni su efcacia.
Por otro lado quisiera agregar que Elaboracin de leyes. Proyectos e
iniciativas legislativas, es un trabajo sin precedentes en nuestro Estado,
en virtud de la importancia de los temas que abarca, constituyndolo
como un libro integral. Su publicacin representa, para nosotros, la
presencia constante, aunque en su carcter siempre perfectible puesto
que de leyes se trata, de una responsabilidad palpable, comn a quie-
nes las elaboran y las aprueban, adems de ser un testimonio que deja
constancia de nuestra perecedera travesa por la Legislatura.
Diputado Alfredo Femat Bauelos
Presidente de la Comisin de Rgimen Interno
y Concertacin Poltica
15
INTRODUCCIN
L
egislar no es una tarea fcil, siempre se le ha considerado
una de las ocupaciones ms difciles. Los griegos, como Pla-
tn y Aristteles, expresaban que el legislador debe poseer
una ciencia real de los fines de la legislacin, que lejos de ser una
simple tcnica, se une estrechamente con la tica y con la metaf-
sica. Aristteles reprende a Iscrates en la obra tica a Nicmaco al
declarar Tampoco pensarn que legislar es cosa fcil que consiste
meramente en coleccionar las leyes que reciben la aprobacin de la
opinin pblica. Pues dicen que es posible seleccionar las mejores
leyes como si esta seleccin no fuese en s misma cuestin de inte-
ligencia, y como si el discernimiento, correctamente hecho, no fuera
lo ms importante!
1
Legislar es difcil y sin reglas tcnicas es ms complicado, enton-
ces por qu prescindir de un esquema organizado para elaborar pro-
yectos de leyes. Filangieri en su obra Ciencia de la legislacin as lo apun-
taba: la legislacin debe tener sus reglas como las dems facultades;
y los errores en ella causan los ms graves perjuicios a la nacin [...] la
pintura, la escultura, la arquitectura tienen proporciones ciertas, que
apartndose de ellas se yerra [...] la ciencia legislativa ser excepcin
de un principio tan universal y constante?
2
Este autor consideraba,
ninguna cosa ms fcil que caer en un error legislativo, pero no hay
otra de ms difcil reparo, ni ms perjudicial a la nacin [...] un error
poltico, un error en la legislacin puede producir la infelicidad de su
siglo, y puede preparar la de los venideros.
3
Este trabajo busca incorporar a la actualidad el pensamiento de
1 ARISTTELES, tica a Nicmaco, citado por DE ROMILLY, Jacqueline (trad. Gustavo Potente),
La Ley en la Grecia Clsica, Ed. Biblos, Argentina, 2004, p. 169. En Internet: http://books.google.
com.mx/books/about/La_Ley_En_La_Grecia_Clasica.html?hl=es&id=akZkveHTC9cC. Consulta:
septiembre 2013.
2 FILANGIERI, Gaetano, Ciencia de la legislacin, Imprenta de Manuel Gonzlez, Madrid, Espaa,
1787, pp. 15-16. En Internet: www.books.google.com/books?id=w8LVHxOATVQC&hl=es&source=
gbs_navlinks_s Consulta: septiembre 2013.
3 Ibdem, p. 18.
16
autores clsicos y modernos, porque en esta poca a diario se mani-
festan consecuencias desastrosas derivadas de los errores de las le-
yes. Hoy existe gran cantidad de leyes y cada vez se torna ms difcil
por no decir imposible conocerlas todas, an con los avances en los
medios de comunicacin. Ante esta realidad, el principio general del
Derecho la ignorancia de la ley, no exime de su cumplimiento, suena
cada vez ms sin contenido. Si a eso agregamos que da a da se suman
al sistema jurdico leyes contradictorias, redundantes, inviables, oscu-
ras, con lagunas, difciles de entender, en fn, leyes defcientes; todo
ello hace que el problema sea an mayor.
Al preguntarnos a qu se debe esta problemtica, encontraramos
mltiples razones, esta investigacin se avoca a analizar slo una de
ellas: las defciencias en la preparacin de proyectos legislativos, para
lo cual se brindan conocimientos introductorios de la teora y tcnica
legislativa, as como, se detallan los aspectos de la etapa inicial.
Se parte del supuesto de que existen defciencias al elaborar los
proyectos normativos ley, decreto, reglamento, etc. porque no tienen
fundamento en la investigacin ni en conocimientos de teora y tcni-
ca legislativa etapa prelegislativa. Estos proyectos al convertirse en
iniciativas y dar inicio al proceso legislativo etapa legislativa, donde
prevalece el mbito poltico en detrimento del tcnico, provoca la pu-
blicacin de leyes defcientes.
La hiptesis es que la fase previa de investigacin, fundamenta-
cin y elaboracin de proyectos de ley, conocida como etapa prelegis-
lativa, es la de mayor importancia tcnica, ya que las leyes se deben al
proyecto legislativo, por tanto, en la medida que las iniciativas logren
claridad, precisin, sistematicidad y coherencia, se traducirn en leyes
que puedan cumplir los principios de legalidad y seguridad jurdica.
La fnalidad es dejar constancia del valor e importancia de la con-
feccin de mejores leyes, por ello se aportan algunos elementos, para
conseguir: utilizar los mtodos y tcnicas aplicables a la actividad le-
gislativa, para lograr una mejor legislacin que demanda la sociedad;
contribuir a disminuir el rezago terico y prctico en el proceso de
elaboracin de leyes; aportar conocimientos bsicos de tcnica legis-
lativa que permita elaborar mejores proyectos legislativos; ayudar a
especializar a las personas implicadas en el proceso legislativo; siste-
matizar los pasos para integrar iniciativas de ley, decreto de reforma,
17
reglamento, para mejorar las normas jurdicas y evitar la complejidad
as como la duplicidad, difcultades que obstaculizan la justicia y se-
guridad jurdica.
En el desarrollo de esta investigacin se han utilizado diversos m-
todos, en principio el cientfco, porque emplea un procedimiento para
lograr conocimientos generales en la elaboracin de proyectos legisla-
tivos, lo cual se justifca en diversas etapas: observacin del fenmeno,
planteamiento del problema, hiptesis, objetivos y comprobacin de
resultados obtenidos.
Se utiliz tambin, el mtodo comparativo, para analizar el avan-
ce de la tcnica legislativa en distintas pocas en otros pases y en
Mxico; el mtodo conceptual, al momento de clasifcar para lograr
delimitar una defnicin ms clara, precisa y completa de teora y tc-
nica legislativa; mtodo deductivo, porque se relacionan conclusiones
particulares al momento de leer y analizar la informacin general;
mtodo sinttico, para obtener la informacin requerida se reunieron
las aportaciones en la materia de forma ordenada y sistematizada, y
mtodo analtico, al examinar los textos jurdicos de acuerdo a las hi-
ptesis de esta investigacin.
Se manej la investigacin documental, con el objetivo de elabo-
rar un marco terico conceptual de la materia. Las principales fuentes
de informacin fueron libros y revistas de contenidos doctrinales en
teora y tcnicas legislativas. Se trabaj con base en la investigacin
normativa, porque se analiza el marco jurdico aplicable en Zacatecas
para la elaboracin de proyectos legislativos. Tambin se hizo uso de la
tcnica de captura y sistematizacin permanente o sistemtica jurdi-
ca, al consultar sistemas en materia de informacin jurdica, entre los
cuales destacan los discos compactos del Sistema Estatal Normativo.
Asimismo, la informtica jurdica, al utilizar y sistematizar la infor-
macin de las pginas ofciales de Internet de las instituciones que
sistematizan documentos e informacin ofcial.
En esta investigacin se puede constatar que los recientes estu-
dios de la legislacin han sentado los fundamentos tericos y prcti-
cos para subsanar los problemas de las leyes. Sin embargo, a pesar de
todas estas aportaciones, en la Legislatura del Estado de Zacatecas as
como las del resto del pas, se carece de normatividad que establezca
directrices o reglas de tcnica legislativa de cumplimiento obligatorio.
18
Y es que si en todo proyecto normativo se hiciera uso de los conoci-
mientos tericos, de las tcnicas de investigacin legislativa y de las
diversas tcnicas legislativas, se lograra en buena parte, mejorar las
leyes del Estado y del pas.
M. en D. Martha Gallegos Moreno
Investigadora del Instituto de Investigaciones Legislativas
19
Introduccin al captulo primero
Los Antecedentes de teora y tcnica legislativa se abordan para exponer el
historial de los estudios sobre la legislacin teora de la legislacin y las tc-
nicas para mejorarla tcnica legislativa. En este captulo primero la autora
hace un recorrido por las tres etapas en las cuales la preocupacin por la tarea
legislativa ha resultado ms evidente.
En la primera etapa se distinguen dos fases; inicia en una fase antigua,
con la refexin sobre las leyes y su elaboracin en la cultura occidental. Los
grandes flsofos griegos se interesaron por la calidad de las leyes y sus norma-
tivas morales, quienes con su pensamiento realizaron grandes contribuciones a
la legislacin. Platn aborda el tema legislativo en las obras clsicas El Polti-
co, La Repblica, y Las Leyes, en sta ltima, su obra ms detallada, Platn
establece que la fnalidad de la legislacin es el fomento de la virtud total y el
establecimiento de una correcta escala de valores. As, las mejores leyes son las
que ayudan al desarrollo de todas las virtudes de los hombres con la templanza
al frente, teniendo la obligacin el legislador de dictar las mejores.
Aristteles, en La Poltica, trata las difcultades de las leyes cuando ex-
presa que no es fcil elaborar una norma de alcance general para todas las
situaciones. Sin embargo, no est nada claro qu requisitos deben de tener las
leyes correctamente establecidas, pues las leyes sern malas y buenas, justas e
injustas del mismo modo que las constituciones de las que forman parte.
La fase moderna de los estudios sobre la legislacin y las tcnicas para
mejorarla, corresponde a las postrimeras del absolutismo y adquirieron gran
importancia a partir de la revolucin francesa. Desde luego, la ley como forma
de produccin del Derecho ha sido conocida en todas las pocas; sin embargo, a
partir de la revolucin francesa, adquiere una importancia fundamental, pues se
transforma en un instrumento mediante el cual se puede garantizar la libertad.
20
La segunda etapa del inters de los juristas por la legislacin se inicia con
la promulgacin del Cdigo Civil de Francia en 1804 y el Cdigo Civil austriaco
de 1811. Es la poca de las grandes codifcaciones, en la que nuevamente se
realizan estudios sistemticos relativos a las tcnicas legislativas. Los autores
de obras sobre estas tcnicas fueron los juristas formados con la elaboracin
de los cdigos, es decir, juristas legisladores y no aplicadores del Derecho. As,
dentro de la corriente codifcadora se adopt el trmino tcnica legislativa en
la obra de Francois Gny titulada La tecnique legislative dans la codifca-
tion civile modern, obra que inicia en 1914 y concluye en 1924. Es a prin-
cipios del siglo XX que la tcnica legislativa alcanz, con la Escuela Histrica
del Derecho, un papel preponderante en la creacin normativa, porque aport
gran claridad y precisin, a raz de abstracciones sumamente desarrolladas,
as como un lenguaje de gran pureza.
El tema de la tcnica legislativa volver a despertar el inters de los ju-
ristas entre los aos 1960 y 1980, en correlacin con las discusiones sobre la
infacin legislativa, por lo que se ha llegado a afrmar que quizs sea ste el
tercer periodo ureo de las tcnicas legislativas. El replanteamiento actual de
la tcnica legislativa tiene bases ms cientfcas, en esta lnea de evolucin el
desarrollo de la tcnica legislativa se manifesta en tres planos. El institucional
en primer lugar, por la progresiva instauracin de rganos permanentes con
el cometido de perfeccionar los textos legislativos. El acadmico en segundo
lugar, por la notable expansin de los congresos, investigaciones e institutos
dedicados a la tcnica legislativa, la creciente bibliografa sobre el punto y cada
vez ms universidades incorporan cursos de tcnica legislativa como materias
curriculares para los estudios profesionales o posgrados. Y el normativo en ter-
cer lugar, por la adopcin de normas positivas que consagran criterios o pautas
de tcnica legislativa.
Luego de hacer un estudio general para mostrar que los pases ms desa-
rrollados han adoptado los benefcios de las tcnicas legislativas, posteriormen-
te, se enfoca en Mxico, donde la contribucin doctrinal data de 1979, es decir
alrededor de treinta y cinco aos. Con ello se realiza un recorrido introductorio,
fundamental para saber cmo legislar mejor.
Diputado Hctor Zirahun Pastor Alvarado
Presidente de la comisin de planeacin, patrimonio y finanzas
21
CAPTULO PRIMERO
ANTECEDENTES DE TEORA Y TCNICA LEGISLATIVA
Montesquieu en estas relaciones busca el espritu de las leyes, y yo busco
las reglas. l procurara hallar las razones de lo que se ha hecho, y yo pro-
curo deducir las reglas de lo que debe hacerse.
Filangieri, Ciencia de la legislacin.
C
omo teora y tcnica legislativa se designa un conjunto de reglas
que buscan explicar y mejorar la elaboracin de las leyes. Sin
embargo, en su origen no existe consenso entre los autores, al-
gunos consideran que es tan antigua como la legislacin misma y otro
grupo le atribuye un origen reciente hacia el siglo XVII.
Los argentinos, quienes han destacado en investigaciones de esta
materia, consideran que la historia de la tcnica legislativa es tan an-
tigua como el mundo. De acuerdo a Luis Alberto Marchili, el verdadero
arte de legislar, que se haba perdido, renace a partir de la tradicin
clsica, reconocida durante casi 2500 aos. El arte de legislar recons-
truido como un sistema de observaciones, principios, reglas y ejem-
plos, fundado en la retrica, permite superar las etapas de las meras
prcticas sin dar razones y de las respuestas aisladas alrededor de pro-
blemas amontonados.
1
En esta especie de coordinacin de piezas sueltas, s existe la visin
de conjunto, s existe la organicidad fnal del sistema. Hubo tcnica
legislativa cuando se elaboraron las Leyes de Ur-Nammu, el Cdigo de
Hammurabi, los Diez mandamientos, la Ley de las XII Tablas, el Cdigo
de Justiniano, la Ley de las Siete Partidas, la Recopilacin de Indias, en-
tre otras. En todos estos casos fue necesario contemplar la utilizacin
de trminos lo ms exacto posible y tambin fue necesario establecer
un orden, una jerarqua.
1 MARCHILI, Luis Alberto, Cmo legislar con sabidura y elocuencia. El arte de legislar reconstruido a
partir de la tradicin retrica, Ed. Dunken, 1a. ed., Buenos Aires, Argentina, 2009, p. 18.
22
Postura diferente la del especialista Nava Gomar, al sealar que el
desarrollo de la tcnica legislativa ha adquirido especial importancia
desde hace pocas dcadas, los precedentes sobre la tcnica o arte de
legislar son ms antiguos, aunque no por ello tan remotos como la
propia legislacin.
2

Mi criterio al respecto es que los estudios sobre la legislacin
teora de la legislacin y las tcnicas para mejorarla tcnica legis-
lativa tienen antecedentes muy remotos. Las normas ms antiguas
constaban de tres partes: prlogo o prembulo, articulado y eplogo. En
ellos coexistan la persuasin prlogo y eplogo con la prescripcin
articulado, sin confundirse porque tenan asignados sus respectivos
lugares en la sistemtica adoptada.
De acuerdo a Leonor Surez
3
y Rodrigo Pineda Garfas
4
en la histo-
ria han existido tres etapas en las cuales la preocupacin por la tarea
legislativa ha resultado ms evidente (cuadro 1).
Cuadro 1
Etapas de inters por las leyes
Etapa Fase Tericos y sus obras Repercusin en
legislaciones
1 1) Teora y tcnica
de la legislacin
antigua
Platn, Las Leyes
Aristteles, La Poltica
Auge de leyes romanas.
Cdigos:
Gregoriano (291-292)
Hermogeniano (291-323)
Teodosiano (438)
De Justiniano (529)
Liber Iudiciorum (654)
Fuero Juzgo (s. XIII)
2 NAVA GOMAR, Salvador O., Constitucin y tcnica legislativa, en NAVA GOMAR, Salvador O.
(coord.), et al., Manual de tcnica legislativa, Konrad Adenauer Stiftung, Mxico 2003, t. I, p. 176.
3 SUREZ LLANOS, M. Leonor, El sueo de la codifcacin y el despertar del Derecho, Doxa, Cua-
dernos de Filosofa del Derecho, nm. 29, Espaa, 2006, pp. 223-228. La autora sistematiza el
recorrido de la teora legislativa en tres sucesivas etapas.
4 PINEDA GARFIAS, Rodrigo, Teora de la Legislacin. Algunos planteamientos generales, en Re-
vista Nomos, nm. 3, ao 2009, Universidad de Via del Mar, Chile, pp. 137-156. En Internet:
http://sitios.uvm.cl/derechosfundamentales/revista/03.137-156.Pineda.pdf. Consulta: septiem-
bre 2013.
23
1 2) Teora y tcnica
de la legislacin
moderna
Siglo de las Luces, fue tam-
bin el siglo de las leyes (s.
XVIII)
Christian Thomasius,
Lectiones de Prudentia
Legislatoria
Codifcacin:
Cdigo Civil de Francia,
1804
Cdigo Civil austriaco de
1811
Se le denomina
Ciencia de la
legislacin
Mostesquieu, El Espritu de
la Leyes
Gaetano Filangieri, Ciencia
de la Legislacin
3 Estudios teora
de la legislacin
Moderna concepcin
de la tcnica legis-
lativa
1960 y 1980: el tema infa-
cin legislativa inaugura
3 etapa inters en tcnicas
legislativas:
Peter Noll, Gesetzgebungsle-
hre Legstica- (1973)
Ulrich Karpen, Estudios
de la Legislacin (1987)
Manuel Atienza, Contribu-
cin para una Teora de la Le-
gislacin (1989)
Espaa: varios doctrinarios
Mxico: Mario Losano, Jos
Senz Arroyo, Miguel ngel
Camposeco Cadena, Carlos
Semp Minivielle, Mximo
N. Gmiz Parral, Miguel
Carbonell, Susana Thala
Pedroza de la Llave, Reyes
Rodrguez Mondragn, Mi-
guel Lpez Ruiz, Salvador
O. Nava Gomar, Eduardo
Castellanos Hernndez,
Ernesto Granados Poblano,
Cecilia Mora-Donatto, Jos
Rafael Minor Molina, Jos
Roldn Xopa, Eliseo Muro
Ruz, Gonzalo Santiago
Campos, Oscar Gutirrez
Parada, Luis Raigosa Sotelo,
entre otros.
Dcada de los 70: prime-
ros manuales de tcnica
legislativa:
Alemania
Austria
Suiza
Dcada de los 80 e inicios
de los 90: elaboracin de
directrices en diversos
pases:
Blgica (1982)
Italia (1986)
Portugal (1989)
Espaa (1991)
Francia (1993)
Argentina (1996)
Siglo XXI siglo de
los digestos
Fuente: elaboracin de la autora, conforme PINEDA GARFIAS, Rodrigo, op. cit., pp. 140-144.
24
Enseguida se enuncian las obras clsicas en cada una de estas etapas,
lo cual permite distinguir las diversas designaciones de estas discipli-
nas con gran auge en los ltimos aos.
I. Primera etapa de inters por las leyes
La refexin flosfca occidental manifest inters por las leyes y las
funciones del legislador. A continuacin se abordan las dos fases que
integran esta primera etapa.
A. Teora de la legislacin antigua
En esta primera fase, la refexin sobre las leyes y su elaboracin tiene
una larga historia en la cultura occidental. Los grandes flsofos grie-
gos Scrates, Platn y Aristteles se interesaron por la calidad de las
leyes y sus normativas morales, quienes con su pensamiento realiza-
ron las grandes contribuciones a la legislacin. En Scrates (469-399 a.
C.) la refexin se expresa en Los Dilogos de Platn (427-347 a. C.).
1. Las leyes, Platn
En especial Platn aborda el tema legislativo en las obras clsicas El
Poltico, La Repblica, y Las Leyes Nmoi sta ltima es la obra ms de-
tallada, contiene doce libros, en la cual Platn le otorga valor moral a
la propia legislacin con el fn de disear la mejor de las sociedades
concebibles. Platn, en el libro primero, establece que la fnalidad de
la legislacin es el fomento de la virtud total y el establecimiento de
una correcta escala de valores: de menos a ms, bienes materiales,
corporales y espirituales. Los tres primeros libros se ocupan de la labor
legislativa, as las mejores leyes son las que ayudan al desarrollo de
todas las virtudes de los hombres con la templanza al frente, teniendo
la obligacin el legislador de dictar las mejores.
5

2. Las mejores leyes, Aristteles
Aristteles, en el libro segundo de La Poltica, realiza una descripcin
detallada de las constituciones segn los diversos autores o lugares.
El legislador debe establecer las leyes atendiendo a dos criterios: el
5 PLATN, Las Leyes, 1991, citado por GONZLEZ IBARRA Juan de Dios y SIERRA BECERRA, Ber-
nardo A., Tcnica, ciencia y epistemologa legislativas, Ed. Fontamara, Mxico, 2006, p. 96.
25
territorio y los hombres. Pero sera conveniente tambin aadir a los
lugares vecinos, sobre todo si la ciudad debe llevar una vida poltica y
no solitaria.
Algunos se preguntan si es perjudicial o til para las ciudades
modificar las leyes ancestrales en caso que alguna otra fuera mejor;
no resulta fcil sumarse a la propuesta si realmente no conviene
cambiarlas. Es posible que algunos propongan la derogacin de las
leyes o de la constitucin en aras del bien comn. Se podra decir que
en los propios hechos hallamos un indicio, pues las antiguas leyes
eran demasiado simples y brbaras [] De hecho, todo cuanto queda
de las leyes antiguas es de algn modo totalmente simple.
6
De estas consideraciones se desprende que algunas leyes y, en
determinado caso, se deberan cambiar, pero esto exige mucha pru-
dencia, pues cuando la mejora es escasa es perjudicial acostumbrar-
se a derogar con facilidad las leyes, en este caso es evidente que se
deben dejar algunos errores de los legisladores y magistrados. Pues
no ser de tanta ayuda la modificacin como grande sera el dao
causado por la costumbre de desobedecer a los gobernantes. Pasar
precipitadamente de las leyes vigentes a otras leyes nuevas acaba
debilitando la fuerza de la ley.
7
Aristteles al tratar las dificultades
de las leyes seala:
Las leyes correctamente establecidas deben ser soberanas y quien ejerce
el mando, ya sea uno o varios, debe hacerlo sobre aquellos asuntos en
que las leyes son incapaces de expresarse con exactitud, pues no es fcil
elaborar una norma de alcance general para todas las situaciones. Sin embargo
no est nada claro que requisitos deben tener las leyes correctamente estableci-
das, sino que adems persiste la difcultad planteada antes: pues las leyes
sern malas y buenas, justas e injustas del mismo modo que las constituciones
de las que forman parte. Al menos esto es evidente, que las leyes deben ser
establecidas de acuerdo a la constitucin. Y si esto es as, es evidente que
sern justas las leyes de las constituciones rectas, mientras que no lo son
las leyes de constituciones desviadas.
8

6 ARISTTELES, La Poltica, Ediciones Istmo, Madrid, Espaa, 2005, p. 155.
7 Ibdem, p. 156.
8 Ibdem, p. 203.
26
En el momento de redactar la constitucin para cada lugar es preciso
tener en cuenta, tanto la que es ideal para ese lugar, como as tambin
la que es posible que se adapte segn las condiciones que el mismo
presenta; esto constituye una ciencia que para muchos quizs ser im-
posible de alcanzar, pero no para el verdadero legislador y el poltico,
que no ignoran en absoluto ninguna de las circunstancias.
9

Aristteles sita como punto de partida para investigar la monar-
qua absoluta, si resulta ms conveniente ser gobernado por el mejor
hombre o por las mejores leyes. Y propio de este mismo conocimiento
es discernir cuales son las mejores leyes y las adecuadas a cada una
de las constituciones, las leyes deben establecerse en funcin de la
constitucin, y de hecho todas se establecen as y no las constituciones
en funcin de las leyes.
10
La mejor constitucin, sostiene Aristteles, es aqulla en la que
todos puedan vivir bien. Entonces, necesita precisar desde el punto
de vista poltico, no tico si para vivir bien todos deben participar en
poltica o, por el contrario, abstenerse. La participacin, la vida poltica,
implica, casi inevitablemente, la dominacin sobre otros, que Arist-
teles considera correcta y til, pero no como el fn supremo, que es la
felicidad, sino como medio para ese fn.
11

3. Las leyes de Roma
La Ley de las XII Tablas, al igual que las leyes de la antigedad clsica,
tuvo una evidente infuencia del Cdigo de Hammurabi y su Ley del
Talin.
La gloria de Roma permanece an en el Derecho, as como Grecia
produjo grandes flsofos: Platn, Scrates y Aristteles, entre otros,
Roma cobij excelentes juristas: Prculo, Sabino, Gayo, Celso, Juliano,
Papiniano llamado el prncipe de los jurisconsultos por su prestigio
Paulo, Ulpiano y Modestino.
12
As como en las goras griegas se debata
intensamente los grandes problemas cientfcos, en el foro de Roma se
debatan grandes cuestiones jurdicas.
9 Ibdem, p. 226.
10 Ibdem, p. 227.
11 Ibdem, p. 354.
12 Cfr. BERNAL DE BUGEDA, Beatriz, Sobre la jurisprudencia romana (sus caractersticas y ten-
dencias, la literatura jurdica y las escuelas de Derecho), en Jurdica. Anuario del Departamento
de Derecho de la Universidad Iberoamericana, nm. 6, Mxico, 1974, pp. 98-102.
27
Las leyes en Roma llegaron a ser tan abundantes en el transcurso
de los siglos, entonces al emperador Adriano en el ao 121 d. C., tuvo
la idea de recopilar todas las leyes vigentes en un solo cdigo llamado
Edicto Perpetuo. Con este documento se eliminaban las diferencias de
interpretacin de los jueces.
De igual forma, el emperador Justiniano (527-565 d. C.) al hacer un
recuento del gran caudal de leyes reunidas en ms de mil aos, desde
la fundacin de Roma, en el ao 753 a. C., hasta tiempos de su reinado.
Muchos personajes clebres como Cicern, Pompeyo o Csar, haban
intentado en vano reunir en un mismo cuerpo todas las leyes roma-
nas. Justiniano se haba empeado en terminar una empresa en la que
otros grandes hombres haban fracasado. Con este objetivo, en el ao
528, emite un ordenamiento en el cual determina reunir en un slo
cuerpo todas las normas que regan al imperio romano:
Ordenamiento de Justiniano para el Cdigo (Ao 528)
El Emperador Justiniano Augusto
al Senado de la Urbe Constantinopolitana
Lo que haba parecido a muchos Prncipes anteriores que era necesario
corregir, aunque ninguno de ellos se atrevi a llevarlo a la prctica, al
presente hemos juzgado con el auxilio de Dios Omnipotente, dar un mis-
mo lugar a los asuntos semejantes, as como reducir la prolijidad de los
litigios, al reunir la multitud de ordenamientos que se contenan hasta aho-
ra en tres Cdigos; el Gregoriano, el Hermogeniano y el Teodosiano []
2. A quienes hemos dado facultad para que, habiendo eliminado lo
superfuo en cuanto es conveniente para la solidez de las leyes y los prem-
bulos semejantes y contrarios, fuera de los que sean necesarios para la
distincin del derecho, y todo lo que ha cado en desuso, compongan le-
yes seguras y redactadas en lenguaje breve, sacndolas de los tres Cdi-
gos y de las posteriores constituciones; les otorguen ttulos convenientes
quitando y poniendo, ms an, cambiando las palabras donde lo exija el
asunto; reuniendo en un mandato lo que est disperso en varias constituciones
y aclarando su sentido []
3. Nos apresuramos a poner lo anterior en vuestro conocimiento para
que conozcis nuestra solicitud acerca de los asuntos de inters comn;
al esforzarnos por juntar en un solo Cdigo los ordenamientos ciertos e
28
indubitables: para que en adelante en todos los juicios se citen las leyes
nicamente del Cdigo realizado bajo nuestro feliz nombre y as se tomen
las decisiones ms rpidamente en los litigios.
Dado en los Idus de febrero del Reino de Justiniano, ao 2 de consula-
do, ao de Cristo 528.
13
En este ordenamiento, es claro advertir, pretenda al mismo tiempo
reunir la gran cantidad de normas y eliminar lo superfuo para dar
solidez a las leyes. Es cuando Justiniano ordena se compongan leyes
seguras y redactadas en lenguaje breve basndose en los tres cdigos
el Gregoriano (291-292 d. C.), el Hermogeniano (291-323 d. C.), el Teo-
dosiano (438 d. C.) as como en las constituciones existentes.
En el ao 529 se promulg el Cdigo de Justiniano Codex Justinia-
neus dividido en 12 libros, a semejanza de la Ley de las XII Tablas, y
contena la mayor parte de las constituciones de sus predecesores. El
emperador, poco tiempo despus, orden la revisin del cdigo, elimi-
n las repeticiones y resolvi los aspectos contradictorios. As, en el
ao 543 se public el cdigo conocido bajo el nombre de Codex repetitae
praelectionis o cdigo revisado. Cabe mencionar que este cdigo abrog
al primero, se trata de un Nuevo Cdigo de Justiniano Novus Iustiniano
Codex. El codex es una compilacin de las leyes, en la actualidad, este
trmino se aplica a la compilacin ordenada de toda norma jurdica.
El emperador ordena se depure la doctrina del derecho y se reco-
pile la jurisprudencia componiendo con toda la doctrina un digesto
en cincuenta libros. Dispone que se rija por dos cdigos: uno, el de
las Constituciones, y por el otro, el del derecho extractado que ha de
integrar el futuro volumen de Instituciones, para el estudio de la ju-
risprudencia ms elevada, y lleve el nombre de Digesto o Pandectas:
Constitucin de Justiniano sobre el Digesto (Ao 530)
Deo Auctore
El Emperador Csar Flavio Justiniano, po, afortunado vencedor y triunfa-
dor, siempre Augusto, saluda a su cuestor Tribiniano.
Como no hay nada ms digno de atencin, entre todas las cosas, que
13 Ordenamiento de Justiniano para el Cdigo (Ao 528), en ROSAS BENTEZ, Alberto, Proyeccin his-
trica del Derecho. Gnesis del Derecho medieval, Ed. Hexgono, Guadalajara, Jalisco, Mxico, 1991,
vol. III, pp. 133-135.
29
la autoridad de las leyes, por lo cual se pone en orden lo divino y humano,
y se evita toda injusticia, viendo Nos el caudal de todas las leyes, desde la
fundacin de Roma y los tiempos de Rmulo, tan difuso que no tena lmi-
tes, y no haba capacidad humana que pudiera abarcarlo, fue Nuestra primera
atencin empezar por [la legislacin de] los prncipes sacratsimos antece-
sores Nuestros, enmendando y dilucidando sus constituciones, para que,
reunidas en un Cdigo y depuradas de toda repeticin intil y repeticin in-
tolerable, ofrezcan a todas a todos los hombres una pronta garanta de su
autenticidad.
14
Cuando el emperador expresa no haba capacidad humana que pu-
diera abarcarlo es decir, ninguna persona alcanzara a leer en su vida
todos los libros para conocer las diversas partes de la legislacin. Por
tanto, ordena componer un cdigo, en el cual se depure toda repeticin
intil.
El gran mrito de la obra de Justiniano fue condensar el saber ju-
rdico de Roma. La legislacin justiniana comprende: Institutiones, Di-
gesta (seu Pandectae), Codex y Novellae y estas cuatro colecciones unidas
forman el Corpus Iuris Civilis. En muchos de los sistemas legales con-
temporneos parte del contenido de estas leyes subsiste. El derecho
romano estuvo en vigor en casi todas las naciones europeas hasta de-
clinar el siglo XVIII y fue fundamento en todas las legislaciones euro-
peas del siglo XIX, sobre todo en derecho privado y relaciones patrimo-
niales.
15
Por obra de Justiniano, las leyes de Roma continuaron rigiendo
al mundo, casi hasta el siglo actual.
a. Virtudes de los legisladores
El Libro de los Juicios o Libro de los Jueces Liber Iudiciorum es la gran
obra legal de los visigodos, fue un cuerpo de leyes publicado alrededor
del ao 654, su importancia reside en que permaneci vigente hasta el
siglo XIX, recoge derecho romano vulgarizado en 12 tomos, semejante
al Cdigo de Justiniano. Se divida en un ttulo preliminar y doce libros,
subdivididos en cincuenta y cuatro ttulos as como quinientas setenta
14 Constitucin de Justiniano sobre el Digesto (Ao 530), en ROSAS BENTEZ, Alberto, op. cit., p.
136.
15 Enciclopedia libre universal en espaol, Leyes de Roma. En Internet: http://enciclopedia.us.es/
index.php/Leyes_de_Roma. Consulta: septiembre 2013.
30
y ocho leyes. En la obra de Alberto Rosas Bentez
16
se pueden conocer
importantes extractos del Liber Iudiciorum:
El libro I denominado: el legislador y la ley Del Facedor de la Ley et de las
Leyes el derecho a legislar corresponde al rey con el Offcium Palatii y
los obispos como rganos consultivos. La ley obliga a todos, sin distin-
cin de clase social, condicin, sexo o edad, e incluye al rey.
La Ley I Ttulo I Libro I del Liber contempla ideas relativas a las cuali-
dades y virtudes que deban reunir los legisladores: en primer trmino
deban tener la preparacin requerida para la actividad, al sealar que
el legislador deve aver ansennamiento o arte de la Fazer (la ley).
Hacer la ley era un arte segn este cdigo, por tanto para hacerla se
requera poseer la ciencia y el mtodo exigidos por el derecho. Condu-
cirse conforme a derecho constitua obligacin fundamental y antes
que pretender resultados efectistas, el hacer la ley deba proponerse
el benefcio del pueblo (Ley II).
El fazedor de la ley, como llama el Liber al legislador, deba cuidar si lo
dicho era en primer lugar posible de aplicarse debe catar si aquello que
el diz puede ser (Ley III). Aqu se consigna uno de los principios doctri-
narios que toda legislacin se preciara de contener, previamente se
debe encontrar la razn de ser de toda ley, con el fn de posibilitar la
aplicabilidad. Se cuidaba as evitar la inefcacia legal.
Segn estas prescripciones, el legislador debera ser de buenas cos-
tumbres antes de tener bellas expresiones, demostrando con hechos
y cuidar la expresin antes debe cuydar lo que a de decir que dezir lo
que a de fazer. Ensear cmo deban ser guardadas las leyes. Preferir
enmendar la ley que enmendar las costumbres del pueblo. Legislar
en provecho popular y no en el suyo propio. En fn todo un cuadro de
comportamiento y caractersticas (Leyes V a IX).
b. Cualidades de la ley
En cuanto se refere a las cualidades de la ley, Rosas Bentez
17
al co-
mentar el Libro de los Jueces:
Otro objetivo principal de la ley era normar el gobierno de la ciudad y
de los hombres, cualquiera que fuese su condicin, quedaban inclui-
16 Cfr. ROSAS BENTEZ, Alberto, op. cit., pp. 84-85.
17 Ibdem, pp. 87-88.
31
dos por tanto todos los sectores sociales, pues la ley se daba buscando
su bienestar por la salud del prncipe y del pueblo (Ley III). Las races
de esos conceptos se encuentran tanto en las viejas ideas romanas
como en las eclesisticas; stas a pesar de su tradicin romana se
adicionaban al espritu cristiano.
A las mismas fuentes obedece la Ley IV en cuanto se refere a cuali-
dades que deba reunir la ley: En primer trmino claridad; enseguida
cuidar de no engaar con ella a ninguno. Redactarla teniendo en cuen-
ta la costumbre, tiempo y lugar, as como estar fundada en derecho.
Honesta, digna, provechosa y necesaria. Todas estas caractersticas eran
la razn de ser de las leyes, Esta fue la razn por qu fue hecha la ley
(Ley V).
La legislacin concluye Rosas Bentez reuni toda una doctrina re-
lativa a la naturaleza, carcter, signifcado y propsito de las leyes,
doctrina ntegramente adecuada a las condiciones y requerimientos
de su tiempo. No hay razn histrica o de otra ndole para poner en
duda su verdad terica y consecuente aplicabilidad. De ninguna ma-
nera fueron disposiciones muertas y sin sentido, a pesar de lo que hoy
pueda debatirse respecto a los lineamientos culturales e ideolgicos
que las inspiraron.
B. Teora de la legislacin moderna
Las races modernas de los estudios sobre la legislacin y las tcnicas
para mejorarla, corresponden a una segunda fase de la primera etapa
de inters por las leyes. Aparecieron en las postrimeras del absolutis-
mo y adquirieron gran importancia a partir de la revolucin francesa.
Los juristas de esa poca fueron los primeros que intentaron crear un
nuevo saber que pusiera orden en la legislacin de la monarqua ab-
soluta. En el siglo XVIII en Alemania, se publicaron las primeras obras
lo que en la poca se denomin Prudencia Legislatoria. En 1702 se
impartieron, en la Universidad Alemana de Halle, los primeros cursos
universitarios sobre legislacin, a cargo del jurista Christian Thoma-
sius, quien haba publicado el libro Lectiones de Prudentia Legislatoria.
18

Autores mexicanos como Susana Thala Pedroza de la Llave y Jess
Javier Cruz Velzquez
19
, ubican en los siglos XVII y XVIII los anteceden-
18 LOSANO, Mario G., Las tcnicas legislativas, de la prudentia legislatoria a la informtica,
2004, citado por PINEDA GARFIAS, Rodrigo, op. cit., p. 141.
19 PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala y CRUZ VELZQUEZ, Jess Javier, Introduccin a la
32
tes de la tcnica legislativa, dentro de las escuelas afnes al positivismo
jurdico actual. A fnales del siglo XVIII, en la poca de la revolucin
francesa y americana, la concepcin totalizadora pas del campo de
las ideas al de las realizaciones concretas, tanto en el Derecho pblico
como en el privado.
Otros especialistas como Luis Leiva Fernndez
20
aclaran que estos
antecedentes se referen a la tcnica legislativa moderna y se ori-
ginan en Francia, Alemania e Italia. Esa evolucin, en Francia, se en-
cuentra en la obra de Montesquieu, El espritu de las leyes, publicada en
1748 y las obras de Francois Gny y Raymond Saleilles. En Alemania,
inician el estudio de la tcnica legislativa Ihering en Espritu del Derecho
romano, quien destacaba que el uso de la tcnica tiene por efecto la
simplifcacin del Derecho. En el Derecho anglosajn, el aporte provie-
ne de Jeremy Bentham en sus obras: Introduccin a los principios de moral
y legislacin, en el ao 1780, De la ley en general, data de 1782, Principios
de legislacin y codifcacin, en 1830, y Nomografa o el arte de redactar leyes,
publicacin pstuma en el ao 1843, obra que forma parte de lo que
Bentham consideraba la ciencia de la legislacin.
Este nuevo saber encontraba justifcacin en la necesidad de ha-
cer frente a los problemas que generaba la aplicacin de las normas
dictadas por el Poder Regio. Un pensador como Alexis de Tocqueville,
en su obra L Ancien Rgime et la Rvolution, describe las difcultades y
problemas que afectaban a las leyes en la administracin absolutista.
Al respecto, indicaba que aunque la Ley no cambiase, la manera de
aplicarla variaba todos los das.
21

Los problemas vinculados con la creacin y aplicacin de las leyes
se convertirn en un asunto de importancia a partir de mediados del
siglo XVIII, especialmente por infuencia de El Espritu de las Leyes De
l Esprit des Lois, clebre obra del barn de Montesquieu, publicada en
Paris en 1748. En efecto, el propsito de Montesquieu no se limitaba a
una pura descripcin de las condicionantes de las decisiones legisla-
tivas (clima, ritos, costumbres y religin) sino que pretenda orientar
tcnica legislativa en Mxico, en CARBONELL, Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala
(coords.), Elementos de tcnica legislativa, Ed. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico,
2000, p. 42.
20 LEIVA FERNNDEZ, Luis F. P., Fundamentos de tcnica legislativa, Ed. La Ley, Buenos Aires, Ar-
gentina, 1999, pp. 4-5.
21 DE TOCQUEVILLE, Alexis, LAncien Rgime et la Rvolution, 1999, citado por PINEDA GARFIAS,
Rodrigo, op. cit., p. 141.
33
al legislador. Al respecto, afrmaba: Si pudiera hacer que quienes go-
biernan, aumentasen sus conocimientos sobre lo que deben prescri-
bir y que quienes obedecen hallaran un placer nuevo en obedecer, me
sentira el hombre ms feliz entre los mortales.
22
Es por ello que, en
dicha obra, se hizo eco de las denuncias sobre la oscuridad e impre-
cisin de las leyes y avanz en un catlogo sistematizado de criterios
para la redaccin de los textos legales. En el libro XXIX, De la manera
de componer las leyes De la manire de composer les loix constituye un
claro antecedente del moderno legal drafting anglosajn. El arte de la
legislacin en Montesquieu no pretenda slo ensear a hacer leyes
tcnicas y formalmente perfectas; trataba de hacer buenas leyes, ra-
zn por la que su obra se convirti en el canon del arte de la legislacin
de la Ilustracin.
Desde luego, la ley como forma de produccin del Derecho ha sido
conocida en todas las pocas, sin embargo, a partir de la revolucin
francesa, adquiere una importancia fundamental pues se transforma
en un instrumento mediante el cual se puede garantizar la libertad.
La Ley es, en efecto, un producto de la libertad de los ciudadanos,
que se renen por s o por sus representantes, para decidir formar una
Ley y determinar sus reglas, pero es, adems, y sorprendentemente, si
se siguen las pautas debidas, un fascinante producto cuyo contenido
se resuelve, precisamente, en libertad.
23
Es en este contexto que la
ley ocupa un lugar central del sistema poltico y jurdico liberal.
Al respecto, Virgilio Zapatero recuerda:
Siglo de las Luces, fue tambin el siglo de las leyes. Se crea en la ley
como instrumento de control y direccin social. Y se vea, adems, en
aqulla la garanta de la libertad. La Ilustracin, tal vez como ninguna
otra poca, conoci la pasin por las leyes; una pasin que llev a los
revolucionarios franceses a constituir en la antigua capilla de Santa Ma-
ra del barrio de Saint-Antoine, el Club de los Nomfilos, el club de los
apasionados por la ley, que era tambin como decir de los amantes del
Parlamento. Aquella nomofilia ilustrada supona tanto confianza en el
legislador como recelo hacia los jueces y lo que hoy llamaramos Filoso-
22 MONTESQUIEU, De l Esprit des Lois, 2000, citado por PINEDA GARFIAS, Rodrigo, op. cit., p. 142.
23 GARCA DE ENTERRA, Eduardo, La Lengua de los Derechos. La formacin del Derecho P-
blico Europeo tras la Revolucin Francesa, 1999, citado por PINEDA GARFIAS, Rodrigo, op. cit.,
pp. 142-143.
34
fa del Derecho termin por expresar este clima intelectual convirtin-
dose, en buena parte, en filosofa de la legislacin, en reflexin sobre el
mejor mtodo para hacer buenas leyes; en suma, en arte de legislar.
24

A lo largo de la Ilustracin se fue elaborando, junto a la tendencia co-
difcadora, un modelo en la tarea de legislar que fue enriquecida por
diversos pensadores ilustrados. A Montesquieu le siguieron el marqus
de Beccaria, en su tratado De los Delitos y de las Penas, nos dio el mejor
libro en legislacin, Pastoret, Filangieri y otros escritores que partie-
ron de las grandes verdades demostradas por Montesquieu y Beccaria,
adelantaron mucho la ciencia procediendo de lo conocido a lo desco-
nocido.
25

La expresin ciencia de la legislacin aparece por primera vez en
la obra de Gaetano Filangieri La Scienza della Legislazione, integrada por
siete volmenes, publicada a partir de 1780 en Npoles, Italia. En el
tomo I pretende la razn a tantas leyes que rigen Europa que las bue-
nas leyes son el nico apoyo de la felicidad nacional; que la bondad de
aquellas es inseparable de su uniformidad, y que esta no se encuentra
en una legislacin formada durante el espacio de veintids siglos
26
,
puesto que Filangieri estableca el nacimiento de la legislacin en el
ao 303, cuando fue promulgada la Ley de las XII Tablas.
Fue un lenguaje del despotismo y de la tirana decir que la volun-
tad del legislador es la nica regla de la legislacin, y es un error naci-
do de la ignorancia creer que en medio de las revoluciones, que mudan
continuamente la naturaleza de los negocios y cambian el semblante
de la sociedad, la ciencia legislativa no pueda tener algunos principios
seguros e invariables.
27
No permita Dios escribe Filangieri que una ciencia de la cual
pende el buen orden en la sociedad, y en la que cualquier error pue-
de ser ms perjudicial a la nacin que el azote del cielo ms temi-
ble, no tenga reglas y principios ciertos, quedando vaga e incierta.
Para este autor, la diversidad en el modo de pensar de los hombres,
24 ZAPATERO GMEZ, Virgilio, El arte ilustrado de legislar (prlogo de Nomografa o el arte de
redactar leyes, de Jeremy Bentham), 2000, citado por PINEDA GARFIAS, Rodrigo, op. cit., p. 143.
25 Cfr. BENTHAM, Jeremas (trad. Esteban Dumont y Comentarios de Ramn Salas), Tratados de
Legislacin Civil y Penal, Impr. Villalpando, Madrid, Espaa, 1821, t. I, p. VII.
26 FILANGIERI, Gaetano, Ciencia de la legislacin, op. cit., p. XVII.
27 Ibdem, p. 16.
35
la infnita y obscura combinacin de sus ideas, derivadas de algunos
supuestos casi siempre falsos, las diversas relaciones, las diferentes
preocupaciones y mximas, son otras tantas pruebas que demuestran:
[] la necesidad de gua para no apartarse del camino recto del arte difcil
de la legislacin. De cuntos males se hubieran librado los hombres si
se hubiera siempre consultado y seguido esta gua? Ninguna cosa ms fcil
que caer en un error legislativo, pero no hay otra de ms difcil reparo, ni ms
perjudicial a la nacin. [...] Un feliz instante, la batalla de un da, pueden
resarcir con ventaja las ruinas de muchos aos: pero un error poltico, un
error en la legislacin puede producir la infelicidad de su siglo, y puede
preparar la de los venideros.
28
La legislacin debe tener sus reglas sigue Filangieri los errores en
ella causan los mas graves perjuicios a la nacin.
Corresponde, asimismo, a esta poca el desarrollo de la doctrina
de la superacin del Derecho romano a favor de la codifcacin, situa-
cin que se ver refejada en la promulgacin del Cdigo Civil de Fran-
cia o Cdigo de Napolen en 1804 y el Cdigo Civil austriaco de 1811.
C. Teora y tcnica legislativa en obras clsicas
Las obras monumentales de teora y tcnica legislativa nos presentan
un panorama muy ilustrativo, tanto de los antecedentes y desarrollo
de estas materias, as como de las diversas designaciones que se le
han otorgado a travs del tiempo. Entre los libros reconocidos en los
pases que pertenecen al sistema continental europeo se encuentran:
1. Tcnica legislativa Nomothesia sive de iuris et legum condendarum
scientia, en libro 4 de su obra Seduardus, de Joachim Hopper, 1590.
2. Espritu de las Leyes De l Esprit des Lois, Montesquieu, Libro XIX, De
la manera de componer las leyes De la manire de composer les loix;
Paris, 1748.
3. Ciencia de la legislacin, La Scienza della Legislazione, Gaetano Filan-
gieri, Italia, 1787.
4. Nueva ciencia de las leyes Science nouvell des lois, obra de Gustave
Rousset, Paris, 1871.
28 Ibdem, pp. 17-18.
36
5. Prctica legislativa Lineamenti di Practica Legislativa Penalle, por Fran-
cesco Carrara, publicado en Roma, en el ao 1874.
6. Tcnica legislativa La Technique Lgislative dan la Codifcation Civile Mo-
derne, a Propos du Centenerire du Code Civil, por Francois Gny, Paris,
1904.
7. Tcnica legislativa Tcnica legislativa del cdigo civil argentino, de
Alfredo Colmo, Buenos Aires, Argentina, 1917.
8. Tcnica legislativa La Technique Lgislative en Matire de Codifcation Ci-
vile, de Alexandre C. Angelesco, Paris, 1930.
9. Tcnica legislativa Nomotcnica, atribuida a Marcelino Menndez Pe-
layo, en la obra Historia de las Ideas Estticas en Espaa, Santander, 1946.
10. El estilo de las leyes, Nicols Prez Serrano, conferencia pronunciada
el 30 enero 1947, Madrid, Espaa.
11. Arte de componer leyes, en Carlos Snchez del Ro y Peguero, Notas
para un Ensayo sobre la forma de las leyes, Revista General de Legislacin
y Jurisprudencia, no. 3, Espaa, marzo 1947.
12. Arte, mtodo y tcnica La Funzione Legislativa (Tecnica delle Leggi e Lavo-
ri Parlamentari), Meuccio Ruini menciona las tres, pero escoge tcnica
legislativa, Milano, Italia, 1953.
13. Redaccin e interpretacin de las leyes Rdaction et Interpretation des
Lois, Cours Donn Qubec, Qubec, 1965.
14. Tcnica de la legislacin Gesetzgebunstechnik.
15. Tcnica de las leyes Tecnica delle leggiv.
16. Tcnica legislativa Legislative technik .
17. Tcnica del Derecho Rechtstechnik.
18. Legstica Recherche de lgistique compare, obra de Alain Viandier, 1988.
19. Legstica Lgistique, LArt de Faire les Lois, Dominique Rmy, Paris,
1992.
20. Arte de hacer las leyes Art de faire les lois.
21. Arte legislativo Art lgislatif.
22. Arte de la legislacin Kunst der gesetzgebung.
23. Composicin de las leyes Composition des lois.
24. Redaccin de las leyes Rdaction des lois.
25. Legstica formal y material Lgistique formelle et matrielle, Charles
Albert Morand, et al., Aix-en-Provence, Francia, 1999.
26. La forma de las leyes, Miquel Martin, et al., Grupo de Estudios de Tc-
nica Legislativa (GRETEL), Barcelona, Espaa, 1986.
37
27. Teora de la legislacin Contribucin a una teora de la legislacin, Ma-
nuel Atienza, Madrid, 1989.
28. Tcnica normativa de las comunidades autnomas, de Germn Gmez
Orfanel, publicada en Madrid, Espaa, 1991.
Y en cuanto a las nominaciones otorgadas en los pases que pertene-
cen al Derecho angloamericano se pueden mencionar:
1. Mecnica para hacer el Derecho The Mechanics of Law Making, Intended
for the Use of Legislators, de Arthur Symonds, publicada en Londres,
1835.
2. Nomografa o el arte de redactar leyes Nomography or the art of inditing
laws, por Jeremy Bentham, obra publicada en Londres, Inglaterra en
1843.
3. Legislacin prctica Lord Thring, Practical Legislation, The Composition
and Language of Acts of Parliament and Business Documents, de John Mu-
rray, Londres, 1902.
4. Tcnica legislativa Legislative Technic, Modern Legal Philosophy Series,
vol. IX, Science of Legal Method, Boston, 1917.
5. Estilo de la escritura legal Legal Writing Style, Henry Weihofen, St.
Paul, Minn., 1961.
6. Redaccin legal The fundamentals of Legal Drafting, Reed Dickerson,
Boston-Toronto, 1965.
7. Redaccin legislativa Legislative drafting, de Reed Dickerson, 1954.
8. Redaccin de proyectos Bill drafting, Catlogo de la Biblioteca del
Congreso de los Estados Unidos de Amrica. Francesco Carrara, Linea-
menti di Pratica Legislativa Penale, Fratelli Bocca, Roma, Torino, Firenze,
1874.
9. Composicin de la legislacin The Composition of legislation, de Elmer
A. Driedger, Ottawa, 1976.
10. Arte de la ley Art of the statute, de Jack Stark, Littleton, 1996.
11. Arte de la legislacin Art of legislation, Jeremy Bentham, An Introduc-
tion to the Principles of Morals and Legislation, impresin 1780, publica-
cin 1789 y 1823.
A partir de los trabajos del siglo XVIII, en especial las obras del italiano
Gaetano Filangeri, La Scienza della Legislazione, y la del ingls Jeremy
Bentham, Nomography or the art of inditing laws, se desarrollarn dos
38
corrientes de tcnica legislativa con diversos nfasis: 1) En Inglaterra,
con una mayor tradicin parlamentaria, se realizaron las primeras ex-
periencias histricas tendientes a racionalizar la produccin legislati-
va ya en 1869, sobre la base de un control del proceso de produccin
de las normas y su diseo legal drafting. 2) En Francia, por el contrario,
la gran cuestin tcnica del Derecho que plante fue la codifcacin, a
lo cual se dedicaron los estudios de tcnica jurdica que aparecieron
desde la codifcacin napolenica hasta las primeras dcadas del siglo
XX, donde se destaca la obra de Francois Gny.
29
II. Segunda etapa: periodo de oro de las tcnicas legislativas
Al promulgar el Cdigo Civil de Napolen en 1804 y el Cdigo Civil
austriaco de 1811, se inicia la segunda etapa del inters de los juristas
por la legislacin. Es la poca de las grandes codifcaciones, en la que
nuevamente se realizan estudios sistemticos relativos a las tcnicas
legislativas. En este punto, resalta Mario G. Losano: con frecuencia los
autores de obras sobre estas tcnicas fueron precisamente los juristas
que se haban formado con la elaboracin de los cdigos; es decir, ju-
ristas legisladores y no aplicadores del Derecho. En este perodo de oro
de las tcnicas legislativas, supondr la participacin de juristas dog-
mticos alemanes, franceses, suizos y culminar con la magna obra de
Francois Gny.
30

La mxima expresin del espritu moderno fue el constitucionalismo,
en donde la Constitucin sera la norma fundamental o suprema por-
que establece los procesos y rganos de creacin de las normas infe-
riores, as como los contenidos prohibitivos, permisivos o potestativos.
En el mbito del Derecho privado la consecuencia inmediata de las
ideas modernas fueron los cdigos civiles. Todo buen racionalista sin-
ti la frme conviccin de redactar leyes perfectas, defnitivas, eternas,
vlidas para toda la humanidad y con mayor concrecin del sistema
jurdico. Un ejemplo se tiene en 1843 cuando se estableci la Comisin
General de Codifcacin, en el decreto de creacin y prembulo seal
29 Congreso de Intendentes, Uruguay, et al., Tcnica y funcin legislativa en Juntas Departamentales,
Fortalecimiento Institucional del Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales,
Uruguay, 2007, p. 17.
39
como objetivo dotar a la nacin de Cdigos claros, precisos, comple-
tos y acomodados a los modernos conocimientos
31
. Tanto creci esta
presuncin que los ltimos racionalistas nos regalaron ciertos cdigos
voluminosos, indigestos, abstractos, que estaban condenados de ante-
mano a una efcacia inversamente proporcional a su molde.
As, dentro de la corriente codifcadora se adopt el trmino tc-
nica legislativa en la obra colectiva de Francois Gny titulada Le Code
Civil, especfcamente en el trabajo denominado La tecnique legislative
dans la codifcation civile moderne
32
obra que inicia en 1914 y concluye
en 1924. Es a principios del siglo XX que la tcnica legislativa alcanz,
con la Escuela Histrica del Derecho, un papel preponderante en la
creacin normativa, porque aport gran claridad y precisin, a raz de
abstracciones sumamente desarrolladas, as como un lenguaje de gran
pureza.
A. Las codifcaciones, mejorar y conocer la legislacin
Desde la antigedad y hasta el siglo XIX, la constante era la agrupacin
de las leyes, sin interesar mucho el orden ni las materias. Entonces
se tenan enormes colecciones jurdicas de carcter universal pero de
muy primitiva tcnica legislativa. La necesidad de hacer codifcaciones
naci desde la poca antigua, en la que se hizo indispensable siste-
matizar, a travs de la recopilacin, determinados ordenamientos. El
objetivo de las codifcaciones era mejorar y conocer la legislacin.
Es un postulado de la ilustracin y del racionalismo europeo que
inici en el siglo XVIII: la idea de codificacin no es recopilar en un
solo texto diversas leyes vigentes, sino de las leyes que se refieren a
una rama jurdica en un solo cuerpo, presididas en su formacin por
una unidad de criterio y de tiempo. La codificacin es uno de los pila-
res de la sistematicidad del derecho moderno, la cual fue un proceso
racionalista y enciclopedista que, gracias al desarrollo de la impren-
ta y otras tecnologas vinculadas al procesamiento de la informacin
jurdica, orden y sistematiz las leyes por disciplinas y ramas del
derecho: cdigo civil, penal, de comercio, entre otros.
31 MENNDEZ MENNDEZ, Aurelio, La calidad de las leyes y la reforma de la comisin general decodi-
fcacin, 1998, citado por PEDROZA DE LA LLAVE y CRUZ VELZQUEZ, op. cit., p. 42.
32 SINZ MORENO, Fernando, Antecedentes y documentacin necesarios para pronunciarse
sobre un proyecto de ley (artculo 88 C. E.), 1989, citado por PEDROZA DE LA LLAVE, Susana
Thala y CRUZ VELZQUEZ, Jess Javier, op. cit., p. 43.
40
El siglo de oro de las codifcaciones inicia con la codifcacin fran-
cesa para terminar con la codifcacin alemana.
1. Francia: Cdigo Civil de 1804
La codifcacin ms conocida fue el Cdigo Civil francs o Cdigo de
Napolen de 1804. El intenso anhelo de unifcacin del derecho, en las
que el deseo de un cdigo comn a todo el reino se manifesta expresa-
mente. Una ley de 16 agosto 1790 sobre la organizacin judicial dispo-
ne: las leyes civiles sern revisadas y reformadas por los legisladores
y ser hecho un cdigo general de leyes simples, claras y apropiadas a la
Constitucin.
33
El 21 de marzo de 1804 se promulga el Code Civil des
Francais que deroga las disposiciones del antiguo Derecho. Al Cdigo
Civil se agregan cuatro cdigos: Cdigo de Procedimiento Civil de 1806,
el Cdigo de Comercio de 1807, Cdigo Penal de 1810 y el Cdigo de
Instruccin Criminal de 1812.
La gran mayora de las codifcaciones del siglo XIX se inspiran en
el Cdigo Civil francs: fue impuesto en Blgica (1804), en las provin-
cias de Italia (1804), en Holanda (1811), e infuy en otros sistemas,
como en los cdigos civiles de Holanda (1838), Rumania (1864), Italia
(1865), Qubec (1866), Louisiana (1870), Portugal (1867), Mnaco (1885),
Espaa (1889), Egipto (1950), as como en la mayora de las naciones
iberoamericanas: Bolivia (1845), Per (1852), Chile (1857), Uruguay
(1869), Argentina (1871), Mxico (1871), Venezuela (1873), Colombia
(1873), Guatemala (1877), Honduras (1880), El Salvador (1880), Costa
Rica (1888), y de las colonias y mandatos franceses en frica y Oriente
Medio.
34
Alemania eludi el proceso codifcador hasta fnales del siglo XIX
porque la invasin napolenica hiri el nacionalismo alemn y al mis-
mo tiempo, Francia da a conocer las ventajas de una legislacin uni-
taria y coherente. El Cdigo Civil de Alemania entr en vigor el 1 de
enero de 1900, representa el fruto de ms de veinte aos de labor. El
Cdigo alemn ha merecido grandes elogios, reputndose como el ms
completo del mundo. Es una obra maestra por lo acabado de su siste-
33 Cfr. CABRILLAC, Rmy, Las Codifcaciones (trad. Universidad de Chile), Editorial Flandes Indiano,
Chile, 2009, p. 36.
34 ALTERINI, Atilio Anbal (trad. Sebastin Ros), Lavenir de la codifcation en France et en Amrique
latine, Senado de Francia, abril 2004. En Internet:
www.senat.fr/colloques/colloque_codifcation/colloque_codifcation16.html. Consulta: septiem-
bre 2013.
41
ma y la perfeccin cientfca de su tcnica.
35
La infuencia del Cdigo
alemn ha sido considerable en legislaciones posteriores, como lo de-
muestran, el Cdigo Civil japons, el suizo, el brasileo, el ruso de 1923,
el chino de 1931 y el nuevo Cdigo Civil griego de 1945. Una era nueva
para las codifcaciones comienza, indudablemente en el siglo XX.
2. Codifcacin en Mxico
La tarea codifcadora se visualizaba como la organizacin de una le-
gislacin sencilla la vez y flosfca, donde sin perder de vista los
luminosos principios del derecho romano se desenvuelvan los del
natural
36
. La codifcacin se consideraba necesaria a efectos de hacer
ms rpida, ms enrgica y ms efcaz la accin de la justicia, de ah
que se considerase que su falta era uno de los grandes males de los
que adoleca la sociedad mexicana hacia 1862.
El estudio de la codifcacin civil en Mxico se suele dividir de
acuerdo con las opciones polticas, federales o centrales que han es-
tado vigentes. Tanto los gobiernos federalistas como los centralistas
llevaron a cabo esfuerzos codifcadores. Se tienen las siguientes eta-
pas: sistema federal (1824-1835); sistema central (1835-1846); sistema
federal (1846-1853); Constitucin de 1857 y Bases del Imperio Mexica-
no (1854-1867); consolidacin del movimiento codifcador: los cdigos
civiles de 1870 y 1884
37

Luego de la consumacin de la independencia de Mxico, la ne-
cesidad de iniciar un proceso codificador se hizo presente. El 22 de
enero de 1822 la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Im-
perio Mexicano con la intencin de preparar algunos trabajos para
auxilio de las labores del Congreso, nombr las comisiones encar-
gadas de la formacin de los cdigos Civil, Criminal, de Comercio,
de Minera, Agricultura y Artes, del Militar incluido el de Marina,
el del Sistema de Hacienda Nacional y un plan de educacin de es-
tudios. La comisin nombrada para acometer la obra de la codifica-
cin civil, qued integrada por Jos Mara Fagoaga, Juan Francisco
Azcrate, Jos Hiplito Odoardo, Toms Salgado, Miguel Domnguez,
35 ALESSANDRI RODRGUEZ, Arturo, Manuel Somarriva Undurraga, Antonio Vodanovic H., Trata-
do de Derecho Civil: partes preliminar y general, Editorial Jurdica de Chile, 1998, t. I, p. 102.
36 CRUZ BARNEY, scar, La codifcacin en Mxico: 1821-1817. Una aproximacin, Instituto de Inves-
tigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2004, p. 49.
37 Ibdem, p. 50.
42
Benito Jos Guerra, Juan Wenceslao Barquera, Antonio Cabeza de
Baca y Manuel Bermdez Zozaya. Los integrantes de la Comisin
eran Personas muy notables ciertamente, por su ilustracin y por
su capacidad... pero pesar de estas cualidades, nunca llegaron
presentarse los proyectos que se les encomendaron.
38

