Versin preliminar Octubre 2000

Problemas de la gestin educativa en Amrica Latina ( la tensin entre los

paradigmas de tipo A y el tipo B)
Juan Casassus* Unesco [email protected]
*Este documento es de exclusiva responsabilidad del autor y no compromete en absoluto a la
UNESCO.
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Problemas de la gestin educativa en Amrica Latina: o la tensin entre los
paradigmas de tipo A y de tipo B.
Introduccin
La gestin educativa data de los aos sesenta en Estados Unidos, de los aos setenta en el Reino
Unido y de los aos ochenta en Amrica Latina. Es por lo tanto, una disciplina de desarrollo
muy reciente. Por ello, tiene un bajo nivel de especificidad y de estructuracin. Por estar en
un proceso de bsqueda de identidad y ser an una disciplina en gestacin, constituye un caso
interesante de relacin entre teora y prctica.
La gestin educativa busca aplicar los principios generales de la gestin al campo especfico de
la educacin. El objeto de la disciplina, es el estudio de la organizacin del trabajo en el campo
de la educacin. Por lo tanto, est determinada por el desarrollo de las teoras generales de la
gestin y los de la educacin.
Pero no se trata de una disciplina terica. Su contenido disciplinario est determinado tanto por
los contenidos de la gestin como por la cotidianidad de su prctica. La gestin educativa se
constituye por la puesta en prctica de los principios generales de la gestin y de la educacin.
En este sentido es una disciplina aplicada, es un campo de accin.
En el perodo actual la prctica est altamente influenciada por el discurso de la poltica
educativa y por cierto, por los esfuerzos desplegados en la ejecucin de las polticas educativas.
Por lo tanto, su contenido tiende a avanzar en medio de los cambios que se producen en las
polticas educativas, las presiones para implementar la poltica en vigor y por su prctica en s, es
decir, la que resulta de los ajustes de la practica con las presiones desde arriba. Por este hecho,
es de notar que la gestin educativa no es solamente pragmtica como podra pensarse, sino que
la dimensin poltica esta inscrita en su prctica.
En su estado actual, la gestin educativa es una disciplina en gestacin en la cual interactan los
planos de la teora, los de la poltica y los de la pragmtica.
Entonces, como puntos metodolgicos, para comprender la naturaleza del rea de la gestin
educativa es necesario i) conocer los planteamientos tericos subyacentes en las disciplinas
madres que la generan y la contienen: el rea de la gestin y el rea de la educacin; y ii)
entender el sentido y los contenidos de las polticas educativas.
En este marco, el propsito de este texto es aportar una reflexin acerca de las formas que
emergen de los planteamientos subyacentes de distintas teoras de la organizacin del trabajo, y
de su interaccin con la esfera de la educacin, tanto en lo disciplinario como, en lo poltico.
El texto esta estructurado en seis partes. La primera examina los planteamientos bsicos de la
gestin. La segunda, considera distintas definiciones. La tercera analiza la evolucin de los
modelos de gestin, la trayectoria que ellos delinean, y hacia adonde apuntan. La cuarta, se
vuelca a la dimensin de la educacin considerando las orientaciones de poltica educativa de
fin de siglo que condicionan la situacin actual. La quinta parte analiza algunos problemas
relacionados con la definicin del objeto de la gestin educativa. Y en la sexta y ltima, se
ofrecen algunas conclusiones.
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I. Los planteamientos bsicos de la gestin.
El lugar que ocupan hoy las empresas en la evolucin social y su constante reestructuracin, han
hecho de la idea de la movilizacin de las personas en una organizacin hacia ciertos objetivos
determinados, una de las ideas centrales que han marcado nuestro tiempo. Tanto es ello as, que
el tema central de la teora de la gestin es la comprensin e interpretacin de los procesos de la
accin humana en una organizacin. Esta idea ha seducido las mentes del fin de siglo y, sin duda,
continuar ejerciendo su impacto a travs del siglo XXI.
