30 DEBATES IESA Volumen XVI Nmero 3 2011

LA SEGURIDAD CIUDADANA se ha conver-

tido en un tema trascendental para los latinoamericanos. Se-
gn el informe Latinobarmetro 2010, el 31 por ciento de la
poblacin latinoamericana reconoci haber sido vctima de
algn delito en los ltimos doce meses. El informe agrega
que la percepcin de inseguridad es muy alta, pues slo
el diez por ciento de los habitantes de la regin cree que
no sern nunca vctimas de un delito con violencia. Esta
demoledora realidad obliga a pensar sobre los medios y vas
para aliviar el problema.
El clamor de la ciudadana en reclamo de una solucin
recae, en gran parte, sobre los gobiernos de las grandes ciuda-
des, donde se concentra una importante parte de la violencia.
Emerge pues la pregunta: qu pueden hacer los gobiernos
municipales para disminuir sustancialmente el delito violento
que mantiene a sus ciudadanos en estado de zozobra?
Existen algunos ejemplos de ciudades que en las dos
ltimas dcadas han logrado combatir efectivamente la vio-
lencia. Uno de ellos es el de Medelln. A comienzos de la
dcada de los noventa esta ciudad era catalogada como la
ms violenta del mundo; quince aos despus se convirti
en un modelo de convivencia y seguridad ciudadana (Acero
Velsquez, 2007). Frente a los logros de los medellinenses
en materia de seguridad y reduccin del delito violento, y en
vista de la grave situacin de violencia que viven Venezue-
la y el resto de la regin latinoamericana, cabe preguntarse:
cmo logr Medelln convertirse en una ciudad ejemplar en
seguridad ciudadana y convivencia y cules son las lecciones
de esta experiencia?
Josena Bruni Celli
y Manuela Plaza Angeli
Quince aos despus de haber sido
considerada la ciudad ms violenta
del mundo Medelln se convirti
en un modelo de convivencia y
seguridad ciudadana. En vista de
la grave situacin de violencia que
viven las ciudades de Venezuela y
muchas otras de Amrica Latina,
la pregunta es: cmo logr
Medelln convertirse en una ciudad
ejemplar en seguridad ciudadana
y cules son las lecciones de esta
experiencia?
Josena Bruni Celli, doctora en Administracin Pblica por la Universidad de Nueva York
y profesora del IESA.
Manuela Plaza Angeli, magister en ONG y Desarrollo por la Escuela de Economa
de Londres e investigadora del IESA.
31 DEBATES IESA Volumen XVI Nmero 3 2011
De la ciudad ms violenta del mundo
Hasta mediados de los aos sesenta, Medelln haba sido una
pujante urbe con ndices de violencia ligeramente inferiores
a los del resto de Colombia. Pero, a partir de ese momento, la
ciudad se hizo cada vez ms violenta hasta alcanzar en 1991
el primer lugar en las estadsticas de violencia del mundo,
con 375 homicidios por cada cien mil habitantes.
El crecimiento de la violencia en Medelln tuvo su g-
nesis en el estancamiento de la industria textil, corazn de la
economa de la ciudad, en la dcada de los sesenta, cuando
amplios sectores obreros perdieron sus empleos, y las clases
comerciales y medias perdieron sus fortunas y sus ahorros.
Pero el vertiginoso crecimiento de la inseguridad se debi a la
penetracin del narcotrco en el tejido social de la ciudad.
Las capas medias venidas a menos encontraron en el trco
de drogas una oportunidad para superar rpidamente sus
dicultades econmicas. La creciente desigualdad y la incer-
tidumbre econmica, sumadas al ascenso de la economa ile-
gal del narcotrco y a una actitud inicial de tolerancia de las
instituciones pblicas frente a ste, les restaron credibilidad,
legitimidad y capacidad de direccin a las lites tradicionales
de la ciudad e impulsaron un espectacular incremento de
la violencia criminal (Giraldo, 2007; Ortiz, 1998; Ceballos,
2000; Uribe de Hincapi, 2001).
Las expresiones criminales de la ciudad se fueron ha-
ciendo ms violentas a medida que fue desarrollndose el cri-
men organizado. En los aos setenta las bandas delincuentes
tenan estructuras relativamente simples, tanto por los tipos
de delitos que cometan como por las armas que utilizaban.
La delincuencia estaba constituida principalmente por ban-
das criminales de jvenes que no encontraban posibilidades
de ascenso y movilidad social. La violencia se aceler con-
siderablemente a mediados de los aos ochenta, cuando el
narcotrco otorg un nuevo estatus a las bandas de aos
anteriores: con recursos econmicos, armamentos de ltima
tecnologa y el control de territorios en las zonas perifricas
de la ciudad, desarrollaron estructuras slidas basadas en je-
rarquas y mandos ante los cuales deban rendirse cuentas
y resultados. Gran parte de las actividades criminales de las
bandas eran labores que el narcotrco delegaba en estos
grupos. Entre 1985 y 1993 ms del noventa por ciento de
los homicidios en la ciudad estaban asociados con el nar-
cotrco. Cuando no tenan labores asignadas, las bandas,
convertidas en grupos armados, realizaban otras acciones en
su benecio, tales como atracos bancarios, robos de vehcu-
los, secuestros y sicariato (Ortiz, 1998; Jaramillo Arbelez,
Ceballos Melguizo y Villa Martnez, 1998; Ceballos, 2000;
Uribe de Hincapi, 2001).