El primer Cdigo Civil mexicano, creado dentro del sistema federal,
fue el Cdigo Civil de Oaxaca de 1827. Le sigui el Proyecto de Cdigo
Civil presentado al Segundo Congreso Constitucional del Estado Libre
de Zacatecas por la comisin encargada de redactarlo, publicado para
su discusin en 1829.
39
As lo dispona el artculo 77 de la Constitucin
Poltica del Estado Libre de Zacatecas de 1825, entre las facultades y
atribuciones del Congreso son: Formar los cdigos de la Legislacin
particular del Estado bajo un plan sencillo y bien combinado sobre
los intereses del mismo Estado.
40
El proyecto nunca entr en vigor,
formado con la aportacin de Anastasio Garca, Juan G. Solana, Julin
Rivero, Pedro Vivanco y Luis de la Rosa.
41
Oaxaca y Zacatecas se con-
virtieron en los estados pioneros del proceso codifcador en Mxico.
En cuanto al Cdigo Civil para el Distrito Federal y territorio de
Baja California, se reiniciaron los trabajos cuando Antonio Martnez
de Castro, secretario de Justicia, obtuvo los documentos entregados
por la comisin revisora del proyecto de Justo Sierra. Se integr una
nueva comisin formada por Mariano Yez, Jos Mara Lafragua,
Isidro Montiel y Duarte, Rafael Dond y Joaqun Egua Liz, quienes fi-
nalizaron el libro y lo redactaron aprovechando el trabajo de Sierra y
el Cdigo Civil del Imperio Mexicano. As naci el proyecto definitivo
del Cdigo Civil de 1870, aprobado por el Congreso de la Unin el 8
de diciembre de ese ao, e inici vigencia a partir del 1 de marzo de
1871 en el Distrito Federal y Territorio de Baja California.
42
Una vez expedido el Cdigo Civil de 1870, se hizo urgente contar
con el correspondiente cdigo procesal. El 13 de agosto de 1872 se ex-
38 Ibdem, pp. 50-51.
39 Ibdem, p. 52.
40 Constitucin Poltica del Estado Libre de Zacatecas, 1825, en HUITRADO TREJO, Guillermo (coord.),
Zacatecas y sus Constituciones (1825-1996), Gobierno del Estado de Zacatecas, UAZ, Zacatecas,
Zac., 1997, p. 17.
41 PREZ DE LOS REYES, Marco Antonio, Historia del derecho mexicano, 2002, citado por CRUZ
BARNEY, scar, op. cit., p. 52.
42 MACEDO, Pablo, El Cdigo de 1870. Su importancia en el derecho mexicano, 1971, citado por
CRUZ BARNEY, scar, op. cit., p. 59.
43
pidi el Cdigo de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal y el
Territorio de la Baja California, que entr en vigor al mes siguiente, el
15 de septiembre de 1872.
43
B. Decadencia de las tcnicas legislativas
En el perodo de 1930 a 1950 las tcnicas legislativas no gozaron de
particular fortuna, en particular por el desprecio que las dictaduras
fascistas sentan por los presupuestos de las democracias representa-
tivas y las formas parlamentarias de Estado. A raz de los excesos de la
II guerra mundial, se puso nfasis en rubros que limitaban el actuar de
las decisiones gubernamentales. As surgen con gran auge temas como
las reglas para legislar o tcnica legislativa:
La explosin legislativa, que ya se sufra a inicios de la modernidad, se
agrav en la segunda mitad del siglo XX. De esta manera surgi la nece-
sidad de canalizar esfuerzos en el mbito legislativo, para evitar las re-
dundancias, contradicciones, lagunas y oscuridades en el sistema jurdico.
Incluso en pases europeos se constituyeron instituciones y trabajos que
tenan por objeto el estudio de los elementos necesarios para legislar.
44
A partir de la segunda mitad del siglo pasado comenzaron las teoras
sobre la profunda crisis de la ley, del Derecho, del legislador, de la
Constitucin, etctera, para alertar que el Derecho ya habra pasado
a actuar al margen de los criterios de legalidad presupuestos. Lo an-
terior ayuda a entender por qu la teora de la legislacin moderna
desaparece con la iuspositivizacin decimonnica y la eclosin de
la Teora General del Derecho. Pero tambin que reaparezca en el
ltimo tercio del siglo XX, en la cual es pionera la obra del suizo Peter
Noll en 1973, Gesetzgebungslehre, con un anlisis ms amplio, ambi-
cioso y pragmtico respecto de la legislacin.
45
Suele sealarse como
primera obra de tratamiento exhaustivo de la concepcin moderna
de la tcnica legislativa.
43 CRUZ BARNEY, scar, op. cit., p. 59.
44 PEDROZA DE LA LLAVE y CRUZ VELZQUEZ, op. cit., p. 43.
45 SUREZ LLANOS, M. Leonor, op. cit., p. 227.
44
III. Tercera etapa: estudios de la legislacin en la actualidad
El tema de la tcnica legislativa volver a despertar el inters de los
juristas entre los aos 1960 y 1980, en correlacin con las discusiones
sobre la infacin legislativa, por lo que se ha llegado a afrmar que
quizs sea ste el tercer perodo ureo de las tcnicas legislativas
46
.
Aparecen dos grandes fenmenos en dos culturas jurdicas im-
portantes: en la angloamericana y en la alemana. En la primera, del
common law, posee una tradicin de Comisin para la redaccin de las
leyes, entre 1973 y 1975 produce un estudio conocido con nombre del
titular de la Comisin nombrada por el gobierno ingls bajo dictado de
la Cmara de los Comunes: el Renton Report, lleva por ttulo La prepara-
cin de las leyes. La segunda, la alemana, muestra cmo en el Derecho
europeo continental fue consolidndose una disciplina que se puede
denominar ciencia de la legislacin, en alemn Leher von der Gesetzes-
technik o Rechtsstzungstechnik dentro de la Rechtssetzungswissenschaft.
Este nuevo inters por la tcnica legislativa, en el mbito conti-
nental ha sido, segn lo destaca Miquel Martin Casals
47
, una renovada
preocupacin por su estudio y aplicacin. En efecto, los primeros apor-
tes tericos y directrices prcticas que dieron origen a los primeros
manuales de tcnica legislativa, surgieron, en la dcada de los aos 70
del siglo XX, especialmente en los mbitos alemn, austriaco y suizo.
Posteriormente, durante la dcada de los aos 80 y a comienzo de los
aos 90, el inters se expres en la elaboracin de directrices en di-
versos pases, tales como: Blgica (1982), Italia (1986), Portugal (1989),
Pases Bajos (1992-1995) y Francia (1993). Esta preocupacin tambin
se manifest en Espaa con la creacin, en 1984, del Grupo de Estudios
de Tcnica Legislativa (GRETEL) y posteriormente con la elaboracin de
las directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley,
las que se encuentran vigentes desde 1991.
A. Evolucin en el derecho comparado
El replanteamiento actual de la tcnica legislativa sobre bases ms
cientfcas tiene lugar en el mbito de lengua germana, caracterizado
47 MARTIN CASALS, Miquel, La estructura bsica de un manual espaol de tcnica legislativa,
45
por una fuerte apuesta a la racionalizacin de la vida social, como res-
puesta al drama de la II guerra mundial. En esta lnea de evolucin, el
desarrollo de la tcnica legislativa en el derecho comparado se mani-
festa en tres planos:
1. Institucional, por la progresiva instauracin de rganos permanentes
con el cometido de perfeccionar los textos legislativos.
2. Acadmico, por la notable expansin de los congresos, investigaciones
e institutos dedicados a la tcnica legislativa, todo lo cual se refeja en
la creciente bibliografa sobre el punto y cada vez ms universidades
incorporan cursos de tcnica legislativa como materias curriculares
para los estudios profesionales o posgrados, sea especialidad o maes-
tra.
3. Normativo, por la adopcin de normas positivas que consagran crite-
rios o pautas de tcnica legislativa.
48
Un rpido repaso del derecho comparado, conforme la obra Tcnica y
funcin legislativa en Juntas Departamentales
49
, muestra que los pases
ms desarrollados han adoptado los benefcios de la tcnica legisla-
tiva. Enseguida una semblanza de dicho avance.
1. Inglaterra
Es el pas con ms antigua tradicin en el tema, pautada por la crea-
cin del Parliamentary Counsel Offce en 1869, el Interpretation Act de 1889,
el Renton Report en 1975 y el nuevo Interpretation Act de 1978. Por otra
parte, en las escuelas de Derecho britnicas se dictan cursos de legis-
lation (tcnica legislativa) y existen una Sociedad para los Estatutos
Legales y un Journal of Statute Law.
2. Estados Unidos
Es probable que el primer estudio orgnico de tcnica legislativa haya
sido Legislative drafting en 1916 de Ernst Freund. Quiz bajo la infuen-
cia de sus ideas, en 1918, se cre en la rbita del Congreso un Servicio
de elaboracin de leyes que en 1924 se transform por ley en un Con-
sejo Legislativo, con las siguientes funciones:
48 Congreso de Intendentes, Uruguay, et al., op. cit., p. 18.
49 Ibdem, pp. 18-21.
46
Precisar y aclarar la intencin o voluntad del legislador.
Precisar el lenguaje de la ley.
Ordenar metdicamente la ley.
Estudiar los aspectos tcnicos y administrativos para facilitar la apli-
cacin de la ley.
Preparacin de los argumentos legales para ser empleados en los des-
pachos de las comisiones del Congreso.
Los miembros del Consejo son nombrados exclusivamente por su ido-
neidad tcnica y su experiencia en el campo del Derecho.
3. Suiza
En el rea germanfona europea es donde el movimiento tcnico le-
gislativo muestra actualmente el mayor desarrollo en los tres planos
mencionados. En Suiza la obra pionera de Peter Noll en 1973, Gesetz-
gebungslehre, en la cual aligera el control previo y la evaluacin de la
creacin de una ley, para lo cual propuso un proceso de la comparacin
concretizada como un mtodo pragmtico de la crtica de valoracin
racional. Asimismo, la obra de Luizius Mader en 1985, Levaluation lgis-
lative: pour une analyse empirique des effets de la legislation.
4. Polonia
Polonia haba aprobado unos Principios de tcnica legislativa desde el 9 de
diciembre de 1962, constituyndose en el primer pas de Europa conti-
nental en sancionar disposiciones sobre esta materia. Por decreto del
28 de julio de 1972, todos los proyectos de ley deberan ser aprobados
por el jefe de la asesora legal antes de ser sometido a la frma del Mi-
nistro respectivo.
A partir de la incorporacin de todos los ex pases del este europeo
a la Unin Europea, se ha adaptado a las pautas regionales de tcnica
legislativa.
5. Alemania
En Alemania desde l973 se ha desarrollado una abundante biblio-
grafa y actividad acadmica sobre el tema, que ha llevado a que
el profesor Valentn Petev proclame la constitucin de una cien-
cia de la legislacin, al menos en sentido sociolgico. En este m-
47
bito, existe una abundante literatura sobre el tema, destacndose
el trabajo de Ulrich Karpen en 1986, Zum gegenwartigen Stand der
Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland, en Zeitschrifc fr
Gesetzgebung Hacia la posicin actual de la imparticin del estudio
de la legislacin en la Repblica Federal de Alemania.
Tal desarrollo se ha refejado no slo en la adopcin de directivas
de Derecho positivo en los tres pases mencionados, sino que la propia
Corte Constitucional alemana ha establecido en fallos recientes cier-
tas exigencias de mtodo o racionalidad legislativa, como criterio de
control de constitucionalidad de las leyes.
6. Francia
La cuestin de la tcnica legislativa siempre estuvo muy ligada a la co-
difcacin, acorde al Cdigo Civil napolenico. En la prctica, el control
tcnico de la legislacin ha corrido por cuenta del Consejo de Estado,
cuyos dictmenes son vinculatorios para el Parlamento, sin perjuicio
de la existencia de cuerpos de asesores parlamentarios para los as-
pectos lingsticos de la legislacin. En el plano acadmico, esta disci-
plina ha tenido un desarrollo ms tardo que en el rea germanfona.
No obstante que desde 1977, el currculm de la famosa Ecole Nationale
dAdministration, donde se forman la mayora de los jerarcas de la ad-
ministracin pblica francesa, incluye el estudio de la redaccin de
instrumentos legales.
7. Italia
En Italia, luego de un lento y trabajoso desarrollo terico, la evolucin
est pautada por una serie de profundos informes al Parlamento y la
adopcin de normas como la orden del da del Senado de 10 de julio de
1980, que culmin en febrero de 1986 con la adopcin de normas y re-
comendaciones para la formulacin tcnica de los textos legislativos. Poco
despus, se cre la ofcina central para la coordinacin de la iniciativa
legislativa y de la actividad normativa del gobierno, mediante ley del
23 de agosto de 1988.
Ms recientemente se ha dictado la Guida alla redazione dei testi
normativi de mayo de 2001. En la misma se consigna que la Gua indica
las reglas, de carcter formal y sustancial, a las cuales se atienen las
administraciones en la redaccin de los textos normativos, legislati-
48
vos o de otra naturaleza. Las mencionadas reglas son extradas, en lo
que tiene que ver con las fuentes legislativas, de la citada circular del
Presidente del Consejo de los Ministros; ellas son completadas y exten-
didas, con las adecuaciones pertinentes, a las dems fuentes y en par-
ticular a los reglamentos. La Gua, suministra elementos de redaccin
sustancial, esto es, requisitos y contenidos a tomar en consideracin
en la redaccin de los textos normativos. Las indicaciones de la Gua
constituyen, por una parte, un auxilio para la correcta y homognea
redaccin de los textos, y, por otra parte, la previa indicacin de los
parmetros a los cuales se atendrn los rganos de la Presidencia del
Consejo de los Ministros para evaluar el grado de maduracin a los f-
nes de la presentacin al Consejo de los Ministros y para las eventuales
sucesivas intervenciones de coordinacin formal.
8. Espaa
En 1985 comenz a funcionar en Espaa el Grupo de Estudios de Tc-
nica Legislativa (GRETEL), en Barcelona, dirigido por el jurista Pablo
Salvador Coderch, el cual produjo trabajos de gran inters terico y
prctico orientados a la adopcin de directivas positivas de tcnica le-
gislativa formal. Por su parte, el Centro de Estudios Constitucionales,
en Madrid, llev a cabo estudios tericos, que a la postre determinaron
la aprobacin de un conjunto de directrices sobre la forma y estructura
de los anteproyectos de ley, por Acuerdo del 18 de octubre de 1991. En
la actualidad las directrices de tcnica legislativa estn plenamente
difundidas y consolidadas en todos los niveles del Estado.
IV. Estudios de la legislacin en Mxico
A pesar de no tener una tradicin doctrinal en la materia, son muy
antiguos los usos y prcticas parlamentarias, tcnicas para legislar y
redactar documentos normativos. Los valores fundamentes que busca
cubrir la tcnica legislativa se encuentran en las diversas etapas de las
historia de nuestro pas. Las reglas para legislar siempre han existido,
quiz no con un nombre en especfco, pero siempre han estado pre-
sentes.
Sin embargo, en esta investigacin slo se abordarn los antece-
dentes que, conforme a la divisin en etapas tratada, corresponden a
49
la tercera etapa de inters en la tcnica legislativa, es decir, a los estu-
dios doctrinarios en la actualidad.
A. Tcnica legislativa en la doctrina mexicana
Los estudios de tcnica legislativa en Mxico estaban relegados, en vir-
tud de que poco se haba investigado sobre la materia, lo que propici
tanto una improvisacin en la redaccin de las leyes, como un marca-
do dominio del aspecto poltico sobre el aspecto tcnico. Sin embargo,
el inters sobre esta materia se ha incrementado a partir de fnes de
los aos 70. Se considera que la primera obra de tcnica legislativa
data de 1979, bajo el ttulo Nuevas tcnicas para controlar la efcacia de las
normas jurdicas
50
, autora de Mario Losano.
1. Tcnica legislativa
A fnales de los aos ochenta se aborda con mayor decisin en la obra
colectiva Tcnica Legislativa
51
, coordinada por Jos Senz Arroyo, se pro-
porcionan algunas reglas o recomendaciones para la elaboracin de
un proyecto legislativo, tales como: los proyectos legislativos no deben
ser excesivos en detalles, lo cual debe ir en reglamentos, ya que la ley
tiene las caractersticas de ser general, obligatoria e impersonal, por
lo que debe contener lineamientos generales de la materia que regula,
as como los sujetos y rganos encargados de aplicarla. De acuerdo a
estos autores, an cuando no existen reglas unnimemente aceptadas
respecto del modo de redactar las normas, ya que los estilos pueden
ser muy variados, lo importante es que queden claras tres cuestiones:
el propsito de la disposicin (prohibir, permitir, facultar, atribuir, orde-
nar); a quin se dirige la misma y la descripcin de la conducta.
2. De las iniciativas
Miguel ngel Camposeco figura entre los iniciadores mexicanos en
el tratamiento de las reglas y principios que componen las tcnicas
legislativas, base para un mejor trabajo de elaboracin de una ini-
ciativa de ley. Ha escrito varias obras, una de ellas titulada De las
iniciativas
52
la cual contiene los temas relacionados con la tcnica
50 LOSANO, Mario, Nuevas tcnicas para controlar la efcacia de las normas jurdicas, Losano Mario,
Mxico, 1979.
51 SENZ ARROYO, Jos, et al., Tcnica Legislativa, Ed. Porra, Mxico, 1988.
52 CAMPOSECO CADENA, Miguel ngel, De las iniciativas. Manuales elementales de tcnicas y
50
legislativa, necesaria para proponer las iniciativas de ley o decreto,
por ello trata de los diversos elementos que integran el texto del
cuerpo normativo propuesto, as como sugerencias gramaticales. En
la parte final del texto incluye una seccin de formatos para leyes y
decretos; as como diagramas que explican algunos de los distintos
procesos legislativos que se siguen en la Cmara de Diputados.
Mediante el dictamen, la Comisin responsable de su preparacin
puede, al tiempo que ponderar las virtudes, corregir los vicios de una
iniciativa, tema que aborda Camposeco Cadena en el libro El dictamen
legislativo
53
, contempla reglas y principios de tcnica legislativa que se
encuentran relacionados con el lenguaje y el estilo que deben regir los
textos, la lgica aplicable a la construccin de los conceptos que infor-
man los contenidos jurdicos incluyendo sus conexiones funcionales,
los aspectos tcnicos que generan las derogaciones expresas o tcitas,
la difcultad para la integracin de los nuevos preceptos a los diferen-
tes cuerpos jurdicos existentes y a los ordenamientos especiales y, por
ltimo, los de su coherencia con el orden constitucional.
3. Tcnica legislativa y desregulacin
Carlos Semp Minivielle en su libro Tcnica legislativa y desregulacin
54
,
expone con un lenguaje sencillo los elementos bsicos para com-
prender el proceso legislativo. El objetivo de esta obra es proponer
criterios de tcnicas legislativas que sirvan de apoyo para la elabo-
racin y estudio de las leyes. En diez captulos, el libro aborda tres
temas generales: preparacin de las iniciativas de ley, especificacin
de las limitaciones para legislar y la exposicin del estado actual que
guarda la relacin entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
La redaccin de una ley debe lograrse sin adornos, con sencillez,
claridad y exactitud las leyes deben ser claras, sobrias y gramatical-
mente correctas con observancia de las reglas de ortografa y sintaxis.
Las leyes tienen por objeto ordenar, prohibir, facultar, establecer de-
rechos y obligaciones, no justifcar el porqu de una obligacin. Esa
recomendacin es aplicable tanto a normas taxativas que son las que
procedimientos legislativos, Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, LIV Legislatura,
Mxico, 1990.
53 CAMPOSECO CADENA, Miguel ngel, El dictamen legislativo, Instituto de Investigaciones Legis-
lativas, Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, LVII Legislatura, Mxico, 1998.
54 SEMP MINIVIELLE, Carlos, Tcnica legislativa y desregulacin, Mxico, Porra, 1997.
51
obligan a los particulares independientemente de su voluntad, como
las dispositivas que deben dejar de aplicarse a una situacin jurdica
completa.
4. Legislar, quin y cmo hacerlo
En la obra Legislar, quin y cmo hacerlo
55
, Gmiz Parral trata cuatro
temas generales que dan nombre a los captulos de su libro: Derecho
y metodologa; rganos y procedimientos legislativos; tcnicas legisla-
tivas; gua legislativa. En el tema de tcnicas legislativas, hace un re-
cuento de la doctrina en el mbito internacional, as como la doctrina
en Mxico; este autor seala que la infuencia internacional sobre las
tcnicas legislativas ha llegado con cierta demora a nuestro pas, pri-
mero por la ausencia de profesionistas preparados en los procedimien-
tos para la creacin de normas, que incluye la decisin de establecer
ctedras sobre la materia en posgrados, para mejorar el Derecho vi-
gente y que la nueva legislacin sea elaborada siguiendo algunos lin-
eamientos tcnicos indispensables. No obstante lo que se ha logrado es
poco y escasa su repercusin en las nuevas disposiciones legislativas.
B. Estudios en teora de la legislacin y tcnica legislativa
Hasta este momento, las obras publicadas se enfocaron sobre todo a
aspectos lingsticos, lo relativo a la lgica dentro de las normas y la
bsqueda de congruencia dentro del sistema jurdico, y en algunas de
ellas, se lleg a confundir a la tcnica legislativa con el Derecho legis-
lativo, es decir, con el proceso legislativo o con el Derecho parlamen-
tario. Y respecto de la teora de la legislacin, haba sido abordada con
poca profundidad. Sin embargo, esta situacin cambi en nuestro pas
a partir del ao 2000 con publicaciones como las que enseguida se
comentan.
1. Elementos de tcnica legislativa
En esta etapa, en nuestro pas, referente a la investigacin de la legis-
lacin con una base ms solida en el aspecto terico, aparece Elementos
de tcnica legislativa, coordinada por Miguel Carbonell y Susana Tha-
la Pedroza de la Llave, obra editada por la UNAM, y meses despus
publicada tambin por editorial Porra. Este libro busca suministrar
55 GMIZ PARRAL, Mximo N., Legislar, quin y cmo hacerlo, Ed. Limusa, Mxico, 2000.
52
elementos tiles a los legisladores y los dems encargados de crear
normas jurdicas para mejorar el aspecto tcnico de las leyes, puesto
que las nuevas leyes deben contar con una serie de atributos tcnicos
en el sentido de calidad legislativa.
Miguel Carbonell y Pedroza de la Llave
56
sostienen que, en nuestro
pas, a partir de la promulgacin de la Constitucin de 1917, y con
el surgimiento del partido hegemnico en 1929, los estudios sobre
el papel y funciones del Congreso mexicano no han sido muy abun-
dantes. Para ellos es evidente que los estudios de tcnica legislativa
han estado prcticamente ausentes en la doctrina nacional ya que
en los tiempos del partido hegemnico se produjo una postracin
del Legislativo hacia el Ejecutivo, las Cmaras actuaban ms bien
como rganos de ratificacin y legitimacin de las iniciativas presi-
denciales. Apenas en 1997 el partido dominante pierde la mayora
absoluta en las Cmaras del Congreso, y a partir de ese momento
los diputados empiezan a tomar plena conciencia de sus facultades.
Es entonces cuando se observa un nmero creciente de iniciativas
a cargo de los propios diputados. En este sentido, se puede advertir
un renacimiento de los estudios sobre Derecho parlamentario y las
funciones legislativas.
Es interesante como esta obra consigue conjuntar una serie de in-
vestigaciones en teora de la legislacin y tcnica legislativa, autora de
especialistas mexicanos y espaoles.
57
Se trata de un libro de consulta
obligada, as lo demuestran los ms slidos estudios publicados en
nuestro pas, cuyos contenidos son citados con frecuencia en diversos
apartados de esta investigacin.
56 CARBONELL, Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala, Presentacin en CARBONELL,
Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala (coords.), Elementos de tcnica legislativa, Ed.
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, 2000, pp. 9-10.
57 Elementos de tcnica legislativa, la integran once investigaciones: Riccardo Guastini, Ley; Ma-
nuel Atienza, Contribucin para una teora de la legislacin; Susana Thala Pedroza de la Llave
y Jess Javier Cruz Velzquez, Introduccin a la tcnica legislativa en Mxico; Reyes Rodrguez
Mondragn, El proceso de produccin legislativa, un procedimiento de diseo institucional;
Gema Marcilla Crdoba, Sobre la necesidad de una nueva ciencia de la legislacin; Miguel Ale-
jandro Lpez Olvera, Tcnica legislativa y proyectos de ley; Mara Bono Lpez, La racionalidad
lingstica en la produccin legislativa; Luis Raigosa, rganos legislativos y rganos judiciales.
Algunos elementos para el anlisis de cuestiones de tcnica legislativa; Miguel Carbonell, Los
objetos de las leyes, los reenvos legislativos y las derogaciones tcitas; Marina Gascn Abelln,
La derogacin; Josep Aguil Regla, Tcnica legislativa y documentacin automtica de legis-
lacin.
53
2. Redaccin legislativa
El Senado de la Repblica aporta otro libro de Miguel Lpez Ruiz titu-
lado Redaccin Legislativa
58
, aborda temas de suma relevancia como lo
son los aspectos tericos del lenguaje y de la norma jurdica, las nor-
mas tcnicas para la redaccin legislativa. El texto incluye la redaccin
legislativa propiamente dicha, la secuencia temtica de las disposicio-
nes, la divisin estructural de la ley, las normas e incorrecciones de
gramtica, ortografa, sintaxis y lxico.
3. Ensayos legislativos
Ensayos legislativos
59
, libro editado por el Senado de la Repblica, com-
pila diversos ensayos descriptivos en los que se presentan los aspectos
relevantes de la tcnica legislativa; las ideas expresadas en esta publi-
cacin se orientan a divulgar la informacin en la materia, a partir de
la experiencia de quienes trabajan cotidianamente en la elaboracin
de proyectos de ley. Los autores de los textos, senadores, acadmicos
y personal profesional de apoyo tcnico legislativo de la Cmara de Se-
nadores, ofrecen en sus trabajos la experiencia y puntos de vista que
han adquirido a lo largo de su responsabilidad, unos como legisladores
y otros, en el ejercicio de su desempeo profesional.
4. Manual de tcnica legislativa
Un grupo de investigadores reconocidos, con el fn de brindar a los
legisladores un apoyo a su tarea legislativa, se encarg de elaborar un
material que les facilite la difcil tarea de elaborar leyes de manera
clara y legalmente correcta. As surge la obra titulada Manual de tcnica
legislativa
60
, coordinada por Salvador O. Nava Gomar en coautora con
Francisco Javier Acua Llamas, Alejandra Daz Garca, Juan Francisco
Escobedo Delgado, Geraldina Gonzlez de la Vega Hernndez, Cecilia
Mora-Donatto, Oscar Moreno Ramos, y Miguel Rbago Dorbecker.
En la publicacin participaron adems del Congreso del Estado de
Mxico, la Asociacin Nacional de Ofciales Mayores de los Congresos
de los Estados (ANOMAC, A. C.), la Fundacin alemana Konrad Adenauer
Stiftung, la Universidad Anhuac del Sur, el Despacho Derecho & Pol-
58 LPEZ RUIZ, Miguel, Redaccin Legislativa, Senado de la Repblica, 1 ed., Mxico, 2002.
59 Senado de la Repblica, Ensayos legislativos. Tcnica legislativa, Ed. ITAM, Mxico, 2003.
60 NAVA GOMAR, Salvador O. (coord.), et al., Manual de tcnica legislativa, Konrad Adenauer Stif-
tung, Mxico, 2003, t. I y II.
54
tica Consultores S. C., la Universidad de Nueva York The State University
of New York, y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo In-
ternacional (USAID).
Manual de tcnica legislativa es una obra muy completa en la ma-
teria, lo conforman dos tomos, el primero subtitulado Parlamentaris-
mo y legislacin se abordan los temas de parlamentarismo histrico,
constitucin y tcnica legislativa, teora de la legislacin, y se incluye
un glosario de trminos.
Otro apartado denominado Teora de la legislacin se tratan los
postulados bsicos de cmo debe hacerse la ley, y contrario a su nom-
bre, una de las paradojas de la academia, no tiene que ver teora de
la legislacin con un apartado terico, sino con la idea de principio,
principio en cognocelli, principio en conocimiento. El principio es el fun-
damento del cual se infere lgica y realmente lo que sigue, es decir,
qu es lo que tenemos que conocer para hacer una ley en cualquier
materia?
El tomo II en especfco es el Manual de tcnica legislativa, comienza
con una introduccin al estudio del Derecho parlamentario local, en
este mismo sentido se incluye un ndice temtico de todas las cons-
tituciones locales y de todas las leyes orgnicas locales; se hacen al-
gunas anotaciones para la gaceta parlamentaria, o para el diario de
debates y algunos consejos que pueden ayudar hacerlo ms efcaz y a
convertirlos en la herramienta que deben de ser, no nada ms pasar
del archivo de gestin, al archivo histrico del congreso. Termina la
obra con un ndice temtico para poder encontrar cualquier trmino
que se est empleando.
5. Doctrina y lineamientos para la redaccin de textos jurdicos
En septiembre de 2005, la Secretara de Gobernacin public el libro
Doctrina y lineamientos para la redaccin de textos jurdicos, su publicacin y
divulgacin
61
en el cual participan expertos en Derecho parlamentario,
tcnica legislativa, y tcnicas de comunicacin escrita, como Miguel
ngel Camposeco Cadena, Susana Beatriz Ferreyra Filloy, Carlos M.
Valdovinos Chvez (Director General de Simplifcacin Regulatoria de
61 CASTELLANOS HERNNDEZ, Eduardo y GRANADOS POBLANO, Ernesto (coords.), Doctrina y
lineamientos para la redaccin de textos jurdicos, su publicacin y divulgacin, Secretara de Goberna-
cin, Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional y Diario Ofcial
de la Federacin, Mxico, 2005.
55
la Secretara de la Funcin Pblica), y Eduardo Castellanos Hernndez
(Director General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacio-
nal).
Cabe destacar que esta obra ofrece una visin muy amplia, porque
se plantea como objetivo el proporcionar un apoyo doctrinario, grama-
tical y normativo para las actividades de proyeccin, redaccin, anli-
sis, dictaminacin o estudio de textos jurdicos. Entre los temas que
trata se encuentran: Cmo formar iniciativas de ley o decreto?; Al-
gunas reglas para componer la iniciativa; Documentos con directrices
para elaborar iniciativas; Formulario de revisin de aspectos tcnico
legislativos; Formulario para la revisin tcnica de textos normati-
vos. Asimismo, se integra un manual de redaccin de textos jurdicos
que contiene principios bsicos de redaccin.
Por su parte, se incorporaron disposiciones administrativas aplica-
bles al trmite de iniciativas de ley y decreto, y reglamentos, al interior
del Poder Ejecutivo, expedidos por la Consejera Jurdica del Ejecutivo
Federal, la Secretara de la Funcin Pblica, y la Secretara de Relacio-
nes Exteriores, y los criterios jurisprudenciales emitidos por la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nacin y Tribunales Colegiados en materia
de formacin e interpretacin de leyes y reglamentos, tales como:
Acuerdo por el cual se fja la nueva frmula que calzar los decretos y
leyes que promulgue el Ejecutivo de la Unin.
Acuerdo por el que se emiten los lineamientos para la elaboracin,
revisin y seguimiento de iniciativas de leyes y decretos del Ejecutivo
Federal.
Acuerdo por el que se emiten los lineamientos para la elaboracin,
revisin y trmite de reglamentos del Ejecutivo Federal.
Acuerdo que modifca los lineamientos para la elaboracin, revisin
y seguimiento de iniciativas de leyes y decretos del Ejecutivo Federal.
Criterios jurisprudenciales en materia de leyes.
Criterios jurisprudenciales en materia de reglamentos.
La temtica fnaliza con la legislacin aplicable a la publicacin y di-
vulgacin de las normas jurdicas.
56
6. Teora de la legislacin
Como se ha sealado, la caracterstica que identifca las obras en la
materia a partir del ao 2000, los autores ya enmarcan dentro de la
teora de la legislacin a la tcnica legislativa como una disciplina
prctica y auxiliar. As tambin se puede constatar en Cambio poltico y
legitimidad funcional. El Congreso mexicano en su encrucijada, de la jurista
Cecilia Mora-Donatto:
Nos encontramos ante un escenario que evidencia, a nuestro juicio, la
necesidad de una teora de la legislacin que aporte no slo un mayor
reforzamiento al principio democrtico y a la seguridad jurdica de los
ciudadanos, sino que adems contextualice a la tcnica legislativa como
una disciplina auxiliar de sta, que tendra como fnalidad contribuir a la
mejor realizacin y elaboracin de todos los textos jurdicos, entre ellos
los de produccin legislativa.
62
En este libro se dedica un captulo a la teora de la legislacin, en el
cual trata de los elementos necesarios para redactar tcnicamente bien
una ley. De igual forma, en otro captulo de esta obra denominado la
irrupcin del sistema de comisiones en las asambleas constitucionales
y la nueva racionalizacin del trabajo parlamentario, Mora-Donatto
aborda lo referente al trabajo de las comisiones en la sustanciacin de
las iniciativas legislativas, de las opiniones, informes y resoluciones de
las comisiones y alagunas refexiones sobre el asesoramiento tcnico
especializado.
7. Manual de tcnica legislativa
En Manual de tcnica legislativa, de los autores Jos Rafael Minor y Jos
Roldn Xopa, se exploran las nociones fundamentales de las tcnicas
que debieran ser observadas para la correcta formulacin de un pro-
yecto normativo. Como gua para la elaboracin de normas, busca sis-
tematizar el conocimiento y la experiencia normativa mexicana con el
simple cometido de aprovechar lo que en la prctica ha resultado de
utilidad para el mejoramiento de la calidad de las leyes, especialmente
en que se ha hecho evidente una relacin inversa entre la cantidad y
62 MORA-DONATTO, Cecilia, Cambio poltico y legitimidad funcional. El Congreso mexicano en su
encrucijada, H. Cmara de Diputados de la LIX Legislatura y Miguel ngel Porra, Mxico, 2006,
p. 82.
57
la calidad de la produccin normativa. El manual se estructura en tres
partes: la primera desarrolla los aspectos relativos a la tcnica legis-
lativa, la segunda, se refere a nociones fundamentales de lgica nor-
mativa, y la tercera al tema de racionalidad de los proyectos inscrita
dentro de la comprensin de la teora de la legislacin.
63
8. Algunos elementos de tcnica legislativa
Eliseo Muro Ruz, en la obra Algunos elementos de tcnica legislativa64,
expone la necesidad de fortalecer la formacin acadmica de alumnos
de posgrado para ubicarse en el contexto poltico actual, adems de
generar en los medios acadmicos inters sobre esta rea de Derecho.
As, entre los contenidos que desarrolla se encuentran: diferencia en-
tre la tcnica legislativa y el Derecho parlamentario; los elementos de
la iniciativa de ley, la estructura del cuerpo normativo, la formulacin
del proyecto normativo y la toma de decisiones, la tcnica legislativa
en los congresos de las entidades federativas, la tcnica legislativa y la
mejora regulatoria en el Poder Ejecutivo (tcnica reglamentaria), y de
la normatividad que se expide en el orden municipal.
Este libro desarrolla cmo se elabora una iniciativa legislativa y el
marco constitucional, para lo cual se estudian las fases de integracin,
como la identifcacin del problema, el diagnstico y efectos posibles,
los objetivos que se persiguen y su insercin al orden constitucional.
El tipo de metodologa a implementar y su evaluacin, para despus
proceder a la formulacin del proyecto legislativo. Tambin se analizan
los elementos de una iniciativa legislativa, es decir, la exposicin de
motivos, el cuerpo normativo, la sancin, vigencia, y remisiones, entre
otros aspectos.
9. Racionalidad y argumentacin jurdica legislativa
En la obra Racionalidad y argumentacin jurdica legislativa
65
, de Gonzalo
Santiago, se enfoca en atender el principio de racionalidad, mismo que
se refeja en la forma como son argumentadas las leyes, ya en la etapa
de investigacin y fundamentacin llamada prelegislativa, o bien, en la
63 MINOR MOLINA, Jos Rafael y ROLDN XOPA, Jos, Manual de Tcnica Legislativa, Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin, LIX Legislatura, Miguel ngel Porra, Mxico, 2006, p. 10.
64 MURO RUZ, Eliseo, Algunos elementos de tcnica legislativa, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, Mxico, 2006, p. XIX.
65 SANTIAGO CAMPOS, Gonzalo, Racionalidad y argumentacin jurdica legislativa, Cmara de Dipu-
tados del H. Congreso de la Unin, LIX Legislatura, Mxico, 2006, pp. 10-11.
58
de confeccin de normas o etapa legislativa. Aborda los temas crucia-
les de racionalidad y argumentacin jurdica legislativa; para lo cual
analiza el modelo de racionalidad legislativa establecida por Manuel
Atienza, puesto que es quien mejor ha expuesto la importancia de la
razn en el proceso de creacin de normas jurdicas, pues considera
que la racionalidad jurisdiccional se torna inalcanzable sin una previa
racionalidad legislativa, presupuesto necesario para poder hablar de
racionalidad en la aplicacin del Derecho.
1O. Tcnicas normativas
Oscar Gutirrez Parada en Tcnicas normativas
66
, se enfoca en realizar
un estudio sobre los efectos de los enunciados jurdicos y evidencia
ciertas tcnicas que son utilizadas comnmente por los tcnicos en
legislacin. El libro est estructurado alrededor de una idea rectora
bsica, el modelo de Estado Constitucional de Derecho, como observa
Manuel Atienza: el sometimiento del poder a la razn y no la razn
al poder. Bajo este modelo, tanto las autoridades polticas rganos
legislativos como las autoridades jurdicas destacan los jueces es-
tn sometidas, en defnitiva, a la razn. Bobbio deca que el fuego de
la poltica debe enfriarse en las razones del Derecho, en este libro se
comprueba.
En la obras se revela la conviccin de la razn prctica, toda vez
que lejos de ser una mera descripcin de cmo funcionan los diver-
sos operadores jurdicos abogados, legisladores, jueces y otros fun-
cionarios del sistema, es una aportacin al mbito de la racionalidad
prctica. Subyace en este trabajo una teora normativa acerca de cmo
deben razonar los juristas tanto tericos como prcticos. De ah la in-
vocacin del legislador racional como ideal
67
.
11. Cmo hacer una iniciativa de ley?
Otro libro de actualidad e inters Cmo hacer una iniciativa de Ley? Le-
gisprudencia y efcacia de la legislacin
68
de Luis Raigosa Sotelo, el capitu-
66 GUTIRREZ PARADA, Oscar, Tcnicas normativas. Modelos de anlisis lingstico y lgico de enun-
ciados jurdicos aplicables durante su elaboracin (estudios de caso), Universidad Pontifca de Mxico y
Asesora de Diseos Normativos, S. C., Mxico, 2006.
67 Ibdem, p. 225.
68 RAIGOSA SOTELO, Luis, Cmo hacer una iniciativa de Ley? Legisprudencia y efcacia de la legisla-
cin, Senado de la Repblica, LX Legislatura e Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, M-
xico, 2008.
59
lado lo conforman temas como: la tcnica legislativa, entre teora y
prctica; de qu estn hechas las leyes? Los materiales jurdicos del
legislador; cmo se traduce una decisin poltica en norma jurdica?
Por qu es necesario incrementar la calidad de la ley hoy en da? Re-
comendaciones para el legislador segn el Centro de Estudios Espinoza
Yglesias (CEEY); anlisis de casos de creacin legislativa; el legislador
y el juez intrprete de la ley; las directrices de tcnica legislativa; al-
gunas consideraciones sobre la iniciativa de ley; el lenguaje legal y
cuestiones de estilo.
61
Introduccin al captulo segundo
El captulo segundo: Estudios de la legislacin, presenta una precisin de
trminos, algunos autores la llaman ciencia, doctrina, teora o arte de la legis-
lacin. Como bien lo deca Jeremy Bentham, es al cientfco a quien corresponde
ensear esa ciencia que, al cambiar de manos, se convierte en un arte: el arte
de legislar. Tcnica legislativa es la expresin ms usual, pero tambin se
le denomina tcnica normativa, tcnica jurdica y, en la actualidad, tcnicas
legislativas para referirse a un sistema de aspectos sustanciales y formales.
En palabras de Manuel Atienza, los estudios de legislacin se motivan
como consecuencia del fenmeno de la crisis de la ley; la teora de la legislacin
se ocupa de explicar este fenmeno y la tcnica legislativa interviene para dar
soluciones prcticas a dicha crisis.
La metodologa general en que se fundamenta este captulo, es conforme a
la Teora General de Sistemas, con una visin global y sistmica de la realidad
y del Derecho para aplicarla a la teora de la legislacin y tcnica legislativa.
Este enfoque reconoce una organizacin en sistemas que permiten conocerla
a travs de las estructuras internas que las componen y en las relaciones que
stas mantienen entre s y con las de otros sistemas. Tambin el Derecho pue-
de ser concebido como sistema, concretamente: como un sistema de normas,
62
formal, tridimensional axiolgico, dogmtico, sociolgico y pluridimensional
valor, norma, hecho social, historia, cultura.
En este captulo se retoman las dos contribuciones de mayor importancia
en la materia y que refejan un estudio interno y externo de la legislacin.
Manuel Atienza propuso dos niveles de anlisis interno, de los cuales uno es
esttico cinco niveles de racionalidad legislativa y otro dinmico tres etapas
del proceso de creacin de leyes. Por su parte, Ulrich Karpen es el creador del
anlisis externo de la legislacin, el cual visualiza en cinco disciplinas genera-
les que estudian la legislacin.
La clasifcacin de Karpen para distinguir en la teora de la legislacin las
ramas relacionadas entre s, pero que conviene no confundir, son: 1) Estudios
de la legislacin: comprende el concepto, evolucin y anlisis comparado de
las leyes. 2) Analtica de la legislacin: estudia a la ley en cuanto a fuente de
Derecho. 3) Tctica de la legislacin: se refere al procedimiento externo de la
legislacin, esto es, estudios sobre los rganos y procedimiento de elaboracin
de leyes. 4) Metdica de la legislacin: procedimiento interno de la legislacin,
contenidos, fnes y medios de las leyes. 5) Tcnica de la legislacin: estudia la
articulacin, confguracin y lenguaje de las leyes.
Diputado Juan Carlos Regis Adame
Presidente de la Comisin de Estudios Legislativos
y Prcticas Parlamentarias
63
CAPTULO SEGUNDO
ESTUDIOS DE LA LEGISLACIN
La crisis de la legislacin no es slo una crisis de crecimiento que se
corrige simplemente mejorando la calidad tcnica de las leyes. La tcnica
legislativa viene a ser ms una forma de capear y de hacer frente con
cierta dignidad a la crisis, que de superarla.
Manuel Atienza Contribucin a una teora de la legislacin.
En las ltimas dcadas se debate la posibilidad de una ciencia de la
legislacin, quiz imprecisa como ciencia del Derecho. Pero la evidente
crisis de la legislacin que acompaa a la crisis del Estado de bienestar
suscita cada vez mayor inters por estos estudios tanto a juristas dog-
mticos como flsofos del Derecho.
I. Definicin de tcnica legislativa
El diccionario universal de trminos parlamentarios al defnir tcnica
legislativa hace una introduccin del origen etimolgico:

La voz tcnica deriva del sustantivo latino techncus tcnico, especialista
del griego tekhniks de arte, de destreza, prctico a su vez proveniente
de tekhn arte, destreza, ofcio, del indoeuropeo teks-n ofcio o arte (de
tejer o construir). Segn la acepcin primera del Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Espaola, la tcnica es un adjetivo que signif-
ca perteneciente o relativo a las aplicaciones de las ciencias y las artes
[...] En cuanto a la palabra legislativa [...] Al unirse ambas palabras en
la expresin tcnica legislativa, se alude a un conocimiento especializado
referente a las aplicaciones y aspectos prcticos que son necesarios en la
redaccin, composicin y elaboracin de las leyes en general.
1
1 BERLN VALENZUELA, Francisco (coord.), et al., Tcnica legislativa en Diccionario universal de
trminos parlamentarios, Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, LVII Legislatura, Ed.
Miguel ngel Porra, Mxico, 1998, p. 720.
64
Si bien, existe una amplia gama de autores que buscan defnir a la tc-
nica legislativa, muchos lo hacen en sentido estricto reglas de redac-
cin y sistematizacin y otros en sentido amplio calidad y viabilidad.
Sinz Moreno es uno de los ms notables tratadistas del tema,
defne a la tcnica legislativa como el arte de redactar los preceptos
jurdicos de forma bien estructurada, que cumpla con el principio de
seguridad jurdica y los principios generales de Derecho.
2
Adems ex-
tiende, el objeto de la tcnica legislativa, no es solo la buena redaccin
de las leyes, sino que afecta a cuestiones ms generales y trascenden-
tes, como son la unidad y coherencia del ordenamiento jurdico y la
calidad, la publicidad y la viabilidad de las normas.
3

Para Bulygin, Atienza y Aguil Regla, la tcnica legislativa con-
stituye el conjunto de recursos y procedimientos para elaborar un
proyecto de norma jurdica, bajo los siguientes pasos: primero, la jus-
tifcacin o exposicin de motivos de la norma y, segundo, la redaccin
del contenido material de manera clara, breve, sencilla y accesible a
los sujetos a los que est destinada.
4
A. Objeto de la tcnica legislativa
El objeto de la tcnica legislativa est comprendido en dos partes: la
general y la especial. En la primera su contenido est formado por los
temas relativos al lenguaje legal, que tienen una relativa autonoma y
especifcidad; los temas referentes a la estructuracin, composicin,
sistematizacin de las leyes y disposiciones jurdicas en general. En la
segunda, que es la parte especial, se consideran los criterios que deben
observarse para elaborar los diversos tipos de disposiciones legales,
as como las que tienen por objeto introducir reformas a normas ya
existentes.
5
2 SINZ MORENO, Fernando, Tcnica normativa, en QUINTANA VALTIERRA, Jess y CARREO
GARCA, Franco, Derecho parlamentario y tcnica legislativa en Mxico, Ed. Porra, Mxico, 2006, p.
207.
3 SINZ MORENO, Fernando, Tcnica normativa, en Enciclopedia Jurdica Bsica, v. 4, Civitas,
Madrid, 1995, pp. 6485-6489.
4 BULYGIN, Eugenio, Teora y tcnica de la Legislacin, ATIENZA, Manuel, Razn prctica y Legis-
lacin, AGUIL REGLA, Josep, Tcnica legislativa y documentacin automtica de legislacin, citados
por PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala y CRUZ VELZQUEZ, Jess Javier, Introduccin a la
(coords.), Elementos de tcnica legislativa, op. cit., p. 41.
5 GARITA ALONSO, Arturo, Tcnica legislativa en Prontuario del Reglamento del Senado de la Re-
pblica y glosario de trminos legislativos, Senado de la Repblica, LXI Legislatura, Mxico, 2010,
p. 201. Versin electrnica: http://200.33.232.138/content/sp/sp/content/documentos/content/
archivos/Prontuario_Glosario.pdf Consulta: octubre de 2013.
65
El objeto en un sentido amplio consiste en transformar los fnes
imprecisos de una sociedad, en normas jurdicas, que permitan rea-
lizar esos fnes en la vida prctica. La primera tarea que se impone
en esta materia es, por lo tanto, la de formular las normas jurdicas,
esto es traducir al lenguaje legal las ideas surgidas de procesos previos.
Aqu la importancia de las fuentes del Derecho ley, costumbre, juris-
prudencia, doctrina, etctera.
6
En sentido estricto, el objeto de la tcnica legislativa es mejorar
la calidad de las normas. Aun cuando se tenga toda la preparacin
especializada y la prctica en el mbito de cualquier materia, no debe
dejarse de lado el manejo de los elementos tcnicos para el diseo del
anteproyecto correspondiente.
De una buena iniciativa, asegura Elisur Arteaga, se deriva, por lo
general, una buena ley. De un mal proyecto, por ms mejoras que se
le hagan durante su estudio y discusin, es factible que se derive una
mala o, en el mejor de los casos, una mediocre ley.
7

II. Precisin de trminos
La tcnica legislativa ha recibido numerosas denominaciones, es decir,
no existe unanimidad en la doctrina al nombrar las distintas discipli-
nas que se han ocupado de los diversos aspectos del quehacer norma-
tivo. La expresin tcnica legislativa, atribuida a Francois Gny (1914-
1924), es la ms usual. Referente a la diferencia entre ciencia y teora
de la legislacin el primer trmino es atribuido a Gaetano Filangieri
por su obra Ciencia de la legislacin (1787) y el segundo a Manuel Atienza
(1989).
En este apartado se realizan una serie de precisiones terminolgi-
cas, ya que es frecuente encontrar en la doctrina especializada distin-
tas denominaciones, por ello es conveniente entenderlas, intentando
establecer cierta correspondencia de contenidos.
6 LPEZ OLVERA, Miguel Alejandro, Tcnica legislativa y proyectos de ley, en CARBONELL,
Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala (coords.), Elementos de tcnica legislativa, op. cit.,
p. 119.
7 ARTEAGA NAVA, Elisur, Derecho constitucional, citado por LPEZ OLVERA, Miguel Alejandro,
Tcnica legislativa y proyectos de ley, op. cit., p. 119.
66
A. Ciencia o doctrina de la legislacin
Los esfuerzos para construir la teora general del Derecho han nacido
de una mala conciencia del estado de la ciencia del Derecho. Desde
Jeremy Bentham (1749-1832) y John Austin (1790-1859), los primeros
en elaborar tal teora, hasta Hans Kelsen (1881-1973) y los autores
contemporneos, se denuncia el mal estado de la ciencia del Derecho,
de su poca o nula estructuracin racional, de la carencia de mtodos
claros y admisibles, de la falta de precisin en los conceptos; se habla
mucho de la crisis del Derecho.
8
Es importante sealar la diferencia entre jurisprudencia y ciencia
de la legislacin. La primera versa sobre el ius conditum, es decir, las
normas jurdicas que forman el Derecho positivo vigente; su estudio lo
realizan dos disciplinas particulares: la sistemtica jurdica dogmti-
ca jurdica y la historia del Derecho. La sistemtica jurdica estudia
las normas jurdicas tratando de entender su coherencia dentro del
sistema jurdico.
Pablo Salvador Coderch
9
concreta una interesante distincin entre
dogmtica jurdica y tcnica legislativa, enmarcndola dentro de las
ciencias o doctrinas de la legislacin, con las siguientes caractersticas:
8 VILLORO TORANZO, Miguel, Ciencia y ciencias del Derecho, en CURIEL, Jos Luis (coord.),
Memorias del X Congreso Mundial Ordinario de Filosofa del Derecho y Filosofa Social, vol. V, Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico, 1981, p. 58.
9 SALVADOR CODERCH, Pablo, Introduccin, en GRETEL, La forma de las leyes, citado por AGUI-
L REGLA, Josep, Tcnica legislativa y documentacin automtica de legislacin, en CARBO-
NELL, Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala (coords.), Elementos de tcnica legislativa,
op. cit., pp. 246-248.
67
Cuadro 2. Diferencia entre dogmtica jurdica y tcnica legislativa
DOGMTICA JURDICA
CIENCIAS O DOCTRINAS DE LA LEGISLACIN
Gesetzgebungslehre
De acuerdo a Pablo Salvador Co-
derch:
a) El OBJETO es la ley considerada
como un dato intangible que se ha
de interpretar.
b) La ACTIVIDAD bsica es la inter-
pretacin, la averiguacin del pen-
samiento contenido en la ley, pero
no su establecimiento, modifca-
cin o supresin.
La tcnica legislativa se encuentra en el marco
de estos saberes. Se caracteriza
por lo siguiente:
a) El OBJETO es la legislacin como actividad. El
Derecho a elaborar, modifcar o suprimir se es-
tudia como instrumento de relaciones sociales.
b) La ACTIVIDAD a desarrollar no es ya la inter-
pretacin y sistematizacin de los textos lega-
les, sino su elaboracin en sentido propio.
c) Los sujetos DESTINATARIOS de
la dogmtica son quienes trabajan
en el campo de la aplicacin del De-
recho existente.
c) Los sujetos DESTINATARIOS son quienes la-
boran en la creacin del mismo: legisladores, po-
lticos, etctera.
d) Para Manuel Atienza, la DOG-
MTICA JURDICA parte de las le-
yes normas jurdicas en cuanto
dato pero no en cuanto dato cuyo
sentido haya sido ya establecido,
de manera que a ella slo le co-
rresponda la tarea de averiguar-
lo o ponerlo de manifesto, sino
sencillamente en cuanto material
preexistente que debe utilizar
para, a partir de ah, tratar de con-
seguir como resultado la optimi-
zacin de la interpretacin y aplica-
cin del Derecho.
e) Se DIRIGE a los intrpretes y
aplicadores del Derecho jueces,
abogados, funcionarios, etctera.
d) La TCNICA LEGISLATIVA toma igualmente
como dato a las normas jurdicas ya existentes,
junto con las necesidades sociales, las peculia-
ridades del lenguaje jurdico, etctera y, a partir
de ah trata de conseguir, como resultado, la op-
timizacin de la produccin de las normas prove-
nientes del legislativo.
e) Se DIRIGE a los polticos miembros del le-
gislativo y de los altos rganos de la adminis-
tracin.
Fuente: SALVADOR CODERCH, Pablo, Introduccin en GRETEL, La forma de las leyes, y ATIENZA, Manuel, Sociologa
jurdica y ciencia de la legislacin, citados por AGUIL REGLA, Josep, op. cit., pp. 246-248.
68
Las afnidades presentadas son por tratarse de tcnicas que se centran
en momentos o aspectos distintos de una misma realidad que es el
Derecho. Al conjunto de la dogmtica jurdica y la tcnica legislativa
es a lo que podra llamarse tcnica jurdica.
B. Ciencia, estudios, teora o tcnica
En la cultura alemana del Derecho europeo continental fue consoli-
dndose una disciplina denominada ciencia de la legislacin, en ale-
mn Leher von der Gesetzestechnik o Rechtsstzungstechnik dentro de la Re-
chtssetzungswissenschaft.
Para Galiana Saura, la ciencia de la legislacin se ocupa del proce-
so de produccin de las leyes y de las normas en general. Su objeto de
estudio es la legislacin como actividad, como instrumento de regula-
cin de las relaciones sociales y no ya la ley como elemento intangible.
As no estudiar la interpretacin y aplicacin de los textos legales,
sino su elaboracin. Tiene como propsito analizar la forma y el con-
tenido de las normas jurdicas, con el objetivo de facilitar los criterios
y directrices que permitan una legislacin racional. Los mtodos y
conceptos que emplea no resultan ser especfcos, sino que provienen
de diferentes ciencias.
10
Manuel Atienza distingue entre estudios, teora y tcnica de la le-
gislacin, por lo siguiente:
Los estudios de legislacin ciencia de la legislacin para otros au-
tores. Se motivan como consecuencia directa de la crisis del Esta-
do del bienestar, en una de sus facetas: la crisis de la legislacin.
La teora de la legislacin. Se ocupa de explicar este fenmeno de crisis
de la legislacin.
Tcnica legislativa. Surge por la necesidad de dar soluciones prcticas a
dicha crisis.
11
Sin embargo es importante distinguir entre tcnica o tcnicas
legislativas y teora o teoras de la legislacin:
10 GALIANA SAURA, ngeles, La legislacin en el Estado de Derecho, Dykinson, Madrid, Espaa,
2003, p. 11.
11 Cfr. ATIENZA, Manuel, Contribucin para una teora de la legislacin, en CARBONELL, Mi-
guel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala (coords.), Elementos de tcnica legislativa, Ed. UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, 2000, p. 21.
69
En forma slo aproximada puede decirse que cabe denominar como teoras
de la legislacin a aquellos anlisis ms bien de conjunto, de tipo explicativo
y de carcter bsico, mientras que las tcnicas legislativas tienen un carc-
ter mucho ms sectorial, no pretenden explicar un fenmeno, sino indicar
cmo conseguir ciertos objetivos a partir de determinados conocimientos
y, en consecuencia, utilizan o aplican saberes que, por tanto, cabe conside-
rar como ms bsicos.
12
Para Manuel Atienza la teora de la legislacin debe concebirse como
una parte de una teora del Derecho, y esta ltima en el contexto de
una teora de la sociedad. Quienes se ocupan de la tcnica legislativa
suelen lamentar la inexistencia de una autntica teora de la legisla-
cin que pueda suministrar un marco adecuado para su tarea. Es decir,
se necesita contar con una teora general del Derecho que mirara no
slo hacia abajo teoras menos generales, como la teora de la legis-
lacin o de la aplicacin, las diferentes teoras dogmticas, etctera,
sino tambin hacia arriba teora de la sociedad e incluso hacia los
lados teora poltica y teora moral.
13
Por su parte, para Gema Marcilla Crdoba, la tcnica legislativa se
integra a la ciencia de la legislacin, entendiendo la palabra ciencia
en un sentido muy lato. Ahora bien, la ciencia de la legislacin nece-
sita ser complementada por la teora de la legislacin, esto es, por un
discurso ms abstracto o conceptual que el de la tcnica legislativa.
Tal discurso explicara cuestiones como el gnero de actividad en qu
consiste legislar:
qu se entiende por racionalidad legislativa?, es slo de tipo instrumen-
tal o tambin material?, qu tcnicas pueden contribuir a incrementar-
la?, qu disciplinas pueden resultar tiles en su estudio?, cul es el es-
tatuto cientfco de la legislacin?, puede o no predicarse su carcter de
ciencia?, es un saber de tipo descriptivo o prescriptivo?, la crisis de la ley,
cules son sus causas?, qu remedios pueden ponerse a la misma?, etc.
14

12 dem.
13 Ibdem, p. 33.
14 MARCILLA CRDOBA, Gema, Tcnica legislativa, en CARBONELL, Miguel (coord.), Diccionario
de Derecho Constitucional, Ed. Porra, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico,
2005, p. 571.
70
Luis Raigosa Sotelo es otro autor que distingue los campos de conoci-
miento de la teora de la legislacin saber terico y tcnica legislati-
va saber prctico al explicar:
Es necesario apuntar que no debe confundirse a este campo del conoci-
miento terico con el que abordamos en la tcnica legislativa. La teora de
la legislacin es de hecho un saber propiamente abstracto, de conjunto,
que forma parte de las teoras del Derecho y, por tanto, su racionalidad
propia es la terica, no la prctica. En todo caso, sus propuestas explica-
tivas del fenmeno de la legislacin, as como su esfuerzo de clasifca-
cin y de articulacin de los saberes jurdicos en torno a la actividad de
legislar y su soporte en la perspectiva de la racionalidad, son contenidos
que pueden ser utilizados por la tcnica legislativa, pero no forman parte
propiamente de sta.
[] Vale agregar que, en todo caso, no est aqu la tcnica de la legis-
lacin, porque no es un saber propiamente terico, sino prctico, puesto
que busca orientar el comportamiento de un cierto campo de accin ju-
rdica, esto es, en la accin de los profesionales de redactar proyectos de
ley.
15

De esta manera, las denominaciones seguirn siendo un continuo
debate entre los especialistas, sin embargo, en esta investigacin se
adopta una visin sistmica, acorde con los modelos de Ulrich Karpen,
Manuel Atienza e Ignacio Granado Hijelmo, es decir, estudiar teora de
la legislacin, en la cual se inserta la tcnica legislativa como discipli-
na auxiliar.
C. Ciencia o arte de legislar
John Austin sostuvo que una ciencia completa del Derecho deba tra-
tar dos problemas fundamentales. Por una parte la ciencia de la le-
gislacin se ocupaba de cmo debe ser el Derecho, es una disciplina
prescriptiva y sus cultivadores fueron los polticos y flsofos. Junto a la
ciencia de la legislacin exista otra disciplina, la jurisprudencia, cuyo
objeto era la descripcin del Derecho positivo, es decir, responde a la
cuestin cmo es el Derecho. sta es la disciplina tpicamente jurdi-
ca cultivada por los juristas. El paradigma positivista no slo exigi la
15 RAIGOSA SOTELO, Luis, Cmo hacer una iniciativa de Ley?, op. cit., pp. 32-34.
71
distincin entre las disciplinas, sino que sostuvo que no existan puen-
tes entre la jurisprudencia y la ciencia de la legislacin. Para describir
el Derecho no es necesario saber cmo debe ser.
16
El punto de vista
de Austin y de sus seguidores supone que el Derecho es un producto
acabado y que el cientfco del Derecho tiene un objetivo fundamental:
describir y explicar ese Derecho. Las teoras jurdicas de Kelsen y Hart
estn en esa lnea.
17
En cambio la llamada por Austin ciencia de la legislacin, en rea-
lidad ms que ciencia es arte del Derecho Gny hablaba de tcnica
del Derecho, que busca soluciones, es una prctica fundada en un
conocimiento
18
metdico, ciertamente pero cuyos mtodos no se diri-
gen a la contemplacin sino a reglamentar la actuacin del jurista en
la elaboracin del ius condendum, un Derecho que todava no existe y
que se est haciendo.
As, autores como el argentino Luis Alberto Marchili preferen de-
nominarla arte de legislar al considerar que la palabra tcnica, de
origen griego, fue traducida al latn como ars y de all pas al castellano
arte, que signifca, el mtodo para hacer alguna cosa, el manual en que
se lo expone, la obra plasmada segn sus reglas, y subjetivamente, la
habilidad del artista que posee el arte. Se sigue as un antiguo prece-
dente hispnico, el del Fuero Juzgo, cuyo Libro I, Ttulo I, Qual deve ser el
arte de fazer las leyes. As, El arte de legislar es un sistema enseable de
observaciones, principios, reglas y ejemplos, para componer y criticar,
aconsejar y desaconsejar normas jurdicas generales, fundado en la
tradicin retrica.
19
Villoro Toranzo
20
considera cuatro aspectos al explicar: el Derecho
es a la vez ciencia, flosofa, arte y tcnica. Hay dos actividades teri-
cas y dos prcticas en el Derecho. Son actividades tericas: 1) el cono-
cimiento cientfco de los datos jurdicos; y 2) la valoracin flosfca
de esos mismos datos jurdicos (justicia, bien comn). Son actividades
prcticas: 1) la construccin y elaboracin artstica de las formas, fgu-
16 Cfr. CALSAMIGLIA, Albert, Debe ser la moral el nico criterio para legislar?, Doxa no. 13, Espaa,
1993, p. 163.
17 Ibdem, p. 164.
18 GNY, Francois, Science et Technique en Droit Priv Positif, en VILLORO TORANZO, Miguel, Cien-
cia y ciencias del Derecho op. cit., p. 59.
19 MARCHILI, Luis Alberto, Cmo legislar con sabidura y elocuencia, op. cit., pp. 37-38.
20 VILLORO TORANZO, Miguel, Introduccin al estudio del Derecho, Ed. Porra, Mxico, 2002, pp.
147-148.
72
ras o esquemas jurdicos aplicables al caso concreto; y 2) la aplicacin
tcnica de estas fguras o esquemas (todas las tcnicas legislativas,
tcnicas de interpretacin y argumentacin, entre otras).
Entonces, la prctica cientfca se divide en dos: arte y tcnica. La
tcnica no examina la justifcacin de las disposiciones jurdicas; eso
es tarea de la flosofa y del arte del Derecho. La flosofa examina la
rectitud de las valoraciones; el arte, el buen funcionamiento de stas
en la solucin escogida. La tcnica verifca y realiza el funcionamiento
prctico de la solucin escogida por el arte.
21

D. Tcnica legislativa o tcnicas legislativas
Cabe advertir que en general se usa la expresin tcnica legislativa para
aludir a los aspectos formales de la produccin normativa en general.
En cambio, para abarcar todos los aspectos tcnicos que conciernen
a la produccin normativa, cada vez ms se habla de tcnicas legis-
lativas, comprendiendo tanto a aspectos formales como sustanciales.
En suma, las tcnicas legislativas abarcan en la actualidad cuatro
grandes reas:
Directrices para la redaccin de textos normativos.
Tcnica de checklist.
Tcnica del anlisis de impacto regulatorio.
Tcnica o sistema de monitoreo o evaluacin de la aplicacin o efca-
cia de las normas.
22
Estos deberan ser los elementos de un programa integral de tcnicas
legislativas. Si bien, una poltica pblica orientada a fortalecer una le-
gislacin de calidad, debera agregar dos componentes ms:
La extensin de las directrices de tcnica legislativa a todos los rga-
nos productores de normas pblicas, sean legislativas o administrati-
vas, que afecten a empresas, ciudadanos o la sociedad civil en general;
al no existir la posibilidad de imponerlas coactivamente es preciso
generar mbitos de cooperacin y consenso para ello.
La formacin de asesores legislativos adecuados para dicha labor. La
21 Ibdem, p. 144.
22 Congreso de intendentes, Uruguay, et al., Tcnica y funcin legislativa en Juntas Departamentales,
op. cit., p. 25.
73
implementacin de un programa integral de tcnicas legislativas re-
quiere de profesionales expertos en las diversas tcnicas que lo com-
ponen. Las mismas requieren conocimientos en los campos de la lin-
gstica, la economa, la sociologa, la politologa, el Derecho, entre
otros, pero adaptados a la especifcidad de la funcin legislativa.
23
E. Tcnica legislativa o normativa
Otro tema que se ha discutido es si debiera denominarse tcnica legis-
lativa o ms bien tcnica normativa para abarcar todo tipo de reglas
jurdicas. Esta disyuntiva implica el mayor o menor alcance de la dis-
ciplina.
Al respecto cabe tener presente que por el origen de la disciplina y
al ser la legislacin la normativa de mayor impacto, se ha generalizado
el uso de tcnica legislativa. En cambio, por el alcance que hoy tiene,
sera ms correcto denominarle tcnica normativa, pues abarca todo
tipo de regulaciones que afecten a las empresas o los ciudadanos. De
ah que una de las tcnicas ms importantes que integran las tcnicas
legislativas, se denomine anlisis de impacto regulatorio.
De hecho, los supuestos tericos de esta disciplina, as como mu-
chas reglas tcnicas de ellos derivadas, son aplicables a otros mbitos
normativos no legislativos en sentido estricto, porque en defnitiva, los
problemas son comunes.
F. Tcnica legislativa en sentido estricto y en sentido amplio
Algunos autores advierten que el trmino tcnica legislativa se usa
unas veces en sentido estricto o restringido y otras veces en sentido
amplio.
En sentido estricto, tcnica legislativa equivale a tcnica de redac-
cin drafting, comprendiendo las reglas de redaccin y la estructura
de las normas.
En sentido amplio, comprende tambin las pautas acerca de la in-
sercin de la norma en el conjunto del sistema legal, comprendiendo el
anlisis del sistema de fuentes, la coordinacin con las dems normas,
los sistemas de derogacin, entre otros.
Sinz Moreno explica que la profundizacin en los problemas de
la buena redaccin de las normas jurdicas ha conducido, inevitable-
23 Ibdem, pp. 25-26.
74
mente, a ampliar el horizonte de la tcnica legislativa, porque la causa
de tales problemas no se encuentra slo en cada norma aislada, sino
en el sistema en el que la norma se inserta. De ah que, sin abordar en
su ncleo originario el lenguaje jurdico, la tcnica legislativa ha de
ocuparse del conjunto de directrices que deben seguirse para construir
la estructura y contenido del ordenamiento jurdico.
24
Cuadro 3. Enfoques de la tcnica legislativa
SENTIDO AMPLIO MATERIAL SENTIDO ESTRICTO FORMAL
Tcnica legislativa como disciplina
auxiliar de estudios de conjunto:
Ciencia de la legislacin
Doctrina de la legislacin
Estudios de la legislacin
Teora de la legislacin
Tcnica(s) legislativa(s)
Tcnica normativa
Tcnica de legislar
Arte de legislar
Legstica
Nomografa
SENTIDO SUSTANCIAL
Aspectos econmicos, polticos y sociales
de la norma
Diversas tcnicas legislativas:
Directrices
Tcnica de checklist
Tcnica de anlisis de impacto regu-
latorio
Tcnica de evaluacin de la aplica-
cin o efcacia de las normas
SENTIDO FORMAL
Aspectos lingsticos y jurdicos
de la norma
Tcnica de redaccin drafting
Sistema normativo
ENFOQUE MAXIMALISTA
Comprende los fnes y valores de la legis-
lacin
ENFOQUE MINIMALISTA
Calidad lingstica y sistemtica
Efcacia y efciencia sin plantear
fnes o valores
Fuente: elaboracin de la autora
G. Tcnica legislativa en sentido formal y sustancial
Otros autores distinguen entre tcnica legislativa en sentido formal
y sustancial. La tcnica legislativa en sentido formal, coincide con el
anlisis de todas las cuestiones referentes a la redaccin y vinculacin
de una norma con el sistema, esto es, aspectos lingsticos y jurdicos.
24 SINZ MORENO, Fernando, Tcnica normativa: una visin unitaria de una materia plural,
en La tcnica legislativa a debate, Tecnos, Madrid, Espaa, 1994, p. 19.
75
Por su parte, la tcnica legislativa en sentido sustancial corresponde
al tratamiento de los aspectos econmicos, polticos y sociales de la
legislacin. A esta denominacin corresponden las tcnicas de checklist
y del anlisis de impacto regulatorio, aunque la distincin de campos
no siempre es tan precisa.
La visin integral de tcnica legislativa, de contenido formal y ma-
terial, la brinda el especialista Salvador Nava Gomar en el apartado
Constitucin y tcnica legislativa. Al respecto expresa que no se pue-
de partir de la tcnica legislativa como si fuera algo aislado, pues no se
trata ya solamente de un conjunto de reglas para el buen hacer de las
leyes, pueden ser desde contenido hasta estrictamente formales, tales
como, enumerar un artculo, cmo hacer algn prrafo y hasta estti-
ca, cmo presentar, cmo se ve mejor una ley, si con captulos o partes
o libros. Pero aclara, no se puede partir de ah, toda creacin normativa
debe responder a los altos postulados del Estado constitucional. La tc-
nica legislativa hace las veces de antecedente, de forma y fondo, para
la proyeccin de la norma constitucional.
25

Al respecto se recuerda a Alexis de Tocqueville en su libro La De-
mocracia en Amrica, quien en 1835 ya escribe: Si la ley est bien he-
cha, pero su objeto es malo, ser peligrosa en proporcin a su misma
efcacia.
26
Es decir, si la ley solo es tcnicamente buena y su contenido
es malo, entonces, no se trata de proponer una panacea de cmo hacer
los artculos, si se deja el contenido de lado, que desde luego es mucho
ms importante.

Por lo anterior, se insiste en que la tcnica legislativa debe ser es-
tudiada en el marco de la teora de la legislacin y entenderse en su
aspecto material y formal.
H. Tcnica legislativa de enfoque minimalista o maximalista
Otros autores explican la delimitacin de temas en dos enfoques; el
minimalista se identifca con la tcnica legislativa, la cual versa sobre
los instrumentos, medios o tcnicas dedicadas a mejorar la calidad de
las leyes, sin abordar cuestiones fundamentales como qu se entiende
por racionalidad legislativa. En estos trminos la teora de la legisla-
25 Cfr. NAVA GOMAR, Salvador O., Constitucin y tcnica legislativa, en NAVA GOMAR, Salva-
dor O. (coord.), et al., Manual de tcnica legislativa, op. cit., pp. 170-171.
26 DE TOCQUEVILLE, Alexis (trad. Luis R. Cullar), La Democracia en Amrica, Ed. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 2005, p. 241.
76
cin constituye un discurso de carcter ms fundamental que el de la
tcnica legislativa, en el sentido de que aqulla no contendra anlisis
o propuestas inmediatamente encaminados a dar cuenta o a mejorar
la calidad de las leyes, sino una concepcin de racionalidad legislativa.
En especfco, se han indicado dos posibles enfoques de la legislacin:
Un enfoque maximalista, que comprende los fnes y valores que persigue
la legislacin, y un enfoque minimalista, que trata exclusivamente de los
medios o instrumentos dirigidos a optimizar la legislacin desde el punto
de vista socio-tcnico, o lo que es lo mismo, de su calidad lingstica y sis-
temtica, as como de su efcacia y efciencia, pero sin plantear los fnes o
los valores a los que se orienta la legislacin, esto es, de acuerdo con una
nocin de racionalidad legislativa dada o preestablecida.
27

En otras palabras, el enfoque minimalista otorga relevancia slo a las
cuestiones de tcnica legislativa y elude las de tica y poltica legislativa.
I. Redaccin o produccin normativa
Se ha discutido tambin acerca del alcance de estas reglas tcnicas.
Para algunos, como Salvador Coderch, stas deberan limitarse a cues-
tiones de redaccin de las normas, esto es, a los problemas de com-
posicin o redaccin de las leyes. Para ellos, esta tcnica refere a los
aspectos lingsticos y estructurales de las leyes. Para otros autores,
como Sinz Moreno, estas reglas deberan abarcar toda la problemti-
ca que derivan de la insercin de normas en el sistema jurdico, y por
tanto, debera ocuparse de toda la produccin normativa, buscando el
perfeccionamiento del ordenamiento en su conjunto.
III. Tcnica Legislativa en tres planos metodolgicos
La tcnica legislativa se ha estudiado en tres planos, los cuales se pue-
den distinguir: 1) teora general del Derecho, la tcnica legislativa es
parte de la teora de la legislacin; 2) Derecho positivo, la tcnica le-
gislativa como disciplina auxiliar del Derecho parlamentario; 3) me-
todologa jurdica, la tcnica legislativa es parte de la metodologa de
produccin o creacin del Derecho.
27 WRBLEWSKI, J., Propos fnal, en La Science de la Lgislation, citado por MARCILLA CRDOBA,
Gema, Sobre la necesidad de una nueva Ciencia de la Legislacin, en CARBONELL, Miguel y
PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala (coords.), Elementos de tcnica legislativa, op. cit., p. 108.
77
El plano desde el cual se estudie determina el concepto y alcance
de la tcnica legislativa. As, se hace en un sentido restringido o un
sentido amplio bajo la perspectiva de la teora general de sistemas.
A continuacin un recorrido por las tres concepciones principales de
ubicacin de la tcnica legislativa.
A. Teora de la legislacin y tcnica legislativa
La teora del Derecho abarca a la flosofa y a la ciencia del Derecho dog-
mtica jurdica. As, en un plano terico, se encuentra la ciencia, doc-
trina o teora de la legislacin, en la cual se estudia la tcnica legislati-
va. As la ubican Manuel Atienza y Granado Hijelmo. Y los doctrinarios
mexicanos como Cecilia Mora-Donatto, Reyes Rodrguez y Luis Raigosa.
En mi opinin, el flsofo espaol Granado Hijelmo, es quien mejor
ha ubicado la tcnica legislativa desde la perspectiva de la dogmtica
jurdica:
La tcnica legislativa es la parte de la teora de las acciones normativas
y, concretamente, de la teora de la legislacin, que contempla y estudia
las normas jurdicas como textos comunicacionales obligatorios desde la
perspectiva de su legalidad y seguridad jurdica.
28
Este autor concluye, desde una perspectiva sistmica, que a la tcnica
legislativa le corresponde tambin una contemplacin holstica de la
norma proyectada para lograr la calidad total de la misma.
29
Por su parte, Cecilia Mora-Donatto, siguiendo a Manuel Atienza,
contextualiza la materia en estudio en la teora de la legislacin la
tcnica legislativa es una disciplina auxiliar de sta, que tendra como
fnalidad contribuir a la mejor realizacin y elaboracin de todos los
textos jurdicos, entre ellos los de produccin legislativa.
30

B. Derecho parlamentario y tcnica legislativa
Otros autores estudian a la tcnica legislativa en el marco del Derecho
parlamentario. El concepto segn Berln Valenzuela:
28 GRANADO HIJELMO, Ignacio, Los altos rganos consultivos y la calidad de las normas, en Revista
espaola de la Funcin Consultiva nm. 6, julio-diciembre 2006, Consejo Jurdico Consultivo de
la Comunidad Valenciana, Espaa, p. 187.
29 Ibdem, p. 201.
30 MORA-DONATTO, Cecilia, Cambio poltico y legitimidad funcional, op. cit., p. 82.
78
La tcnica legislativa, es una parte del Derecho Parlamentario que tiene
como objeto de estudio el conocimiento de los pasos que se adoptan para
la elaboracin y adecuada redaccin de las leyes en general y las disposi-
ciones normativas particulares, as como para sus reformas o enmiendas.
Por tratarse de un saber especfco sistematizado, est encuadrado en lo
que algunos autores denominan Teora de la Legislacin.
31
En este mismo sentido, para Garita Alonso La tcnica legislativa es
una parte del Derecho parlamentario
32
. Los seguidores de este enfo-
que se basan en una concepcin tridimensional del Derecho parla-
mentario: normativa, sociolgica, axiolgica. A partir de estas conside-
raciones, su concepto no se limita solamente a la variable normativa,
reducindolo slo a una interpretacin formalista que prescinde de
las actividades polticas, sociales y axiolgicas que el Poder Legislativo
realiza hoy en da.
La idea que el Derecho es resultado de la interaccin entre sus
elementos estructurales, como lo son las normas, las necesidades so-
ciales y los valores, se proyecta al campo del Derecho parlamentario en
la integracin de una dimensin de hecho, una dimensin norma-
tiva y una dimensin valorativa, que comprende respectivamente
las relaciones entre las diversas instituciones, las interacciones entre
las fuerzas polticas representadas en el parlamento y en el contenido
valorativo ideolgico que inspira la accin poltica.
33

La tcnica legislativa coincide con uno de los objetos de estudio
del Derecho parlamentario: la funcin legislativa. sta es una de las
ms importantes funciones que realiza el parlamento por referirse a
la creacin del Derecho. Es por tanto una funcin jurdica que consiste
en lograr textos breves, claros, precisos y coherentes, caractersticas
necesarias de la ley.
34
As, la tcnica legislativa ha sido ampliamente estudiada dentro
del Derecho parlamentario. Se puede afrmar que es la postura do-
minante tanto en los estudios doctrinales y la prctica en el pas. Sin
31 BERLN VALENZUELA, Francisco (coord.), et al., Tcnica legislativa en Diccionario universal de
trminos parlamentarios, op. cit., p. 720.
32 GARITA ALONSO, Arturo, Tcnica legislativa en Prontuario del Reglamento del Senado de la Re-
pblica y glosario de trminos legislativos, op. cit., p. 200.
33 BERLN VALENZUELA, Francisco, Derecho parlamentario, Ed. Fondo de Cultura Econmica, M-
xico, 2003, pp. 29-30.
34 Ibdem, p. 138.
79
embargo, no ha sido el nico enfoque abordado por los autores mexi-
canos, tambin se ha analizado desde la perspectiva de la metodologa
y teora de la legislacin.
C. Metodologa jurdica y tcnica legislativa
La tcnica legislativa como parte de la metodologa jurdica se ha de-
nominado metodologa de la elaboracin del Derecho. As lo estudian
Fix-Zamudio, Jorge Witker, Ponce de Len Armenta, Pedroza de la Llave
y Cruz Velzquez.
Fix-Zamudio analiza cuatro reas en las cuales aplica el mtodo
jurdico. La metodologa del Derecho o metodologa jurdica es la disci-
plina que se ocupa del estudio de los instrumentos tcnicos necesarios
para conocer, elaborar, aplicar y ensear ese objeto de conocimien-
to que denominamos Derecho. As, la metodologa de la elaboracin
del Derecho comprende todos los instrumentos necesarios para es-
tablecer el modo correcto de operar los rganos de creacin jurdica,
que van desde el poder constituyente, hasta aquellos que producen las
normas individuales, como el juez respecto de la sentencia y las partes
en los contratos, pasando por los organismos intermedios, que en la
sociedad moderna, de contextura grupal, colaboran cada vez en mayor
medida en la formacin de las normas jurdicas.
35
Y seala:
[] el aspecto ms notable de la metodologa de la produccin o creacin
del Derecho, es la que se conoce con el nombre de tcnica legislativa, en sus
diversos niveles, desde la elaboracin de las normas constitucionales, has-
ta las de carcter reglamentario, pasando por las disposiciones orgnicas
y las de naturaleza ordinaria.
36
Para Fix-Zamudio, las restantes normas legislativas, ya sean las ema-
nadas del rgano legislativo ordinario, como de otro rgano de poder,
como ocurre con los reglamentos expedidos por el ejecutivo, con mayor
razn tienen que sujetarse a los principios de la tcnica legislativa, ya
que los citados rganos de creacin jurdica se encuentran sometidos a
una serie de lineamientos, tanto de carcter formal como material. En
tal virtud, de acuerdo con el principio de la supremaca constitucional,
35 FIX-ZAMUDIO, Hctor, Metodologa, docencia e investigacin jurdicas, Ed. Porra, Mxico, 2006,
pp. 27 y 29.
36 Ibdem, p. 31.
80
toda norma inferior debe respetar a la superior, en la cual encuentra su
fundamento de validez, segn el sistema de jerarqua normativa que
con tanta precisin sistematiz Hans Kelsen.
37
Esta orientacin metodolgica es la estrictamente cientfca apli-
cada al objeto del Derecho, cuyo propsito es desarrollar las tcnicas,
mecanismos e instrumentos idneos, como lo dice Fix-Zamudio, para
la operacin, investigacin, enseanza y aplicacin del Derecho. Des-
de esta perspectiva la concepcin metodolgica se ha califcado como
tcnica jurdica.
38
Jorge Witker y Rogelio Larios identifcan al legislador como el crea-
dor del Derecho y la metodologa que emplea se expresa en el proce-
so legislativo. Para estos autores, el proceso legislativo metodolgica
y tcnicamente comprende: iniciativa, discusin, aprobacin, sancin,
promulgacin, publicacin y vigencia.
39
En este sentido, Pedroza de la Llave y Cruz Velzquez sostienen
que en el Estado contemporneo, el Derecho escrito intenta acercar-
se a la cientifcidad de la legislacin, as como a la bsqueda ptima
de la produccin de leyes, por ello el cultivo de la tcnica legislativa,
como una parte de la metodologa jurdica.
40
En este orden de ideas,
analizan el siguiente esquema metodolgico que propone la tcni-
ca legislativa: 1. Racionalidad lingstica: a) aspectos estilsticos; b)
aspectos ortogrfcos; c) aspectos lxico semnticos. 2. Racionalidad
jurdico-formal: hacen referencia al estudio de: principio de plenitud,
principio de coherencia, principio de jerarqua normativa y principio
de competencia.
Eliseo Muro explica que el Derecho aplica ciertos instrumentos
y mtodos necesarios para revelar, plasmar y reafirmar los princi-
pios jurdicos. Esta metodologa se desenvuelve a travs de procedi-
mientos tcnicos que se engloban en la tcnica jurdica por lo que
no resulta extraa la relacin entre ciencia jurdica, sus mtodos y
tcnicas.
41
Es decir, este autor adopta una visin desde la metodo-
37 Ibdem, p. 33.
38 Cfr. WITKER VELZQUEZ, Jorge y LARIOS VELASCO, Rogelio, Metodologa jurdica, McGraw-Hill,
Mxico, 2002, p. 218.
39 Ibdem, pp. 222 y 232.
41 MURO RUZ, Eliseo, Algunos elementos de tcnica legislativa, op. cit., p. 3.
81
loga legislativa, y a su vez, reconoce los aportes de la teora de la
legislacin:
La tcnica legislativa se puede concebir, como el conjunto de factores para
la estructuracin de proyectos de ley y el uso del lenguaje apropiado en
la ley, es decir, un signifcado estrecho o limitado del trmino, as como la
materia que comprende tpicos sobre la evaluacin de la calidad de las
leyes, en donde son aplicables los conocimientos de la sociologa, el anli-
sis econmico del Derecho, la ciencia poltica y cuestiones de la teora de
la legislacin.
42

Eliseo Muro retoma el modelo planteado por Manuel Atienza al ex-
plicar:
Se trata de que, la tcnica legislativa se refera a la racionalidad lingsti-
ca y a la racionalidad jurdico-formal, a los aspectos sobre la efcacia y la
efciencia de la ley, que incumben a la racionalidad pragmtica y la racio-
nalidad teleolgica, as como al lenguaje legal y a la estructura formal y
conceptual de la ley.
Para este autor, la tcnica legislativa es un instrumento al servicio de
los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, as como de los cabildos y
la administracin municipal.
IV. Ubicacin de la tcnica legislativa
En una visin sistmica, Manuel Atienza sostiene que la teora de la
legislacin tendra que confrontarse o enriquecerse, con la tesis del
pluralismo jurdico, la cual niega la identifcacin entre Derecho y De-
recho estatal. Es posible que el Derecho no pueda entenderse de mane-
ra adecuada si se reduce al Derecho legislado. As indica con claridad:
no podemos entender bien lo que sea la legislacin o en qu consista
la crisis de la legislacin mientras no entendamos bien lo que sea el
derecho en su conjunto.
43
Coincido con la postura de Atienza en el sentido de estudiar a la
tcnica legislativa desde una perspectiva sistemtica. Con este mismo
42 Ibdem, p. 17.
43 ATIENZA, Manuel, Contribucin para una teora de la legislacin, en CARBONELL, Miguel
y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala (coords.), Elementos de tcnica legislativa, op. cit., p. 22.
82
enfoque global, Granado Hijelmo realiza una ubicacin ms concreta
de la tcnica legislativa entre las restantes ramas del Derecho, la dis-
tingue de ellas y establece los lazos de unin que tiene con las mismas.
A continuacin su ubicacin en la enciclopedia jurdica.
A. Tcnica legislativa y epistemologa jurdica
La teora y la prctica de la tcnica legislativa son diferentes. Un ius-
naturalista piensa que el texto de las normas positivas debe resultar
siempre trascendido por las exigencias axiolgicas derivadas de la on-
tologa natural de las cosas; un iuspositivista se centra en el dato de la
norma sin consideraciones meta-textuales. Pero hay muchas visiones
del Derecho, las cuales han conducido en la actualidad a un amplio
pluralismo conceptual.
44
Comparto con Granado Hijelmo una visin holstica integracin
total del Derecho compatible con la denominada Teora General de
Sistemas y, concretamente, con la Sistemologa Estructural.
45
Esta vi-
sin general condiciona lo que se va a sealar sobre una pequea parte
del todo jurdico, la tcnica legislativa.
Concebir el Derecho como un sistema formal y tridimensional
axiolgico (valor), dogmtico (norma) y sociolgico (hecho) que es
diacrnico y se encuentra implementado con los dems que compo-
nen esa vasta alteridad que denominamos el mundo, cuyo objeto es la
conformacin justa del orden social para el logro de la paz civil en un
entorno de bienestar material segn las circunstancias determinadas
por el espacio y el tiempo de que se trate.
Esta concepcin abre el Derecho a la cultura, lo proyecta diacr-
nicamente por la fecha del tiempo, hacia la historia y la prospectiva,
no lo ahoga en las limitaciones iuspositivas de la dogmtica sino que lo
dilata, por arriba, hacia la axiologa y, por debajo, hacia la sociologa,
todo ello sin perder de vista la implementacin, esto es, la ntima co-
nexin que el Derecho tiene con los dems sistemas en cuanto partici-
pa en ellos como estructura jurdica de los mismos.
B. Posicin de la tcnica legislativa en la dogmtica jurdica
Son muchos los juristas, y casi todos los no juristas, que restringen
44 GRANADO HIJELMO, op. cit., p. 182.
45 dem.
83
el mbito de la ciencia del Derecho a la dogmtica, esto es, al estu-
dio y consideracin de los dogmas peculiares del Derecho que son las
normas jurdicas y, ms en concreto, de las normas jurdicas positivas
escritas y vigentes en un espacio y tiempo determinados. Sin embar-
go, si al amparo de la dogmtica, se pretende olvidar la trascendencia
jurdica de los postulados axiolgicos y las exigencias sociales. Ambos
reduccionismos difcultan la virtualidad de los avances dogmticos y
empobrecen la ciencia del Derecho al impedirla comulgar, por un lado,
con los valores y, por otro, con las realidades sociolgicas y, en ltimo
trmino, al desvincular al Derecho de la cultura.
46
Dentro de la dogmtica jurdica se pueden distinguir tres grandes
estancias intelectuales, segn su objeto de estudio de sujetos, objetos
o acciones normativas, que han de servir para ubicar de manera ms
precisa en stas a la tcnica legislativa.
En primer lugar la teora de los sujetos normadores, frase gen-
rica que sugiere Manuel Atienza y no slo comprende al legislador
sino tambin a cualquier draftsmen, es decir, todo aquel que se vea en
la tesitura de tener que redactar una norma jurdica, sea de tipo legis-
lativo una ley, un reglamento o cualquier otro tipo de disposicin nor-
mativa, negocial contrato o testamento o judicial una sentencia u
otra resolucin judicial.
En segundo lugar, la que Atienza llama teora de los objetos nor-
mativos es la bien conocida teora de las normas jurdicas. Desde
luego, se emplea la expresin normas en un sentido amplio, abarcando
todo tipo de disposiciones y decisiones jurdicas pblicas o privadas,
no slo las leyes en sentido estricto material o formal. Son muchos los
especialistas que ubican aqu la tcnica legislativa tras explicar una
norma jurdica, cules son sus elementos, su interpretacin y funcio-
nalidad, no parece ilgico analizar los problemas que la misma plan-
tea en cuanto texto comunicacional. Sin embargo, entendemos que la
teora de las normas debe mantenerse acadmicamente en un nivel de
consideracin abstracta, objetiva y general de la normativa jurdica,
dejando para la tercera parte, las consideraciones ms funcionales y
concretas.
En un tercer y ltimo lugar, procede considerar la denominada por
Atienza teora de las acciones normativas que estudia los distintos
46 Ibdem, p. 183.
84
grupos de normas en su perspectiva tanto esttica como dinmica en
las distintas fases del Derecho produccin, inteleccin, aplicacin y
ejecucin.
47
La primera fase es la produccin jurdica que a su vez opera en
distintos niveles subfsicos internacional, constitucional, legislati-
vo e impositivo o concretador mediante actos pblicos o privados.
En este apartado comprenden las teoras: 1) del negocio jurdico, en
el Derecho privado, estudia la problemtica de las disposiciones con-
tractuales o testamentarias; 2) de los tratados internacionales, en el
Derecho pblico, se integran tanto los tratados en sentido estricto,
como la problemtica del Derecho derivado de las organizaciones
supranacionales de integracin; 3) de la Constitucin, estudia las
normas constitucionales internas de cada Estado; 4) de la legisla-
cin, se centra en las disposiciones pblicas de rango meramente
legislativo o reglamentario.
En el seno de la teora de la legislacin se ubica, en especfco, la
tcnica legislativa, junto con otros saberes, aunque sus principios y
reglas tambin se aplican a las normas producidas en el nivel impositi-
vo actos administrativos o judiciales cuyo estudio sistemtico, suele
hacerse, al tratar de la fase impositiva o aplicativa del Derecho.
La fase de inteleccin del Derecho conduce a la problemtica de
la metodologa jurdica que se ocupa de todo lo relativo a: 1) concep-
tuacin, teora del razonamiento y los conceptos jurdicos; 2) interpre-
tacin, teora de la hermenutica jurdica; 3) exposicin sistemtica,
teora del mtodo jurdico en sentido estricto; y 4) modo de funda-
mentar las decisiones jurdicas, teora de la argumentacin jurdica.
Aunque la tcnica legislativa no se ubica entre estos saberes, es claro
que se muestra tributaria de muchas de sus aportaciones.
48
La fase aplicativa o impositiva del Derecho, especialmente por
parte de los poderes Ejecutivo y Judicial conduce, respectivamente, a
las teoras: 1) del acto administrativo; y 2) teora de la jurisdiccin de
la justicia o de la sentencia. La tcnica legislativa, como su nombre
indica, naci para la depuracin de las normas generales Constitu-
cin, leyes, reglamentos y tambin se aplica a esta fase impositiva del
Derecho.
47 Cfr. ATIENZA, Manuel, Contribucin a la teora de la legislacin, citado por GRANADO HIJELMO,
Ignacio, op. cit., p. 184.
48 GRANADO HIJELMO, Ignacio, op. cit., p. 185.
85
Por ltimo, la fase de ejecucin puede y debe distinguirse de la
impositiva o de aplicacin del Derecho, se puede denominar teora de
la ejecucin jurdica suele estudiarse junto con la de la aplicacin que
se trata de ejecutar.
C. Tcnica legislativa y teora de la legislacin
Es propiamente a la teora de la legislacin a la que pertenece la
tcnica legislativa, junto con otras disciplinas afines. As lo conci-
ben Ulrich Karpen y Manuel Atienza, quienes han reflexionado sobre
esta ubicacin.
De acuerdo a las materias que propuso el alemn Ulrich Karpen,
y dentro de un anlisis de tipo externo. La aportacin es en el ensayo
Hacia la posicin actual de la imparticin del estudio de la legislacin
en la Repblica Federal de Alemania. As, clasifca los estudios de la
legislacin en cinco grandes apartados:
1. El estudio de la legislacin se ocupa con las posibilidades y
lmites de reprocesamientos cientfcos y de la intervencin de
conocimientos sobre la legislacin (estudio de la legislacin).
2. El estudio de la legislacin investiga los conceptos fundamen-
tales y la idea bsica de la norma, la ley y la legislacin (an-
lisis de la legislacin).
3. El estudio de la legislacin analiza rganos y procesos de crea-
cin de Derecho (proceso de legislacin externo) y, a la par,
analiza los mtodos para su infuencia y administracin (tc-
tica de legislacin.)
4. El estudio de la legislacin se pregunta por las refexiones de
la poltica jurdica y las teoras de decisiones en la legislacin
(proceso interno de legislacin), como las legislaciones bue-
nas, correctas, completas, efectivas (mtodo de la legis-
lacin).
5. Por ltimo, el estudio de la legislacin desarrolla reglas gene-
rales sobre la formacin de leyes, su estructuracin, sistem-
tica, el idioma correcto a aplicar, etc. (tcnica de legislacin).
49
49 KARPEN, Ulrich (trad. Martn Mariscal Lahusen), Hacia la posicin actual de la imparticin
del estudio de la legislacin en la Repblica Federal de Alemania, Revista La Legislacin, nm. 1,
Alemania, 1986, pp. 5-32. Vase en: Asesora de Diseos Normativos, S. C., Bibliografa en materia
de Teora de la Legislacin. En Internet: http://www.asesoriadn.com.mx/74901/index.html. Consul-
ta: octubre 2013.
86
En Mxico, las referencias han llegado a travs de juristas espaoles,
entre los cuales destaca Manuel Atienza en su obra Contribucin a una
teora de la legislacin, publicada en Espaa en 1997, la cual constituye
una importante aportacin a la racionalidad de la actividad legislativa
y de los productos legislativos. En el captulo cuarto Bosquejo de una
teora de la legislacin, corresponde al trabajo que da nombre a su libro,
presentado como ponencia
50
en el Tercer Congreso de la Federacin de
Asociaciones de Sociologa del Estado Espaol, que tuvo lugar en San
Sebastin en septiembre de 1989, retoma para los estudios de la legis-
lacin la clasifcacin de Karpen:
1. Teora de la legislacin.
2. Analtica de la legislacin.
3. Tctica de la legislacin.
4. Metdica de la legislacin.
5. Tcnica de la legislacin.
A su vez, Granado Hijelmo retoma la clasifcacin de Karpen para dis-
tinguir en la teora de la legislacin las ramas relacionadas entre s
pero conviene no confundir:
1. Teora legislativa. Comprende el estudio de la ley y el regla-
mento, sus distintos conceptos, naturaleza y funcionalidad
como fuentes del Derecho.
2. Metodologa legislativa. Trata de todo lo relativo al contenido,
fnes y medios de las disposiciones legislativas.
3. Poltica legislativa. Alude a un problema de estrategia y tctica
de la norma en funcin de los fnes de transformacin social
pretendidos por la misma; por eso impera como rector de esta
materia en criterio poltico cual es el principio de oportunidad
que trata de evitar que persistan o surjan normas inconve-
nientes segn las circunstancias sociales del lugar y tiempo
a considerar con vistas a la efciencia de la norma. La poltica
legislativa suele aparecer por ello en las fronteras de la dog-
mtica jurdica y ms bien, segn las perspectivas, como un
50 Vase tambin ATIENZA, Manuel, Contribucin para una teora de la legislacin, en CAR-
BONELL, Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala (coords.), Elementos de tcnica legislativa,
op. cit., pp. 19-38.
87
captulo de la ciencia poltica, de la sociologa jurdica o de la
historia del Derecho.
4. Tcnica legislativa. Contempla la norma jurdica como un
mero texto comunicacional que, para ser obligatorio, debe re-
sultar valido y claro; por eso trata de ajustarla a los principios
de legalidad y seguridad jurdica.
51
Sin embargo, los estudios posteriores de la materia han sido parciales,
con un excesivo predominio de la tcnica legislativa, y en el peor de los
casos, se confunden contenidos de las distintas disciplinas.
D. Dogmtica, hermenutica y epistemologa legislativas
En la obra de Gonzlez Ibarra y Sierra Becerra
52
es tratado el tema de
teoras relacionadas con la labor legislativa. En su estudio realizan una
clara diferencia entre las diversas materias que convergen en la teora
de la legislacin; a continuacin se presenta la clasifcacin realizada
por estos autores.
La dogmtica jurdica estudia las leyes en cuanto al producto, a
diferencia de la ciencia de la legislacin que estudia las normas jurdi-
cas en cuanto a su actividad creativa generadora de mltiples efectos,
resultados y valores perseguidos.
La hermenutica se encarga de la interpretacin del Derecho, en
cuanto resultado y actividad; la ciencia de la legislacin se interesa
en la norma jurdica por cuanto a que el resultado fnal debe poseer
ciertas caractersticas formales y axiolgicas para poder producir de-
terminados efectos en el sistema jurdico, econmico, poltico y social.
La tcnica legislativa toma como dato las normas jurdicas exis-
tentes, junto con las necesidades sociales, las peculiaridades del len-
guaje jurdico y a partir de ah, trata de conseguir como resultado opti-
mizar la produccin de normas provenientes del legislativo y de ciertos
rganos administrativos. Como tcnica tan slo se pregunta el cmo, la
ciencia legislativa el porqu, aquella es un hacer, esta es un conocer y
la epistemologa legislativa es el porqu del porqu, la razn del a razn,
ciencia de la ciencia que busca las profundidades de la sima y las al-
turas de la cima.
51 GRANADO HIJELMO, op. cit., p. 186.
52 Cfr. GONZLEZ IBARRA Juan de Dios y SIERRA BECERRA, Bernardo A., Tcnica, ciencia y episte-
mologa legislativas, Ed. Fontamara, Mxico, 2006, p. 106.
88
As, la tcnica legislativa se preocupa por el quehacer legislativo
correcto, la ciencia legislativa por las explicaciones conceptuales de
las normas producidas por esa prctica, causas, efectos, objetivos,
fines, valores perseguidos y antivalores a enfrentar, lo jurdico visto
como un sistema o su organicidad con su funcionalidad, en la cual el
mtodo analtico permite separar las partes y estudiarlas conforme
a sus relaciones, con teoras como la del delito, la pena, el cuerpo del
delito o el tipo penal, etctera. La epistemologa legislativa permite
desde los meta conceptos y el meta mtodo, que es el dialctico, ac-
ceder al tercer nivel del conocimiento, aprovechando rompimientos
epistmicos y claves de esa naturaleza, gracias al poder o capacidad
humana de la reflexin ver detrs del espejo, as darnos cuenta que
elevar la penalidad del delito del secuestro por encima del homicidio
condena a la vctima a la muerte, esto que parece tan elemental no
es comprendido ni con la tcnica o la ciencia, sino solamente desde
lo epistmico. A la unin de la dogmtica jurdica y de la tcnica
legislativa, es a lo que puede denominar tcnica jurdica, la accin
y el producto de ella. Con la epistemologa o ciencia de la ciencia se
puede profundizar en las consecuencias que se generarn y con la
axiologa aquellos valores y antivalores que estn en juego, lucha y
sistematizacin.
53
E. Axiologa y sociologa jurdicas en la tcnica legislativa
En la epistemolgica adoptada, el Derecho no es solo una ciencia
pura, centrada en la norma jurdica y desentendida de los problemas
valorativos y sociales, sino que es tambin una ciencia moral, poltica,
econmica y social, su misin consiste bsicamente en la conforma-
cin justa de la sociedad para el logro de la paz civil en un entorno de
bienestar material segn las circunstancias determinadas por el espa-
cio y tiempo de que se trate.
Por eso, en el esquema mental de la jurisprudencia de sistemas,
la tcnica legislativa, ha de ser puesta en tencin de tridimensionalidad,
es decir, no solo ha de atender las implicaciones dogmticas de la le-
galidad y seguridad de la norma, sino que ha de atender tambin a las
dimensiones axiolgicas y sociolgicas de la misma.
53 Ibdem, pp. 106-107.
89
1. La dimensin moral del Derecho requiere que este no reali-
ce cualquier conformacin de la sociedad sino precisamente
la que sea justa y ese valor moral en que la justicia consiste
impone, no solo valores superiores del ordenamiento jurdi-
co, como los bien conocidos principios generales del Derecho,
sino tambin valores superiores al ordenamiento jurdico,
como los Derechos humanos cuyas exigencias son ms exi-
gentes a medida que con el tiempo van profundizando en su
conocimiento y exigencias y en el de la estructura ntica y
social de la persona humana en que se fundamentan. De esta
suerte, los Derechos humanos trascienden a su concreta for-
mulacin histrica y textual para convertirse en ideas fuerza
llamadas a poner en tensin a todo el ordenamiento jurdico y
expulsar del mismo cualquier norma legal o consuetudinaria
que les resulte contraria por venerable y ancestral que sea y
aunque este bendecida por la tradicin, la jerarqua o la nor-
mativa religiosas.
La justicia concepcin tradicional en la cultura jurdi-
ca de occidente sirve para una actuacin ex post legem, o sea,
centrada en la fase de aplicacin del Derecho. Por el contrario,
la axiologa que se sostiene, extiende y anticipa la virtualidad
de la justicia a la fase de produccin del Derecho de iure con-
dendo, permitiendo una crtica radical de la norma proyec-
tada, al requerir que sea justa en el sentido de ajustada a las
exigencias de los Derechos humanos y, en ese sentido, supone
una actuacin primaria, preventiva, prelegislativa o ante legem
que implica una actitud ms progresista.
2. La dimensin sociolgica constituye en esta concepcin uno
de los elementos esenciales del fenmeno jurdico sin cuya
consideracin las normas vigentes no sern efcaces. Si bien,
los juristas han desatendido los problemas de efcacia de las
normas como si bastara que fueran vlidas y vigentes, sin
apreciar que la verdadera vigencia de una norma no es tanto
su formal existencia sin haber sido derogada vigencia for-
mal, cuanto su efectiva aplicacin en la prctica vigencia
material. El xito o fracaso social de una norma, la desobe-
diencia civil y otros fenmenos similares slo pueden explicar-
90
se considerando a la Sociologa jurdica como una dimensin
inherente al fenmeno jurdico como sistema de regulacin
social que hace del Derecho tambin una ciencia poltica, eco-
nmica y social. La posibilidad, conveniencia, economicidad
y socialidad de la norma son as dimensiones que importan
tambin al fenmeno del Derecho entendido como sistema y
la tcnica legislativa no puede ser ajena a las mismas.
54