La preocupacin por movilizar a las personas hacia objetivos predeterminados, tiene
antecedentes muy antiguos. Baste para ello considerar que es posible ubicar en la Antigedad
a precursores de dos corrientes que han estado constantemente presentes en los enfoques de la
gestin. Por una parte, en la Repblica de Platn se encuentra la visin de la gestin percibida
como una accin autoritaria. l consideraba que la autoridad era necesaria para conducir a los
hombres a realizar acciones heroicas y de valor. Por otra parte en la Poltica de Aristteles, se
encuentra la visin de la gestin percibida como una accin democrtica. Para Aristteles el ser
humano es un animal social o poltico, y conceba la movilizacin como un acto a travs del cual
los hombres participaban en la generacin de su propio destino.
Sin embargo, la gestin concebida como un conjunto de ideas mas o menos estructuradas es
relativamente reciente. Los precursores modernos se remontan a la primera mitad del siglo
XX, con el trabajo de socilogos, administradores y psiclogos. Entre los primero se destaca
en particular Max Weber, quin estudi la organizacin del trabajo como un fenmeno
burocrtico. Su aporte se orient hacia el estudio de la organizacin percibida como un
proceso racionalizador que se orienta a ajustar los medios con los fines que se ha dado esa
organizacin.1. Entre los administradores destacan Frederic Taylor
2
y Henri Fayol.
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El primero
desarroll la idea de la gestin cientfica al considerar por una parte que la motivacin laboral es
generada por el inters econmico, y por otra que el proceso del trabajo puede ser racionalizado
por los administradores. Henri Fayol, por su parte, racionaliza la funcin de trabajo, pero esta
vez el de la direccin. Ambos, Taylor y Fayol son considerados los padres de la escuela Clsica
de Administracin. Con posterioridad, entre los psiclogos sociales, Elton Mayo a travs de los
famosos estudios de las plantas de la General Electric en Hawthorne, y sus trabajos 4, contenidos
en particular en The Human Problems of an Industrial Society", puso el nfasis en las
motivaciones no econmicas en el proceso laboral dando origen a la escuela de relaciones
humanas. Mas tarde, se genera la visin sistmica de la organizacin en la cual la organizacin
es vista como un subsistema cuyo punto central son las metas, las que constituyen las funciones
de dicha organizacin en la sociedad. En esta visin de sistemas destacan T. Parsons, quien
presenta la teora funcionalista de los sistemas, L. von Bertalanfly, con la teora de los sistemas
abiertos y N. Luhman con la visin autopotica de los
1
M. Weber. Economa y Sociedad Fondo de Cultura Econmica, Mxico.1969
2
F.Taylor, Scientific Management Harper and Row, New York, 1911
3
Henri Fayol Administration Industrielle et Generale, Prevoyance, Organization,
Commandement, Coordination, 4
Elton Mayo The Contrle Human (1916) Problems Gauthier of Villards Paris 1982
an Industrial Civilization, Macmillan, London, 1933.
3
sistemas5. Todos estos pensadores se interrogaron acerca del tema central de la gestin, a saber,
en la indagacin acerca de las motivaciones de las personas en su lugar de trabajo y acerca de
qu es lo que los puede impulsar a mejorar su desempeo.