Con la aparicin de la guerrilla urbana, a nales de los
ochenta y principios de los noventa, las milicias comenza-
ron a cooptar las bandas criminales ya establecidas para
instaurar su proyecto militar y poltico. La mayora de los
jvenes miembros de bandas, al ingresar a estos grupos mili-
tantes, comenzaron a buscar protagonismo y reconocimiento
por medio de la violencia. El incremento del crimen en Me-
delln se vincul rmemente con la actividad guerrillera y
paramilitar que se haba inmiscuido en la vida de la ciudad
(Ortiz, 1998; Jaramillo Arbelez, Ceballos Melguizo y Villa
Martnez, 1998; Ceballos, 2000; Uribe de Hincapi, 2001).
a modelo de seguridad ciudadana
A partir de 1991, ao en que Medelln alcanza la mayor
tasa de homicidios del mundo, se comienzan a tomar me-
didas para tratar de solventar la situacin de violencia en la
que se encontraba inmersa la ciudad. Los resultados fueron
sumamente favorables. Medelln pas de ser un arquetipo
mundial de violencia y cuna de uno de los carteles de tr-
co de droga ms complejos y poderosos del mundo el
Cartel de Medelln a convertirse en una ciudad modelo de
convivencia y seguridad ciudadana en apenas quince aos.
En 2007, cuando la tasa de homicidios llega a 26 por cada
cien mil habitantes, Medelln pasa a ser una de las ciudades
ms seguras de Colombia y del continente sudamericano.
Con un desempeo superior al de la capital estadounidense
Washington tena una tasa de 30,8 homicidios por cada
cien mil habitantes (FBI, 2007) en 2007 Medelln tambin
es catalogada como una de las ciudades ms dinmicas de
Amrica Latina (The Washington Post, 2008).
La transformacin de la ciudad en materia de seguridad
ciudadana se reeja tambin en una encuesta de victimiza-
cin realizada en octubre de 2008 por la Fundacin Seguri-
dad y Democracia: del 15,8 por ciento de los ciudadanos de
Medelln que reportaron haber sido vctimas de algn delito
en el ltimo ao, el 73,9 por ciento indic que el crimen
haba sido hurto; y el 76 por ciento de los medellinenses
dijo sentir conanza en la polica, en contraste con el prome-
dio de Cali, Bogot y Barranquilla ubicado en 52 por ciento
(Fundacin Seguridad y Democracia, 2008).
La ciudad logr estos resultados favorables gracias a
factores de diversa ndole; pero, principalmente, como con-
secuencia de la aplicacin de polticas nacionales y locales
ecaces destinadas a disminuir los ndices de delito violento.
Un anlisis pormenorizado de la historia de las polticas p-
blicas de la ciudad entre 1991 y la actualidad permite identi-
car cuatro lneas de accin que fueron determinantes en los
logros de Medelln:
1. Estrecha colaboracin entre el gobierno nacional y el
gobierno local.
2. Estrategia centrada en la recuperacin del monopolio
de la fuerza.
3. Modernizacin y transformacin de los organismos
de seguridad y justicia.
4. Conquista y dignicacin de los espacios pblicos
para la ciudadana.
Colaboracin entre el gobierno nacional y la alcalda
Con el n de atender el problema de seguridad en Medelln,
el gobierno nacional y la alcalda de la ciudad dieron mucha
importancia a las instancias de colaboracin interguberna-
mental. Estas instancias potenciaron las polticas de seguridad
de Medelln por dos vas: 1) intercambio de experiencias, el
dilogo, el anlisis y la discusin entre los distintos niveles de
gobierno, lo cual result en una comprensin ms profunda
del problema y, en consecuencia, en una mejor formulacin
de polticas pblicas; y 2) alineacin de las polticas naciona-
les y locales de seguridad que favoreci la ejecucin de opera-
tivos conjuntos y la potenciacin de recursos nancieros y no
nancieros en materia de seguridad ciudadana.
En 1990, momento pico de inseguridad de la ciudad,
el presidente Gaviria cre la Consejera Presidencial para
Medelln, la cual deba formular polticas y coordinar ac-
ciones entre distintas agencias del Estado con el objeto de
Medelln pas de ser la ciudad ms violenta del
mundo en 1991 a ser una de las ciudades ms
seguras de Latinoamrica en escasos quince aos
Medelln: del terror a la convivencia TEMA CENTRAL
32 DEBATES IESA Volumen XVI Nmero 3 2011
apoyar a los gobiernos municipales y a las comunidades en
la superacin de la crisis de seguridad (Vargas Velsquez y
Garca Pinzn, 2007). La Consejera organiz un proceso de
diagnstico colectivo de la situacin en Medelln, en el que
participaron ONG, investigadores sociales, el Proyecto de
Gestin Pblica del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y alrededor de mil representantes de 435
organizaciones de 16 comunas. En el proceso se reunieron,
por primera vez, sectores que nunca antes haban debatido
de manera franca y abierta los problemas que aquejaban a
Medelln. Se discutieron y ofrecieron recomendaciones sobre
empleo, ingresos, vivienda, espacio pblico, salud, medio
ambiente, educacin, recreacin, deportes, cultura, seguri-
dad, bienestar social, organizacin comunitaria y participa-
cin ciudadana (Henao Delgado, 2004).
Varias medidas emergieron de la Consejera Presidencial.
Una fue el Programa de Apoyo Institucional a los Jvenes de
Medelln (Paisajoven), desarrollado con el apoyo de la Agen-
cia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), el cual tena
el propsito de atender el problema de exclusin juvenil y
prevenir la socializacin por parte de las bandas (Sarmiento
Anzola, 2004; Hernndez, 2000). Otra fue la creacin de las
juntas de Participacin y Conciliacin Ciudadana, presididas
por los inspectores municipales de polica, cuya nalidad era
facilitar la convivencia pacca.
El gobierno nacional tambin cre en 1991 el Consejo
Metropolitano de Seguridad, integrado por las autoridades
civiles y armadas locales, y presidido por el gobernador de
Antioquia y el alcalde de Medelln; as como un Comit para
Asuntos Judiciales, integrado por el Procurador Departamen-
tal y Provincial, el director del Departamento de Estudios
Criminolgicos y Policiales (Decypol) y un representante del
Departamento de Fiscala. En coordinacin con el Consejo
Nacional de Seguridad, el Consejo Metropolitano asumi y
deni los planes y acciones para garantizar la seguridad re-
gional. Como organismo consultor del Consejo Metropolitano
de Seguridad, se cre una Comisin Asesora, bajo la tutela del
gobernador y con la participacin de la Comisin Asesora de
Paz del Departamento de Fiscala y distintos sectores y organi-
zaciones de la comunidad (Acero Velsquez, 2005).