F. Axiologa y tcnica legislativa
En una relacin axiolgica, la tcnica legislativa tiene que velar por los
valores internos y externos de la norma, sus alcances, su precisin, su
vulnerabilidad, la seguridad. Sin embargo, el valor seguridad jurdica
no es tampoco un valor ltimo. La idea de seguridad o previsibilidad
implica en s misma un valor, pues sin ste no habra Derecho ni leyes
ni organizacin social. Los valores mencionados deber ser graduables
en funcin del bien que se pretende asegurar, y entre ellos mismos se
vinculan y complementan, ya que un valor nos remite a otro, por ejem-
plo, seguridad nos remite a libertad e igualdad. Es decir:
Los valores que deben encontrarse en la produccin legislativa y que pro-
cede imperen en la utilizacin de la tcnica y ciencia legislativas, son los
siguientes: legalidad, justicia, legitimidad, legitimacin, equidad, libertad,
igualdad, seguridad jurdica, bien comn, congruencia, totalidad, siste-
maticidad, no contradiccin, consistencia, concisin, constitucionalidad
y claridad.
55
Este conjunto de valores son los que sirven de inspiracin al contenido
de las leyes, sin embargo, son poco conocidos y poco estudiados, lo cual
ha ocasionado que su difusin sea escasa. Se entiende que la justicia,
en cuanto a que si en una ocasin se contraponen la justicia con la
legislacin, debe prevalecer la primera; libertad, como el hombre por
naturaleza es libre y la misma no puede ser restringida; igualdad quiere
decir que todas las personas son iguales ante la ley, por ello es claro,
toda norma que establezca lo contrario debe ser abrogada, y seguridad
jurdica, el Derecho debe brindar mecanismos para dar a conocer las
54 GRANADO HIJELMO, Ignacio, op. cit., pp. 187-189.
55 GONZLEZ IBARRA Juan de Dios y SIERRA BECERRA, Bernardo A., op. cit., p. 128.
91
consecuencias antes que los hechos ocurran, por ello el Derecho no
puede cambiar al arbitrio, es claro que no deben existir muchas modi-
fcaciones legislativas sino slo las ms necesarias.
G. Axiologa legislativa
Las leyes tienen ciertos objetivos y fnes. El fn de la norma es regu-
lar conductas. Pero existe un fn teleolgico, el bien pblico temporal.
Resulta de esta manera, puesto que la ley debe ser dinmica, es decir,
debe ser adecuada conforme vayan dndose cambios sociales. En efec-
to, conservar una ley sin adaptarla a las necesidades imperantes en
toda sociedad, sera fosilizarla y que cayera en desuso. La ley no slo
regula conductas, impone deberes y concede facultades, sino que tam-
bin regula relaciones de poder, puesto que si las normas orgnicas
fjan atribuciones a diversos rganos, signifca que el poder se distribu-
ye, lo que signifca que se entregue a ciertos rganos y, por exclusin se
prive a otros. Esta situacin tambin est dotada de valores.
56
Por tanto, la axiologa es parte esencial en todo texto y contexto
jurdicos, en el mbito y ciencia legislativas, no puede soslayarse su
importancia, puesto que si los seres humanos estamos llenos e inmer-
sos de valores, los cuales ocupamos en todo momento y lugar, ya sea
para tomar una decisin o para no tomarla, ese simple discernimiento
constituye per se un valor intrnseco, por lo mismo, en la tcnica le-
gislativa, al momento de proyectar alguna norma, los edictores deben
refejar precisamente en esa norma los valores que representan la ca-
lidad de la norma, esa simple previsin har que la norma pueda ser
analizada y refexionada, con relacin a su efcacia y efectos, ya que si
los valores son equivocados, deber ser modifcada.
57
H. Tcnica Jurdica y dimensin diacrnica del Derecho
A diferencia de los partidarios de un tridimensionalismo jurdico es-
tricto, el Derecho no se reduce a sus dimensiones dogmtica, axio-
lgica y social, sino que se encuentra tambin trascendido por el
factor tiempo. La historia del Derecho no es slo una ciencia evi-
dentemente histrica, esto es, una rama de la historia general es-
pecializada en el estudio de las normas e instituciones jurdicas del
56 Ibdem, pp. 126-127.
57 Ibdem, p. 129.
92
pasado, sino un componente esencial del fenmeno jurdico y, por
tanto, una ciencia propiamente jurdica, en cuanto explica la dimen-
sin diacrnica del Derecho contemplndolo no slo en su evolucin
pasada, sino tambin en su proyeccin futura y la regulacin del
nexo entre ambos momentos.
La que se puede denominar Diacrnica jurdica para no confun-
dir el sentido tradicional del trmino historia comprende para Grana-
do Hijelmo:
1. La historia del Derecho propiamente dicha, dedicada no slo a
exponer las normas e instituciones del pasado con un mtodo
y sentido historiogrfcos o como unos antecedentes institu-
cionales meramente eruditos, sino a presentarlas como ele-
mentos evolutivos que han conformado el Derecho presente
y que, por lo tanto, forman parte seminal del mismo, de su
estructura vigente y de la forma en que se concibe en la ac-
tualidad.
2. El Derecho intertemporal o transitorio, en el sentido de analizar
los lmites sistmicos de las modifcaciones normativas para
posibilitar una crtica al mbito de las derogaciones y del res-
peto a los derechos adquiridos, la cual ha sido tratada de
forma muy superfua por la doctrina. Las normas jurdicas, en
sentido amplio, incluyendo las estipulaciones contractuales y
las decisiones judiciales, han de tener una efcacia prospecti-
va o ex nunc proyectada desde ahora hacia el futuro y ha de
desestimarse su pretensin de retroactividad o efcacia ex tunc
proyectada desde ahora hacia el pasado y hasta un entonces
que seala el punto fnal de la efcacia retroactiva de la nor-
ma. Obviamente es difcil sentar criterios genricos en esta
materia tan ligada a situaciones concretas, pero la Diacrnica
jurdica puede ayudar a la toma de decisiones.
3. La Prospectiva jurdica que, lejos de ser un arte proftico o adi-
vinatorio encaminado a vaticinar lo que va a suceder, cons-
tituye la proyeccin del pasado histrico y la realidad actual
sobre la fecha del tiempo, en la seguridad de que el futuro
no se construye aleatoriamente sobre la base de factores ab-
solutamente imprevisibles, sino que, sin perjuicio de admitir
93
siempre la aparicin de elementos inesperados, son muchas
las estructuras que, sembradas en el pasado y existentes en
la actualidad, han de condicionar decisivamente el tiempo ve-
nidero. Los juristas ignoramos estos saberes porque nos falta
la propedutica de los mismos, tales como, la sistemologa
estructural y sus conocimientos derivados tales como la di-
nmica de sistemas o la semitica jurdica, ya que, si no sa-
bemos leer e interpretar los signos jurdicos del tiempo pre-
sente, mal sabremos preparar un futuro jurdico mejor para
las generaciones venideras que, en suma, es la pretensin de
toda labor legislativa. La tcnica legislativa no puede ser tam-
poco una ciencia jurdica desprovista de tensin diacrnica y,
por tanto, su operatividad ha de tener tambin un componen-
te histrico y prospectivo.
58

I. Implementacin sistmica y tcnica legislativa
El sistema del Derecho es complejo debido a las relaciones que man-
tienen entre s las dimensiones axiolgica, dogmtica, sociolgica y
diacrnica, pero su complejidad es mayor an si se recuerda que, a su
vez, lo que denominamos Derecho no es sino la estructura jurdica de
todos y cada uno de los sistemas en que se organiza la realidad nor-
mada agricultura, industria, economa, familia, educacin, etctera,
los cuales no slo constan de la estructura jurdica obviamente, hay
juristas que slo ven esa estructura, sino de otras muchas. A su vez,
los distintos sistemas estn relacionados entre s de mltiples formas,
los ejemplos pueden ser variados: un descenso de la natalidad sis-
tema demogrfco infuye en el sistema educativo, las mejoras en el
sistema de comunicaciones generan sinergias en el sistema econmico
e industrial, las bajas de los tipos de inters incrementan la inversin,
etctera. As pues, existen variados tipos o niveles de relaciones sist-
micas:
1. Relaciones intra-sistmicas o internas primer nivel. Son las que
se producen entre las diversas estructuras que componen
cada sistema y expresan el grado de coherencia del sistema
consigo mismo. En el caso del sistema jurdico, las relaciones
58 GRANADO HIJELMO, Ignacio, op. cit., pp. 189-190.
94
inter-estructurales son ms bien inter-dimensionales, es de-
cir, las generadas por el mutuo condicionamiento entre las
dimensiones axiolgica, sociolgica dogmtica y diacrnica,
principalmente. En efecto, ya sabemos que el Derecho es un
sistema formal que se integra como estructura jurdica en
cada uno de los sistemas que integran la realidad normada,
de suerte que, ms que integrado por estructuras, es l mis-
mo la estructura jurdica de otros sistemas, hasta el punto de
que, agregando todos los sistemas normados, el Derecho apa-
rece macroscpicamente como la estructura jurdica general
del sistema social. Por eso, en el sistema jurdico, ms que de
estructuras, se ha preferido hablar de dimensiones compo-
nentes y, como en esta concepcin epistemolgica, el Dere-
cho ha de ser entendido de forma pluridimensional, es decir,
trascendido por distintas dimensiones axiolgica, sociolgi-
ca, axiolgica y diacrnica, principalmente, se entiende en
consecuencia, que para aludir al Derecho, debe hablarse ms
que de relaciones inter-estructurales, de relaciones intra-sis-
tmicas de carcter inter-dimensional.
Estas consideraciones a pesar de ser muy abstractas,
tienen importancia para la tcnica legislativa porque deter-
minan para las normas jurdicas exigencias de racionalidad
de muy distinto tipo, concretamente, no slo las derivadas de
las restantes estructuras del sistema que confgure la realidad
normada de que se trate agricultura, industria, familia, sino
tambin las determinadas por las distintas dimensiones que
trascienden al propio fenmeno jurdico axiolgicas, dogm-
ticas, sociolgicas, etctera.
2. Relaciones inter-sistmicas o externas segundo nivel. Son las
que se producen entre los diversos sistemas normados y ex-
presan el grado de coherencia del sistema de que se trate con
la realidad que necesariamente le rodea. Contempladas desde
sistemas ms amplios y compuestos, permiten apreciar el gra-
do de sistematicidad o integracin armnica del conjunto. Si
se nos permite la forma de expresin, estas relaciones permi-
ten visiones paisajsticas o de ecologa medio-ambiental de los
sistemas complejos. Es claro que los sistemas pueden situarse
95
ms o menos en lnea con sus colindantes y que, en funcin del
grado de colaboracin con los mismos, sus relaciones pueden
ordenarse gradualmente desde el apoyo y potenciacin has-
ta la interferencia y conficto, pudiendo pasar por mltiples
grados intermedios. Por ejemplo, en las consecuencias que el
descenso de la natalidad sistema demogrfco conlleva en el
sistema educativo a menor necesidad de centros escolares y
profesorado o que el aumento de las expectativas de vida su-
pone para el sistema de servicios sociales, necesidad de ms
residencias de ancianos. Tampoco la tcnica legislativa puede
ser ajena a esta problemtica y a las mltiples exigencias de
racionalidad que determinan las relaciones externas entre los
diversos sistemas normados por el Derecho.
59
59 Ibdem, pp. 191-192.
97
Introduccin al captulo tercero
En el captulo tercero: Modelos de cmo legislar, se estudia desde el enfoque
de la metdica de la legislacin, el cual considera el proceso legislativo como un
proceso de decisin, por ello se pueden disear modelos de legislador racional.
La autora cita a especialistas que sustentan a la metdica como un discur-
so en parte previo y en parte distinto al de la tcnica legislativa. Previo porque
no da por supuesta la necesidad de crear una ley para resolver un problema
social, sino que la concibe como una alternativa entre las diversas posibles.
Y distinto, porque ofrece modelos de procedimiento que propicien una deci-
sin poltica racional. As, el legislador debe concretar el problema a resolver
y justifcar que la ley constituye el instrumento ms adecuado para ello. Una
vez argumentada la necesidad de la ley, la metdica insta al legislador a apli-
car tcnicas legislativas que viertan la decisin poltica en una ley inteligible,
sistemtica, efcaz, efectiva y efciente. El procedimiento de decisin racional
comprende tambin el anlisis de la factibilidad de la ley, verifca que se dis-
ponga de los medios precisos para cumplirla y aplicarla, as como la evaluacin
legislativa una vez puesta en funcionamiento.
En este captulo se analizan diez modelos clsicos de cmo legislar, que
han tenido infuencia en los ltimos aos. El modelo crtica de valoracin ra-
cional de Peter Noll, modelo de legislar racional de Jerzy Wrblewski, y mo-
delo de anlisis interdisciplinar del iter legislativo de Mario Losano, son los
estudios precursores. En el mbito de la doctrina espaola, Manuel Atienza en
su teora de la legislacin propuso el modelo de racionalidad legislativa, en el
cual se basan varios autores espaoles. En esta lnea se encuentran: modelo
test de racionalidad de Albert Calsamiglia, as como el modelo de ley racional
y grupos de tcnicas legislativas de Gema Marcilla.
98
En Mxico, entre los seguidores del modelo propuesto por Atienza, se pue-
den identifcar Susana Thala Pedroza de la Llave y Jess Javier Cruz Velzquez,
cuando desarrollan un modelo metodolgico de tcnica legislativa. La obra de
Cecilia Mora-Donatto, disea con claridad un modelo de fujo circular para
elaborar legislacin. Y Reyes Rodrguez Mondragn aporta un modelo de eta-
pas en la produccin legislativa muy detallado.
De acuerdo al modelo de Atienza, el anlisis interno esttico de la ley, es
propiamente la teora de la racionalidad legislativa, consistente en cinco nive-
les de racionalidad. Lingstica: la calidad de la ley depende si es clara y utiliza
trminos precisos. Lgico-formal: si la ley no plantea problemas de antinomias,
lagunas o redundancias. Pragmtica: si la ley se cumple en la realidad. Teleol-
gica: si la ley logra los objetivos para la cual fue creada. tica: porque toda ley
presupone valores ticos como libertad, igualdad y justicia.
El anlisis dinmico estudia cmo podran combinarse las nociones de
racionalidad en el proceso real de la legislacin. De acuerdo al modelo tradicio-
nal corresponde a tres etapas. Prelegislativa: racionalidad tica y teleolgica,
culmina con un anteproyecto de ley para dar solucin a un problema social,
jurdico o econmico, y cmo las leyes se deben a la iniciativa legislativa, que
debe tener por valores la libertad, igualdad y justicia. Etapa legislativa: racio-
nalidad jurdico-formal y lingstica, momento en que el legislador se centra en
dotar al cuerpo de normas de los rasgos de correccin formal y reglas de redac-
cin ortogrfca. Etapa postlegislativa: racionalidad pragmtica, corresponde a
la adecuacin de la conducta de los destinatarios a lo prescrito en la ley.
En palabras de Albert Calsamiglia, ante una nueva ley podemos pregun-
tarnos, considerando los cinco niveles de racionalidad: lingstica, si comunica
al destinatario el mensaje; lgico-formal, si se inserta en el sistema jurdico sin
contradicciones; pragmtica, si los ciudadanos la van a cumplir; teleolgica, si
se tienen los recursos econmicos y humanos, si se asignan correctamente y
est justifcada ticamente.
Este captulo puede proporcionarle instrumentos de apoyo, para mejorar
el trabajo en el diseo de los proyectos legislativos, al legislador en sus tareas
cotidianas.
Diputada Araceli Guerrero Esquivel
Presidenta de la Comisin de Cultura, Editorial y Difusin
99
CAPTULO TERCERO
MODELOS DE CMO LEGISLAR
La legislacin es esencialmente una decisin poltica.
Ulrich Karpen
Un proyecto de ley, como concrecin jurdica de
una decisin poltica, es un acto eminentemente poltico.
Pilar Baselga, Garca-Escudero
D
esde el punto de vista de la metdica de la legislacin, el proceso
legislativo se considera como un proceso de decisin, de ma-
nera que se puedan disear modelos de la legislacin modelos
de legislador racional siguiendo los elaborados por la teora de la de-
cisin racional.
1

Los modelos de Peter Noll (1973), Jerzy Wrblewski (1979) y Mario
Losano (1984), son los estudios pioneros. En el mbito de la doctrina
espaola, Manuel Atienza en su teora de la legislacin propuso un
modelo de racionalidad (1989). Se basan en el modelo de Atienza varios
autores espaoles, como: Albert Calsamigilia Blancafort (1993), Virgi-
lio Zapatero Gmez (1994), Gema Marcilla Crdoba (2000). En Mxico,
entre los seguidores del modelo propuesto por Atienza, se encuentran:
Cecilia Mora-Donatto, Susana Thala Pedroza de la Llave, Jess Javier
Cruz Velzquez, Reyes Rodrguez Mondragn y Joseph Aguil Regla,
principalmente.
I. Enfoque de metdica de la legislacin
Conforme Galiana Saura, la metdica de la legislacin es una disci-
plina auxiliar o parte, junto con la tcnica legislativa, de la ciencia de
la legislacin. El estudio de esta ciencia comprende dos aspectos: el
elemento esttico es el producto fnal, el texto normativo, de nivel
1 Cfr. ATIENZA, Manuel, Contribucin para una teora de la legislacin, en CARBONELL, Miguel
100
constitucional, legal o reglamentario, y el elemento dinmico es el
proceso de creacin y elaboracin de la legislacin as como su puesta
en prctica. La metdica de la legislacin atiende el ltimo aspecto,
subraya la naturaleza dinmica del fenmeno normativo, y busca te-
ner en cuenta lo que pasa antes y despus de la adopcin de los actos
normativos.
2
La metdica de la legislacin se plantea el tema de la planifi-
cacin legislativa como un problema social que ha de ser resuelto
mediante una intervencin normativa o de otro tipo. Se ocupa del
anlisis del problema, de sus causas, de la definicin del objeto,
del planteamiento de alternativas, de la evaluacin ex-ante y ex-post,
entre otras.
En este plano dinmico de la legislacin cabra destacar como
cuestiones importantes las siguientes: si slo la fase legislativa o tam-
bin las fases pre y postlegislativa integran la legislacin; o si la teora
legislativa ha de circunscribirse a la tctica estudio de los rganos e
iter legislativos o ha de extenderse, en cambio, tambin a la metdica
tratamiento de los contenidos, medios y fnes de las leyes.
Hasta la fecha, los trabajos sobre la legislacin parecen haberse
enfocado a los aspectos tcticos, al eludir cuestiones como: cules son
los objetivos que deberan perseguir las leyes, cmo deberan hacerlo,
o si tales fnes y medios estn o no justifcados. Una teora de la le-
gislacin que quisiera presentarse como teora de la decisin racional
tal vez habra de tomar en consideracin tambin la metdica de la
legislacin.
3
Con el fn de impedir que el legislador abandone conscientemente
la tcnica legislativa cuando la racionalidad de la ley se oponga a sus
intereses polticos, se habra desarrollado la denominada metdica de
la legislacin. La metdica constituira un discurso en parte previo y en
parte distinto al de la tcnica legislativa: previo porque no da por su-
puesta la necesidad de crear una ley para resolver un problema social,
sino que la concibe como una alternativa entre las diversas posibles; y
distinto, porque ofrece modelos de procedimiento que propicien una
decisin poltica racional. As, antes que nada el legislador debe con-
2 GALIANA SAURA, ngeles, La legislacin en el Estado de Derecho, op. cit., pp. 11-12.
3 MARCILLA CRDOBA, Gema, Sobre la necesidad de una nueva Ciencia de la Legislacin,
en CARBONELL, Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala (coords.), Elementos de tcnica
legislativa, op. cit., p. 114.
101
cretar el problema a resolver y, en su caso, justifcar que la ley consti-
tuye el instrumento ms adecuado para ello. Una vez argumentada la
necesidad de la ley, la metdica insta a que el legislador use tcnicas
legislativas que viertan la decisin poltica en una ley inteligible, sis-
temtica, efcaz, efectiva y efciente. Por ltimo, el procedimiento de
decisin racional comprendera el anlisis de la factibilidad de la ley
verifca se disponga de los medios precisos para cumplirla y aplicar-
la, as como la evaluacin de la regulacin legal una vez puesta en
funcionamiento.
4

Observe cmo para la metdica, la racionalidad de la decisin po-
ltica no depende de su conformidad con criterios sustantivos, sino si-
guiendo un procedimiento racional. Podra decirse, que la metdica
parte de una concepcin procedimental de la justicia de las decisiones
pblicas, as como de la idea de que la institucin legislativa represen-
ta un foro adecuado para realizarla.
II. Modelo crtica de valoracin racional. Noll
Peter Noll propuso un proceso de la comparacin concretizada como
un mtodo pragmtico de la crtica de valoracin racional, es un pro-
yecto que promueve el control previo y la evaluacin de la creacin de
una ley.
4 Cfr. MARCILLA CRDOBA, Gema, Tcnica legislativa, en CARBONELL, Miguel (coord.), Diccio-
nario de Derecho Constitucional, op. cit., p. 571.
102
Esquema 1. Modelo crtica de valoracin racional
Fuente: Elaboracin de la autora, conforme NOLL Peter, en ATIENZA, Manuel, Contribucin para una teora de
la legislacin op. cit., p. 29.
III. Modelo de legislar racional. Wrblewski
El punto central de este modelo es que la decisin de produccin del
Derecho, propia del legislador, ha de ser una decisin justifcada, pues
se concibe como una actividad racional orientada hacia objetivos.
Ello obliga al legislador, segn el modelo de Wrblewski, a:
Esquema 2. Modelo de legislar racional
Fuente: Wrblewski J., A model of Rational Law-Making, en ATIENZA Manuel, Contribucin para una teora de la
legislacin op. cit., pp. 27-28.
ex ante
Seleccin de
problemas
Correccin
Defnicin de
los problemas
seleccionados
ex post
Comprobacin
posterior
planteamiento
de posibles
objetivos
Crtica de
redaccin
elegida
Anlisis de
hechos
Determinacin
de alternativas
Determinacin
de un objetivo
Determinacin
de medios
potenciales
Determinacin
de medios lega-
les potenciales
Determinacin
de una norma
legal como
instrumento
para alcanzar el
objetivo
Establecimiento
de una norma
legal general
como resultado
fnal de la
actividad
legislativa
103
Es preferible el modelo de Noll al de Wrblewski, porque este lti-
mo slo considera el proceso de la legislacin ex ante, y Noll lo hace ex
ante y ex post, y porque el modelo de Wrblewski es lineal y el de Noll
circular. Sin embargo, a ambos modelos se les dirige diversas crticas:
no indican el orden temporal de las acciones; se basan en ejemplos
primitivos de modelos de toma de decisin; parten de una serie de
presupuestos inadmisibles en ambos casos el punto de partida es el
legislador; se supone que en el proceso de la legislacin slo se produ-
ce una ley cada vez; la fgura del legislador se ve como algo monoltico;
y se prescinde del contexto del proceso de la legislacin.
5

IV. Modelo de anlisis interdisciplinar
del iter legislativo. Losano
Algunas de estas crticas las logra superar el modelo de anlisis inter-
disciplinar del iter legislativo propuesto por Mario Losano (1984) bajo
el esquema 3.
Sin embargo, en el modelo de Losano no se distingue la fase, que
podra llamarse prelegislativa, de la propiamente legislativa; prescinde
de la fase postlegislativa; el modelo no es, en consecuencia, circular, o
lo es insufciente. Presupone, como los dos anteriores, una nocin de
racionalidad puramente instrumental: los objetivos o las necesidades
aparecen como elementos dados y quedan fuera de todo control ra-
cional. En los modelos de Noll, Wrblewski y Losano la racionalidad
legislativa aparece slo como una racionalidad de tipo instrumental,
lo cual en realidad equivale a eliminar la dimensin tica en cuanto
tal. Ello est en relacin con las difcultades existentes para articular
los aspectos descriptivos y prescriptivos que necesariamente tiene que
incorporar un modelo dinmico de la legislacin.
6

5 Cfr. ATIENZA, Manuel, Contribucin para una teora de la legislacin, en CARBONELL, Miguel
6 Ibdem, p. 35.
104
Esquema 3. Modelo de anlisis interdisciplinar del iter legislativo
Fuente: LOSANO, Mario, en ATIENZA, Manuel, Contribucin para una teora de la legislacin op. cit., p. 30.
FASE DEL ITER
LEGISLATIVO
Individualizacin de nece-
sidades sociales a regular
jurdicamente

Recepcin poltica de las
necesidades individuali-
zadas (partidos, grupos de
presin, movimientos es-
pontneos); preparacin
del articulado.

Control sobre la formula-
cin del articulado; trans-
formacin en proyecto de
ley.

Discusin del proyecto de
ley ante el rgano legisla-
tivo; enmiendas al texto.

Despus de la aprobacin
formal del proyecto de ley,
nuevo control sobre su
formulacin y estructura.

Promulgacin del texto
legislativo; inclusin en el
Boletn Ofcial y en el ban-
co de datos automatizado;
automatizacin eventual
del procedimiento apro-
bado.
TCNICA PREVALENTE
Sociologa

Sociologa

Legstica

Derecho

Legstica

Informtica
RESULTADO INMEDIATO
Medidas para satisfacer la
necesidad individualiza-
da; especifcacin de los
efectos conectados, pero
no siempre evidentes.

Inclusin de la necesidad
y de las medidas para sa-
tisfacerla en un programa
de partido o movimiento;
inicio del control con tc-
nicas de implementacin.

Formulacin lingstica
correcta de la norma y es-
tructuralmente correcta
del procedimiento.

Enmiendas en la cmara
controladas sobre el dia-
grama de bloques del pro-
yecto de ley.

Reformulacin correcta
de la norma y del pro-
cedimiento, teniendo en
cuenta las enmiendas en
la cmara.

a) Traslado de los datos
legislativos al sistema de
information retrieval;
b) Puesta a disposicin de
los recursos informticos
y organizativos para auto-
matizar el procedimiento
aprobado.
105
V. Modelo de racionalidad legislativa. Atienza
Manuel Atienza es el creador de una teora o modelo de racionalidad
legislativa (1989). De acuerdo al autor, en los estudios de la legislacin
ciencia de la legislacin para otros pueden reconocerse dos reas de
estudio, la tcnica y la teora de la legislacin; disciplinas que preten-
den en conjunto someter la actividad legislativa a ciertos parmetros
de racionalidad. La gran diferencia respecto a pocas pasadas es que
ya no es un concepto nico de racionalidad, sino cinco dimensiones
de racionalidad, coincidente con las diversas perspectivas desde las
cuales puede abordarse una ley.
En este modelo, el autor propone dos niveles de anlisis de la legis-
lacin: interno y externo. Es decir:
Los modelos de procedimiento interno tienen carcter prescriptivo,
muestran cmo debe hacerse para tomar una decisin racional con-
sistente en promulgar una ley.
Los modelos de procedimiento externo iter legislativo tiene un ca-
rcter descriptivo, a su vez cabra distinguir entre un modelo que
describa los diversos momentos tal y como parecen regulados jurdi-
camente, o bien como de hecho se producen en la prctica legislativa.
7

A. Anlisis interno. Niveles de racionalidad legislativa
Un anlisis de tipo interno, de acuerdo a Atienza, es mostrar cmo
cada modelo o idea de racionalidad construye de una cierta manera
los elementos de la actividad legislativa, permite distinguir ciertas dis-
ciplinas que cumplen un papel rector, de otras que tienen un carcter
simplemente auxiliar, defne una nocin de racionalidad, y sugiere qu
tcnicas utilizar para incrementar la racionalidad.
8
El jurista espaol propuso distinguir, cinco modelos, niveles o di-
mensiones de racionalidad, desde los que puede contemplarse la le-
gislacin:
1. Racionalidad lingstica (R1), en cuanto que el emisor (edictor)
debe ser capaz de transmitir con fuidez un mensaje (la ley) al
receptor (el destinatario);
7 Ibdem, p. 33.
8 Ibdem, p. 22.
106
2. Racionalidad jurdico-formal (R2), la nueva ley debe insertarse
armoniosamente en un sistema jurdico;
3. Racionalidad pragmtica (R3), la conducta de los destinatarios
tendra que adecuarse a lo prescrito en la ley;
4. Racionalidad teleolgica (R4), la ley tendra que alcanzar los f-
nes sociales perseguidos;
5. Racionalidad tica (R5), pues las conductas prescritas y los f-
nes de las leyes presuponen valores que tendran que ser sus-
ceptibles de justifcacin tica.
9
La contribucin de Atienza es la sistematizacin de los saberes so-
bre la legislacin. Dos ideas estn en la base de la misma, en la pri-
mera El proceso de produccin de las leyes la legislacin como
una serie de interacciones que tienen lugar entre elementos distin-
tos: edictores, destinatarios, sistema jurdico, fines y valores.
10
Es
decir, interacciones entre los autores de las normas y las personas a
quienes la ley est dirigida; el sistema jurdico o conjunto de normas
del que formar parte la nueva ley; los objetivos o metas a lograr con
la elaboracin de leyes y los valores que justifican dichos fines. El
producto de las interacciones son las leyes. La segunda idea, raciona-
lidad o racionalizacin, est presente en todos los estudios sobre la
legislacin, tengan o no una finalidad prctica. Pero la racionalidad
en la actividad legislativa puede entenderse de distintas maneras.
Este modelo se ilustra en el cuadro 4.
9 Ibdem, p. 19.
10 dem.
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Atienza
11
en este anlisis pretenda cubrir tres objetivos distintos.
Primero, buscar una unidad, o al menos una cierta articulacin, entre
saberes tan heterogneos como los implicados en los estudios sobre
a legislacin. Ello se consigue en la medida en que los diversos tipos
de racionalidad se defnen a partir de los mismos elementos, aunque
interpretados de manera distinta.
El segundo objetivo, defnir o precisar el estatuto epistemolgico de
los estudios sobre la legislacin. El esquema indicado permite mostrar
cules seran las tcnicas para potenciar la racionalidad legislativa o
para evitar, en la medida de lo posible, incurrir en la irracionalidad.
Para precisar, el estatuto especfco de estas tcnicas sera necesario
desarrollar un anlisis que mostrase tambin cmo se articulan entre
s los diversos niveles de racionalidad.
En el cuadro 4, cada tipo de racionalidad presupone una o varias
teoras cientfcas o no. Por ejemplo, R1 presupone una teora del len-
guaje, de la informacin, etctera y R5 una o varias teoras de la tica.
Pero ello no implica todava una teora de la legislacin. Dicha teora
de la legislacin debera ofrecer una explicacin general del proceso
de la legislacin y debera ofrecer tambin los conocimientos bsicos
que nutrieran a las diversas tcnicas legislativas. Tal teora parece es-
tar todava sin elaborar, aunque existan explicaciones parciales de la
legislacin y que constituyen una cierta gua.
El tercer objetivo es evitar un uso ideolgico, una sobrevalora-
cin de la teora y tcnica de la legislacin, que no lleve a la solucin
de problemas, sino a su enmascaramiento. El riesgo de dicha utiliza-
cin ideolgica deriva sobre todo, que este tipo de estudios son una
consecuencia directa de la crisis del Estado del bienestar, en una de
sus facetas: la crisis de la legislacin. La tcnica legislativa surge
de la necesidad de dar una respuesta prctica a la crisis y la teora
de la legislacin de la necesidad de encontrar una explicacin del
fenmeno.
1. Racionalidad lingstica
Este primer nivel de racionalidad se caracteriza por ser semejante a
un proceso de comunicacin, en donde el edictor y el destinatario de
las leyes tienen un papel dual, pueden asumir el carcter de emisores
11 Ibdem, pp. 19 y 21.
109
y receptores de los mensajes que conformaran el sistema jurdico
visto ste como un sistema de informacin. Entonces, el edictor no
tiene aqu la condicin de edictor formal por ejemplo Congreso de la
Unin sino, sobre todo, es el redactor del mensaje.
El destinatario tal vez no es a quien se dirige la norma formal-
mente, es decir, una ley puede no ser clara para quien tiene que
cumplir los mandatos que la misma contiene una ley tributaria,
sin que ello signifique que la misma sea defectuosa lingsticamen-
te. El sistema jurdico se integra por el conjunto de mensajes emiti-
dos, denominados por Atienza enunciados lingsticos, basados en
un lenguaje comn, y de los medios adecuados para su transmisin.
La finalidad consiste en lograr una comunicacin fluida (accesible,
clara y precisa) de los mensajes normativos. En tanto que el valor es
de tipo instrumental, es decir, el valor que subyace a dichos fines es
la comunicacin queest a su vez subordinado a los valores de los
niveles superiores.
12
Para tratar de obtener mayor racionalidad lingstica se debe bus-
car el apoyo de otros conocimientos, sobre todo los provenientes de la
lingstica, la lgica, la informtica, la psicologa, la tcnica legislativa
formal, entre otros.
2. Racionalidad jurdico-formal
En este nivel, tanto el edictor como el destinatario son quienes desig-
nan el ordenamiento jurdico, esto es, quienes crean las normas y a
quienes estn destinadas stas. El sistema jurdico es entendido como
el conjunto de normas vlidamente establecidas y estructuradas en un
sistema. El fn que se busca es la sistematicidad, lograr que la nueva
ley pueda ser incluida como parte del resto de la legislacin, tratando
de lograr compatibilidad de la ley en el sistema jurdico, adems de
evitar lagunas, contradicciones y redundancias. El valor que se persi-
gue es la seguridad, pues sin un mnimo de sta no podra concebirse
al Derecho o a las leyes.
13
Aumentar el nivel de racionalidad lgico-formal implica mejorar
la tcnica legislativa, desde el punto de vista prctico y organizativo,
las medidas a tomar pasarn por la adopcin de directrices legislati-
12 ATIENZA, Manuel, Razn prctica y legislacin, citado por SANTIAGO CAMPOS, Gonzalo, Racio-
nalidad y argumentacin jurdica legislativa, op. cit., p. 14.
13 dem.
110
vas y el establecimiento de ofcinas tcnicas en los parlamentos, que
cuiden su aplicacin.
14
3. Racionalidad pragmtica
En este nivel de racionalidad encontramos una estructura muy seme-
jante a lo planteado por la flosofa analtica Austin, Bentham, Hart,
en donde quienes cumplen con la funcin de edictores son aquellos
que tienen el poder para ser obedecidos, esto es, el soberano poltico. A
quienes se dirige la ley y deben obedecerla activa o pasivamente son
los destinatarios, pero en la medida que ajusten su comportamiento a
lo establecido por la norma. El sistema jurdico se ve como un conjun-
to de normas efcaces, o bien, como un conjunto de comportamientos,
de actos. En tanto que se busca la efcacia de la ley, el fn resulta obvio:
obtener que las normas sean acatadas por los destinatarios de las mis-
mas, es decir, que las leyes se cumplan, que no sean slo enunciados
lingsticos o directrices, sino Derecho en accin.
15

Para alcanzar un ptimo nivel de racionalidad pragmtica, deber
acudirse a tcnicas provenientes de disciplinas como la ciencia polti-
ca, la psicologa social, la sociologa del Derecho o la administracin.
4. Racionalidad teleolgica
Quienes cumplen la funcin de edictores son los portadores de los in-
tereses sociales, particulares o generales, que consiguen convertir sus
pretensiones en leyes. En este caso, los destinatarios no son slo los
particulares o los rganos administrativos a quienes estn dirigidas las
normas, sino tambin individuos o grupos no ligados al cumplimiento
de las leyes.
El sistema jurdico se conceptualiza como medio para alcan-
zar los fnes sociales, pero desde una perspectiva cientfco-social, y
no la del jurista tradicional. El fn que se busca puede ser variable,
sobre todo si se tiene en cuenta que se pretenden cumplir objetivos
sociales, por ejemplo, la efciencia econmica, la mejora de las condi-
ciones sanitarias, la reduccin del desempleo, entre otros. El valor a
travs del cual se pretende conseguir los fnes sociales es la efcien-
cia, esto es, aumentar los efectos deseados y disminuir los indeseados.
14 Ibdem, p. 15.
15 dem.
111
Podra decirse que la actividad legislativa es, en este nivel, racional
en la medida que se utilicen los medios ms adecuados para evitar
que una ley no tenga efectos apreciables y, por tanto, slo contribuya
a la contaminacin legislativa, o bien que no produzca los efectos de-
seados, con independencia de que stos hayan sido o no declarados e
incluso previstos.
16

5. Racionalidad tica
Aqu, los edictores son aquellos que estn legitimados para ejercer po-
der sobre otros, teniendo presente las circunstancias de su legitima-
cin. Determinar a los destinatarios acarrea un grave problema, ya que
debemos responder a la interrogante de cundo existe obligacin tica
de acatar las leyes. El sistema jurdico se ve como el conjunto de nor-
mas o comportamientos que pueden ser evaluables desde un deter-
minado sistema tico. De acuerdo a Atienza, los fnes van a depender
del conjunto tico que se haya elegido, aunque abstractamente, puede
decirse que son los de libertad, igualdad y justicia. En ltimo lugar, los
valores ticos son las ideas que sirven de apoyo en la consecucin de
los fnes antes referidos. Respecto a este nivel de racionalidad, Atienza
advierte:
Por eso, puede decirse que R5 a diferencia de los otros niveles de raciona-
lidad no genera ninguna tcnica legislativa: no hay ningn procedimien-
to especfco para lograr la libertad, la igualdad y la justicia a travs de las
leyes, fuera de las tcnicas que generan las racionalidades R1-R4. El pro-
blema que se plantea en R5 es el de mostrar qu valores o qu teora tica
permite una ms adecuada interpretacin de los fnes jurdicos ltimos
(la libertad, la igualdad, la justicia). Por lo dems, la concepcin de la tica
que se elija determina el empleo de las tcnicas legislativas y el desarrollo
del propio proceso de la legislacin, en cuanto que la tica establece los
lmites (positivos y, sobre todo, negativos) de su funcionamiento.
17

Esto es, R1-R4 parten de una misma nocin de racionalidad, en cuanto
adecuacin medios-fnes, se trata de una racionalidad tica, sera una
racionalidad de un tipo distinto: aqu no se trata de ver qu medios
16 Ibdem, p. 16.
17 ATIENZA, Manuel, Contribucin para una teora de la legislacin, en CARBONELL, Miguel y
PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala (coords.), Elementos de tcnica legislativa, op. cit., pp. 26-27.
112
son adecuados para ciertos fnes, sino qu fnes o qu medios estn
ticamente justifcados.
B. Anlisis externo de la legislacin. Esttico y dinmico
En el anlisis de tipo externo, Atienza distingue dos niveles o fases: el
primero sera un nivel de anlisis ms bien esttico, en cuanto que se
tratara de mostrar cmo se relacionan entre s pero abstractamen-
te, prescindiendo del proceso real de la legislacin los diversos tipos
de racionalidad R1-R5. El segundo implicara un anlisis dinmico, en
cuanto que se tratara de ver cmo podran combinarse estas nociones
de racionalidad para dar cuenta del proceso real de la legislacin.
18

1. Anlisis esttico. Relaciones entre niveles de racionalidad
Siguiendo a Atienza
19
para explicar las relaciones entre los cinco
niveles de racionalidad, se puede entender lo siguiente. El nivel de
racionalidad lingstica (R1) es el que plantea menos problemas en
su relacin con los otros. La razn para ello es que, aunque por un
lado pueda considerarse como el nivel ms bsico de racionalidad y
que est presupuesto por todos los otros lo menos que cabe pedir a
una ley es que consista en enunciados lingsticos comprensibles; sin
ello no tendra sentido plantearse ni su sistematicidad, ni su efcacia,
etctera, por otro lado, esta nocin de racionalidad plantea exigen-
cias que, en caso de conficto, se subordina claramente a las derivadas
de otras nociones de racionalidad. En relacin con R2 parece no tener
conficto, puesto que los fnes respectivos de precisin y sistematicidad
no slo son compatibles, sino que parecen exigirse recprocamente: es
decir, una ley no pierde nunca sistematicidad por el hecho de que au-
mente su grado de claridad y precisin lingstica.
Lo que hace que R1 pueda entrar en conficto con R3 o R4 es la
existencia de legislacin simblica, esto es, de leyes hechas para no
ser cumplidas, o bien para no producir los efectos declarados. En estos
supuestos, las leyes acostumbran a ser intencionalmente obscuras e
imprecisas, lo que signifca que la racionalidad lingstica se subordina
a la racionalidad pragmtica y a la teleolgica: las oscuridades lings-
ticas es decir, la irracionalidad lingstica puede ser un medio para
18 Ibdem, p. 23.
19 Ibdem, pp. 23-26.
113
lograr la racionalidad pragmtica o teleolgica. Algo parecido cabra
decir en relacin con la racionalidad axiolgica. Obviamente, una ley
puede ser racional en el nivel R1, y no serlo en el R5, pero tambin pue-
de ocurrir aunque de manera excepcional que los fnes de libertad,
igualdad y justicia entren en pugna con los de claridad y precisin;
esto ltimo es lo que podra suceder, por ejemplo, cuando se deja un
amplio margen de discrecionalidad al rgano aplicador con el prop-
sito de que pueda ejercer su equidad y se recurre para ello a estn-
dares o principios que, naturalmente, slo pueden ser formulados en
forma lingsticamente imprecisa.
La racionalidad jurdico-formal plantea relaciones ms complejas
con los otros niveles de racionalidad. R2 y R3 parecen estar en una
relacin de independencia mutua; quizs pueda decirse que la siste-
maticidad de una ley facilita de alguna manera el que sta sea efcaz
aunque, desde luego, el factor decisivo para que una ley se cumpla
no es su grado de sistematicidad. Entre R2 y R4 R2 es bsicamente
la racionalidad de la dogmtica, de tal manera, no parece que exista
gran trecho entre las tcnicas que cabe utilizar para llenar las lagunas
o resolver las contradicciones y las que habra que emplear para evitar
que surjan. Y la racionalidad R4 sera tambin la racionalidad con que
opera el jurista el dogmtico no tradicional: el jurista realista o de
orientacin sociolgica quien considera al Derecho como un medio
para conseguir ciertos fnes.
La contraposicin entre R2 y R4 podra mostrarse en la elaboracin
y redaccin de las leyes, pues cada vez participan ms economistas
y cientfcos sociales, desplazando al jurista clsico. Este proceso se
acompaa de una prdida de sistematicidad y coherencia de las leyes,
y no siempre lleva consigo un aumento de efciencia, por la sencilla
razn que los aplicadores del Derecho, de cuyas decisiones depende
que las leyes puedan llegar a ser efcientes, siguen siendo bsicamente
juristas quienes orientan su labor de acuerdo con una racionalidad
jurdico-formal.
La contraposicin clsica entre R2 y R5, no es slo una dialctica
que se plantee en el campo de la aplicacin e interpretacin del Dere-
cho, o entre la aplicacin del Derecho (regida por la seguridad jurdica)
y su produccin (regida por la justicia), sino que tal contraposicin
tiene lugar tambin en el interior de la legislacin, de la produccin del
114
Derecho: la sistematicidad de una ley hace que sta sea un mecanismo
de previsibilidad, de seguridad, pero no hace que lo que se asegure sea
la libertad, la igualdad y la justicia.
Las implicaciones mutuas entre R3 y R4 son evidentes, una ley
racional desde el punto de vista pragmtico puede no serlo en el nivel
teleolgico el cumplimiento de una ley no asegura que con ello se al-
cancen sus objetivos sociales. No ocurre lo mismo entre R3 o R4, por
un lado, y R5, por el otro. El cumplimiento del Derecho o la realizacin
de los objetivos sociales establecidos es una cuestin independiente de
su justifcacin tica. Es la distincin que va entre la tcnica y la tica,
entre la racionalidad instrumental y la racionalidad de los fnes.
2. Anlisis dinmico. Racionalidad en el proceso real de la legislacin
Es necesario incorporar un modelo dinmico de la legislacin para ar-
ticular los aspectos descriptivos y prescriptivos. Es decir, el objetivo de
la teora de la legislacin no es slo describir, sino tambin explicar y
proponer procedimientos que supongan un incremento de racionali-
dad con respecto a la prctica legislativa existente. En este anlisis,
Manuel Atienza distingue tres fases durante el proceso de produccin
de leyes: prelegislativa, legislativa y postlegislativa:
Conviene aclarar tambin que en todo proceso de legislacin existe una
fase legislativa (que ser, segn los supuestos, ms o menos compleja); la
fase postlegislativa puede carecer de importancia; y la fase prelegislativa
puede no existir, pues una ley (en el sentido amplio del trmino que inclu-
ye tambin decretos, rdenes, etctera) puede regular cuestiones tcnicas
no discutidas extralegislativamente, sino que surgen en el interior de un
rgano jurdico (como un gabinete ministerial, etctera). Cada una de las
tres fases est delimitada por dos extremos que marcan el comienzo y el
fnal del proceso que en el esquema se representa a travs de una serie de
operaciones intermedias. Dicho proceso es de tipo circular, pues el resultado
a que lleva una operacin posterior siempre es posible que repercuta en
un anterior.
20

El autor enfatiza que en la fase legislativa se ha distinguido entre las
operaciones que determinan lo que Karpen llamaba el procedimiento
20 Ibdem, p. 31.
115
interno (metdica de la legislacin) y el procedimiento externo (tctica
de la legislacin). El esquema 4muestra el modelo de racionalidad en
el proceso real de legislacin.
Esquema 4. Niveles de racionalidad en el proceso real de la legislacin
Anlisis externo-dinmico
Fuente: Elaboracin de la autora, conforme ATIENZA, Manuel, Contribucin para una teora de la legislacin
op. cit., p. 31.
En el modelo de Atienza s se puede distinguir entre el procedimiento
real y el procedimiento racional que lleva a la propuesta de una deter-
minada solucin legislativa. Si bien, reconoce como problema, que la
integracin en un modelo de ambos procedimientos es difcil de efec-
tuar.
FASE PRELEGISLATIVA
INICIO: Planteamiento de un problema social
Anlisis del problema
Determinacin de objetivos
Propuesta de medios legales y no legales para alcanzar el objetivo
Justifcacin tica del objetivo y de los medios
FIN: Propuesta de una solucin legislativa
CONOCIMIENTOS Y TCNICAS:
Mtodo cientfco; conocimiento objetivo disponible; criterios y
reglas de la argumentacin prctica racional
NIVELES DE RACIONALIDAD: R4 Y R5
FASE LEGISLATIVA
INICIO: Recepcin o planteamiento de un
problema por un rgano legislativo
Realizacin de las operaciones de acuerdo con su regulacin
jurdica (en la medida en que estn reglamentados)
Anlisis del problema
Determinacin de objetivos
Propuesta de medios legales (contenidos de la ley)
Justifcacin tica del objetivo y de los medios
Anlisis lingstico, anlisis sistemtico y anlisis pragmtico
Relacin del texto articulado
FIN: Promulgacin de una ley
Control de legalidad; directrices legislativas; checklits;
tcnicas de implementacin; tcnicas reticulares; anlisis
costes/benefcios; tcnicas de redaccin de documentos;
dogmtica, y teora del Derecho
NIVELES DE RACIONALIDAD: R1 y R5
FASE POSLEGISLATIVA
INICIO: Entrada en vigor de una ley
Examen de la adecuacin de la ley en sus dimensiones:
Lingstica, Sistemtica, Pragmtica, Teleolgica y tica
FIN: Propuesta de modifcacin de la ley
Estudio sobre impacto de las normas jurdicas;
tcnicas de implementacin; dogmtica jurdica;
investigaciones KOI; checklisten
NIVELES DE RACIONALIDAD: R2, R3 Y R4
116
Para los especialistas como Gema Marcilla, la contribucin de
Atienza representa una de las visiones ms complejas de la racio-
nalidad legislativa de que se dispone hasta la fecha. Es importante
subrayar que se trata de una concepcin innovadora, ya que no otor-
ga el lugar preponderante a la dogmtica tradicional, abre paso a la
sociologa jurdica y reserva un lugar destacado a la filosofa moral.
VI. Modelo test de racionalidad. Calsamiglia
De acuerdo a Albert Calsamiglia, los juristas con experiencia profesio-
nal saben intuitivamente cmo se debe disear un documento jurdico
pero carecen de un modelo racionalizador, es decir, no tienen un es-
quema racional de diseo legislativo. La propuesta de Calsamiglia se
aleja de la concepcin dominante que sostiene una vinculacin estric-
ta entre la nueva legislacin y un modelo tico determinado. Sugiere
que la tarea legislativa no es una mera cuestin de voluntad y excelen-
cia tica. Un buen legislador no es el que proclama ideales excelentes,
sino el que los consigue.
21
Con un escepticismo moderado, Calsamiglia formula un modelo
constituido por un conjunto de preguntas que sirven para plantearse
problemas. Es un conjunto de cuestiones que pueden ser difciles de
contestar, pero que sirven para tomar las decisiones con un conoci-
miento ms profundo que el disponible. Que nadie confe en recetas
concluyentes. La decisin exige refexin y ponderacin de variables.
Este modelo es una herramienta que sirve para mejorar la legislacin
si se aplica correctamente, pero no constituye ninguna receta para re-
solver los problemas.
Calsamiglia se plantea qu preguntas deberamos formular para
dictar una ley bien hecha. Construye un modelo muy sencillo de pre-
guntas, basndose en el modelo de Manuel Atienza, centrado en la
racionalidad lingstica, formal, pragmtica, teleolgica y tica. Ante
una nueva ley podemos preguntarnos:
Comunica al destinatario el mensaje?
Se inserta en el sistema jurdico sin contradicciones?
Los ciudadanos la van a cumplir?
21 Cfr. CALSAMIGLIA, Albert, Debe ser la moral el nico criterio para legislar?, op. cit., pp. 161-162.
117
Se tienen los recursos econmicos y humanos y si se asignan correc-
tamente?
Est justifcada ticamente?
22

Esquema 5. Modelo test de racionalidad
22 Ibdem, p. 178.
Comunica al destinatario el mensaje?
Racionalizar la legislacin supone racionalizar los mensajes.
La ley se manifesta en un lenguaje y ste debe comunicar al
destinatario un mensaje claro. La reduccin de la ambigedad,
vaguedad o redundancia del lenguaje es una condicin de la ra-
cionalidad de la ley. Una ley bien hecha desde el punto de vista
lingstico ofrece mayor seguridad. Una ley es racional desde el
punto de vista lingstico si ofrece un mensaje y comunica al
destinatario lo que pretende. La racionalidad lingstica de la
ley no supone necesariamente una ausencia de tecnifcacin.
Es evidente que la ley de presupuestos tiene unos tecnicismos
que la convierten en ininteligible para la mayora de los ciuda-
danos. Pero eso no signifca que haya fracasado desde el punto
de vista de la racionalidad lingstica porque bastara que la
comunicacin fuera clara para los sectores profesionales que
trabajan en ese tema.
RACIONALIDAD
LINGSTICA
Se inserta en el sistema jurdico sin contradicciones?
Se concibe el Derecho como un sistema de normas o conjunto
ordenado de normas con caractersticas y propiedades deter-
minadas. La inclusin de un nuevo elemento en este sistema
produce contradicciones? deja supuestos sin regular? Este es
un punto de vista especialmente importante para una buena
legislacin.
Los juristas han tenido que buscar el remedio a la irraciona-
lidad del Derecho: han propuesto criterios para resolver antino-
mias y lagunas. Sin embargo, se han preocupado no como legis-
ladores, sino como aplicadores y descriptores del Derecho. Aqu
se trata de preguntarse desde el punto de vista del legislador.
La racionalidad lgico-formal trata de evitar que el ordena-
miento jurdico se deteriore y se erosione tanto en el nivel de
la contradiccin entre sus normas como entre sus principios.
La teora del Derecho moderna se ha preocupado ms por el
problema de la coherencia y consistencia normativa que por la
integridad valorativa.
RACIONALIDAD
LGICO-FORMAL
118
Los ciudadanos la van a cumplir?
Hasta qu punto podemos conocer las reacciones de los ciudadanos?
Cmo van a reaccionar los ciudadanos frente a la ley?
Cules van a ser los efectos de las leyes?
Cmo afectan las leyes a la conducta social?
La cuestin es compleja porque las consecuencias no intencio-
nales de las acciones son impredecibles. Es indudable que el
plantearse como van a reaccionar los ciudadanos, o el presu-
poner que los hombres actan por razones supone un avance.
La vieja idea de que la voluntad del legislador puede cambiar el
mundo est en crisis.
Existen disciplinas que tratan de estudiar la conducta social y
que stas pueden ser de especial utilidad a la hora de prever
cul va a ser la reaccin de los destinatarios de las normas para
detectar hasta qu punto los ciudadanos adecuan la conducta
a la norma.
Una ley que no consigue una amplia adhesin demostrada en
conducta social tiene un grave defecto de diseo. Lo importante
de las leyes no es lo que dicen, sino lo que hacen. Un excesivo valor
simblico.
RACIONALIDAD
PRAGMTICA
Se tienen los recursos econmicos y humanos y si se asig-
nan correctamente?
El Derecho puede verse como un medio que tiende hacia una
fnalidad. Para llegar a un objetivo determinado es necesario
asignar los recursos de una forma ptima. Disciplinas como la
teora econmica y especialmente el anlisis econmico del Dere-
cho han dado especial relevancia a la perspectiva de la relacin
entre medios y fnes.
Una ley bien hecha desde el punto de vista de la racionalidad
teleolgica es aquella que consigue su objetivo con el mnimo costo.
Hay quien ha puesto tanto nfasis en la efciencia entendida
como mnimo costo social que ha sustituido el concepto de justi-
cia por el concepto de efciencia.
Una sociedad bien diseada no es aquella que distribuye con-
forme un buen diseo es decir conforme a un plan justo, sino
aquella en la cual el plan adems de ser justo, se cumple.
Una ley es irracional desde el punto de vista de la racionali-
dad teleolgica si asigna inefcientemente los recursos. Pero no
olvidar que el despilfarro de recursos pblicos tambin es un
problema tico. El funcionario injustifcadamente inefciente
incumple con la moral porque debe asignar ptimamente los
recursos pblicos.
RACIONALIDAD
TELEOLGICA
119
Fuente: CALSAMIGLIA, Albert, Debe ser la moral el nico criterio para legislar?, op. cit., pp. 168-173.
En la postura de Calsamiglia, la tica debe dirigir la conducta humana
pero no debe convertirse en un conjunto de principios interesantes
para la teora pero incapaces de resolver los problemas en la prctica.
En un mundo de kantianos que obran conforme a los principios mora-
les quiz podra ser el nico criterio de legislacin, sin embargo estos
kantianos deberan enfrentarse con el problema de las consecuencias
no intencionadas de la ley y se despreciaran todas aquellas racionali-
dades que no fueran estrictamente la tica. La intuicin de la bondad
tica de un principio es un elemento fundamental, es la luz que ilumi-
na el camino y nos indica hacia dnde debemos ir, pero no nos resuel-
ve el problema. Debemos formulamos otras cuestiones precisamente
para poder salvaguardar mejor esos principios ticos.
23

El dilema weberiano contina plantendose. El legislador debe
actuar conforme a los principios o a las consecuencias? El poltico, el
tcnico legislativo tiene una luz las convicciones. stas no son de-
claraciones de principios, sino que deben juzgarse en funcin de lo que
realmente consiguen. Para conseguir ese objetivo se deben resolver al-
gunos problemas difciles. Nos guiamos por las convicciones o por las
consecuencias?, por las convicciones pero implementadas por algo
23 CALSAMIGLIA, Albert, p. 173.
Est justifcada ticamente?
Una ley es ticamente racional si concuerda con un determi-
nado cdigo o punto de vista tico. Si eso es cierto entonces la
ley ser legtima. La racionalidad tica supone la justifcacin
ltima de la conducta, de la accin o de la ley. Sin embargo, lo
importante de una ley no es la declaracin de principios que
ofrece sino lo que consigue. Una ley muy excelsa ticamente pero
que no se cumple no es una buena ley. Puede tener una racionali-
dad tica pero si no se cumple, si no se obedece, no consigue su
objetivo fundamental. Puede estar legitimada desde cualquier
punto de vista pero carece de sufciente fuerza como para regir
la conducta humana.
La funcin de un legislador no es hacer declaraciones de princi-
pios, sino dirigir la conducta y garantizar Derechos. Un muy buen
diseo tico de una ley no produce una buena ley. Lo que consi-
gue la ley es el criterio fundamental. El cumplimiento y la obe-
diencia de la ley no dependen slo de la motivacin tica.
RACIONALIDAD
TICA
120
ms que por la declaracin o su realizacin? Y, entonces, el anlisis
de las consecuencias, los costos, los medios, la previsin tentativa de
las conductas, las sanciones o los incentivos que se deben ofrecer son
preguntas que exigen alguna respuesta y que sirven tambin para jus-
tifcar por qu la ley es cmo es. Y en este sentido s podemos predicar
una mayor racionalidad de la ley.
A. Comentarios al modelo de Atienza
Calsamiglia seala algunas coincidencias y desacuerdos con el mo-
delo que toma de base.
24
Atienza sostiene, con razn, que cuando se
plantean temas de racionalidad teleolgica el anlisis econmico
del Derecho juega un papel fundamental. Sin embargo, hay muchas
maneras de asignar los medios para conseguir fnes. Para Calsamiglia,
quien dispone de recursos pblicos inefcientemente, quien despilfarra
recursos sin razones no acta moralmente.
Respecto a la racionalidad lgico formal, este autor observa que
los juristas no tienen modelos de cmo legislar sin contradicciones.
Ahora bien, los juristas se encuentran con los problemas de interpre-
tacin y de aplicacin y tienen tcnicas que sirven para resolver los
problemas que los legisladores han dejado irresueltos. Enfocan los pro-
blemas de legislacin con una red conceptual creada para aplicar el
Derecho. La perspectiva es muy distinta. Deberan pensarse modelos
para prevenir los problemas y despus usar el conocimiento jurdico
para resolverlos.
Atienza seala que los juristas se preocupan de legislar. Eso es
cierto, pero su aparato conceptual est diseado para aplicar y no para
crear Derecho. Los juristas de vacaciones crean Derecho. Carecen de
una red conceptual elaborada para realizar esta tarea y en este sentido
creo que es necesario matizar su tesis. Los juristas cuando legislan no
tienen instrumentos tan depurados como cuando aplican el Derecho.
La intuicin ocupa un lugar mucho ms importante. La idea de suje-
cin a la ley es un instrumento inadecuado para legislar mientras que
no se usan modelos de coherencia e integridad institucional que seran
los adecuados para llevar a cabo la tarea legislativa.
Calsamiglia est de acuerdo con Atienza en que la distincin entre
creacin y aplicacin del Derecho no debe ser absoluta. Las nuevas re-
24 Ibdem, pp. 176-177.
121
des conceptuales creadas para la legislacin se podran usar en otras
parcelas jurdicas. Considera que el modelo de Atienza no slo sera
til en el nivel legislativo, sino tambin en el diseo de decisiones judi-
ciales y resoluciones administrativas. El tipo de preguntas que formula
al legislador se las podra hacer el juez o el funcionario administrativo.
Es probable que el Derecho mejorara en calidad.
Los temas de legislacin no se pueden plantear sin tener en cuen-
ta el problema de la legislacin desde un punto de vista global. Con-
forme a Calsamiglia, una nueva ley exige la asignacin de recursos
y stos son siempre escasos. Los efectos que tiene la ley no son slo
sobre la conducta, sino tambin sobre la asignacin de otros recursos
para implementar otras leyes. Los juristas cuando privilegiamos la ra-
cionalidad tica estamos comparando el contenido de la ley con un
ideal tico pero en un mundo real se debe priorizar entre diversos con-
tenidos ticos posibles. La objecin sera ms global si dijramos que la
racionalidad tica es negativa. Nos indica cul es la ley que no puede
dictarse. Nos indica cul es la injusta. Pero cmo decidimos entre di-
versos ideales ticos? Su argumento es que las sociedades deciden y
priorizan y que esta decisin no es independiente de los recursos. Los
derechos no son aspiraciones sino garantas.
VII. Modelo ley racional y grupos de tcnicas legislativas.
Gema Marcilla
De acuerdo a Gema Marcilla Crdoba, se presenta un renovado inters
por la legislacin racional en el contexto del constitucionalismo, don-
de no se aspira, como en el Estado legal decimonnico, a imponer la
autoridad del legislador sobre los ciudadanos y dems poderes pbli-
cos, sino a garantizar los derechos y libertades, incluso frente al propio
legislador. El Estado constitucional al restringir la disponibilidad del
legislador sobre los derechos civiles, polticos y sociales, impulsa la
racionalidad legislativa, lo cual reconoce de nuevo el status cientfco a
la creacin de las leyes.
25
Gema Marcilla distingue cuatro tipos de tcnicas legislativas, en
funcin del sentido que atribuyen a la expresin ley racional. As, al
de Derecho Constitucional, Ed. Porra, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico,
2005, pp. 569-570.
122
citar los niveles de racionalidad de Atienza, lo refere como un esque-
ma de estudios de tcnica legislativa. En el esquema 6 se presenta un
extracto de su propuesta.
De acuerdo a esta especialista, las tcnicas legislativas centradas
en la forma de las leyes responden a la ideologa del Estado liberal,
guidado por los postulados de certeza e igualdad formal. Sin embar-
go, en los ltimos aos la tcnica legislativa comienza a ocuparse de
otros aspectos de la calidad de las leyes, como la efcacia, efectividad
y efciencia:
El inters por la racionalidad pragmtica y teleolgica de las leyes, aparte
de explicar el recurso a nuevas disciplinas, como la sociologa, la psicolo-
ga, el anlisis econmico del Derecho o la ciencia poltica, pone de mani-
festo que este enfoque no exclusivamente formalista de la tcnica legis-
lativa se conecte con la ideologa del Estado social, que concibe el Derecho
como un instrumento para resolver todo tipo de problemas sociales; entre
otros, la asistencia frente a las necesidades bsicas.
26
Gema Marcilla concluye que las tcnicas legislativas, cualquiera que
sea el criterio de racionalidad en el que se inspiren, contribuyen a sub-
sanar los defectos de la legislacin debidos a la falta de esmero, tiem-
po, recursos, informacin y conocimientos del legislador.
Esquema 6. Modelo ley racional y grupos de tcnicas legislativas
26 dem.
Compuesto por las tcnicas que conciben una ley racional si
utiliza trminos precisos, es decir, si no presenta problemas de
indeterminacin semntica. Se centran, por tanto, en la calidad
o racionalidad lingstica de los textos legales.
La calidad de las leyes se ha enfocado fundamentalmente en:
` Inteligibilidad, consistencia, plenitud, simplicitud y docu-
mentabilidad. Ello explica que la tcnica legislativa se ha
desarrollado en buena medida sobre los pasos de la teora
de la interpretacin y aplicacin del Derecho.
` La tcnica legislativa se auxilia de disciplinas no jurdicas:
lingstica, lgica, psicologa cognitiva e informtica.
1ER GRUPO
RACIONALIDAD
LINGSTICA
123
Fuente: Elaboracin de la autora, conforme MARCILLA CRDOBA, Gema, Tcnica legislativa, en CARBONELL, Mi-
guel (Coord.), Diccionario de Derecho Constitucional, op. cit., p. 570.
VII. Modelo metodolgico de tcnica legislativa.
Pedroza y Cruz
En el Estado contemporneo, el Derecho escrito intenta acercarse a
la cientifcidad de la legislacin as como a la bsqueda ptima de la
produccin de leyes, por ello el cultivo de la tcnica legislativa. En este
orden de ideas cabe apuntar el siguiente esquema metodolgico que
propone la tcnica legislativa:
Formado por las tcnicas que entienden por ley racional
aqulla que se inserta armnicamente en el ordenamiento ju-
rdico y no plantea problemas de antinomias, lagunas o redun-
dancias. Tales tcnicas procuran, por tanto, la sistematicidad o
racionalidad lgico-formal de las leyes.
` Prevenir ambigedades semnticas, antinomias, lagunas o
redundancias legales.
` La informtica, al mismo tiempo que suministra tcnicas
para mejorar la calidad de las leyes, ejerce una infuencia
decisiva sobre la propia nocin de racionalidad lingstica
y lgico formal: si se quiere que la informtica desempee
un papel fundamental en la legislacin, es preciso que las
tcnicas legislativas consideren las exigencias del lenguaje
y sistematicidad planteadas por la tecnologa informtica.
2 GRUPO
RACIONALIDAD
LGICO-FORMAL
Integrado por las tcnicas que consideran la racionalidad de
la ley si es efectivamente cumplida por sus destinatarios. Fa-
vorecen lo que podra llamarse la racionalidad pragmtica de
las leyes.
Utiliza nuevas disciplinas:
` Sociologa, psicologa, anlisis econmico del Derecho,
ciencia poltica.
3ER. GRUPO
RACIONALIDAD
PRAGMTICA
Formado por las tcnicas que miden la racionalidad de una
ley en funcin de si es o no adecuada para lograr sus objeti-
vos. stas proporcionan, en defnitiva, la racionalidad teleo-
lgica de las leyes.
4 GRUPO
RACIONALIDAD
TELEOLGICA
124
Esquema 7. Modelo metodolgico de tcnica legislativa
Fuente: Elaboracin de la autora, conforme PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala y CRUZ VELZQUEZ, Jess
Javier, Introduccin a la tcnica legislativa en Mxico, en CARBONELL, Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana
Thala (coords.), Elementos de tcnica legislativa, op. cit., pp. 46-51.
A. Racionalidad lingstica
La ley debe tener un estilo sencillo, claro, conciso y con el grado de
precisin adecuado. Con relacin al nivel lingstico, la redaccin debe
ser en un lenguaje habitual y la terminologa tcnica slo debe apa-
recer cuando la precisin lo exija, ya que por ejemplo, la medicina, la
fsica y la qumica, el mensaje s va dirigido a especialistas, en cambio,
el Derecho se dirige a toda persona, y si no es entendido por quien lo
tiene que obedecer, no cumple su objetivo. Por ello debe permitir la
comunicacin entre el emisor, el mensaje y el receptor, que en este
caso se traduce en la tarea de la creacin de la norma por parte de los
poderes legislativo y ejecutivo (emisor), la ley (mensaje) y el gobernado
(receptor).
La claridad puede entenderse desde dos ngulos, del emisor y del
receptor. Una de las acepciones del trmino claridad es la distincin
` Aspectos estilsticos:
La brevedad de las frases para ordenar y separar las ideas.
Reglas para construir oraciones.
` Aspectos ortogrfcos:
` Se referen al uso de signos de puntuacin.
` Aspectos lxicos-semnticos:
` Es el equilibrio entre lxico comn y lxico tcnico- jur-
dico.
RACIONALIDAD
LINGSTICA
` Insercin armnica de la ley respecto:
Del sistema jurdico del que forman parte
De la jerarqua normativa norma superior desplaza infe-
rior
` Facultad para legislar:
Si la autoridad que emite la norma cuenta con atribucio-
nes
` Reconocimiento social de la norma:
Determinar el grado de aceptacin de la norma
RACIONALIDAD
LGICO-FORMAL
125
con que por medio de la inteligencia percibimos las ideas. De ah se
puede desprender que, de acuerdo con la aptitud del auditorio a quien
se dirige cierta informacin, sta se asimila. La claridad es proporcio-
nal al nmero de sujetos a los que va a regular, es decir, que cuando el
nmero de destinatarios es amplio, heterogneo y en su mayora sin
una preparacin sufciente, la forma del mensaje debe tratar de acer-
carse a los mismos.
27

Conforme a Pedroza de la Llave y Cruz Velzquez
28
, la claridad
depende de tres aspectos: estilsticos, ortogrfcos y lxico semnticos.
Los aspectos estilsticos se referen a la brevedad de los enuncia-
dos y construcciones gramaticales, sin tecnicismos. Es ms fcil en-
tender enunciados breves que oraciones extensas, adems, en caso de
reformarse es ms sencillo si son frases cortas.
Los aspectos ortogrfcos son, el uso de maysculas, las abrevia-
turas, las siglas, el guin, el parntesis, las comillas, la integracin de
palabras pertenecientes a otras lenguas, la escritura de cantidades y
los signos de puntuacin.
Los aspectos lxico semnticos son, el uso del lenguaje comn,
como gnero, especie, lxico jurdico, latinismos crudos, neologismos y
tecnicismos no jurdicos. Se debe pugnar cuando menos por un equi-
librio entre el lxico comn y el lxico tcnico. En tanto que el lxico
jurdico encuentra su riqueza en un acervo de palabras, no se debe
desprender del lxico jurdico ya arraigado, desechando totalmente el
uso de sinnimos, pues su efecto es bien anotado por Pietro de Pedro
aunque es un defecto poco frecuente, los juristas saben bien que la
veleidad esttica del redactor de la norma, acudiendo a un sinnimo
jurdico, ha inundado ms tarde de pleitos a los tribunales.
29

B. Racionalidad jurdico-formal
Cada una de las normas que forman el sistema jurdico debe tener
cabida armnica en el conjunto del cual formarn parte. Sin ignorar
que los modelos de interpretacin jurdica pueden resolver la contra-
diccin entre normas que presenten antinomias.
28 Ibdem, pp. 48-49.
29 PRIETO DE PEDRO, Jess, citado por PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala y CRUZ VELZ-
QUEZ, Jess Javier, op. cit., p. 49.
126
La primera regla para determinar la insercin armnica de una
norma es respecto de su constitucionalidad, es decir, que no est en
contra de la Constitucin. Para este tipo de normas es necesario des-
tacar el principio que establece que la norma superior desplaza a la
norma inferior, de este modo para que una norma sea reconocida debe
guardar relacin con la norma superior.
Una segunda regla es la facultad o atribucin del poder pblico
para legislar en ciertas materias, es decir, si est contemplada en el ex-
tenso catlogo de atribuciones o si se puede desprender de una norma
constitucional.
Adems del reconocimiento formal de la norma, sta debe te-
ner el reconocimiento social y contar con la suma de las relaciones
existentes de poder que rigen a un pas, en otras palabras, a la cons-
titucin real del Estado. Para lograrlo se debe hacer uso de mecanis-
mos de reconocimiento social, como la publicidad. En este rubro los
medios de comunicacin forman hbitos y costumbres, expresan,
informan, explican y persuaden de la realizacin u omisin de cier-
ta conducta. Ello puede determinar el grado de aceptacin de una
norma.
IX. Modelo de flujo circular. Mora-Donatto
De acuerdo a Cecilia Mora-Donatto, la teora de la legislacin sirve
para conocer cundo debe crearse una ley y recuerda lo que se olvida
en mltiples ocasiones, no siempre para la solucin de un problema se
requiere de un texto legal. Pueden existir muchas leyes, tantas como el
legislador apruebe, pero siempre sern menos los ciudadanos dispues-
tos a respetarlas; para que se cumplan, el legislador debe coadyuvar
para que las leyes sean claras y precisas. En el anterior contexto es
donde se inscribe la necesidad de estructurar una teora de la legisla-
cin. Al respecto seala:
La teora de la legislacin tiene como objeto de estudio el amplio mbi-
to que abarca desde el momento de asumir la decisin poltica y hasta
el instante en el que sta se concretiza mediante su incorporacin e
impacto al ordenamiento jurdico en forma de ley. Los principios de la
teora de la legislacin, comunes a todo el ordenamiento, no son creado-
res de normas, sino que pretenden, simplemente, coadyuvar a la trans-
127
formacin de un aspecto de la realidad jurdica en general, y mexicana
en particular.
30
Por tanto, el objeto de estudio de la teora de la legislacin abarca:
1. La forma de elaborar, reformar o derogar una norma con ran-
go de ley etapa prelegislativa.
2. La decisin poltica etapa legislativa.
3. La evaluacin de las leyes vigentes etapa postlegislativa.
Mora-Donatto, con este enfoque, desarrolla el modelo de Manuel
Atienza, pero lo integra en cuatro etapas para producir, modifcar o
suprimir una norma:
De manera ms sencilla podemos afirmar que dicha teora servir para
conocer cundo debe crearse una ley. Es evidente que no siempre para la
solucin de un problema se requiere de un texto legal. Por lo anterior, la
propuesta que aqu se formula podramos sintetizarla en un diagrama
de flujo circular que se integra por cuatro etapas, a saber: dos fases pre-
legislativas, una legislativa y una poslegislativa en sede parlamentaria,
en donde la ltima de stas desembocara en la primera con un mpetu,
que puede o no ser permanente y constante.
31
En el esquema 8 se ilustra el modelo propuesto por Mora-Donatto.
30 MORA-DONATTO, Cecilia, Cambio poltico y legitimidad funcional, op. cit., p. 83.
31 Ibdem, p. 84.
128
Esquema 8. Modelo de fujo circular
FUENTE: Elaboracin de la autora, conforme MORA-DONATTO, Cecilia, Cambio poltico y legitimidad funcional,
op. cit., p. 84.
Primera etapa
FASE PRELEGISLATIVA 1
1. Motivos
2. Deteccin del problema o hecho
legislable
3. Test de problemtica:
a) alternativas estatales;
b) alternativas extraestatales con
reconocimiento
Cuarta etapa
FASE POSTLEGISLATIVA
1. Evaluacin de los efectos de la ley
2. Resultados de evaluacin:
a) No regresa a primera etapa: motivos
b) Regresa a motivos
Segunda etapa
FASE PRELEGISLATIVA 2
1. Necesidad de una ley
2. Sistema de redaccin: a) anglosajn;
b) continental
3. Elementos para redactar tcnicamen-
te bien una ley:
a) comprensin de objetivos
b) anlisis de objetivos
c) diseo estructura de norma
d) redaccin de norma
e) examen crtico de resultados
Tercera etapa
FASE LEGISLATIVA
Procedimiento legislativo
1. Iniciativa
2. Discusin y aprobacin
3. Integracin a la efciencia
129
X. Modelo de etapas en la produccin legislativa. Reyes
El modelo tradicional fue elaborado con base en la distincin del de-
sarrollo de la formacin de leyes en tres fases o etapas: prelegislativa,
legislativa y postlegislativa. Reyes Rodrguez Mondragn construye el
modelo de etapas en la produccin legislativa, documentndose en
Manuel Atienza, Julia Barragn y los estudios de tcnica legislativa del
GRETEL.
En este proceso, por un lado, se trata de mantener la fundamen-
tal distincin entre la funcin poltica, enfocada a la determinacin
de fnes y a la sancin de la norma, y la funcin jurdica, relativa a la
preparacin tcnica del anteproyecto de ley, la redaccin, la incorpora-
cin a un sistema y su evaluacin ex post. Y, por otro lado, se considera
relevante el anlisis del proceso poltico de negociacin que llevan a
cabo los agentes inmersos en la defnicin del sistema jurdico, pues es
claro que no es la libre competencia poltica la que defne y selecciona
las normas jurdicas ms ptimas y efcientes. De hecho, cabe recono-
cer que ninguna ley a priori garantiza ni la efciencia ni la equidad por
s misma.
32
A. Etapa prelegislativa
Para Reyes Rodrguez el objetivo de esta etapa es la construccin de
consensos sobre lo que se espera de la norma jurdica. La construc-
cin de esta voluntad poltica es necesaria para justifcar la pretensin
de modifcacin normativa y lograr la adhesin de sus destinatarios,
facilitando la eventual creacin de la norma y su obediencia. Efca-
cia que requiere de la elaboracin y anlisis de un diagnstico de las
conductas e intercambios a institucionalizar, detallando las cuestiones
problemticas y las necesidades prcticas que se pretendan limitar y
solucionar.
En esta etapa se persiguen dos resultados: 1) la construccin de
los argumentos y razones poltico-jurdicas y socio-econmicas que
justifcan las instituciones formales, y 2) la formulacin de los fnes y
valores que den legitimidad, emprica y normativa. En consecuencia,
la etapa prelegislativa se traduce en un proceso previo para el estable-
cimiento de prioridades en la agenda legislativa y de anlisis sobre la
32 RODRGUEZ MONDRAGN, Reyes, El proceso de produccin legislativa, un procedimiento
de diseo institucional, en CARBONELL, Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE (coords.), Elementos de
tcnica legislativa, op. cit., p. 85.
130
necesidad de disear instituciones formales, modifcar las existentes
o dotar a aquellas instituciones informales del carcter de formales.
33

B. Etapa legislativa
La actividad relevante en esta etapa es la elaboracin formal de la ley,
lo que implica cuestiones lgicas y de tcnica legislativa para asegurar
la correccin jurdico-formal y lingstica del cuerpo normativo an
cuando los procesos de negociacin continan y no fnalizan sino has-
ta el momento de aprobacin. El objetivo es la construccin de insti-
tuciones jurdicas congruentes internamente y con el sistema jurdico
al que se integran. Adems, en esta etapa cobra especial relevancia al-
macenar y recuperar la informacin relacionada con los antecedentes
de la materia en cuestin y con las disposiciones normativas vigentes.
Reyes Rodrguez propone distinguir dos fases: una primera, de inves-
tigacin y descripcin de los insumos del trabajo legislativo y, una se-
gunda, denominada de creacin y justifcacin institucional.
34

C. Etapa postlegislativa
En la etapa postlegislativa es necesario trazar las lneas de seguimien-
to sistemtico de las normas jurdicas en sus dimensiones lingstica,
lgico-jurdica, pragmtica, teleolgica, econmica y tica. Por tanto,
es importante el seguimiento de la norma jurdica y analizar su insta-
lacin, satisfactoria o no, en los sistemas social, jurdico, poltico y eco-
nmico. Por tanto, abarca la evaluacin de la adecuacin de las normas
del sistema jurdico; la observacin de las fnalidades incorporadas al
texto legal, as como el cumplimiento de las normas a los fnes y objeti-
vos para los cuales fueron elaboradas, as como para sustentar futuros
cambios al sistema jurdico.
35

33 Ibdem, p. 86.
34 Ibdem, p. 87.
35 Ibdem, p. 89.
131
Esquema 9. Modelo de etapas en la produccin legislativa
ETAPA PRELEGISLATIVA
Etapa previa que tiene por objeto la construccin de consensos sobre lo que se
espera de la norma jurdica. Es el momento de buscar informacin relacionada
con el problema en cuestin y con las disposiciones normativas vigentes.
` Plantear correctamente el problema, esto es defnir qu es lo que buscamos
mejorar;
` Identifcar a los actores involucrados, sus intereses y los casos relevantes a
regular;
` Conocer los incentivos y las motivaciones que originan el inters jurdico so-
bre las conductas a regular o a propiciar;
` Determinar la importancia y necesidad de la institucin formal, los perjuicios
por la ausencia de las reglas formales: Qu pasa si no pasa nada?
` Establecer los objetivos que se persiguen o perseguirn con la ley, la operati-
vidad, consistencia y practicabilidad de los mismos;
` Precisar la materia de ley, es decir, esclarecer que conductas y que aspectos
de la misma se regularan;
` Describir el contexto en que se sita el problema (poltico, social, econmico
y jurdico);
` Analizar quien es competente para actuar, quien es la autoridad obligada a
institucionalizar las iniciativas en la materia (federacin, estados, munici-
pios);
` Precisar los distintos mbitos en que se ejecutar la norma jurdica y los pro-
cesos a los que se sujetar la autoridad para dicha ejecucin;
` Formular y comparar las posibles alternativas de institucionalizacin, es de-
cir, valorar el tipo de institucin: planes o programas gubernamentales; re-
glamentos, leyes, modifcaciones constitucionales; circulares o instrumentos
administrativos;
` Defnir el momento en que se debe actuar y la vigencia de la institucin;
` Elegir el diseo institucional y su justifcacin tica;
` Identifcar las variables de cada uno de los diferentes niveles de racionali-
dad y
` Defnir las estrategias de negociacin con los actores relevantes.
ETAPA LEGISLATIVA
1. Fase de investigacin y descripcin:
` Compilar y describir los antecedentes en la materia a regular;
` Analizar la coherencia y consistencia interinstitucional, es decir, qu incenti-
vos y reglas formales existen en las diferentes esferas (constitucional, federal
y local) relacionadas con el nuevo arreglo legislativo;
` Anlisis comparado, inter e intraestatal;
` Monitoreo de la opinin de las organizaciones (pblicas y privadas), es decir,
la formulacin de encuestas e instrumentos de recoleccin de la opinin de
personas individuales o morales, y de los funcionarios especializados y en-
cargados de la ejecucin institucional;
132
Fuente: Elaboracin de la autora, conforme RODRGUEZ MONDRAGN, Reyes, El proceso de produccin legis-
lativa, un procedimiento de diseo institucional, en CARBONELL, Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE (coords.),
Elementos de tcnica legislativa, op. cit., pp. 85-89.
` Motivar y fundamentar legalmente, y
` Previsin de supuestos confictivos en la redaccin.
ETAPA LEGISLATIVA
2. Fase de creacin y justifcacin:
` Redaccin del texto legislativo que se crea o modifca. Comprende la estruc-
tura formal tcnico-jurdica; los aspectos del lenguaje legal, la sistematicidad
de la norma jurdica (coherencia, completitud, e independencia), y aspectos
formales de tcnica legislativa;
` Adecuar el texto legal al proceso electrnico de datos, esto tiene la fnalidad
de generar mecanismos informatizados de memoria institucional;
` Diseo de procesos para garantizar la ejecucin de las normas, con atencin
en las garantas de audiencia y legalidad;
` Analizar la institucin con respecto a sus alcances, extensin y nivel de deta-
lle; las afectaciones del diseo institucional preexistente, sus efectos concre-
tos sobre los cuidados, sobre la administracin pblica (federal o local), sobre
las organizaciones y grupos de inters; la necesidad de personal e instrumen-
tos de organizacin y gestin pblica; la factibilidad de las normas jurdicas
y, la practibilidad administrativa de la institucin;
` Analizar la comprensin que de la institucin tienen los particulares y las
autoridades;
` Realizar un anlisis costo-benefcio de la institucin;
` Llevar a cabo el cabildeo y estrategias para convenir polticamente la norma,
antes de que inicie el proceso formal de discusin;
` Elaborar los documentos introductorios (prembulo y exposicin de motivos)
de la disposicin normativa, e
` Iniciar el proceso legislativo formal.
ETAPA POSTLEGISLATIVA
Este proceso se enfoca a diagnosticar las consecuencias de la norma y a determi-
nar el nivel de efcacia prctica y efectividad de la misma.
` Publicacin y publicidad de la institucin;
` Anlisis del impacto de la institucin sobre aquellos aspectos directamente
considerados y la posibilidad de efectos no previstos;
` Monitoreo de la norma;
` Elaboracin de indicadores que nos permitan medir aspectos sobre la efcacia
y efciencia de la ley;
` Recoger las opiniones de las autoridades administrativas o judiciales que se
encargan de su aplicacin, ya sea mediante entrevistas o a travs de los crite-
rios de sus resoluciones al aplicar la ley;
` Determinar las posibilidades de evolucin de la institucin, e
` Iniciar el proceso de rediseo y modifcacin de la legislacin.
133
XI. Modelo ciclo legislativo y niveles de racionalidad.
Adriana Chacn
La teora acerca de cmo debe ser el Derecho qued relegada a la flo-
sofa y a la teora o ciencia de la legislacin, el objetivo de sta ltima
es la refexin sobre los problemas conceptuales acerca del fenmeno
de la creacin de normas de carcter general y abstracto, es decir, el
estudio a la legislacin como actividad, en contraste con la dogmti-
ca jurdica, dedicada al Derecho, normas jurdicas, en cuanto producto
ya elaborado.
Un contraste de las exigencias formales y materiales con las di-
rectrices formuladas desde la perspectiva de la teora y tcnica de la
legislacin se explican de forma contundente por Alma Adriana Cha-
cn Hanson, respecto de la distincin tradicional que maneja la doc-
trina acerca de las etapas del iter legislativo: prelegislativa, legislativa
y postlegislativa:
El anlisis por separado de cada una de las fases componen el ciclo legisla-
tivo, permite evaluar varios aspectos: las funciones que le corresponden a
cada una de ellas, los saberes tcnicos que contribuiran a facilitar tales
tareas, las fallas o defciencias que normalmente ocurren en la prctica
de cada una de esas fases, y la repercusin de los resultados obtenidos,
respecto a las etapas siguientes y a la ley en su totalidad. No obstante,
en la prctica dichas fases se presentan en estrecha conexin, siendo la
mayora de las veces imposible dilucidad cundo estamos en presencia de
cada una de ellas.
36

Es decir, la divisin en etapas del proceso legislativo es de utilidad para
visualizar los resultados o productos esperados en cada una de las eta-
pas y qu actividades se deben realizar para incrementar la racionali-
dad de un documento legislativo, antecedente directo de una ley.
A. Etapa prelegislativa. Racionalidad tica y teleolgica
De acuerdo a Adriana Chacn la denominada etapa prelegislativa, por
ser previa a la elaboracin de la ley, va a tener como resultado o pro-
36 CHACN HANSON, Alma Adriana, Las condiciones de validez de las limitaciones o restriccio-
nes legislativas y la racionalidad de la ley, en CASAL HERNNDEZ, Jess Mara, ARISMENDI A.,
Alfredo, y CARRILLO ARTILES, Carlos Luis (coords.), et al., Tendencias actuales del Derecho constitu-
cional: homenaje a Jess Mara Casal Montbrun, tomo II, Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas,
Venezuela, 2007, p. 73.
134
ducto un anteproyecto legislativo, an no acabado desde el punto de
vista lingstico ni formal
37
. Se trata de la expresin de un conjunto
de ideas que pretenden ser la solucin a un problema social, jurdico,
econmico o de otra ndole, as como a una exigencia constitucional.
Por ello la racionalidad propia de esta instancia es una racionalidad, en
trminos de Atienza, tica y teleolgica.
En esta etapa del proceso de legislacin, explica Adriana Chacn,
38

se presenta el momento propicio para transmitir a las normas la legi-
timidad normativa, es decir, no quedara completamente satisfecho,
si por ejemplo, siguiendo todos los pasos y requisitos formales, consa-
grara prohibiciones u obligaciones injustas o que vulneren principios
morales universalmente reconocidos, como los Derechos fundamen-
tales. Tal Derecho, a pesar de su legalidad y consiguiente exigibilidad,
carecera de legitimidad normativa.
De acuerdo a Manuel Atienza la racionalidad tica implica que
el sistema jurdico sea visto como un conjunto de normas o com-
portamientos evaluables desde su cierto sistema tico. Desde esta
perspectiva, una ley sera irracional si prescribe comportamientos
incompatibles con el conjunto de valores morales y ticos vigentes
en una sociedad, como la libertad, la igualdad y la justicia. La teora
de la legislacin carece de procedimientos y tcnicas para la evalua-
cin de la racionalidad tica de una ley, por las mismas limitaciones
del discurso moral. No obstante, consideramos que los aportes de la
Teora de los Derechos fundamentales, en relacin a los lmites, po-
dran contribuir al establecimiento de ciertos parmetros objetivos
de valoracin.