Es slo a partir de la segunda mitad del siglo XX que se puede hablar propiamente de la
gestin como campo disciplinario estructurado. Al interior de este campo es posible distinguir
algunas corrientes. Una de ellas emerge de la perspectiva de la experiencia, cuando algunos
empresarios como Chester Bernard (ATT) o Alfred Sloan (General Motors), en los aos sesenta
comienzan a escribir sus experiencias en la administracin de grandes empresas. Esta corriente
ha tenido una gran influencia en el desarrollo del enfoque casustico aplicado del campo de la
gestin, es decir el enfoque de la gestin a partir de las experiencias concretas de gestin. Esta
corriente se transfiere a los enfoques casusticos de una de las corrientes de la gestin educativa
predominantes en los Estados Unidos. Una de las dificultades de esta corriente, particularmente
fuerte en los libros y revistas de Estados Unidos, es que si bien se refieren a situaciones
concretas (situaciones que dan origen a recomendaciones acerca de cmo enfrentar una situacin
especifica), el enfoque emprico resulta en que los temas de gestin salten de una temtica a otra,
sin lograr profundizar en la comprensin de los mecanismos que rigen la situacin especfica y
como tampoco construir el sentido de la situacin. Las otras corrientes emergen del pensamiento
ms terico y estn ligadas a los modelos de gestin tales como el normativo, el prospectivo,
el estratgico, el estratgico situacional, calidad total, reingeniera y comunicacional. Estos
modelos se discutirn mas en detalle en la parte III. Pero previo a ello, es necesario focalizar
conceptualmente lo que se entiende por gestin.
II. La Definicin del Trmino Gestin
La gestin trata de la accin humana, por ello, la definicin que se d de la gestin est siempre
sustentada en una teora - explcita o implcita - de la accin humana. Hay distintas maneras de
concebir la gestin segn sea el objeto del cual se ocupa y los procesos involucrados. En este
marco, segn sea el nfasis en del objeto o proceso contemplado, se obtienen definiciones las
que, por una parte, ponen de relieve el hecho de que la gestin tiene que ver con los componentes
de una organizacin en cuanto a sus arreglos institucionales, la articulacin de recursos,
los objetivos. Por otra parte, se obtienen otras definiciones cuyo nfasis esta centrado en la
interaccin entre personas.
Una visin de la gestin focalizada en la movilizacin de recursos. En esta perspectiva, la
gestin es "una capacidad de generar una relacin adecuada entre la estructura, la estrategia,
los sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los objetivos superiores de la organizacin
considerada". O dicho de otra manera, la gestin es "la capacidad de articular los recursos de que
se disponen de manera de lograr lo que se desea".
Una visin que evoca la supervivencia de una organizacin desde sus procesos, sugiere concebir
la gestin como "la generacin y manutencin de recursos y procesos en una organizacin para
que ocurra lo que se ha decidido que ocurra".
Desde la perspectiva centrada en la interaccin de los miembros de una organizacin, la gestin
toma distintas definiciones. En esta perspectiva se percibe que las personas actan en funcin de
la
5
N. Luhman Organizacin y decisin Westdeutcher un Humbolt, Berlin, 1978
4
representacin que ellas tengan del contexto en el cual operan. Por ejemplo, podemos decir con
Agryss y Schon (1978) que "la accin en una organizacin es una accin deliberada, y toda
accin deliberada tiene una base cognitiva, refleja normas, estrategias y supuestos o modelos del
mundo en el cual se opera". Por ello, podemos decir que la gestin es "la capacidad de articular
representaciones mentales de los miembros de una organizacin".
Otro enfoque, es el lingstico, el cual focalizado en la comunicacin, concibe que las personas
se movilizan mediante compromisos adquiridos en la conversacin. As, la gestin es "la
capacidad de generar y mantener conversaciones para la accin".
La visin centrada en los procesos, vincula la gestin al aprendizaje. Uno de los artculos que
ms impacto ha tenido en la reflexin acerca de estas materias fue publicado en 1988 en el
Harvard Business Review por Arie de Geus intitulado "Planning as learning". En l, se concibe
la accin de la gestin como un proceso de aprendizaje de la adecuada relacin entre estructura,
estrategia, sistemas, estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia el interior
de la organizacin como hacia el entorno. En esta misma lnea, Peter Senge, en la Quinta
Disciplina, define el aprendizaje como el proceso de expansin de las capacidades de lograr lo
que deseamos lograr. El aprendizaje as visto es, entonces, no slo una elaboracin personal,
sino que se constituye y se verifica en la accin. Por lo tanto, la gestin de una organizacin
concebida como un proceso de aprendizaje continuo es visto como un proceso de aprendizaje
orientado a la supervivencia de una organizacin mediante una articulacin constante con el
entorno o el contexto.