Siguiendo el mismo esfuerzo de colaboracin entre go-
bierno nacional y gobierno local, la Polica Nacional, junto
con los ministerios de Interior y Justicia y de Defensa Na-
cional, puso en marcha en 2004 el programa Departamen-
tos y Municipios Seguros (DMS) (Acero Velsquez, 2007).
Partiendo de la premisa de que las problemticas de convi-
vencia y seguridad ciudadana son en su mayora de carcter
local y deben ser tratadas por las autoridades locales, ofre-
ci capacitacin a 1.098 alcaldes y a los 32 gobernadores en
la legislacin existente para el manejo de la seguridad, los
instrumentos disponibles para combatir la inseguridad y la
delincuencia (consejos de seguridad, comits de orden p-
blico, fondos de seguridad y planes de convivencia y seguri-
dad ciudadana) y los sistemas de informacin de violencia, y
para la elaboracin de planes de seguridad. Tambin ofreci
acompaamiento a las autoridades departamentales y muni-
cipales para la formulacin de polticas de seguridad y con-
vivencia ciudadana, con el propsito de institucionalizar el
manejo de estos temas en cabeza de todos los gobernadores
y alcaldes del pas, en coordinacin con los organismos de
seguridad y justicia, con una amplia participacin de las co-
munidades (Polica Nacional, 2005: 5).
El protagonismo dado por la Polica Nacional de Co-
lombia a los alcaldes y gobernadores en el programa DMS
forma parte de su losofa de trabajo. La Polica Nacional
posee una estructura jerrquica similar a la de las fuerzas
militares: forma parte de la fuerza pblica junto con el ejr-
cito, la fuerza area y la armada; est adscrita al Ministerio de
Defensa; es dirigida por el Director General de la Polica Na-
cional quien es nombrado por el Presidente de la Repblica;
ste ltimo es su jefe superior. Sin embargo, existe una doble
lnea de reporte, por lo que, en sus circunscripciones, los
gobernadores y alcaldes son las primeras autoridades de la
polica, la cual toma el nombre de Polica de Departamento y
de Municipio, respectivamente.
En Medelln la Polica Nacional se llama Polica Metro-
politana de Medelln y el Valle de Aburr. El alcalde tiene
la facultad de disear y desarrollar planes y estrategias inte-
grales de seguridad, en conjunto con la Polica Nacional, a
los nes de atender las necesidades y circunstancias de las
comunidades bajo su jurisdiccin. Igualmente, la Polica Na-
cional-Metropolitana debe atender con prontitud y diligen-
cia los mandatos que tanto el gobernador como el alcalde de
Medelln impartan al comandante de esa circunscripcin.
La recuperacin del monopolio de la fuerza
A principios de la dcada de los noventa, el Estado colom-
biano logr desarticular el Cartel de Medelln y, en 1993,
dio muerte a Pablo Escobar. Estas medidas, signicativas en
trminos de la recuperacin del monopolio de la fuerza, ex-
plican el pronunciado descenso de las tasas de homicidios
observadas entre 1991 (375 por cien mil habitantes) y 1998
(157). Pese a los progresos, en 1998 la ciudad segua siendo
una de las ms peligrosas del mundo, y entre 1998 y 2001
repuntaron levemente las tasas de homicidio.
Diversos analistas han indicado que las estrategias se-
leccionadas por el Estado colombiano para luchar contra la
violencia en la dcada de los noventa constituyen la raz del
limitado progreso. La primera estrategia fue la mediacin en-
tre bandas. El Estado logr que se rmaran 57 pactos de no
agresin entre bandas o milicias en 71 barrios y 28 mesas
barriales de Medelln. Segn algunos crticos, esta estrategia
slo sirvi para que los grupos armados milicias, parami-
litares y bandas de crimen organizado fortalecieran su pre-
sencia en la ciudad, porque la Alcalda y el gobierno nacional
haban sacricado la poltica de Estado en aras de mostrar
resultados favorables puntuales, convirtindose a s mismos
en uno ms, a lo mejor un primus inter pares, entre otros ac-
tores locales del conicto armado (Giraldo, 2007: 6).
La segunda estrategia se fundaba en el rechazo al trata-
miento represivo del narcoterrorismo y el sicariato. Segn
el consenso de la poca, para reducir la inseguridad el Estado
deba mejorar el funcionamiento de los servicios de seguri-
dad y justicia, y organizar a las comunidades para que stas
autogestionaran el conicto mediante mecanismos partici-
pativos y concertados (Giraldo, 2007: 6). Segn los crticos,
este nfasis en convivencia y cultura ciudadana, que en
principio no tiene ningn tipo de connotacin negativa, no
trae ningn resultado positivo en contextos en los cuales
estn presentes mltiples actores armados (Alonso, Giraldo
y Sierra, 2007: 152). Por el contrario, provoc el hostiga-
La Consejera Presidencial para Medelln reuni,
por primera vez, a sectores que nunca antes
haban debatido de manera franca y abierta los
problemas que aquejaban a Medelln
TEMA CENTRAL Medelln: del terror a la convivencia
33 DEBATES IESA Volumen XVI Nmero 3 2011
miento y el asesinato, por parte de paramilitares y milicias,
de los lderes de organizaciones sociales y polticas que esta-
ban al frente de los procesos participativos y preventivos de
las comunidades (Guzmn y Moreno, 2007).
La violencia en Medelln se redujo de manera signi-
cativa solamente cuando el Estado colombiano asumi, en
2002, la estrategia de recuperar el monopolio de la fuerza.
Esa estrategia tuvo dos componentes principales: el primero
consisti en una serie de operaciones militares desarrolladas
con el propsito de recuperar aquellas comunas de la ciu-
dad donde se concentraba el enfrentamiento entre guerrillas,
autodefensas y fuerza pblica; y el segundo fue el programa
de desarme, desmovilizacin y reinsercin de grupos arma-
dos, y los procesos que lo acompaaron.