B. Etapa legislativa. Racionalidad jurdico-formal y lingstica
La fase legislativa se ocupa de la estructura formal del proyecto y
de expresar, en un conjunto de artculos, el contenido concreto de la
regulacin. Por ello Atienza indica que la finalidad de esta etapa es
dotar a la ley de racionalidad, tanto lingstica como lgico-formal.
Segn Julia Barragn en la etapa legislativa el legislador se centra
en dotar al cuerpo de normas de los rasgos de correccin formal y
lingstica, con la finalidad de evitar que los jueces tengan que su-
37 dem.
38 dem.
135
plir al momento de la aplicacin de las leyes, deficiencias previas
que se relacionan ms con el proceso de produccin que con el de
aplicacin e interpretacin.
39
En el nivel de racionalidad lingstica, el edictor quien dicta la
norma y el destinatario de las leyes se ven respectivamente como
emisores y receptores de cierto tipo de informacin que se organiza en
un sistema jurdico. La ley sera irracional si no cumple su cometido
como acto comunicativo, bien porque el mensaje no est redactado
en forma clara o tiene defciencias lingsticas por el uso de palabras
vagas, ambiguas, o porque la informacin sea incompleta o contradic-
toria, entre otros factores.
Conforme a Adriana Chacn, en la etapa legislativa se aplica la
tcnica legislativa, y al respecto lo siguiente:
El desarrollo de la tcnica legislativa se ha visto vinculado en especial
a la necesidad de incrementar la racionalidad lingstica de las leyes.
En estos estudios se abarca desde las directrices para expresarse en un
lenguaje legal claro, preciso y correcto: indicando qu palabras deben
ser evitadas, qu estilo de redaccin es el ms acorde, cmo debe es-
tructurarse la oracin legal, hasta el uso adecuado de los signos de pun-
tuacin; pasando por aspecto ms especficos como las remisiones y las
definiciones, as como lo relativo a la divisin sistemtica de las leyes,
la forma de presentacin de los temas de un proyecto y la extensin de
los artculos.
40
Enseguida precisa: estas directrices, si bien fungen como reglas tc-
nicas, sin que pueda exigirse su obligatorio cumplimiento, deben ser
adoptadas por el redactor legislativo si quiere que la ley, de cualquier
materia, sea exitosa como acto de comunicacin.
La mayora de los tratadistas de estas disciplinas, concuerdan en
que debe existir la satisfaccin tanto de las condiciones formales como
materiales, antes expuestas; avalan un nivel aceptable de esta racio-
nalidad. De all la importancia, en esta fase, del anlisis del proyecto de
ley, tanto en coherencia interna en mismo documento como cohe-
rencia externa adecuacin con el resto del sistema jurdico. Un exa-
39 BARRAGN, Julia, Cmo se hacen las Leyes, citada en CHACN HANSON, Alma Adriana, op.
cit., p. 81.
40 CHACN HANSON, Alma Adriana, op. cit., p. 80.
136
men apresurado y defectuoso generar ms problemas que soluciones
en la etapa siguiente.
41

C. Etapa postlegislativa. Racionalidad pragmtica
El ciclo legislativo culmina con la entrada en vigencia de la ley y su
puesta en prctica, siendo necesario hacer un seguimiento legislativo
con el objeto de establecer si los objetivos o fnes fjados en la etapa
legislativa encuentran satisfaccin en los hechos, y en general, si los
comportamientos fjados como prohibidos, permitidos u obligados en
las normas, tienen la debida recepcin de sus destinatarios. Por ello, la
fnalidad de esta fase es evaluar la racionalidad pragmtica de la ley,
que consiste de acuerdo a Atienza, en la adecuacin de la conducta de
los destinatarios a lo prescrito en la ley.
42
Esa efcacia depende tanto de los niveles de racionalidad esperados
en la etapa prelegislativa, como de los parmetros propios de la etapa
legislativa. As, si una ley es incompatible con el conjunto de valores y
principios morales y constituciones vigentes en una sociedad, no ten-
dr legitimidad normativa, siendo por ende incapaz para transmitir a
los destinatarios, la correccin tica de los comportamientos exigidos.
Si hay fallas en la racionalidad lingstica, la efcacia de la ley de-
pender de la capacidad de los jueces para interpretar coherentemen-
te y en forma uniforme, las disposiciones, con una alta probabilidad de
que si ello no se logra, la ley se convierta en fuente de incertidumbre
para los ciudadanos. Y si las defciencias se detectan a nivel jurdico-
formal, tambin quedar en manos de los jueces la resolucin de las
antinomias, redundancias, o la bsqueda de soluciones, en caso de la-
gunas, con todos los riesgos que acarrea la incoherencia del sistema.
43

En este sentido, Julia Barragn teme que en la prctica esta etapa
postlegislativa suele consistir en la comprobacin un tanto errtica y
la mayora de las veces sorprendida, de que tal o cual norma no cum-
ple con la fnalidad para la cual se supone fue elaborada, o que colide
estrepitosamente con una norma preexistente no derogada.
44
41 Ibdem, p. 81.
42 dem.
43 Ibdem, p. 82.
44 BARRAGN, Julia, Cmo se hacen las Leyes, citada por CHACN HANSON, op. cit., p. 82.
137
Esquema 10. Modelo ciclo legislativo y niveles de racionalidad
Fuente: Elaboracin de la autora, conforme CHACN HANSON, Alma Adriana, Las condiciones de validez de las
limitaciones o restricciones legislativas y la racionalidad de la ley op. cit., pp. 72-82.
Los modelos de cmo legislar estudiados en este captulo coinciden en
aplicar el mtodo cientfco en el proceso de decisin legislativa moti-
vos para legislar, planteamiento de un problema social, determinacin
de objetivos, justifcacin tica de objetivos y medios, propuesta de una
solucin legislativa. En el siguiente captulo cuarto se estudiar, des-
de el enfoque de la metodologa, la aplicacin del mtodo cientfco en
el desarrollo de una investigacin legislativa.
ETAPA PRELEGISLATIVA:
racionalidad tica y teleolgica
Producto: anteproyecto legislativo
Es la expresin de un conjunto de
ideas que pretenden ser la solucin a
un problema social, jurdico, econ-
mico o de otra ndole, as como a una
exigencia constitucional.
ETAPA POSTLEGISLATIVA:
racionalidad pragmtica
Vigencia de la ley
El seguimiento legislativo tiene por objeto
establecer si los objetivos o fnes fjados
en la etapa legislativa se satisfacen en los
hechos.
Evaluar si se cumple la conducta de los
destinatarios a lo prescrito en la ley
Esa efcacia depende tanto de los niveles
de racionalidad esperados en la etapa
prelegislativa, como de los parmetros
propios de la etapa legislativa.
ETAPA LEGISLATIVA:
racionalidad jurdico-formal
y lingstica
Estructura formal del proyecto
Expresar en un conjunto de artculos, el
contenido concreto de la regulacin
Directrices para expresar un lenguaje legal
claro, preciso y correcto
Racionalidad jurdico-formal
Ley se inserta en un conjunto de normas:
el proyecto de ley debe tener coherencia
interna en mismo documento como
coherencia externa adecuacin con el
resto del sistema jurdico
139
Introduccin al captulo cuarto
El captulo denominado Investigacin legislativa, estudia el proceso de elabo-
rar un proyecto legislativo donde se debe seguir una metodologa y aplicar una
serie de tcnicas. En la actualidad se carece, en la prctica, de pasos a seguir
al momento de realizar la investigacin de la materia de la ley a elaborar. Es
obvio advertir que la investigacin est presente en cada una de las etapas de
creacin de la ley, a saber: prelegislativa, legislativa y postlegislativa.
El objetivo del captulo es explicar que la investigacin legislativa tie-
ne por objeto proporcionar al legislador informacin acorde a los temas de la
agenda legislativa para tomar mejores decisiones. Primordialmente la realizan
los institutos de investigaciones legislativas. La autora postula la hiptesis de
que las caractersticas que rigen la investigacin son: exhaustividad, selectivi-
dad, claridad, objetividad y pluralidad de pensamiento. Estos cinco elementos,
adems de ser imprescindibles, son de riguroso cumplimiento en la elaboracin
del estudio. Su importancia y necesidad radica en que ellos mejoran sustancial-
mente el fondo y la forma de la calidad del contenido de las iniciativas.
Podemos observar que la premisa central del captulo es que la investiga-
cin que realizan los institutos debe ser exhaustiva y con las mismas caracte-
rsticas de excelencia que se exije a cualquier investigador en la construccin
140
del conocimiento. El trabajo de un investigador tiene aplicacin al crear, modi-
fcar o derogar normas jurdicas. Los institutos de investigaciones legislativas
deben asumir el rigor y la responsabilidad de construir conocimiento para la
generacin de las mejores normas jurdicas que puedan corresponder a la si-
tuacin social, cultural y econmica del pas. Desde esta perspectiva, la inves-
tigacin seria, acadmica, profesional y rigurosa que se pide a los investiga-
dores legislativos es una exigencia, una directriz de la rectora colegiada de los
trabajos de un instituto, que debe favorecer la generacin de bienes pblicos a
travs del trabajo de los legisladores.
El captulo concluye planteando el compromiso al que se deben quienes
se dediquen a la investigacin legislativa. El documento explica que para ela-
borar un trabajo de calidad se debe de realizar una investigacin documental,
normativa y doctrinal, respetando el orden jurdico vigente, el cual debe de ser
congruente en lo constitucional y lo legal, mbitos en el que resultan tiles los
anlisis comparativos de legislacin, tanto a escala internacional, federal y es-
tatal. De igual forma, se exhibe la importancia de la consulta del proyecto ante
la sociedad por medio de foros, seminarios, congresos, entrevistas, encuestas,
entre otros actos que respaldan la conveniencia o no de la creacin de la nueva
ley o decreto de reforma.
Espero que el material que est por leer le proporcione las herramientas
necesarias para realizar una investigacin legislativa de calidad.
Lic. Pedro Antonio Argomanz Realzola
Coordinador del Instituto de Investigaciones Legislativas
141
CAPTULO CUARTO
INVESTIGACIN LEGISLATIVA
No est nada claro que requisitos deben tener las leyes correctamente es-
tablecidas las leyes sern forzosamente malas y buenas, justas e injus-
tas del mismo modo que las constituciones de las que forman parte. Al
menos esto es evidente, que las leyes deben ser establecidas de acuerdo a
la constitucin.
Aristteles, La Poltica.
E
l Congreso del Estado de Zacatecas ha institucionalizado la
investigacin como requisito indispensable para sustentar una
iniciativa o dictamen legislativo: A toda iniciativa deber pre-
ceder la investigacin y estudio apropiado sobre la materia que versa,
as como la aplicacin de mtodos y tcnicas legislativas.
1
El proceso
legislativo comienza con la presentacin de la iniciativa se estable-
cen distintos requisitos que sirven de garantas de calidad, tales como
el estudio comparado, la viabilidad constitucional y presupuestal. El
dictamen se considera como el eje fundamental de la tarea que nos
ocupa, tambin para ste quedan como requisitos obligados el estudio
respectivo.
2

No obstante esta obligacin legal, en la prctica el legislador no da
a conocer las fuentes de investigacin de las iniciativas. La propuesta
concreta en este captulo es conformar un expediente de investigacin
legislativa de toda iniciativa de ley, decreto de reforma, acuerdo o dic-
tamen. Debe contener la observacin del hecho social, los resultados
de foros de opinin pblica, encuestas, entrevistas, estadsticas, ante-
cedentes legislativos, parlamentarios, anlisis comparativo de legisla-
cin, investigacin doctrinal, legislativa, jurisprudencial, entre otras.
1 Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, LXI Legislatura, artculo 45 de Ley Orgnica del
Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, POG 15 de julio de 2006, ltima reforma POG 11 de
enero de 2014.
2 Ibdem, Exposicin de motivos.
142
Estos documentos se convierten en un valioso complemento de
toda iniciativa o dictamen. Se incorpora un resumen ejecutivo y el ex-
pediente de investigacin que garantizan el uso de mtodos y tcnicas
necesarias para una excelente asesora legislativa. Demuestran que el
investigador o asesor estudi todos los documentos anexos, con criterio
selectivo por su signifcativa importancia en la discusin del proyecto.
I. Investigacin legislativa
La investigacin legislativa tiene por objeto proporcionar al diputado
informacin acorde a los temas de la agenda legislativa para tomar
mejores decisiones. Primordialmente la realizan los institutos de in-
vestigaciones legislativas. Las caractersticas que rigen la investigacin
son: exhaustividad, selectividad, claridad, objetividad y pluralidad de
pensamiento. Estos cinco elementos, adems de ser imprescindibles,
son de riguroso cumplimiento en la elaboracin del estudio. Su im-
portancia y necesidad radica en que ellos mejoran sustancialmente el
fondo y forma de la calidad del contenido de las iniciativas.
3
Por lo tanto, la investigacin que realizan los institutos de investi-
gaciones legislativas debe ser exhaustiva y con las mismas caracters-
ticas de excelencia que se exija a cualquier investigador en la construc-
cin del conocimiento. El trabajo de un investigador tiene aplicacin al
crear, modifcar o derogar normas jurdicas. Los institutos de investiga-
ciones legislativas deben asumir el rigor y la responsabilidad de cons-
truir conocimiento para la generacin de las mejores normas jurdicas
que puedan corresponder a la situacin social, cultural y econmica
del pas. Desde esta perspectiva, la investigacin seria, acadmica, pro-
fesional y rigurosa que se pide a los investigadores legislativos es una
exigencia, una directriz de la rectora colegiada de los trabajos de un
instituto, que debe favorecer la generacin de bienes pblicos, a travs
del trabajo de los legisladores.
4
3 PALACIOS ROMN Ral, Las tcnicas legislativas en la Asamblea Nacional de Nicaragua en
Unidad para la Promocin de la Democracia de la OEA y el Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, La tcnica legislativa en Centroamrica y Repblica Dominicana, editado por Ronny Rodr-
guez Chang, San Jos, Costa Rica, 2001, Serie Parlamentos y Democracia, p. 235.
4 Cfr. GARCA CERVANTES, Ricardo, El rigor del anlisis y no la opinin del investigador lo que
interesa a los legisladores en Pluralidad y consenso, revista del Instituto Belisario Domnguez,
Senado de la Repblica, LXI Legislatura, nm. 14, marzo 2011, Mxico, p. 2. En Internet: http://
www.politicayestadoibd.org/SP/recursos/rigor%20analisis%20investigacion%20ricardo%20gar-
cia%20cervantes.pdf. Consulta: noviembre 2013.
143
A. Investigacin legislativa, cientfca y acadmica
La agenda legislativa es la que detona el trabajo acadmico y de in-
vestigacin del personal califcado de los institutos de investigaciones.
A diferencia de un investigador de cualquier institucin acadmica o
cientfca que se elige con libertad y siguiendo su propia vocacin e in-
ters del tema de investigacin. En lo dems, no hay diferencia entre la
investigacin legislativa, la cientfca y la acadmica. La investigacin
que est orientada a crear, a descubrir conocimiento, est sujeta al
rigor del mtodo, a la exigencia de la sustentabilidad, a ser exhausti-
vos y a la disciplina acadmica. No hay diferencia en el trabajo de un
investigador en ciencias sociales que no va ser aplicado directamente
al proceso legislativo, del que s va ser utilizado por quienes realizarn
la creacin o modifcacin de normas.
5

El investigador legislativo tiene la responsabilidad de pensar en
quienes han esperado por la justicia, ser capaz de identifcar la verdad,
de ubicar el argumento, de establecer con claridad el raciocinio. Ponce
de Len Armenta, en este aspecto, armoniza los contenidos de la axio-
loga y la lgica como esenciales del saber. El proceso de investigacin
se circunscribe a fnes generales que son la realizacin de la justicia
y la seguridad jurdica, el bien del hombre, el desarrollo del Derecho
como ciencia, la bsqueda de la verdad, la paz y armona social. La
consideracin de estos fnes permite al investigador imprimir sentido
trascendente a la accin de investigar.
6

B. Metodologa de la investigacin legislativa
En Mxico a partir de 1985 se producen diversos planteamientos que
aluden la necesidad de desglosar distintas facetas de la metodologa
jurdica, tales como, tcnicas de investigacin, argumentacin jurdi-
ca, tcnicas jurisprudenciales, tcnicas legislativas, entre otras. Los
estudios de Hctor Fix-Zamudio, Luis Ponce de Len Armenta y Jorge
Witker se encuentran en este contexto.
7
Es decir, las formas que condi-
cionan toda refexin jurdica, no slo cientfca sino tambin prctica
en las labores legislativa y judicial.
5 dem.
6 PONCE DE LEN ARMENTA, Luis, Metodologa del Derecho, Ed. Porra, 11 ed., Mxico, 2007, p. 59.
7 Cfr. FIX-ZAMUDIO, Hctor, Metodologa, docencia e investigacin jurdicas, UNAM-Porra, Mxico,
1988. PONCE DE LEN ARMENTA, Luis, Metodologa del Derecho, Porra, Mxico, 1996. WITKER
VELZQUEZ, Jorge, Metodologa jurdica, McGraw-Hill-UNAM, Mxico, 1997.
144
Ponce de Len Armenta aborda la metodologa de la investigacin
cientfca del Derecho. La clasifca en metodologa general y metodo-
loga especial; sta ltima estudia los mtodos particulares de los di-
versos apartados del saber. La metodologa del Derecho es metodologa
especial, en la cual ubica a la metodologa legislativa para la creacin
y modifcacin de las normas jurdicas
8
la cual se desarrolla en este
captulo.
C. Proceso, metodologa y tcnicas de investigacin legislativa
En la labor legislativa, es decir, en la preparacin y elaboracin de nor-
mas se encuentran el mtodo, la tcnica y la poltica legislativas que
resuelven las preguntas para qu y cmo. Estos tres modos de estudiar
la legislacin, conforme Frisch Philipp y Gonzlez Quintanilla consis-
ten:
En el anlisis de leyes distinguimos entre la poltica del Derecho, el mto-
do de legislar y la tcnica de esta actividad. Por medio de la aplicacin de
estos tres modos de estudiar normas legales, podemos defnir en mayor
grado la calidad de leyes, en cuyo contenido se plasman los efectos de la
poltica, el mtodo y la tcnica aplicados por el legislador.
La poltica del Derecho es el conjunto de las tendencias polticas y so-
cio-econmicas manifestadas en el contenido de una ley.
El mtodo del legislador se muestra en los medios aplicados por l en la
formacin de su poltica o de cualquier otro contenido normativo.
La tcnica legislativa consiste en la forma de los medios metodolgicos
del legislador.
9
As, el proceso legislativo se apoya en elementos de fondo, mtodo y
forma. 1) Ideolgico y axiolgico fondo permite conocer la carga de
valores de la ley o reforma, ya que el legislador como evaluador moral
tiene sus propios valores, adems de los valores generalmente acep-
tados por la sociedad. 2) El mtodo cientfco al elaborar legislacin:
a) observacin de un fenmeno; b) planteamiento del problema; c)
formulacin de hiptesis; d) proceso de investigacin: la informacin
se ordena, clasifca y sistematiza; e) para llegar a una conclusin. 3)
8 PONCE DE LEN ARMENTA, Luis, op. cit., p. 65.
9 FRISCH PHILIPP, Walter y GONZLEZ QUINTANILLA, Jos Arturo, Metodologa jurdica en jurispru-
dencia y legislacin, Ed. Porra, Mxico, 2000, pp. 153-154.
145
Tcnica legislativa forma es el anlisis tcnico que permite obtener
mejores resultados al momento de crear una norma a travs de: a)
redaccin, orden y sistematizacin; b) claridad: uso correcto del len-
guaje, y c) concrecin: uso concreto de las ideas.
Ponce de Len Armenta contempla de manera similar a Philipp
y Gonzlez la interrelacin del proceso, la metodologa y tcnicas de
investigacin legislativa (cuadro 5). El objeto es elaborar slidos pro-
yectos legislativos que demanda el pas e implica el proceso de la in-
vestigacin legislativa, asimismo, el dominio de mtodos y tcnicas
aplicables al trabajo legislativo.
Cuadro 5. Proceso, metodologa y tcnicas de investigacin legislativa
PROCESO LEGISLATIVO Etapas del proceso legislativo
1. Iniciativa
2. Dictamen
3. Debate interno y discusin en Pleno
4. Aprobacin
5. Promulgacin
6. Observacin del Ejecutivo
7. Promulgacin y aplicacin
8. Inicio de vigencia
METODOLOGA
DE LA INVESTIGACIN
CIENTFICA
LEGISLATIVA
Mtodos aplicables al trabajo legislativo
1. Histrico
2. Sistemtico
3. Comparativo o analgico
4. Sociolgico
5. Cientfco
TCNICAS LEGISLATIVAS A. Tcnicas de investigacin legislativa para
proyectos legislativos
1. Tcnicas de investigacin documental de carcter
legislativo
Legislativa
Jurisprudencial
Bibliogrfca
Hemerogrfca
De archivo
Audiogrfca
Videogrfca
146
TCNICAS LEGISLATIVAS 2. Tcnicas de investigacin de campo o directas
Tcnicas de observacin cientfca
Tcnica de encuesta
Tcnica de muestreo
Tcnica de entrevista
Tcnica de estadstica
B. Tcnicas concretas del trabajo legislativo
para productos legislativos
1. Tcnicas parlamentarias
2. Tcnicas de negociacin y el consenso cabildeo
legislativo
3. Tcnicas de interpretacin y consulta del proyecto
legislativo
APLICACIN DE LAS
TCNICAS EN LA
PRCTICA LEGISLATIVA
1. Exposicin de motivos
2. Estructura lgica normativa
3. Contenido legislativo
Presentacin
Redaccin y estilo
Clasifcacin de contenidos
Fuente: elaboracin propia conforme PONCE DE LEN ARMENTA, Luis, Docencia y didctica del Derecho, Ed. Porra
e Instituto Internacional del Derecho y del Estado, Mxico, 2005, pp. 151-152.
Del modelo propuesto por Ponce de Len se desprende la existencia de
dos tipos de procedimientos: 1) legislativo, aplicable a proyectos legis-
lativos, con la fnalidad de producir, reformar o derogar legislacin y,
2) parlamentario, aplicable a productos legislativos en la presentacin
formal de la iniciativa, discusin y aprobacin de la legislacin. Por
ello, las tcnicas parlamentarias o las de negociacin y consenso no se
desarrollan en el presente captulo.
D. Productos de la investigacin legislativa
Las producciones jurdicas resultado de la investigacin en el mbito
legislativo son: proyecto legislativo; produccin legislativa legislacin,
reglamento, reforma; resea legislativa; recensin legislativa; dicta-
men tcnico jurdico; informe tcnico jurdico; manual, entre otros.
Todos estos documentos son de inters constante para el legislador y
deben estar sustentados en la investigacin legislativa. En particular,
los proyectos de iniciativas de ley, decretos de reforma y dictmenes
son los de mayor inters. Sin dejar de lado que a los investigadores y
147
asesores legislativos les solicitan continuamente todo tipo de informes
tcnicos. A continuacin una breve descripcin.
1. Proyecto e iniciativa legislativa
El proyecto legislativo constituye el antecedente necesario de la pro-
duccin legislativa. Es resultado de la investigacin, de especial impor-
tancia para la realizacin de la justicia y la seguridad jurdica. Son ins-
trumentos previos a la produccin legislativa, los anteproyectos y los
proyectos legislativos, cuya elaboracin deben sustentarse en la meto-
dologa.
10
Cuando el legislador presenta formalmente un proyecto para
dar inicio al proceso legislativo se convierte en iniciativa.
2. Leyes, decretos de reforma
La produccin legislativa leyes, decretos de reforma, reglamentos,
etc. implica la investigacin previa de todos los elementos vinculados
a la normatividad correspondiente y la aplicacin de los lineamientos
ms sobresalientes sobre lgica y tcnica jurdica. Los problemas de
la produccin legislativa se expresan en la calidad y en la cantidad.
En cuanto a la calidad los problemas se deben al mnimo empleo de
la metodologa y tcnicas ms avanzadas para su elaboracin. En re-
lacin a la cantidad los problemas se expresan en la hiperactividad
legislativa en deterioro de la simplifcacin y la precisin.
11

3. Resea y recensin legislativa
La resea legislativa consiste en el informe sobre el contenido y ca-
lidad de una ley, reforma o reglamento despus de haberlo ledo en
su totalidad, debe hacerse mediante una exposicin sumaria y fjar lo
fundamental en tres a cinco cuartillas. La recensin legislativa es el
informe sobre los contenidos y valoracin de una ley, reforma, regla-
mento, etc. Dentro de la recensin queda implcita la resea, pero es
ms amplia en virtud de que incluye en el informe la valoracin crtica
del documento legislativo.
12

11 dem.
12 Ibdem, pp. 50-51.
148
4. Informe tcnico jurdico
El informe es la produccin jurdica que tiene por objeto dotar de ele-
mentos tcnicos jurdicos a quien tiene la responsabilidad de tomar
decisiones sobre determinada materia. Los informes tcnicos al igual
que los dictmenes deben ser elaborados por personal ampliamente
capacitado. Su uso es principalmente sobre interpretacin legislativa
para la toma de decisiones.
13

5. Dictamen
Es la obra que expresa la evaluacin tcnico jurdica de un dato, de
un caso o de un proceso que implica una exhaustiva preparacin pro-
fesional de quien lo emite.
14
En este sentido, el dictamen expone las
razones, fundamentos y motivos que la comisin legislativa considera
deben sustentar la aprobacin de la norma propuesta por parte del
Pleno. El legislador, por ley, est obligado a sustentar un dictamen en
la investigacin legislativa:
Artculo 176
1. En el proceso de dictamen la comisin:
I. Deber defnir el mtodo de dictamen,
II. Podr contar con un reporte de investigacin que incluya los antece-
dentes legislativos, la doctrina, la jurisprudencia y, en su caso, el derecho
comparado del asunto en estudio, y
III. Podr obtener reportes en materia regulatoria, social y de opinin
pblica, en aquellos asuntos que impliquen un impacto presupuestal, de-
ber solicitarlos.
2. Para efectos de lo anterior, la Junta Directiva podr solicitar el apo-
yo de los servicios de investigacin de los centros de estudio y dems ser-
vicios con que cuenta la Cmara.
15
Entre los requisitos del dictamen se contempla un reporte de inves-
tigacin el cual se conforma con estudios diversos desarrollados en
este captulo y para el caso de proyectos de iniciativa hemos denomi-
nado expediente de investigacin legislativa.
13 Ibdem, p. 57.
14 dem.
15 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, LXI Legislatura, Reglamento de la Cmara de
Diputados, DOF 24 de diciembre de 2010, ltima reforma DOF 23 de diciembre de 2013.
149
6. Manual
Documento que contiene instrucciones detalladas y precisas para
realizar de forma ordenada y sistemtica, los objetivos, las polticas,
las atribuciones, las funciones y los procedimientos determinados por
objetivos institucionales. Su propsito es describir detalladamente las
actividades relacionadas con las funciones, as como los procesos re-
lacionados.
16
Constituye el manual el ms prctico instrumento para
registrar los resultados de la investigacin.
II. Metodologa legislativa
La metodologa se desenvuelve a travs de procedimientos tcnicos,
por lo cual no resulta extraa la relacin entre ciencia jurdica, m-
todos y tcnicas. De esta forma, el origen etimolgico de mtodo se
encuentra en las races griegas meta por medio de, hacia y odos ca-
mino o va. Si el mtodo consiste en ese camino para arribar al cono-
cimiento, las tcnicas son los procedimientos de actuacin concretos a
seguir para transitar las fases del mtodo cientfco. El mtodo engloba
a las tcnicas, ya que el primero es el plan general para concretar la
investigacin. No obstante, las tcnicas permiten combinar diversos
mtodos.
17

La metodologa legislativa tiene como fnalidad la creacin y mo-
difcacin de la principal expresin del Derecho como ciencia consti-
tuida por la ley en todas sus variantes. Se insertan dentro de esta me-
todologa los mtodos: histrico, sistemtico, comparativo, sociolgico,
cientfco, entre otros.
18
A. Mtodo histrico
El punto de referencia de este mtodo es el desarrollo cronolgico del
saber, se sustenta en la experiencia de los tiempos. El conocimiento
pleno de las instituciones jurdicas, slo es posible si se considera la
evolucin histrica.
19

En la investigacin legislativa el mtodo histrico tiene aplicacin
16 CASTELLANOS HERNNDEZ, Eduardo y GRANADOS POBLANO, Ernesto (coords.), Doctrina y
lineamientos para la redaccin de textos jurdicos, su publicacin y divulgacin, op. cit., p. 399.
17 Cfr. MURO RUIZ, Eliseo, Elementos de tcnica legislativa, op. cit., p. 2.
19 Ibdem, p. 74.
150
en la historia legislativa, antecedentes legislativos mbito internacio-
nal, federal, estatal o municipal, al consultar reformas en orden crono-
lgico, constitucionales, legales, reglamentarias, legislacin abrogada.
La tcnica del mtodo histrico consiste en seleccionar el tema
en estudio, exponer sus detalles y ubicar en el tiempo y en el espacio.
Ejemplo de tema, las reformas de la Constitucin Poltica del Estado
de 1918; por medio de la tcnica de anlisis de legislacin comparada,
se estudian las reformas en orden cronolgico, ya sea de todo el arti-
culado, un captulo o artculo en especfco. O bien, las reformas por
perodos legislativos o por perodos de gobierno.
B. Mtodo sistemtico
Se ocupa de ordenar los conocimientos agrupndolos en sistemas co-
herentes, para lo cual puede combinarse con el mtodo inductivo. Se
combina adems con el mtodo deductivo cuando se separan las par-
tes de un todo en orden jerrquico siguiendo determinados criterios de
clasifcacin. Estudia las formas en que se ordenan en un todo relacio-
nando una serie de conocimientos de manera que resulten claras las
relaciones y dependencias recprocas de las partes componentes del
todo. Las tcnicas que hacen posible la mejor aplicacin de este mto-
do, son las de captura y sistematizacin de datos, casos y procesos y la
de anlisis y presentacin de informacin.
20
La poca aplicacin de este mtodo se observa en las defciencias
de la mayora de las obras jurdicas. Por ejemplo, en la produccin le-
gislativa, la presentacin asistemtica y dispersa de las normas jurdi-
cas, provocan obscuridad en las disposiciones y difcil acceso de la po-
blacin a la justicia. Lo mismo se observa en la produccin doctrinal y
en la de carcter jurisprudencial.
21

1. Aplicacin. Sistema jurdico
En el modelo de niveles de racionalidad en el proceso real de la legis-
lacin de Manuel Atienza (esquema 4) recuerde que la racionalidad
jurdico-formal est presente en las etapas legislativa y postlegislativa.
Los conocimientos y tcnicas se aplican para que las nuevas normas ju-
rdicas se inserten de forma armnica en el sistema jurdico existente.
20 Ibdem, p. 72.
21 Ibdem, p. 73.
151
La racionalidad jurdico-formal implica cumplir con los principios
jurdicos siguientes: 1. Principio de coherencia, si el proyecto de ley o
reforma es compatible con normas del mismo rango jerrquico cohe-
rencia externa y con la misma ley coherencia interna; 2. Principio
de jerarqua normativa, si el proyecto de ley o reforma es compatible
con la normativa superior; 3. Principio de competencia normativa, si
el proyecto legislativo es de orden federal o local. Asimismo, si el r-
gano que dicta la legislacin tiene facultad jurdica para hacerlo. En
el siguiente tema se desarrolla el principio de jerarqua normativa por
tener especial importancia.
2. Principio de jerarqua normativa
El orden jurdico se basa en el principio de jerarqua, la norma fun-
damental y fundante se encuentra en el ms alto peldao y de ella
derivan las dems. Kelsen en su construccin escalonada sostiene La
norma que regula la produccin es una norma superior, mientras que
la producida conforme a esa determinacin es la norma inferior. El
orden jurdico no es un sistema de normas de derecho situadas en un
mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una construccin es-
calonada de diversos estratos de normas jurdicas.
22
Tena Ramrez se refere a la supremaca de la Constitucin sobre
leyes del Congreso de la Unin del artculo 133 constitucional. Sea-
la el principio de subordinacin de los actos legislativos respecto a la
norma fundamental.
23
Para Ignacio Burgoa la supremaca se reserva al
ordenamiento constitucional, pues tanto las leyes emanadas del Con-
greso de la Unin como los tratados, estn sujetos a la condicin de
no ser contrarios a la Constitucin.
24
Y para Fix-Zamudio, se reconoce
el principio de jerarqua de las normas, de manera que las inferiores
deben adecuarse a las de mayor jerarqua, pues de otra manera son
anuladas por los rganos competentes.
25
El artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos establece:
22 KELSEN Hans (trad. Vernengo Roberto J.), Teora pura del derecho, UNAM, Mxico, 1982, p. 232.
23 TENA RAMREZ Felipe, Derecho constitucional mexicano, Ed. Porra, Mxico, 2006, p. 18.
24 BURGOA Ignacio, Derecho constitucional mexicano, Ed. Porra, Mxico, 1985, p. 361.
25 FIX-ZAMUDIO, Hctor, Metodologa, docencia e investigacin jurdicas, Ed. Porra, Mxico, 2006,
p. 388.
152
Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y
todos los Tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se
celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, se-
rn la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arregla-
rn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
26
La aplicacin del principio de jerarqua se realiza propiamente en la
tcnica de investigacin legislativa, puesto que al analizar el tema de
un proyecto o iniciativa implica consultar la legislacin federal, inter-
nacional, estatal y municipal en su conjunto, partiendo siempre de
normas superiores a inferiores. La estructura de la jerarqua norma-
tiva comprende:
Marco jurdico federal
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Tratados internacionales
Leyes del Congreso de la Unin ley, cdigo, estatuto, ordenanza, re-
glamento ley
Marco jurdico estatal
Constitucin poltica local Constitucin Poltica del Estado Libre y
Soberano de Zacatecas
Estatuto de Gobierno
Leyes estatales
(Continuidad de jerarqua federal-estatal-municipal)
Reglamentos
Reglamentos administrativos
Decretos legislativos
Decretos administrativos
Acuerdos, circulares, ofcios circulares, acuerdos interinstitucionales
Convenios
Normas, normas tcnicas, normas mexicanas, normas ofciales mexi-
canas
Planes
26 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, DOF 5 febrero 1917, ltima reforma DOF
10 de febrero 2014.
153
Programas sectoriales, institucionales, regionales, especiales
Resoluciones
Disposiciones generales
Condiciones generales
Marco jurdico municipal
Reglamentos municipales Bando de Polica y Buen Gobierno es el
ms importante
(Continuidad de jerarqua federal-estatal-municipal)
Polticas
Bases
Lineamientos
Manuales
Reglas
Instructivos
Listas
Avisos
Contrato colectivo de trabajo de carcter obligatorio contrato ley y
Dems disposiciones de carcter general y obligatorio con cualquiera
otra denominacin.
27
C. Mtodo comparativo o analgico
Este mtodo consiste en la comparacin de fenmenos por sus seme-
janzas y diferencias, este mtodo va de lo conocido a lo desconocido.
En el contexto del Derecho puede aplicarse en la modifcacin legis-
lativa y en la elaboracin de normas jurdicas para lo cual conviene
siempre considerar la experiencia normativa en el tiempo y en el es-
pacio, situacin que origina la comparacin histrica y la comparacin
sociolgica.
28
1. Aplicacin. Mtodo comparativo de legislacin
La doctrina estudia este mtodo en lo que denomina Derecho compa-
rado. El tratadista francs Ren David al respecto seala que al utilizar
este mtodo se observen ciertas reglas:
27 CASTELLANOS HERNNDEZ, Eduardo y GRANADOS POBLANO, Ernesto (coords.), op. cit., pp.
12-13.
28 PONCE DE LEN ARMENTA, Luis, op. cit., pp. 73-74.
154
El Derecho comparado es un instrumento del conocimiento de Derecho
y, por tanto, un mtodo jurdico, es necesaria su sistematizacin, ya que
se trata de un instrumento delicado que no puede aplicarse en forma in-
discriminada y, con este objeto, se han elaborado una serie de estudios
sistemticos que integran lo que podemos califcar como ciencia jurdica
comparativa, es decir, una disciplina que analiza el mtodo jurdico com-
parativo y establece los lineamentos de su correcta aplicacin al enorme
campo del Derecho.
29
Derecho comparado es el nombre que recibe el estudio de compara-
cin de ordenamientos jurdicos. Fix-Zamudio seala que esta deno-
minacin no es estrictamente correcta, sino la que utilizan los tra-
tadistas alemanes comparacin jurdica, al tratarse propiamente
de un sector del ordenamiento jurdico. Asimismo, hace referencia
a los debates de si el Derecho comparado debe considerarse como
una disciplina cientfica o un simple mtodo de carcter jurdico, ya
que ha predominado el criterio de que se trata de una concepcin
metodolgica, puesto que en estricto sentido es un mtodo jurdico-
comparativo de comparacin jurdica o de estudio comparativo
del Derecho. En tal virtud, se utiliza el nombre de Derecho compa-
rado por ser el ms generalizado, pero se aclara el carcter equvoco.
Segn Fix-Zamudio el Derecho comparado es:
Una disciplina metodolgica y, consecuentemente, de carcter funcional,
de acuerdo con la certeza concepcin de Konrad Zweigert, es decir, esta-
blece la sistematizacin de estudios jurdicos-comparativos, a fn de que
puedan utilizarse de manera funcional y en este sentido tiene cierta simi-
litud con otras disciplinas metodolgicas, tales como la historia y la flo-
sofa de Derecho, la lgica jurdica, las tcnicas de investigacin jurdica.
30

Fix-Zamudio
31
proporciona una relacin de los objetivos del Derecho
comparado, entre los cuales destacan:
29 DAVID, Ren, Tratado de Derecho civil comparado, citado por FIX-ZAMUDIO, Hctor, op. cit., p. 330.
30 FIX-ZAMUDIO, Hctor, op. cit., p. 330.
31 Ibdem, pp. 330-333.
155
Devolver el carcter universal. Entre todas las disciplinas cientfi-
cas slo el Derecho ha credo falsamente que poda ser puramente
nacional.
Conocer y apreciar correctamente el Derecho nacional. Sin el auxilio
del mtodo comparativo el jurista se acostumbra a considerar las so-
luciones de la legislacin, la doctrina y la jurisprudencia de su pas,
como las nicas posibles, con lo que obtiene una concepcin estrecha
y limitada de su propio ordenamiento jurdico.
Comprender el aspecto internacional. En el mundo contemporneo,
en el cual existe una aproximacin cada vez mayor en materia social,
poltica y econmica, no se justifca el aislamiento de los diversos sis-
temas jurdicos, que tambin reciben una infuencia reciproca perma-
nente.
Unifcar o armonizar los ordenamientos jurdicos. La aspiracin de ser
universal se fue reduciendo a una unifcacin o armonizacin de ca-
rcter regional, desarrollado en las comunidades europeas y en forma
incipiente en Amrica Latina. Al interior de los pases federales con
diversidad de legislaciones locales, se observa una tendencia crecien-
te, si no a la unifcacin, al menos si a la creacin de cdigos o leyes
modelo.
Conocer de forma dinmica los ordenamientos jurdicos. Slo los ju-
ristas que utilizan el mtodo comparativo poseen la sensibilidad y la
comprensin indispensables para lograr, en el ejercicio de las diversas
profesiones jurdicas judicatura, legislacin, ministerio pblico, abo-
gaca, docencia e investigacin, la adopcin oportuna y adecuada del
ordenamiento jurdico a los cambios constantes de la vida social, de lo
contrario se corre el riesgo de contemplar un sistema esttico, rgido
y anquilosado.
Segn Fix-Zamudio el Derecho comparado comprende tres sectores
esenciales: 1) exposicin del Derecho extranjero; 2) anlisis de los pro-
blemas metodolgicos de la comparacin jurdica, y 3) estudio de las
disciplinas comparativas de carcter especfco.
32

32 Ibdem, pp. 333-334.
156
2. Tcnica del mtodo. Anlisis de legislacin comparada
Es la tcnica la forma concreta y directa de aplicar los mtodos, me-
diante una tcnica especfca pueden aplicarse varios mtodos, es
posible tambin con varias tcnicas aplicar un mtodo. Las tcnicas
permiten combinar los diversos mtodos. Mediante la tcnica de an-
lisis de legislacin comparada en el tiempo y en el espacio, se pueden
aplicar el mtodo histrico y el mtodo analgico. El mtodo histrico
se aplica con el anlisis comparativo en cuanto a la evaluacin vigen-
te. Esta tcnica de anlisis de la legislacin puede ser a la vez tcnica
complementaria de la tcnica legislativa dedicada a la modifcacin y
elaboracin de disposiciones legislativas.
33
En la prctica se utilizan cuatro niveles de anlisis de legislacin
comparada:
Internacional. Se toma como referencia la ley federal en Mxico y se
compara con leyes de la materia de otros pases.
Nacional o interestatal. Se confronta la legislacin estatal con la fede-
ral y de otras entidades del pas.
Estatal o intraestatal. Se confronta la legislacin estatal con otras le-
yes de la entidad en el tema a investigar, con los reglamentos adminis-
trativos y otras disposiciones estatales.
Municipal. Se toman como referencia los reglamentos y dems
normatividad municipal y se comparan con disposiciones de diversos
municipios, tanto del estado como de otros del pas.
En la investigacin legislativa la aplicacin de esta tcnica para com-
parar leyes o iniciativas es muy frecuente. Enseguida algunos ejemplos
de formatos utilizados en la prctica.
157
Cuadro 6. Anlisis de legislacin comparada interestatal
Ley de
Zacatecas
Ley federal Ley de
Aguascalientes
Ley de
Durango
Ley de
Guanajuato
Observaciones
tcnicas
Fecha de
publicacin
en POG
Artculos en
orden
progresivo
Fecha de
publicacin
en DOF
Comparar
artculos
de igual
o similar
regulacin
Fecha de
publicacin
Comparar
artculos de
igual o similar
regulacin
Fecha de
publica-
cin
Comparar
artculos
de igual
o similar
regulacin
Fecha de
publicacin
Comparar
artculos
de igual
o similar
regulacin
Anlisis del
investigador
Evolucin
histrica
Propuestas
(ventajas y
desventajas)
Fuente: formato del Instituto de Investigaciones Legislativas del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas.
Cuadro 7. Anlisis comparativo de iniciativas
Iniciativa principal Legislacin
vigente
Iniciativas anlogas Observaciones
tcnicas
Fecha de lectura
en Pleno
Gaceta
parlamentaria
Iniciativa que motiva
la investigacin
Fecha de
publicacin
Identifcar modi-
fcaciones con la
propuesta de nueva
ley o reforma
Fecha de lectura
en Pleno
Gaceta
parlamentaria
Comparar artculos
de iniciativas de
otros diputados o
grupos parlamen-
tarios
Anlisis del
investigador
Evolucin histrica
Ventajas y desven-
tajas de las diversas
iniciativas
Propuesta de inicia-
tiva con revisiones
Fuente: formato del Instituto de Investigaciones Legislativas del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas.
El anlisis comparativo de legislacin es de gran utilidad para saber
de qu manera otro pas o entidad de la repblica ha tratado igual
situacin. Se debe justifcar el criterio por el cual se eligen las leyes a
comparar, sea porque las entidades representen vanguardia legislati-
va, semejanza jurdica, cultural, entorno regional o algn otro aspecto
social, poltico econmico similar a la legislacin a comparar.
D. Mtodo sociolgico
Est referido a la sociologa que como ciencia se encarga del estudio
de los diferentes fenmenos sociales. Su aplicacin permite verifcar la
correspondencia existente entre las normas jurdicas que establecen
conductas para sus destinatarios y la conducta efectiva, ya sean per-
158
sonas o instituciones encargadas de aplicarlas, en un contexto social
y econmico.
El uso de las tcnicas aportadas por el mtodo sociolgico brinda
la posibilidad de realizar un estudio de las normas jurdicas verifcan-
do su relacin con la realidad socioeconmica de la entidad o del pas.
Este mtodo aporta un conjunto de tcnicas propias de la sociologa
pero perfectamente aplicables en la investigacin legislativa: observa-
cin, encuesta, muestreo, entrevista, estadstica, las cuales se analizan
en el apartado de las tcnicas de investigacin social o de campo en
este captulo.
1. Aplicacin. Consultas, foros, estudios de opinin
El legislador es un investigador del hecho social y jurdico. La ley es-
tablece lineamientos que debe considerar y, en consecuencia, emitir
la legislacin como solucin a los problemas planteados. La Consti-
tucin Poltica del Estado enumera una serie de actividades que los
poderes pblicos ejecutivo, legislativo y judicial, deben atender para
lograr el bienestar integral de la sociedad. En lo que compete al Poder
Legislativo, el artculo 65 dispone Son facultades y obligaciones de la
Legislatura: [] XLV. Convocar y aprobar las peticiones de las consultas
populares en los trminos de la ley.
34
El enfoque cualitativo considerado en la normatividad permite al
legislador indagar, de manera ms cercana y real, el fenmeno social
y pronunciarse efcazmente a travs de una iniciativa de ley. En este
sentido, la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas
establece:
Artculo 21. Las atribuciones de la Legislatura con relacin a la ciudadana
son: [] III. Dar el trmite que corresponda a las iniciativas de ley o decre-
to que formulen los ciudadanos, en el ejercicio de su derecho de iniciativa
popular consagrado en la Constitucin Poltica del Estado; [] VI. Convocar
a foros, debates, consultas, realizar estudios de opinin, aplicar encuestas y prac-
ticar levantamientos de informacin emprica, como parte del trabajo de
las comisiones.
35

34 Poder Legislativo del Estado, Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, en Gaceta parlamentaria, nm.
235, 4 de septiembre del 2012, p. 14.
35 Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de
159
Por otra parte, la recoleccin de datos de las ofcinas pblicas, los in-
formes que se estimen convenientes, bien sea por escrito o mediante la
comparecencia de sus titulares, ya que de los documentos tambin se
extraen datos importantes. La Ley Orgnica del Poder Legislativo facul-
ta al legislador para llevar a cabo tcnicas, evidentemente de carcter
sociolgico, como son: las comparecencias con funcionarios en las que
se llevan a cabo entrevistas; los foros de consulta ciudadana, enuncia-
dos en los siguientes artculos:
Artculo 18.- Las atribuciones de la Legislatura en relacin con el Poder
Ejecutivo son: [] XIII. Citar a comparecer ante el Pleno a los titulares de la
administracin pblica;
Artculo 125.- Las comisiones legislativas tienen las siguientes atri-
buciones: [] VI. Organizar foros, conferencias, consultas, encuestas e investi-
gaciones que tengan por objeto ampliar la informacin necesaria para la
elaboracin de un dictamen;
Artculo 142.- Corresponde a la Comisin de Desarrollo Social y Par-
ticipacin Ciudadana, el conocimiento y dictamen de los asuntos siguien-
tes: [] IV. De la convocatoria a plebiscito y referndum, as como a foros de
consulta a los ciudadanos, con el fn de obtener informacin y opiniones
que contribuyan al ejercicio pleno de las atribuciones que la Constitucin
Local le torga a esta Asamblea Popular.
36
Los foros de consulta ciudadana, conferencias con especialistas, son
valiosas herramientas cualitativas para tratar asuntos que requieren
de mayor tcnica, benefciando a que la recoleccin de datos est fuer-
temente infuida por las experiencias y las prioridades de los partici-
pantes en la investigacin. Los foros permiten que sus participantes
sean verdaderas muestras en las que se tiene la posibilidad de captu-
rar informacin de aspectos parciales de una totalidad o universo ante
la imposibilidad de abarcar todo el universo, ya que asisten habitantes
de diversos municipios del Estado que plantean la problemtica que
les aqueja y sus posibles soluciones tanto de gestin pblica como de
carcter legislativo. Es en donde se percibe, adems, si se trata de un
problema legislativo o del ejecutivo, por ejemplo, lo que defnir deri-
Zacatecas, POG 15 de julio de 2006, ltima reforma POG 11 de enero de 2014.
36 dem.
160
var el problema a las instancias correspondientes y desecharlas como
propuestas de ley, o en su defecto, considerar las propuestas para una
iniciativa de ley.
37

E. Mtodo cientfco
El mtodo cientfco es el proceso sistemtico y razonado que el inves-
tigador sigue para la obtencin de la verdad cientfca. En este mtodo
concluyen todos los mtodos y tcnicas necesarios para mantener la
dinmica y evaluacin cientfca y en su fase de comprobacin o desa-
probacin de hiptesis, es posible la utilizacin de los medios adecua-
dos para cada objeto de comprobacin.
38
Los principales elementos del
mtodo cientfco son los siguientes:
1. Observacin de hechos y fenmenos. Permite recoger infor-
macin, est presente en todo el proceso del mtodo cientf-
co.
2. La hiptesis. Es la solucin inmediata a problemas derivados
de observaciones simples o estructuradas; transita por todo
un proceso de verifcacin, perfeccionamiento y complemen-
tacin hasta su comprobacin o desaprobacin.
3. Leyes cientfcas. Es la constante que se establece en virtud de
la observacin de varios hechos o fenmenos. En el Derecho la
repeticin de fenmenos no es idntica sino semejante, se dan
con base en repeticin analgica.
4. Teora cientfca. Cuerpo de doctrina cientfca aplicable a un
grupo amplio de hechos o fenmenos teora de la legisla-
cin.
5. Modelos cientfcos. Es la confguracin ideal que representa
de manera simplifcada una teora modelos de cmo legis-
lar.
6. Diseos de comprobacin cientfca. Permiten comprobar o re-
probar la hiptesis la inefciencia de la legislacin se puede
verifcar con observaciones, encuestas.
37 SNCHEZ GARCA, Vernica, La legislacin, el legislador y el anlisis cualitativo en Letras
Jurdicas, revista electrnica de la Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de la Cinega,
nm. 9, otoo de 2009, Jalisco, Mxico, p. 29. En Internet: http://letrasjuridicas.cuci.udg.mx/index.
php/revista-numero-09-otono-septiembre-2009-marzo-de-2010
38 PONCE DE LEN ARMENTA, Luis, op. cit., pp. 77 y 79.
161
7. Concepto. Es una abstraccin obtenida de acontecimientos
observados.
8. Hechos y fenmenos. Hecho es todo aquello que forma parte
de la realidad en el tiempo y en el espacio, fenmeno es todo
hecho conocido por alguien.
39

1. Etapas del mtodo cientfco
Los diversos elementos del mtodo cientfco se conjugan y se interre-
lacionan en el proceso de investigacin siguiendo varias etapas de con-
formidad con los principios de la lgica en busca de la verdad. Sobre
las etapas del mtodo cientfco pasos sistemticos hay diferentes
puntos de vista. Siguiendo a Ponce de Len Armenta
40
son:
1. Observacin simple y estructurada del fenmeno y su delimi-
tacin;
2. Planteamiento del problema y estudio de los conocimientos
relacionados con el fenmeno a investigar;
3. Formulacin de hiptesis;
4. Programacin de las actividades comprobatorias de la hiptesis;
5. Comprobacin o desaprobacin de la hiptesis;
6. Conclusiones o presentacin de teoras y modelos cientfcos.
Todo buen legislador, investigador o asesor debe conocer y aplicar el
mtodo cientfco al formular proyectos legislativos para generar me-
jores leyes. Es decir, saber observar, plantear un problema, compilar
datos, ordenarlos, seleccionarlos y con ellos formular hiptesis sobre
la materia de investigacin, para luego verifcar, comprobar y llegar a
conclusiones. Estas fases constituyen lo sustancial de una investiga-
cin cientfca y en este caso investigacin legislativa.
Pero esto no es sufciente, debe a su vez tener una visin de la
realidad o entorno nacional, estatal, municipal, y en su caso, interna-
cional, para conocer e interpretar aspectos de la realidad, sus factores
sociales, culturales, econmicos, tecnolgicos, polticos y ecolgicos,
considerndolos para anticipar con responsabilidad el impacto de su
opinin para la toma de decisiones.
39 Ibdem, pp. 80-87.
40 Ibdem, pp. 88-89.
162
2. Etapas del proceso de investigacin
Investigare deriva del latn in en y vestigium huella, pista signifca
hacer diligencias para descubrir algo. Es decir, realizar actividades in-
telectuales y experimentales de modo sistemtico con el propsito de
aumentar los conocimientos sobre una determinada materia. Por tra-
dicin se ha utilizado el mtodo cientfco para lograr ese cometido.
En efecto, las fases bsicas de una investigacin guardan plena
identidad con las etapas del mtodo cientfco (cuadro 8). Para enten-
der esta coincidencia se debe considerar que al margen de la diversi-
dad de criterios para elaborar investigaciones, el empleo del mtodo
cientfco debe ser una constante.
El mtodo cientfco en el proceso de investigacin aplicado a pro-
yectos y producciones legislativas, informes y dictmenes, se desarro-
lla de la siguiente forma:
Cuadro 8. Expediente de investigacin legislativa
etapas del proceso de investigacin
PRIMERA ETAPA
Defnicin del
objeto de la
investigacin
1. Observacin del fenmeno socio-jurdico, su descripcin
y delimitacin.
2. Planteamiento y delimitacin del problema que la inicia-
tiva pretende resolver.
3. Formulacin de la hiptesis.
4. Determinacin del tema y subtemas.
SEGUNDA ETAPA
Programacin y
determinacin
de contenidos
y medios
1. Elaboracin del guin inicial o proyecto de ndice y an-
lisis de la experiencia acumulada.
2. Seleccin y organizacin de los medios para la tarea de
investigacin: a) previsin del tiempo ruta crtica o cro-
nograma; b) seleccin de fuentes de investigacin; c) se-
leccin de mtodos, tcnicas y dems instrumentos para
la comprobacin de hiptesis; d) previsin de los recursos
requeridos; e) previsin de actividades comprobatorias de
la hiptesis.
TERCERA ETAPA
Realizacin de la
tarea indagatoria
y concentracin
de informaciones
1. Captura sistemtica de informacin.
2. Aplicacin de los medios conforme al tiempo previsto.
3. Actividades de comprobacin de hiptesis.
CUARTA ETAPA
Presentacin, re-
gistro y clasifca-
cin de conteni-
dos
1. Presentacin de los resultados: a) datos generales; b) n-
dice; c) resumen ejecutivo; d) exposicin de motivos.
2. Texto normativo propuesto, transitorios: a) redaccin;
b) clasifcacin.
3. Conclusiones y fuentes de investigacin.
163
QUINTA ETAPA
Revisin fnal y
aplicacin de los
resultados
1. Revisin formal y material de los resultados.
2. Armonizacin de los componentes.
3. Aplicacin de los resultados.
Fuente: elaboracin propia conforme PONCE DE LEN ARMENTA, Luis, Metodologa del Derecho, op. cit., pp. 48-49.
Lo expuesto en estas cinco etapas conforma el expediente de investi-
gacin legislativa que tendr aplicacin en un proyecto o iniciativa de
conformidad con lo siguiente: exposicin de motivos, estructura lgico-
jurdica y transitorios. Si bien, la investigacin legislativa se va a com-
plementar con las reglas de tcnica legislativa relativas a la estructura
interna y externa, redaccin, lista de comprobacin checklist, impacto
regulatorio, entre otras, las cuales se estudian en el captulo quinto.
3. Mtodo cientfco aplicado a la produccin legislativa
El proceso legislativo es el conjunto de etapas establecidas en la Cons-
titucin, la Ley Orgnica del Poder Legislativo y su Reglamento Gene-
ral, que tienen como fnalidad crear una nueva ley, reformar, adicionar
o derogar normas. Este proceso incluye conocimientos tericos y tam-
bin aquellos que se adquieren con la prctica, con la experiencia. Pero
dicho proceso debe realizarse con tcnica, usando los elementos del
mtodo cientfco, para poder generar leyes, lgicas, coherentes, orga-
nizadas, armnicas, validas y positivas.
El Congreso del Estado de Zacatecas autoriz la creacin de la Co-
misin de Estudios Legislativos y Prcticas Parlamentarias y el Institu-
to de Investigaciones Legislativas en el ao 2005. Dos nuevas instan-
cias cuya fnalidad es crear un espacio para la investigacin, que sirva
como base para profesionalizar la produccin legislativa y vincularla
con el mbito acadmico y cientfco. Una vez integrado dicho Ins-
tituto, toda ley deber ser producto de una investigacin apegada al
mtodo cientfco y apoyada en la tcnica legislativa en su diagnstico,
elaboracin y seguimiento.
41

Se puede afrmar que la creacin de leyes obedece a principios
cientfcos porque existen reglas que deben respetarse, por ello es muy
importante que todos aquellos que participan en la elaboracin de las
41 Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, LVIII Legislatura, Exposicin de Motivos del De-
creto 230. Reformas a la Ley Orgnica del Poder Legislativo, 22 de diciembre de 2005, p. 2. En www.
congresozac.gob.mx/content/Direccion%20Juridica/Decretos/decreto230.doc. Consulta: no-
viembre 2013. La Comisin y el Instituto ahora se rigen por la Ley Orgnica de julio de 2006.
164
leyes, las conozcan. De esta forma lograr leyes no slo formalmente
vlidas, sino tambin valiosas y positivas. Garca Mynez nos ensea
que el Derecho perfecto es el que rene esas caractersticas.
42

Toda norma debe tener tras de s un valor tico, por ejemplo, pro-
tegen la vida, la salud, la libertad, etc., por eso son valiosas. Es formal-
mente valida porque para su elaboracin se siguieron ante el Congreso
local, los pasos del proceso legislativo: iniciativa, dictamen, discusin,
votacin, aprobacin y publicacin. Y si en realidad tiene dicha norma
positividad, es decir, si se observa felmente por la comunidad.
Lo importante es hacer notar muy claro que los legisladores deben
de acatar las reglas de la tica para identifcar los valores que la so-
ciedad persigue. Es decir, crear una ley que sea tica es hacer poltica
y si la ley ha sido creada mediante el procedimiento sealado en la
Constitucin y la legislacin, adems es obedecida, tenemos una ley
que se acerque a lo perfecto. Por ello se deben evitar la leyes que no
escondan en s un valor, porque no son ticas, asimismo, aquellas leyes
en cuya creacin no se observ el proceso legislativo, porque entonces
estaremos ante la presencia de actos inconstitucionales.
43
La ley debe ser el instrumento diseado para que la sociedad pu-
eda acceder a sus metas, anhelos y esperanzas. Por ello el legislador
debe ser un buen observador, pero no simplemente ver, sino que pueda
entender los fenmenos sociales en el momento de la observacin;
prever lo que podra pasar con la aplicacin de la norma por crear, es
decir, simulando los escenarios que pudieran darse con la ejecucin de
la propia ley y luego tomar una decisin coincidente con la voluntad de
sus representados, de ah lo difcil de la tarea legislativa.
44
III. Tcnicas de investigacin legislativa
Siguiendo a Ponce de Len Armenta se conforma un esquema con las
tcnicas de investigacin legislativa. Las aplicables a proyectos legisla-
tivos se clasifcan en dos grandes grupos: las tcnicas de investigacin
de campo o directas y las tcnicas de investigacin documental o indi-
rectas (esquema 11).
42 Cfr. BRACHO BARBOSA, Alfredo, Ciencia de la legislacin y bicameralismo en Apuntes le-
gislativos, Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, Instituto de Investigaciones Legislativas,
Mxico, ao 2, nm. 8, Rgimen poltico y funcin parlamentaria, p. 4.
43 Ibdem, p. 5.
44 dem.
165
Esquema 11. Tcnicas de investigacin legislativa
para proyectos legislativos
A. Tcnicas de investigacin de campo o directas
B. Tcnicas de investigacin documental o indirectas
Legislativa
Jurisprudencial
Bibliogrfca
Hemerogrfca
De archivo
Audiogrfca
Videogrfca
Fuente: elaboracin propia conforme PONCE DE LEN ARMENTA, Luis, Metodologa del Derecho, op. cit., pp. 119,
166-167.
` No estructurada
` Estructurada
` Participante
` No participante
` Experimental
` Encuesta
` Muestreo
` Entrevista
` Estadstica
` Encuesta
` Muestreo
` Entrevista
` Estadstica
` Sistematizacin permanen-
te (Sistemtica legislativa)
1. Registro de produccin
legislativa; 2. Registro de
procesos legislativos
` Sistematizacin ocasional
de informacin
1. Tcnicas de ob-
servacin cientfca
2. Tcnicas de testimo-
nio oral y escrito (de
recoleccin, anlisis y
evaluacin de datos,
casos y procesos)
4. Tcnicas de anlisis,
presentacin y divulga-
cin de informacin (In-
formtica legislativa)
3. Tcnicas de cap-
tura y sistematiza-
cin de informacin
166
Las tcnicas de investigacin directa o de campo han sido objeto de
diversos criterios de clasifcacin. George Lundberg clasifca el traba-
jo de campo en dos gneros principales: 1) observaciones directas de
cualquier fenmeno social, incluso la conducta, y 2) testimonios ora-
les o escritos de personas.
45
Aqu se retoma a Ponce de Len Armenta
quien para efectos de sistematizacin y aplicacin las clasifca en cu-
atro grandes grupos: observacin, recoleccin, captura y anlisis.
Para otros autores existen dos grandes grupos de tcnicas de in-
vestigacin: 1) tcnicas para recopilacin de informacin, son las prime-
ras que el investigador debe aplicar o utilizar, porque permiten obtener
informacin bsica o datos fros, y 2) tcnicas para anlisis de informa-
cin, se usan para organizar, decodifcar y leer la informacin previa-
mente recopilada. Es decir, las tcnicas para recopilacin de informa-
cin son aquellas herramientas, instrumentos, tecnologas, paquetes
tcnicos y procedimientos que le posibilitan al sujeto investigador reu-
nir, encontrar, recopilar o construir la informacin emprica necesaria
para responder las preguntas que formul acerca de su objeto de es-
tudio. Enseguida el investigador tiene que recurrir a las tcnicas para
anlisis de la informacin para decodifcar, leer, organizar y tratar de
entender la informacin inicialmente recopilada.
46

Por el tipo de informacin que en trminos cognitivos brindan o
permiten obtener y construir, existen otros dos grandes sub-grupos en
los que se dividen las tcnicas de recopilacin y las de anlisis: las
tcnicas de investigacin cualitativas y las tcnicas de investigacin
cuantitativas (cuadro 9).
Cuadro 9. Tipos de tcnicas de investigacin social
TCNICAS PARA RECOPILACIN
DE INFORMACIN
TCNICAS PARA ANLISIS
DE INFORMACIN
Tcnicas
cuantitativas
de recopilacin
Tcnicas
cualitativas
de recopilacin
Tcnicas
cuantitativas
de anlisis
Tcnicas cualitativas
de anlisis
45 LUNDBERG George (trad. Jos Miranda), Tcnica de la investigacin social, 1949, citado por
PONCE DE LEN ARMENTA, Luis, op. cit., p. 121.
46 MARTNEZ LPEZ, Jos Samuel, Estrategias metodolgicas y tcnicas para la investigacin
social, en Asesoras del rea de investigacin, Universidad Mesoamericana, Oaxaca, Mxico, 2004.,
pp. 18-19. En Internet: www.geiuma-oax.net/sam/estrategiasmetytecnicas.pdf. Consulta: no-
viembre de 2013.
167
Encuesta
Muestreo
Anlisis de
contenido (re-
visin de docu-
mentos)
Tcnicas
de investigacin
documental
Entrevista
Debate,
comparecencia
Consulta ciu-
dadana, foro, con-
ferencia
Anlisis estadstico Lectura
Anlisis documental
Anlisis textual
Fuente: MARTNEZ LPEZ, Jos Samuel, op. cit., pp. 19-20.
Las tcnicas cuantitativas se basan en agrupar y medir muestras en
categoras, en funcin de variables preestablecidas, tales como rasgos
socio-demogrfcos, situacin econmica, entre otros. Por tanto, los re-
sultados obtenidos a partir de tcnicas cuantitativas se validan exclu-
sivamente con criterios estadsticos, es decir, no descubren procesos,
simplemente los cuantifcan. Y el objetivo de las tcnicas cualitativas
es clasifcar, agrupar en categoras, describir la realidad, analizar el es-
trato social, es decir, encontrar los porqus de esa realidad, o al menos
marcar las tendencias.
A. Tcnicas de investigacin social o de campo
Las tcnicas de investigacin directa o de campo como herramientas
complementarias para la investigacin documental, llamadas por al-
gunos autores, tcnicas de investigacin social por su aplicacin en las
ciencias sociales, algunos ms las han denominado tcnicas empricas.
Mediante estas tcnicas es posible la captura de datos directamente de
la fuente donde se generan, lo cual propicia una informacin directa
respecto del objeto de la investigacin evitando la triangulacin.
47
Vernica Snchez Garca expone que el legislador, como represen-
tante de eleccin popular, previo a la expedicin de una ley, debe re-
fexionar en la conciencia colectiva en el que intervienen factores de
identidad racial, cultural, lenguas, religin, costumbres, idiosincrasia
y dems elementos que nos unen e identifcan como nacin y, en par-
168
ticular, como pertenecientes a una entidad, municipio o comunidad;
aunado a considerar las necesidades sociales, econmicas, polticas
y culturales de un tiempo y lugar determinado para que se logre, en
mayor medida, el punto de equilibrio que dirija a los ciudadanos y sus
rganos de gobierno ejecutivo, legislativo y judicial de manera arm-
nica apegada al principio de legalidad.
48
Para que la investigacin social sea efectiva, el legislador y sus
asesores como investigadores deben considerar la estrecha interde-
pendencia de todas las ciencias sociales, ya que no es posible plan-
tearnos un problema econmico o poltico sin considerar sus im-
plicaciones en la norma jurdica y su trabajo debe ir ms all de
la mera tcnica legislativa. Sin embargo, en la prctica sta ltima
prevalece, en particular se atienden meras cuestiones de redaccin.
Ello implica que en muchas ocasiones se dejen de lado o se descui-
den los aspectos de carcter metodolgico y filosfico, tan necesa-
rios porque permiten al investigador iniciar su estudio de manera
sistemtica y coherente, con una postura doctrinal identificada con
el objeto de estudio y as proponer soluciones de problemas de la
realidad social.
49
Los legisladores se convierten en los representantes sociales, en los
intermediarios entre la sociedad y el gobierno para hacer llegar las in-
quietudes y necesidades de la comunidad a los estratos en los que pue-
dan ser escuchados y atendidos mediante la expedicin de leyes, esta
posicin le permite a la ciudadana plantear a su legislador situaciones
y problemas que le brindan a ste la oportunidad de servir a la sociedad.
De hecho, se ha establecido que el legislador asuma en la prctica
el importante papel de gestor de las inquietudes y demandas popula-
res, lo cual ha provocado que la ciudadana considere como obligacin
del legislador atender y encauzar sus demandas. Es decir, el legislador
se ha convertido en un importante elemento de comunicacin entre
la ciudadana y el gobierno, labor realizada en forma constante y per-
manente, en benefcio de sus representados; porque para el pueblo,
un diputado debe representar un apoyo para sustentar sus anhelos de
progreso y seguridad, que propicie su confanza y conviccin.
50
48 SNCHEZ GARCA, Vernica, op. cit., p. 11.
49 Ibdem, p. 13.
50 Ibdem, p. 15.
169
1. Tcnicas de observacin cientfca
La observacin puede asumir muchas formas, es la ms antigua y la
ms moderna de las tcnicas para la investigacin. La ciencia comien-
za con la observacin y fnalmente tiene que volver a ella para encon-
trar su convalidacin fnal.
51
Hay muchas tcnicas para la observacin
y cada una de ellas tiene sus usos; se clasifca en observacin estructu-
rada, no estructurada, participante, no participante y experimental.
a. Aplicacin de la observacin en proyectos legislativos
La labor legislativa permite aplicar diversas tcnicas como la observa-
cin no estructurada u observacin simple, de gran importancia en vir-
tud de que a partir de la observacin no estructurada puede generarse
una observacin metdicamente estructurada. La tcnica de observa-
cin se aplica en la fase de iniciativa, es decir, al momento de elaborar
un proyecto de ley, decreto de reforma o punto de acuerdo. Tambin en
la etapa de dictamen.
Siguiendo a Vernica Snchez, en el caso de un enfoque cualita-
tivo, ste parte de la observacin y la evaluacin de fenmenos, es-
tablece suposiciones, prueba y demuestra, revisa, propone, modifca,
cimenta y fundamenta las suposiciones e ideas o incluso, genera otras.
Mediante el enfoque cualitativo el legislador, en su carcter de investi-
gador del fenmeno socio-jurdico, descubre y defne preguntas, reco-
lecta datos, sin necesidad de una estricta medicin numrica, a travs
de la descripcin y la observacin. Participa de manera directa en los
eventos, los interpreta y, en consecuencia, desarrolla una propuesta
de ley denominada iniciativa. De esta manera, las inquietudes y de-
mandas de sus representados las convierte en leyes o decretos que
modifcan, adicionan y derogan preceptos legales, presentando inicia-
tivas que vienen a establecer nuevos ordenamientos que contemplan
las peticiones de los gobernados, haciendo con ello un acto de mejor
justicia.
52
b. Aplicacin de la observacin en el dictamen
En las comisiones legislativas es donde predomina la aplicacin de las
tcnicas de investigacin social, al llevar a cabo el anlisis, estudio, dis-
170
cusin y dictamen de los asuntos que les turne la Asamblea, es donde
verdaderamente se lleva a cabo el trabajo legislativo. Entre las tcnicas
de investigacin de campo utilizadas por las comisiones legislativas
destacan las tcnicas de observacin cientfca, las de recoleccin, pro-
cesamiento, anlisis e interpretacin de datos y procesos. Y toda vez
que las comisiones son colegiadas, integra a los diputados y asesores
de los distintos grupos parlamentarios, lo cual provoca que confuya
la representacin poltica y social, de acuerdo a su propia ideologa,
con el objeto de lograr equilibrio en las decisiones que impactarn a
la sociedad.
53
Los diputados integrantes de diversas comisiones legislativas y
sus asesores, llevan a cabo visitas, entrevistas y diversas acciones
fuera del Congreso, con la finalidad de captar de manera directa, las
impresiones de la ciudadana y as lograr un estudio y dictamen de
las iniciativas que les son turnados para su anlisis. Es decir, el legis-
lador tiene la oportunidad de observar a los participantes y describir
su comportamiento en su vida cotidiana y de esta manera, estar en
posibilidad de recolectar, procesar, analizar y presentar la informa-
cin obtenida. Tambin pueden aplicar las tcnicas generales de tes-
timonio oral y escrito cuando se entrevistan de manera directa con
los involucrados, lo que permite el anlisis y evaluacin de datos,
casos y procesos. Esta labor permite presentar los informes ante el
Pleno de la Asamblea legislativa.
54
Las sesiones de las comisiones legislativas son de carcter pblico,
lo cual permite el contacto con los ciudadanos que desean asistir y
participar en las discusiones, eso facilita que las inquietudes emana-
das en el desarrollo de la sesin de comisin, no estn defnidas por
completo, es decir que no estn dirigidas, ni estn sujetas a limita-
ciones ya que el dilogo se da de manera natural y con fuidez. Por lo
tanto, el legislador observa los procesos sin interrumpir, alterar o im-
poner un punto de vista externo, sino que escucha y trata de percibir
las inquietudes de la ciudadana.
55
53 Ibdem, p. 26.
54 Ibdem, p. 28.
55 dem.
171
2. Tcnica de encuesta
Por encuesta se entiende una interrogacin particular respecto de una
situacin que comprende a ciertos individuos, y esto, con objeto de
establecer una generalizacin.
56
Se recomienda su aplicacin al mo-
mento de efectuar investigaciones sobre la conveniencia o inconve-
niencia, necesidad o factibilidad de la norma, con el auxilio de tcni-
cas de investigacin directa, de acuerdo a la temtica y objetivo de la
iniciativa de ley.
Es una tcnica que permite obtener informacin emprica sobre
determinadas variables que quieren investigarse para hacer un anli-
sis descriptivo de los problemas o fenmenos. Los instrumentos de la
encuesta son el cuestionario y la cdula de entrevista.
57
En la encuesta
se recopilan testimonios orales y escritos con la intencin de conocer
hechos, opiniones y actitudes. Para su aplicacin es necesario dise-
ar un cuestionario que se adapte a las necesidades requeridas en la
investigacin considerando las caractersticas del grupo que se va a
investigar. Adems es importante la forma en que se ordenaran los
datos que arrojo la encuesta, sistematizndolos para el debido anlisis
e interpretacin, obteniendo un resultado fnal.
58
La tcnica encuesta es una herramienta muy til para describir
de manera rpida y oportuna tendencias y frecuencias de actitudes
u opiniones de la poblacin, mediante la encuesta, un investigador
social puede llegar a responder las preguntas qu, cundo, cmo, quin
y por qu.
Estas ventajas de la encuesta la han convertido en una herramien-
ta fundamental para el estudio de lo social. Como lo muestra el hecho
de que distintas organizaciones contemporneas, polticas, econmi-
cas o sociales, utilizan esta tcnica como un instrumento indispensa-
ble para conocer el comportamiento de sus grupos de inters y tomar
decisiones sobre ellos. Debido a su intenso uso y difusin, la encuesta
es la representante por excelencia de las tcnicas de anlisis social.
59