En las distintas visiones de la gestin evocadas, est el tema del aprendizaje, el aprendizaje
continuo, la generacin de valores, la visin compartida, las interacciones, y las
respresentaciones mentales. Todos estos temas son tambin temas comunes en el universo
conceptual de la educacin. Este punto sugiere que la evolucin del pensamiento acerca de la
gestin se acerca a la evolucin del pensamiento de la educacin. Este aspecto debera ser un
elemento favorable para establecer una relacin adecuada entre gestin y educacin.
Adems de las distintas visiones de gestin, en el tema de la gestin educativa conviene hacer
un punto de clarificacin de conceptos, debemos usar la palabras gestin o administracin
educativa? La disciplina se ha desarrollado principalmente en el mundo anglo sajn.
Primero en USA y luego en UK. En USA el trmino usado con mayor frecuencia es el de
administracin. Existen carreras universitarias y revistas especializadas, tales como The
Educational Administration Journal. Sin embargo, en UK, el termino utilizado es management.
En las universidades los cursos son de educacional management, pero tambin existen algunos
compromisos en el uso de la terminologa como por ejemplo en el caso de la British Educational
Management and Administration Society.
En Amrica Latina, se ha pasado de la perspectiva de la administracin a la de la gestin.
Bajo el rgimen de sistemas educativos centralizados hasta fines de los ochenta- existieron
dos corrientes cercanas a la disciplina: por una parte se daba la planificacin y por otra la
administracin. En el fondo, esta tradicin corresponde a una visin autoritaria o verticalista de
la gestin en la cual por una parte, se encuentran los sujetos encargados de planificar y por otra
parte se encuentran los sujetos encargados de administrar o ejecutar los planes. Esta prctica,
que acompa a los sistemas educativos centralizados, ha sido superada por un proceso de
descentralizacin, que cambia las competencias de gestin de los actores involucrados.
5
Gestin es un concepto ms genrico que administracin. La practica de la gestin hoy va mucho
mas all de la mera ejecucin de instrucciones que vienen del centro. Las personas que tienen
responsabilidades de conduccin, tienen que planificar y ejecutar el plan. El concepto gestin,
connota tanto las acciones de planificar como las de administrar. La administracin, como
ejecucin de las instrucciones de un plan, independientes de los contextos, no es lo que ocurre
en las situaciones reales. Por ejemplo los directores de escuelas encargadas de ejecutar un plan,
tienen que realizar una serie de operaciones de ajustes, tales como lograr la viabilidad poltica del
plan, adecuar los recursos disponibles con las necesidades de la ejecucin de un plan, determinar
el nivel de competencias de las personas para llevar adelante el plan. En la prctica, el plan es
solo una orientacin y no una instruccin de ejecucin. Por ejemplo, en su trabajo de traducir
de un plan en acciones concretas, los directores de escuelas se encuentran frecuentemente en la
necesidad de replanificar, administrar y demostrar talento poltico para encauzar el plan.
Este trabajo de ajustes internos (adecuacin a y de los recursos) y los ajustes externos ocurre
porque cada organizacin es un sistema. Los sistemas operan dentro de un contexto externo con
el cual interactan y poseen un contexto interno. El contexto externo y el contexto interno.
El contexto externo esta constituido por todo lo exterior a la organizacin. En trminos de la
educacin, el entorno externo de las escuelas esta constituido por entidades tales como los
padres y apoderados, las otras organizaciones sociales, la economa que entorna a las escuelas,
el sistema legal, el cultural o el poltico. Las organizaciones no existen en un vaco existen en
el entorno. La organizacin se nutre de su entorno, y en este sentido depende de l. Por ello, el
tema de las escuelas con su entorno es muy importante, sin embargo hasta la fecha, las relaciones
de la escuela con el entorno tienden a ser de carcter pasivo (descripcin del conocimiento del
entorno) mas que activo (interaccin concreta con el entorno). Desde el punto de vista de la
gestin, sta debe orientarse a facilitar una relacin de interaccin con el entorno externo.