Las operaciones militares en Medelln
A partir de 2002 se llevaron a cabo unas diez operaciones
militares ordenadas por la Presidencia de la Repblica para
recuperar zonas controladas por grupos criminales violentos,
autodefensas y milicia armada. Eran vistas como necesarias
porque estos diversos grupos armados tenan una organiza-
cin compleja, ante la cual los tradicionales mtodos polica-
cos eran inefectivos. Las dos operaciones ms importantes,
en cantidad de equipamiento y de efectivos de la polica y el
ejrcito, fueron la Operacin Mariscal y la Operacin Orin.
En la madrugada del 21 de mayo de 2002 se inici la
Operacin Mariscal con el ingreso de efectivos de las fuerzas
de autoridad a la Comuna 13, con vehculos blindados y
helicpteros artillados dispuestos a bombardear y com-
batir directamente a los grupos de milicias posicionados en
el lugar (Norea Betancur, 2007: 113). El enfrentamiento
dur aproximadamente doce horas y media y fueron allana-
das 34 viviendas. En este operativo participaron alrededor de
mil funcionarios de la polica y del ejrcito.
La Operacin Orin fue una accin de guerra llevada
a cabo en varios barrios dominados por grupos violentos. Co-
menz a la medianoche del 16 de octubre de 2002 y naliz
en diciembre de ese ao. En el despliegue participaron fuerzas
especiales del ejrcito y la polica, con el respaldo de la fuerza
area, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y
la Fiscala. Los grupos guerrilleros opusieron fuerte resistencia
y el balance nal as lo conrma: hubo diez muertos de la
insurgencia, cuatro de la fuerza pblica y cuatro civiles, ms
cuarenta civiles heridos, entre ellos 16 menores de edad, cinco
desaparecidos y 308 detenidos. De no haber sido porque un
gran nmero de miembros de las milicias guerrilleras aban-
donaron la comuna la noche antes del inicio de la operacin
(pues saban lo que iba a ocurrir), el nmero de muertos y
heridos hubiera sido an mayor. A medida que las fuerzas del
Estado iban avanzando territorialmente, se fueron establecien-
do estrictos controles en las entradas de los espacios conquis-
tados por la polica y el ejrcito, con el n de evitar que las
milicias se reestablecieran (Giraldo, 2007).
Desarme, desmovilizacin y reinsercin
de grupos armados
El segundo componente de la estrategia de recuperacin del
monopolio de la fuerza fue el programa de desarme, desmo-
vilizacin y reinsercin a la vida civil de integrantes de los
grupos armados. Para desactivar a estos grupos y reinsertar a
sus miembros a la sociedad, se llevaron a cabo programas de
capacitacin y apoyo a los desmovilizados.
En 2003 el gobierno nacional puso en marcha el progra-
ma de desmovilizacin del grupo paramilitar Bloque Cacique
Nutibara, uno de los actores ms violentos y problemticos
del conicto armado. En diciembre de ese ao se haban re-
incorporado 874 miembros de ese grupo, lo cual marc el
inicio de una larga cadena de desmovilizaciones en el marco
Tasa de homicidios en Medelln, 1975-2007
(nmero de homicidios por cada cien mil habitantes)
Fuentes: http://www.medellincomovamos.org/seguridad-y-convivencia y http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/colombia/iep/26/7%20Homicidios.pdf. ltima
visita: 6 de agosto de 2011.
Medelln: del terror a la convivencia TEMA CENTRAL
1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007
65
49
37 38
44 43
56 57 56
71
101
98,2
123
142
196
237
312
375
331
309
273
227
206
167
157
168
157
173
184
56,8
37,3
31,5
26,3
34 DEBATES IESA Volumen XVI Nmero 3 2011
del proceso de dilogo y negociacin que lider el gobierno
nacional.
En 2004 la Alcalda de Medelln puso en marcha una
iniciativa de desmovilizacin y reinsercin de gran escala:
el Programa de Paz y Reconciliacin. El programa tena dos
componentes: el primero consisti en disear e implantar
una estrategia de acompaamiento a las comunidades que
recibieran a los desmovilizados y el segundo fue realizar el
seguimiento y la evaluacin de los procesos de desmoviliza-
cin y reincorporacin.
El Programa de Paz y Reconciliacin se enmarc en un
modelo llamado Intervencin y Regreso a la Legalidad. Este
modelo dispona de varios ejes de accin dirigidos a facilitar
el regreso de los desmovilizados a la legalidad y fomentar la
presencia del Estado en las comunidades: educacin y capa-
citacin al desmovilizado, acompaamiento psicosocial, sa-
lud, seguridad, comunicaciones, seguimiento y evaluacin,
y vericacin.
En general, se observ una relacin directa entre la des-
movilizacin de los grupos armados y la disminucin del
homicidio por comunas. Aquellas comunas donde se haba
desmovilizado un mayor nmero de personas de grupos ar-
mados presentaban un descenso importante en las tasas de
homicidios y hechos delictivos. Despus de la intervencin
del Estado, la Comuna 13 pas de registrar 717 homicidios
en 2003 a 173 en 2004.
De 2002 en adelante la reduccin del delito violento en
la ciudad se debi en gran parte al debilitamiento de la gue-
rrilla y los paramilitares, y al protagonismo del Estado na-
cional y local en materia de polticas de seguridad (Giraldo,
2007). Algunos analistas, al considerar la muerte de 40 mil
jvenes en la ciudad de Medelln en las dos ltimas dcadas
del siglo XX, recalcan que la recuperacin del monopolio del
uso de la fuerza constituy una medida clave para detener la
continuada incorporacin de jvenes a las las de los diver-
sos grupos armados.
Modernizacin y transformacin de los organismos
de seguridad y justicia
Desde comienzos de la dcada de los noventa la Alcalda de
Medelln hizo importantes inversiones en los cuerpos de se-
guridad y justicia de la ciudad, con la nalidad de mejorar
su desempeo. Esta inversin se concentr en tres grandes
mbitos: personal y tecnologa; dotacin de infraestructura,
armamento y transporte; y relacin de conanza y apoyo en-
tre la comunidad y la polica.