56 GHIGLIONE, Rodolfo y MATALON, Benjamn, Las encuestas sociolgicas. Teoras y prcticas, Trillas,
Mxico, 1989, p. 13.
57 ROJAS SORIANO, Ral, Investigacin social: teora y praxis, Ed. Plaza y Valds, Mxico, 2002,
p. 139.
58 AYALA VICTORIA, Celia, Sociologa Jurdico Educativa, Ed. Porra e Instituto Internacional del
Derecho y del Estado, Mxico, 2006, p. 14.
59 LPEZ ROMO Heriberto, La metodologa de encuesta, en GALINDO CCERES, Luis Jess,
Tcnicas de investigacin en sociedad, cultura y comunicacin, Pearson Educacin, Mxico, 1998, p. 33.
172
Lpez Romo seala por la enorme difusin que se ha hecho de esta tc-
nica dentro de las instituciones acadmicas, los medios de comunica-
cin al publicar resultados, ha generado una cultura de encuesta. Hoy
en da la encuesta es una de las tcnicas ms populares que existen.
3. Tcnica de muestreo
El muestreo es una tcnica de investigacin directa que se sustenta en
la posibilidad de capturar informacin de aspectos parciales de una
totalidad o universo ante la imposibilidad de abarcarlo por completo.
La alternativa es la muestra de este universo para establecer cons-
tantes de probabilidades, siguiendo algn parmetro o caracterstica
medible.
60
La caracterstica principal del muestreo consiste en la posibilidad
de establecer constantes, sobre hechos, opiniones y actitudes ante
universos muy numerosos, dentro de los cuales se pueden seleccionar
muestras. Es recomendable diversifcar la muestra a efecto de que los
datos obtenidos sean representativos de todo el universo. El muestreo
en este sentido ahorra recursos de tiempo, dinero y esfuerzo, porque al
analizar grandes cantidades de material es un derroche, cuando basta
el anlisis de una cantidad ms pequea, as el uso del muestreo per-
mite una labor cientfca ms adecuada.
61
Tambin se le conoce como encuesta por muestreo, es decir, se
toma una parte representativa de la poblacin total, se debe tomar un
marco de referencia, generalmente el censo de poblacin. Para que una
muestra sea representativa, debe refejar las similitudes muestreo de
universo homogneo o diferencias muestreo de universo heterog-
neo encontradas en la poblacin.
Otro de los tipos de encuesta de gran auge en los ltimos aos son
los llamados sondeos de opinin, que a diferencia de las encuestas por
muestreo, toma una menor porcin de la poblacin por lo cual los re-
sultados no sern tan confables. El sondeo permite determinar lo que
opina la poblacin respecto de una ley o proyecto legislativo.
60 AYALA VICTORIA, Celia, op. cit., p. 14.
173
4. Tcnica de entrevista
La entrevista es otra tcnica de investigacin directa, se integra con
preguntas y respuestas que se desarrollan en un ambiente de conver-
sacin entre entrevistador y entrevistado, con la debida captura de los
datos aportados. Es la entrevista un instrumento permanente de inter-
comunicacin cognoscitiva y de investigacin. Su efciencia depende
de factores favorables tanto del entrevistador como del entrevistado.
62

a. Entrevista en proyectos legislativos
Para conocer la aplicacin en la prctica de una ley, respecto de la
cual se elabora un proyecto de ley, reforma o acuerdo, se recomienda
la entrevista para: 1) procurar el intercambio de experiencias respecto
del estado de efcacia de la ley en estudio; 2) proyectar un mnimo de
entrevistas con funcionarios de otros poderes pblicos del Estado que
se encuentren involucrados directa o indirectamente con el contenido
y objeto de la ley, y 3) tener acercamiento con la sociedad civil organi-
zada o en lo individual, perteneciente a sectores dependientes o inte-
resados en la materia de la ley.
Al realizar un cuestionario para encuesta o entrevista considerar
los siguientes puntos: 1) objetivo de la iniciativa, es decir, tener una
idea muy clara de la temtica y objetivo de la iniciativa, lo cual requie-
re de la previa investigacin legislativa, doctrinal, etc.; 2) poblacin a la
cual va dirigida la encuesta nivel acadmico, social, cultural, laboral
o la entrevista acadmicos, profesionistas, servidores pblicos, pues
es necesario adaptar el lenguaje para comprensin de la pregunta; 3)
estructura de los cuestionamientos, generalmente consta de una pre-
gunta y de una respuesta cerrada o eleccin de respuestas predisea-
das, y 4) nmero de preguntas, se recomienda realizar como mnimo
seis preguntas, pero pueden ser diez hasta veinte.
b. Entrevista en fase de dictamen
Las comisiones legislativas tienen la facultad de invitar a los titula-
res de las distintas dependencias o entidades estatales o municipa-
les para el adecuado desempeo de sus atribuciones, lo que permite
el contacto directo con los funcionarios y escuchar sus experiencias
para as, ajustar la legislacin a la vida cotidiana de manera real y
62 Ibdem, pp. 145-146.
174
efectiva; es decir, se apoya de los testimonios orales o escritos de las
personas invitadas. La tcnica cualitativa idnea, en este caso, es la
entrevista que se sustenta en la conversacin entre entrevistador,
a cargo de los legisladores, y por la otra parte los entrevistados,
quienes son los titulares de las dependencias.
63
La Ley Orgnica
dispone:
Artculo 126.- Los Presidentes de las comisiones legislativas tienen las
siguientes facultades y obligaciones: [] VI. Solicitar la informacin y
copias de documentos que requiera de los archivos y oficinas del Estado
y municipios, as como citar o entrevistarse con funcionarios pblicos
para sustentar su criterio en el estudio de los asuntos que le sean en-
comendados.
64

En las entrevistas se da amplia libertad al entrevistado de exponer
fenmenos, experiencias vivientes y opinin sin limitaciones, conoci-
das como entrevistas abiertas; aunque tambin existen las entrevistas
cuya respuesta se restringe por efecto de la naturaleza de la pregunta,
como lo es la entrevista cerrada. Para llevar a cabo estas entrevistas,
previamente se programan, para respetar las agendas de trabajo de
los titulares de las dependencias y de los legisladores, sin embargo, no
slo se restringe a este aspecto, sino tambin se procede a la defnicin
del objetivo as como la elaboracin de cuestionarios para el efecto de
lograr mejores resultados.
Durante la ejecucin de las entrevistas, se deben prevenir las va-
riables, su ejecucin y consideracin de los entrevistados, as como de
los instrumentos requeridos para la captura de datos, como puede ser
el uso de videocmaras y de audio. Pero tambin se debe considerar
crear un ambiente de confanza, en el que se armonicen los intereses
del entrevistador con el entrevistado, para as evitar las entrevistas
denominadas de tensin.
65
64 Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de
Zacatecas, POG 15 de julio de 2006, ltima reforma POG 11 de enero de 2014.
65 SNCHEZ GARCA, Vernica, op. cit., p 27.
175
5. Tcnica de estadstica
Es la tcnica que tiene por objeto la evaluacin de hechos, opiniones
experiencias, vivencias y de mas fenmenos a partir de representa-
ciones numricas. La estadstica, como tcnica general se comple-
menta con otras tcnicas como la encuesta, el muestro, la entrevista,
entre otras. El instrumento principal de la estadstica lo constituye
el censo que a la vez se realiza fundamentalmente mediante cues-
tionarios.
66

La estadstica es indispensable para medir las probabilidades de
conocer las referencias que se repiten o se presentan con alguna re-
gularidad, con base en determinados parmetros, registrando los m-
nimos y los mximos para determinar las generalidades. Para su apli-
cacin se ubica los nmeros mnimos en un extremo, los mximos en
otro, y en el centro permanece un nmero que es la representacin del
comn denominador.
67
a. Estadstica en la investigacin legislativa
La estadstica es necesaria en cualquier trabajo de investigacin. En
el rea legislativa tienen mayor aplicacin: 1) la estadstica de fen-
menos sociales, permite elaborar constantes con base en la repre-
sentacin numrica de fenmenos socio-jurdicos, y 2) la estadsti-
ca de carcter permanente y sistmico, tambin tiene una reiterada
aplicacin en la investigacin, por ejemplo, en la sistematizacin de
la legislacin que permite la captura permanente de datos funda-
mentales.
68

Esta tcnica de investigacin permite determinar parmetros en
base a estudios ya realizados. Por ejemplo, en un proyecto de re-
forma al Cdigo Familiar del Estado, la investigacin se acompaa
de estadsticas de nacimientos, defunciones, matrimonios, divorcios,
dependiendo del tema en estudio. Los datos deben ser oficiales, en
este caso, del organismo responsable de la elaboracin y difusin,
el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Adems de
ser estadsticas actuales ya que los datos rpidamente se vuelven
obsoletos.
67 AYALA VICTORIA, Celia, op. cit., p. 15.
176
La Cmara de Diputados del Congreso de la Unin cuenta con el
Servicio de Informacin para la Estadstica Parlamentaria (INFOPAL)
69

brinda informacin estadstica de iniciativas presentadas y turnadas a
comisiones; dictmenes o puntos de acuerdo aprobados, desechados,
pendientes; sesiones celebradas, listas de asistencia, votaciones, en-
tre otros temas. Asimismo, los congresos de las entidades federativas
cuentan con reas de estadstica parlamentaria.
B. Tcnicas de investigacin documental
de carcter legislativo
El predominio del texto como fuente principal de los trabajos de inves-
tigacin jurdica tambin est relacionado con la concepcin dominan-
te que considera al Derecho como un objeto de estudio formal positivo,
puesto que el Derecho se explica por el Derecho, la norma por la nor-
ma. En esta dinmica, la explicacin del Derecho se encuentra donde
consta formalmente: en la Constitucin, en las leyes, y en los textos
que las aclaran: la jurisprudencia, la doctrina. Conocer el Derecho en
los textos es tan importante como conocer el Derecho en la realidad.
70

Las tcnicas de investigacin documental tienen por objeto cap-
turar los conocimientos, experiencias y avances ms signifcativos del
tema a investigar en el menor tiempo posible y con los resultados ms
satisfactorios. Las principales tcnicas de investigacin documental
aplicables a proyectos legislativos son las que a continuacin se des-
criben.
1. Tcnica de investigacin legislativa
Mediante esta tcnica se capturan los datos contenidos en constitu-
ciones, tratados internacionales, cdigos, leyes, reglamentos y dems
disposiciones legislativas que norman el tema del proyecto. La captura
de informacin legislativa puede hacerse tambin mediante la tcnica
de investigacin hemerogrfca tratndose de diarios o peridicos of-
ciales, cuando la legislacin no ha sido publicada por casas editoriales
o instituciones.
71
69 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, LXII Legislatura, INFOPAL, en: www.dipu-
tados.gob.mx/sistema_legislativo_LXII.html. Consulta: noviembre 2013.
70 GONZLEZ GALVN, Jorge Alberto, La construccin del Derecho. Mtodos y tcnicas de investigacin,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, 1998, p. 57.
71 PONCE DE LEN ARMENTA, op. cit., p. 116.
177
Se debe privilegiar la consulta de legislacin en la publicacin
original del Diario Oficial de la Federacin, la Gaceta Oficial del Dis-
trito Federal y el Peridico Oficial en el caso de los estados, porque
son la nica versin oficial, y por tanto, la nica publicacin que da
validez jurdica a una norma.
72
En el caso de aspectos del Derecho
interno regidos por tratados internacionales suscritos por Mxico,
se consultarn en la publicacin original del tratado en el Diario
Oficial o en colecciones publicadas por la Secretaria de Relaciones
Exteriores.
Puesto que una de las funciones principales de los congresos
es hacer leyes, la investigacin legislativa es de importancia fun-
damental. Antes de crear una ley, el legislador debe conocer la
normatividad vigente al respecto para evitar textos repetidos y con-
tradictorios, as como para subordinar la nueva ley a aquellas que
sean de superior jerarqua y para coordinar con otras leyes vigentes
de igual jerarqua.
Observe que en la tcnica de investigacin legislativa se aplican
los mtodos: histrico antecedentes legislativos, sistemtico prin-
cipios de coherencia, jerarqua normativa y competencia normativa,
comparativo cuadros de legislacin comparada, artculo por artculo,
de la ley vigente con la iniciativa, etc. Las tcnicas que hacen posible
la mejor aplicacin son las de informtica jurdica, en lo que corres-
ponde a informacin legislativa y sistemtica legislativa, respecto del
registro de produccin legislativa, las cuales son abordadas en la parte
fnal de este captulo.
En esta tarea se recomienda utilizar los medios electrnicos, sea
en dispositivos de almacenamiento o en pginas web de las institucio-
nes. La pgina ofcial de la Cmara de Diputados del Congreso de la
Unin contiene todas las leyes federales y estatales. El Senado de la
Repblica ofrece un amplio listado de leyes y decretos. Los congresos
estatales publican la legislacin estatal.
2. Tcnica de investigacin jurisprudencial
En la investigacin sobre la materia del proyecto de ley o reforma se
deben considerar las tesis de jurisprudencia, y segn el tema, tesis ais-
72 Aunque existen diversas instituciones que proporcionan el texto de la legislacin, de acuerdo
al artculo 3 del Cdigo Civil Federal y artculos 2, 3, 4 y 8 de la Ley del Diario Ofcial de la
Federacin y Gacetas Gubernamentales, son la nica versin ofcial.
178
ladas y criterios. El anlisis de la jurisprudencia permite el empleo del
mtodo inductivo mediante la evaluacin de casos.
Cabe recordar que de acuerdo con los artculos 94 y 107 de la
Constitucin federal, se establece que la ley fijar los trminos en
que sea obligatoria la jurisprudencia cinco resoluciones en el mis-
mo sentido que establezca el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin (SCJN) y los Tribunales del Poder Judicial de la Federa-
cin sobre la interpretacin de la constitucin, leyes y reglamentos
federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Es-
tado mexicano as como los requisitos para su interrupcin y modi-
ficacin.
3. Tcnica de investigacin bibliogrfca
En esta fase de la investigacin se requiere consultar textos escritos
por especialistas, es decir, doctrina en las diversas reas del Derecho,
en la materia de la ley a crear o reformar, tales como constitucional,
administrativo, civil, familiar, fscal, penal, electoral, entre muchas
otras. La fuente principal de consulta son los libros, acudir a bibliote-
cas, incluso virtuales, son de gran utilidad en la actualidad.
La doctrina tanto nacional como extranjera debe ser objeto de una
seleccin cuidadosa por parte del investigador. Lo esencial de esta se-
leccin no es la cantidad sino la calidad. Para un anlisis integral, se
deben reunir opiniones de los autores, tanto favorables como contra-
rias del tema legislativo a tratar.
4. Tcnica de investigacin hemerogrfca
La investigacin hemerogrfca se realiza en revistas especializadas
y peridicos. Es fundamental para la investigacin porque por regla
general el estado ms actualizado de cualquier materia es dado a co-
nocer en artculos cientfcos publicados en revistas, acudir a ellas es
garanta de informacin actual. Al igual que los libros, las revistas son
objeto de una organizacin que posibilita el aprovechamiento por el
investigador. En las revistas suelen aparecer reseas de libros, las cua-
les permiten tener una idea clara y sinttica as como un juicio crtico,
de obras jurdicas de reciente aparicin a las cuales se puede acudir si
es conveniente.
El Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM concentra un
179
acervo importante de revistas jurdicas73 las cuales se pueden consul-
tar va Internet. A nivel local se cuenta con las revistas Vnculo Jurdi-
co, edicin de la Unidad de Derecho de la Universidad Autnoma de
Zacatecas, as como Actualidad Judicial, revista del Poder Judicial del
Estado de Zacatecas.
5. Tcnica de investigacin de archivo
Esta tcnica tiene como finalidad capturar la informacin contenida
en archivos generales, especiales o particulares.
74
En el rea legisla-
tiva tienen relevancia el Archivo General de la Cmara de Diputados,
el Archivo Histrico y Memoria Legislativa del Senado de la Repblica
as como los archivos del Poder Legislativo de las diversas entidades
del pas. Este tipo de archivos contienen colecciones de documentos
propios de la actividad legislativa, tales como, libros de actas de se-
siones, diario de los debates, gaceta parlamentaria. Es decir, iniciati-
vas, dictmenes, as como los debates para su aprobacin. Tambin
resguardan la legislacin de aos o siglos pasados en la coleccin
del Diario Oficial de la Federacin o del Peridico Oficial en el caso
de las entidades.
6. Tcnica de investigacin audiogrfca y videogrfca
Mediante la tcnica de investigacin audiogrfica es posible cap-
turar los datos necesarios en la investigacin que se producen en
programas radiofnicos o documentos audiogrficos.
75
La tcnica de
informacin videogrfica se apoya en medios visuales, entre ellos el
video y filmes.
Las sesiones del Congreso de la Unin y de los congresos locales
se graban en documentos de audio y video, lo cual permite tener un
registro del trabajo legislativo con todos los detalles, donde constan los
asuntos tratados y las discusiones o argumentos de las reformas a la
legislacin. El Congreso del Estado de Zacatecas cuenta con un rea de
videoteca, audioteca y fototeca.
73 Cfr. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Biblioteca Jurdica Virtual, Publicaciones peri-
dicas, Revistas. En Internet: http://biblio.juridicas.unam.mx/estrev/. Consulta: noviembre 2013.
75 Ibdem, p. 115.
180
C. Tcnicas de captura y sistematizacin de informacin
Ponce de Len Armenta distingue las tcnicas generales de captura,
sistematizacin, anlisis y presentacin de informacin como la en-
cuesta, muestreo, entrevista y estadstica, de las tcnicas especfcas
de captura y sistematizacin de datos, casos y procesos. Hace la ob-
servacin que hay una estrecha vinculacin entre todas las tcnicas
existentes cuya aplicacin se complementa recprocamente de confor-
midad con el objeto de la investigacin. El autor clasifca las tcnicas
de captura y sistematizacin de informacin en dos grupos segn se
trate de captura permanente o no permanente.
76
La palabra sistematizacin proviene de la idea de sistema, el cual
es un conjunto de reglas, mtodos o datos que relacionados entre s or-
denados y clasifcados contribuyen a determinado objeto. La captura y
sistematizacin de informacin legislativa se refere a constituciones,
tratados internacionales, leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circu-
lares, reglas de operacin y dems normatividad aplicable al proyecto
de investigacin.
1. Tcnica de captura y sistematizacin permanente.
Sistemtica legislativa
Mediante esta tcnica es posible instrumentar el mtodo sistemtico
con la organizacin del registro de la informacin. Tiene estrecha re-
lacin con la estadstica ya que su fnalidad es recabar informacin
permanente por determinadas instituciones y para una gran variedad
de efectos. Esta tcnica es complementaria de las tcnicas de anlisis,
interpretacin y presentacin de datos, casos y procesos as como de
las tcnicas bibliogrfcas, de archivo, legislativas, jurisprudenciales,
etc.
77
Las fases de aplicacin son, programacin, captura de informa-
ciones y sistematizacin.
As, la sistemtica legislativa corresponde a la aplicacin de las
tcnicas de: 1) registro sistemtico de produccin legislativa leyes, de-
cretos, reglamentos, acuerdos, etc.; 2) tcnicas de registro sistemtico
de procesos legislativos iniciativas presentadas, dictmenes, acuer-
dos. Y a la vez corresponda a las tcnicas que aplica la informtica
legislativa porque su fn ltimo es la sistematizacin de informacin.
76 Ibdem, p. 154.
77 Ibdem, p. 155-156.
181
Los poderes legislativo, ejecutivo y judicial participan en la acti-
vidad de regulacin del sistema jurdico. Estos se componen de sub-
sistemas institucionales fundados en la separacin de poderes. Cada
una de estas instituciones puede tener sus modos de informacin es-
pecfcos y sus procedimientos de comunicacin. Pero los fujos de pre-
regulacin estn constituidos por leyes y reglamentos que emanan del
parlamento y de la administracin, mientras que la post-regulacin,
que efecta la correccin, corresponde a la justicia.
78
a. Aplicacin. Sistema Mexicano de Informacin Legislativa
El Sistema Mexicano de Informacin Legislativa (SIMIL) del Senado de
la Repblica es un sistema informtico que tiene proyectado integrar
una base datos de informacin legislativa con cobertura nacional, en-
lazar y hacer ms accesible la informacin legislativa y normativa de
Mxico entre las instituciones gubernamentales de los tres mbitos de
gobierno federal, los congresos estatales, institutos de investigaciones
jurdicas y legislativas, universidades pblicas y privadas, con la so-
ciedad misma, mediante la instrumentacin de polticas y programas
orientados a: 1) consultar a nivel y tipo de tcnicas utilizados por cada
una de las partes; 2) interconectar va web a las instituciones pblicas
y privadas y a la sociedad.
79
Para el cumplimiento del propsito, las entidades participantes
convienen en: 1) migrar sus propios sistemas de informacin a plata-
formas informticas que estn homologadas bajo los estndares que
defna una institucin especializada, y 2) mantener o escalar progre-
sivamente la informacin legislativa que generan, procesan o tienen a
su cargo dentro de los estndares mnimos que se establezcan en los
lineamientos y bases tcnicas que expida el Senado, tales como:
a) Proceso legislativo federal: Cmara de Senadores: iniciativas,
dictmenes, (debate, versin estenogrfca, votaciones, voto
particular, mocin suspensiva); trabajo en comisiones, agenda
78 BOURCIER, Danile y CASANOVAS, Pompeu, Inteligencia artifcial y derecho, Ed. UOC, Barcelona
Espaa, 2003, p. 34.
79 Convenio marco de colaboracin multilateral suscrito entre diversas instituciones guberna-
mentales de los tres mbitos de Gobierno Federal, los congresos estatales y la Asamblea Legis-
lativa del Distrito Federal; para la integracin y desarrollo del Sistema Mexicano de Informacin
Legislativa y Normativa, a cargo del Senado de la Repblica, Mxico, D. F., 4 septiembre 2009,
p. 11. En Internet:
http://congresocam.gob.mx/LX/transparencia/senado.pdf. Consulta: noviembre 2013.
182
legislativa; foros. Cmara de Diputados: iniciativas, dictme-
nes (debate, versin estenogrfca, votaciones, voto particular,
mocin suspensiva); trabajo en comisiones, agenda legislati-
va, encuestas, foros, espacio interactivo.
b) Proceso legislativo local: iniciativas, dictmenes, (debate, versin
estenogrfca, votaciones, voto particular, mocin suspensi-
va); trabajo en comisiones, agenda legislativa. Leyes federales,
Constitucin federal, leyes secundarias, cdigos, reglamen-
tos. Normatividad municipal: acuerdos. Jurisprudencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el Tribunal Federal
Electoral, controversias y acciones de inconstitucionalidad.
Encuestas, foros, espacio interactivo.
c) Leyes federales: Constitucin federal, leyes secundarias, cdi-
gos, reglamentos;
d) Leyes locales: Constitucin local, leyes secundarias, cdigos y
reglamentos;
e) Normatividad municipal: bandos, reglamentos, planes y progra-
mas;
f) Jurisprudencia: de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
y del Tribunal Federal Electoral, controversias y acciones de
inconstitucionalidad;
g) Derecho internacional;
h) Organismos autnomos;
i) Normatividad del SIMIL.
80
De la misma forma, el convenio celebrado por el Poder Legislativo del
Estado de Zacatecas con el Senado de la Repblica establece el com-
promiso de desarrollar sistemas informticos que permitan procesar
informacin de la funcin legislativa y de los medios de comunicacin
local y nacional, para construir de manera conjunta un SIMIL dinmi-
co y de fcil consulta.
81

80 Ibdem, pp. 12-13.
81 Convenio general de colaboracin que celebran por una parte, la H. Cmara de Senadores,
por conducto del Instituto Belisario Domnguez (...) y por la otra parte, el Honorable Congreso del
Estado Libre y Soberano de Zacatecas (...), en Portal de transparencia, sitio web ofcial del Poder
Legislativo del Estado de Zacatecas, Convenio con el Senado de la Repblica Mexicana (informacin
de carcter general conforme el artculo 11, fraccin XX de la Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas), Mxico, D. F., 2 abril 2009, p. 5. En Internet:
www.congresozac.gob.mx/coz/images/uploads/20120315095227.pdf. Consulta: noviembre 2013.
183
b. Sistema Estatal Normativo de Zacatecas
El Poder Legislativo del Estado de Zacatecas cre en el 2006 el e-SEN
Leyes y Cdigos, Sistema Estatal Normativo
82
en versin disco compacto.
Este sistema facilita la consulta de la legislacin estatal vigente, al
proporcionar el texto ntegro de cada uno de los ordenamientos lega-
les por medio de un acceso de bsqueda avanzada que brinda ocho
opciones: nmero de decreto, legislatura, peridico oficial, fecha de
publicacin, materia, contenido en artculo, categora y ao de pub-
licacin.
La versin e-SEN en lnea se encuentra disponible a partir de 2011
en la pgina web del Congreso del Estado.
83
La legislacin estatal vi-
gente al 25 de febrero de 2014 se integra por 109 ordenamientos, es
decir, 1 Constitucin, 9 cdigos y 99 leyes.
c. Sistema de Informacin Legislativa
El Sistema de Informacin Legislativa (SIL) del Gobierno Federal es
un sistema en el cual se encuentra informacin sobre los asuntos
presentados en las sesiones de la Cmara de Diputados, Senadores
y Comisin Permanente. Cuenta tambin con datos curriculares de
los legisladores. Asimismo, un reporte de la agenda legislativa del
Ejecutivo y sus iniciativas presentadas por periodos. Se despliega un
breve resumen del asunto, el proponente y el trmite. Entre los me-
canismos de atencin ciudadana dispone de correo electrnico a tra-
vs del cual los ciudadanos presentan dudas o comentarios respecto
a la informacin disponible en el SIL, lo cual permite conocer sus
necesidades y expectativas.
El SIL apoya la relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo,
promueve en la ciudana el inters por los asuntos legislativos y trans-
parenta la informacin gubernamental.
84
La unidad responsable es
la Direccin General de Informacin Legislativa de la Secretara de
Gobernacin del Gobierno Federal.
82 LX Legislatura del Estado de Zacatecas, Instituto de Investigaciones Legislativas, e-SEN IV Le-
yes y Cdigos, Sistema Estatal Normativo, 4 versin digitalizada, Zacatecas, Mxico, marzo de 2011.
83 LXI Legislatura del Estado de Zacatecas, e-SEN versin IV. Sistema Estatal Normativo-Zacatecas.
En www.congresozac.gob.mx/esen. Consulta: febrero 2014.
84 Sistema de Informacin Legislativa, Secretara de Gobernacin, Gobierno Federal. En Internet:
www.sil.gobernacion.gob.mx/portal. Consulta: noviembre 2013.
184
d. Sistema de jurisprudencia y tesis aisladas IUS
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) publica anualmen-
te el sistema IUS Jurisprudencia y tesis aisladas,
85
contiene textos pub-
licados en el Semanario Judicial de la Federacin a partir de junio
de 1917. Incorpora adems noticia histrica, apndices, ejecutorias,
votos, acuerdos, informes y otros documentos. La obra es un acervo
informtico que se presenta en dos diferentes formatos: disco com-
pacto (CD) conformado por cuatro unidades y versin de video digi-
tal (DVD-ROM).
La pgina web ofcial de la SCJN dispone de consulta en lnea de Ju-
risprudencia y tesis aisladas IUS,
86
ejecutorias, votos y acuerdos. La infor-
macin se puede consultar en diversos apartados: consulta tradicio-
nal, permite localizar mediante bsqueda por palabras clave en tesis
jurisprudenciales o tesis aisladas; consulta global; temtica; especial e
ndice alfabtico por materias.
Adems del IUS, cuenta con otros sistemas de consulta: bibliote-
ca digital y sistema bibliotecario; catlogo de expedientes histricos
(1828-1928); justicia constitucional local; normativa nacional e inter-
nacional; Semanario Judicial; sentencias y datos de expedientes; ver-
siones taquigrfcas del Pleno; listas de acuerdos de juzgados y tribu-
nales; publicaciones de la SCJN; videoteca de sesiones; videoteca de
actividades de difusin de la cultura jurdica.
87
A travs de estos sis-
temas de consulta en lnea se brinda acceso a fuentes primarias de
informacin y conocimiento a investigadores, acadmicos y sociedad
en general.
e. Sistemas de informacin legislativa de la UNAM
La Unidad de Documentacin de Legislacin y Jurisprudencia es un de-
partamento del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM cuyo
objetivo es la compilacin, anlisis y sistematizacin de documenta-
cin legislativa y jurisprudencial, tanto nacional como extranjera, as
como la realizacin de sistemas de informacin. La funcin de acopio
85 SCJN, Poder Judicial de la Federacin, IUS 2011 Jurisprudencia y tesis aisladas. Junio 1917- di-
ciembre 2011, Coordinacin de Compilacin y Sistematizacin de Tesis de la SCJN, Mxico, 2012.
Versin DVD.
86 SCJN, Jurisprudencia y tesis aisladas IUS, actualizado a junio de 2013. En Internet: http://sjf.scjn.
gob.mx/SJFSem/paginas/tesis.aspx
87 SCJN, Sistemas de Consulta. En Internet: http://www.scjn.gob.mx/Paginas/MapaDeSitio.aspx.
Consulta: noviembre 2013.
185
de informacin se ha realizado a lo largo de los sesenta aos de exis-
tencia del Instituto.
88
En cuanto a la realizacin de sistemas de informacin, el Instituto
inici desde la dcada de los 90. El primero de ellos fue el sistema UNAM-
JURE, diseado para almacenar, identifcar y dar seguimiento a consti-
tuciones, leyes, cdigos, decretos, tratados, estatutos, normas ofciales,
bandos, ordenanzas, planes, presupuestos, reglamentos, tarifas, ma-
nuales, contratos ley, circulares, avisos y acuerdos, entre otros, publi-
cados en todo el territorio nacional. En su momento lleg a constituir-
se como el banco de informacin legislativa ms importante del pas.
Otros de los sistemas de informacin realizados son: CFE-JURE para
la Comisin Federal de Electricidad; DF-JURE, para Gobierno del Distri-
to Federal; Sistema de Informacin Jurdica en materia de Seguridad
Pblica, para el Sistema Nacional de Seguridad Pblica de la Secretara
de Gobernacin; ADPRO-JUS realizado para la Procuradura General de
la Repblica; JUS-LAB Sistema de Informacin Jurdico Laboral, Secre-
tara del Trabajo y Previsin Social; JURE-CONST Sistema de Informa-
cin Jurdico Constitucional; JUS-TUR, creado para la Secretara de Tu-
rismo; Sistema IFE-JURE elaborado para el Instituto Federal Electoral;
ISSSTE-JURE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja-
dores del Estado, y UNI-JUS Sistema de Informacin Jurdico Universi-
tario.89 Estos sistemas se han realizado en disco compacto, Internet y
en ocasiones para su consulta interna en entidades gubernamentales.
2. Tcnica de anlisis, presentacin y divulgacin de informacin.
Informtica legislativa
Estas tcnicas son directas ya que la fuente sujeta a indagacin es
inmediata aunque se trate de documentos. Son objetivos de estas tc-
nicas el anlisis, la interpretacin, la presentacin, la sntesis y la di-
vulgacin de datos, casos y procesos.
90
Estas tcnicas son complemen-
tarias e intermedias entre las tcnicas de captura, sistematizacin de
datos, casos y procesos y las tcnicas documentales.
Si se atiende al signifcado de la metodologa jurdica, tiene el pro-
88 Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Presentacin. En Internet: http://www.juri-
dicas.unam.mx/infjur/leg/presenta.htm. Consulta: noviembre 2013.
89 dem. Y Cfr. IIJ-UNAM, Sistemas temticos. En: http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/sis-
tem.htm. Consulta: noviembre 2013.
186
psito de examinar las tcnicas ms adecuadas para la elaboracin, in-
vestigacin, enseanza y aplicacin del Derecho, entonces, la relacin
entre Derecho, metodologa y una tcnica especfca, representada por
la informtica, no resulta arbitraria. La informtica, concepto acuado
por Philippe Dreyfus en 1962 mediante la contraccin de los trminos
informacin y automtica, es la ciencia del tratamiento, representacin
y manejo automtico y automatizado de la informacin, principal-
mente a travs de computadoras.
91
La informtica jurdica es una de las ramas de la informtica y
debe entenderse como el conjunto de estudios e instrumentos deriva-
dos de la aplicacin de la informtica al Derecho, o ms precisamente,
a los procesos de creacin, aplicacin y conocimiento del Derecho.
92
La informtica parlamentaria es una especialidad de la inform-
tica jurdica, rama a su vez de la informtica, cuyo fn ltimo es la
sistematizacin de la informacin generada por el Congreso para el
acceso a la poblacin. La informtica parlamentaria se consolida como
herramienta indispensable para fundamentar y apoyar al proceso le-
gislativo. Adems de las tareas legislativas, se atienden aspectos pol-
ticos y de gestin.
93
La informtica parlamentaria puede facilitar el trabajo legislativo
en tareas como: elaboracin de la ley preparacin cientfca y docu-
mental, ingeniera legstica; asistencia a la codifcacin y escritura
mediante localizacin sistemtica de los textos y de su actualizacin;
control de coherencia interna y externa; asistencia al estudio de im-
pacto normativo; alerta automtica en la edicin de textos de aplica-
cin; asistencia a la evaluacin jurdica; seguimiento de la aplicacin
de la ley, es decir, de su efcacia.
94
Tambin se le denomina informtica legislativa o legismtica
95

91 FIX-ZAMUDIO, Hctor, op. cit., p. 428.
92 Ibdem, p. 430.
93 ROSALES, Fabiola Elena, La informtica parlamentaria y la proteccin de los derechos hu-
manos de cuarta generacin en Los grandes problemas nacionales, Congreso virtual interins-
titucional, Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin-CEDIA y Universidad Autnoma
de Nuevo Len-CEP-UANL, agosto 2008, pp. 5-6. En Internet: www.diputados.gob.mx/cedia/sia/
redipal/CVI-09-08.pdf. Consulta: noviembre 2013.
94 BOURCIER, Danile y CASANOVAS, Pompeu, op. cit., p. 34.
95 SVETAZ, Mara Alejandra, La informtica legislativa: un aliado principal de la calidad en
el ejercicio de la funcin legislativa en X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18- 21 octubre 2005, pp. 8 y 10. En
Internet: http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/la%20informtica%20le-
gislativa.pdf. Consulta: noviembre 2013.
187
el incorporar al trabajo legislativo los instrumentos informticos. Las
nuevas tecnologas en los congresos son herramientas que hacen a la
transparencia de la actividad legislativa, a la informacin pblica y
que abren el camino hacia procesos de participacin ciudadana en la
elaboracin de normas.
96
a. Aplicacin. Pginas web de los congresos
Estas tcnicas se aplican en bibliotecas jurdicas, en centros de infor-
macin, en el Poder Legislativo. La mayor parte de los congresos han
progresado notablemente en la construccin de bases de datos legisla-
tivos y parlamentarios, disponibles en sus pginas web. La informtica
legislativa documental bases de datos legislativos, de gestin sistemas
de creacin, adicin y seguimiento en trmite de expedientes legislati-
vos y de redaccin sistemas informticos, softwares, word son aliados
insustituibles para alcanzar la calidad legislativa.
97
Para su aplicacin se siguen cuatro etapas: 1) programacin; 2)
anlisis-sntesis de la informacin; 3) alimentacin de los instrumen-
tos informativos, y 4) presentacin de datos, casos, procesos y su di-
vulgacin. El resultado de estas tcnicas se aplica en diversidad de ta-
reas de investigacin, en este caso, al elaborar un proyecto legislativo.
98

Existe un cmulo de fuentes en Internet de informacin legislati-
va y parlamentaria internacional, federal, estatal, municipal. La in-
formacin que se automatiza recibe previamente un tratamiento de
anlisis, depuracin y clasifcacin. La naturaleza de la informacin es
eminentemente legislativa legislacin vigente o parlamentaria pro-
ceso legislativo.
El portal ofcial de la Cmara de Diputados del Congreso de la
Unin proporciona informacin legislativa, parlamentaria y una nu-
trida coleccin de documentos importantes para la investigacin. Con
ello se perfecciona la consolidacin de la transparencia y participacin
ciudadana en una sociedad de la informacin al dar acceso general a
la poblacin.
96 Ibdem, p. 13.
97 La clasifcacin se basa en las ramas de la informtica jurdica: 1. documental; 2. de gestin y
control; 3. metadocumental, la cual se subdivide en analtica, de ayuda a: la decisin, a la inves-
tigacin, a la previsin, a la redaccin; 4. Aplicada a la enseanza del derecho. Cfr. FIX-ZAMUDIO,
Hctor, op. cit., pp. 431-432.
188
Cuadro 10. Informacin legislativa y parlamentaria. Cmara de Diputados
Leyes federales vigentes (278 ordenamientos), reformas a la Constitucin,
sumarios de reformas, reformas por Legislatura, marco jurdico del Congre-
so, leyes federales abrogadas, legislacin federal en CD, reglamentos de leyes
federales (proporciona 103 reglamentos), normas reglamentarias (reglamentos,
estatutos, acuerdos, manuales, lineamientos, reglas, entre otras, publicadas en
el DOF de 2002 a la fecha, que en total proporciona 328 disposiciones), com-
pilaciones temticas, ndices del Diario Ofcial, as como, leyes mexicanas del
perodo 1687-1866.
Leyes y Poderes estatales: despliega una lista de links para consultar la legisla-
cin de todas las entidades en las pginas web del Gobierno del Estado, Congre-
so del Estado, Poder Judicial del Estado, Peridico o Gaceta Ofcial.
Trabajo legislativo: iniciativas, dictmenes y puntos de acuerdo.
Diario de los Debates: cada sesin del Pleno se puede consultar en versiones
estenogrfcas; una segunda opcin es los debates por legislatura, de 1917 a la
actualidad.
Gaceta Parlamentaria: se publican iniciativas, puntos de acuerdo, dictmenes,
acuerdos parlamentarios, actas de las sesiones, asistencias y votaciones, pla-
nes e informes de trabajo, invitaciones, convocatorias, entre otra informacin
parlamentaria.
Informacin parlamentaria: actas y programas de trabajo de las comisiones
legislativas, publicaciones como: libros, memorias de eventos y cuadernillos.
Direccin General de Servicios de Documentacin, Informacin y Anlisis:
proporciona investigaciones de los diferentes centros de estudio: Servicios de
Investigacin y Anlisis (SIA); del Centro de Documentacin, Informacin y
Anlisis (CEDIA), la Red de Investigadores Parlamentarios en Lnea (REDIPAL),
algunos documentos del Museo Legislativo, y los Servicios de Bibliotecas y Ar-
chivo.
Portal de Transparencia: proporciona informacin presupuestal, orgnica y
respuesta a solicitudes de informacin ciudadanas.
Comunicacin Social: se publican boletines de actividades de la Cmara, gale-
ras fotogrfcas, monitoreo de medios sobre noticias relevantes, as como pro-
gramas televisivos para difundir cultura parlamentaria. Proporciona tambin
las sesiones parlamentarias en formato de video a partir de 2003.
Fuente. Elaboracin propia con base en la informacin de la pgina web de la Cmara de Diputados del H. Con-
greso de la Unin. En Internet: www.diputados.gob.mx/inicio.htm. Consulta: noviembe 2013.
189
Conforme la materia de investigacin es necesaria la consulta de
diversas pginas oficiales de instituciones que divulgan informacin
legislativa y parlamentaria, tales como, Senado de la Repblica, Dia-
rio Oficial de la Federacin, Orden Jurdico Nacional de la Secretara
de Gobernacin, congresos de las entidades, peridicos oficiales es-
tatales, entre otros.
99
La pgina web oficial del Poder Legislativo del
Estado de Zacatecas cuenta con un importante acervo documental
(cuadro 11).
Cuadro 11. Informacin legislativa y parlamentaria
Artculo 11
Las leyes, reglamentos, manuales de organizacin, reglas de operacin, de pro-
gramas, decretos, acuerdos, circulares y dems disposiciones administrativas o
instrumentos legales (fraccin I).
La informacin contenida en las minutas, acuerdos y actas de las reuniones
(VIII).
Los resultados de estudios y encuestas de opinin pblica realizadas o contra-
tadas (XXIII).
Artculo 12
La Gaceta Parlamentaria y el Diario de Debates que contendrn la orden del da
de la sesin del Pleno; el sentido de la votacin y, en el caso de las votaciones
nominales, el sentido del voto de cada diputado; las iniciativas de ley, decreto
o punto de acuerdo; dictmenes de las comisiones, decretos, resoluciones y
acuerdos aprobados (II).
El registro de asistencia de cada diputado a las sesiones del Pleno y de las co-
misiones (III).
La informacin relativa a la programacin de las sesiones del Pleno, de las co-
misiones, incluyendo fecha y hora de las mismas (V).
Los informes y cuentas pblicas que por disposicin legal deben entregar las
entidades pblicas al Poder Legislativo (VI).
Las versiones estenogrfcas, digitales y cualquier forma en la que se encuentren
las resoluciones diversas tomadas por el Pleno o la Comisin Permanente (VII).
Los resultados de los estudios o investigaciones de naturaleza econmica, po-
99 Senado de la Repblica, www.senado.gob.mx/. Orden Jurdico Nacional, www.ordenjuridi-
co.gob.mx/. Diario Ofcial de la Federacin, www.dof.gob.mx/. Poderes estatales, www.diputa-
dos.gob.mx/LeyesBiblio/gobiernos.htm Peridico Ofcial, rgano del Gobierno del Estado de
Zacatecas, http://omg.zacatecas.gob.mx/periodico.php.
190
ltica y social que realicen los centros de estudios o investigacin legislativa
(VIII).
Fuente: elaboracin propia conforme artculos 11 y 12 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pbli-
ca del Estado de Zacatecas, en Portal de transparencia del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas. En Internet:
www.congresozac.gob.mx/portaltransparencia. Consulta: junio de 2012.
b. Aplicacin. Informtica legislativa al elaborar iniciativas
La informacin legislativa es aquella que se genera desde el propio
cuerpo legislativo, la que nutre la tarea de elaboracin de proyectos,
preparacin de informes o dictmenes de comisin, construccin de
discursos para debate en el recinto legislativo. Las legislaturas produ-
cen adems informacin parlamentaria, iniciativas presentadas, dic-
tmenes de las comisiones, versiones estenogrfcas de los debates,
estadsticas, informacin de audiencias pblicas y otros documentos.
El investigador, asesor de un legislador, de una comisin o de un
grupo parlamentario requiere para su trabajo libre acceso a la infor-
macin que generan las legislaturas y aquella que proviene desde el
exterior, ya sea generada por otros rganos de gobierno, universidades,
centros de estudio, grupos de presin. En este caso utilizar los recur-
sos de Internet, bases de datos privadas, referencias, documentos y
dems informacin que puedan suministrarle los centros de asesora
internos.

100
Mara Alejandra Svetaz
101
desarrolla en especfco dos pasos para
elaborar un proyecto legislativo aplicando la informtica. El primer
paso implica comprender el tema sobre el que se va a legislar, en-
tender la demanda que el legislador ha decidido resolver por medio
de creacin una nueva norma, reforma o derogacin de otras. El legis-
lador se impone de las demandas a travs de contacto personal o ent-
revistas con los interesados, por medio de la prensa oral o escrita, por
correspondencia escrita, correos electrnicos o encuestas que se reali-
zan en pginas web personales o de las legislaturas. La informtica, en
particular el correo electrnico y recientemente las redes sociales, han
infuido en esta actividad acortando tiempos de consulta y plazos de
respuesta.
El segundo paso se refere a los antecedentes de la materia en es-
100 SVETAZ, Mara Alejandra, op. cit., p. 3.
101 Ibdem, pp. 4-7.
191
tudio. Los antecedentes legislativos, el conjunto de normas vigentes en
el pas se encuentran hoy da digitalizado en bases de datos pblicas.
En cuanto a los antecedentes parlamentarios, iniciativas, dictmenes
de comisin, ordenes del da de sesiones legislativas, esta informacin
por lo general se encuentra disponible en Internet, en sistemas de in-
formacin legislativa de los congresos. En este caso: 1) citar a los auto-
res del proyecto; 2) leer textos y fundamentos; 3) si se trata de proyec-
tos tratados en el recinto, ver el debate, y 4) leer tanto los proyectos a
favor y en contra del proyecto en estudio.102
Las leyes extranjeras pueden consultarse en Internet siempre que
se tomen algunas precauciones para asegurar la veracidad de su con-
tenido:1) recurrir a su texto en idioma original; 2) tener en cuenta el
sistema jurdico en el que estn insertos (derecho escrito o common
law) para decidir su adecuacin a la legislacin propia, o 3) consul-
tar traduccin en pginas ofciales de organismos internacionales que
presentan textos legales en varios idiomas.
En el caso de antecedentes jurisprudenciales es posible encontrar-
los en bases de datos en Internet. Valen para su consulta las mismas
recomendaciones hechas para los antecedentes legislativos en lnea.
Respecto de antecedentes doctrinarios, su lectura desde Internet es
ms difcil, si bien, se encuentran obras totalmente digitalizadas. Es
posible adems consultar documentos en pginas ofciales de institu-
ciones de gobierno, organismos internacionales e instituciones educa-
tivas.
En fn, todo investigador o asesor debe saber aplicar en el proceso
legislativo los mtodos y tcnicas para que la informacin que sumin-
istre antecedentes legislativos, parlamentarios, doctrinarios, jurispru-
denciales, opiniones de los sectores de inters sea til en la toma de la
decisin poltica. Asimismo, estar preparado para redactar argumen-
tos exposicin de motivos que permitan afrontar la deliberacin. Re-
dactar informes, proyectos, iniciativas, dictmenes y colaborar en la
preparacin de discursos parlamentarios, as como proveer a la evalu-
acin de la posible y efcaz ejecucin de la ley proyectada.
102 Ibdem, p. 7.
193
Introduccin al captulo quinto
En el captulo relativo a las Tcnicas legislativas, el estudio se traslada a la
distincin de diversas tcnicas que abordan aspectos sociales, polticos, jurdi-
cos y econmicos, principalmente. La autora enfatiza la importancia primor-
dial de la Evaluacin de Impacto Social, porque mantiene fuertes lazos con
un amplio abanico de subcampos especializados: impactos polticos derechos
humanos, justicia, gobernabilidad, democracia, federalismo, autonoma, sobe-
rana, etc., impactos sobre la comunidad, de paisajes; culturales: tangibles e
intangibles sobre el patrimonio arqueolgico; demogrfcos: sobre el desarrollo,
econmicos, fscales, institucionales; de gnero: sobre la salud fsica y mental,
los derechos de las poblaciones indgenas, la infraestructura, el turismo y la
recreacin, la pobreza, el capital social y humano; as como otros impactos
sobre las sociedades.
El contenido de este captulo dedica la parte central a una de las herramien-
tas ms novedosas del conjunto de tcnicas legislativas: el Anlisis de Impacto
Regulatorio (AIR). Es una innovacin derivada de la caracterizacin del buen
legislador elaborada por los tcnicos de la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmicos. Cabe tener en cuenta que el AIR no lo es todo, es slo
una tcnica para la mejora regulatoria. En este contexto, la mejora regulatoria
es una poltica pblica que eleva la calidad de las normas jurdicas con herra-
mientas de anlisis econmico. La regulacin es imprescindible para el buen
funcionamiento de la economa y la sociedad mexicanas. Promueve la efciencia
del mercado, protege los derechos, la seguridad de los ciudadanos, garantiza la
prestacin de bienes y servicios pblicos. Sin embargo, el Congreso debe con-
siderar la creacin de instituciones y metodologas para el anlisis de impacto.
La tcnica de listas de comprobacin checklist consiste en un cuestiona-
rio destinado al encargado de elaborar una norma cualquiera, con la fnalidad
194
de ayudar a racionalizar su tarea. En este captulo se explica que las listas de
comprobacin constituyen directrices de ltima generacin porque contemplan
tcnicas legislativas orientadas a incrementar su efcacia, efectividad y ef-
ciencia. En ltima instancia, se trata de un instrumento de control que pone el
acento en contrastar la necesidad o no de la normativa proyectada, o la modi-
fcacin de la existente, motivando al legislador a refexionar si es indispensa-
ble hacerlo o si hay otras alternativas. La checklist no solo tiene por fnalidad
verifcar la viabilidad de la ley en su etapa preparatoria, sino tambin en su
aplicacin posterior.
Las directrices richtlinien de tcnica legislativa se originan de la prcti-
ca de dictar reglamentos o manuales para la elaboracin de proyectos de ley. Se
trata de una tcnica que permite elaborar las disposiciones con una sistemtica
homognea y ayuda a utilizar un lenguaje correcto de modo que puedan ser
mejor comprendidas por los ciudadanos. Adems, las directrices han de conse-
guir la consolidacin de la prctica de buena tcnica legislativa, porque quien
redacta no lo hace para s, sino para los ciudadanos como autnticos destina-
tarios de las normas, de ah la necesidad de claridad de lenguaje y de orden
tcnico normalizado en estructura y forma.
En la parte fnal del captulo se desarrolla la evaluacin legislativa. Las
evaluaciones de impacto deben aplicarse antes de aprobar cualquier reforma
sustancial y realizarse en las diversas etapas del proceso legislativo. Los es-
pecialistas comnmente distinguen tres momentos o formas: la evaluacin le-
gislativa ex ante previa, la evaluacin legislativa de acompaamiento y la
evaluacin legislativa ex post posterior. El propsito de la evaluacin ex ante
es permitir a legisladores y polticos adoptar decisiones a partir de anlisis
minuciosos de las posibles consecuencias sociales, econmicas y medioambien-
tales de las nuevas propuestas legislativas.
A continuacin se estudian las principales tcnicas legislativas que aporta
la doctrina especializada.
Diputado Rafael Gutirrez Martnez
Presidente de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica
195
CAPTULO QUINTO
TCNICAS LEGISLATIVAS
Un buen legislador no es el que proclama
ideales excelentes, sino el que los consigue
Albert Calsamiglia
E
n el proceso legislativo estn presentes el mtodo, la poltica y la
tcnica. En el captulo cuarto se abord el enfoque de la meto-
dologa, con lo relativo a los mtodos y tcnicas de investigacin
legislativa. En el presente captulo se abordar: 1. el enfoque poltico,
social y econmico, lo estudia la metdica poltica legislativa en la
cual se insertan tcnicas como la evaluacin del impacto social, an-
lisis del impacto regulatorio, checklist y evaluacin legislativa; 2. el en-
foque legislativo es relativo a la preparacin tcnica del proyecto de
ley, la redaccin legislativa y la incorporacin a un sistema jurdico, se
refere al diseo del texto escrito que capte la voluntad del legislador.
Los estudios dedicados al procedimiento legislativo externo cons-
tituyen una parte importante de lo que se denomina teora de la le-
gislacin. Se trata de trabajos en los cuales se analizan y formulan
propuestas concretas sobre la forma ptima de organizar, desde la
perspectiva de mejorar la calidad de fondo y forma de las normas as
como su homogeneidad, el proceso que va desde el diseo y redaccin
de los anteproyectos normativos hasta su publicacin.
1

Por ello, en la actualidad los especialistas se referen a tcnicas
legislativas para referirse a un programa integral que comprenda as-
pectos formales y sustanciales de la elaboracin de leyes. En sentido
formal, coincide con el anlisis de aspectos lingsticos y jurdicos: di-
rectrices para la redaccin y estructura de textos normativos. En senti-
1 Cfr. VIVER, Carles, Tcnica legislativa: estado de cuestin y balance (provisional) de una d-
cada, en Autonomies: Revista catalana de derecho pblico, Espaa, 1996, nm. 21, p. 26. En Internet:
http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=109368. Consulta: enero 2014.
196
do sustancial corresponde al anlisis de aspectos econmicos, polticos
y sociales de la legislacin: tcnica del checklist, tcnica del anlisis de
impacto regulatorio y tcnica o sistema de evaluacin de la efcacia de
las normas. Y proponen agregar dos componentes ms: 1. la extensin
de las directrices de tcnica legislativa a todos los rganos productores
de normas pblicas, sean legislativas o administrativas; 2. la formacin
de profesionales expertos en las diversas tcnicas que lo componen.
2

Ahora bien, al preguntarnos cmo se elaboran las leyes en Mxico,
vemos que los requisitos no han evolucionado en lo sustancial. La
primera Constitucin de Mxico independiente, promulgada en 1824,
estableci en el artculo 41 Cualquier diputado o senador podr hacer
por escrito proposiciones, o presentar proyectos de ley o decreto en su
respectiva Cmara. As, nada ms, sin ningn requisito adicional, lo
que quiz resultaba explicable a principios del siglo XIX, en un pas
poco poblado, rural, de economa agrcola, mercantil y minera, luego
de tres siglos de ser colonia espaola. La Constitucin de 1857 en el
artculo 66 determin Las iniciativas presentadas por el Presidente
de la Repblica, las legislaturas de los Estados o las diputaciones de
los mismos, pasarn desde luego a comisin. Las que presentaren los
diputados, se sujetarn a los trmites que designe el reglamento de de-
bates. La Constitucin no seal ningn requisito para la presentacin
de iniciativas, pero s la posibilidad de reglamentar las que presenta-
ran los diputados. No obstante en aquella poca no exista todava una
tcnica legislativa depurada.
3

En la actualidad, el proceso legislativo determinado por la Con-
stitucin de 1917 vigente, es aquel mediante el cual las Cmaras y el
Congreso producen las normas jurdicas. El artculo 70 seala que toda
resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto. El artculo
71 establece quienes son los sujetos con derecho de iniciar leyes o de-
cretos: I. Presidente de la Repblica; II. Diputados y Senadores al Con-
greso de la Unin; III. Legislaturas de los Estados; y IV. Los ciudadanos
en los trminos que sealen las leyes. La Ley del Congreso determinar
el trmite que deba darse a las iniciativas.
3 Cfr. RAMREZ MARN, Juan, Listas de Verifcacin Parlamentaria Sencillas,.... como las listas
del mandado en Qurum Legislativo, Centro de Estudios de Derechos e Investigaciones Parla-
mentarias (CEDIP) de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, nm. 88, enero-
marzo 2007, Mxico, pp. 49-50.
197
El artculo 72 defne el proceso legislativo, que consta en especfco
de siete etapas: iniciativa, discusin previo dictamen, aprobacin o re-
chazo, sancin u observacin, promulgacin, publicacin e iniciacin
de vigencia. La discusin y la aprobacin o rechazo son las etapas fun-
damentales del acto legislativo y son facultad exclusiva del Poder Leg-
islativo. La sancin u observacin as como la promulgacin y publi-
cacin corresponden al Ejecutivo. Con respecto a la observacin, si el
Ejecutivo devuelve un proyecto en lugar de ordenar su promulgacin
y publicacin, las cmaras pueden reiniciar la discusin y modifcar,
adicionar o desechar el proyecto.
El proceso legislativo estatal es similar al federal, salvo en el hecho
que el rgano legislativo es unicameral. Conforme el artculo 60 de la
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Zacatecas com-
pete el derecho de iniciar leyes y decretos: I. A los Diputados a la Legis-
latura del Estado; II. Al Gobernador del Estado; III. Al Tribunal Superior
de Justicia del Estado; IV. A los Ayuntamientos Municipales; V. A los
representantes del Estado ante el Congreso de la Unin; VI. A los ciu-
dadanos zacatecanos radicados en el Estado, en los trminos que es-
tablezca la ley; y VII. A la Comisin de Derechos Humanos del Estado,
en el mbito de su competencia.
Como se ha visto en forma sucinta, las iniciativas de ley o decreto
han sido elaboradas y presentadas casi de la misma manera, desde
que Mxico es independiente. No obstante, el mundo y el pas han
cambiado sustancialmente, se han vuelto ms complejos, dinmicos,
informados, interdependientes. En consecuencia tambin se debe me-
jorar, modernizar, el procedimiento para presentar iniciativas de ley o
decreto. De otro modo, se seguirn haciendo las leyes con instrumen-
tos que quiz fueron buenos en su poca, pero hoy tienen alrededor
de doscientos aos de antigedad y lgicamente estn desactualiza-
dos, son anticuados, no corresponden a las necesidades actuales, ni a
la realidad social, econmica o poltica. Para lograr que las iniciativas
elaboradas por los actores polticos sean cada da mejores y tengan
armona con el resto del ordenamiento jurdico, se requiere utilizar las
modernas tcnicas legislativas.
4
Para concretar, desde el punto de vista de elaboracin de la ley
circuito legislativo se distinguen tres etapas: prelegislativa, legisla-
4 Ibdem, pp. 52-53.
198
tiva y postlegislativa. En este aspecto Jos Oss Abando ubica diversas
tcnicas en tres fases sucesivas. La primera es la fase previa, consti-
tuida por aquellas directrices polticas contenidas en el programa del
partido gobernante. Estas lneas polticas se sometern a las consultas
previas con los sectores afectados, anlisis de legalidad, anlisis de
impacto, factibilidad, implementacin, entre otros, de lo cual deriva un
proyecto de ley para presentar al Congreso. La segunda, fase constitu-
tiva en sede parlamentaria, una vez presentado el proyecto de ley o
la iniciativa presentada por un grupo parlamentario, se activan, si las
hay, las directrices de tcnica legislativa, los informes que se recaben
de los asesores tcnicos del Congreso o externos, para que en la fase
de dictamen se concreten las mejoras. El producto de la discusin y
votacin del proyecto es sin duda la ley. La tercera fase corresponde a
la posterior publicacin y entrada en vigor de la ley, es la fase opera-
tiva, donde se ubica la evaluacin legislativa.
5
Enseguida se analizan
las principales tcnicas legislativas en el orden que se presentan en el
proceso legislativo.
I. Evaluacin del impacto social
La evaluacin del impacto social (EIS) es un modelo a seguir de la Aso-
ciacin Internacional de Evaluacin del Impacto. Puede ayudar a mejo-
rar leyes y polticas a nivel federal, estatal y municipal al establecer el
alcance del componente social de las evaluaciones de impacto. Puede
llevarse a cabo en diferentes contextos y con diferentes propsitos, si
bien, hay que eliminar la confusin en torno a la terminologa al pro-
mover la integracin de EIS en todas las evaluaciones.
A. Concepto de la EIS
Existen distintos niveles bajo los cuales es posible entender la EIS. Es
un campo de investigacin y prctica o un paradigma formado por
una reserva de conocimiento, tcnicas y valores. La EIS como meto-
dologa o instrumento, es el proceso para evaluar los impactos socia-
les; comprende el anlisis, seguimiento y gestin de las consecuencias
sociales voluntarias e involuntarias, tanto positivas como negativas,
de las intervenciones planeadas normas, polticas, programas, planes,
5 Cfr. ABANDO, Josu Oss, Evaluacin legislativa y Parlamento, en Revista Debate, nm. 15, Es-
paa, diciembre 2008, pp. 59-60.
199
proyectos as como cualquier proceso de cambio social invocado por
dichas intervenciones. La EIS no debe entenderse nicamente como la
tarea de predecir los impactos sociales en el marco de un proceso de
evaluacin del impacto.
6
Para la Asociacin Internacional citada, la EIS se entiende mejor
como un marco paraguas o central que engloba la evaluacin de to-
dos los impactos sobre los seres humanos y sobre todas las formas en
que las personas y comunidades interactan con el ambiente socio-
cultural, econmico y biofsico que las rodea. Por ello, la EIS mantiene
fuertes lazos con un amplio abanico de sub-campos especializados:
impactos polticos derechos humanos, justicia, gobernabilidad, de-
mocracia, federalismo, autonoma, soberana, etc., impactos sobre la
comunidad, culturales, de paisajes, impactos tangibles e intangibles
sobre el patrimonio arqueolgico cultural, demogrfcos, sobre el desa-
rrollo, econmicos, fscales, institucionales, de gnero, sobre la salud f-
sica y mental, sobre los derechos de las poblaciones indgenas, sobre la
infraestructura, el turismo y la recreacin, sobre la pobreza, el capital
social y humano as como otros impactos sobre las sociedades. Como
tal, una evaluacin integral no puede realizarse por una sola persona,
requiere abordarse en equipo.
7
B. Caractersticas de la EIS en un contexto internacional
Una caracterstica importante de la EIS es el sistema de valores profe-
sionales que respalda a quienes la practican. Adems de un compro-
miso con la sostenibilidad y la integridad cientfca, dicho sistema de
valores incluye una tica que propugna la transparencia, rendicin de
cuentas, justicia, equidad y la defensa de los derechos humanos. El
rol de la EIS va mucho ms all que la simple prediccin ex ante de los
impactos adversos y la determinacin de quien gana y quien pierde. La
EIS incluye adems: el empoderamiento de la poblacin local; el forta-
lecimiento de la posicin de la mujer, las minoras y otros miembros de
la sociedad marginados o en desventaja; la construccin de capacidad;
la reduccin de todas las formas de dependencia; el fomento de la
6 Cfr. VANCLAY, Frank (trad. Susana Carrera Risco. PREVAL), Principios internacionales de la
evaluacin del impacto social, Asociacin Internacional de Evaluacin del Impacto, Australia,
2004, serie publicaciones especiales nm. 2, pp. 3-4. En Internet: http://preval.org/fles/00426.
pdf. Consulta: enero 2014.
7 Ibdem, pp. 4-5.
200
equidad as como la focalizacin en la reduccin de la pobreza. La EIS
complementa los modelos econmicos y tcnicos que caracterizan el
pensamiento de muchos profesionales y organizaciones de desarrollo.
8
En vinculacin a estas caractersticas, se introduce la perspectiva
de la familia a travs de un informe o evaluacin de impacto familiar
como un componente destacado e inexcusable del proceso legislativo,
con el propsito de responder a las difcultades que enfrentan y a guiar
las iniciativas que benefcian a las familias en todo el mundo. Ms de
un centenar de organizaciones de la sociedad civil urgen a los pases
a mejorar y fortalecer la perspectiva familiar en el proceso legislativo
en todos los niveles, teniendo en cuenta el impacto de las polticas
sociales y econmicas en las familias; a desarrollar, promover y poner
en prctica polticas centradas en mejorar las condiciones de vida de
las familias, de forma que puedan ser sostenibles, resulten factibles y
tengan la sufciente calidad; a empoderar a las familias, reconocer su
funcin para la cohesin social y el desarrollo econmico.
9
La crisis social actual resulta del impacto de la crisis econmica
mundial en las familias. La formulacin de las polticas debe centrarse
en la familia, debido a que sus contribuciones son fundamentales para
la sociedad: relevo generacional, socializacin, xito escolar, cuidado
de nias, nios y personas adultas mayores. La tensin econmica
pone en peligro la cohesin familiar y se vincula con el incremento
de violencia domstica, divorcio, abandono, maltrato de nias y nios.
El desempleo de los padres sigue siendo el mayor factor de riesgo de
pobreza familiar en los pases de la OCDE.
C. Los impactos sociales
Los impactos sociales son mucho ms amplios que los limitados as-
pectos que suelen tomarse en cuenta en otros tipos de evaluaciones.
Una visin limitada de la EIS genera problemas de demarcacin, en el
sentido de no saber cules son los impactos sociales que debe identi-
fcar una EIS, y se pueden confundir con impactos que evalan otros
campos relacionados, como el impacto cultural, sobre la salud, sobre
8 Ibdem, p. 5.
9 International Federation for Family Development (IFFD), Declaracin de la sociedad civil con oca-
sin del XX aniversario del Ao Internacional de la Familia, numerales 1 y 2. En http://www.
thefamilywatch.org/act-daif-es.php. Ms de doscientas organizaciones de todo el mundo se han
adherido a la Declaracin al 3 de diciembre de 2013.
201
el patrimonio o el impacto de gnero, entre otros. La comunidad de
profesionales que realizan EIS considera que todos los problemas que
afectan a las personas, ya sea directa o indirectamente, son pertinen-
tes para la evaluacin del impacto social.
10
Una manera conveniente de conceptualizar los impactos sociales
es concebirlos como cambios en uno o ms mbitos (cuadro 12).
Cuadro 12. mbitos de los impactos sociales
Estilo de vida de las per-
sonas
Cmo viven, trabajan, juegan e interactan unas con
otras en el quehacer cotidiano.
Cultura Sus creencias, costumbres, valores, idiomas o dialectos
compartidos.
Comunidad Su cohesin, estabilidad, carcter, servicios e instalacio-
nes.
Sistemas polticos El grado de participacin de las personas en las decisio-
nes que afectan sus vidas, el nivel de democracia y los
recursos suministrados para ese fn.
Entorno La calidad del aire y el agua que utiliza la poblacin; la
disponibilidad y calidad de los alimentos que consume; el
nivel de peligro o riesgo, polvo y ruido al que est expues-
ta; la idoneidad del saneamiento, su seguridad fsica, su
acceso y control sobre los recursos.
Salud y bienestar La salud como un estado de bienestar total desde el pun-
to de vista fsico, mental, social y espiritual, no solamente
la ausencia de enfermedad.
Sus derechos tanto per-
sonales como a la pro-
piedad
Si las personas se ven econmicamente afectadas o expe-
rimentan desventajas que pueden incluir la violacin de
sus libertades civiles.
Aspiraciones Sus percepciones acerca de su propia seguridad, sus te-
mores acerca del futuro de su comunidad y sus aspira-
ciones tanto en lo que respecta a su propio futuro como
al de sus hijos.
Fuente: elaboracin propia conforme VANCLAY, Frank, Principios internacionales de la evaluacin del impacto
social, op. cit., p. 7.
10 VANCLAY, Frank, op. cit., p. 6.
202
D. Valores, principios y lineamientos
El proceso previo a desarrollar principios internacionales de evalua-
cin del impacto social ha sido difcil porque adolece de varios de-
fectos. El primero, la mayora de documentos tienden a enfatizar los
lineamientos antes que los principios, sin refexionar en que los linea-
mientos deben deducirse de principios y los principios deben derivarse
de valores medulares. El segundo defecto es que los lineamientos y
principios con frecuencia se desarrollan en procesos no participativos.
Incluso ah donde s se utilizan procesos participativos, con demasia-
da frecuencia, no incluyen a las personas a las cuales estn dirigidos
los lineamientos, que son quienes fnalmente necesitan desarrollar un
sentido de propiedad de los lineamientos si stos han de ser adoptados
y utilizados. De ah que este modelo propone una nueva concepcin
de EIS con la idea que se encuentre a disposicin de quienes realizan
evaluaciones de impacto en todo el mundo y pueda servir de base para
desarrollar lineamientos nacionales, en consulta con una gama de in-
teresados stakeholders y usuarios en sus propios pases.
11
En los Convenios y Declaraciones Internacionales las cuestio-
nes sociales a menudo se mencionan pero rara vez se les otorga el
nfasis adecuado. De los valores se desprenden los principios funda-
mentales a partir de los cuales pueden formularse los lineamientos
(cuadro 13).
Cuadro 13. Valores, principios y lineamientos de EIS
VALORES MEDULARES. Enunciados de creencias fundamentales, tpico-ideales, perdu-
rables, sostenidas y aceptadas fuertemente como premisas enunciados de lo que es.
Valores medulares de la EIS
1. Derechos humanos fundamentales compartidos por todas las culturas, hombres
y mujeres por igual.
2. Dichos derechos humanos sean protegidos por el imperio de la ley, administrando
justicia para todos en un plano de igualdad e imparcialidad y poniendo la justicia
a disposicin de todos.
3. Las personas tienen derecho a vivir y trabajar en un entorno que sea propicio para
la buena salud y para una buena calidad de vida y permita el desarrollo del poten-
cial humano y social.
4. Las dimensiones sociales del entorno, la paz, vivir libres de temor, sentido de per-
tenencia, etc., son aspectos importantes de salud y calidad de vida de las personas.
5. Las personas tienen derecho a participar en la toma de decisiones acerca de las
intervenciones planeadas que afectarn sus vidas.
11 Ibdem, p. 3.
203
6. El saber y la experiencia locales son valiosos y pueden usarse para enriquecer las
intervenciones planeadas.
PRINCIPIOS. Enunciados macro que sirven como guas generales, ya sea de una com-
prensin comn o de la indicacin de un curso de accin acerca de lo que debera
hacerse enunciados de lo que debera ser.
A. Principios fundamentales
1. El respeto por los derechos humanos debe subyacer a todas las acciones.
2. La promocin de la equidad y la democracia debe ser el motor principal de la pla-
nifcacin del desarrollo, y los impactos sobre los miembros ms desfavorecidos
de la sociedad deben ser una consideracin importante en todas las evaluacio-
nes.
3. La existencia de la diversidad entre culturas y al interior de ellas debe reconocerse
y valorarse, al igual que la diversidad de intereses de las personas.
4. La toma de decisiones debe ser justa, imparcial y transparente; quienes toman las
decisiones deben rendir cuentas acerca de sus decisiones.
5. Los proyectos de desarrollo deben ser ampliamente aceptables para los miembros
de aquellas comunidades que sean benefciadas o afectadas por la intervencin
planeada.
6. Las opiniones y los puntos de vista de los expertos no deben ser la nica conside-
racin en las decisiones acerca de las intervenciones planeadas.
7. Lo primordial del desarrollo deben ser los resultados positivos, como la construc-
cin de capacidad, el empoderamiento y la realizacin del potencial humano y
social.
8. El trmino entorno o medio ambiente debe ser defnido en trminos amplios e
incluir las dimensiones sociales y humanas.
B. Principios especfcos
` La Asociacin Internacional de Evaluacin del Impacto explica a profundidad doce
principios especfcos a travs de los cuales se llevan a cabo cada uno de los princi-
pios fundamentales. La EIS debe ser parte integrante del proceso de desarrollo en
todas sus etapas, desde el inicio, proceso, seguimiento y debe contribuir a la identi-
fcacin de las mejores alternativas de desarrollo socialmente sostenible.
C. Otros principios rectores
1. Principio de precaucin: busca proteger el medio ambiente e incluye las formas de
vida de las personas y la integridad de sus comunidades.
2. Principio de incertidumbre: el entorno social y los procesos que lo afectan estn
cambiando constantemente y varan de lugar en lugar y a lo largo del tiempo.
3. Principio de equidad intergeneracional: los impactos sociales no deben recaer de
manera desproporcionada sobre ciertos grupos de la poblacin, especialmente ni-
os, nias y mujeres, personas con discapacidad y personas socialmente excluidas,
ciertas generaciones o ciertas regiones. Este principio tambin comprende el satis-
facer necesidades de la generacin actual, sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras.
4. Principio de reconocimiento y preservacin de la diversidad: se requiere atencin
especial, porque las sociedades se encuentran demogrfcamente estructuradas
por edad y gnero, estn formadas por diferentes grupos, con sistemas de valores
diferentes y destrezas distintas.
204
5. Principio de interiorizacin de costos: toda intervencin debe interiorizar el costo
social y ecolgico total mediante el uso de instrumentos econmicos y otros.
6. Principio de quien contamina, paga: el costo total de evitar o compensar los impac-
tos sociales debe ser asumido por las empresas.
7. Principio de prevencin: es preferible y ms econmico a largo plazo prevenir los
impactos sociales negativos y el dao ecolgico que tener que reparar o rectifcar
el dao una vez ocurrido.
8. Principio de proteccin, promocin de la salud y la seguridad: toda inversin debe
ser evaluada en funcin de los impactos sobre la salud y riesgos de accidente.
9. Principio de integracin multisectorial: los aspectos sociales deben ser debidamen-
te integrados a todas las normas, polticas, programas, etc.
10. Principio de subsidiaridad: el poder de decisin debe ser descentralizado, las deci-
siones transparentes y tomarse lo ms cerca posible de la poblacin afectada.
LINEAMIENTOS. Enunciados que brindan consejo o direccin para planear un curso
de accin especfco. Estn formulados como enunciados de instrucciones acerca de
lo que hay que hacer y cmo hacerlo enunciados de accin.
Lineamientos especfcos
` Toda vez que los lineamientos constituyen recomendaciones especfcas para la
accin, tienen que desarrollarse en el contexto que han de ser aplicados y estar
dirigidos a una audiencia especfca. En el caso de las entidades regulatorias, re-
quieren lineamientos a fn de especifcar o auditar el alcance de las actividades de
EIS que comisionan as como la calidad de los informes de EIS que reciben. Quienes
disean las polticas y los programas, requieren lineamientos para garantizar que
el desarrollo de polticas y programas contemple los impactos sociales. Las perso-
nas y ONGs afectadas, requieren lineamientos que las faculten para participar ms
efcazmente en los procesos de EIS.
Fuente: elaboracin propia conforme VANCLAY, Frank, Principios internacionales de la evaluacin del impacto
social, op. cit., pp. 8-13.
La EIS como metodologa tiene una serie de tcnicas que incluyen va-
lores, principios y lineamientos, por ello, es muy importante aplicarla
para lograr una idea ms clara de la realidad social imperante al mo-
mento en que se disea, propone y discute la legislacin.
II. Tcnica de anlisis del impacto regulatorio
La perspectiva que ms pases desarrollados han adoptado para im-
plementar el control de la legislacin y en general la mejora regula-
toria, es el anlisis del impacto regulatorio (AIR) Regulatory Impact
Assessment (RIA) por sus siglas en ingls. Se trata de un enfoque cuyo
objetivo primordial es producir legislacin efectiva al menor costo so-
cial posible. La RIA se aplica por primera vez en Estados Unidos en 1974
para calcular el efecto infacionario de legislacin secundaria aparen-
205
temente onerosa. Desde 1981 la RIA es requisito para toda regulacin
social importante, pero en general no se aplica a legislacin primaria.
12

A. Modelo AIR de la OCDE
El anlisis del impacto regulatorio es una herramienta que brinda so-
porte a las decisiones que crean reglas, suministrando valoracin de
costos y benefcios de las diversas opciones regulativas, con base en
investigaciones empricas, buscando mostrar aquellas opciones que
signifquen un benefcio neto para la comunidad. Es una de las he-
rramientas ms novedosas del conjunto de tcnicas legislativas, ins-
titucionalizadas en muchos pases y en proceso de perfeccionamiento
continuo. La tcnica del AIR es una innovacin derivada de la carac-
terizacin del buen legislador elaborada por los tcnicos de la Orga-
nizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), por
consiguiente, est fuertemente asociada con la buena califcacin de
un pas como receptor de inversiones.
13
La OCDE es una organizacin econmica internacional de 34 pa-
ses, Mxico se integr en 1994. El AIR se aplica a la mayor parte de las
regulaciones y se ha extendido con rapidez entre todos los pases que
pertenecen a la organizacin, aunque con mayor intensidad durante
los ltimos diez aos.
1. Concepto de AIR
El anlisis del impacto regulatorio es un enfoque sistmico para eva-
luar, de forma crtica, los efectos positivos y negativos de las regulacio-
nes propuestas y existentes as como las opciones no regulatorias. Su
aplicacin en los pases miembros de la OCDE abarca varios mtodos.
14

Se conceptualiza tambin como evaluacin del impacto regulato-
rio (EIR), es un anlisis completo del impacto, los costos y los benefcios
de las regulaciones, ahora incluye una evaluacin ampliada de sus im-
plicaciones para la competencia.
15

12 Cfr. CEEY, Proyecto de evaluacin de leyes: criterios de evaluacin, Mxico, 15 de enero de
2010, p. 3. En Internet: www.ceey.org.mx/site/evaluacion/proyecto-evaluacion-leyes-criterios-
evaluacion. Consulta: enero 2014.
14 OCDE, La evaluacin de leyes y regulaciones. El caso de la Cmara de Diputados de Chile, OECD
Publishing, 2012, p. 25. En Internet: http://www.oecd-ilibrary.org/governance/la-evaluacion-de-
leyes-y-regulaciones/evaluacion-ex-post-en-chile_9789264176362-4-es. Consulta: enero 2014.
15 OCDE, Perspectivas OCDE: Mxico Reformas para el Cambio, enero 2012, p. 22. En Internet: www.
oecd.org/mexico/49363879.pdf. Consulta: enero 2014.
206
2. Trminos relacionados al AIR
En lo que corresponde al trmino otorgado a los sistemas de anlisis
de impacto difere entre los pases de la OCDE. Por ejemplo, Regulatory
Impact Analysis (RIA) es traducido al espaol como: anlisis de impac-
to regulatorio o normativo (AIR) o evaluacin del impacto regulatorio
(EIR). En Mxico, Regulatory Impact Assessment (RIA) es traducido como
manifestacin del impacto regulatorio (MIR), trmino con el cual se le
conoce en el pas. La doctrina utiliza estas denominaciones indistinta-
mente, por ello, en este captulo se refere como lo designe el organis-
mo o autor consultado.
El trmino de impacto proviene del latn tardo impactus y en la
quinta acepcin signifca Efecto producido en la opinin pblica por
un acontecimiento, una disposicin de la autoridad, una noticia, una
catstrofe, etc.
16
A diferencia del efecto, el impacto valora la persisten-
cia en el tiempo y espacio de las situaciones.
Para la OCDE el trmino regulacin es muy amplio, abarca una
variedad de instrumentos mediante los cuales los gobiernos establecen
requerimientos para empresas y personas. Las regulaciones incluyen
leyes, rdenes formales e informales y reglamentos subordinados que
emanan de todos los rdenes de gobierno, as como normas proceden-
tes de organismos no gubernamentales o autorreguladores en los que
los gobiernos han delegado facultades en materia de regulacin.
17