El contexto interno lo constituyen las personas que son los miembros de la organizacin. Esto
llama la atencin a que las personas son el contexto interno, pero no en cuanto a cualquiera
caracterstica de las personas, sino a aquellas caractersticas que los hacen miembros de esa
organizacin. En las escuelas, el contexto interno esta constituido por personas, pero solo en
cuanto ellas son alumnos, docentes, tcnicos, directivos, y no en tanto de seres humanos. La
gestin educativa, es la gestin del entorno interno orientado hacia el logro de los objetivos de la
escuela.
En el caso de la gestin educativa, nos confrontamos con un problema especial que es el hecho
de que el objeto de la gestin es la formacin de seres humanos y por ello, en el mbito de la
educacin, el contexto interno, o al menos parte del contexto interno (los alumnos) tiende a
mezclarse conceptualmente con el fin de la organizacin. Esta es una situacin propia de la
educacin que no se da en otras organizaciones,
La interaccin concreta de un sistema con sus entornos internos y externos, le es propia a dicho
sistema. Por ello, la utilidad de las recetas de gestin es limitada a su aspecto ilustrativo, pero
nunca pueden reemplazar la reflexin sobre la realidad concreta en la cual opera el sistema. Este
aspecto es importante, pues si se opera sin una reflexin sobre la situacin concreta, la accin se
abstrae de la realidad y se opera en forma alienada, separada de la realidad. Por el contrario, si se
opera de manera cercana a la realidad, es posible abrirse al sujeto. Cuando ello ocurre, es posible
pensar de una manera nueva, a la posibilidad de que existen maneras radicalmente diferentes de
organizar las
6
escuelas y el sistema educativo. Pues se logra comprender lo que dice el sentido comn, que la
gestin es trabajar con personas.
Comprender esto es importante, pues se produce un cambio en la comprensin de lo que son
las personas. Este es un aspecto central de la reflexin con relacin a la gestin educativa.
Las personas son no triviales. La trivialidad se dice de un objeto del cual se obtiene el mismo
resultado cuando se le aplica un insumo determinado. Un automvil es una maquina trivial, pues
si quiero girar hacia la derecha, hago girar el volante hacia la derecha entonces el vehculo girar
hacia la derecha. Un ser humano es no trivial pues, cuando se le aplica un insumo, el resultado
variara segn el individuo. Sin embargo, al parecer en la gestin se tiende a actuar como si las
personas funcionaran como maquinas triviales.
III. Modelos de gestin.
Los principios generales de la gestin pueden ser formalizados en modelos de gestin. Estos
modelos han sido explicitados en un texto anterior6, sin embargo, se presentan aqu con el fin de
apoyar el argumento. En la gestin se puede identificar una secuencia de marcos conceptuales,
tcnicos e instrumentales que han ido orientando el cambio institucional. Estos modelos son: el
normativo, el prospectivo, el estratgico, el estratgico situacional, calidad total, reingeniera
y comunicacional. Cada uno de ellos constituye una forma de respuesta a limitaciones que
presenta el modelo anterior o a situaciones restrictivas del entorno de los modelos anteriores.
Cada nuevo marco conceptual no invalida el anterior, pero s representa un avance con respecto
a l, generando una acumulacin terica e instrumental. As, de una manera similar a lo que
ocurre en fsica, donde el modelo newtoniano es vlido en una cierta escala, pero es limitado
en sus explicaciones si es confrontado con el modelo cuntico, cada modelo tiene su mbito de
efectividad, pero tambin adolece de limitaciones, las que son superadas por el nuevo modelo.
En los aos cincuenta y sesenta hasta inicios de los setenta, la planificacin en la regin estuvo
dominada por la visin "normativa". Fue la poca en la cual se iniciaron los planes nacionales de
desarrollo y, en consecuencia, se disearon los planes nacionales de desarrollo educativo. En esta
visin de la planificacin, la OCDE y CEPAL, y en particular Jorge Ahumada en ILPES tuvieron
una influencia preponderante, y de la cual todos somos herederos.