La inversin en personal comenz por la conformacin
de tres brigadas especiales con funciones especcas para los
tres tipos de delitos ms comunes en la ciudad: homicidio,
robo de vehculos y asalto bancario. Para ello se organiza-
ron cursos de especializacin y actualizacin dirigidos a los
funcionarios policiales. Asimismo, se aument el nmero de
efectivos a partir de un estricto proceso de reclutamiento y se-
leccin que tuvo como resultado la incorporacin de un gran
nmero de jvenes bachilleres al cuerpo policial. Adems, se
prest apoyo continuo a la Unidad Antiextorsin y Secuestro
de la Polica Nacional (Unase) y Polica Judicial y de Investiga-
cin, y se crearon mecanismos que facilitaron una coordina-
cin eciente entre el Decypol y la Polica Metropolitana.
En materia de tecnologa la Alcalda de Medelln invir-
ti en la renovacin de los sistemas policiales de comunica-
cin. Metroseguridad (una empresa pblica municipal de la
ciudad de Medelln dedicada a la creacin de sistemas inte-
grales de seguridad mediante el uso de la tecnologa de la
informacin) y la Secretara de Gobierno invirtieron recursos
para desarrollar un sistema satelital de vigilancia por video
y congurar una red epidemiolgica contra la violencia. Ac-
tualmente, Metroseguridad cuenta con un moderno sistema
de vigilancia para la localizacin automtica de vehculos y
el sistema de seguridad satelital por vdeo.
En lo referido a infraestructura se crearon nuevas es-
taciones y subestaciones de polica, con el n de asegurar
presencia permanente en espacios abandonados e inseguros,
as como en zonas de la ciudad antes ocupadas por grupos
armados. Tambin se adquirieron laboratorios mviles y se
instal un laboratorio regional de criminalstica de la Polica
Nacional en la ciudad. Finalmente, se invirti en el fortaleci-
miento del parque automotor y el armamento, con la ayuda
de recursos nancieros facilitados por el gobierno nacional.
Para propiciar una relacin de conanza y apoyo entre
la comunidad y la polica se crearon las ocinas de Recepcin
de Denuncias y la Comisin Especial de Quejas, mediante las
cuales la ciudadana pas a desempear un papel evaluador
y contralor de la Polica Metropolitana e incluso de la Polica
Militar. Se capacit a mil personas de las Fuerzas Armadas y
de la Polica en procesos de formacin en civilidad, cultura
ciudadana y solucin de conictos.
Conquista y dignicacin de espacios pblicos
para la ciudadana
Las medidas de recuperacin militar de zonas de la ciudad
anteriormente ocupadas por grupos armados fueron segui-
das por una poltica de conquista del territorio, mediante
la dignicacin de espacios pblicos para el disfrute de la
ciudadana, sobre todo en los sectores populares. La estra-
tegia tena el doble propsito de mejorar la calidad de vida
de los ciudadanos y disuadir el hampa y la actividad ilegal,
mediante una masiva presencia ciudadana en hermosos es-
pacios pblicos.
Se cre el Programa Ncleos de Vida Ciudadana (1991-
1993). Los ncleos se concibieron como lugares de encuen-
tro, integracin y concertacin para la poblacin de un sector
determinado, que pretendan mejorar las condiciones del de-
sarrollo humano (Biblioteca CF+S, 1998). En el marco de
este programa, las comunidades formularon proyectos para
crear centros de integracin cultural, juveniles y de la tercera
edad, centros deportivos, centros de vivienda, mejoramien-
to de reas verdes y quebradas, entre otros. La ejecucin de
este programa tambin trajo resultados positivos en materia
de acercamiento entre el Estado, el sector privado y las comu-
nidades (Dapena Rivera, 2003).
La alcalda cre tambin los proyectos urbanos integra-
les (PUI) como un instrumento de intervencin urbana que
abarca la dimensin de lo fsico, lo social y lo institucional,
con el objetivo de resolver problemticas especcas sobre
un territorio denido, donde se haya presentado una ausen-
cia generalizada del Estado, procurando el mejoramiento de
las condiciones de vida de sus habitantes. Los frutos de esos
proyectos incluyen la construccin de edicaciones y espa-
cios de disfrute social en los barrios, tales como unidades
A partir de 2002 en Medelln se llevaron a cabo
unas diez operaciones militares ordenadas por la
Presidencia de la Repblica para recuperar zonas
controladas por grupos criminales violentos,
autodefensas y milicia armada
TEMA CENTRAL Medelln: del terror a la convivencia
35 DEBATES IESA Volumen XVI Nmero 3 2011
permanentes de justicia, bibliotecas, escuelas, universidades,
unidades de vivienda, comedores y restaurantes, centros
ambulatorios, parques verdes, parques lineales, bulevares y
paseos urbanos, centros comerciales, teatros, polideportivos,
canchas deportivas, entre otros.
En el mismo espritu de dignicar y ordenar los espacios
pblicos para el disfrute de la ciudadana se cre el programa
Manejo del Espacio Pblico para la Convivencia (2004), des-
tinado a organizar las actividades formales e informales que
se llevaban a cabo en el espacio pblico de la ciudad, para
propiciar el uso adecuado de los espacios y lograr el disfrute
de la colectividad. Para ello se realizaron pactos con organi-
zaciones de venteros (buhoneros) en manejo y autocontrol
de lugares especcos de la ciudad; se capacit a 500 comer-
ciantes formales sobre la correcta utilizacin y el respeto del
espacio pblico; se capacit a 2.000 venteros en el adecuado
manejo del espacio pblico; se mantuvieron 186 cuadras sin
invasin de espacio pblico y se recuperaron veinte cuadras
en el centro de la ciudad; se sensibiliz a 8.000 venteros y
al 35 por ciento de los ciudadanos para el uso adecuado del
espacio pblico; y, por ltimo, diez espacios pblicos de la
ciudad pasaron a manos del sector privado para que fueran
administrados por ellos (Alcalda de Medelln, 2009).