Para que funcione este modelo cabe tener en cuenta que el AIR no
lo es todo, es solo una tcnica para la mejora regulatoria. En este con-
texto, la mejora regulatoria es una poltica pblica que eleva la cali-
dad de las normas jurdicas con herramientas de anlisis econmico
(cuadro 14).
Cuadro 14. Mejora regulatoria y AIR
Tipos de regulacin
Social. Protege intereses pblicos: salud, educacin, trabajo,
seguridad pblica, medio ambiente, etc.
Econmica. Decisiones de mercado.
Administrativa. Trmites, permisos, etc.
16 Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua espaola, 22 ed., Espaa, 2001. En http://lema.
rae.es/drae/?val=impacto.
17 OCDE, Recomendacin del consejo sobre poltica y gobernanza regulatoria, Publishing, Pars, 2012,
p. 21.
207
Sistema regulatorio
Poder Legislativo. Leyes y decretos.
Poder Ejecutivo de todos los niveles de gobierno. Reglamen-
tos, decretos, normas administrativas de carcter general.
Poder Judicial. Control de la regulacin.
Tres pilares de la
mejora regulatoria
-desregulacin
-creacin
-reforma
1. CONSTRUIR UNA INSTITUCIONALIDAD
- Simplifcacin, reduccin de trmites, autorizaciones y per-
misos. Ley de Procedimiento Administrativo.
- Transparencia regulatoria. Ley de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica.
2. MEJORAR LAS NUEVAS REGULACIONES
- Implementar el uso de metodologa en la produccin nor-
mativa:
- AIR. Instrumento tcnico y emprico para la toma de deci-
siones regulatorias.
- Evaluacin de uso de alternativas regulatorias y no regu-
latorias.
- Mecanismos para mejorar el cumplimiento.
- Coordinacin regulatoria entre instituciones.
3. MEJORAR LAS REGULACIONES EXISTENTES
- Reformar y actualizar las regulaciones existentes.
- Reducir el papeleo y los trmites gubernamentales.
Cmo entender AIR
- En un plano estructural es una metodologa.
- Es una herramienta o tcnica para evaluar.
- Es un instrumento de planeacin.
Estructura
bsica del AIR
AIR como metodologa tiene el objeto de analizar el impacto
de la regulacin sobre la sociedad:
- Descripcin del problema, la racionalidad de la interven-
cin, el objetivo de la intervencin y revisin del marco
legal vigente.
- Fundamentos de la necesidad del cambio del marco legal
vigente.
- Justifcacin de la opcin normativa a implementarse.
- Balance de opciones, cuantifcacin de impactos, manifes-
tacin de riesgos, restricciones.
- Eleccin de la mejor opcin, seleccin de la implementa-
cin, y otros.
- Conclusiones.
- Resumen de la intervencin a realizar, en trminos de cos-
tos, benefcios y contingencias.
Aplicacin
de las herramientas
Herramientas ex ante (previene).
Expedicin de regulacin.
Herramientas ex post (evala y corrige).
Fuente: elaboracin propia con base en el modelo de la OCDE.
208
Entender el marco general de la mejora regulatoria, nos da una
idea del por qu la OCDE considera que en Mxico hay mucho por
hacer. La mayora de los estados y municipios que han trabajado en
temas de mejora regulatoria lo han hecho por iniciativas de simplifca-
cin administrativa. Este enfoque en la simplifcacin puede explicarse
por varias razones. En primer lugar, los funcionarios en los estados y
municipios no siempre entienden la diferencia entre mejora regulato-
ria y simplifcacin administrativa; esta ltima es ms fcil de realizar
que la primera. En segundo lugar, los estados se han enfrascado en una
dinmica de competencia dedicada a obtener una buena clasifcacin
en la edicin subnacional del informe Doing Business y en otros ndices
de competitividad.
18
3. Ciclo de poltica regulatoria
El sistema de poltica regulatoria comprende el ciclo por medio del
cual las reglamentaciones se disean, elaboran, aplican, hacen cum-
plir y evalan una vez que entran en vigor. Las evaluaciones ex ante y ex
post se vinculan de manera estrecha. En el ciclo de poltica regulatoria,
ambas etapas tienen que retroalimentarse entre s. Una evaluacin ex
post slida permite entender mejor las limitantes de cierta regulacin.
Un slido anlisis ex ante basado en evidencia proporciona elementos
para evaluar con profundidad la manera como se aplic la regulacin
y el impacto que pudo tener.
19
Para entender mejor este anlisis, se
ilustra el ciclo regulatorio.
18 OCDE, Perspectivas OCDE: Mxico Reformas para el Cambio, enero 2012, p. 71. En Internet: www.
oecd.org/mexico/49363879.pdf. Consulta: enero 2014.
19 OCDE, La evaluacin de leyes y regulaciones. El caso de la Cmara de Diputados de Chile, op. cit., pp.
25-26.
209
Esquema 12. Etapas del ciclo normativo
Fuente: OCDE, Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, OECD
Publishing, 2011, Pars.
La OCDE tambin lo denomina ciclo normativo y es el proceso me-
diante el cual se disea, hace cumplir, evala y modifca la regulacin
mexicana, a nivel nacional, estatal y municipal.
20
La regulacin es im-
prescindible para el buen funcionamiento de la economa y la sociedad
mexicanas. Promueve la efciencia del mercado, protege los derechos
y la seguridad de los ciudadanos y garantiza la prestacin de bienes y
servicios pblicos.
4. Vnculo entre el AIR ex ante y la evaluacin ex post
En la mayor parte de los pases que han implantado el AIR, se inicia
desde que se redacta el primer borrador del proyecto de ley, decreto o
reglamento. En esta fase inicial, un AIR puede aportar elementos re-
levantes para mantener o modifcar la norma proyectada, de acuerdo
con la fnalidad poltica perseguida por la misma y con los parmetros
de control que se adopten efecto en el gasto pblico, en la competen-
cia. Es evidente que cuanto antes tenga lugar dicha evaluacin en el
proceso de creacin de la norma, mayor ser su utilidad. Por el contra-
rio, es muy probable que elaborar un AIR en un momento posterior no
sea til, en cuanto que sea demasiado tarde para infuir en el conteni-
20 OCDE, Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria. Mxico: Hacia una perspectiva de gobierno
entero para la mejora regulatoria. Informe de las principales conclusiones, OECD Publishing, 2012, pp.
5-6. En Internet: http://www.oecd.org/centrodemexico/medios/revisionesdelaocdesobrerefor-
maregulatoria.htm. Consulta: enero 2014.
210
do de la norma proyectada. En tales casos, el anlisis se desnaturali-
zar, sirviendo ms de justifcacin de una decisin tcnico-poltica ya
adoptada, que de instrumento de evaluacin de la poltica legislativa.
21
AIR implica la evaluacin previa de cmo la legislacin y los regla-
mentos propuestos afectarn a la economa de un pas, la sociedad, el
presupuesto, las leyes vigentes y los convenios internacionales. A tra-
vs del AIR, los gobiernos pueden mejorar la calidad de sus interven-
ciones, asegurando que los impactos intencionales y no intencionales
de los proyectos de ley y reglamentos, sean evaluados por adelantado
ex ante y forman un insumo para la redaccin de leyes y la formula-
cin de polticas.
Los temas y las evaluaciones planteados en los AIR pueden utili-
zarse para determinar las preguntas en torno a las cuales se realiza la
evaluacin ex post. Y lo ms importante, con la evaluacin ex post se
valora el grado de precisin de las comparaciones y las conclusiones
del AIR. Los mtodos elegidos para la evaluacin, sean cualitativos o
cuantitativos, buscarn determinar esto.
La OCDE sostiene que hay vnculos importantes entre la evalua-
cin ex ante y la evaluacin ex post, as mismo, un enfoque integral
para la gobernanza regulatoria debe considerar ambas, pues se com-
plementan entre s. Para que la evaluacin ex post sea efcaz, la eva-
luacin ex ante requiere claridad sobre los objetivos, impacto y resul-
tados esperados de las polticas pblicas. Estos objetivos conforman
un marco contra el cual la ley puede ser examinada y califcada una
vez implementada. El AIR es central en este proceso. Es precisamente
durante la evaluacin ex ante cuando el problema debe defnirse ade-
cuadamente y los objetivos regulatorios o de poltica pblica deben
establecerse con claridad. Adems, los objetivos declarados durante
la consideracin detallada de polticas pblicas as como la etapa de
escrutinio parlamentario prelegislativo pueden defnir y aclarar el pro-
psito y el resultado pretendido.
El papel del Ejecutivo es crucial en esta labor. El Ejecutivo es quien
elige las reas identifcadas dentro del AIR y, de manera central, es el
que formula las evaluaciones de los efectos propuestos con base en los
21 VZQUEZ LPINETTE, Toms, Los elementos institucionales del anlisis de impacto regula-
torio en Marruecos, en VZQUEZ LPINETTE, Toms y BAHNINI, Mara (trad. Sara Durn Toms
y Ludivine Duquenoy), La Calidad de la Ley: una propuesta para su mejora, Coordinacin por la
Unidad de ejecucin Proyecto ADL, Fortalecimiento y Modernizacin de la Administracin de
Justicia en Marruecos 2005-2009, Madrid, Espaa, 2009, p. 54.
211
cuales la Legislatura examina la norma propuesta y subsecuentemente
aprueba la ley. Por esto, concierne al Ejecutivo dar prioridad y facilitar
los recursos para garantizar que los AIR y las evaluaciones ex ante sean
tan completos y tiles como sea posible. Sin embargo, podra existir el
riesgo de que al interior del Ejecutivo, el proceso del AIR sea superfcial
y de mero trmite. En este caso, es tarea del Legislativo garantizar que
esto no suceda. Las comisiones legislativas, las unidades de evaluacin
y otros rganos parlamentarios que apoyan a las comisiones, estn en
el lugar ideal para comunicar toda preocupacin sobre los AIR y buscar
formalmente del Ejecutivo la mayor apertura informativa.
22

Como parte del proceso legislativo, en sentido amplio, la Legisla-
tura debe buscar acuerdos del Gobierno sobre la forma de evaluar los
resultados de los distintos elementos del AIR, incluidos los recursos y
rganos que el Ejecutivo designar para esta labor. La mayora de las
agencias estadsticas y rganos gubernamentales de investigacin al
interior del Ejecutivo cuentan, sin duda, con un nivel aceptable de re-
cursos en comparacin con los de la Legislatura.
5. Aplicacin de EIR en el Ejecutivo federal
Mxico tiene una poltica ofcial sobre mejora regulatoria contemplada
en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Los principales ele-
mentos incluyen la creacin de la Comisin Federal de Mejora Regula-
toria (COFEMER) como el organismo supervisor; las responsabilidades
de las secretaras y de las autoridades como parte de una poltica de
mejora regulatoria as como la creacin de herramientas, entre ellas la
evaluacin de impacto regulatorio, la simplifcacin administrativa, la
consulta y los diagnsticos del acervo normativo. La poltica de mejora
regulatoria tambin se inscribe en el objetivo de poltica pblica ms
amplio de desarrollo y crecimiento econmico del gobierno mexicano.
La Secretara de Economa y la COFEMER dirigen la tarea de continuar
la poltica de normatividad para la regulacin que se aplica a empresas
y ciudadanos.
23

La COFEMER supervisa la poltica de mejora regulatoria en Mxico,
esta consiste en promover la transparencia en la elaboracin y aplica-
cin de las regulaciones, asegurando que generen benefcios superiores
22 OCDE, La evaluacin de leyes y regulaciones, op. cit., p. 26.
23 OCDE, Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria. Mxico, op. cit., pp. 11-12.
212
a sus costos. Para promover pblica y libremente la poltica de mejora
regulatoria, la infuencia poltica y un grado de autonoma e indepen-
dencia son caractersticas importantes que un rgano de promocin
debe poseer. Sin embargo, las disposiciones institucionales actuales de
la COFEMER no coinciden con estas caractersticas.
24
El marco institucional para la mejora regulatoria en Mxico se
complementa con el Consejo de Mejora Regulatoria, que tiene el pro-
psito de actuar como mecanismo de coordinacin para el gobierno, y
como enlace entre los sectores pblico, social y privado para recabar
sus opiniones en cuanto a mejora regulatoria. Al contar con algunas de
las secretaras ms infuyentes, se espera que el consejo logre el con-
senso poltico necesario para llevar a cabo las diferentes actividades
en el marco de la poltica de mejora regulatoria y superar la resistencia
interna para la reforma. En los ltimos cinco aos, el Consejo slo ha
tenido un par de sesiones, lo que indica que no se est utilizando en
todo su potencial.
25
La COFEMER en Mxico aplica dos mtodos de evaluacin: una EIR
para la regulacin de impacto mediano y una EIR para las regulaciones
de alto impacto. Sin embargo, an subsisten algunos problemas debido
a que muchos proyectos de regulacin han quedado exentos del pro-
ceso de EIR, tales como las normas fscales, las leyes propuestas por
el Congreso y prcticamente todas las regulaciones emitidas por los
estados y los gobiernos municipales.
26
6. Poder Legislativo no aplica EIR
El Poder Legislativo es un elemento esencial para la gobernanza regu-
latoria y, como tal, debe tomar medidas para adoptar una cultura de
calidad regulatoria. La gobernanza regulatoria comprende el sistema
por medio del cual las reglamentaciones se disean, aplican, hacen
cumplir y evalan una vez que entran en vigor. La OCDE recomienda
que las polticas para una mejora regulatoria se apliquen a lo largo de
todo el ciclo. Este enfoque permitir establecer una poltica de gobier-
no entero sobre mejora regulatoria. Por lo tanto, el Poder Legislativo es
uno de los pilares de este ciclo, ya que es la fuente primaria de las leyes
24 Ibdem, p. 12.
25 Ibdem, p. 13.
26 OCDE, Perspectivas OCDE: Mxico Reformas para el Cambio, op. cit., p. 23.
213
y de ah emana la regulacin secundaria. Las polticas de calidad re-
gulatoria aplicadas slo al Poder Ejecutivo no permiten la plena reali-
zacin de los benefcios de la mejora regulatoria. El proceso legislativo
que se realiza en el Congreso mexicano no contiene, a la fecha, ningn
tipo de anlisis de mejora regulatoria. Esto contrasta fuertemente con
la poltica de mejora regulatoria que se aplica en la administracin
pblica federal.
27
El proceso de mejora regulatoria previsto en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo slo comprende las iniciativas de legis-
lacin primaria leyes presentadas por el Ejecutivo federal y la re-
gulacin secundaria reglamentos y normas administrativas genera-
les expedida por la administracin pblica federal. Toda la legislacin
propuesta por el propio Congreso no est incluida en la poltica de
mejora regulatoria. Por ejemplo, las leyes elaboradas por el Congreso
no estn sujetas a ninguna obligacin formal o informal de efectuar
un anlisis de impacto, ni ex ante ni ex post, o para hacer una consulta
pblica sobre las repercusiones y los efectos que la pretendida legisla-
cin tenga en la sociedad. De hecho, aproximadamente el 90% de los
proyectos de ley aprobados por la LXI Legislatura federal se originaron
en el Congreso y no estuvieron sujetos a un anlisis de impacto. Esta
omisin implica el riesgo que las dependencias tal vez intenten evitar
el proceso de calidad regulatoria convenciendo a los legisladores de
presentar un proyecto de ley, de otro modo expediran a travs de legis-
laciones secundarias que deben ir acompaadas de una EIR.
28
La Cmara de Diputados tiene una Comisin Econmica y el Sena-
do de la Repblica tiene una Comisin de Promocin Econmica. Am-
bas comisiones recientemente hicieron esfuerzos para promover refor-
mas jurdicas centradas en reducir las cargas administrativas. Pese a
estos esfuerzos, el Congreso carece de normas, comits o comisiones
especfcas con un inters especial en la calidad regulatoria, ya que no
existe la obligacin jurdica de llevar a cabo ninguna forma de proceso
de mejora regulatoria al promulgar legislacin primaria.
29
El Reglamento de la Cmara de Diputados del Congreso de la
Unin, de manera incipiente y sin especifcar el proceso de desarro-
27 OCDE, Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria. Mxico, op. cit., pp. 45-46.
28 Ibdem, p. 46.
29 dem.
214
llo de una metodologa especfca, prev el impacto regulatorio en el
artculo 85 fraccin VIII El dictamen deber contener los siguientes
elementos En su caso, valoracin de impacto presupuestal, regulato-
rio u otro
30
. Asimismo, en el artculo 176 fraccin III En el proceso de
dictamen la comisin Podr obtener reportes en materia regulatoria,
social y de opinin pblica, en aquellos asuntos que impliquen un im-
pacto presupuestal, deber solicitarlos. Ambos supuestos se ubican
en la etapa legislativa, es decir, al momento de elaborar el dictamen,
no existe la obligacin de llevar a cabo anlisis de impacto ex ante en
la etapa prelegislativa para que se adjunten al momento de presentar
la iniciativa.
7. Recomendaciones para aplicar EIR en el Poder Legislativo
De acuerdo a las recomendaciones de la OCDE, el Congreso debe pen-
sar en adoptar herramientas especfcas de poltica regulatoria como
parte de sus actividades legislativas. Por ejemplo, el Poder Legislativo
debera empezar a usar tcnicas para la evaluacin ex ante y ex post de
las repercusiones de la legislacin. La transparencia en el proceso le-
gislativo debe reforzarse y la inclusin de una consulta pblica formal
e institucionalizada debera ser un aspecto permanente de las activi-
dades del Congreso.
31
Empezar a utilizar herramientas especfcas de poltica regulatoria
en el proceso legislativo no debe generar nuevas cargas. Del mismo
modo, estas herramientas deben integrarse en el proceso de manera
que se eviten retrasos adicionales o cuellos de botella. Para este pro-
psito, debe hacerse una priorizacin de las leyes a ser evaluadas, ba-
sndose en criterios objetivos y especfcos. Otra opcin que se puede
utilizar a corto plazo para evitar pasos extras en el proceso legislativo,
en tanto se adoptan simultneamente prcticas de mejora regulatoria,
es crear herramientas para la evaluacin ex post de leyes, como una
primera medida. La evaluacin ex post del impacto regulatorio puede
ayudar al Congreso a extraer lecciones que pueden guiar el proceso
legislativo.
32
En cuanto a la evaluacin ex ante del impacto de la regulacin,
30 Reglamento de la Cmara de Diputados, DOF 24 de diciembre de 2010, ltima reforma DOF 23
de diciembre de 2013.
31 OCDE, Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria. Mxico, op. cit., p. 46.
32 dem.
215
adoptar esta prctica asegurara la coherencia en el tratamiento de
la legislacin primaria propuesta. En principio, deber aplicarse el
mismo nivel de escrutinio de impacto regulatorio a toda la legislacin
propuesta, independientemente de qu iniciativa haya dado lugar a la
misma. De tomarse esta medida, sera importante formular requisi-
tos de procedimiento para asegurar que los legisladores cuenten con
una evaluacin de impacto antes de que el proyecto de legislacin sea
debatido en forma sustantiva. Aplicar la evaluacin de impacto a las
propuestas de ley preliminares que se originen en el Congreso tendra,
entre otras, las siguientes ventajas:
Contribuir a defnir opciones en materia de poltica pblica y, de ser
adecuado, intervenciones normativas as como mejorar la calidad de
la informacin disponible para los miembros del Congreso, de manera
que puedan prever las consecuencias no deseadas de la legislacin.
Aumentar la transparencia al abrir nuevas posibilidades de participa-
cin a las partes interesadas; y facilitar la aceptacin de la legislacin
por parte de las poblaciones seleccionadas.
Aumentar la rendicin de cuentas del proceso legislativo.
Reducir los riesgos de que se fracase en materia de normatividad, al
promover una toma de decisiones documentada.
Exponer pruebas documentales ex ante y plantear las expectativas
como la base de la evaluacin ex post para vigilar el desempeo as
como la coherencia con los resultados esperados.
33
Por consiguiente, el Congreso debe considerar la creacin de institu-
ciones y metodologas para el anlisis de impacto. La experiencia in-
ternacional sugiere distintos modelos, como contar con comisiones
legislativas o instalar una unidad tcnica con el mandato y los conoci-
mientos especializados para hacerlo.
La experiencia internacional del anlisis del impacto regulatorio
en los rganos legislativos transmite buenas prcticas. Aunque algu-
nos congresos s tienen ofcinas formales que se ocupan de la eva-
luacin, muchos otros no tienen y utilizan una mezcla de rganos de
investigacin, bibliotecas y comits para realizar evaluacin.
Las instituciones integradas en el proceso de toma de decisiones
33 Ibdem, p. 47.
216
pueden ayudar a asegurar que la reforma regulatoria sea viable y que
no sea presa del ciclo poltico. Es necesario crear instituciones slidas
para que la reforma regulatoria se instaure y logre continuidad en los
estados y municipios de Mxico.
34
8. AIR en Zacatecas
El AIR en Zacatecas tiene fundamento en la Ley de Mejora Regula-
toria del Estado de Zacatecas y sus Municipios. El artculo 3 fraccin
VIII defne la manifestacin de impacto regulatorio: Es el documento
pblico a travs del cual las dependencias, organismos pblicos des-
centralizados y ayuntamientos justifcan la creacin o modifcacin de
regulaciones en las que se deber demostrar que no afectan en los
costos en su cumplimiento para los particulares. O bien fundamentar
lo contrario, al tomar en consideracin el benefcio para la sociedad.
35

De conformidad con la fraccin IX, la mejora regulatoria es un Proceso
para lograr el desarrollo econmico de la entidad en la que la efcacia
responda a las necesidades de la sociedad.
Los organismos reguladores son la Comisin Estatal de Mejora
Regulatoria y el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria. Los actos de
regulacin, de conformidad a esta ley, son todos aquellos previstos
en las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, circulares, convenios y
dems actos administrativos de carcter general emitidos por las au-
toridades estatales y municipales que reduzcan la complejidad de las
obligaciones y costos excesivos para los agentes econmicos.
De acuerdo a esta ley, no son sujetos obligados los poderes Legis-
lativo ni Judicial. Pero el AIR s debe aplicarse por todas las dependen-
cias del Ejecutivo estatal y municipal. Al respecto el artculo 14 seala:
Cuando las dependencias, los organismos descentralizados de la ad-
ministracin pblica estatal y los municipios, formulen anteproyectos
de leyes, decretos legislativos, reglamentos, acuerdos, circulares y for-
matos, as como los lineamientos, criterios, metodologa, instructivos,
reglas, manuales y cualesquiera otros de naturaleza anloga a los an-
teriores, los presentarn a la Comisin, junto con una Manifestacin
de Impacto Regulatorio
36
. Sin embargo, la revisin de la OCDE re-
34 Ibdem, p. 75.
35 Ley de Mejora Regulatoria del Estado de Zacatecas y sus Municipios, POG 29 de noviembre de 2003,
ltima reforma POG 23 de marzo de 2013.
36 dem.
217
feja que solo cinco estados estn aplicando AIR actualmente: Colima,
Guanajuato, Jalisco, Morelos y Sonora.
37
Zacatecas no fgura entre los
estados que aplican el AIR, a pesar de estar legislado.
Aunque hay distintos tipos de revisiones al acervo normativo,
estados como Nuevo Len y Zacatecas estn aplicando la tcnica
denominada tala regulatoria, se basa en una instruccin del nivel
superior del gobierno, dirigida a los organismos reguladores para re-
visar el acervo normativo completo contra criterios como necesidad
y eficiencia. En Zacatecas la revisin fue acompaada de un ejerci-
cio de clculo de costos que ayud al gobierno estatal a identificar
los trmites que implican las cargas administrativas ms altas, los
costos de oportunidad as como los costos econmicos totales, por lo
tanto, ser til para identificar iniciativas de desregulacin y simpli-
ficacin.
38
B. Anlisis de impacto regulatorio. Lpinette
Toms Vzquez Lpinette, a partir de los elementos metodolgicos
comunes puestos en prctica por la OCDE, estudia el tema y cons-
truye su concepto. Para este autor El anlisis de impacto regulatorio
es un instrumento de evaluacin dirigido a determinar los benefcios
potenciales, los costos posibles y los efectos de la regulacin nueva o
preexistente.
39

1. AIR como proceso de evaluacin
Lpinette analiza el concepto a partir de un signifcado en sentido es-
tricto y otro en sentido amplio. En sentido estricto puede entenderse
como un informe. En sentido amplio se concibe como un proceso de
evaluacin de propuestas regulatorias, de rango legal o reglamenta-
rio. Es un modelo estandarizado de anlisis del efecto que tienen las
normas. Por lo general, el anlisis de impacto regulatorio se inicia con
la apreciacin de la existencia de un problema que requiere una ac-
tuacin de los poderes pblicos y prosigue con una evaluacin cos-
to-benefcio, incluyendo la relativa a los procesos necesarios para la
ejecucin de la medida propuesta, incluye tambin la evaluacin de
37 OCDE, Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria. Mxico, op. cit., p. 72.
38 Ibdem, p. 73.
39 VZQUEZ LPINETTE, Toms, Qu es un anlisis de impacto regulatorio?, en VZQUEZ
LPINETTE, Toms y BAHNINI, Mara, op. cit., p. 20.
218
alternativas de carcter normativo y no normativo, con la fnalidad de
servir mejor para conseguir los intereses generales.
40

Lpinette analiza los tipos, elementos esenciales y el sistema de
evaluacin. El cuadro 15 muestra un extracto de su estudio.
Cuadro 15. Anlisis de impacto regulatorio (AIR). Lpinette
Tipos de anlisis
de impacto
regulatorio
1. POR EL ENFOQUE MATERIAL DEL ANLISIS.
En la prctica se conocen distintos tipos de AIR, enfocados en lo
general o en reas especfcas: impactos sociales, econmicos,
jurdicos, presupuestales, medioambientales, de gnero, etc.
2. POR EL ENFOQUE TEMPORAL DEL ANLISIS.
Puede efectuarse en tres momentos temporales distintos: 1)
Anlisis ex ante de carcter prospectivo, en el que se decide si
conviene o no una actuacin regulatoria y su tipo; 2) Anlisis de
acompaamiento en el que se evalan las distintas alternati-
vas conforme a los criterios relevantes (razonabilidad, costo-be-
nefcio); 3) Anlisis ex post cuya funcin es verifcar la correccin
de las evaluaciones realizadas ex ante.
3. POR LA NORMATIVA OBJETO DE ANLISIS.
El anlisis tiene por objeto, tanto normativa de rango legal, como
de rango inferior reglamentos, acuerdos, planes, programas.
4. POR EL FUNDAMENTO JURDICO.
La obligacin de realizar el anlisis puede constar en una norma
de rango legal o reglamentario, un decreto, un acuerdo, etc.
5. POR EL RGANO DE CONTROL DE LA CALIDAD NORMATIVA.
El rgano que realiza el anlisis, en la prctica son de tres tipos:
un rgano independiente, un rgano dependiente del Legislativo,
Ejecutivo o del Municipio y un rgano autnomo.
Elementos
esenciales
del anlisis
de impacto
regulatorio
1. Anlisis costo-benefcio. Con carcter previo fjar dos elemen-
tos precisos. 1. Mtodo de clculo del anlisis costo-benefcio
implica evaluar campos cuantifcables en trminos monetarios,
o explicar los casos en que no es posible la cuantifcacin. 2. Pe-
rmetro de aplicacin del anlisis, tales como, el tipo de normas
objeto del anlisis todas o solo algunas en funcin al criterio de
importancia social, econmica y el mbito de anlisis en s mis-
mo, su exhaustividad todos los costos, o solo algunos.
2. El tipo de descuento. Al calcular los costos y benefcios espera-
dos hay que tener en cuenta datos econmicos que se produci-
rn probablemente en el futuro.
. Evaluacin del riesgo. Tiene por fnalidad valorar la viabilidad
general de una determinada opcin, esto es, si los benefcios (te-
niendo en cuenta el riesgo) exceden de los costes o si los costes
40 Ibdem.
219
de una eventual solucin negativa son tan altos que ha de se-
guirse el principio de precaucin.
4. Efectos sobre la competencia. Se deben tomar en cuenta algu-
nos criterios mnimos, tales como: necesidad, proporcionalidad,
mnima distorsin, efcacia, transparencia y predectibilidad.
5. Efectos sociales de la regulacin, en particular, sobre reduc-
cin de la pobreza. En trminos de afectacin sobre el empleo,
acceso al crdito o a la propiedad. La fnalidad esencial debera
ser el estudio de las consecuencias de una determinada regula-
cin sobre la reduccin de la pobreza, para que el benefcio eco-
nmico benefcie a las capas sociales menos favorecidas.
Sistema de
evaluacin del
anlisis de
impacto
regulatorio
Una de las funciones principales del AIR es la creacin de un
marco racional de decisin que permite evaluar las consecuen-
cias de las decisiones poltico-legislativas. Sigue una serie de fa-
ses y se sustancia en un documento. Se pueden distinguir tres
fases diferentes:
Fase 1. Determinacin general de los efectos.
Fase 2. Primera evaluacin cualitativa de los efectos ms rele-
vantes.
Fase 3. Anlisis cualitativo y cuantitativo en profundidad de los
efectos ms relevantes.
Informe
de evaluacin
El AIR no es slo un sistema, sino que busca plasmarse en un do-
cumento que debe dar respuesta a una lista de preguntas. Desde
el punto de vista prctico se suele elaborar una checklist.
Fuente: elaboracin propia conforme VZQUEZ LPINETTE, Toms, Qu es un anlisis de impacto regulatorio?,
op. cit., pp. 20-33.
2. Tipos de AIR
Lpinette aporta una clasifcacin muy interesante para explicar los ti-
pos de AIR. Conforme la materia, distingue los impactos en reas espe-
cfcas: sociales, econmicos, jurdicos, presupuestales, de gnero, etc.
Segn el momento de aplicar el anlisis: ex ante, de acompaamiento y
ex post. Conforme el objeto, el anlisis puede ser de leyes, reglamentos,
decretos, acuerdos, etc. Por el fundamento jurdico, se puede formali-
zar el anlisis en una ley, como en el caso de las leyes de mejora regu-
latoria en diversas entidades de Mxico. Y por quien realiza el anlisis,
puede ser un rgano independiente, dependiente o autnomo.
3. AIR ex ante, iter y ex post
El AIR puede efectuarse respecto de tres momentos temporales distin-
tos: 1. Anlisis ex ante, de carcter prospectivo para decidir si conviene
220
o no una actuacin regulatoria y su tipo; 2. Anlisis de acompaamien-
to en el que se evalan las distintas alternativas conforme a los crite-
rios relevantes razonabilidad, costo-benefcio, entre otros; 3. Anlisis
ex post como instrumento de gran utilidad para evitar la perseverancia
de errores regulatorios, ya sean de concepcin normativa o de aplica-
cin, es decir, su funcin es verifcar la correccin de las evaluaciones
realizadas ex ante (cuadro 16).
Cuadro 16. AIR por el enfoque temporal del anlisis

MOMENTO DE LA
REALIZACIN
CUESTIONES
PRINCIPALES
RESULTADOS
Evaluacin
prospectiva
ex ante
En la fase de inicio
de los trabajos,
primer fltro para
verifcar necesidad
reforma regula-
toria.
Qu alternativas
regulatorias existen
para la consecu-
cin de los fnes?
Qu efectos y res-
pecto de quines
son previsibles, y
cundo se produ-
cirn?
Determinacin de
si conviene una al-
ternativa regulato-
ria o no regulatoria.
Evaluacin de
acompaamien-
to
iter
En la fase de bo-
rrador, evaluando
la totalidad del
documento o slo
partes del mismo.
Son las normas
adecuadas para
sus destinatarios?
Son optimizables
los costos que
suponen?
Verifcacin, redac-
cin
y mejora del pro-
yecto
(en su conjunto) o
de las partes rele-
vantes del mismo.
Evaluacin
retrospectiva
ex post
En la fase posterior a
la entrada en vigor
de la norma, cuan-
do ya existe suf-
ciente experiencia
en su aplicacin.

Se han conseguido
los fnes propues-
tos? Est justif-
cada una reforma
normativa?
Anlisis del grado
de consecucin
de los objetivos.
Modifcaciones
recomendables.
Fuente: VZQUEZ LPINETTE, Toms, Qu es un anlisis de impacto regulatorio?, op. cit., p. 23.
En Mxico la obligacin de efectuar un anlisis de impacto regulatorio
se presenta ex ante y solo en materias especfcas.
221
III. Tcnica de lista de chequeo checklist
La checklist en el mbito legislativo comenz a utilizarse en Alemania
a mediados de la dcada de los 70s en Hamburgo y posteriormente se
extendi a otros Lnder: Renania-Palatinado 1979, Hessen 1980, Baja
Sajonia 1982 y Baviera 1984, entre otros. En el mbito federal, se utili-
zan nicamente en la administracin, no en el Parlamento, ni en las
comisiones parlamentarias. No obstante, no existe obligacin de ad-
juntar la checklist al proyecto de ley, por lo cual los funcionarios de la
administracin no estn obligados a mostrar las respuestas. Eso priva
a los funcionarios que sucesivamente van considerando la viabilidad
del proyecto, de tomar rpido contacto con los objetivos, costos, etc. En
todo caso, debieran ser los propios rganos del Parlamento legislado-
res, grupos parlamentarios, comisiones, rganos de direccin y Pleno,
quienes se encarguen del control del cumplimiento de las listas de
verifcacin.
41
No obstante, el uso la checklist se extendi rpidamente a otros
pases como Suiza 1978, Noruega 1987, Francia 1993, Italia, Austria y
Estados Unidos, aunque luego, en este pas fueron substituidas por un
conjunto de principios anlogos a los de planifcacin presupuestaria,
se redujo su mbito al estudio del impacto econmico de la norma.
En Espaa desde 1990 se introduce la tcnica de checklist aunque en el
mbito del Ejecutivo, con el Cuestionario de Evaluacin que deber
acompaarse a los proyectos normativos que se elaboran al Consejo
de Ministros, no est dirigido exclusivamente a los anteproyectos de
ley, sino tambin a normas inferiores. Examina sobre su necesidad, las
repercusiones jurdicas e institucionales y su encuadre en el ordena-
miento nacional, en los ordenamientos de las comunidades autno-
mas, en el de la Unin Europea y fnalmente, los efectos y repercusio-
nes sociales y econmicas, que son los aspectos ms importantes de la
tcnica legislativa, porque si no se prevn los recursos para ponerlas
en prctica, mejor sera no hacer leyes.
42
A. Trmino y concepto de checklist
Esta tcnica aparece con trminos diversos: en alemn se denomina
prffragen, prfiste, chekliste o blaue liste. En ingls se le identifca como
41 Cfr. RAMREZ MARN, Juan, op. cit., p. 65.
42 Ibdem, p. 66.
222
checklist. En espaol se van imponiendo traducciones como lista de
chequeo, lista de comprobacin, lista de verifcacin o lista de control.
La checklist consistente en dar respuesta a un catlogo liste de
preguntas, formulado desde el diseo de la elaboracin del proyecto;
tcnica que obedece a un triple propsito: moderar la febre normativa,
evitar el exceso de refnamiento legislativo y elevar la efcacia de las
normas jurdicas.
43
Una lista de comprobacin consiste en un cuestionario destinado
al encargado de elaborar una norma cualquiera, con la fnalidad de
ayudar a racionalizar su tarea. En ltima instancia, se trata de un in-
strumento de control que pone el acento en contrastar la necesidad
o no de normativa proyectada, o la modifcacin de la existente, mo-
tivando al legislador a refexionar si es indispensable hacerlo o si hay
otras alternativas.
44
Una lista de chequeo es un listado de preguntas, en forma de cues-
tionario, que sirve para verifcar el grado de cumplimiento de deter-
minadas reglas establecidas a priori con un fn especfco. Es un ins-
trumento que contiene criterios o indicadores a partir de los cuales se
miden y evalan las caractersticas del objeto, comprobando si cumple
con los atributos establecidos. Se utilizan bsicamente en la prctica
de la investigacin que forma parte de un proceso de evaluacin.
45
De ah que autores como Soriano Hernndez la denominen tcni-
ca de cuestionarios de evaluacin checklisten en el sentido que quie-
nes evalan y aprueban la norma puedan tener un conocimiento del
contenido, el propsito y los fnes que persigue, al tiempo que facilitan
datos para analizar si la norma se adecua a la realidad social a la que
se destina as como los diferentes tipos de costos econmicos, de per-
sonal, materiales.
46

B. Checklist: efcacia, viabilidad, evaluacin
Estos estudios se integran dentro de la metdica legislativa. Forman
reglas y disean procedimientos para garantizar, en primer lugar, que
las disposiciones normativas una vez en vigor sean efcaces, es decir,
43 FERNNDEZ RUIZ, Jorge, Poder Legislativo, Ed. Porra, UNAM, Mxico, 2004, p. 460.
44 Congreso de Intendentes, Uruguay, et al., op. cit., pp. 41-42.
45 RAMREZ MARN, Juan, op. cit., p. 45.
46 SORIANO HERNNDEZ, Enrique, La elaboracin tcnica de las leyes. Directrices normativas
en revista Debate, nm. 15, Espaa, diciembre de 2008, p. 46.
223
que sirvan para los objetivos que fueron dictadas y efcientes, en el
sentido de cumplir dichos objetivos con el menor costo posible; en se-
gundo lugar, formulan reglas y disean procedimientos para evaluar
a posteriori dicha efcacia y efciencia.
47
En estos estudios aplicados, se
emplean tcnicas elaboradas de la economa aplicada, la sociologa o
la ciencia poltica.
Gema Marcilla seala que la tcnica legislativa cuenta con ex-
periencia prctica en las normas conocidas como directrices richtli-
nien y listas de comprobacin checklisten. Las listas de comprobacin
constituyen directrices de ltima generacin porque adems de buscar
la mejora del lenguaje y sistematicidad de la ley, contemplan tcnicas
legislativas orientadas a incrementar su efcacia, efectividad y efcien-
cia. Adems estan basadas en una concepcin de la tcnica legislati-
va ms amplia que las directrices, pueden considerarse el resultado
de los estudios sobre metdica, en la medida en que, a travs de un
cuestionario, pretenden verifcar que el procedimiento de decisin ha
sido racional. En el cuestionario fguran preguntas como: es posible
alcanzar de otro modo el objetivo de la regulacin?, es necesario re-
dactar una ley?, cul es el nmero de afectados?, es comprensible la
regulacin?, se aproxima al sentir de los ciudadanos?
48
C. Checklist: puntos a verifcar en un proceso
El propsito fundamental de las listas de verifcacin es ayudar a po-
ner en marcha la accin y asegurar que se tienen en cuenta todos los
puntos ms importantes durante un proceso. Las listas de verifcacin
con frecuencia pueden mostrar la ocurrencia de problemas y costos de
operacin; inventariar los defectos e informar sobre el desempeo de
los procesos. A pesar de que la fnalidad de una lista de verifcacin es
el registro de datos y no su anlisis, frecuentemente indican cul es el
problema que muestra esa ocurrencia. La checklist enumera una serie
de puntos que debern verifcarse de manera minuciosa, uno a uno,
para asegurar que el producto fnal tenga un nivel de calidad previa-
mente defnido. Se utiliza para compensar la debilidad de la memoria
humana, ayudar a asegurar consistencia y que nada se olvide en el pro-
ceso de llevar adelante una tarea. Es innegable que cosas que parecen
47 VIVER, Carles, op. cit., p. 27.
de Derecho Constitucional, op. cit., p. 571.
224
sencillas y obvias se olvidan en algn momento y eso lleva a errores de
graves consecuencias. Por eso, cuando se subvalora la importancia de
las listas de verifcacin, se tiende a no usarlas, y entonces se aprende
por el camino desagradable, que a veces resultan imprescindibles.
49

D. Uso y aplicacin de la checklist
Se usan bsicamente en la prctica de la investigacin que forma par-
te de un proceso de evaluacin. Es un elemento de control y consul-
ta para monitorear tareas de inicio y fn de procesos o funciones. Las
listas de comprobacin se usan tambin para registrar informacin
o datos sobre el desempeo de un proceso, en consecuencia, miden
el cumplimiento de indicadores de calidad, porque tambin detectan
sntomas de un problema as como en la investigacin de causas o en
la recoleccin y anlisis de datos para probar hiptesis.
50
La tcnica de checklist no solo tiene por fnalidad verifcar la viabi-
lidad de la ley, decreto, reglamento, resolucin, etc., en su etapa prepa-
ratoria, sino en su aplicacin posterior, pues es indudable que adems
de la correccin tcnica de los proyectos que se remiten al Congreso,
interesa que esa correccin se mantenga a lo largo de su tramitacin
parlamentaria, hasta su culminacin en ley. Esas fases son decisivas
para la calidad de la futura ley, porque incluso un proyecto de calidad
puede ser desvirtuado o estropeado a lo largo de su tramitacin par-
lamentaria.
51

En el siguiente apartado se presentan cuatro cuestionarios de li-
neamientos para evaluar legislacin. Los cuestionarios que se mues-
tran tienen orden cronolgico pues van del clsico Cuestionario Azul
alemn a la lista de criterios para evaluar legislacin en Mxico.
1. Cuestionario Azul
La elaboracin de los proyectos de ley no solo debe ceirse a principios
de tcnica legislativa, tambin a las reglas de procedimiento, en parti-
cular cuando es iniciativa del gobierno, que obliguen a sus redactores
a examinar todos los aspectos de la norma que preparan, sus implica-
ciones y consecuencias. El sistema de cuestionarios ha alcanzado di-
49 Cfr. RAMREZ MARN, Juan, op. cit., pp. 44 y 46.
50 Ibdem, pp. 44-45.
51 Ibdem, p. 66.
225
fusin en la Repblica Federal de Alemania, tanto a nivel federal como
tambin en varios Lnder y es conocido bajo distintas denominacio-
nes: prffragen, fragenkatalog, chekliste, prfiste, entre otras.
En 1984 se redact un catlogo de preguntas para el mbito fede-
ral alemn, accin que luego fue imitada por otros pases al formular
sus propios cuestionarios. A principios de 1986 se desarrollaron en un
cuestionario ms detallado y extenso. Este conjunto de preguntas, lla-
mado usualmente Cuestionario Azul por el color del papel en que se
imprime blauen prffragen, tiene el siguiente contenido:
Cuestionario de la Repblica Federal de Alemania
1. Se debe intervenir?
1.1 Qu se quiere lograr?
1.2 De dnde vienen las exigencias? Qu fundamentos se invocan?
1.3 Cul es la situacin jurdica y fctica actual? (1.4 a 1.7)
2. Qu alternativas existen?
2.1 Cul ha sido el resultado del anlisis del problema: Dnde se encuentran las
causas del problema? Qu factores pueden infuir? (2.2 a 2.4)
3. Debe de intervenir la Federacin?
4. Debe aprobarse una ley?
4.1 Est sometida a la reserva de ley la materia que se va a regular?
4.2 Es tan importante, por otros motivos, que su regulacin deba reservarse al
Parlamento?
4.3 En el caso de que no sea necesaria una ley formal, Debe esa materia regularse
mediante reglamentacin? Por qu no es sufciente una simple norma admi-
nistrativa o, eventualmente, el estatuto de una corporacin federal?
5. Hay que actuar ahora?
5.1 Qu supuestos de hecho y qu relaciones deben ser an investigados? Por qu
debe ahora regularse esa materia?
5.2 Por qu no se pueden esperar modifcaciones predecibles o nuevas necesida-
des de una regulacin e incluirlas en una misma norma, por ejemplo, mediante
su entrada en vigor escalonada?
6. Es necesario que la regulacin tenga esa extensin?
6.1 Est libre el proyecto de innecesarios principios programticos o de la descrip-
cin de objetivos del plan?
6.2 Puede reducirse la profundidad de la regulacin (diferenciaciones y detallis-
mo) mediante una confguracin ms general (tipifcacin, globalizacin, con-
ceptos indeterminados, clusulas generales, atribucin de discrecionalidad)?
(6.3 a 6.6)
7. Puede limitarse la duracin de su vigencia?
7.1 Es necesaria la regulacin slo para un lapso de tiempo predecible?
7.2 Es admisible una regulacin a prueba temporal?
8. La regulacin es comprensible y prxima a los ciudadanos?
8.1 La nueva regulacin se encuentra prxima a la compresin y a la aceptabilidad
de los ciudadanos?
226
8.2 Por qu no se pueden suprimir las limitaciones de la libertad previstas, o los
deberes de colaboracin impuestos? (8.3 a 8.4)
9. Es practicable la norma?
9.1 Es sufciente una regulacin de tipo contractual o de responsabilidad civil que
pueda evitar una ejecucin administrativa?
9.2 Por qu no se puede prescindir de nuevos controles pblicos y de actos singu-
lares de la Administracin (o de la intervencin de un Tribunal)?
9.3 Son aplicables directamente las normas elegidas? Permiten esperar la menor
utilizacin posible de actos singulares para la ejecucin de la ley? (9.4 a 9.10)
10. Guardan una adecuada relacin la utilidad de la norma y su costo?
10.1 Cul es la cuanta del costo que la norma va a producir a sus destinatarios o
a los afectados por ella?
10.2 Puede exigirse la carga de los costos adicionales de la norma a sus destinata-
rios, especialmente a las pequeas y medianas empresas? (10.3 a 10.5)
52

La respuesta a cada una de las cuestiones planteadas sin duda con-
duce a un anlisis ms profundo en el proceso de elaboracin del pro-
yecto legislativo. En el plano terico el Cuestionario Azul, al poner de
relieve el valor de preguntarse ex ante acerca de las implicaciones y
consecuencias ltimas, contrasta con la visin reduccionista que con-
cibe las listas de verifcacin exclusivamente para controlar ex post
si se cumplieron o no los requisitos o procedimientos indicados, que
atienden solo cuestiones de tcnica legislativa, composicin o estruc-
tura formal y redaccin o lenguaje, prescindiendo de otras dimensio-
nes como la teleolgica as como de aspectos especfcos de la tica
normativa, como los deontolgicos y axiolgicos, todo ello propio de la
ciencia o teora de la legislacin.
53
2. Checklist para toma de decisiones regulatorias
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos adop-
t en la Recomendacin del 19 marzo 1995 una lista de verifcacin
The OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-Making. Se integra de
diez preguntas elaboradas para analizar la adopcin de decisiones en
materia de regulacin.
52 Cuestionario de la Repblica Federal de Alemania, resolucin 11 diciembre 1984 y catlogo
desarrollado por los Ministros de Justicia y del Interior, 1986. Versin completa en GERVN, Ma-
riano, Listas de verifcacin en la elaboracin de proyectos de ley: el caso alemn y el Cuestio-
nario Azul (Blauen Prffragen), 2 Congreso de Derecho Parlamentario, Lima, Repblica del Per,
2012, pp. 2-5. En Internet: http://www.congreso.gob.pe/documentos/parlamentario/Cuestiona-
rio_Azul-GERVAN_Peru.pdf. Consulta: enero de 2014.
53 GERVN, Mariano, op. cit., p. 5
227
Lista de Verifcacin Referencia de la OCDE
para la Toma de Decisiones Regulatorias
1. El problema est defnido correctamente?
El problema a resolver se indicarn de forma precisa, dando evidencia de su natu-
raleza y magnitud, y explicar por qu ha surgido (identifcacin de los incentivos
de las entidades afectadas).
2. Est justifcada la accin del gobierno?
La intervencin del Estado debe basarse en la evidencia explcita de que la accin
del gobierno se justifca, dada la naturaleza del problema, los posibles benefcios y
costos de la accin (en base a una evaluacin realista de gobierno efcacia), y me-
canismos alternativos para abordar el problema.
3. La regulacin es la mejor forma de accin gubernamental?
Los reguladores deben llevar a cabo, al principio del proceso regulatorio, una com-
paracin informada de una variedad de instrumentos de poltica regulatorias y no
regulatorias, teniendo en cuenta aspectos importantes como son los costos, bene-
fcios, efectos distributivos y requisitos administrativos.
4. Existe una base legal para la regulacin?
Procesos de reglamentacin deben estar estructurados de manera que todas las
decisiones regulatorias rigurosamente respetar el estado de derecho; es decir, la
responsabilidad debe ser explcito de garantizar que todas las normas son autori-
zados por los reglamentos de nivel superior y compatible con las obligaciones del
tratado, y cumplir con los principios legales relevantes, tales como la seguridad, la
proporcionalidad y aplicables de forma.
5. Cul es el nivel apropiado (o niveles) de gobierno para esta accin?
Los reguladores deben elegir el nivel ms apropiado de gobierno a tomar medidas,
o si los niveles mltiples involucrados, deben disear sistemas efcaces de coordi-
nacin entre niveles de gobierno.
6. Los benefcios de la regulacin justifcan los costos?
Los reguladores deben estimar los costos totales esperados y benefcios de cada
propuesta de normativa y de factible alternativas, y debe hacer las estimaciones
disponibles en formato accesible a los tomadores de decisiones. Los costos de la
accin del gobierno deben ser justifcados por sus benefcios antes de que se tomen
medidas.
7. La distribucin de los efectos entre la sociedad es transparente?
En la medida en que los valores distributivos y de equidad se ven afectados por la
intervencin del gobierno, los reguladores deberan hacer transparente la distribu-
cin de los costos regulatorios y benefcios entre los grupos sociales.
8. La regulacin es clara, coherente, comprensible y accesible para los usuarios?
Los reguladores deben evaluar si las normas se entendern por posibles usuarios,
y para ello debe tomar medidas para asegurarse de que el texto y la estructura de
las normas son tan claros como sea posible.
9. Todas las partes interesadas tuvieron la oportunidad de presentar sus puntos
de vista?
Las regulaciones deben ser desarrolladas de manera abierta y transparente, con
procedimientos adecuados para la efectiva y la entrada oportuna de las partes
interesadas, como las empresas afectadas y los sindicatos, otros grupos de inters,
u otros niveles de gobierno.
228
10 Cmo se lograr el cumplimiento efectivo?
Los reguladores deben evaluar los incentivos y las instituciones a travs del cual la
regulacin se llevar a efecto, y debe disear estrategias que respondan a la aplica-
cin que hagan el mejor uso de ellos.
54

Es evidente que la mayora son preguntas clave de poltica que deben
resolverse antes de elaborar cualquier legislacin (1 a 6, 10) y es posi-
ble sean solicitadas para determinar cul de las posibles opciones po-
lticas es preferible. La pregunta 8 slo puede ser considerada cuando
la legislacin est redactada. En algunos casos, la pregunta puede for-
mularse en cualquier fase (7 y 9). Por otra parte, una pregunta, aunque
se considera en la etapa de formulacin de polticas, a veces se puede
solicitar de nuevo en la fase de redaccin. Las respuestas al cuestio-
nario, no importa cmo y cuando se obtienen, son importantes para el
trabajo del redactor de la ley.
3. Checklist de redaccin de leyes y reglamentos
Segn el modelo adoptado por la OCDE, la redaccin de la ley compren-
de dos etapas: 1) desarrollo de polticas y 2) las medidas legislativas de
elaboracin del texto para dar efecto a la poltica adoptada. En la pri-
mera etapa, las decisiones clave se ponderan al aplicar la checklist para
toma de decisiones regulatorias. En la segunda etapa, estas decisiones
polticas clave se deben convertir en un texto legal y se recomienda
aplicar la Checklist de redaccin de la ley y gestin de reglamentacin
en Europa central y oriental.
55
El documento que comprende la lista
es muy amplio porque abarca una evaluacin exhaustiva.
Esta lista de verifcacin est diseada para proporcionar una her-
ramienta prctica para todos los encargados de la revisin del proceso
de redaccin. Por lo tanto, abarca no slo cuestiones relativas a la pro-
pia regulacin, tambin la organizacin y los recursos humanos. La
organizacin del proceso de redaccin, incluido el personal adecuado,
es la base fundamental para la produccin de buenos instrumentos
jurdicos. Adems, se ha demostrado ser importante para llevar a cabo
una variedad de verifcaciones tanto durante el proceso de elaboracin
54 OCDE, The OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-Making, 1995. En Internet: http://
www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/35220214.pdf. Consulta: enero de 2014.
55 OECD, Checklist on Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe, Sig-
ma Papers, no. 15, OECD Publishing, 1997, pp. 9-27. En: http://dx.doi.org/10.1787/5kml6g2zl0bw-
en. Consulta: enero de 2014.
229
de polticas como en el proceso de redaccin. La lista de verifcacin
cubre seis captulos distintos: 1. Comprobaciones de poltica; 2. Orga-
nizacin de redaccin de la ley; 3. Elaboracin de la legislacin pri-
maria; 4. Redaccin de legislacin secundaria; 5. Verifcaciones espec-
fcas de proyectos de ley; 6. Publicacin de la legislacin.
4. Lista para evaluar legislacin en Mxico
En Mxico, el Centro de Estudios Espinoza Yglesias (CEEY) propone en
2007 una lista de criterios para evaluar legislacin, construida a partir
de los criterios generales para evaluar legislacin de la OCDE, las guas
de mejora regulatoria de Mxico y el Reino Unido. La lista se integra de
nueve aspectos bsicos de las normas que sirven como criterios para
evaluar su calidad:
Lista de criterios para evaluar legislacin
1. Defnicin del problema
` Se describe adecuadamente la naturaleza y la magnitud de los problemas
` Se identifcan las causas principales
` Se determina la relacin metas-medios
` Se defnen los grupos a los que afectar la norma y lo bsico de su dinmica social
` Se llev a cabo una consulta con las principales partes interesadas (grupos ciuda-
danos, reas administrativas, especialistas, etc.)
` Se permiti una infuencia real de los consultados
2. Alternativas y soluciones propuestas
` Se incluye una justifcacin de la accin estatal. Se explicitan las consecuencias en
caso de que no intervenga el Estado
` Los objetivos y efectos esperados estn bien defnidos
` Es la mejor respuesta disponible. Se podra enfrentar el problema con otros ins-
trumentos? (no hacer nada, mejor aplicacin de la ley vigente, proveer informa-
cin, auto regulacin, esquemas de incentivos, etc.)
` De entre las alternativas jurdicas, es la mejor
` De entre las alternativas tcnicas, las acciones especfcas propuestas parecen las
ms pertinentes
` La regulacin retoma enfoques o polticas aplicados exitosamente en circunstan-
cias anlogas (tanto en nuestro pas como en el extranjero)
` No se cuenta con medidas alternativas de menor costo
` Se reducen satisfactoriamente los efectos colaterales?
` Es adecuada la amplitud de la ley?
3. Aspectos legales
` La legislacin es compatible con los principios generales del Derecho y la Consti-
tucin
230
` La legislacin es compatible con el resto de la legislacin nacional y con los trata-
dos internacionales que obligan a Mxico
` La exposicin de motivos es adecuada (incluye motivacin, fundamentacin e im-
pacto normativo)
` Se establecen procedimientos legales justos (justicia procedimental), que garanti-
cen los aspectos fundamentales del debido proceso, den voz a los interesados y, de
ser necesarios, creen espacios claros de mediacin o negociacin.
` Se especifcan los ordenamientos jurdicos que estn relacionados con la propuesta
` Se evitan artculos y disposiciones redundantes
` Las competencias de los niveles de gobierno y las facultades de las autoridades
involucradas en la ejecucin de la ley son acordes al ordenamiento vigente.
` Se establecen criterios de interpretacin que deben guiar a la autoridad al aplicar
la regulacin
` La nueva ley recoge armnicamente criterios ya expresados por los tribunales fe-
derales (la Corte en especial)
` Se consideran reglas de transicin apropiadas
4. Simplicidad, claridad, accesibilidad
` El texto es claro y explicita las disposiciones?
` Se estn respetando los criterios especfcos de cada categora legal para la re-
daccin?
` Se respeta el orden lgico de las disposiciones?
` Se han respetado las reglas de particin interna?
` Se especifcan con claridad las reglas principales y las excepciones?
` Lenguaje:
No existen contradicciones entre las defniciones de cada categora
De ser el caso, la ley modifcante utiliza los mismos trminos que la ley mo-
difcada?
El estilo es unvoco, breve y simple?
Se respetan los criterios de paridad entre sexos en el lenguaje?
Resultan claramente identifcados los destinatarios de la norma?
` Las leyes deben difundirse ampliamente y estar a la mano de los interesados
5. Impacto anticipado: costos y benefcios
` Se percibe una apreciacin correcta del grado de impacto (positivo y negativo) en:
grupos sociales, sectores econmicos (los consumidores sobre todo) y reas geo-
grfcas afectados
` Es correcto el balance general de costos (de cumplimiento, administrativos, presu-
puestales) y benefcios (econmicos, de salud, ambientales, de proteccin al con-
sumidor)
` Hay una ponderacin acertada de los efectos (de corto/largo plazo y directos/in-
directos)
` El resultado de un examen bsico de competencia es satisfactorio (poder de merca-
do de las principales frmas, efecto mayor en algunas empresas, posibles aumentos
de los costos de entrada)
` Los impactos en las pequeas empresas son positivos y, de no serlo, se justifcan
adecuadamente
` Desarrollo sustentable: la nueva regulacin respeta el medio ambiente (emisiones
txicas, cuidado del agua, cuidado de la biodiversidad)
231
` Consecuencias en la seguridad pblica: se ver afectada la tasa de criminalidad?,
se crean oportunidades de conductas ilcitas?
` Temas sociales a considerar cuidadosamente:
Igualdad de gnero
Comunidades rurales
Discapacitados
Adultos mayores
Grupos de escasos ingresos
Generacin de redes y cultivo de cultura democrtica
6. Factibilidad, instrumentacin y aplicacin
` Factibilidad:
Se determina cules sern y qu facultades tendrn los rganos ejecutivos in-
volucrados (de ser el caso, se justifca apropiadamente su creacin)
Se precisa su relacin con otros rganos
Se incluyen claramente disposiciones de control
` Instrumentacin y aplicacin:
Identifcacin expresa de los requisitos y documentos requeridos que se crean,
modifcan, eliminan o mantienen
Los medios para asegurar el cumplimiento (inspecciones, verifcaciones, prue-
bas de laboratorio, etc.) son correctos
Se fjan los tiempos de implementacin
En general, es correcta la apreciacin de requerimientos como recursos presu-
puestales, infraestructura fsica y humana, y esquemas administrativos mni-
mos
Las autoridades responsables de formular la regulacin y de aplicarla deben
justifcar sus decisiones y rendir cuentas a la ciudadana
7. Congruencia presupuestaria
` La regulacin especfca adecuadamente la manera en que se fnanciar.
` Se cuenta con recursos sufcientes para implementar la regulacin.
8. Cumplimiento: sanciones y monitoreo
` La formulacin es simple y precisa
` El nmero de excepciones es el mnimo posible
` Se especifca cmo se verifcar que la regulacin se observe (deteccin de conduc-
tas ilegales)
` Qu sanciones se contemplan?, a quines, por cules conductas?, se aclara
cmo y quin las aplicar?
` Las sanciones son proporcionales a las faltas?, incentivan (estimulan o refrenan)
realmente la conducta esperada?
` Los procedimientos para exigir el cumplimiento son claros, fciles de identifcar,
accesibles y de tramitacin expedita.
` Se establece un mecanismo para presentar inconformidades?
` Se involucra a los poderes de vigilancia y observancia de la ley (como la polica y
la procuradura)
232
9. Criterios de evaluacin ex post
` Se establecen los elementos a evaluar a partir de los objetivos y resultados espe-
rados
` Se especifca si la evaluacin ser parte de la ley o producto de un compromiso
poltico
` Se precisan los datos que se utilizarn
` Se establecen las fechas y la manera en que se llevar a cabo la evaluacin (tres
aos despus, segn recomienda la Better Regulation Executive del Reino Unido)
` Se establecen criterios para modifcar o remplazar la norma si sta no consigue
sus objetivos
` Aspectos a evaluar: el objetivo se ha cumplido, los impactos han sido los espera-
dos incluidos costos y benefcios, no se han presentado consecuencias imprevistas,
todava se requiere la intervencin del Estado, la observancia de la norma es sa-
tisfactoria.
56
Los nueve criterios son relevantes, el CEEY busc identifcar atributos
que las normas deben tener siempre, aunque los evaluadores decidan
ponderarlos, determinar tanto el valor especfco como la pertinencia
de cada criterio tomando en cuenta las particularidades de la ley de
que se trate.
IV. Directrices para la redaccin y estructura de leyes
La seguridad jurdica y la igualdad ante la ley, son dos principios fun-
damentales en los sistemas democrticos, sin embargo, desaparecen
cuando un texto legislativo no es redactado correctamente. De ah que
uno de los problemas de la mala elaboracin de leyes es el texto en s
mismo. Cuando la ley no es clara, el legislador interpreta el contenido
de la ley en un sentido, el juez en otro, el destinatario en otro sentido,
as sucesivamente.
Es por ello que los aspectos de forma relativos a la redaccin y
estructura de las leyes sean tambin de gran importancia porque com-
plementan los aspectos sustanciales.
A. Modelos de redaccin
Hay dos grandes modelos de redaccin de proyectos de ley. 1. Anglo-
americano, common law, basado en el principio de profesionalizacin
de la tarea de redaccin de las leyes y en la concentracin de un or-
ganismo nico y especializado. Se conoce como modelo de redaccin
56 CEEY, Proyecto de evaluacin de leyes: criterios de evaluacin, Mxico, 15 de enero de 2010,
pp. 7-10. En Internet: www.ceey.org.mx/site/evaluacion/proyecto-evaluacion-leyes-criterios-
evaluacion. Consulta: enero de 2014.
233
concentrada y es el seguido en los Estados Unidos de Amrica y en el
Reino Unido. 2. Continental europeo, civil law de redaccin difusa o mi-
nisterial, la redaccin de los proyectos de ley corresponde al departa-
mento competente por razn de la materia, sin que exista una ofcina
centralizada.
57
El modelo de origen anglosajn se caracteriza por la existencia
de un rgano creado en 1869, Offce of Parliamentary Counsel (OPC), se
compone de funcionarios especializados draftsmen en la redaccin
de las leyes cuyos redactores acompaan durante toda la tramitacin
parlamentaria asesorando tanto al gobierno en el debate parlamen-
tario como redactando enmiendas que el gobierno pueda proponer o
aceptar durante la tramitacin parlamentaria. El otro gran modelo de
redaccin difusa, adopta directrices de tcnica legislativa y cuestiona-
rios.
58

Mxico se ubica en el modelo de redaccin difusa de los proyec-
tos legislativos, al no existir un rgano nico. La redaccin de una ley
compete a diversos rganos del Estado, sin embargo, los principios y di-
rectrices no han sido consolidados en un documento, porque no se han
publicado ofcialmente reglamentos o manuales de tcnica legislativa,
lo cual ha provocado difcultades en el proceso legislativo.
Enrique Soriano, al respecto explica que no se ha determinado
quin debe aprobar las directrices, si el Legislativo o el Ejecutivo, lo
cual no excluye la posibilidad que sean expedidas por los sujetos que
participan en el proceso legislativo, como es el caso del Manual de
Tcnica Legislativa
59
, Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacio-
nal del Senado de la Repblica en Mxico. Las directrices dictadas has-
ta la fecha tienen el mbito de actuacin limitada al Ejecutivo, caso de
Espaa y Mxico. Es de fundamental importancia adoptar directrices
de aplicacin al Legislativo porque la correccin tcnica debe mante-
nerse durante toda la tramitacin de iniciativas legislativas a lo largo
del procedimiento. Esas reglas deben servir a los rganos parlamenta-
57 Gobierno de Espaa, Legislar mejor 2009, Ministerio de Justicia, Secretara General Tcnica, Es-
paa, 2009, p. 93. Abordan el tema: MARTN CASALS, Miquel y VIVER PI-SUNYER, Carles, Quien
redacta las leyes?: los modelos de redaccin concentrada y de redaccin difusa de los pro-
yectos de ley, en Revista de las Cortes Generales, nm. 21, Espaa, julio-septiembre 1990, pp. 7-34.
58 Cfr. SORIANO HERNNDEZ, Enrique, op. cit., p. 27.
59 Fundacin Humanismo Poltico, A. C., Manual de Tcnica Legislativa, Grupo Parlamentario
PAN, Senado de la Repblica, Mxico, 2003. En: http://www.tecnichenormative.it/manual%20
de%20tecnica%20legislativa.pdf
234
rios que intervienen en la califcacin de reformas para poder recha-
zar aquellas que no cumplan los requisitos mnimos. En todo caso, es
deseable establecer una gua comn para todos los actores que inter-
vienen en el proceso de elaboracin de las leyes, como la gua prctica
comn del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin.
60
B. Antecedentes de las directrices
Tienen origen en los aos 70s en Austria, Alemania, Suiza y otros pa-
ses europeos donde exista la prctica de dictar reglamentos sobre la
elaboracin de proyectos de ley. En la dcada de los 80s y principios
de los 90s, la mayora de los pases de Europa empezaron a formular
manuales con reglas especfcas para la aplicacin prctica. Alemania
1991, Blgica 1982, Francia 1993, Italia 1986, Pases Bajos 1992, Portugal
1989, Espaa 1991. En el rea anglo-americana, existe una larga tra-
dicin en la elaboracin de manuales para la redaccin de proyectos
legislativos. Tambin las organizaciones internacionales y supranacio-
nales, como la OCDE as como la Unin Europea, se han ocupado de la
mejora de calidad de la legislacin en distintos trabajos elaborados a
partir de la dcada de los 90s.
61
A partir del ao 2000, se han elaborado manuales de tcnica legis-
lativa en diversos pases de Amrica Latina. Panam en 2009 adopta
un Manual de Tcnica Legislativa
62
que establece directrices sobre tcnica
legislativa y adopta el manual que se recomienda utilizar en la redac-
cin y el trmite de proyectos de ley. El Congreso de la Repblica del
Per aprueba en diciembre de 2010 un Manual de Tcnica Legislativa.
63

Colombia en 2010 publica Directrices de tcnica normativa
64
que inclu-
ye un anexo denominado Manual para la elaboracin de textos nor-
mativos-proyectos de decreto y resolucin. La Ley del Digesto Jurdico
Nicaragense
65
, aprobado por la Asamblea Nacional en 2012, establece
60 Cfr. SORIANO HERNNDEZ, Enrique, op. cit., pp. 42-43.
61 Gobierno de Espaa, Legislar mejor 2009, op. cit., p. 144.
62 Asamblea Nacional de Panam, Manual de Tcnica Legislativa, resolucin no. 27 de 18 marzo 2009. En:
www.asamblea.gob.pa/debate/.../018-Manual_Tecnica_Legislativa.pdf. Consulta: enero de 2014.
63 Congreso de la Repblica del Per, Manual de Tcnica Legislativa, aprobado por Acuerdo 095-
2010-2011, Ofciala Mayor, Direccin General Parlamentaria. En: www.congreso.gob.pe/dgp/Ma-
nualTecnicaLegislativa.pdf. Consulta: enero de 2014.
64 Decreto 1345 de 2010. Por el cual se establecen directrices de tcnica normativa, Presidente de la
Repblica de Colombia, en Diario Ofcial, 27 abril 2010. En: http://www.alcaldiabogota.gov.co/
sisjur/normas/Norma1.jsp?i=39371. Consulta: enero de 2014.
65 Ley del Digesto Jurdico Nicaragense, La Gaceta, Diario Ofcial, Managua, 21 diciembre 2012. En:
235
los principios, procedimientos, atribuciones, metodologas, tcnicas y
criterios para su elaboracin, aprobacin y actualizacin. Nicaragua es
el primer pas centroamericano en aprobar una ley de esta naturaleza
que ordena el marco jurdico vigente del pas.
C. Trmino y concepto de directrices
Las directrices son reglas de tcnica legislativa que parten de un con-
cepto de calidad de las leyes bsicamente formalistas, en el sentido
que instruyen saber cmo hacer mejores leyes desde el punto de vista
lingstico y lgico-formal.
66
Constituyen el aspecto formal, es decir, la
tcnica legislativa en sentido estricto.
Las directrices son conjuntos de reglas sencillas, sistematizadas
por temas, redactadas normalmente de forma imperativa, dirigidas a
los encargados de redactar las disposiciones jurdicas, que contienen
recomendaciones u rdenes, si son elaboradas por los poderes pbli-
cos y tienen carcter vinculante. Su contenido normalmente se limita
a propuestas sobre lenguaje, estructura formal, composicin interna
y utilizacin de cierto tipo de preceptos o categoras jurdicas, tales
como, defniciones, remisiones, clausulas generales, conceptos inde-
terminados, entre otros.
67
D. Objetivos de las directrices
Las directrices tienen como objetivo fundamental lograr mayor grado
de cumplimiento al principio constitucional de seguridad jurdica, me-
diante la mejora de la calidad tcnica de las normas con la homogenei-
dad y regulacin en origen de los textos de las disposiciones. Se trata
de una tcnica que permite elaborar las disposiciones con una siste-
mtica homognea y ayuda a utilizar un lenguaje correcto de modo
que puedan ser mejor comprendidas por los ciudadanos. Adems, las
directrices han de conseguir la consolidacin de la prctica de buena
tcnica legislativa, porque quien redacta no lo hace para s, sino para
los ciudadanos como autnticos destinatarios de las normas, de ah la
necesidad de claridad de lenguaje y de orden tcnico normalizado en
estructura y forma.
68
www.asamblea.gob.ni/opciones/digesto/5/3.pdf. Consulta: enero de 2014.
66 MARCILLA CRDOBA, Gema, Tcnica legislativa, op. cit., p. 571.
67 Cfr. VIVER, Carles, op. cit., pp. 22-23.
68 Gobierno de Espaa, Legislar mejor 2009, op. cit., p. 148.
236
E. Directrices de concepcin formal y sustancial
Catalua, Espaa, es un ejemplo a seguir en la elaboracin de tcnicas
legislativas de aspectos formales y sustanciales. El Manual de reglas
para la elaboracin de las normas aprobado en 1992 por la Generali-
dad de Catalua, se refere a la tramitacin de un expediente legis-
lativo el cual se integra de estudios exhaustivos que preceden a una
iniciativa legislativa. En el manual de Catalua se establecen:
1. Disposiciones de la Generalidad que regulan el procedimiento de ela-
boracin de disposiciones generales.
2. Reglas para la elaboracin de las normas:
Principios que debe respetar el redactor (unidad formal de textos,
economa, claridad, comprensin del lenguaje, precisin en la ex-
presin, orden sistemtico, produccin racional y programacin).
68 reglas relativas al lenguaje (estilo, sintaxis, morfologa, lxico
y semntica).
117 reglas relativas a la estructura, composicin y redaccin de
determinado tipo de precepto (aspectos generales de la elabora-
cin de las normas, titulo, prembulo, parte dispositiva, parte f-
nal, anexos publicacin, disposiciones modifcativas, remisiones,
reglas de citacin).
3. Consideraciones sobre la tramitacin de los expedientes (memoria
explicativa e informes que deben acompaar las propuestas de dispo-
siciones normativas con referencias al marco normativo en el cual se
insertan, justifcacin de la oportunidad y adecuacin de las medidas
propuestas a los fnes que persiguen, consultas formuladas, estudio
econmico en trminos de costo-benefcio, lista de disposiciones afec-
tadas, estudio del costo y la fnanciacin de los nuevos servicios crea-
dos o modifcados, verifcacin de la efcacia de las normas y lista de
comprobacin).
4. Descripcin grfca de los procesos de elaboracin.
5. Modelos de distintos documentos que se deben utilizar.
69

A pesar de que este manual fue expedido hace ms de veinte aos,
no fue un modelo a seguir en el mbito del Poder Legislativo en otros
pases, porque la experiencia registrada en los manuales de tcnica le-
237
gislativa, es el enfoque en aspectos de forma, dejando de lado aspectos
sustanciales.
V. Tcnica de evaluacin de leyes
Las evaluaciones de impacto se originan en 1950. Abarcan aspectos
diversos, se han consolidado las evaluaciones en diversas materias,
como la econmica y poltica evaluacin de impacto regulatorio, so-
cial evaluacin de impacto social, ecolgica, ambiental evaluacin
de impacto ambiental, no as las evaluaciones jurdicas y legislativas.
El trmino genrico evaluacin de impacto se usa para asegurar que
las leyes, reglamentos, programas y polticas sean econmicamente
viables, socialmente equitativos y ambientalmente sostenibles.
Los especialistas comnmente distinguen tres momentos o formas
de evaluacin: la evaluacin legislativa ex ante previa, la evaluacin
legislativa de acompaamiento y la evaluacin legislativa ex post pos-
terior. El propsito de la evaluacin ex ante es permitir a legisladores
y polticos adoptar decisiones a partir de anlisis minuciosos de las
posibles consecuencias sociales, econmicas y medioambientales de
las nuevas propuestas legislativas. Las evaluaciones de impacto deben
aplicarse antes de aprobar cualquier reforma sustancial y realizarse
en las diversas etapas del proceso legislativo.
En la doctrina especializada se reportan metodologas para eva-
luar el impacto de la legislacin as como guiar las polticas pblicas.
A continuacin se estudian algunos modelos de evaluacin de leyes
propuestos.
A. Evaluacin legislativa. Abando
La evaluacin legislativa consiste en la verifcacin del grado de cum-
plimiento de los fnes previstos en una ley o en una poltica pbli-
ca y anlisis de los efectos producidos.
70
El problema de fondo es
establecer si el Derecho sigue siendo til para los fnes que pretende el
legislador cuando aprueba una norma. Signifca verifcar si una ley o
leyes han logrado el objetivo que perseguan originalmente, si han sido
efectivas y efcaces.
Actualmente, ya no es sufciente comprobar el ajuste de una nor-
ma a los procedimientos, a la jerarqua normativa. Se trata de analizar
70 ABANDO, Josu Oss, op. cit., p. 59.
238
si la ley se aplica efectivamente, el grado de cumplimiento de los ob-
jetivos, la posible aparicin de efectos no previstos e incluso indesea-
dos; el grado de litigios que ha originado, el costo econmico que ha
generado su implementacin, los posibles defectos textuales y que en
su momento no se detectaron, la coherencia y prontitud de la regla-
mentacin por parte del Ejecutivo, etc. A todo este feedback, que en su
conjunto se denomina evaluacin legislativa.
71

1. Caractersticas de la evaluacin legislativa
La evaluacin legislativa tiene las siguientes caractersticas:
Sistematicidad: estudio integral de una ley, o propiamente, del con-
junto normativo que desarrolla una poltica pblica, mediante una
encuesta de efectos coronada de determinadas consecuencias.
Continuidad: la necesaria permanencia de la evaluacin ya que la
funcin legisladora es por defnicin inagotable.
Posterioridad: se diferencia la evaluacin de instrumentos similares
de lo que pueden surgir confusiones terminolgicas, en que su se-
cuencia lgica aparece una vez publicada y puesta en prctica la ley.
El anlisis de impacto, la factibilidad, implementacin, etc., son requi-
sitos imprescindibles para la evaluacin, pero situados en todo caso
en etapas previas del circuito legislativo.
De acuerdo a Jos Oss Abando, la evaluacin legislativa propiamente
dicha, es posterior a la publicacin de la ley, pues al ubicarse en etapas
previas, no se llamara evaluacin legislativa, sino anlisis de impacto
social, econmico, jurdico, entre otros.
2. Criterios de evaluacin
En la opinin de Abando, anclados an en una idea trasnochada de
la efcacia y de la validez como conceptos tradicionales, se ha dejado
ntegramente en el mbito de otras disciplinas el anlisis material de
la ley. Por eso, no es fcil establecer unos cnones evaluatorios de per-
tinencia general y, mucho menos, que atiendan a una raz exclusiva-
mente jurdica. Con estos condicionantes, los criterios a detallar deben
ser acogidos con amplitud y simultanea fexibilidad, advirtiendo que
estn en relacin con la multifuncionalidad de la evaluacin. En unos
71 dem.
239
casos su razn de ser es eminentemente jurdica y en otras de ndole
econmica, sociolgica, psicolgica, entre otros.
Efectividad jurdica. Consiste en medir el grado en que la ley ha sido
efectivamente aplicada y en qu condiciones. Esta visin no debe
limitarse al anlisis de una ley. Por tanto, desde el enfoque jurdico
la evaluacin puede abarcar la siguiente cadena normativa: 1. la ley
que da soporte jurdico a la materia; 2. la normatividad reglamen-
taria de desarrollo, no es necesario resaltar la gran importancia que
reviste la concrecin ulterior que las normas del Ejecutivo operan
sobre los preceptos de las leyes; 3. las partidas anuales previstas en
el Presupuesto de Egresos que afectan tanto desde el punto de vista
de la dotacin econmica como de la fijacin de un programa con
objetivos claros y evaluables. El estudio del bloque normativo debe
abarcar tanto la calidad formal de las normas que lo componen as
como su adecuada integracin entre s y respecto al sistema al que
forma parte.
Criterios econmico-empricos. Se puede observar la complejidad
que puede alcanzar una evaluacin de este tipo y la suma de conoci-
mientos tcnicos, que solo se pueden garantizar mediante una ptica
multidisciplinar. Comprenden: 1. efciencia: se refere a la ptima uti-
lizacin de recursos disponibles desde la perspectiva de gestin, en
defnitiva, podramos sacar ms provecho a los fondos disponibles
mediante la mejora de nuestra gestin?, es posible una mejor rela-
cin costo/benefcio? 2. efcacia: valora si se han logrado los objetivos
perseguidos. Conseguimos el cambio que pretenda el legislador en
la realidad social?, en qu grado?, ha habido efectos colaterales, po-
sitivos o negativos?
72
3. Evaluacin legislativa y evaluacin de polticas pblicas
Existen peculiares relaciones entre norma y realidad, entre ley y pol-
ticas pblicas. Para Abando esto es evidente por varias razones. En pri-
mer lugar, se da una relacin dialctica entre las polticas pblicas y el
instrumento normativo que les da soporte. La gran mayora de las de-
cisiones y acciones pblicas se sustentan en un texto jurdico. Incluso
en aquellos sistemas jurdicos que relativizan en mayor o menor medi-
72 Ibdem, p. 61.
240
da los dogmas del principio de legalidad y de jerarqua normativa, las
directrices de las polticas pblicas vienen reguladas frecuentemente
con rango de ley poltica educativa, de salud, etc.
En segundo lugar, debe reconocerse que el control del cumpli-
miento de las leyes tiene una tradicin mucho menor que el anlisis
de las polticas pblicas. Pero tambin hay que sealar que se est
produciendo un inters renovado en que las normas tengan una ma-
yor conexin con la realidad, es decir, que sean textos destinados a su
cumplimiento y no a su petrifcacin inefectiva, intencin que en bue-
na parte debe sustentarse en una mayor calidad tcnica de los produc-
tos legislativos tanto desde un punto de vista formal como desde una
formulacin intrnseca adecuada de los objetivos sobre los que habr
de girar la evaluacin.
Para Abando, la crisis de la ley es causa y efecto de la crisis de la
funcin de los Congresos, porque adems de otras razones, es uno de
los escassimos rganos, ya sean pblicos o privados, que casi nunca
revisa, analiza, coteja o reinterpreta metdicamente el resultado de
los trabajos que tiene constitucionalmente encomendados. Puede ha-
blarse en este sentido de un verdadero desapoderamiento que sufre el
Congreso respecto a los sucesos que experimenta la ley una vez apro-
bada.
73
B. Evaluacin de leyes. Karpen
Ulrich Karpen introduce al tema con una frase de diagnstico Vivimos
una inundacin de leyes. Hay demasiadas leyes () Y tenemos leyes
demasiado malas. Las leyes frecuentemente estn redactadas en un
lenguaje profesional no comprensible para los ciudadanos.
74
Este au-
tor propone un sistema de evaluacin de las consecuencias de las leyes
que comprende diversos tipos, formas, criterios, mtodos y tcnicas
para evaluar leyes, que se explican en el cuadro 17.
73 Ibdem, p. 65.
74 KARPEN, Ulrich (trad. Joaqun Brage Camazano), La evaluacin de las consecuencias de las
leyes, en Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, Ministerio de la Presidencia, Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales, n 8, 2004, Madrid, Espaa, pp. 307-308. En Internet: www.
cepc.gob.es/eu/argitalpenak/aldizkariak/aldizkarielektronikoak?IDR=8&IDN=400&IDA=1494.
Consulta: enero de 2014.
241
Cuadro 17. Evaluacin de leyes. Karpen
Qu es la evaluacin
de las consecuen-
cias de las leyes?
1. Costos de las leyes. La transformacin de esta masa jur-
dica requiere un elevado gasto fnanciero, administrativo
y dems. Hoy las cajas estrictas exigen una revisin bsi-
ca de las consecuencias de las leyes. Esperamos tambin
de los preceptos ms racionalidad. La abundancia de le-
yes lleva a una acumulacin de los costos.
2. Efectos fnancieros de una ley. Las leyes que regulan
materias econmicas, deben ser evaluadas con bastan-
te detalle. Se deben calcular con exactitud, por ejemplo,
los costos de la produccin, de alguna restriccin, de la
industria secundaria, de la prdida de puestos de trabajo
con la consiguiente cada de impuestos, del aumento del
costo para los consumidores en el mercado.
3. Costos burocrticos de la economa. Frecuentemente no
se piensa en los costos burocrticos y el gasto administra-
tivo para las pequeas y medianas empresas.
4. Costos para la administracin. El legislador no se hace
frecuentemente una idea de los gastos complementarios
y de las tareas que lleva consigo el proyecto de ley.
5. Aceptacin entre la ciudadana. Si se refexiona sobre la
evaluacin de las consecuencias de las leyes, tambin
se debe considerar si las leyes son acatadas y aceptadas
por el ciudadano, si las cumple. La multiplicidad de leyes
constituye una barrera al cumplimiento voluntario de la
ley. Las leyes fscales son caticas de tal modo que apenas
nadie puede manejar el material jurdico.
Formas de evaluacin
de leyes
tres momentos
1. Evaluacin prospectiva ex ante. Evaluacin previa, con-
siste en el examen por el autor de la ley, por lo general el
departamento competente.
2. Evaluacin de acompaamiento iter. Tiene lugar en el
Parlamento. En un sistema correcto de checks and balan-
ces, el Parlamento examina el proyecto de ley desde otros
puntos de vista que el Ejecutivo. Frecuentemente estn
en el trasfondo criterios de lo poltico, lo realizable, lo via-
ble y stos requieren otras ponderaciones de las que el
Ejecutivo aplica.
3. Evaluacin retrospectiva ex post. La ley debe ser examina-
da despus de la aprobacin en intervalos regulares sobre
si funciona como debe ser. A este controlling deben con-
tribuir el Parlamento, el Ejecutivo, las autoridades admi-
nistrativas, los tribunales, los abogados, los destinatarios
de la ley. A partir de sus impresiones e informaciones se
debe formar una opinin ofcial sobre si la ley es o no un
buen producto.
242
Criterios de
evaluacin de leyes
Se evalan los siguientes criterios:
1. Efectividad, vigencia, cumplimiento. El criterio efectivi-
dad signifca que debe examinarse si la ley es cumplida
de hecho. Por ejemplo, una ley de trnsito dispone el de-
ber de llevar puesto el cinturn de seguridad en los veh-
culos. Este deber es seguido de manera diversa entre pa-
ses. Ya en un mismo pas hay diferentes modos de actuar
al respecto. Cul es la explicacin? Ello debe investigarlo
el legislador.
2. Grado de cumplimiento del objetivo. Examina si los obje-
tivos polticos que el legislador pretende alcanzar con la
ley son alcanzados de hecho.
3. Efciencia, relacin costos-utilidad. Se cuestiona si la uti-
lidad del deber ser est en una relacin proporcional con
los costos. En el examen de la efciencia deben compa-
rarse alternativas, algunas sern ms caras, no obstante,
deben ser tomadas en consideracin.
Mtodos y tcnicas
de evaluacin de leyes
1. Mtodos de las ciencias sociales, tales como, encuesta,
anlisis del sistema, simulacin informtica.
2. Test in vitro. Se someten a simulacin situaciones que pre-
v el proyecto de ley para mostrar si presenta carencias
que todava pueden corregirse en el proceso legislativo.
3. Test in vivo. Cuando el proyecto de ley es examinado en la
realidad.
4. Leyes con plazo temporal sunset legislation un medio ef-
caz de evaluacin ex post.
5. Participacin de los afectados, es importante incluir antes
de la elaboracin detallada del proyecto a los afectados
en un sistema de alerta temprana en las deliberaciones.
Experiencia en
otros pases
La evaluacin de las consecuencias de la ley es estndar en
casi todos los pases europeos con mayor o menor inten-
sidad. La Unin Europea, el Consejo de Europa y la OCDE
llevan a cabo Regulatory Impact Assessment (RIA). Los Esta-
dos Unidos, Gran Bretaa, y sobre todo Canad han hecho
grandes avances.
Costos de la
evaluacin
El ejemplo de los Estados Unidos, la Offce of the Budget pre-
senta a la Cmara de Representantes y al Senado para
cada proyecto de representantes y senadores y surge una
cierta rutina de costo razonable.
Fuente: elaboracin propia conforme KARPEN, Ulrich, La evaluacin de las consecuencias de las leyes, op. cit.,
pp. 307-314.
Al estudiar la aportacin de Karpen, nos damos cuenta que logra abor-
dar el tema de manera sustancial porque conforma un sistema me-
243
todolgico para la evaluacin de las leyes. Este sistema de evaluacin
es completo, desde el momento que evidencia que la evaluacin est
presente en todo momento ex ante, iter y ex post. Asimismo, enuncia
que la evaluacin de leyes es un modelo uniforme en la mayora de los
pases, como el caso de la evaluacin de impacto regulatorio que ha
implementado la OCDE.
C. Evaluacin racional de leyes. Atienza
Gema Marcilla, siguiendo a Manuel Atienza, explica que la racionali-
dad en la legislacin puede plantearse como una estructura compues-
ta en cinco niveles: racionalidad lingstica, lgico-formal, pragmtica,
teleolgica y tica. La clasifcacin fundamental se da por la diferencia
entre la racionalidad instrumental y la racionalidad tica. La primera
es de tipo tcnico o dbil encaminada a la adopcin de los medios
ms adecuados para la obtencin de otros fnes. La segunda, en cam-
bio, es de tipo sustantivo o fuerte; en este nivel intervienen razones
de correccin que no remiten ya a fnes ulteriores, por lo tanto, operan
como razones ltimas. Sostener el carcter prctico de la razn (prc-
tico-moral y no slo prctico-tcnico) no implica ignorar que la racio-
nalidad tiene tambin sus lmites. Puede fundamentar objetivamente
normas y valores ltimos, pero no puede hacerlo de manera absoluta
e incontestable.
75
Una concepcin amplia de racionalidad jurdica aplicada a la teo-
ra de la legislacin postula que el examen de calidad de las leyes o la
propuesta de pautas al servicio de su racionalidad no utilicen como
parmetro exclusivo el de la lgica formal, ni como valor el de su in-
sercin armoniosa en el conjunto del ordenamiento. Las leyes han de
pasar un test de calidad ms complejo, basado en criterios orientados
para satisfacer otros valores, como efcacia, efectividad, efciencia, etc.,
que necesitan ser recabados por otras ciencias sociales como sociolo-
ga, psicologa, economa, entre otras.
76
En este modelo de Atienza, al efectuar la evaluacin de la ley cabe
preguntar: cules son los objetivos?, hay objetivos o resultados no
declarados (queridos o no por el legislador)?, estn o no justifcados
de acuerdo con los valores socialmente dominantes, con los principios
75 ATIENZA, Manuel, Contribucin a una teora de la legislacin, citado por MARCILLA CRDOBA,
Gema, Sobre la necesidad de una nueva ciencia de la legislacin, op. cit., pp. 111-112.
76 Ibdem, pp. 112-113.
244
constitucionales o con los de una determinada concepcin de la tica?
Y en relacin con cuestiones de carcter tcnico: los contenidos de la
ley, como la obligaciones, prohibiciones y permisos as como las insti-
tuciones que crea, son adecuadas para lograr esos objetivos?, existen
los incentivos, como sanciones positivas o negativas y recursos huma-
nos o fnancieros que puedan asegurar la efcacia de la ley?, deja la ley
vacos, crea contradicciones o regula todo lo que pretende regular y lo
hace armoniosamente, teniendo en cuenta el conjunto del articulado
y el resto del ordenamiento jurdico?, est redactada de manera que
el mensaje de sus normas resulte razonablemente preciso y sea com-
prendido por los destinatarios directos e indirectos de forma que no
d lugar a problemas interpretativos que podran haberse evitado?
77
Es importante sealar que en el proceso de elaboracin de leyes,
interesa analizar cmo y bajo qu normas legales o reglamentarias as
como prcticas reales, incluidas las consuetudinarias y los preceden-
tes, discurre el iter legislativo. Especial importancia tiene la manera
en que se presentan los argumentos y razones que se esgrimen en la
fase prelegislativa y en la legislativa. El estudio de las distintas formas
de argumentacin, por ejemplo: la retrica, los fundamentos que jus-
tifcan la necesidad de legislar sobre determinada materia, as como
las formas deliberativas que se expresan en el seno de las asambleas
parlamentarias y de negociacin, que tienen un rol fundamental al
momento de convenir, entre fuerzas plurales, el texto de una norma.
Todo ello con el fn de promover innovaciones institucionales y regla-
mentarias que permitan mejorar la calidad de las leyes y el debate
de las mismas. En este sentido, un buen camino es aquel que intenta
aplicar las exigencias que suponen los parmetros de la racionalidad
formal, material y pragmtica.
78
El segundo aspecto de la evaluacin tambin debe hacerse desde
la perspectiva del resultado del proceso legislativo, es decir, la ley mis-
ma. Una norma aprobada puede evaluarse para comprobar si cumple
con niveles bsicos de racionalidad. Es decir, si alcanza grados acepta-
bles de comunicacin, sistematicidad, efcacia, efectividad, adecuacin
axiolgica y efciencia, criterios que correctamente aplicados, permi-
ten distinguir entre buenas y malas leyes.
77 ATIENZA, Manuel, Sobre la nueva Ley de Reproduccin Humana Asistida, citado por PINEDA GAR-
FIAS, Rodrigo, Teora de la Legislacin. Algunos planteamientos generales, op. cit., p. 154.
78 PINEDA GARFIAS, Rodrigo, op. cit., p. 153.
245
D. Evaluacin de leyes y regulaciones en pases de la OCDE
La OCDE elabor el texto Revisin regulatoria y evaluacin ex post en
el gobierno central
79
documento que concentra la revisin de los 34
pases miembros, de los cuales solo en 12 la evaluacin ex post de la
normatividad existente es obligatoria, ya sea en todos los mbitos de
poltica pblica o en mbitos especfcos. En el caso de Mxico, no se
realiza la evaluacin ex post en leyes ni normatividad secundaria, tam-
poco existen disposiciones obligatorias de revisin automtica.
Una vez que se promulga y aplica una ley o norma, sus disposicio-
nes son vinculantes para la sociedad. En la mayora de las ocasiones
es despus de la aplicacin cuando se pueden evaluar plenamente los
efectos e implicaciones de una ley, incluidos su costo, carga regulato-
ria, efectos directos e indirectos y, sobre todo, cualquier consecuencia
no deseada. Adems, las leyes pueden volverse obsoletas conforme
cambian las circunstancias, por ello se necesita una revisin peridica
para prever esta posibilidad. Algunas preguntas importantes son las
siguientes:
Cumpli la ley con su propsito? Esta pregunta presupone que la ley
en cuestin tiene un propsito defnido, establecido explcitamente
y bien entendido, y que su resultado es medible con cierto grado de
precisin.
Se ajusta la ley a su propsito? Este mtodo considera si la ley, tal
como se redact y aprob, es tcnicamente slida, clara y compren-
sible, se encuentra sujeta a apelaciones legales y es posible ponerla
en prctica de forma adecuada. Estas dos preguntas se vinculan de
manera estrecha entre s, y la evaluacin de cada una complementa
a la otra.
Cul es el impacto de factores no legislativos? El resultado de la ley
en s puede verse afectado por la manera como se aplic, por el cono-
cimiento de sus disposiciones por parte de la poblacin o por el nivel
de cumplimiento y observacin.
Qu abarca la evaluacin ex post? Implica la recopilacin de pruebas
acerca del resultado y los efectos de la ley en cuestin, el anlisis y la
evaluacin de dichas pruebas, seguido de investigacin, conclusiones,
y recomendaciones sobre cambios. Los mtodos para llevar a cabo
79 OCDE, La evaluacin de leyes y regulaciones, op. cit., p. 83.
246
una evaluacin ex post suelen determinarse por las preguntas que han
de responderse.
80