La visin normativa se constituy como un esfuerzo mayor de introduccin de la racionalidad en
el ejercicio de gobierno en sus intentos de alcanzar el futuro desde las acciones del presente. Ella
se construye a partir de tcnicas de proyeccin de tendencias a mediano plazo y su consecuente
programacin.
En el mbito educativo, fue una planificacin orientada al crecimiento cuantitativo del
sistema. De hecho, el plan consisti en la asignacin de recursos destinados a expandir la
oferta educativa. La visin normativa expresa una visin lineal del futuro. Desde el punto de
vista terico, en esta perspectiva el futuro es nico y cierto. Desde el punto de vista tcnico la
planificacin consisti en la aplicacin de tcnicas de proyeccin del presente hacia el futuro.
Este modelo es la expresin de un modelo racionalista weberiano, con un alto nivel de
abstraccin y
6
Casassus Juan Marcos conceptuales para el anlisis de los cambios en la gestin
de los sistemas educativos en La Gestin: en busca del sujeto UNESCO Orealc,
Santiago de Chile, 1999.
7
donde la dinmica propia de la sociedad estaba ausente. Sin embargo, desde el punto de vista
cultural, esta visin normativa se ensambla bien con la cultura normativa y verticalista del
sistema educativo tradicional.
A fines de los aos sesenta se constat que el futuro realizado no coincida con el futuro previsto
en la dcada anterior. La crisis cristalizada por el aumento del precio del petrleo en 1973 marc
un quiebre en las tcnicas de la previsin clsica expresada en la visin normativa. En la visin
prospectiva, se establece que el futuro no se explica necesariamente slo por el pasado. Tambin
intervienen las imgenes del futuro que se imprimen en el presente y que, en consecuencia, lo
orientan. De esta manera, el futuro es previsible a travs de la construccin de escenarios. Pero,
al mismo tiempo que se conciben mltiples escenarios del futuro, se est diciendo que el futuro
es tambin mltiple, y por ende incierto. Observemos que se ha pasado de un futuro nico y
cierto, hacia un futuro mltiple e incierto.
La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la planificacin, y de reducir
la incertidumbre que ello produce, genera desde las fuentes ms diversas, lo que podra ser
considerado como la flexibilizacin del futuro en la planificacin. Se desarrolla, entonces, una
planificacin con criterio prospectivo donde la figura predominante es Michel Godet7 quien
formaliza el mtodo de los escenarios.
Desde el punto de vista metodolgico, por una parte, los escenarios se construyen a travs de la
tcnica de matrices de relaciones e impacto entre variables. Por otra parte, para intentar reducir la
incertidumbre, se desarrolla una serie de tcnicas a travs de mtodos tales como Delfi, el baco
de Reiner y otros.
En este perodo de inicio de los setenta, se intentaron reformas profundas y masivas las
que, notablemente, representaban futuros alternativos. Ello se puede observar desde los
planteamientos revolucionarios que acompaaron las visiones alternativas de la sociedad (Chile,
Cuba, Colombia, Per, Nicaragua), a otros esfuerzos ms tcnicos apoyados en el instrumental
de los ejercicios de la programacin linear. Fueron ejercicios que trataron de captar distintos
escenarios de futuro proyectando trayectorias, actores y estrategias alternativas.
Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con la microplanificacin, los
mapas escolares y el desarrollo de las proyecciones de requisitos en recursos humanos. El estilo
predominante continu siendo el ejercicio cuantitativo. De hecho, el instrumental de la visin
prospectiva es el mismo enfoque proyectivo de la visin normativa, slo que aplicado mediante
matrices de impacto a la construccin de distintos escenarios. Desde mediados de los aos
70, la visin de alternativas posibles se refuerza, con el inicio de estudios comparativos y de
programas regionales, como por ejemplo el PREDE asociados a la OEA o el Proyecto Principal
de Educacin asociados con la UNESCO. En estos proyectos los planificadores tuvieron la
posibilidad de encontrarse, comparar posturas, modelos, estrategias y resultados. En definitiva,
la posibilidad de identificar soluciones alternativas a problemas similares. Es, sin embargo,
interesante notar que en este perodo se empieza ya a introducir nuevos elementos como lo eran
por ejemplo los resultados de investigacin ligados a la planificacin. Este modelo mantiene
la perspectiva racionalista fundamentada en la proyeccin (aunque se trate de escenarios
alternativos) como tcnica. El manejo financiero sigue siendo el elemento predominante y en las
decisiones sobre opciones y proyectos
7
Godet, Michel Prospectiva y Planificacin Estrategica. S G Editores SA. Espaa.
8
alternativos predomina el criterio del anlisis costo- beneficio.
Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a l es necesario dotarse de un
modelo de gestin de normas que puedan llevar a ese lugar, es decir, normas que permitan
relacionar la organizacin con el entorno. Para ello surge la nocin de estrategia, cuyos
principales tericos son Ackoff, Ansoff, Porter y Steiner. La idea de la estrategia posee tanto
un carcter estratgico (normas) como tctico (los medios para alcanzar lo que se desea.) La
gestin estratgica consiste en la capacidad de articular los recursos que posee una organizacin
(humanos, tcnicos, materiales y financieros) (Ansoff).
La crisis de los aos ochenta no hace sino acentuar esta tendencia que vincula las
consideraciones econmicas a la planificacin y la gestin, consideraciones que estaban ausentes
en la dcada de los sesenta. Ya no estamos en una situacin como a inicios de los aos setenta,
en los cuales la planificacin tenda a operar en un vaco societal. Con la crisis se introducen los
elementos de programacin presupuestaria en las unidades rectoras, que era en lo que se haban
constituido las unidades de planificacin ante situaciones de presupuesto decrecientes.
El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten asociar este perodo con una etapa
de consideraciones estratgicas. Es decir, una forma de hacer visible una organizacin a
travs de una identidad institucional (anlisis de tipo FODA que pone en relieve la misin,
la visin, las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas). Dicho enfoque permiti
que las organizaciones pudieran adquirir presencia y permanencia en un contexto cambiante.
Sin embargo, es solo a inicios de los noventa que se empieza a considerar este enfoque en la
prctica de la planificacin y de la gestin en el mbito de la educacin. Cabe destacar, que
el pensamiento estratgico tiene en su base un pensamiento de tipo militar. Se reconocen las
identidades organizacionales pero su visin de la accin humana se sita en una perspectiva
competitiva de organizaciones y personas que se constituyen en aliados versus enemigos.
La crisis petrolera de los aos setenta repercuti tardamente en Amrica Latina bajo la forma
de una grave crisis financiera. A inicios de los ochenta, la crisis se transform en una crisis
estructural generando una situacin social inestable. Para hacer frente a la incertidumbre,
emergen los nuevos temas de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los planes diseados.
En trminos tericos, a la planificacin estratgica se le introduce la dimensin situacional,
sugerido por Carlos Matus, o dicho de otra manera, el de la viabilidad de las polticas. El
planteamiento de la planificacin situacional reconoce no slo el antagonismo de los intereses
de los actores en la sociedad, sino que, adems del tema de la viabilidad poltica se plantea el
de la viabilidad tcnica, econmica, organizativa e institucional. Se preocupa del anlisis y
del abordaje de los problemas en el trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado, la gestin
se presenta como un proceso de resolucin de nudos crticos de problemas. . Para Matus,
una situacin es donde est situado algo. Ese algo es el actor y la accin. Accin y situacin
conforman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiere el carcter de situacin
en relacin al actor y a la accin de ste. Por eso, una realidad es al mismo tiempo muchas
situaciones, dependiendo ello de cmo est situado el actor y cul es su situacin. Por lo tanto,
en una realidad se plantean muchas viabilidades. Por ello, en el perodo de inicio de los aos
noventa predomina el criterio de buscar acuerdos y tratar de lograr consensos sociales como
criterio principal de gestin de los sistemas educativos.