Retos pendientes
Los avances de Medelln en materia de seguridad ciudadana
en los ltimos aos son innegables: en 2007 Medelln era
una de las ciudades menos violentas de Amrica Latina, con
una tasa de 26 homicidios por cada cien mil habitantes. Sin
embargo, los ndices de inseguridad siguen siendo preocu-
pantes, segn los estndares de violencia para Latinoam-
rica establecidos por el PNUD. Adicionalmente, en 2008 se
observ un retroceso en materia de seguridad con respecto
al ao anterior, que se evidenci en el incremento de algunas
modalidades de violencia que condujeron a una mayor can-
tidad de muertes y al aumento de otros delitos como atracos
callejeros y hurtos.
Las principales causas de este retroceso radican en que,
a pesar de los esfuerzos realizados, Medelln no ha logra-
do resolver algunos problemas de fondo que inuyen ne-
gativamente en los ndices de violencia y contribuyen a la
persistencia del delito: la exclusin socio-productiva de sus
jvenes y la inecacia del sistema de justicia.
Exclusin socio-productiva de los jvenes
Desde los diagnsticos tempranos hechos en 1990, acerca de
la caracterizacin de la violencia en Medelln, se identic
el problema de la exclusin como una de las fuentes princi-
pales o causa raz del problema de inseguridad en la ciudad
(Uribe Hincapi, 2001). Entre stas se destaca la exclusin
juvenil. La Alcalda de Medelln se aboc a crear una polti-
ca pblica de la juventud, con el objetivo de prevenir la ex-
clusin juvenil y sus efectos en la socializacin de los jvenes
en combos, bandas y dems agrupaciones criminales. Una
importante medida fue la creacin, en 1994, de la Ocina de
la Juventud, adscrita a la Secretara de Bienestar Social, para
atender las necesidades de la juventud local, con el pro-
psito de fomentar la participacin juvenil y formular una
poltica de juventud en Medelln (Cruz Henao, 2002). Esa
ocina concentr sus esfuerzos en crear ambientes de paz
para los jvenes en zonas clave de la ciudad.
Entre las polticas destinadas a luchar contra la exclu-
sin juvenil se disearon diversos programas e iniciativas.
La ciudad de Medelln cre un Fondo de Iniciativas Juve-
niles, para nanciar actividades propuestas por distintas
organizaciones. Lider varias campaas de acercamiento a
los jvenes; una de stas, llamada Especialidad de Meno-
res, se dedic a la atencin, la adaptacin y la correccin
de menores con antecedentes delincuenciales. Fortaleci las
comisaras de familia, creadas en 1989 como instancias de
conciliacin, sancin y prevencin del menor infractor. Ide
casas de la juventud, espacios de encuentro, socializacin y
capacitacin juvenil, con el objetivo de preparar a los jve-
nes en algn ocio. Cre el programa Jvenes Aprendices,
para ayudar a los jvenes en su capacitacin y en su proceso
de insertarse formalmente a su primer trabajo, y puso en
marcha Jvenes con futuro, un programa de formacin inte-
gral para jvenes que nunca hubieran participado en grupos
armados, en el cual se formaba en reas tcnicas y culturales,
as como tambin se les daba la oportunidad de culminar
sus estudios secundarios y medios. Tambin cre el Paisajo-
ven, el cual se concentr tres grandes reas de trabajo: orga-
nizacin juvenil para el fortalecimiento de la convivencia y
la participacin ciudadana, educacin y capacitacin y pro-
mocin para el empleo.
Pese a los esfuerzos emprendidos, los combos (ban-
das criminales) an son un mecanismo de socializacin de
los jvenes, y el nmero de este tipo de organizaciones cri-
minales es alto. Persisten problemas en la construccin de
polticas pblicas para la juventud que no se han logrado
resolver: los programas diseados para este n no han logra-
do el impacto deseado ni han alcanzado un nmero signi-
cativo de beneciarios, para incidir de manera importante en
la cantidad de jvenes excluidos y en condiciones de riesgo.
La alcalda de Medelln cre los proyectos
urbanos integrales, cuyos frutos incluyen la
construccin de edifcaciones y espacios de
disfrute social en los barrios
COMPROMISO SOCIAL: GERENCIA PARA EL SIGLO XXI
ANTONIO FRANCS (COORDINADOR)
La empresa es el motor econmico por excelencia, sea privada, pblica
o social. Hasta ahora trabaja para sus accionistas, pero los trabajadores,
los clientes y las comunidades le plantean exigencias crecientes,
que van ms all de lo que se conoce como responsabilidad social.
En Compromiso social: gerencia para el siglo XXI se dan herramientas
novedosas para responder a esas exigencias.
0212-555.42.63
[email protected]
Medelln: del terror a la convivencia TEMA CENTRAL
36 DEBATES IESA Volumen XVI Nmero 3 2011
Existen problemas de calidad de los servicios impartidos, as
como de focalizacin, debido a que la mayora de los jve-
nes que acuden a los programas y se benecian de ellos no
son los jvenes de alto riesgo ni los ms excluidos. Aunque
hay experiencias exitosas, hay fragmentacin y dispersin de
los esfuerzos, y la cobertura de las iniciativas ha sido en su
conjunto insuciente. Adems, los organismos estatales y los
programas en apoyo a la juventud se han multiplicado en
la ciudad, pero muchos de ellos o estn atravesados por la
lgica burocrtica o cumplen roles que no son los ms ade-
cuados o no tienen un lugar central en las polticas sociales
(Puentes, 2003: 276). A todo esto, se suma la persistencia de
algunos problemas estructurales de la ciudad, como el estan-
camiento econmico en los ltimos dos aos y el repunte de
las tasas de desempleo, entre otros.