1. Metodologas para realizar evaluacin ex post
Para la OCDE, la evaluacin ex post es un paso crucial y esencial del ci-
clo de poltica regulatoria, toda vez que la revisin de los resultados de
legislar es un elemento esencial de la legislacin de alta calidad. Una
vez que se promulga y se implementa una ley o regulacin, sus dispo-
siciones obligan a la sociedad, es por ello que hasta este momento se
pueden evaluar plenamente el impacto y las implicaciones de una ley,
incluyendo sus costos, la carga regulatoria que impone, su impacto
directo e indirecto, incluso, cualquier otra consecuencia no prevista.
Asimismo, las leyes pueden volverse obsoletas con el cambio de cir-
cunstancias, por lo cual se requiere una revisin peridica para preve-
nir esa posibilidad.
Los enfoques metodolgicos de la evaluacin ex post cambian de
acuerdo con el mbito de poltica de que se trate, as como con rela-
cin a la capacidad tcnica y la disponibilidad de datos. Sin importar el
enfoque que se adopte, al conducir una evaluacin ex post es necesario
plantear una serie de preguntas clave (cuadro 18).
Cuadro 18. Metodologa de evaluacin ex post
Metodologa Aunque no hay una metodologa aplicable para todos los casos, al-
gunos temas comunes incluyen los siguientes:
` Pertinencia. Es la ley la mejor manera de abordar los asuntos y
problemtica del tema que trata?
` Efcacia. En qu medida se cumplieron los propsitos declarados
en un principio?
` Efciencia. Cmo puede analizarse la relacin entre insumos (f-
nancieros, administrativos) y resultados?
` Impacto. Cules son los impactos, quines son benefciados y
perjudicados, incluidos anlisis sociales, sectoriales o regionales?
` Sostenibilidad: La ley an cumple sus propsitos originales y es
probable que lo haga en el largo plazo?
` Evaluacin continua. Se requiere monitoreo y evaluacin durante
un lapso continuo, en lugar de hacerlo en un momento fjo en el
que se basan las pruebas.
` Evaluaciones temticas. Ver un elemento particular de una ley y
compararlo o evaluarlo de manera conjunta con partes de otras
leyes sobre temas o asuntos similares.
80 OCDE, La evaluacin de leyes y regulaciones. El caso de la Cmara de Diputados de Chile, op. cit., p. 12.
247
Diseo de
evaluacin
ex post
Antes de comenzar el proceso de evaluacin, deben responderse al-
gunas preguntas fundamentales, que pueden agruparse de manera
general en por qu? qu? cundo? y cmo?
1. Por qu? Existen diversas motivaciones para realizar una eva-
luacin ex post.
2. Qu? Se decide sobre lo que se va a evaluar y, de hecho, si acaso
se debe evaluar.
3. Cundo? El tiempo para la evaluacin vara y puede depender de
la ley en cuestin. Algunos sistemas parlamentarios tienen fechas
lmite obligatorias para una evaluacin ex post.
4. Cmo? Hay muchos mtodos que pueden utilizarse para la eva-
luacin. En lo conceptual, hay varios enfoques, que pueden incluir
los siguientes elementos:
` Enfoque legal: la ley se considera un conjunto de normas, dere-
chos, obligaciones, procedimientos, signifcados y competencias
con alcance y grado defnidos. Este enfoque revisa la operacin
de la ley y sus fortalezas y debilidades a travs de su claridad,
interpretaciones, conocimiento y desafos, y verifca si entra en
conficto con otras leyes.
` Enfoque de ciencia social: pone el acento en la ley como conjunto
de incentivos o elementos disuasivos, restricciones y motivacin
de comportamientos, centrado en resultados e impactos, con me-
nos atencin al proceso legal o terico.
Etapas
bsicas de la
evaluacin
legislativa
Hay muchas formas de emprender una evaluacin; la ley en cuestin
determinar el mtodo que ha de aplicarse. Sin embargo, hay algu-
nas etapas bsicas para la evaluacin legislativa:
1. Planeamiento
2. Diseo
3. Elaboracin de las preguntas de evaluacin
4. Identifcacin de fuentes y formas de datos
5. Recopilacin de datos
6. Uso de datos cuantitativos y cualitativos
7. Anlisis y validacin
8. Conclusiones y recomendaciones
9. Difusin
Fuente: elaboracin propia de acuerdo a la OCDE, La evaluacin de leyes y regulaciones, op. cit., pp. 15-25.
2. Evaluacin ex post en Chile
Tanto el poder Ejecutivo como el Legislativo tienen la facultad de ini-
ciar una propuesta de ley y el proceso sigue una interaccin clara entre
ambos poderes del gobierno. Como sucede en otros pases, a pesar de
contar con un mayor nmero de propuestas del Poder Legislativo, la
mayor parte de las leyes aprobadas se originan en el Poder Ejecutivo.
81

En Chile se est desarrollando una metodologa para realizar evalu-
aciones ex post descrita en el cuadro 19.
81 Ibdem, p. 52.
248
Cuadro 19. Modelo de evaluacin ex post de leyes en Chile
DISEO INSTITUCIONAL
El Congreso chileno crea el Departamento de Evaluacin de la Ley en 2010.
Las principales responsabilidades son:
1. Evaluar las normas legales aprobadas por el Congreso Nacional. La evaluacin se
realiza con base en la efcacia de la ley y su infuencia sobre la sociedad.
2. Crear y mantener una red de organizaciones sociales interesadas en participar en
el proceso de evaluacin.
3. Informar acerca de los resultados de la evaluacin.
4. Sugerir modifcaciones a la legislacin vigente.
ENFOQUE METODOLGICO
El Departamento de Evaluacin de la Ley ha desarrollado un proyecto en tres etapas.
Primera etapa. ANLISIS DE LA LEY
Objetivos
1. Determinar el grado de cumplimiento de los objetivos esperados cuando se apro-
b la ley.
2. Identifcar las externalidades, el impacto y las consecuencias indeseadas cuando
el Congreso estaba legislando.
3. Conocer la percepcin de los ciudadanos acerca de la ley y su implementacin.
4. Proponer medidas correctivas para la ley y su implementacin.
Criterios. La lista de leyes a evaluar debe elaborarse aplicando:
1. Criterio de neutralidad poltica: las leyes deben referirse a temas de inters social,
independientemente de las sensibilidades polticas.
2. Criterio de aplicabilidad general de la ley: la ley a evaluar se extiende o afecta a un
gran porcentaje de la poblacin.
3. Criterio de contingencia: atender leyes que regulan los problemas con incidencia
alta en la opinin pblica.
4. Criterio de viabilidad metodolgica: leyes que permitan un diseo sencillo, de ma-
nera que sea posible medir el grado de cumplimiento de la ciudadana o el nivel
de efciencia del Estado en la implementacin.
5. Criterio de viabilidad temporal: el proceso de evaluacin no exceda los cuatro o
cinco meses, en trminos de la dinmica parlamentaria.
6. Criterio de viabilidad tcnica: las normas deben ser susceptibles de evaluacin
con los recursos tcnicos, humanos y fnancieros disponibles.
7. Criterio de aplicacin temporal: las leyes seleccionadas deben tener como mnimo
un ao de vigencia.
Tipos de impacto a evaluar
Segn el alcance de la ley se debe analizar alguno de los tipos de impacto.
1. ECONMICO. Costos de implementacin, esperados contra observados. Benefcios
esperados contra benefcios obtenidos. Costos imprevistos.
2. FINANCIERO. Benefcios para las actividades productivas o comerciales. Expecta-
tivas y recursos que se espera requerir para implementar la ley.
3. SOCIAL. Los resultados relacionados con el benefcio esperado. Impactos imprevis-
tos. Grado de satisfaccin, con las expectativas de los benefciarios y los ciudadanos.
249
4. CULTURAL. Los resultados que genera la ley y su implementacin con relacin a
la forma en la que la sociedad percibe y concibe el objeto de la ley.
5. AMBIENTAL. Impactos al entorno fsico: contaminacin, empleo. Entorno biol-
gico: biodiversidad, reduccin en el nmero de personas, hbitat. Entorno humano:
contaminacin, problemas de trfco, calidad de vida.
6. INSTITUCIONAL. Creacin de nuevos organismos o servicios. Atribucin de nue-
vas responsabilidades a los rganos existentes o nuevos. Reasignacin de funciones
o servicios a organismos. Necesidad de coordinacin y cooperacin entre servicios
y organismos. Nuevos puestos en el servicio pblico o nuevo personal para tareas
especfcas.
7. LEGAL. Impactos esperados y no esperados para otras leyes y regulaciones refor-
mas, adiciones, derogaciones; disposiciones aprobadas por el Ejecutivo para imple-
mentar la ley.
Segunda etapa. PERCEPCIN CIUDADANA
Herramientas para recabar informacin acerca de esa percepcin por medio de
cuestionarios en lnea, plticas en lnea, cuestionarios para grupos especfcos, desa-
rrollo de grupos de enfoque, talleres, etc.
Tercera etapa. INFORME FINAL
El Departamento publicar el informe de evaluacin con las recomendaciones para
mejorar la legislacin basadas en el anlisis de la implementacin de la ley y la
percepcin de los ciudadanos, sobre todo, leyes de temas sociales que afectan a la
poblacin.
Fuente: elaboracin propia de acuerdo a la OCDE, La evaluacin de leyes y regulaciones. El caso de
la Cmara de Diputados de Chile, op. cit., pp. 62-65.
La prctica de evaluacin ex post en Chile permite apreciar que la eva-
luacin legislativa se centra en evaluar leyes aprobadas.
Por su parte, los estudios tericos tambin muestran nfasis en la
etapa posterior. Pal Daz y Soto Velasco desarrollan con amplitud la
evaluacin legislativa ex post. Defnen la evaluacin segn el momento
en que se efecta como La evaluacin normativa pretende apreciar si
un determinado instrumento jurdico es efcaz para el cumplimiento
de los fnes que se propone. Tal ponderacin puede ser efectuada res-
pecto de distintos tipos de normas, ya sean de rango legal o reglamen-
tario. Del mismo modo, ella puede ser llevada a cabo en diversos mo-
mentos de la gestacin y vida de un instrumento jurdico.
82
El estudio
lo centran en exponer los benefcios de la evaluacin posterior.
Ya para fnalizar, los diversos autores, enfoques y metodologas
que se abordan en este captulo, especifcan cules tcnicas legislati-
82 PAL DAZ, lvaro y SOTO VELASCO, Sebastin, Legislar con efciencia: la importancia de
evaluar las leyes, en Actualidad Jurdica, n 19, enero 2009, tomo II, Santiago de Chile, p. 586.
250
vas corresponden a cada una de las etapas de la elaboracin de leyes.
La etapa prelegislativa se identifca con la preparacin de los proyectos
legislativos, es el momento ideal para aplicar diversas tcnicas, tanto
de fondo como de forma. Esto es, en sentido sustancial, el anlisis de
aspectos sociales, polticos y econmicos: anlisis del impacto social,
tcnica del anlisis de impacto regulatorio, tcnica del checklist, entre
otras. Y en sentido formal, el anlisis de aspectos lingsticos y jurdi-
cos: directrices para la redaccin y estructura de textos normativos.
Lo cual signifca la mejora sustancial y formal de las iniciativas que
se lleguen a presentar ante la Legislatura, para dar inicio a la etapa
legislativa, facilitando los aspectos tcnicos, jurdicos e incluso polti-
cos a estudiar en el proceso legislativo propiamente. As, las futuras
leyes luego de su aprobacin, publicacin e inicio de vigencia, tengan
mayor garanta de ser viables, efcientes y efcaces, resultado de una
evaluacin legislativa ubicada en la etapa postlegislativa. La unin de
estos contenidos y enfoques dar sustento a la construccin de reglas
tcnicas del captulo siguiente.
251
Introduccin al captulo sexto
Este captulo reviste especial importancia, toda vez que rene las reglas prc-
ticas ms usuales al momento de elaborar proyectos e iniciativas legislativas.
Es decir, se presenta la propuesta concreta de la investigacin, un proyecto de
Reglamento de Tcnicas Legislativas. Un proyecto legislativo es el documento
de trabajo que contiene la redaccin provisional de la ley que se pretende crear
o reformar. Presenta los resultados iniciales de recopilacin de informacin,
elaboracin de diagnsticos, consulta pblica, entre otros. Se considera dentro
de la etapa prelegislativa que se lleva a cabo antes de iniciar el procedimiento
legislativo propiamente. Una vez que el proyecto se presenta formalmente ante
la Legislatura se conoce como iniciativa.
Al redactar un texto legislativo no slo hay que tener presente reglas de
redaccin, se trata de una labor mucho ms compleja que exige el estudio de
antecedentes legislativos, parlamentarios, doctrinarios, la evaluacin de la via-
bilidad de la ley en proyecto, su perfecta insercin en el orden jurdico vigente,
el cuidado extremo de refejar en el texto legislativo las demandas sociales y la
decisin poltica, entre muchos otros requisitos.
El Reglamento de Tcnicas Legislativas propone se integre un expediente
de investigacin, es decir, un documento anexo a la iniciativa en el cual se re-
252
gistra la investigacin legislativa. Debe de contemplar los elementos capitales
de la iniciativa prelegislativa, los motivos que justifcan su conveniencia, as
como las consecuencias inmediatas de su aplicacin: viabilidad de la propues-
ta, contenido y anlisis jurdico, impacto econmico, de gnero, entre otros.
En lo que corresponde a la estructura del proyecto legislativo, se especifcan
los requerimientos tcnicos que deben de contener cada uno de los apartados:
exposicin de motivos, estructura lgico jurdica, disposiciones transitorias. En
el aspecto sustancial se refere a la estructura de la ley: disposiciones generales
objeto y objetivo, autoridades competentes, principios jurdicos que sustentan
los contenidos de la ley; disposiciones sustantivas derechos, obligaciones y
disposiciones de procedimiento. Infracciones, medidas de apremio y sanciones,
para el cumplimiento de las atribuciones que concede la ley a las autoridades
competentes. Finalmente las disposiciones transitorias. La otra parte del estu-
dio de la decisin legislativa se concentra en la forma: estructura externa de
la ley ttulos, captulos, artculos, prrafos, fracciones, incisos y subincisos.
Finalmente, el sistema interno o cuestiones de lenguaje y redaccin.
La legislacin se debe redactar de manera clara, concisa, precisa, homog-
nea y sobria, como expresin del principio de igualdad de los ciudadanos ante
la ley, en el sentido de que la ley debe de ser accesible y comprensible por todos.
La igualdad tambin implica que todas las personas son iguales ante la ley y
gozan de los mismos derechos. El objetivo de aplicar este principio es conseguir
que la legislacin sea ms comprensible y evitar litigios debidos a una mala
calidad de la redaccin. Las disposiciones que carecen de claridad pueden ser
objeto de una interpretacin restrictiva por el juez.
El principio de seguridad jurdica es la suma de certeza y legalidad, jerar-
qua y publicidad, irretroactividad de lo favorable, prohibicin de la arbitra-
riedad, que permita promover en el orden jurdico, justicia, libertad e igualdad
ante la ley.
Lic. Jos Luis de vila Alfaro
Director de Procesos Legislativos y Asuntos Jurdicos
253
CAPTULO SEXTO
REGLAMENTO DE TCNICAS LEGISLATIVAS
Resultara mucho ms importante
que editar cien libros sobre el arte de la interpretacin,
editar un manual de legislacin, destinado a darle a las leyes
desde un comienzo una cierta medida de racionalidad y claridad
Friedrich Lachmayer
E
s el momento del saber prctico, en el cual es fundamental es-
pecifcar las reglas tcnicas a aplicar en cada apartado de los
proyectos legislativos. Este captulo contempla un Proyecto de
Reglamento de Tcnicas Legislativas, que se plantea en el marco del
proceso actual de mejoras a la funcin legislativa que lleva a cabo el
Poder Legislativo del Estado de Zacatecas. De valorar su importancia,
puede convertirse en un reglamento aplicable para la elaboracin de
iniciativas de ley, decreto y puntos de acuerdo, principalmente.
I. Reglas para elaborar legislacin
El jurista austraco Friedrich Lachmayer en su obra que data de 1976
expresa la gran importancia de sistematizar las reglas para elaborar
bien las leyes desde un principio:
Los productos de la legislacin son objeto de la ejecucin y resulta ms
til pensar antes de hacer una ley que emplear posteriormente un gran
nmero de especialistas para interpretar racionalmente una ley. Resulta-
ra mucho ms importante que editar cien libros sobre el arte de la inter-
pretacin, editar un manual de legislacin, destinado a darle a las leyes
desde un comienzo una cierta medida de racionalidad y claridad () Se
demostr que no es posible hacer investigaciones que slo estn relacio-
nadas con la prctica de la legislacin, sino que es imprescindible guardar
254
las relaciones con la teora jurdica, la lgica jurdica y la informtica ju-
rdica.
1

Es acertado el sealamiento del autor en el sentido que si bien es
importante la expedicin de un manual para elaborar legislacin,
construido con reglas que se van dando con la prctica, tambin se
requieren conocimientos tericos slidos. Por su parte, las obras pu-
blicadas en el pas no dejan duda que en lo relativo a la teora de la
legislacin, metodologa y tcnicas legislativas han experimentado
un gran avance, falta llevarlo a la prctica al momento de elaborar
un proyecto legislativo para fortalecer los contenidos que sustente
una iniciativa.
Para Nava Gomar la tcnica legislativa debe ir acompaada de una
base terica fundamental, en su caso, seala el Derecho Constitucio-
nal cuando identifca:
En efecto, la terrible prevalencia de la actividad poltica sobre el orde-
namiento jurdico mexicano ha venido alejando la buena ley de la que
hablaba Morelos de nuestra realidad normativa. Podemos sealar dos
razones que han generado esta situacin: la ausencia de una adecuada
metodologa en la produccin normativa (tcnica legislativa) y el aban-
dono de un desarrollo constitucional adecuado. As, tcnica legislativa y
dinmica constitucional ordenan una relacin imprescindible en la cons-
titucin del Estado democrtico y se erigen como pilares esenciales en la
generacin de leyes.
2

De esta manera, el conocimiento terico que comprenden los captulos
precedentes, forman la base fundamental para la construccin de la
presente propuesta de reglamento.
II. Anlisis del marco jurdico vigente
El procedimiento legislativo se instaura en la Constitucin Poltica del
Estado Libre y Soberano de Zacatecas, la Ley Orgnica del Poder Legis-
lativo del Estado de Zacatecas Ley Orgnica, para las citas siguientes
1 LACHMAYER, Friedrich, Legistische Analyse der Struktur von Gesetzen Anlisis legislativo de la
estructura de las leyes, Ed. Manz, 1976, 94 pp.
2 NAVA GOMAR, Salvador O. (coord.), et al., Manual de tcnica legislativa, tomo I, op. cit., p. 174.
255
y su Reglamento General.
3
Enseguida una relacin de las disposiciones
aplicables.
A. Etapa prelegislativa
El fundamento legal de la investigacin que debe sustentar toda inicia-
tiva se contempla en el artculo 45 segundo prrafo de la Ley Orgnica
y de manera expresa la ubica en una etapa previa. A toda iniciativa
deber preceder la investigacin y estudio apropiado sobre la materia
que versa, as como la aplicacin de mtodos y tcnicas legislativas. Es
precisamente la etapa que se desarrolla en el proyecto de este regla-
mento.
B. Etapa legislativa
La presentacin ante la Legislatura de una iniciativa constituye el ini-
cio del procedimiento legislativo. Por disposicin del artculo 61 consti-
tucional del mbito estatal, cuando un proyecto de ley sea presentado
a la Legislatura, despus de su primera lectura pasar inmediatamente
a la comisin legislativa que corresponda y se seguir el procedimiento
que la ley establece. Es decir, las disposiciones de la Ley Orgnica de
las reglas a seguir.
Esta etapa legislativa es la que se ha regulado por tradicin, si
bien, de manera general y sin especifcaciones en las diversas fases
del procedimiento. Esta etapa recobra importancia para la elaboracin
del presente proyecto de reglamento, toda vez que es fundamental el
estudio del marco jurdico aplicable para saber cules tcnicas legis-
lativas estn previstas en las fases del procedimiento legislativo, as
identifcar posibles reformas a la Ley Orgnica vigente para adicionar
otras tcnicas, reglas y las precisiones necesarias.
Para la Constitucin Poltica del Estado, en el artculo 64, en corre-
lacin con los artculos 48 de la Ley Orgnica, 94 y 97 del Reglamento
General, toda resolucin de la Legislatura tendr el carcter de ley,
decreto o acuerdo. Por su parte, conforme los artculos 43 de la Ley Or-
gnica y 93 del Reglamento General, el procedimiento legislativo tiene
por objeto la creacin o supresin de disposiciones jurdicas, a travs
3 Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, POG 11 de julio de 1998, ltima re-
forma POG 5 de octubre de 2013; Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, POG 16
de julio de 2006, ltima reforma POG 11 de enero de 2014; Reglamento General del Poder Legislativo
del Estado de Zacatecas, POG 14 de diciembre de 2006, ltima reforma POG 11 de enero de 2014.
256
de la reforma, adicin, derogacin, abrogacin o creacin de una ley
o decreto.
El artculo 44 de la Ley Orgnica en correlacin con los artculos 93
y 140 del Reglamento General, disponen que el procedimiento legislati-
vo ordinario se conforma de las siguientes fases:
Iniciativa.
Dictamen de la comisin legislativa.
Discusin en el Pleno.
Votacin y aprobacin.
Remisin al Poder Ejecutivo.
Promulgacin.
Publicacin.
Y toda vez que este estudio enfatiza en la actividad legislativa, interesa
en mayor medida los requisitos de las fases de iniciativa y dictamen.
En cuanto a los procedimientos relativos a la lectura del dictamen,
discusin en el Pleno, votacin y en su caso aprobacin, correspon-
den propiamente al estudio de temas parlamentarios, los cuales no se
abordan en esta investigacin.
1. Fase de iniciativa
El ejercicio de la facultad de iniciativa representa el inicio del proce-
dimiento legislativo, de acuerdo al artculo 47 de la Ley Orgnica. La
iniciativa es el acto a travs del cual los diputados y dems sujetos
facultados someten a consideracin de la Legislatura, un proyecto de
ley, decreto o punto de acuerdo, conforme a los artculos 45 de la Ley
Orgnica y 96 del Reglamento General.
Los requisitos de presentacin de iniciativas son: estar dirigidas
a la Legislatura, presentar escrito ante la Secretara General, estar fr-
madas por los solicitantes y anexar una versin en medio magntico.
Requerimientos previstos en el artculo 96 segundo prrafo del Regla-
mento General.
Las iniciativas deben contener tres apartados, como lo instruye el
artculo 98 del Reglamento General. El primero es la exposicin de mo-
tivos, la cual presenta un listado de los principales requisitos para su
conformacin, tales como, los argumentos polticos, sociales, econmi-
257
cos, culturales o de cualquier otra ndole, que justifquen la aprobacin
de la ley o reforma propuesta. Asimismo, expresar el objetivo por al-
canzar y un estudio del marco jurdico internacional, federal y estatal.
El segundo apartado es la estructura lgico jurdica, se integra en
libros, ttulos, captulos, secciones, artculos, prrafos, fracciones e in-
cisos. Finalmente, las disposiciones transitorias y, en su caso, disposi-
ciones adicionales.
Los requisitos de presentacin y estructura que solicitan los dos
artculos precedentes son de cumplimiento obligatorio, de acuerdo al
artculo 100 del Reglamento General: cuando las iniciativas no renan
los requisitos mencionados en el artculo 96 segundo prrafo y 98 de
este Reglamento, el Presidente requerir al promovente para que en
un plazo no mayor de cinco das hbiles cumpla con lo omitido, aper-
cibindole de no tener por presentada la iniciativa si no se subsana la
misma.
2. Fase de dictamen
El dictamen es la opinin y juicio fundados que resulta del anlisis de
una iniciativa de ley, decreto, acuerdo o, en su caso una resolucin que
emite la comisin competente. El dictamen ser sometido a considera-
cin del Pleno, iniciando con ello la fase de discusin. As lo dispone el
artculo 52 de la Ley Orgnica.
Las comisiones legislativas, conforme el artculo 54 de la Ley Or-
gnica, para el estudio de una iniciativa de ley o decreto deben agotar
los pasos siguientes:
Identifcar la procedencia con la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos y la propia del Estado.
Analizar el impacto en otras leyes del Estado.
Verifcar la viabilidad presupuestal.
Apegarse a la estructura lgico jurdica.
Conforme a lo anterior, en la fase de dictamen estn consideras al-
gunas tcnicas legislativas, tales como, anlisis de constitucionalidad,
impacto jurdico, viabilidad presupuestal, as como, tcnicas de estruc-
tura del texto legislativo.
258
3. Facultades de los rganos de apoyo a la actividad legislativa
En cuanto a las facultades otorgadas en la Ley Orgnica y el Regla-
mento General, al Presidente de la Mesa Directiva del Pleno de la Le-
gislatura, la Secretara General, la Direccin de Procesos Legislativos y
Asuntos Jurdicos, as como, al Instituto de Investigaciones Legislati-
vas, son contempladas en el presente reglamento con la especifcacin
de aplicar las diversas tcnicas legislativas.
En este tenor, el artculo 160 de la Ley Orgnica, contempla que
para la ejecucin, el desarrollo de las funciones legislativas y la aten-
cin efciente de las necesidades tcnicas, la Legislatura cuenta con la
Secretara General, as como, la Direccin de Procesos Legislativos y
Asuntos Jurdicos, con el encargo de ejecutar las tareas que permiten
el desarrollo de las funciones legislativas. Y de acuerdo al artculo 162
de la ley citada, la Secretara General tiene a su cargo, como rgano
de apoyo a la actividad legislativa, la coordinacin del Instituto de In-
vestigaciones Legislativas, mismo que est adscrito a la Direccin de
Procesos Legislativos y Asuntos Jurdicos.
La Direccin de Procesos Legislativos y Asuntos Jurdicos es la en-
cargada de asesorar tcnicamente a las comisiones legislativas en ma-
teria de iniciativas, dictmenes y expedicin de leyes, decretos o acuer-
dos, as como realizar estudios e investigaciones en materia legislativa,
de acuerdo al artculo 161 fraccin III de la Ley Orgnica.
C. Etapa postlegislativa
Se refere propiamente al mandato del Reglamento General, artculo
230, para realizar anlisis y evaluaciones del marco jurdico, as como,
evaluar la aplicacin de las normas que la Legislatura emita.
III. Reglamento de Tcnicas Legislativas
La Propuesta de Reglamento de Tcnicas Legislativas contempla las
reglas a seguir para mejorar el contenido de los proyectos e iniciativas
que se presenten ante la Legislatura. A continuacin se estructura en
formato de iniciativa.
259
HONORABLE ASAMBLEA
DIPUTADAS Y DIPUTADOS DE ESTA
LXI LEGISLATURA DEL ESTADO DE ZACATECAS
P R E S E N T E
Los que suscriben, diputadas y diputados integrantes de la Honorable
LXI Legislatura del Estado de Zacatecas, en ejercicio de las facultades
que nos conferen los artculos 60 fraccin I y 65 fraccin II de la Cons-
titucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Zacatecas; artculos 25
fraccin I, 45, 46 fraccin I y 48 fraccin I de la Ley Orgnica del Poder
Legislativo del Estado; artculos 95 fraccin I, 96 y 97 fraccin I del Re-
glamento General, con la justifcacin de la siguiente:
EXPOSICIN DE MOTIVOS
Se somete a consideracin de esta Honorable LXI Legislatura del Es-
tado, un Reglamento de Tcnicas Legislativas, el cual de conformidad
al artculo 166 de la Ley Orgnica, es una disposicin normativa que
debe acordar el Pleno. En especfco, es un reglamento de procedimien-
tos, en una etapa prelegislativa. Por su parte, la disposicin adicional
tercera de la ley en cita, dispone que una vez designados los titulares
de las unidades administrativas, deben someter a la consideracin y
aprobacin de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica,
los reglamentos, manuales de organizacin y procedimiento de cada
unidad.
A. Problemtica que este reglamento pretende resolver
Las diversas leyes orgnicas y los reglamentos de los Congresos esta-
tales contienen disposiciones similares en el procedimiento legislativo,
sin embargo, no hay una sola que establezca el cmo. No hay regla-
mentos o manuales de procedimientos que establezcan cmo se debe
elaborar una ley y qu porcentaje de contenido incluir en los aparta-
dos del texto normativo. Nava Gomar, autor de Manual de Tcnica Legis-
lativa seala:
En consecuencia, adolecemos de una homogeneizada tcnica legislativa,
en el mejor de los casos, pues en realidad la manera de hacer leyes cambia
260
de legislatura en legislatura, y la informacin y metodologa necesarias
para satisfacer investigaciones, elaborar dictmenes, agotar las listas de
necesidades que se supone debe satisfacer la ley en elaboracin, y sobre
todo el contenido de la legislacin resultan dispares y en detrimento del
papel de la ley como desarrollo normativo de la Constitucin.
4
El problema estriba en que la regulacin normativa del proceso legis-
lativo es indefnida en cuanto a los documentos indispensables que
deben acompaarle, como son, la elaboracin de un anteproyecto,
una memoria, estudios o informes sobre su necesidad y oportunidad,
memoria econmica o estudio de viabilidad fnanciera para su puesta
en marcha e implementacin.
5
Es decir, no existe un proceso formal
en sentido estricto y riguroso, solo la enumeracin de una serie de tr-
mites aislados con la consideracin de unos requisitos mnimos para
la elaboracin de una norma, consistente en un conjunto de fases con
efcacia desigual y que desde luego no conforman un procedimiento
completo.
Con ello se expone la problemtica ocasionada en la sociedad por
la publicacin de leyes por parte de los Congresos, sin una real funda-
mentacin social, jurdica, poltica, econmica, terica o tcnica. En
este contexto, la expedicin de reglamentos, manuales, guas legislati-
vas, son de mucha ayuda ante esta problemtica.