9
En trminos operativos, se inicia un triple desplazamiento. La escasez de recursos hace de la
planificacin, por una parte, un ejercicio de tcnica presupuestaria; por otra, una preocupacin
de conduccin poltica del proceso, en el sentido de asegurar la gestin del sistema mediante
la concertacin, y una tercera, una fragmentacin del proceso de planificacin y de la gestin
en acciones que ocurren en diversos lugares del sistema, quebrndose el proceso integrador de
la planificacin y multiplicndose, en consecuencia, los lugares y las entidades planificadoras.
Este proceso de fragmentacin conduce a redefinir la unidad de gestin educativa. Es decir, el
objeto de la gestin educativa, deja de ser el sistema en su conjunto. En el objeto de la gestin
se determinan otras unidades de gestin (ms pequeas que el conjunto del sistema) las que se
caracterizan por tener la competencia de determinar objetivos propios, y a los cuales se pueden
asignar recursos. Este proceso ha sido el de la descentralizacin educativa, el cual, como se ver
ms abajo, tiene consecuencias importantes para la disciplina de la gestin educativa.
Cercano al pensamiento estratgico, emerge la visin de calidad total. Con el xito de Japn en
el contexto de la economa mundial, la atencin se torn hacia las causas de ello. Es conocido el
hecho que entre los principales tericos que inspiraron cambio en la organizacin del trabajo en
Japn, se encuentran los americanos E. Deming y J. Jurn, quienes en la dcada del cincuenta,
propusieron la filosofa de la calidad en la organizacin del trabajo. Sin embargo, es slo mucho
mas tarde, a mediados de la dcada de los ochenta, que la preocupacin por la calidad se traslada
al sistema educativo en USA, evento que ocurre recin a inicio de los aos noventa en Amrica
Latina8.
Los principios del pensamiento acerca de la calidad se refieren a la planificacin, control y
la mejora continua, las que permiten introducir estratgicamente la visin de la calidad al
interior de la organizacin.9 Sus componentes centrales son por una parte, la identificacin de
los usuarios y de sus necesidades, el diseo de normas y estndares de calidad, el diseo de
procesos que conduzcan hacia la calidad, la mejora continua de las distintas partes del proceso y
la reduccin de los mrgenes de error que hacen mas caros los procesos. Por otra parte, se tiene
la preocupacin de generar los compromisos de calidad.
Con la introduccin del tema de la calidad en la educacin, surgen dos hechos de importancia:
por una parte se reconoce la existencia de un usuario mas all de las necesidades del aparato
del Estado, y por otra parte, se genera la preocupacin por el resultado del proceso educativo.
Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los -diversos- usuarios del sistema
educativo, a exigir un servicio de calidad de acuerdo a sus necesidades. Como parte de los
mecanismos de gestin aparece entonces, la necesidad de hacer visible el resultado del proceso
educativo para que los usuarios puedan ver y emitir juicios acerca de la calidad. Por ello, se
generaliza el desarrollo de sistemas de medicin y evaluacin de la calidad de la educacin.
Pero la preocupacin por los resultados y, en general, por la percepcin de un bajo resultado,
lleva a analizar y examinar los procesos y los factores -y combinacin de factores- que en ellos
intervienen para orientar las polticas educativas en consecuencia.
La visin de la calidad total es a la vez una preocupacin por el resultado y por los procesos. Sin
embargo, aun cuando se valora ms que nunca el tema educativo, el contenido o significado de
8
J. Casassus Poder, lenguaje y calidad de la educacin en Boletin del Proyecto
Principal, N 50. Abril 2000. UNESCO, Santiago de Chile. 9
J. Juran Juran on planning for quality The Free Press, 1988
10