El desafo es, entonces, atacar el problema de raz la
exclusin socio-productiva de los jvenes de los sectores de
bajos ingresos para evitar que las agrupaciones delictivas
sean una de las unidades bsicas y peculiares de organiza-
cin de los jvenes y que se perpete una tendencia do-
minante hacia una expresin conictiva y violenta en la
ciudad (Carrin, 2003: 56). Las polticas de seguridad de-
ben ir acompaadas de polticas de desarrollo humano, de
la creacin de condiciones para una poblacin prspera y
alejada del delito.
Inecacia del sistema de justicia
La recuperacin de la ecacia de las instituciones de justicia
y el fortalecimiento del marco institucional an estn lejos de
alcanzarse. El deciente desempeo de la justicia penal y la
congestin de los despachos demoran los procesos y contri-
buyen a la impunidad, lo cual ha incentivado a los criminales
y aumentado el comportamiento violento en la ciudad. Asi-
mismo, hechos violentos propiciados por grupos armados
en contra de funcionarios pblicos de justicia han contri-
buido a la parlisis del sistema penal, por presin directa e
indirecta sobre el sistema judicial colombiano. El Estado no
ha logrado vencer el temor a las amenazas e intimidaciones
que sufren sus funcionarios al evaluar y dictar sancin sobre
algn proceso delictivo.
Se han hecho esfuerzos con miras a fortalecer el sec-
tor judicial y lograr una reduccin de la impunidad. Uno
de ellos fue la creacin en 2007 del proyecto Fortalecimien-
to del Sector Justicia para la Reduccin de la Impunidad en
Colombia, actividad liderada por el gobierno nacional, que
se desarrolla en diez ciudades colombianas (entre las cua-
les se encuentra Medelln) con el objetivo de capacitar a los
defensores pblicos en tres aspectos primordiales: sistema
acusatorio, gerencia de procesos judiciales y escena del de-
lito. Existen tambin programas de capacitacin y asesora a
jueces, magistrados y defensores pblicos. En la dcada de
los noventa la Alcalda de Medelln ide estrategias basadas
en la creacin de herramientas alternativas para facilitar el
acceso ciudadano a la justicia y la promocin de mecanismos
de solucin pacca de conictos, a travs de centros de con-
ciliacin y mediacin, unidades de proteccin familiar, co-
misaras de familia para resolver disputas en la comunidad,
establecimiento de jueces de paz, y casas de justicia.
Pese a los esfuerzos realizados, el sistema de justicia
colombiano sigue siendo sumamente dbil, y los ndices de
impunidad muy elevados, lo cual ha ocasionado una reproduc-
cin del crimen violento. Como bien lo expone un crtico en
la materia: La justicia colombiana acumula ms casos de los
que ventila y, en general, se erosiona a pasos agigantados
(Carrin, 2003: 75).
Las lecciones
Medelln pas de ser la ciudad ms violenta del mundo en
1991 a ser una de las ciudades ms seguras de Latinoamrica
en escasos quince aos. Cuatro polticas pblicas explican
en gran medida el xito de la ciudad en la lucha contra la
violencia en el perodo estudiado:
1. La existencia de una estrecha colaboracin entre
el gobierno nacional y el gobierno local, que condujo a la
creacin de instancias y programas de concertacin, coor-
dinacin y aprendizaje, con miras a atender el problema de
inseguridad.
2. La aplicacin de una estrategia centrada en la recu-
peracin del monopolio de la fuerza por parte del Estado,
lo cual llev a organizar y ejecutar una serie de operaciones
militares y programas de desmovilizacin y desarme de los
grupos armados en la ciudad a comienzos del siglo XXI, con
el objetivo de retomar la ciudad y contrarrestar los concu-
rrentes episodios de violencia.
3. La recurrente inversin en la modernizacin y la
transformacin de los organismos de seguridad y justicia;
especcamente, inversiones en personal y tecnologa, en
dotacin de infraestructura, armamento y transporte, y en
propiciar una relacin de conanza entre los organismos de
seguridad y la comunidad.
4. La conquista y la dignicacin de los espacios p-
blicos para la ciudadana, especcamente aquellas zonas de
la ciudad ocupadas y sometidas durante muchos aos por
grupos armados.
Si bien Medelln logr entre 1991 y 2007 sustanciales
avances en la reduccin de la violencia, la ciudad sigui sien-
do peligrosa y en 2008 se observ un rebote de las cifras de
delincuencia, debido en parte a dos aspectos que debe asumir
la ciudad como retos: 1) no se ha atacado de manera exitosa
la exclusin socio-productiva de los jvenes y su socializacin
en bandas y combos criminales y 2) la inecacia institucional
del sistema de justicia se ha convertido en una suerte de in-
centivo criminal, que contribuye a la impunidad y al aumento
del comportamiento violento de los ciudadanos.
El desafo principal para los medellinenses radica en
sostener la tendencia decreciente de los ndices de violencia
observada hasta nales de 2007, para lo cual es importante
que se trabaje en corregir las fallas estructurales de la ciudad,
tales como el desempleo y el estancamiento econmico; se
modiquen los procesos de recuperacin institucional; y se
creen programas ecientes de apoyo a los jvenes en riesgo.
Los resultados positivos se logran mediante un trabajo
coordinado en la aplicacin de polticas ecientes frente al
control de los distintos grupos de delincuentes violentos que
an persisten en sectores de la ciudad. El problema de la
violencia ciudadana debe ser abordado por los gobiernos lo-
cales, en colaboracin con el gobierno central y organismos
de la sociedad civil, por medio de polticas integrales que
deben ir desde lo preventivo hasta lo coercitivo.
La violencia en Medelln se redujo de manera
signifcativa solamente cuando el Estado
colombiano asumi, en 2002, la estrategia de
recuperar el monopolio de la fuerza, mediante
operaciones militares y un programa de desarme,
desmovilizacin y reinsercin de grupos armados
TEMA CENTRAL Medelln: del terror a la convivencia
37 DEBATES IESA Volumen XVI Nmero 3 2011
REFERENCIAS
Acero Velsquez, H. (2005). Los gobiernos locales y la seguridad ciudada-
na. Bogot: Fundacin Seguridad y Democracia.