B. Alternativa legislativa
Es necesario legislar para integrar un sistema de tcnicas legislativas.
Los especialistas en mltiples ocasiones se han manifestado por la ob-
servancia obligatoria de las reglas tcnicas. Gmiz Parral a considerar
una gua legislativa, hace referencia a la uniformidad, es decir, el uso
de las tcnicas legislativas no debe quedar al criterio de liderazgos de
las legislaturas para que no sufran modifcaciones constantes. Para
este autor es incuestionable que el perfeccionamiento del sistema ju-
rdico mexicano se debe sustentar en la utilizacin de tcnicas legisla-
tivas para la creacin del Derecho. El medio para lograr ese objetivo es
que se legisle para el establecimiento obligado de un sistema de tc-
nicas legislativas, a que deban sujetarse la creacin de nuevas leyes, y
4 NAVA GOMAR, Salvador O. (coord.), et al., Manual de tcnica legislativa, tomo I, op. cit., p. 173.
5 Ibdem.
261
por supuesto, las modifcaciones, adiciones y supresiones, tanto a nivel
federal como a nivel estatal.
6
El sealamiento de este autor es preci-
samente lograr la aplicacin prctica de las reglas que proporcionan
las tcnicas legislativas.
Por lo tanto, es necesario adoptar los procedimientos contempla-
dos en este reglamento, conformados por una serie de reglas tcnicas
para indicar cmo se integra un expediente de investigacin, con me-
morias de todos aquellos estudios realizados para sustentar el proyec-
to legislativo, el cual sea un anexo de toda iniciativa que se presente
ante la Legislatura.
Las razones por las cuales se elige un reglamento, lleva relacin
con el anlisis de legislacin comparada. Las reglas de las tcnicas le-
gislativas se sistematizan en reglamentos internos, recomendaciones
o directrices, dada su funcin instrumental en la preparacin y ela-
boracin de legislacin de muy diverso rango y contenido. Si bien, se
vislumbran nuevos enfoques que proponen regularse en disposiciones
de superior jerarqua.
C. Disposiciones del reglamento
Este reglamento contempla una serie de reglas de las principales tcni-
cas legislativas, las cuales se aplican al elaborar un proyecto legislati-
vo, es decir, en una etapa prelegislativa. La base terica se fundamenta
en el modelo de racionalidad legislativa de Manuel Atienza y el modelo
de fujo circular de Cecilia Mora-Donatto estudiados en el captulo ter-
cero de este libro.
La investigacin legislativa para elaborar este reglamento se basa
en directrices y manuales que contemplan las tcnicas legislativas de
aspectos sustanciales y formales. Es el caso del Manual de reglas para
la elaboracin de las normas
7
del Congreso de Catalua, Espaa. Se
retoma de sus disposiciones el expediente legislativo, el cual se integra
de estudios exhaustivos que preceden a una iniciativa. Asimismo, el
procedimiento a seguir para la integracin de las memorias de investi-
gacin y anlisis de impactos.
Las reglas de las tcnicas legislativas son complejas por su na-
turaleza, porque abarcan tanto instrucciones de carcter sustancial
6 GMIZ PARRAL, Mximo N., Legislar, quin y cmo hacerlo, op. cit., p. 183.
262
como formal. Por esta razn, el presente reglamento contempla reglas
que en sentido sustancial, corresponden a los aspectos sociales, po-
lticos, jurdicos y econmicos de la legislacin, tales como, tcnicas
de checklist, tcnicas del anlisis de impactos y tcnica de evaluacin
legislativa. Y en sentido formal coinciden con el anlisis de todas las
cuestiones referentes a la redaccin y vinculacin de una ley con el
sistema jurdico, es decir, directrices para la redaccin y estructura de
textos normativos.
La estructura del presente reglamento se organiza en cuatro apar-
tados. El Ttulo Primero denominado Disposiciones Generales esta-
blece como objetivo del reglamento de tcnicas legislativas, elaborar
mejores proyectos legislativos, por eso contempla un sistema de reglas
de las principales tcnicas con fundamento de ciertos mtodos para
ayudar a darle dinmica al procedimiento legislativo que tenga como
resultado mejores leyes.
En lo relativo a las facultades y obligaciones, se incluyen en razn
a que para lograr la calidad de las leyes y la tendencia a dotar de mayor
transparencia al proceso legislativo, se requiere de profesionalizacin.
Los proyectos legislativos deben ser minuciosamente estudiados por
los legisladores con apoyo de los rganos tcnicos.
En este contexto, los rganos de la Legislatura deben dar un segui-
miento continuo y exhaustivo a la actividad legislativa para supervisar
la mejor redaccin de proyectos e iniciativas legislativas. Compete a la
Direccin de Procesos Legislativos y Asuntos Jurdicos, realizar estu-
dios e investigaciones en materia legislativa, asimismo, asesorar tc-
nicamente en la elaboracin o revisin de iniciativas de ley, decreto o
acuerdo.
Corresponde al Instituto de Investigaciones Legislativas, elaborar
los proyectos de iniciativas de reformas o adiciones; proporcionar apo-
yo tcnico consultivo para la formulacin de iniciativas; disear ma-
nuales de procedimientos y prcticas legislativas, as como proponer
las reformas a los mismos; realizar anlisis y evaluaciones del marco
jurdico, y evaluar la aplicacin de las normas que la Legislatura emita.
De gran importancia es la regulacin expresa de los valores y f-
nalidades de la elaboracin legislativa. La etapa prelegislativa 1 cum-
ple con los objetivos, problemas sociales, jurdicos o econmicos para
lograr la efciencia social. Tiene por valores la dignidad humana y el
263
consenso. Su fnalidad es alcanzar la libertad y justicia. La etapa pre-
legislativa 2 tiene por valor la igualdad de los ciudadanos ante la ley.
Su fnalidad es conseguir claridad, concisin, sencillez y precisin. Asi-
mismo, cumplir con los valores de legalidad y seguridad jurdica. Se
debe cuidar la sistematicidad, plenitud y coherencia.
El Ttulo Segundo Expediente de Investigacin del Proyecto Legis-
lativo desarrolla los valores y principios del contenido del proyecto
legislativo. La efciencia social no mide un solo valor sino un conjunto
de valores, es decir, varios objetivos, cada uno de los cuales es social-
mente deseable. As una serie de valores humanos dan criterios a fn
de lograr la efciencia social.
Se otorgan reglas tcnicas para la conformacin de las memorias
de investigacin que tienen por materia el anlisis del impacto social,
jurdico, econmico, fnanciero, de gnero y otros tipos de impactos, as
como la publicacin del expediente de investigacin.
El proceso de elaboracin de proyectos legislativos tiene por re-
quisito previo presentar un anlisis de impacto social, jurdico y eco-
nmico, mediante un estudio riguroso de las consecuencias para la
sociedad, en especial las econmicas, de aplicar una determinada ley,
como tambin las posibles alternativas a esta ley y las consecuencias
de su aplicacin.
Estos anlisis se integran en el expediente de investigacin legis-
lativa que se adjunta al proyecto legislativo. El contenido y el sistema
de elaboracin se registran, por ejemplo, en la Memoria de anlisis
del impacto jurdico, la cual expresa el marco jurdico en el cual se
inserta la propuesta y, en todo caso, incluye una relacin de las dispo-
siciones afectadas.
El Ttulo Tercero Directrices para la redaccin y estructura de
proyectos legislativos se contemplan los principios y criterios para la
redaccin de proyectos legislativos: reglas de gramtica y puntuacin,
reglas para la estructura de proyectos legislativos, reglas para las re-
formas legislativas.
En lo que corresponde a la redaccin legislativa, los contenidos
derivan de un anlisis comparativo de la Gua prctica comn del
Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin
8
con el objetivo
8 Comisin Europea, Gua prctica comn del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin, dirigida
a las personas que contribuyen a la redaccin de los textos legislativos en las instituciones comunitarias,
Luxemburgo: Ofcina de Publicaciones Ofciales de las Comunidades Europeas, Blgica, 2003, 93 pp.
264
de brindar a quienes participan del proceso de elaboracin de textos
legislativos, herramientas tcnicas sobre la redaccin y estructura a
fin de mejorar la elaboracin de leyes. El redactor de todo proyecto
legislativo debe seguir los criterios generales de estilo en la redac-
cin normativa, tales como, claridad, sencillez, concisin, precisin
y sobriedad.
Finalmente, el Ttulo Cuarto Tcnica de Evaluacin Legislativa
la cual se realiza a travs del uso de un cuestionario de evaluacin o
checklist. Se pueden emplear en los siguientes momentos: 1) Evaluacin
previa, cuando se evala el proyecto legislativo de manera previa a ser
presentado como iniciativa; 2) Evaluacin intermedia, cuando se tra-
ta de una iniciativa en la fase de dictamen, y 3) Evaluacin posterior,
cuando se trata de una ley en vigor. Los cuestionarios que se presentan
en este reglamento se retoman de un anlisis a escala internacional.
9
En la medida que los proyectos legislativos logren mejorar, sern
mejores iniciativas y por tanto, mejores leyes para la sociedad.
En mrito de lo antes expuesto y fundado, nos permitimos some-
ter a consideracin de esta Soberana Popular la presente:
INICIATIVA DE REGLAMENTO DE TCNICAS LEGISLATIVAS
TTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES
Captulo I
Objeto, sujetos, glosario
Objetivo
Artculo 1.- El reglamento de tcnicas legislativas est integrado por
un conjunto sistematizado de reglas, directrices y procedimientos con
el objeto de:
9 Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), Revisin de
la compatibilidad de leyes sectoriales con el derecho a la alimentacin, en Cuadernos de trabajo
sobre el derecho a la alimentacin, Roma, 2013, pp. 6-8. En Internet: http://www.fao.org/docrep/019/
i3450s/i3450s.pdf. FERNNDEZ SUCH, Fernando, Captulo IV. Las leyes marco. Nueva estrategia
para el impulso de la soberana alimentaria en Polticas Pblicas para la Soberana Alimentaria.
Anlisis internacional, pp. 17-21. En Internet: http://www.desarrollohumanosostenible.org/sites/
default/fles/Analsisis%20Internacional%20Cap%C3%ADtulo%20IV.pdf. Consulta: enero 2014.
265
I. Regular el procedimiento de elaboracin de proyectos legisla-
tivos en una etapa prelegislativa;
II. Proporcionar a los sujetos con facultades legislativas, en espe-
cial a los diputados y grupos parlamentarios, una ruta modelo
para elaborar un proyecto de ley, decreto o acuerdo, as mejo-
rar el trmite del procedimiento legislativo;
III. Facilitar a las personas que se relacionan con la elaboracin y
redaccin de leyes una ruta estndar para conformar un pro-
yecto legislativo;
IV. Integrar el expediente de investigacin legislativa que se ane-
xa a las iniciativas de ley, decreto o acuerdo, y
V. Observar los principios y reglas de de las tcnicas legislativas
en los mbitos sustancial y formal.
Objetivo
Artculo 2.- El reglamento de tcnicas legislativas tiene por objetivo:
I. Elaborar mejores proyectos legislativos:
a) Refejar la problemtica social;
b) Tomar decisiones enfocadas en la investigacin legislati-
va y el consenso;
II. Perfeccionar los requisitos de presentacin de iniciativas de
ley, decreto o acuerdo;
III. Sistematizar las reglas de las principales tcnicas legislativas
con fundamento de ciertos mtodos para ayudar a darle din-
mica al procedimiento legislativo que tenga como resultado
mejores leyes, y
IV. Lograr la publicacin de leyes de calidad que respondan a las
necesidades actuales de la sociedad.
Contenido
Artculo 3.- Este reglamento contempla las siguientes tcnicas legis-
lativas:
I. Tcnicas de anlisis de impactos, en los aspectos sociales, po-
lticos, jurdicos, econmicos, de gnero, ambientales, entre
otros;
II. Tcnica de cuestionarios de problemtica checklist;
266
III. Directrices para la redaccin y estructura de documentos, y
IV. Tcnica de evaluacin legislativa.
Glosario de trminos
Artculo 4.- Para efectos de este reglamento se entiende por:
I. Anteproyecto-proyecto-iniciativa: se conoce como antepro-
yecto al documento de trabajo que contiene la redaccin
provisional de la ley que se pretende crear o reformar. Pre-
senta los resultados iniciales de recopilacin de informacin,
elaboracin de diagnsticos, consulta pblica, entre otros. Se
considera dentro de la etapa prelegislativa que se lleva a cabo
antes de iniciar el procedimiento legislativo propiamente. Una
vez que el anteproyecto adquiere categora de proyecto y se
presenta formalmente ante la Legislatura se conoce como
iniciativa;
II. Artculo: cada una de las disposiciones numeradas en forma
consecutiva dentro del texto de una ley o reglamento. Cada art-
culo contiene una hiptesis normativa, esta estructura permi-
te que contemple varias modalidades de un concepto o varias
consecuencias normativas, a travs del desmembramiento del
texto en otras subdivisiones, como pueden ser prrafos, frac-
ciones, incisos, subincisos, atendiendo a los requerimientos de
claridad indispensables para la correcta comprensin y apli-
cacin de la ley;
III. Articulado: es una serie de artculos, un conjunto de disposi-
ciones plasmadas en un texto normativo en el cual las mate-
rias que componen la legislacin estn normadas con cierta
precisin;
IV. Decreto: cuando el legislador reforma, adiciona, modifca o
deroga una ley, utiliza la fgura del decreto: Decreto de re-
forma, Decreto de modifcacin..., Decreto de reforma y
adicin;
V. Etapas del proceso de elaboracin legislativa: las etapas prele-
gislativa, legislativa y postlegislativa, conforme el enfoque del
proceso de elaboracin de leyes, decretos o acuerdos;
VI. Expediente de investigacin: es el documento anexo a la inicia-
tiva en el cual se registra la investigacin legislativa, justifca-
267
cin de viabilidad, la aplicacin de diversas tcnicas legislati-
vas as como informacin de gran utilidad para los interesados
y todos aquellos que participan en el proceso de elaboracin;
VII. Iniciativa: es el acto por el cual los sujetos facultados someten
a consideracin de la Legislatura del Estado un proyecto de
ley, decreto o acuerdo;
VIII. Legislacin: las leyes, decretos, reglamentos y, en general, toda
norma en el sentido de ser un acto legislativo, tanto del Legis-
lativo, Ejecutivo, Judicial, Ayuntamientos y dems rganos con
facultades legislativas;
IX. Legislatura: Legislatura del Estado de Zacatecas;
X. Ley: en sentido estricto es la norma primordial emanada di-
rectamente del Poder Legislativo;
XI. Ley Orgnica: Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de
Zacatecas;
XII. Norma: es un elemento jurdico fundamental ya que una de
las tareas de la Legislatura es crear, reformar, adicionar o de-
rogar las normas que componen una ley, es decir, se refere al
contenido del texto jurdico, al articulado. La palabra norma
suele equipararse con ley, precepto, artculo o para hacer alu-
sin a un tipo de legislacin, tales como, norma constitucio-
nal, normas civiles, normas internacionales, incluso se puede
aplicar en general a todo tipo de normas, no solo legislativas;
XIII. Proyecto legislativo: es una iniciativa prelegislativa;
XIV. Reglamento General: Reglamento General del Poder Legislati-
vo del Estado de Zacatecas, y
XV. Tcnicas legislativas: el conjunto de reglas de aspectos for-
males y sustanciales que deben seguirse para elaborar la es-
tructura y contenido de la legislacin. En sentido formal, coin-
ciden con el anlisis de todas las cuestiones referentes a la
redaccin y vinculacin de una ley con el sistema jurdico, es
decir, directrices para la redaccin y estructura de textos nor-
mativos. En sentido sustancial, corresponden principalmente
los aspectos sociales, polticos, jurdicos y econmicos de la
legislacin, tales como, tcnicas de checklist, tcnicas del an-
lisis de impactos y tcnica de evaluacin legislativa.
268
Captulo II
Facultades y obligaciones
Competencia para legislar
Artculo 5.- Compete el derecho de iniciar leyes y decretos, conforme
el artculo 60 de la Constitucin Poltica del Estado y 46 de la Ley Or-
gnica:
I. Diputados de la Legislatura del Estado;
II. Titular del Ejecutivo del Estado;
III. Tribunal Superior de Justicia del Estado;
IV. Ayuntamientos;
V. Representantes del Estado ante el Congreso de la Unin;
VI. Ciudadanos zacatecanos radicados en el Estado, en los trmi-
nos que establezca la ley, y
VII. Comisin de Derechos Humanos del Estado de Zacatecas, en
el mbito de su competencia.
Deber de aplicar las tcnicas legislativas
Artculo 6.- Deben aplicar las tcnicas legislativas previstas en este
reglamento al elaborar los proyectos legislativos que sean presentados
como iniciativas ante la Legislatura:
I. Los diputados y dems sujetos facultados enunciados en el
artculo anterior;
II. Las dependencias de la administracin pblica estatal, muni-
cipal, organismos paraestatales y paramunicipales, observa-
rn adems lo dispuesto en la Ley de Mejora Regulatoria del
Estado de Zacatecas y sus Municipios, y
III. Otros rganos creadores de normas pblicas, sean legislativas
o administrativas, deben aplicar este reglamento, cuando sus
disposiciones afecten a la sociedad en general, ciudadanos o
empresas.
Facultad de la Mesa Directiva
Artculo 7.- Cuando no observen las diversas tcnicas legislativas pre-
vistas en este reglamento, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Le-
gislatura o de la Comisin Permanente, requerir al promovente para
que en un plazo no mayor de diez das hbiles adicione la informacin
269
requerida, con el apercibimiento que de no complementar el proyecto
de iniciativa, se tendr por no presentada, en cuyo caso, se enviar al
archivo y no podr volver a presentarse en el mismo periodo ordinario.
Secretara General
Artculo 8.- Corresponde a la Secretara General, en relacin a los re-
quisitos de presentacin de iniciativas a que se refere el artculo 96 del
Reglamento General:
I. Estar dirigidas a la Legislatura;
II. Presentar escrito ante la Secretara General;
III. Anexar a la iniciativa el expediente de investigacin del pro-
yecto legislativo con las memorias y estudios que lo integran;
IV. Estar frmadas por los solicitantes y
V. Anexar una versin en medio magntico.
Direccin de Procesos Legislativos
Artculo 9.- A la Direccin de Procesos Legislativos y Asuntos Jurdicos,
de conformidad con lo previsto en los artculos 161 fraccin III, 133
fraccin V de la Ley Orgnica y 237 del Reglamento General, le corres-
ponde:
I. Realizar estudios e investigaciones en materia legislativa;
II. Asesorar tcnicamente en la elaboracin o revisin de inicia-
tivas de ley, decreto o acuerdo;
III. Auxiliar tcnicamente en la fase de expedicin de leyes, de-
cretos, acuerdos, informes, opiniones o estudios legislativos
que se le encomienden, y
IV. Actualizar el Sistema Estatal Normativo que debe contener
las leyes, decretos, reglamentos y dems normas que rijan en
el Estado.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Artculo 10.- Al Instituto de Investigaciones Legislativas, de conformi-
dad con los artculos 162 fraccin I, 164 fraccin III de la Ley Orgnica,
237 fraccin X y 230 del Reglamento General, le corresponde:
I. Realizar estudios e investigaciones en materia legislativa, as
como anlisis comparativos de la legislacin;
II. Elaborar los proyectos de iniciativas de reformas o adiciones;
270
III. Proporcionar apoyo tcnico consultivo para la formulacin de
iniciativas;
IV. Disear manuales de procedimientos y prcticas legislativas,
as como proponer las reformas a los mismos;
V. Actualizar, sistematizar y difundir los acervos jurdico y legis-
lativo de la Legislatura;
VI. Realizar anlisis y evaluaciones del marco jurdico, y
VII. Evaluar la aplicacin de las normas que la Legislatura emita.
Captulo III
Etapas prelegislativa, legislativa y postlegislativa
Etapas de la elaboracin de leyes
Artculo 11.- El proceso legislativo no constituye una unidad slida e
indivisible, sino una serie de etapas interrelacionadas:
I. Etapa prelegislativa 1 inicia con el planteamiento de un pro-
blema social y culmina con una alternativa legislativa;
II. Etapa prelegislativa 2 inicia con la decisin de crear un texto
normativo y concluye con un proyecto legislativo;
III. Etapa legislativa inicia con la presentacin de una iniciativa
de ley o decreto ante la Legislatura y fnaliza con la publica-
cin, y
IV. Etapa postlegislativa inicia con la entrada en vigor de una ley
y termina con la propuesta de reforma legislativa.
Valores y fnalidades de la elaboracin legislativa
Artculo 12.- Este reglamento adopta un enfoque del proceso de ela-
boracin legislativa racional. Cada una de las etapas tiene valores y
fnalidades especfcos:
I. Etapa prelegislativa 1:
a) Cumplir con los objetivos, problemas sociales, jurdicos o
econmicos para lograr la efciencia social;
b) Tiene por valores la dignidad humana y el consenso. Su
fnalidad es alcanzar la libertad y justicia;
II. Etapa prelegislativa 2:
a) Tiene por valor la igualdad de los ciudadanos ante la ley.
271
Su fnalidad es conseguir claridad, concisin, sencillez y
precisin;
b) Cumplir con los valores de legalidad y seguridad jurdica.
Se debe cuidar la sistematicidad, plenitud y coherencia;
III. Etapa legislativa:
a) Cumplir, en general, con los valores y fnalidades de las
etapas prelegislativa y postlegislativa;
IV. Etapa postlegislativa:
a) Mantener el orden social, efcacia de la ley y efciencia
social. Su fnalidad es lograr el cumplimiento de la legis-
lacin, y
b) Cumplir, en general, con los valores y fnalidades de las
etapas prelegislativas.
Marco jurdico de las etapas de elaboracin de leyes
Artculo 13.- Las etapas de elaboracin de leyes, de conformidad con la
Ley Orgnica y el Reglamento General son:
I. Etapa prelegislativa, prevista en el artculo 45 de la Ley Org-
nica:
a) A toda iniciativa deber preceder la investigacin y es-
tudio apropiado sobre la materia que versa, as como la
aplicacin de mtodos y tcnicas legislativas;
II. Etapa legislativa, prevista en los artculos 44 de la Ley Orgni-
ca, 93 y 140 del Reglamento General, se integra de las siguien-
tes fases:
a) Iniciativa;
b) Dictamen;
c) Discusin en el Pleno;
d) Votacin y aprobacin;
e) Remisin al Poder Ejecutivo;
f) Promulgacin;
g) Publicacin;
III. Etapa postlegislativa, prevista en el artculo 230 del Regla-
mento General:
a) Realizar anlisis y evaluaciones sobre el marco jurdico, y
b) Evaluar la aplicacin de las normas que la Legislatura
emita.
272
TTULO SEGUNDO
EXPEDIENTE DE INVESTIGACIN DEL PROYECTO LEGISLATIVO
Captulo I
Expediente de investigacin
Integracin del expediente de investigacin
Artculo 14.- Todo proyecto legislativo que sea presentado como inicia-
tiva a la Legislatura debe anexar un expediente de investigacin con
las siguientes memorias de informacin:
I. Antecedentes y observacin del problema social;
II. Comprensin y anlisis de los objetivos;
III. Justifcacin de viabilidad;
IV. Investigacin legislativa;
V. Impacto jurdico, econmico, presupuestal, de gnero y otros ti-
pos de impacto, en relacin a la materia del proyecto legislativo;
VI. Verifcacin de efcacia;
VII. Cuestionario de problemtica o checklist;
VIII. Elaboracin del proyecto legislativo;
IX. Redaccin del proyecto con precisin, claridad, concisin. Ob-
servar las reglas de tcnica legislativa en sus dos mbitos:
a) Jurdica: reglas de carcter lgico formal y jurdicos;
b) Lingstica: reglas del lenguaje, gramtica, ortografa, en-
tre otras;
X. Evaluacin legislativa, y
XI. Otros aspectos relevantes para sustentar el proyecto legislativo.
Objetivo del expediente de investigacin
Artculo 15.- El expediente de investigacin tiene por objetivo garanti-
zar que al elaborar un proyecto legislativo que se pretende presentar
como iniciativa, cuente con la investigacin sufciente para motivar la
necesidad y oportunidad, valorar las diferentes alternativas existentes
para lograr los fnes que se buscan y analizar las consecuencias socia-
les, jurdicas y econmicas de la ley en sus destinatarios, as como el
impacto desde el punto de vista presupuestario, familiar, de gnero,
ambiental, entre otros.
273
Captulo II
Valores y principios del contenido del proyecto legislativo
Consenso, libertad, justicia y efciencia social
Artculos 16.- Los valores en la etapa prelegislativa 1 que deben preva-
lecer al aplicar las diversas tcnicas legislativas son:
I. La dignidad humana es el valor absoluto e inherente de to-
das las personas por el hecho de ser humanos, no en virtud
de su condicin social o alguna atribucin. Reviste particular
importancia para nias, nios, grupos en desventaja social,
personas con discapacidad y personas adultas mayores;
II. El consenso permite la participacin de la sociedad en el pro-
ceso de planifcacin y formulacin, as como en la vigilancia
y evaluacin de las decisiones. La participacin debe ser acti-
va y signifcativa;
III. La libertad en el sentido que las personas por naturaleza son
libres, la legislacin no puede restringir esa libertad;
IV. La justicia debe prevalecer cuando se contrapone con la legis-
lacin, y
V. La eficiencia social es lograr el objetivo en mayor grado al
mismo costo, por tanto, la eficiencia no tiene sentido sin de-
finir el objetivo. La eficiencia social no mide un solo valor
sino un conjunto de valores, es decir, varios objetivos, cada
uno de los cuales es socialmente deseable. As una serie de
valores humanos dan criterios a fin de lograr la eficiencia
social.
Captulo III
Antecedentes y observacin del problema social
Situacin social de la materia a legislar
Artculo 17.- La observacin directa en la prctica para analizar la si-
tuacin social de la materia a legislar, puede registrar lo siguiente:
I. Estructuracin del problema. Identifcar la situacin, snto-
mas, padecimientos o riesgos que afectan a la poblacin y que
impulsan el inters de los actores relevantes, gobernadores,
274
legisladores, presidentes municipales, entre otros, a elaborar
un proyecto legislativo;
II. Deteccin del problema o hecho legislable. Para detectar di-
versos problemas sociales y formas de resolverlas se puede
aplicar la siguiente tcnica:
a) Cuestionario de problemtica o checklist, es un diagns-
tico para determinar si tal problema existe. Aplicar un
cuestionario de acuerdo a la materia del proyecto legisla-
tivo, y
III. Defnicin del problema y de objetivos. Una vez realizado el
anlisis del problema, llevar a cabo el anlisis de objetivos,
siguiendo las mismas relaciones causales.
Evaluar informacin y decidir
Artculo 18.- Una vez respondidas las preguntas del checklist, evaluar la
informacin y adoptar un criterio de decisin:
I. Evaluacin de la solucin ms conveniente:
a) Alternativas estatales, aquellos instrumentos al alcance
del Estado sin tener que promulgar una ley, tales como,
campaas de informacin, uso de bienes y servicios p-
blicos, aplicacin de gravmenes, exenciones fscales, en-
tre otros;
b) Alternativas extraestatales, leyes de mercado, organis-
mos que dicten su propia normativa, entre otros;
II. Evaluacin de alternativas. Una vez presentadas las alterna-
tivas, el siguiente paso consiste en establecer criterios para
seleccionar cual o cuales alternativas son factibles de ser re-
comendadas, con base en los siguientes criterios:
a) Justifcacin econmica;
b) Capacidad administrativa;
c) Fundamentacin legal;
d) Viabilidad poltica;
III. Alternativa recomendable. La etapa prelegislativa 1 culmina
con una alternativa legislativa, y
IV. Alternativa legislativa. La etapa prelegislativa 2 inicia con la
decisin de crear un texto legislativo y culmina con un pro-
yecto legislativo.
275
Captulo IV
Anlisis de objetivos, motivos y razones
Comprensin de objetivos
Artculo 19.- Distinguir los aspectos ms relevantes para comprender
tanto el sentido en que se redactar el proyecto legislativo como el
problema que se pretende superar. Se deben tener en cuenta los si-
guientes aspectos:
I. OBJETO es el mbito que se pretende regular, el cual debe ser
bien entendido para que la ley sea exitosa. Delimitar el objeto
de la ley es muy importante para:
a) Transmitir al redactor del proyecto legislativo una idea
clara de lo que se quiere plasmar, regular o establecer en
la misma;
b) Concretizar el objeto a travs de la redaccin en el pro-
yecto legislativo, para que no se desvirte despus en el
debate parlamentario;
c) Indicar de manera clara a los aplicadores de la ley, en qu
consistir su intervencin, cules sern los alcances o la
participacin de los rganos del Estado;
d) Lograr claridad para que las personas puedan cumplir la
ley;
e) Vincular al examen de los resultados de la ley;
II. OBJETIVO son los efectos deseados por el legislador a travs
de la ley y debe quedar claro para quien va a redactar el pro-
yecto. Toda decisin poltica que ha optado como solucin una
ley, debe en si misma engendrar todas o el mayor nmero de
soluciones que plantea el hecho legislable;
III. MOTIVOS son las causas, razones o circunstancias que han
llevado al legislador a dictar una ley. Implica un proceso pre-
vio de valoracin de todas las opciones y que se eliminaron
otras alternativas, y
IV. RAZONES son los valores que se tratan de proteger a travs de
la legislacin.
Todos estos elementos, ms aquellos que el legislador considere perti-
nentes, deben ser transmitidos al redactor del proyecto para que pue-
276
da captar claramente cules son los objetivos que se pretenden alcan-
zar con la ley a elaborar.
Captulo V
Memoria de justifcacin
Motivacin y alternativas
Artculo 20.- El primer apartado del expediente de investigacin co-
rresponde a la memoria de justifcacin del proyecto legislativo, me-
diante elementos que demuestran la pertinencia y viabilidad, bajo el
siguiente esquema:
I. MOTIVACIN. Exponer las necesidades, problemticas, impul-
sos, razones o cualquier otro tipo de circunstancia que pueden
llevar a los sujetos facultados a expedir legislacin:
a) Motivos sociales, es la problemtica social expresada por
benefciarios o grupos afectados y pueden ser, grupos so-
ciales, asociaciones, sociedades, sindicatos, organizacio-
nes no gubernamentales, ofcinas gubernamentales invo-
lucradas, empresas, familias, consumidores, entre otros,
que debe atender el legislador;
b) Motivos jurdicos, cuando tienen origen constitucional, la
armonizacin de las disposiciones corresponde al legisla-
dor; tratados internacionales, se adquieren por la frma
de tratados, convenciones o acuerdos bilaterales, multi-
laterales o comunitarios, el impacto jurdico exige la in-
tervencin del legislador; legales, aquellos surgidos en las
propias leyes en el sentido de desarrollar nuevas leyes o
reformas;
c) Motivos parlamentarios, cuando los grupos parlamenta-
rios ponen en marcha la agenda legislativa de sus par-
tidos; las comisiones legislativas, de investigacin o ex-
pertos analizan un problema y plantean soluciones; los
legisladores pueden llegar a diversos consensos o acuer-
dos en todo tipo de legislacin;
d) Motivos judiciales, cuando los rganos del Poder Judicial
ofrecen determinados impulsos para legislar a travs de
277
resoluciones, sentencias, reglamentacin interna, acuer-
dos;
e) Motivos de organismos del Estado, el Ejecutivo decide pre-
sentar una iniciativa derivada de la problemtica detecta-
da por la administracin pblica. Los municipios y orga-
nismos autnomos, al detectar determinados problemas
deciden presentar una iniciativa legislativa que pueda
dar respuesta a la problemtica o hecho legislable;
f) Justifcacin de las razones para considerar a las personas
benefciadas o perjudicadas;
g) Inters pblico afectado y en cual sentido;
II. OBJETIVOS. Deben expresar cules son los resultados que se
pretenden alcanzar con la efectiva aplicacin de la ley pro-
puesta. Los objetivos son una consecuencia de la situacin
identifcada y el inters pblico afectado;
III. ALTERNATIVAS. El expediente debe refejar las posibles alter-
nativas de solucin para afrontar la situacin a regular, las
cuales se presentarn:
a) Priorizar segn el nivel de idoneidad para afrontar la si-
tuacin;
b) Describir el contenido y en qu porcentaje se alcanzaran
los objetivos;
c) Indicar ventajas y desventajas;
d) Prestar especial atencin a la proporcionalidad y efcien-
cia, en el sentido que la propuesta permita alcanzar los
objetivos con el menor nmero de efectos indeseados y
haciendo uso ptimo de los recursos aplicados;
e) Examinar todas las alternativas, incluida la propuesta
normativa. Presentar una breve exposicin de las alter-
nativas ms relevantes. En los casos que existan alter-
nativas pero inviables o no exista ninguna, as debe re-
flejarse en el expediente, con una sucinta indicacin de
las razones por las que las alternativas no son viables.
La opcin de no hacer nada es una alternativa que debe
considerarse, permite tener referencia de los efectos
previstos para el supuesto de inactividad de los poderes
pblicos, y
278
f) Tener en cuenta siempre otras alternativas que no supon-
gan una legislacin nueva o reformar la existente.
Consulta popular
Artculo 21.- Los sujetos facultados deben realizar la consulta popular
prevista en el artculo 45 de la Constitucin Poltica del Estado, en las
materias que pueden ser objeto de referndum. En este caso, el expe-
diente de investigacin en la memoria de justifcacin debe presentar
evidencias que acrediten el cumplimiento.
Cuando deba someterse a consulta popular la informacin sobre
proyectos de legislacin especfcos antes de su expedicin, el expe-
diente en la justifcacin anexar la constancia del cumplimiento de
esa obligacin y el resultado de la evaluacin de las observaciones ciu-
dadanas que se presenten.
Para dar a conocer el proyecto a los sectores interesados, debe es-
tar disponible en la pgina de Internet de la Legislatura, sin perjuicio
del uso de los dems medios que se consideren necesarios.
Coordinacin institucional
Artculo 22.- Cuando un proyecto legislativo tenga impacto o compren-
da materias propias de las diversas dependencias y organismos de la
administracin estatal o municipal, se debe dar a conocer y coordinar
lo pertinente para que el texto presentado ante la Legislatura cuente
con el consenso y refeje una visin integral y coherente.
Si el proyecto no puede ser consensado entre las respectivas de-
pendencias y organismos se informar as en el expediente de inves-
tigacin, en la memoria de justifcacin, para que se defna en la fase
de dictamen.
Captulo VI
Investigacin legislativa
Memoria de investigacin legislativa
Artculo 23.- El expediente anexo a la iniciativa debe registrar los m-
todos y tcnicas de investigacin legislativa siguientes:
I. Metodologa. Indicar los mtodos empleados, tales como, el
279
histrico, sistemtico, comparativo, sociolgico, cientfco, en-
tre otros;
II. Tcnicas de investigacin de campo. Mostrar los resultados de
la observacin del problema social, encuestas, muestreos, en-
trevistas y estadsticas para recabar la opinin de la sociedad,
de las reas de la administracin estatal o municipal compe-
tentes en el tema, postura de expertos y las diferentes posicio-
nes;
III. Tcnicas de investigacin documental:
a) Legislativa: antecedentes parlamentarios, anlisis de le-
gislacin vigente, estudios de legislacin comparada;
b) Jurisprudencial: jurisprudencia actualizada en la mate-
ria;
c) Bibliogrfca: postura doctrinal con indicacin de las
fuentes de investigacin, y
d) Hemerogrfca, de archivo, audiogrfca o videogrfca,
entre otras.
Captulo VII
Anlisis del impacto social, jurdico, econmico, fnanciero y otros
Memoria de anlisis de impactos
Artculo 24.- El expediente de investigacin debe presentar los anlisis
de impactos con un enfoque global, de modo que se interrelacionen
todos los impactos entre s. Se debe observar lo siguiente:
I. Indicar en el expediente la metodologa y tcnicas empleadas
en el anlisis de impactos;
II. Refejar el perodo de tiempo que se tiene en cuenta para el
anlisis, motivando la eleccin de la referencia para la estima-
cin de los efectos de la ley;
III. Priorizar el anlisis en aquellos efectos que pueden tener una
incidencia relevante;
IV. Medir los impactos como efecto neto respecto a la situacin
actual y los efectos previsibles en el futuro, respecto de aplicar
o no el proyecto legislativo, y
V. Presentar los costos y benefcios, incluso cuando un proyecto
280
legislativo tenga algn impacto negativo en trminos de cos-
to, pero sea compensado o superado por los benefcios espera-
dos en otros impactos, de modo que interese su aprobacin.
Memoria del impacto social, poltico, cultural y otros
Artculo 25.- El expediente debe incluir una memoria de otros tipos de
impactos para exponer los aspectos de la realidad que sern afectados
de algn modo por el proyecto legislativo. Prestar especial atencin a
los siguientes tipos de impactos:
I. Sociales. Valorar cmo el proyecto impacta en la forma de
vida de las personas, su cultura, comunidad, sistemas polti-
cos, entorno, salud, bienestar y sus derechos tanto personales
como de propiedad;
II. Familiares. Analizar en todo proyecto legislativo los niveles
de impacto familiar, especialmente en lo econmico, mercado
laboral, precios, pobreza, nivel de ingresos, seguridad social,
salud, alimentacin, educacin, asistencia social, entre otros.
Considerar las necesidades y problemas de las personas en
un contexto de familia integrada por madres, padres, nias,
nios, jvenes, estudiantes, personas con discapacidad, perso-
nas adultas mayores, entre otros, as como a la familia en el
contexto social. Contrario al enfoque individualista que con-
sidera a las personas en funcin de problemas individuales;
III. Polticos. Razonar el impacto sobre los derechos humanos,
justicia, gobernabilidad, democracia, federalismo, autonoma,
soberana, entre otros;
IV. Culturales. Analizar los resultados que genera el proyecto le-
gislativo y su implementacin en relacin con la forma en que
la sociedad percibe el objeto de la ley;
V. Ambientales. Valorar el impacto para el entorno fsico como
la contaminacin; biolgico relativo a la biodiversidad, reduc-
cin en el nmero de individuos y hbitat; o para el entor-
no humano, contaminacin, problemas de trfco, calidad de
vida, entre otros;
VI. En el patrimonio cultural. Sealar si el proyecto legislativo
protege, previene o reduce el deterioro de sitios de valor ar-
queolgico, histrico, religioso, musical, artstico, arquitect-
281
nico o esttico, a nivel estatal, regional o municipal. De igual
forma, aspectos de historia, tradiciones, gastronoma y litera-
tura;
VII. En el turismo. Analizar los efectos del proyecto legislativo en
la situacin turstica actual y estimar las actividades econ-
micas que pueden generar mejoras en la oferta turstica esta-
tal, regional o municipal, y
VIII. En la ciencia, tecnologa e innovacin. Evaluar cmo se rela-
ciona el proyecto legislativo con el desarrollo cientfco, tecno-
lgico y su aporte a la innovacin.
Memoria de impacto jurdico
Artculo 26.- El anlisis del impacto jurdico justifca la viabilidad jur-
dica y debe incluir los siguientes aspectos:
I. Texto normativo. Incluir una descripcin del contenido del
proyecto legislativo que refeje claramente:
a) Estructura en ttulos, captulos, secciones y nmero de ar-
tculos;
b) Resumen de cada una de las partes y medidas conteni-
das;
c) Figuras y elementos que incorpora el articulado;
II. Anlisis de impacto jurdico. El examen de la insercin del
proyecto legislativo en el sistema jurdico, en un sentido am-
plio, implica considerar:
a) Anlisis de constitucionalidad: los proyectos de ley o de-
creto estn sujetos a la condicin de no ser contrarios a
la Constitucin, en atencin al principio de supremaca
constitucional;
b) Legislacin internacional: examinar con atencin si el
proyecto legislativo no contradice algn tratado o norma
del mbito internacional;
c) Legislacin de rango superior: sealar el rango normativo
y la relacin que guarda con el proyecto o iniciativa, en
atencin al principio de jerarqua normativa, de manera
que las inferiores deben adecuarse a las de mayor jerar-
qua;
d) Coherencia con el resto del sistema jurdico: indicar la
282
relacin con otras normas que se complementan para re-
gular un sector;
e) Distribucin de competencias: incluir un anlisis de la
adecuacin del proyecto legislativo al orden constitucio-
nal de distribucin competencias, federal, estatal o muni-
cipal;
f) Lista de normatividad impactada: indicar de manera ex-
presa las leyes o regulaciones, as como los artculos con-
cretos a reformar, derogar o abrogar como consecuencia
de la entrada en vigor de la norma. Este es un punto fun-
damental por el principio de seguridad jurdica;
g) Lista de nuevas normas: sealar las disposiciones que
debe aprobar el Ejecutivo para implementar la ley;
III. Descripcin de trmites. Describir los trabajos seguidos en la
elaboracin del proyecto legislativo, esto ofrece informacin
valiosa sobre el grado de aceptacin previsible. Entre los tr-
mites que deben refejar destacan:
a) Informes y dictmenes, con indicacin del emisor, acom-
paados por una sntesis del contenido, que puede limi-
tarse a indicar si ha sido favorable;
b) Constancia de la participacin de los agentes y sectores
representativos de intereses, y
c) Participacin y observaciones formuladas al proyecto le-
gislativo.
Memoria de impacto econmico y fnanciero
Artculo 27.- El anlisis del impacto econmico y fnanciero se registra
en una memoria que debe contener:
I. Impacto econmico general. Informar sobre el anlisis de las
repercusiones del proyecto en los aspectos econmicos, desde
una interpretacin amplia del trmino. Tener especialmente
en cuenta los efectos sobre:
a) Los precios de los productos y servicios;
b) La productividad de las personas trabajadoras y empre-
sas;
c) El empleo y la innovacin;
d) La economa local, regional, nacional y otras economas;
283
e) Las pequeas y medianas empresas;
f) Efectos en la competitividad del mercado;
II. Anlisis de las cargas administrativas. El expediente debe in-
dicar una cuantifcacin econmica de las cargas adminis-
trativas que deben llevar a cabo las empresas y las personas
para cumplir con las obligaciones que introduce, suprime o
reduce la norma respecto a la anterior, relacionndola con los
objetivos;
III. Impacto presupuestal. Medir el efecto que el proyecto legis-
lativo tendr previsiblemente sobre los gastos y los ingresos
pblicos, tanto fnancieros como no fnancieros:
a) Analizar el impacto sobre el presupuesto general del Es-
tado y sobre los presupuestos de los municipios;
b) Especifcar en el expediente cuando el costo pueda ser
asumido sin necesidad de modifcaciones presupuesta-
rias, identifcando las partidas presupuestarias afectadas
y la respectiva valoracin;
c) Justifcar expresamente cuando la aplicacin de la norma
propuesta no tenga impacto presupuestal o costo de per-
sonal;
d) Hacer constar los motivos, cuando no sea posible la cuan-
tifcacin del impacto fnanciero;
e) Contener una estimacin del valor cuando el proyecto le-
gislativo implique efectos recaudatorios, adems identif-
car las fguras tributarias implicadas, y
IV. Impacto institucional. Cuantifcar y justifcar la creacin de
organismos o servicios; el personal y puestos nuevos en el ser-
vicio pblico; la atribucin de nuevas responsabilidades a los
rganos existentes o nuevos; reasignacin de funciones o ser-
vicios a organismos; necesidad de coordinacin y cooperacin
entre servicios y organismos.
Viabilidad futura
Artculo 28.- La comparacin entre el costo y benefcio no se puede
plantear como una relacin matemtica. Hay una valoracin poltica
que incide directamente en la misma existencia de la ley y en el hecho
que las decisiones econmicas no pueden ser puramente contables.
284
Esto no impide que en el momento de elaborar el impacto econmico
de una ley se formulen una serie de preguntas vinculadas a su viabi-
lidad futura. Estas preguntas son en torno a si se cumplir la ley, si
la administracin pblica puede hacerse cargo del costo que implica
la ley, si pueden asumir el costo los ciudadanos o si el costo excesivo
difcultar la aplicacin.
Captulo VIII
Anlisis de impacto de gnero
Memoria de impacto de gnero
Artculo 29.- En todo proyecto legislativo que pueda tener efectos di-
rectos o indirectos sobre las personas, se debe realizar una previsin
de los resultados de aplicacin y analizar los efectos para las mujeres y
hombres que sean sus potenciales destinatarios. El anlisis de impacto
de gnero debe incluir los siguientes apartados:
I. Objetivos de igualdad de oportunidades. Analizar el mbito de
aplicacin y de los objetivos generales de la ley para estable-
cer la vinculacin con los objetivos en materia de igualdad
determinados en la legislacin, planes, programas y polticas.
Con ello se cumple la obligacin de transversalidad, al inte-
grar los objetivos de igualdad de oportunidades de forma acti-
va, dentro de cada uno de los proyectos legislativos;
II. Descripcin de la situacin inicial. Informar claramente las
posibles desigualdades de gnero previas a la intervencin de
la ley, en especial aquellas que se vinculan con los objetivos
de polticas de igualdad de oportunidades. Se puede tomar en
cuenta lo siguiente:
a) Indicadores cualitativos, al identifcar roles y estereotipos
de gnero que puedan tener incidencia en el mbito de
aplicacin de la ley, como creencias, valores, costumbres
y opiniones sociales;
b) Indicadores cuantitativos, al utilizar estadsticas que def-
nan la situacin de mujeres y hombres as como describir
sus caractersticas en relacin al mbito de aplicacin de
la ley;
285
III. Previsin de resultados. Identifcar los cambios que puede
originar la implementacin de la futura legislacin sobre las
desigualdades detectadas, desde la perspectiva de contribuir
al desarrollo de igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres, y
IV. Valoracin del impacto de gnero. Califcar los resultados pre-
vistos en relacin con todas las medidas que el proyecto legis-
lativo introduce con el propsito de corregir las situaciones de
desigualdad detectadas o reforzar la igualdad de oportunida-
des. Asimismo, el cumplimiento de los objetivos de polticas
de igualdad y la eliminacin de desigualdades entre mujeres y
hombres.
Captulo IX
Otros tipos de impactos y publicacin
del expediente de investigacin
Memoria de otros tipos de impactos
Artculo 30.- Los promoventes pueden incluir en este apartado cual-
quier otro tipo de impacto que consideren relevante para el proyecto
legislativo, siempre con la debida motivacin y justifcacin.
En caso de no existir otros impactos, se manifesta de manera ex-
presa en la memoria de otros tipos de impactos.
Publicacin del expediente de investigacin
Artculo 31.- El expediente de investigacin que se integra al elabo-
rar el proyecto legislativo debe publicarse en la gaceta parlamentaria
como anexo de la iniciativa presentada, para disponer de documenta-
cin organizada que permita la consulta de la sociedad.
Asimismo, como fuente de investigacin legislativa de las decisio-
nes aprobadas y conformacin del acervo jurdico y legislativo.
286
TTULO TERCERO
DIRECTRICES PARA LA REDACCIN Y ESTRUCTURA DE
PROYECTOS LEGISLATIVOS
Captulo I
Principios y criterios para la redaccin de proyectos legislativos
Principio de igualdad y criterios de estilo en la redaccin
Artculo 32.- La legislacin se debe redactar de manera clara, concisa,
precisa, homognea y sobria, como expresin del principio de igualdad
de los ciudadanos ante la ley, en el sentido de que la ley debe ser acce-
sible y comprensible por todos. La igualdad tambin implica que todas
las personas son iguales ante la ley y gozan de los mismos derechos.
El objetivo de aplicar este principio es conseguir que la legislacin
sea ms comprensible y evitar litigios debidos a una mala calidad de la
redaccin. Las disposiciones que carecen de claridad pueden ser objeto
de una interpretacin restrictiva por el juez.
Todo proyecto legislativo debe seguir los criterios generales de es-
tilo en la redaccin normativa:
I. Claridad. De fcil comprensin de las normas entre los distin-
tos destinatarios, desprovista de equvocos;
II. Sencillez. Debe utilizarse el mnimo necesario de expresiones
lingsticas, en cuanto ello no afecte la claridad y la precisin;
III. Concisin. Lo que caracteriza a un buen estilo legislativo es la
expresin sucinta de las ideas fundamentales del texto;
IV. Precisin. No dejar dudas en el destinatario, implica que cuan-
do se dispone de un lenguaje especial o tcnico, es necesario
usar esos trminos propios del Derecho o la materia que se
trate, para lograr la precisin deseada, y
V. Sobriedad. El uso reiterado de trminos es preferible frente a
utilizar sinnimos, dado que la funcin del texto normativo
no es la belleza del estilo, sino la claridad. La monotona no es
un problema sino una virtud.
Puede haber una contradiccin entre las exigencias de brevedad y de
precisin. La sencillez se realiza en detrimento de la precisin y vi-
ceversa. Se recomienda encontrar un punto de equilibrio para que la
legislacin sea lo ms precisa posible sin que por ello su nivel de com-
287
prensin resulte insufciente. Este punto de equilibrio y los trminos a
utilizar puede variar en funcin de los destinatarios de la legislacin.
Principio de seguridad jurdica y sus elementos
Artculo 33.- El principio de seguridad jurdica es la suma de certeza y
legalidad, jerarqua y publicidad, irretroactividad de lo favorable, pro-
hibicin de la arbitrariedad, que permita promover en el orden jurdi-
co, justicia, libertad e igualdad ante la ley.
Este principio reviste especial importancia para la legislacin por
sus principales elementos:
I. Legalidad. Todo acto o procedimiento de las autoridades debe
estar regido por una norma jurdica previa y de su jurisdic-
cin, nunca por la voluntad de las personas;
II. Publicidad. Toda norma produce efectos desde el momento
que es publicada, desde que es conocida por los ciudadanos
mediante un instrumento ofcial de difusin;
III. Irretroactividad. Los sujetos de derechos y obligaciones no po-
dran conocer previamente las consecuencias jurdicas de sus
actuaciones. Existe prohibicin absoluta para las disposicio-
nes sancionadoras, penales o administrativas, no favorables o
restrictivas de derechos individuales, y
IV. Estabilidad. Cuando una norma est en vigor y tiene efcacia.
Las reformas legislativas constantes deben valorar la real nece-
sidad antes de modifcarlas de manera arbitraria o superfcial.
Principio de plenitud
Artculo 34.- El principio de plenitud considera que la legislacin debe
ser completa para que en todo caso pueda ofrecer una solucin sin
tener que recurrir a los principios generales del Derecho. Sin embar-
go, ya que el legislador no puede regular expresa y previamente todos
los casos concretos o grupos de casos posibles, dado que la sociedad
evoluciona diario y las relaciones entre las personas adquieren formas
y matices que no es posible predecir y ofrecer soluciones legislativas
previas ante toda gama de posibilidades.
Este principio ha sido corregido por principios como el de seguri-
dad jurdica, legalidad o el de irretroactividad.
288
Sistematicidad y homogeneidad
Artculo 35.- Todo proyecto legislativo, para lograr legalidad y seguri-
dad jurdica, se redactar respetando las siguientes reglas:
I. Sistematicidad externa. Las leyes se deben incorporar a un
sistema jurdico complejo;
II. Sistematicidad interna. El orden de los artculos: disposicio-
nes generales, sustantivas, procesales y de garanta, de orga-
nizacin, infracciones, sanciones, transitorios, y
III. Homogeneidad del texto. El mbito de aplicacin debe respe-
tarse en el conjunto de la ley. Los derechos y obligaciones no
deben sobrepasar el mbito defnido por dicha ley, ni exten-
derse a mbitos diferentes, asimismo, deben ser coherentes
entre s y no contradecirse. Una ley no debe contener dispo-
siciones reglamentarias. Con relacin al sistema jurdico, se
debe evitar contradecir respecto a otras normas y excluir du-
das sobre la aplicacin de otras legislaciones.
Coherencia de fondo y forma
Artculo 36.- Se debe cuidar la coherencia del texto con el fn de facili-
tar la comprensin y la interpretacin de la legislacin:
I. Coherencia de fondo. Se refere a la lgica del conjunto de la
ley. Signifca que debe ser coherente con la terminologa en
relacin con el contenido de la propia ley, sin contradicciones.
Usar siempre un trmino sin apartarse del sentido que tienen
en el lenguaje comn, jurdico, cientfco o tcnico:
a) Trminos del lenguaje comn: aquellos que han servido
como elementos de regulacin de aspectos y relaciones
jurdicas, como persona, domicilio, matrimonio, entre
otros;
b) Trminos jurdicos: utilizar defniciones aportadas por el
propio legislador, la jurisprudencia, doctrina o aceptadas
en forma generalizada en textos normativos y contrac-
tuales. Su contenido jurdico preciso, a veces muy alejado
del sentido que a dichos trminos le otorga el lenguaje co-
mn, como el caso de alimentos, accin, depsito, mora,
servidumbre, entre otros;
c) Trminos cientfcos: especifcar aquellos aspectos cient-
289
fco que adquieren relevancia jurdica, tales como, droga,
trastorno mental, fecundacin in vitro, entre otros;
d) Trminos tcnicos: utilizar adecuadamente los trminos
de otras materias como la ingeniera, qumica, ecologa,
zoologa, para dar uniformidad al lenguaje legal;
II. Coherencia de forma. Se refere a los aspectos de terminologa
e implica utilizar los mismos trminos para expresar los mis-
mos conceptos. No deben utilizarse trminos idnticos para
expresar conceptos diferentes. El objetivo es eliminar toda
ambigedad, contradiccin o duda en cuanto al signifcado de
un concepto:
a) Defnir los trminos para lograr precisin y evitar proble-
mas de interpretacin;
b) Emplear los trminos en su acepcin usual. Si una misma
palabra tiene un sentido diferente en el lenguaje comn,
jurdico o tcnico, la frase debe redactarse de modo que
se evite cualquier equvoco, y
c) Garantizar la coherencia de terminologa respecto la le-
gislacin vigente, tanto para disposiciones de una misma
ley y para otras de la misma materia.
Redaccin de acuerdo a las personas
Artculo 37.- La redaccin de la legislacin, en relacin a las personas,
debe tomar en cuenta:
I. A las personas que se destina, para que puedan conocer sin
ambigedades sus derechos y obligaciones;
II. A las autoridades en distintos mbitos, y
III. A las personas encargadas de aplicar la norma, tales como,
servidores pblicos, especialistas, cientfcos, jueces, entre
otros.
Tener en cuenta a las distintas categoras de personas a las que va
destinada la legislacin tiene como consecuencia la modulacin, tanto
de la exposicin de motivos como del texto normativo. Cada categora
debe leer la legislacin en lenguaje que le resulte comprensible.
De esta manera se justifca el uso de trminos tcnicos en la legis-
lacin cuya ejecucin es competencia de personas especializadas en el
mbito regulado.
290
Captulo II
Reglas de gramtica y puntuacin
Tipo de legislacin y uso de verbos
Artculo 38.- La eleccin del verbo y sus tiempos cambia en funcin
del tipo de legislacin, tambin si se trata de exposicin de motivos o
del texto normativo y, en particular, el carcter obligatorio o no obli-
gatorio. Deben redactarse de manera que sus destinatarios no puedan
tener dudas en cuanto a los derechos y obligaciones que se derivan.
En el caso del texto normativo, el uso de los verbos tiene las siguientes
reglas:
I. Las leyes y reglamentos, por ser directamente
a) Emplear verbos en presente determine, de preferencia
el verbo en infnitivo garantizar;
b) Prescindir de verbos del tiempo pasado porque crean con-
fusin, no permiten advertir con certeza si hacen referen-
cia a los hechos anteriores a la ley o a los posteriores, pero
anteriores a ser juzgados;
c) Elegir el tiempo futuro solo cuando sea futuro respecto a
otro referido en la misma oracin o artculo, porque pue-
de el juez confundir que los efectos se prescriben para los
actos futuros y no aquellos sometidos a juzgar;
d) Usar verbos que se referen a exigencias normativas obli-
gado, permitido, prohibido, o usar la forma compuesta:
estar obligado, estar permitido o estar prohibido;
e) Evitar las formas pasivas permitindose, prohibindose;
f) Evitar el modo subjuntivo hubiere y el gerundio regu-
lando;
g) Mantener en todo el texto de la ley la misma regla en or-
den al tiempo del verbo, y
II. Los Puntos de Acuerdo, por ser resoluciones legislativas para
fjar posturas en relacin a cuestiones de orden pblico e inte-
rs general, o formular peticiones o sugerencias a otras auto-
ridades, deben respetar mediante la redaccin, la naturaleza
no obligatoria de sus disposiciones. Descartar las formas ver-
bales del imperativo.
291
Reglas de puntuacin
Artculo 39.- En la redaccin legislativa, el uso de los signos de puntua-
cin tiene las siguientes reglas:
I. La coma es para una pausa breve, se usa para:
a) Cortar el sentido de una oracin , introducir o aislar algu-
na circunstancia incidental que ampla, explica o aclara
la anterior;
b) Dividir enumeraciones;
c) Delante de las conjunciones pero, mas, aunque, sin em-
bargo, por tanto, por consiguiente;
II. El punto y coma indica una pausa intermedia, es decir, ni tan
breve como la coma ni tan prolongada como el punto. Se uti-
liza para:
a) Unir dos oraciones relacionadas en una sola frase;
b) Separar los elementos de una enumeracin cuando se
trata de expresiones que incluyen comas;
c) Para unir dos proposiciones;
III. Los dos puntos tienen un sentido consecutivo, sirven para pre-
parar la atencin hacia lo que se va a explicar;
IV. El punto y seguido separa frases independientes dentro de un
mismo prrafo;
V. El punto y aparte cuando se ha terminado un prrafo largo y
el prximo trata de un tema diverso;
VI. Las comillas se utilizan para sealar la voz o expresin que
tenga un matiz especial, cuando se cite el nombre de algn
ttulo o captulo de la ley, y
VII. La letra cursiva es poco comn en la redaccin de textos jur-
dicos, sin embargo, se puede emplear para indicar palabras en
idioma extranjero que no tienen una traduccin.
Redaccin de nmeros
Artculo 40.- La redaccin de nmeros en la legislacin recomienda:
I. La escritura de cantidades siempre se debe hacer en letra, sal-
vo que se trate de Ley de Ingresos, Presupuesto de Egresos,
leyes fscales y hacendarias;
II. Los porcentajes se escriben en letras, pero se expresan en n-
meros si forman parte de una tabla numrica;
292
III. Las fechas se expresan en nmeros cardinales, excepto el mes
que se escribe con letra, y
IV. Las horas se escriben en nmeros cardinales, con cuatro dgi-
tos y considerando las veinticuatro horas del da.
Abreviaturas y siglas
Artculo 41.- En la legislacin no se emplean abreviaturas. En el caso
de las siglas, se justifca su uso porque pueden aligerar el estilo pesado
de escritos que han de reproducir una locucin extensa, tales como,
una denominacin orgnica o el ttulo de una ley.
Cuando se utilicen siglas, primero se debe fijar la locucin com-
pleta a la que corresponde la sigla, en el artculo del glosario de tr-
minos de la ley. Las siglas se escriben en maysculas sin puntos in-
termedios.
Uso de maysculas
Artculo 42.- El uso de las maysculas ha proliferado con fnes enfti-
cos. Pero solo se deben usar para nombres propios, denominacin de
rganos, dependencias, instituciones, nombres de espacios geogrfcos
Zacatecas, documentos formales o trminos con un simbolismo in-
tegrador Estado.
Uso de conjunciones coordinantes
Artculo 43.- Las conjunciones son palabras invariables que sirven
para unir oraciones, adems de otros elementos. En la legislacin es
comn el uso de los siguientes grupos:
I. Conjunciones consecutivas, cuando una frase es el resultado
de la otra con que, luego, tan, tanto que, as que, por lo tanto;
II. Conjunciones coordinadas o coordinantes unen palabras u
oraciones del mismo nivel sintctico y, e, o, u, sino, tal que,
pero;
III. Conjunciones adversativas son las que contraponen dos ora-
ciones o trminos mas, pero, aunque, sin embargo, pero, sino,
a pesar de, no obstante, ms bien, excepto, salvo;
IV. Conjunciones explicativas unen proposiciones que expresan
lo mismo, pero de distinta forma, a fn de explicarse mutua-
mente o sea, esto es, es decir, mejor dicho, es ms;
293
V. Conjunciones copulativas sirven para reunir en una sola uni-
dad funcional dos o ms elementos homogneos e indican
adicin y, e, ni, que, y
VI. Conjunciones disyuntivas indican alternancia exclusiva o ex-
cluyente o, u, se colocan entre dos trminos que indican la
alternancia o antepuesta.
Conjuncin y disyuntiva
Artculo 44.- El vocablo y est reservado a las conjunciones copula-
tivas, cuando la relacin debe cumplir todos los elementos correlacio-
nados. Para una relacin disyuntiva usar el vocablo o colocado entre
dos trminos.
Evitar el uso de la expresin y/o salvo que sea necesaria su inclu-
sin y no provoque ambigedad.
Captulo III
Reglas para la estructura de proyectos legislativos
Estructura de los proyectos legislativos
Artculo 45.- Los proyectos de leyes o decretos contienen un mnimo de
elementos de fondo y forma, los cuales deben incluir:
I. Texto de la exposicin de motivos;
II. Ttulo de la ley o decreto que se proponga;
III. Estructura lgico jurdica lo conforman el conjunto de artcu-
los propuestos;
IV. Artculos transitorios;
V. Lugar, fecha, y
VI. Nombre y rbrica del proponente.
Exposicin de motivos
Artculo 46.- La exposicin de motivos es la parte preliminar de toda
iniciativa de ley, decreto, acuerdo o reglamento, en la que se dan
a conocer las razones, motivos o justificaciones que la sustentan.
Tiene por objeto dar a conocer a toda persona interesada las con-
diciones en las cuales el legislador ejerci la competencia relativa
a la norma en cuestin y conceder la posibilidad a las partes de un
294
litigio de defender sus derechos, as como a los jueces efectuar la
interpretacin.
Lo fundamental de una exposicin de motivos lo integran cuatro
apartados:
I. Identifcar el planteamiento del problema que la legislacin pre-
tenda resolver;
II. Presentar el contexto histrico:
a) El relato seguir el orden cronolgico de los hechos;
b) Una exposicin concisa de los elementos de hecho y de De-
recho que deben tomarse en consideracin;
III. Justifcar la necesidad de la legislacin con argumentos socia-
les, polticos, econmicos, culturales o de cualquier otra ndo-
le. La conclusin de que, por lo tanto, es necesario adoptar las
medidas contempladas en el texto normativo;
IV. Motivar de forma concisa las disposiciones esenciales del texto
normativo:
a) Indicar las razones por las que se ha elegido una legislacin
determinada;
b) Seguir en la exposicin de motivos el orden de las disposi-
ciones que guardan relacin con el texto normativo;
c) No es necesario justifcar individualmente cada artculo. En
cambio, siempre es necesario motivar la abrogacin de
una norma o la derogacin de un artculo;
d) Evitar los motivos que simplemente declaran la convenien-
cia de adoptar disposiciones, sin indicar las razones que
las justifcan, y
e) Redactar de modo no imperativo ya que no debe confundir-
se con el texto normativo.
La exposicin de motivos no responde a su fnalidad cuando se limita
a anunciar el objeto del texto, a parafrasear sus disposiciones, sin indi-
car en ellos los motivos.
Ttulo de la ley
Artculo 47.- El ttulo es la frmula elegida para proporcionar deno-
minacin a la ley. Es el nombre ofcial que la identifca y caracteriza
dentro del sistema jurdico. Para una denominacin adecuada se debe:
I. Identifcar el mbito de validez, la jerarqua normativa y dar
295
una idea lo ms clara posible del contenido de la nueva ley.
Esto tiene como funcin principal distinguirla de otras de ma-
yor, igual o menor jerarqua;
II. Designar el tipo de ley que es la indicacin del objeto, conteni-
do o fnalidad;
III. Debe ser diferente de los ttulos de otras leyes en vigor, y
IV. Ser lo ms conciso posible.
Estructura lgico jurdica de forma
Artculo 48.- Todas las iniciativas se redactarn conforme a una es-
tructura modelo. La estructura lgico jurdica de forma se refere a la
organizacin del contenido del texto, la integracin armoniosa de sus
partes. Se conforma por:
I. Libros se utilizan en cdigos o leyes cuando son de gran ex-
tensin. Se escriben en maysculas seguidos del ordinal que
corresponda LIBRO PRIMERO y la denominacin que lo iden-
tifca. Los libros se integran por ttulos, captulos y secciones,
se colocan en texto centrado;
II. Ttulos sirven para identifcar y dividir las partes principales y
generales de la iniciativa en razn de la materia que regulan.
Se escriben en maysculas seguidos del ordinal que corres-
ponda TTULO PRIMERO y la denominacin concreta de la
materia en maysculas;
III. Captulos se utilizan en las iniciativas para separar debida-
mente los temas, los cuales pueden integrarse por secciones.
Se escriben con la inicial mayscula, nmeros romanos Ca-
ptulo I y seguidos de la denominacin del texto normativo
que exponen. Corresponde a una subdivisin del tercer nivel
de organizacin, pero eso depende de la complejidad de la ley.
Puede ser la divisin principal cuando un tema general que-
da desarrollado con sufciencia dentro de la amplitud de un
captulo, siempre y cuando su extensin y profundidad no lo
rebasen. Si esto llega a suceder, se estructura en ttulos y cap-
tulos;
IV. Secciones se utilizan cuando la materia es extensa y requiere
divisiones, pero no resulta sufciente para rebasar el conteni-
do de un captulo. Se escriben con la inicial mayscula, nme-
296
ro ordinal Seccin Primera seguido de la denominacin de la
materia a regular;
V. Epgrafes son los encabezados que otorgan denominacin es-
pecfca a los artculos. Observar las siguientes reglas:
a) Deben ser construcciones breves, claras y expresar el ob-
jeto principal del contenido del artculo;
b) Los epgrafes no integran la disposicin normativa;
c) La denominacin de los epgrafes no puede repetirse;
d) Usar epgrafes en todos los artculos, no deben denomi-
narse unos y otros no;
VI. Artculos son la divisin de mayor importancia del texto de
una norma. Se escriben con la inicial mayscula y nmero
arbigo progresivo Artculo 1.. Observar las siguientes reglas:
a) Las frases deben limitarse a la expresin de una nica
idea, mientras que el artculo agrupa un conjunto de
ideas que deben tener un nexo lgico entre s;
b) El texto debe contener subdivisiones fcilmente asimila-
bles en funcin de la progresin del argumento. Pero esta
distribucin no debe dar lugar a una divisin artifcial y
abusiva de la frase;
c) Cada artculo debe contener una nica norma o regla. Su
estructura debe ser lo ms sencilla posible. No es necesa-
rio que un nico artculo agote todo un tema objeto de la
ley. Es preferible tratar el tema por medio de varios art-
culos agrupados en una misma seccin;
d) Los artculos no tienen que guardar entre s una estruc-
tura idntica o similar, no obedecen a una estructura tpi-
ca, cada uno es diferente. Existen artculos que slo con-
tienen una regla especfca. Otros, como los artculos de
orden constitucional, permiten incorporar varias reglas
para desarrollar sus contenidos, obligan a dividir el texto
en apartados, prrafos, fracciones, incisos y subincisos;
e) Se debe evitar, sobre todo en la fase inicial de elaboracin
de una ley, otorgar a los artculos una estructura dema-
siado compleja. Los proyectos e iniciativas sern objeto,
a lo largo del proceso legislativo o normativo, de debates
y acuerdos que, en la mayora de los casos, dan lugar a
297
precisiones y adiciones. Las numerosas modifcaciones
posteriores, tendrn mayor difcultad de incorporarse a
artculos ya sobrecargados;
f) Los artculos transitorios se deben numerar en ordinales
expresados en letra Artculo primero;
VII. Apartados se utilizan para separar dos o ms especies de la
misma materia que regula el artculo, para dar a cada uno
el tratamiento diferenciado que requieren. Se identifcan con
letras maysculas o nmeros arbigos Apartado A.;
VIII. Prrafos, con o sin numeral, son una subdivisin del artculo
por la extensin de su contenido, a su vez, pueden dividirse en
apartados y fracciones. El prrafo que antecede las fracciones
debe contener una regla general o especfca;
IX. Fracciones son divisiones que se utilizan para exponer de
forma concisa y clara la serie de enunciados normativos que
se derivan del supuesto general del artculo. El texto de cada
fraccin debe estar coordinado y directamente vinculado a la
frase introductoria. Cada prrafo encierra la norma mnima
en la que puede dividirse el artculo, por eso las fracciones e
incisos pueden subdividirse sin tener que recurrir al punto y
aparte. Se identifcan con nmeros romanos cerrados por un
punto I. II. III. cuyo texto concluye con un punto y coma para
dar continuidad al siguiente supuesto;
X. Incisos son una divisin interna de las fracciones, sirven para
establecer varias categoras de los supuestos normativos. Se
identifcan con una letra del alfabeto en minscula y medio
parntesis a) b) c) cuyo texto termina con un punto y coma;
XI. Subincisos sirven para exponer y aclarar una serie de enun-
ciados, ya sea porque se coordinen entre s o porque obedez-
can a una enumeracin de supuestos dentro de un inciso. Se
identifcan con letras minsculas acompaadas de un nme-
ro arbigo progresivo cerradas por medio parntesis a.1) a.2),
y
XII. Tablas se incorporan dentro de un artculo o al fnal de la ley,
pero no son una divisin estndar. Contienen una serie de da-
tos tcnicos, enumeraciones, sinopsis y similares, aplicables a
partir del supuesto general que contempla el artculo. Cuando
298
van al fnal de la ley su denominacin se encabeza con la pa-
labra Anexo y debajo la relacin que informa el contenido.
Estructura lgico jurdica de fondo
Artculo 49.- La estructura lgico jurdica de fondo es el texto norma-
tivo. Consiste en el conjunto de disposiciones integradas en forma de
artculos que deben desarrollar las partes generales, sustantivas, org-
nicas, procesales y transitorias.
Los criterios de orden de las disposiciones son los siguientes:
I. Disposiciones generales. Todos los artculos que por su grado
de importancia y extensin deben anteceder a las disposicio-
nes sustantivas, tales como:
a) Objeto y objetivo de la ley;
b) mbito de aplicacin personal, espacial, material, tem-
poral designa las categoras de situaciones de hecho o
de Derecho y los sujetos a quienes se aplica la norma. Se
debe enunciar de manera clara y directa porque a veces,
la delimitacin entre mbito de aplicacin y defnicin no
queda clara;
c) Autoridades a quienes compete la aplicacin de la ley;
d) Defniciones cuando los trminos que utiliza la ley no
tengan un sentido unvoco;
e) Principios jurdicos que sustentan los contenidos de la
ley;
f) Principios de interpretacin de la ley a los que deben su-
jetarse los aplicadores judiciales y ejecutivos;
g) Disposiciones de supletoriedad cuando la remisin gen-
rica a otras normas para aplicarlas en caso de falta de
disposicin a fn de evitar la discrecionalidad;
II. Disposiciones sustantivas. La integran los derechos, obligacio-
nes y disposiciones de procedimiento. Representan la parte
normativa de la ley, su forma se modula en funcin del obje-
tivo que persigue y el grado de complejidad. Los artculos se
ordenan atendiendo las siguientes caractersticas:
a) Generalidad: de lo general a lo particular;
b) Abstraccin: de lo abstracto a lo concreto;
c) Importancia: de lo importante a lo secundario;
299
d) Carcter regular: de lo regular o normal a lo excepcional;
e) Sustantividad: de lo sustantivo a lo procesal;
III. Disposiciones orgnicas y procesales. Son todas aquellas nor-
mas que referen la existencia de rganos competentes, fjan
los procedimientos que se deben cumplir, los derechos y obli-
gaciones que asisten a los particulares en esta instancia, as
como las facultades de la autoridad normativa encargada de
dictar las resoluciones correspondientes;
IV. Infracciones, medidas de apremio y sanciones, para el cumpli-
miento de las atribuciones que concede la ley a las autorida-
des competentes:
a) Infracciones, son los artculos en los cuales se establecen
las sanciones por la infraccin, incumplimiento o viola-
cin de los supuestos contenidas en la propia ley o en
relacin a las conductas u omisiones que representen
agravios o perjuicios para terceros;
b) Medidas de apremio, son aquellos medios de presin con
el fn del debido cumplimiento de las disposiciones de la
ley. Se pueden emplear: auxilio de la fuerza pblica, mul-
ta, arresto, suspensin, cancelacin, prohibicin temporal
o defnitiva, entre otros;
c) Sanciones, son las consecuencias de una conducta que
constituye a la infraccin de la ley. Dependiendo del tipo
de ley incumplida, hay sanciones penales o penas, san-
ciones civiles y sanciones administrativas. La referencia
a una sancin se hace como sinnimo de pena pecunia-
ria, es decir, una multa. Toda sancin debe respetar lo
establecido en la Constitucin sobre la materia, sea-
lando un monto mnimo y uno mximo: multa de diez
a cien cuotas de salario mnimo general vigente en el
Estado, Inhabilitacin de uno a tres aos, en los casos
de;
d) La autoridad cuenta con la facultad de determinar el
monto de la multa de acuerdo a las circunstancias del
infractor;
e) Estn prohibidas las multas excesivas tanto en materia
penal, civil como administrativa;
300
V. Recursos administrativos y medios de impugnacin. Deben
sealar adecuadamente las reglas:
a) Tomar en cuenta el rgimen de recursos y excepciones
establecidos en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Ad-
ministrativo del Estado y Municipios de Zacatecas;
b) Puede ser conveniente que el recurso administrativo se
establezca de manera optativa, cuando el afectado tenga
opcin entre interponer el recurso o acudir a las instan-
cias jurisdiccionales;
c) No es necesario detallar en la ley la forma y trminos para
desahogar el recurso, ya que puede estar en el reglamento
correspondiente, con la salvedad de que un reglamento
no puede crear un recurso;
VI. Artculos transitorios. Su importancia deriva de que preservan
los principios jurdicos de seguridad jurdica e irretroactivi-
dad. Esta denominacin tiene relacin a su funcin temporal,
las frmulas sirven como enlaces normativos que facilitan la
transicin entre lo que prevalece antes del inicio de vigencia
de la ley y lo que debe ser a partir de su obligatoriedad. Es-
tablecen su aplicacin, abrogacin, reforma, derogacin y en
general, todo el instrumental que se requiere para organizar
su ingreso al sistema jurdico y regular el rgimen legal de
aplicacin. Los artculos transitorios pueden agruparse aten-
diendo a diversos criterios:
a) Inicio de vigencia Esta ley entrar en vigor el da;
b) Difusin Esta ley deber publicarse en el Peridico Of-
cial, rgano de Gobierno del Estado;
c) Abrogacin Se abroga la ley publicada en el Peridico
Ofcial de fecha;
d) Creacin de normas jurdicas y emplazamiento Dentro
de los sesenta das siguientes se deber expedir el re-
glamento de esta ley;
e) Plazos para la creacin de organismos La Comisin
debe integrarse dentro de los sesenta das naturales si-
guientes al inicio de vigencia de esta ley;
f) Irretroactividad Se revisarn las cuentas pblicas, con-
forme las disposiciones vigentes en el ao;
301
g) Disposiciones de sufciencia presupuestaria La Legisla-
tura del Estado debe contemplar al Organismo en el
Presupuesto de Egresos del Estado para el ejercicio fscal
2015 y en los subsecuentes;
h) Nombramiento de servidores pblicos El titular del Eje-
cutivo del Estado nombrar al Director General dentro
de los sesenta das naturales siguientes al inicio de vigen-
cia de esta ley, en los trminos del procedimiento estable-
cido en y
i) Transferencia Al desaparecer la Ofciala Mayor, los re-
cursos humanos, materiales y patrimoniales pasarn a
formar parte de la Secretara de Administracin.
Captulo IV
Reglas para las defniciones, remisiones y entrada en vigor
Reglas para las defniciones
Artculo 50.- La claridad exige que la ley determine el signifcado de los
trminos que emplea. La defnicin debe ser precisa, sufciente, clara,
sencilla, sin ambigedad, que no permita una interpretacin menor,
mayor o diferente de la que requiere.
Se deben observar las siguientes reglas:
I. Utilizar todo trmino con el signifcado que tiene en el lengua-
je comn, jurdico o tcnico;
II. Debe quedar el trmino excluido de la defnicin y no ser aso-
ciado a derivados o sinnimos;
III. Utilizar defnicin si el trmino presenta varios sentidos, pero
debe entenderse en uno solo de ellos, o si a efectos de la nor-
ma se desea limitar o ampliar el sentido comn del trmino;
IV. Tener en cuenta que la defnicin no debe ser contraria al sen-
tido comn del trmino;
V. Utilizar el trmino defnido a lo largo de todo el texto en el
sentido precisado, y
VI. Distinguir entre una defnicin y contenido normativo, el cual
debe fgurar en las disposiciones normativas.
302
Reglas para las remisiones
Artculo 51.- Las remisiones son tiles para evitar redundancias nor-
mativas, pero tecnifcan y complican; refuerzan la sistemtica del or-
denamiento pero fragmentan la ley; descargan de detalles minuciosos
pero disminuyen el contenido signifcativo directo.
En caso de utilizarlas, observar las siguientes reglas:
I. Hacer una remisin slo cuando:
a) Se realice una simplifcacin respecto a una repeticin
del texto de la ley a la cual se hace referencia;
b) Sea imposible incluir en la ley todos los extremos de su
objeto de regulacin;
c) La comprensin de la ley no se vea afectada;
d) La legislacin a la cual se hace referencia este publicada
y sea de acceso pblico;
II. Emplear con moderacin las remisiones debido al principio de
transparencia. Lo ideal es que el texto normativo puedan leer-
se y comprenderse sin consultar otras normas. No obstante, la
legibilidad de un texto no debe llevar a reproducir en normas
secundarias disposiciones constituciones o normas generales;
III. Evaluar antes de hacer una remisin, las consecuencias de po-
sibles reformas o derogaciones posteriores de la ley a la cual
se desea hacer referencia;
IV. Mencionar con precisin el ttulo completo de la ley o artculo
para permitir al destinatario la consulta;
V. Formular la remisin de modo que el elemento central de la
ley a la cual se quiere hacer referencia pueda comprenderse
sin tener que consultarla;
VI. Debe tener claridad la remisin, precisar a qu elementos de
hecho o consecuencias de derecho de una norma se quiere
hacer referencia. Es importante evitar en las remisiones:
a) Las que simplemente mencionan otra disposicin de
conformidad con la ley de la materia;
b) Aquellas que tienen por objeto una aplicacin por analo-
ga. Es preferible indicar en qu medida se hace la refe-
rencia;
c) La frmula sin perjuicio porque con frecuencia distan
mucho de ser claras. En particular, pueden existir con-
303
tradicciones entre la legislacin que hace la remisin y la
que se remite;
d) Prescindir de las remisiones delimitando mejor el mbito
de aplicacin;
e) Es superfuo remitir a disposiciones de rango superior que
son de aplicacin obligatoria;
VII. Actualizar las remisiones cuando:
a) El texto al que se remite ha sido reformado o sustituido;
b) La legislacin a la cual se haca referencia es reformada, y
c) Si una reforma de la legislacin remitida tiene repercu-
siones no deseadas sobre la que hizo la referencia.
Tipos de remisiones
Artculo 52.- Las remisiones se deben evitar en la medida de lo posible.
Se distinguen los siguientes tipos de remisiones:
I. Especfcas o expresas. Preferir las remisiones especfcas al
indicar con precisin la ley y artculos aplicables;
II. Genricas. Remiten a un ordenamiento general sin precisar
cules artculos;
III. Internas. La remisin es a otro artculo de la misma norma;
IV. Externas. La remisin se refere a otras normas, de la legisla-
cin estatal, nacional o de otra fuente;
V. Dinmicas. Se referen a que si la ley citada ha sido reformada,
la remisin se entiende siempre en su redaccin modifcada;
si ha sido sustituida, se entiende hecha a la ley nueva; cuando
se realicen reestructuraciones que incluyan cambios de nu-
meracin en artculos, es necesaria una tabla de correspon-
dencias;
VI. Estticas. Aquellas que aluden a un texto concreto indicando
el ttulo del acto, la fuente y especifcando el acto de reforma:
El sistema laboral establecido en el apartado A del artculo
123 constitucional y de los actos jurdicos que se referen al
mismo, en particular, la Ley Federal del Trabajo;
VII. Cruzadas o circulares. Se deben evitar siempre porque hacen
referencias a una ley o a un artculo que remite a su vez a la
disposicin inicial, y
VIII. Cascada. Se deben evitar siempre porque remiten a otra ley
304
que hace referencia a su vez a una tercera ley y as sucesiva-
mente.
Reglas de entrada en vigor y aplicacin
Artculo 53.- Las leyes deben dejar a los destinatarios un plazo su-
fciente de adaptacin. Hay que distinguir entre la entrada en vigor
y la fecha inicial de aplicacin, ya que no coinciden necesariamente.
A veces la aplicacin est prevista para una fecha posterior, incluso,
anterior a la entrada en vigor, en los casos en que la retroactividad ha
sido debidamente justifcada. Observar las siguientes reglas:
I. La fecha de publicacin de una norma ser la fecha del peri-
dico ofcial;
II. La entrada en vigor de una norma es la fecha indicada o a fal-
ta de ella, al da siguiente de su publicacin;
III. Debe preverse una fecha precisa de entrada en vigor de la nor-
ma defnida en relacin con el da de su publicacin:
a) En general, debe ser a los quince das de su publicacin,
pero debe analizarse cada caso;
b) El tercer da siguiente al de su publicacin debe estar
motivada por la urgencia que debe comprobarse en cada
caso;
c) El da siguiente de la publicacin debe constituir una au-
tntica excepcin y estar justifcada por una necesidad
trascendente, como evitar un vaco legal o prevenir la
especulacin, relacionada con la propia naturaleza de la
norma;
d) No puede tratarse de una fecha anterior a la publicacin;
e) No puede entrar en vigor antes de la norma que constitu-
ye su fundamento, en ningn caso;
f) Evitar defnirla por referencia a una fecha fjada por otra
norma;
g) No puede supeditarse al cumplimiento de una condicin
de la cual los destinatarios no puedan tener conocimien-
to;
IV. Por excepcin, una norma puede tener aplicacin retroactiva,
dentro del respeto de las exigencias del principio de seguridad
jurdica. En este caso, emplear las siguientes frmulas Ser
305
aplicable a partir del, Durante el perodo comprendido en-
tre el... y el, A partir del... y hasta el...;
V. Cuando la ley crea nuevos organismos, puede establecer la
aplicacin diferida, al distinguir entre la entrada en vigor y la
fecha inicial de aplicacin, que es una fecha posterior;
VI. Si es necesario diferir la aplicacin de una parte de la ley has-
ta una fecha posterior a la de entrada en vigor, debe precisarse
con claridad las disposiciones que se tratan: La presente ley
entrar en vigor a los quince das de su publicacin en el Pe-
ridico Ofcial El captulo/artculo... ser aplicable a partir
del;
VII. Cuando los destinatarios necesiten un plazo apropiado para
cumplir las obligaciones de la ley, se debe distinguir entre en-
trada en vigor o efcacia y aplicacin:
a) Un plazo comienza a las 00:00 horas del da sealado, sal-
vo disposicin expresa en contrario. Las frases para indi-
car el comienzo de un plazo son entrar en vigor el da
a partir del, con efectos a partir del, surtir efecto el
da, y
b) Un plazo fnaliza a las 24:00 horas del da sealado, salvo
disposicin expresa en contrario. Las frases para indicar
el fnal de un plazo son hasta el da, fnalizar el da,
dejar de ser aplicable el da.
Reglas de la derogacin
Artculo 54.- La seguridad jurdica exige que la derogacin est previs-
ta expresamente en la ley, lo cual signifca que no se deroga ninguna
otra disposicin. Seguir estas reglas:
I. La adopcin de una nueva ley debe dar lugar a la derogacin
expresa de cuantas normas o disposiciones resulten incompa-
tibles, inaplicables o redundantes;
II. Una ley puede quedar obsoleta no solo por incompatibilidad
directa con la nueva ley, sino tambin, por ampliacin del m-
bito de aplicacin;
III. La derogacin de parte de una ley como consecuencia de la
emisin de otra norma, requiere una redaccin cuidadosa que
permita, la subsistencia de ambas normas o la derogacin de
306
la anterior mediante una adecuada redaccin de la nueva re-
gla;
IV. La derogacin expresa forma un artculo transitorio especfco
de la nueva ley o decreto;
V. Debe excluirse la derogacin genrica indeterminada se de-
roga toda disposicin que se oponga. Con mayor razn debe
evitarse se deroga en todo cuanto se oponga, porque produ-
cen ms incertidumbres que certezas, y
VI. No debe ser objeto de derogacin una norma cuyo perodo de
aplicacin fjado haya expirado.
Captulo V
Reglas para las reformas legislativas
Proyectos de reforma, adicin o derogacin
Artculo 55.- Cada uno de los artculos del proyecto legislativo, en su
caso iniciativa, tienen por contenido la modifcacin de uno o ms ar-
tculos de la ley que est siendo reformada, la adicin de nuevas dis-
posiciones o la derogacin de uno o ms artculos. Es importante con-
siderar las implicaciones del lenguaje jurdico para saber utilizarlos de
forma correcta.
Principios de las reformas legislativas
Artculo 56.- Toda reforma de una ley se expresar claramente. Se de-
ben seguir los siguientes principios:
I. Preferir las reformas formales, aquellas que se hacen median-
te reformas en el texto de la ley a modifcar;
II. Evitar las reformas materiales, aquellas que reforman dispo-
siciones que se referen a otra ley;
III. La reforma debe ser del mismo tipo que la disposicin mo-
difcada. No se debe reformar un artculo constitucional por
medio de una ley, por ejemplo;
IV. Excluir cualquier renumeracin de artculos, apartados o
fracciones, debido a los problemas de remisin que ello puede
causar en otras normas. Del mismo modo, los huecos dejados
por la derogacin de artculos u otros elementos numerados
307
del texto no se utilizarn ms tarde para otras disposiciones;
V. El alcance jurdico del texto nuevo es modifcar el anterior,
agota sus efectos en el momento de entrar en vigor. Slo sub-
siste el texto anterior en su versin reformada, que sigue re-
gulando el conjunto de la materia, y
VI. Si se pretende reformar un artculo que es objeto de una re-
misin, es necesario analizar las consecuencias que puedan
resultar para la disposicin que hace la referencia. Si se desea
que la reforma afecte a las dos, habr que modifcarla en con-
secuencia, a menos que sea una remisin dinmica.
Redaccin de las reformas legislativas
Artculo 57.- Se deben observar las siguientes reglas de redaccin de
reformas legislativas:
I. El ttulo de la iniciativa de reforma debe recoger el ttulo de
la ley y el objeto preciso de la modifcacin Iniciativa para
reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la Ley
de Educacin del Estado;
II. Las reformas deben adoptar la forma del texto que se integra-
r en la ley a modifcar;
III. Utilizar con rigor la misma terminologa, redaccin y estilo de
la ley a modifcar;
IV. Respetar en todo lo posible la estructura formal de la ley a
modifcar, incluso los epgrafes. Si es necesario reformar tam-
bin la estructura de la ley, se deben respetar los lineamientos
generales. Si se agrega un captulo nuevo, debe tomar una nu-
meracin y llevar un ttulo del mismo estilo que los captulos
existentes en la ley;
V. El texto de la reforma se inserta en aquel artculo a modifcar
Se reforma el artculo 23 para quedar como sigue:;
VI. Los artculos de la ley a reformar, redactan el prrafo com-
pleto, resaltando en formato de negritas la reforma, adicin o
derogacin de una o ms disposiciones;
VII. Para lograr claridad, preferir la sustitucin de disposiciones
enteras, de un artculo o de cualquiera de sus subdivisiones, a
la insercin o supresin de frases, partes de frases o palabras,
salvo que se trate de una fecha o una cifra;
308
VIII. Los distintos tipos de modifcaciones reforma, sustitucin,
adicin, derogacin, abrogacin se efectan en un estilo nor-
mativo, segn frmulas de tcnica legislativa:
a) Se reforma el artculo 1;
b) Se sustituye el artculo 3 por el texto siguiente;
c) Se adiciona al artculo 5 un prrafo segundo;
d) Se deroga en el artculo 7 el prrafo tercero;
IX. Agregar en un artculo distribuidor cuando se modifican va-
rias disposiciones de una ley, comenzando por una frase in-
troductoria dividida en puntos, siguiendo el orden numrico
de los artculos: Se reforma el artculo 3 de la siguiente ma-
nera: se reforma el prrafo segundo; se adiciona un prrafo
quinto; se reforma el artculo 5: se reforman las fracciones I,
III, V y se deroga la fraccin VII, todos de la Ley de Educacin
del Estado;
X. Si varias leyes se integran en un solo decreto de reforma, las
modifcaciones de cada ley se agrupan en artculos distribui-
dores separados: Artculo Primero.- Se reforman los artcu-
los todos de la Ley de Educacin del Estado. Artculo Segun-
do.- Se reforman los artculos todos de la Ley Orgnica del
Municipio, y
XI. Las modifcaciones relativas a fechas, plazos, excepciones,
exenciones, prrrogas y aplicacin de la ley en el tiempo de-
ben insertarse preferiblemente en la legislacin objeto de re-
forma.
Reformas materiales
Artculo 58.- Las reformas materiales pueden referirse al mbito de
aplicacin de otra ley. Es posible que debido a la urgencia, por razones
prcticas o de sencillez, el redactor quiera incluir en una ley disposi-
ciones que constituyen reformas materiales de otra ley:
I. Por razones de transparencia, es preferible evitar reformas
materiales. En efecto, la otra ley no cambia y las nuevas dis-
posiciones constituyen de hecho una excepcin a dicho acto,
de modo que se da una coexistencia del texto anterior, an en
vigor, y del nuevo texto, que paraliza algunas de sus disposi-
ciones, altera su mbito de aplicacin o adiciona otras, y
309
II. Siempre que una reforma material tenga un alcance muy li-
mitado, resulta aceptable no proceder a una reforma formal
de la ley correspondiente. Si las modifcaciones son importan-
tes, se debe adoptar un acto de reforma distinto.
Uso de adverbios numerales
Artculo 59.- Cuando se adiciona el texto de una ley vigente con nuevas
disposiciones, en lo posible se debe respetar la secuencia de la nume-
racin del articulado y valorar si el contenido se puede considerar en
fracciones de un artculo.
Si no es posible, los artculos se identifcan con el mismo nmero
del artculo principal al cual se insertan y agregar adverbios numerales
latinos seguidos de un punto: Artculo 10 bis. Artculo 10 ter. Artculo
10 quter. Artculo 10 quinquies. Artculo 10 sexies. Artculo 10 septies.
Artculo 10 octies. Artculo 10 nonies. Artculo 10 decies. Artculo 10 unde-
cies. Artculo 10 duodecies
El adverbio numeral indica, dos veces, tres veces, cuatro veces, as
sucesivamente, al agregarse a cualquier nmero entero, indica que se
repite por segunda, tercera o cuarta vez.
Es importante utilizar los adverbios numerales y no confundirlos
con los nmeros ordinales en latn: secundus, tertius, quartus, quintus,
sextus, septimus, octavus, nonus, decimus, undecimus, duodecimus
TTULO CUARTO
TCNICA DE EVALUACIN LEGISLATIVA
Captulo I
Evaluacin legislativa
Evaluacin previa, legislativa y posterior
Artculo 60.- La evaluacin de los proyectos legislativos, iniciativas de
ley o decreto y leyes en vigor, se realiza a travs del uso de un cues-
tionario de evaluacin o checklist. Se pueden emplear en los siguientes
momentos:
I. Evaluacin previa: cuando se evala el proyecto legislativo de
manera previa a ser presentado como iniciativa;
310
II. Evaluacin intermedia: cuando se trata de una iniciativa en la
fase de dictamen, y
III. Evaluacin posterior: cuando se trata de una ley en vigor.
Evaluacin legislativa
Artculo 61.- La Legislatura antes de aprobar toda ley de carcter ge-
neral, debe someter a evaluacin sus preceptos, con la fnalidad de
comprobar la adecuacin de su contenido a los objetivos que persigue,
sea ejecutable, necesaria, efectiva, efciente y con garantas de efcaz
cumplimiento.
La evaluacin legislativa se puede llevar a cabo al someter la ini-
ciativa a un cuestionario. Un grupo de expertos deben intervenir en la
aplicacin de la ley, pueden analizar el proyecto desde el punto de vista
de su factibilidad. Es decir, pueden contrastarlo con los objetivos pref-
jados, comprobar que se han considerado todos los supuestos en cada
una de sus variables. Es conveniente contar con la colaboracin de los
futuros destinatarios o de los grupos de inters afectados.
Captulo II
Cuestionarios de evaluacin
Cuestionario de evaluacin en derechos humanos
Artculo 62.- Conforme los principios de derechos humanos, las pre-
guntas que se deben formular para evaluar el proyecto legislativo o ley
publicada son:
I. Participacin social:
a) Tienen los benefciarios de la ley y las partes interesadas
el derecho a participar en la implementacin de la ley?
b) Quin puede participar y de qu manera?
c) Existe alguna excepcin?
d) Se estipula explcitamente algn procedimiento de par-
ticipacin?
e) Estipula la ley algn mecanismo de participacin insti-
tucional?
f) El proceso de seleccin es no discriminatorio y transpa-
rente?
311
g) Determina la ley alguna obligacin de las autoridades
competentes de consultar a las partes interesadas perti-
nentes?
h) Qu formas de consulta estn estipuladas?
i) Est establecida claramente la funcin que cumplen los
benefciarios y las partes interesadas?
II. Rendicin de cuentas:
a) Estn claramente identifcadas las autoridades compe-
tentes encargadas de la implementacin y cumplimien-
to?
b) Se han establecido sus atribuciones y responsabilida-
des?
c) Qu grado de discrecionalidad tienen en la toma de deci-
siones, por ejemplo, en relacin con la concesin de cier-
tos derechos, servicios o benefcios establecidos?
d) Existe algn plazo para la implementacin de las distin-
tas disposiciones?
e) Son realistas estos plazos?
f) Se estipula alguna obligacin jurdica de informar a los
posibles benefciarios de las disposiciones de la ley?
g) Determina la ley algn mecanismo de rendicin de
cuentas al que tenga acceso la poblacin?
h) Est prevista alguna sancin o reparacin adecuada en
caso de no cumplimento por parte de las autoridades?
i) Los procedimientos o mecanismos de rendicin de cuen-
tas son o pueden ser efectivos en trminos prcticos?
j) La ley estipula algn mecanismo de vigilancia y evalua-
cin?
k) De ser as, la vigilancia y evaluacin se ajusta a los prin-
cipios de derechos humanos?
l) Cuentan las autoridades administrativas competentes
con las atribuciones y recursos adecuados para imple-
mentar la legislacin sometida a evaluacin?
III. No discriminacin:
a) Incluye la ley disposiciones que explcitamente dejan a
alguna categora de persona o grupo en situacin de des-
ventaja?
312
b) Comporta la ley un trato diferente a personas o grupos
basado en uno de los motivos prohibidos?
c) Existe alguna disposicin imparcial en apariencia que
tenga o pueda tener como consecuencia que alguna ca-
tegora de personas o un grupo en particular quede en
situacin de desventaja?
d) Los procedimientos establecidos garantizan la igualdad
efectiva de las personas?
e) Determina la ley la adopcin de medidas especiales con
miras a corregir la discriminacin contra ciertas catego-
ras de personas, por ejemplo, nios, mujeres, pueblos in-
dgenas, artesanos o campesinos?
f) La legislacin afanza las leyes consuetudinarias, tradi-
ciones y prcticas discriminatorias o busca corregirlas?
g) Los derechos, sistema de servicios o prestaciones esta-
blecidos son efectivamente accesibles para toda la pobla-
cin?
h) Si existen varias lenguas indgenas en el pas, existen
versiones de la ley en las que se requieren?
i) El texto de la ley es idntico en todos los idiomas?
IV. Transparencia y acceso a la informacin:
a) Existe alguna obligacin legal de informar a los benef-
ciarios o personas afectadas sobre los derechos, servicios
y normas que la ley determina?
b) La ley estipula el derecho de las personas a solicitar in-
formacin y la obligacin de las autoridades competentes
de proporcionarla?
c) La ley establece claramente cules son los rganos en-
cargados de su implementacin?
d) Cuando un derecho, servicio o prestacin est sujeto al
cumplimiento de ciertos criterios preestablecidos, se
han defnido estos criterios de manera sufcientemente
precisa?
e) Est estipulada la obligatoriedad de asegurar que la in-
formacin est disponible no slo en el idioma ofcial sino
en las lenguas indgenas del pas?
f) Cuando la ley estipula la prdida de derechos como
313
expropiacin, revocacin de una licencia, entre otros
se enumeran las causas de manera suficientemente
precisa?
V. Dignidad humana:
a) Existe alguna posibilidad de que los requisitos, procedi-
mientos y otras disposiciones establecidas incidan en la
dignidad de las personas?
b) Existen disposiciones que exijan a las autoridades tratar
a los benefciarios con respeto y respetar la dignidad de
los individuos en caso de que sea necesario realizar inter-
venciones que pudieran limitar su acceso a los alimentos?
c) En caso de que la ley en cuestin establezca algn dere-
cho o la prestacin de algn servicio, se estipula la obli-
gacin de informar a los benefciarios afectados de ma-
nera tal que, inclusive las personas analfabetas, puedan
informarse al respecto?
d) Estipula la ley o reglamento objeto de revisin una eva-
luacin personalizada de necesidades en los casos que
sea necesario, por ejemplo, ayuda alimentaria a lactantes,
nios o mujeres embarazadas?
VI. Empoderamiento:
a) Existen disposiciones que permiten a la persona conocer
y exigir sus derechos?
b) Estn incluidas la educacin pblica y la sensibilizacin
entre las obligaciones de la entidad o autoridades respon-
sables?
c) Tienen acceso las personas y grupos afectados a los in-
formes y conclusiones de la vigilancia?
d) Puede acceder todo el mundo, en la prctica, a los proce-
sos judiciales de ejecucin y reparacin de derechos?
VII. Estado de Derecho:
a) Se aplica la ley de manera equitativa para todos, inclui-
das las autoridades pblicas?
b) Se ha redactado la ley de la manera ms clara, sencilla,
concisa y precisa posible?
c) Existe alguna ambigedad o excesiva imprecisin en las
disposiciones?
314
d) Existen disposiciones sobre el derecho a presentar una
demanda por alguna decisin de los rganos competentes?
e) Los rganos pertinentes son independientes e imparcia-
les y cuentan con las atribuciones para dictar medidas
de reparacin en aquellos casos en que se ha establecido
una violacin del derecho a la alimentacin?
f) Existe el derecho a apelar?
g) Estipula la ley reparaciones especfcas en caso de viola-
ciones?
h) Qu tipo de reparaciones?
i) Son stas adecuadas, oportunas y efectivas?
Cuestionario de evaluacin por materia
Artculo 63.- Es fundamental atender las directrices especfcas de la
materia a legislar. El siguiente modelo es un cuestionario de evalua-
cin en materia del derecho de alimentacin:
I. Jerarqua normativa:
a) En qu posicin se ubica la ley marco dentro de la jerar-
qua jurdica del pas?
b) Se encuentra en una posicin superior respecto del dere-
cho comn?
II. Ttulo:
a) Aparece derecho a la alimentacin en el ttulo de la
ley?
III. Objetivo y fnalidad:
a) Cul es el objeto y objetivo de la ley?
b) Se encuentra entre ellos el ejercicio del derecho humano
a la alimentacin?
c) Especifca la ley que el objeto y objetivos debern alcan-
zarse en conformidad con los principios de los derechos
humanos?
IV. Defniciones:
a) Incluye trminos como seguridad alimentaria, seguridad
nutricional, adecuacin disponibilidad, vulnerabilidad,
entre otros?
b) Concuerda la defnicin empleada para el derecho a la
alimentacin con el derecho internacional?
315
c) Se incluyen defniciones claras de todos los trminos cla-
ve?
V. Principios de derechos humanos:
a) Incluye una seccin sobre los principios fundamentales
que deben regir las acciones de todos los rganos del go-
bierno encargados de su implementacin?
b) Forman parte de dichos principios la participacin, ren-
dicin de cuentas, no discriminacin, transparencia, dig-
nidad humana, empoderamiento, estado de derecho?
c) Cmo han sido defnidos en la ley?
d) Se exige en la ley explcitamente que las autoridades p-
blicas a cargo deban ejercer sus funciones en conformi-
dad con los principios establecidos?
e) Se hacen efectivos los principios de derechos humanos
en las disposiciones sustantivas de la ley y no slo en la
seccin de principios?
VI. Disposiciones sustantivas:
a) Incluyen las disposiciones sustantivas de la ley un reco-
nocimiento explcito del derecho a la alimentacin?
b) Se incluye una explicacin ms profunda de sus elemen-
tos (accesibilidad, disponibilidad, estabilidad, adecuacin
y utilizacin)?
c) Se establece tambin el derecho fundamental de toda
persona a estar protegido contra el hambre?
VII. Limitaciones:
a) La ley contiene clausulas restrictivas o limitaciones?
b) La redaccin de la ley refeja las limitaciones que es-
tipula el Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales?
VIII. Derecho a la no discriminacin:
a) Est incluido de manera explcita en la ley el derecho de
toda persona a no ser objeto de discriminacin?
b) Se incluye una lista de motivos de discriminacin que
estn prohibidos en virtud del derecho internacional?
c) Se prohbe la discriminacin contra la mujer?
IX. Medidas especiales:
a) Qu tipo de medidas especiales establece la ley para re-
316
parar las consecuencias de la discriminacin y para esta-
blecer la igualdad formal y sustantiva?
b) Se defnen grupos especiales como mujeres y pueblos in-
dgenas?
X. Facultades, derechos y obligaciones:
a) Cmo han sido estipuladas las obligaciones respecto del
derecho a la alimentacin en las disposiciones sustanti-
vas de la ley?
b) La ley incluye alguna disposicin general sobre la obli-
gacin del Estado de respetar, proteger y realizar el de-
recho?
c) La ley establece asignaciones especfcas de asistencia?
d) Se establece alguna cantidad mnima de alimentos a ser
asignada?
e) Se incluye en la ley alguna resea de los elementos clave
que determinan la cantidad mnima de alimentos a ser
asignada que deber ser defnida en leyes derivadas?
f) Incluye disposiciones que establecen como prioritarios
los grupos y personas ms vulnerables?
g) Se incluye una defnicin de los grupos especfcos, tales
como los nios, las mujeres embarazadas y lactantes y
personas que padecen alguna enfermedad debilitadora?
XI. Evaluaciones de impacto:
a) La ley incluye disposiciones que exigen una evaluacin
del efecto previa en materia de alimentacin de los acto-
res estatales y no estatales?
XII. Transparencia y acceso a la informacin:
a) La ley estipula el derecho de toda persona a recabar in-
formacin relevante en materia del derecho a la alimen-
tacin?
b) Las autoridades competentes tienen la obligacin de di-
fundir la informacin y entregarla cuando sea solicitada?
XIII. Educacin y sensibilizacin:
a) La ley incluye disposiciones sobre medidas de educacin
y sensibilizacin? Incluye disposiciones especfcas para
nios y adultos?
XIV. Situaciones de emergencias:
317
a) La ley incluye disposiciones sobre el derecho a la alimen-
tacin en situaciones de emergencia?
b) Incluye disposiciones respecto de los mecanismos y la
coordinacin institucionales?
XV. Cooperacin internacional:
a) La ley incluye disposiciones sobre la cooperacin inter-
nacional?
b) La ley incluye disposiciones sobre las obligaciones extra-
territoriales?
XVI. Coordinacin institucional:
a) La ley incluye disposiciones sobre la coordinacin de las
actividades del sector pblico?
b) Crea nuevas instituciones?
c) Fortalece las que ya existen?
d) Desarticula alguna de las antiguas?
e) Las funciones y atribuciones estn claramente defnidas?
f) Est garantizada la no duplicidad de esfuerzos en insti-
tuciones anlogas?
g) Quines son los miembros del rgano de coordinacin?
h) Estn representados todos los sectores pblicos perti-
nentes?
i) La ley estipula la participacin de la sociedad civil?
j) Participan las organizaciones de la sociedad civil en la
seleccin de dichos representantes?
k) Se incluyen disposiciones sobre la coordinacin vertical?
l) La ley incluye disposiciones para los rganos de coordi-
nacin a nivel regional o municipal?
XVII.Funcin de otros rganos:
a) Se defne el las funciones o responsabilidades de las dis-
tintas autoridades pblicas designadas?
XVIII. Sistemas de vigilancia:
a) La ley explica cmo se realizar la vigilancia del ejercicio
del derecho a la alimentacin y la implementacin de la
misma ley marco?
b) Incluye disposiciones sobre la vigilancia en base a los de-
rechos humanos? Se ha designado a alguna institucin
para encabezar la vigilancia?
318
c) La ley incluye disposiciones sustantivas para indicado-
res o parmetros de referencia como, por ejemplo, quin
debe defnirlos y cmo deben ser modifcados?
XIX. Disposiciones sustantivas sobre la participacin de la socie-
dad civil:
a) Incluye disposiciones en el rgano de coordinacin?
b) En las instituciones de vigilancia?
c) En los procesos de consulta regulares con las autorida-
des pblicas?
XX. Proteccin judicial:
a) La ley incluye disposiciones sustantivas para recursos
ante violaciones del derecho a la alimentacin?
b) El derecho a recurso ha sido reconocido/reafrmado)?
c) Incluye alguna lista de tipos de recursos posibles?
XXI. Recursos administrativos:
a) Lay ley especifca ante qu autoridad administrativa de-
ben presentarse los recursos?
XXII. Demandas judiciales:
a) La ley reafrma de manera explcita el papel de los tri-
bunales de velar por su cumplimiento y que se otorgue
la reparacin correspondiente en casos de violacin del
derecho a la alimentacin?
XXIII. Organismos de derechos humanos:
a) La ley incluye disposiciones sustantivas para las institu-
ciones de derechos humanos y el papel que cumplen en
vigilar la realizacin del derecho a la alimentacin?
b) Resolver denuncias de violaciones del derecho a la alimen-
tacin?
XXIV. Observancia de las disposiciones:
a) Se incluyen disposiciones especfcas sobre su observan-
cia?
b) Se establecen plazos para la adopcin de leyes para su
implementacin?
XXV. Evaluacin sectorial:
a) La ley estipula la evaluacin de la legislacin sectorial
para determinar su compatibilidad con el derecho a la ali-
mentacin?
319
b) Se incluye una lista de reas sectoriales que deben ser
revisadas de manera prioritaria?
c) Se incluye alguna disposicin respecto de los plazos a
cumplir?
XXVI. Disposiciones fnancieras:
a) Se incluyen disposiciones sobre los acuerdos fnancieros
necesarios para aplicar la ley?
b) Existe alguna indicacin respecto de la obligacin de
presentar informes fnancieros?
c) Se considera la posibilidad de crear un fondo especial?
Principio y fn del ciclo legislativo
Artculo 64.- La etapa postlegislativa cierra el ciclo del proceso legis-
lativo, es la etapa de verifcacin del cumplimiento y aplicacin de las
leyes, para observar la efectividad o inefcacia de acuerdo con los obje-
tivos actuales de la realidad social, de la cual derivan futuras reformas
de la legislacin vigente.
TRANSITORIOS
Artculo primero.- El presente Reglamento de Tcnicas Legislativas en-
trar en vigor a los treinta das naturales siguientes de su publicacin
en el Peridico Ofcial, rgano del Gobierno del Estado.
Artculo segundo.- La Direccin de Procesos Legislativos y Asuntos Ju-
rdicos as como el Instituto de Investigaciones Legislativas, proporcio-
narn capacitacin y asesora en la elaboracin de los proyectos legis-
lativos para integrar el expediente de investigacin que deben anexar
las iniciativas.
Zacatecas, Zacatecas, febrero de 2014
DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA LXI LEGISLATURA DEL ESTADO
320
CONCLUSIONES
1. Estudiar los antecedentes de la teora y tcnica legislativa en tres
etapas sucesivas, permite comprender la evolucin desde la antige-
dad hasta la actualidad. En la primera etapa se distinguen dos fases
la fase antigua con las aportaciones de Scrates, Platn, Aristteles y
otros pensadores clsicos; la segunda fase se ubica en el siglo XVIII, el
siglo de las luces fue tambin el siglo de las leyes, poca en la cual se
le denomin ciencia de la legislacin. Es en una segunda etapa (1811-
1924) cuando aparece el trmino tcnica legislativa. Y en la tercera
etapa (1960 y 1980), nace la moderna concepcin de la tcnica legis-
lativa, con estudios de conjunto denominados teora de la legislacin,
legstica y diversas tcnicas legislativas.
2. Una de las metas principales del legislador es lograr buenas leyes,
entonces, ya es momento de considerar las brillantes aportaciones
doctrinales, con sobresalientes propuestas para elaborar de manera
tcnica y metodolgica los proyectos legislativos. El renacimiento de
los estudios de la legislacin, como bien lo vislumbraban Miguel Car-
bonell y Pedroza de la Llave, ha llegado a una etapa de madurez doctri-
naria. Es tiempo de llevar a la prctica estos estudios.
3. En la elaboracin de normas jurdicas se requiere una refexin so-
bre el mejor mtodo para hacer buenas leyes, aportacin que brinda la
teora de la legislacin y una variedad de disciplinas con las cuales se
identifca a la tcnica legislativa arte de legislar, tcnica normativa,
mtodo de legislar, legstica, legisprudencia, forma y estilo de las le-
yes. As, esta investigacin signifca solo una primera parte del amplio
campo de los estudios de la legislacin.
4. Con una visin sistmica y pluridimensional se sustentan los prin-
cipales modelos de teora de la legislacin estudiados, tales como el
de Ulrich Karpen, Manuel Atienza e Ignacio Granado Hijelmo. Este
enfoque se traslada a los estudios de tcnica legislativa, por lo cual
ahora se habla de diversas tcnicas legislativas al abordar aspectos
econmicos, polticos o sociales, tales como, directrices manuales de
321
tcnica legislativa, tcnica de checklist, anlisis de impacto regulato-
rio, anlisis de costes/benefcios, tcnica de evaluacin o efcacia de las
normas, entre otras.
5. La tcnica legislativa constituye un saber perteneciente a la dimen-
sin dogmtica del Derecho, as se ubica entre la dogmtica jurdica
y puede concebirse, en el seno de la misma, como aquella parte de la
Teora de las acciones normativas y, concretamente, de la teora de la
legislacin, que contempla y estudia las normas jurdicas como textos
comunicacionales obligatorios desde la perspectiva de su legalidad y
seguridad jurdica, si bien, desde una visin sistmica, le corresponde
tambin una contemplacin global de la norma proyectada para lograr
la calidad de la misma.
6. De acuerdo a los modelos originales de Ulrich Karpen y Manuel
Atienza, delimitan perfectamente los contenidos a estudiar por cada
una de las materias. A la teora de la legislacin corresponde un an-
lisis terico de conjunto; a la tcnica legislativa le corresponden las
cuestiones especfcas de lenguaje, estructura, sistemtica y redaccin.
Sin embargo, diversos doctrinarios han planteado una tcnica legisla-
tiva en sentido amplio, y al hacer coincidir los contenidos con los de
teora de la legislacin, confunden los saberes, puesto que la tcnica
legislativa es de naturaleza prctica y no terica.
7. Se analizaron diez modelos de cmo legislar, en el marco de una
teora de decisin racional y de la metdica legislativa. El modelo de
racionalidad de Manuel Atienza, es el ms integral, por ello ha teni-
do amplia repercusin en diversos pases, incluido Mxico. Siguen el
modelo de Atienza: Calsamiglia, Gema Marcilla, Pedroza de la Llave y
Cruz Velzquez, pero de una manera parcial, analizando solo algunos
niveles de racionalidad legislativa, sin relacionarlas con el proceso real
de legislacin.
8. Es preciso sealar la relacin existente entre los niveles de racionali-
dad de la teora de la legislacin, las etapas del proceso de creacin de
leyes y los objetivos perseguidos por la tcnica legislativa. Los estudios
actuales en teora y tcnica legislativa se basan en el modelo de ra-
322
cionalidad ideado por Manuel Atienza, por ello, los diversos esquemas
propuestos por los doctrinarios, presentan gran similitud, si bien adi-
cionan un diverso enfoque metodolgico.
9. Se requiere de una teora de la legislacin que no reduzca a un con-
junto de directrices o reglas tcnicas para redactar un texto normati-
vo, sino un anlisis de tipo interno en la lnea de Atienza, considera
la creacin legislativa como un proceso de interaccin entre distintos
elementos edictores, destinatarios, sistema jurdico, fnes, valores y
adems, puede examinarse desde distintas perspectivas o ideas de ra-
cionalidad lingstica, lgico-formal, pragmtica, teleolgica y tica.
10. En el proceso legislativo estn implicadas diversas nociones de ra-
cionalidad que transcurren en sentidos distintos. Estoy de acuerdo con
Atienza cuando aclara que la teora y tcnica legislativas contribuyen
a mejorar la legislacin, pero no por ello se debe pensar en una per-
feccin total, la cual se considera imposible, porque no slo no es fcil,
sino quizs imposible satisfacer al mismo tiempo las exigencias que
plantean las diversas nociones de racionalidad.
11. El proceso legislativo se encuentra inserto dentro del proceso de
toma de decisiones. Tiene dos fnalidades principales: la primera de
carcter poltico, al plasmar la voluntad social los contenidos de la
ley; en la segunda, mejorar la calidad tcnica de las normas, en el cual
reviste importancia lo que se denomina la forma de la ley. As, parte
del estudio de la decisin legislativa se concentra sobre dicha forma:
estructura externa de la ley divisin en ttulos, captulos, artculos,
sistema interno construccin de la norma, cuestiones de lenguaje y
redaccin.
12. El Reglamento de Tcnicas Legislativas que se propone rene las
reglas prcticas ms usuales al momento de elaborar proyectos legis-
lativos. Los congresos mexicanos deben adoptar las diversas tcnicas
legislativas, sin embargo, es una tarea pendiente, solo se encuentran
casos aislados, que no han tenido la contundencia y obligatoriedad
que se requiere.
323
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2006, ltima reforma POG 11 de enero de 2014.
333
Contenido

Presentacin 11
Introduccin 15
Introduccin al captulo primero 19
CAPTULO PRIMERO 21
ANTECEDENTES DE TEORA Y TCNICA LEGISLATIVA 21
I. Primera etapa de inters por las leyes 24
A. Teora de la legislacin antigua 24
1. Las leyes, Platn 24
2. Las mejores leyes, Aristteles 24
3. Las leyes de Roma 26
a. Virtudes de los legisladores 29
b. Cualidades de la ley 30
B. Teora de la legislacin moderna 31
C. Teora y tcnica legislativa en obras clsicas 35
II. Segunda etapa: periodo de oro de las tcnicas legislativas 38
A. Las codifcaciones, mejorar y conocer la legislacin 39
1. Francia: Cdigo Civil de 1804 40
2. Codifcacin en Mxico 41
B. Decadencia de las tcnicas legislativas 43
III. Tercera etapa: estudios de la legislacin en la actualidad 44
A. Evolucin en el derecho comparado 44
1. Inglaterra 45
2. Estados Unidos 45
3. Suiza 46
4. Polonia 46
5. Alemania 46
6. Francia 47
7. Italia 47
8. Espaa 48
IV. Estudios de la legislacin en Mxico 48
A. Tcnica legislativa en la doctrina mexicana 49
1. Tcnica legislativa 49
2. De las iniciativas 49
3. Tcnica legislativa y desregulacin 50
4. Legislar, quin y cmo hacerlo 51
B. Estudios en teora de la legislacin y tcnica legislativa 51
1. Elementos de tcnica legislativa 51
2. Redaccin legislativa 53
3. Ensayos legislativos 53
4. Manual de tcnica legislativa 53
5. Doctrina y lineamientos para la redaccin de textos jurdicos 54
6. Teora de la legislacin 56
7. Manual de tcnica legislativa 56
8. Algunos elementos de tcnica legislativa 57
9. Racionalidad y argumentacin jurdica legislativa 57
10. Tcnicas normativas 58
11. Cmo hacer una iniciativa de ley? 58
334
Introduccin al captulo segundo 61
CAPTULO SEGUNDO 63
ESTUDIOS DE LA LEGISLACIN 63
I. Defnicin de tcnica legislativa 63
A. Objeto de la tcnica legislativa 64
II. Precisin de trminos 65
A. Ciencia o doctrina de la legislacin 66
B. Ciencia, estudios, teora o tcnica 68
C. Ciencia o arte de legislar 70
D. Tcnica legislativa o tcnicas legislativas 72
E. Tcnica legislativa o normativa 73
F. Tcnica legislativa en sentido estricto y en sentido amplio 73
G. Tcnica legislativa en sentido formal y sustancial 74
H. Tcnica legislativa de enfoque minimalista o maximalista 75
I. Redaccin o produccin normativa 76
III. Tcnica Legislativa en tres planos metodolgicos 76
A. Teora de la legislacin y tcnica legislativa 77
B. Derecho parlamentario y tcnica legislativa 77
C. Metodologa jurdica y tcnica legislativa 79
IV. Ubicacin de la tcnica legislativa 81
A. Tcnica legislativa y epistemologa jurdica 82
B. Posicin de la tcnica legislativa en la dogmtica jurdica 82
C. Tcnica legislativa y teora de la legislacin 85
D. Dogmtica, hermenutica y epistemologa legislativas 87
E. Axiologa y sociologa jurdicas en la tcnica legislativa 88
F. Axiologa y tcnica legislativa 90
G. Axiologa legislativa 91
H. Tcnica Jurdica y dimensin diacrnica del Derecho 91
I. Implementacin sistmica y tcnica legislativa 93
Introduccin al captulo tercero 97
CAPTULO TERCERO 99
MODELOS DE CMO LEGISLAR 99
I. Enfoque de metdica de la legislacin 99
II. Modelo crtica de valoracin racional. Noll 101
III. Modelo de legislar racional. Wrblewski 102
IV. Modelo de anlisis interdisciplinar 103
del iter legislativo. Losano 103
V. Modelo de racionalidad legislativa. Atienza 105
A. Anlisis interno. Niveles de racionalidad legislativa 105
1. Racionalidad lingstica 108
2. Racionalidad jurdico-formal 109
3. Racionalidad pragmtica 110
4. Racionalidad teleolgica 110
5. Racionalidad tica 111
B. Anlisis externo de la legislacin. Esttico y dinmico 112
1. Anlisis esttico. Relaciones entre niveles de racionalidad 112
2. Anlisis dinmico. Racionalidad en el proceso real de la legislacin 114
VI. Modelo test de racionalidad. Calsamiglia 116
A. Comentarios al modelo de Atienza 120
VII. Modelo ley racional y grupos de tcnicas legislativas. Gema Marcilla 121
335
VIII. Modelo metodolgico de tcnica legislativa. Pedroza y Cruz 123
A. Racionalidad lingstica 124
B. Racionalidad jurdico-formal 125
IX. Modelo de fujo circular. Mora-Donatto 126
X. Modelo de etapas en la produccin legislativa. Reyes 129
A. Etapa prelegislativa 129
B. Etapa legislativa 130
C. Etapa postlegislativa 130
XI. Modelo ciclo legislativo y niveles de racionalidad. Adriana Chacn 133
A. Etapa prelegislativa. Racionalidad tica y teleolgica 133
B. Etapa legislativa. Racionalidad jurdico-formal y lingstica 134
C. Etapa postlegislativa. Racionalidad pragmtica 136
Introduccin al captulo cuarto 139
CAPTULO CUARTO 141
INVESTIGACIN LEGISLATIVA 141
I. Investigacin legislativa 142
A. Investigacin legislativa, cientfca y acadmica 143
B. Metodologa de la investigacin legislativa 143
C. Proceso, metodologa y tcnicas de investigacin legislativa 144
D. Productos de la investigacin legislativa 146
1. Proyecto e iniciativa legislativa 147
2. Leyes, decretos de reforma 147
3. Resea y recensin legislativa 147
4. Informe tcnico jurdico 148
5. Dictamen 148
6. Manual 149
II. Metodologa legislativa 149
A. Mtodo histrico 149
B. Mtodo sistemtico 150
1. Aplicacin. Sistema jurdico 150
2. Principio de jerarqua normativa 151
C. Mtodo comparativo o analgico 153
1. Aplicacin. Mtodo comparativo de legislacin 153
2. Tcnica del mtodo. Anlisis de legislacin comparada 156
D. Mtodo sociolgico 157
1. Aplicacin. Consultas, foros, estudios de opinin 158
E. Mtodo cientfco 160
1. Etapas del mtodo cientfco 161
2. Etapas del proceso de investigacin 162
3. Mtodo cientfco aplicado a la produccin legislativa 163
III. Tcnicas de investigacin legislativa 164
A. Tcnicas de investigacin social o de campo 167
1. Tcnicas de observacin cientfca 169
a. Aplicacin de la observacin en proyectos legislativos 169
b. Aplicacin de la observacin en el dictamen 169
2. Tcnica de encuesta 171
3. Tcnica de muestreo 172
4. Tcnica de entrevista 173
a. Entrevista en proyectos legislativos 173
b. Entrevista en fase de dictamen 173
5. Tcnica de estadstica 175
336
a. Estadstica en la investigacin legislativa 175
B. Tcnicas de investigacin documental de carcter legislativo 176
1. Tcnica de investigacin legislativa 176
2. Tcnica de investigacin jurisprudencial 177
3. Tcnica de investigacin bibliogrfca 178
4. Tcnica de investigacin hemerogrfca 178
5. Tcnica de investigacin de archivo 179
6. Tcnica de investigacin audiogrfca y videogrfca 179
C. Tcnicas de captura y sistematizacin de informacin 180
1.Tcnica de captura y sistematizacin permanente.
Sistemtica legislativa 180
a. Aplicacin. Sistema Mexicano de Informacin Legislativa 181
b. Sistema Estatal Normativo de Zacatecas 183
c. Sistema de Informacin Legislativa 183
d. Sistema de jurisprudencia y tesis aisladas IUS 184
e. Sistemas de informacin legislativa de la UNAM 184
2. Tcnica de anlisis, presentacin y divulgacin de informacin.
Informtica legislativa 185
a. Aplicacin. Pginas web de los congresos 187
b. Aplicacin. Informtica legislativa al elaborar iniciativas 190
Introduccin al captulo quinto 193
CAPTULO QUINTO 195
TCNICAS LEGISLATIVAS 195
I. Evaluacin del impacto social 198
1. Concepto de la EIS 198
2. Caractersticas de la EIS en un contexto internacional 199
3. Los impactos sociales 200
4. Valores, principios y lineamientos 202
II. Tcnica de anlisis del impacto regulatorio 204
A. Modelo AIR de la OCDE 205
1. Concepto de AIR 205
2. Trminos relacionados al AIR 206
3. Ciclo de poltica regulatoria 208
4. Vnculo entre el AIR ex ante y la evaluacin ex post 209
5. Aplicacin de EIR en el Ejecutivo federal 211
6. Poder Legislativo no aplica EIR 212
7. Recomendaciones para aplicar EIR en el Poder Legislativo 214
8. AIR en Zacatecas 216
B. Anlisis de impacto regulatorio. Lpinette 217
1. AIR como proceso de evaluacin 217
2. Tipos de AIR 219
3. AIR ex ante, iter y ex post 219
III. Tcnica de lista de chequeo checklist 221
A. Trmino y concepto de checklist 221
B. Checklist: efcacia, viabilidad, evaluacin 222
C. Checklist: puntos a verifcar en un proceso 223
D. Uso y aplicacin de la checklist 224
1. Cuestionario Azul 224
2. Checklist para toma de decisiones regulatorias 226
3. Checklist de redaccin de leyes y reglamentos 228
4. Lista para evaluar legislacin en Mxico 229
337
IV. Directrices para la redaccin y estructura de leyes 232
A. Modelos de redaccin 232
B. Antecedentes de las directrices 234
C. Trmino y concepto de directrices 235
D. Objetivos de las directrices 235
E. Directrices de concepcin formal y sustancial 236
V. Tcnica de evaluacin de leyes 237
A. Evaluacin legislativa. Abando 237
1. Caractersticas de la evaluacin legislativa 238
2. Criterios de evaluacin 238
3. Evaluacin legislativa y evaluacin de polticas pblicas 239
B. Evaluacin de leyes. Karpen 240
C. Evaluacin racional de leyes. Atienza 243
D. Evaluacin de leyes y regulaciones en pases de la OCDE 245
1. Metodologas para realizar evaluacin ex post 246
2. Evaluacin ex post en Chile 247
Introduccin al captulo sexto 251
CAPTULO SEXTO 253
REGLAMENTO DE TCNICAS LEGISLATIVAS 253
I. Reglas para elaborar legislacin 253
II. Anlisis del marco jurdico vigente 254
A. Etapa prelegislativa 255
B. Etapa legislativa 255
1. Fase de iniciativa 256
2. Fase de dictamen 257
3. Facultades de los rganos de apoyo a la actividad legislativa 258
C. Etapa postlegislativa 258
III. Reglamento de Tcnicas Legislativas 258
A. Problemtica que este reglamento pretende resolver 259
B. Alternativa legislativa 260
C. Disposiciones del reglamento 261
Conclusiones 320
Fuentes de investigacin 323
ELABORACIN DE LEYES
PROYECTOS E INICIATIVAS LEGISLATIVAS
de Martha Gallegos Moreno
se termin de imprimir en el mes de abril de 2014,
en los talleres grficos de Signo Imagen.
Telfono: (449) 922 78 06.
Email: [email protected]
500 ejemplares

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