Acero Velsquez, H. (2007): Experiencias exitosas de seguridad en go-
biernos locales. Guayaquil, Quito, Medelln, Bogot y el Programa Depar-
tamentos y Municipios Seguros. http://www.oas.org/atip/documentos/
Lecturas%20Sugeridas/experiencias%20exitosos%20de%20Seguridad%20
en%20Gobiernos%20Locales.pdf. ltima visita: 8 de junio de 2011.
Alcalda de Medelln (2009): Proyectos Urbanos Integrales. http://www.
medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/I_gestion/puinororiental.jsp. ltima
visita: 8 de junio de 2011.
Alonso, M.; J. Giraldo y D. Sierra (2007): Medelln: el complejo camino de
la competencia armada. Parapoltica M. Romero (ed.): La ruta de la expan-
sin paramilitar y los acuerdos polticos, Bogot: Corporacin Nuevo Arcoiris.
Biblioteca CF+S (1998): Ciudades para un futuro ms sostenibles. Bue-
nas prcticas latinoamericanas y del Caribe. http://habitat.aq.upm.es/bpal/
onu98/lista.html. ltima visita: 8 de junio de 2011.
Carrin, F. (2003): De la violencia urbana a la convivencia ciudadana. L.
Bobea (ed.): Entre el crimen y el castigo: seguridad ciudadana y control democr-
tico en Amrica Latina y el Caribe. Caracas: Nueva Sociedad.
Ceballos, R. (2000): Violencia reciente en Medelln: una aproximacin a
los actores. Bulletin de lInstitut Franais dtudes Andines. Vol. 29. No. 3.
Cruz Henao, L. M. (2002): La polticas pblica de juventud en Medelln: Co-
lombia un sueo en construccin. Medelln: Ocina Municipal de Juventud de
Medelln.
Dapena Rivera, L. F. (2003): Ncleos de vida ciudadana: racionalidades y
coyunturas en la gestin de un proyecto urbano. http://habitat.aq.upm.es/
nvc/aldap.html. ltima visita: 8 de junio de 2011.
FBI (2007): Crime in the United States, 2007. Table 4. http://www.fbi.
gov/ucr/cius2007/data/table_04.html (ltima visita 8 de junio de 2011).
Fundacin Seguridad y Democracia (2008): Encuesta anual ciudadana so-
bre percepcin y victimizacin en las seis ciudades ms grandes del pas.
http://www.icpcolombia.org/archivos/publicaciones/encuesta_seguridad_
bogota.pdf (ltima visita 8 de junio de 2011).
Giraldo, J. (2007): Conicto armado urbano y violencia homicida: el caso de
Medelln. Medelln: Centro de Anlisis Poltico de la Universidad de EAFIT.
Guzmn, A. y R. Moreno (2007): Autodefensas, narcotrfco y comporta-
miento estatal en el Valle del Cauca. M. Romero (ed.): La ruta de la expan-
sin paramilitar y los acuerdos polticos. Bogot: Corporacin Nuevo Arcoiris.
Henao Delgado, H. (2004): Familia, conicto, territorio y cultura. Medelln:
Corporacin Regin.
Hernndez, J. C. (2000): Educar en competencias: La experiencia de la
Corporacin Paisajoven de Colombia. Boletn Cinterfor. No. 150. Septiem-
bre-diciembre. http://www.cinterfor.org.uy/public/spanish/region/ampro/
cinterfor/publ/boletin/150/pdf/hernand.pdf. (ltima visita: 8 de junio de
2011).
Jaramillo Arbelez, A. M.; R. Ceballos Melguizo y M. I. Villa Martnez
(1998): En la encrucijada. Conicto y cultura poltica en el Medelln de los no-
venta. Medelln: Corporacin Regin.
Norea Betancur, H. E. (2007): Los paramilitares en Medelln: la desmovi-
lizacin del Bloque Cacique Nutibara. Un estudio de caso. Trabajo de gra-
do de la Maestra en Ciencia Poltica. Medelln: Universidad de Antioquia.
Instituto de Estudio Polticos. http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/
colombia/iep/tesis/norena.pdf. ltima visita: 8 de junio de 2011.
Ortiz, C. M. (1998): Ciudades y rea metropolitana: Medelln. F. Cubides,
A. Olaya y C. M. Ortiz (eds.): La violencia y el municipio colombiano 1980-
1997. Bogot: Universidad Nacional de Colombia.
Polica Nacional (2005): Instrumentos para la gestin de la seguridad ciu-
dadana y el orden pblico. Programa Departamentos Seguros, Serie Docu-
mentos Departamentos Seguros. Documento No. 2. Bogot. Enero. http://
www.resdal.org/ultimos-documentos/policia-instrumentos-colombia.pdf.
ltima visita: 8 de junio de 2011.
Puentes, J. C. (2003): Polticas pblicas de juventud y gasto pblico en
Colombia (1991-2001). Seminario Internacional Produccin de Infor-
macin y Conocimiento para la Formulacin e Implementacin de Polticas
de Juventud. Manizales, Colombia: Universidad de Manizales.
Sarmiento Anzola, L. (2004): Poltica Pblica de Juventud en Colombia:
logros, dicultades y perspectivas. http://www.quindio.gov.co/home/docs/
general/PP%20de%20JUVENTUD.pdf. ltima visita: 8 de junio de 2011.
Uribe de Hincapi, M. (2001). Nacin, ciudadano y soberano. Medelln: Cor-
poracin Regin.
Vargas Velsquez, A. y V. Garca Pinzn (2007): Violencia urbana, seguri-
dad ciudadana y polticas pblicas: la reduccin de la violencia en las ciu-
dades de Bogot y Medelln, Colombia, 1991-2007. Pensamiento Iberoame-
ricano. No. 2.
The Washington Post (2008): Sustaining the Medelln miracle, 11 de Ju-
lio http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/07/10/
AR2008071002746.html. ltima visita: 8 de junio de 2011.
Medelln: del terror a la convivencia TEMA CENTRAL