Alfredo Guerra-Borges-Globalización e Integración Latinoamericana (Economía y Demografía)

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SI la integracin tiene futuro en un ambiente de
globalizacin es el problema central que estudia
este libro; pero para construir esta hiptesis se dis-
cute qu es la globalizacin, de dnde parte y cul
es su pasado; cules son sus tendencias y las rela-
ciones recprocas entre regionalizacin, multilateralismo
y globalizacin. Con discrecin, el autor recuerda en
un epgrafe lo que dijera con agudeza el gran
escritor Mark Twain: El arte de la profeca es muy
difcil, especialmente con respecto al futuro.
En el prlogo el doctor Vctor Bulmer-Thomas,
investigador emrito de la Universidad de Londres y
director del Instituto Real de Economa Internacional,
anota lo siguiente: En este excelente libro,
ALFREDOGUERRA-BORGES
aborda estos problemas con claridad y objetividad.
Es un trabajo que se beneficia de los muchos aos
que Guerra-Borges lleva estudiando estos problemas.
Con una aguda capacidad de comprensin de la historia,
Guerra-Borges mira tambin al futuro para ofrecernos una
visin que d cabida al optimismo. La globalizacin crear
perdedores as como ganadores, pero Guerra-Borges nos
anima a pensar que podemos influir en el proceso, lo sufi-
ciente para aumentar el nmero de ganadores y reducir el
de perdedores. Es un libro que merece ser ledo tanto den-
tro como fuera de Amrica Latina.
9 6 8 - 2 3 - 2 3 9 3 - 4
GLOBALIZACIN
E INTEGRACIN
LATINOAMERICANA
ALFREDO
GUERRA-BORGES
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economa
y
demografa
Preli Alfredo Guerra 1/13/05 5:11 PM Page 3
Esta pgina dejada en blanco al propsito.
GLOBALIZACIN
E INTEGRACIN
LATINOAMERICANA
por
ALFREDO GUERRA-BORGES
siglo
veintiuno
editores
portada de patricia reyes baca
primera edicin, 2002
siglo xxi editores, s. a. de c. v.
en coedicin con el instituto de investigaciones
econmicas de la unam y la universidad rafael landvar
isbn 968-23-2392-4
derechos reservados conforme a la ley
impreso y hecho en mxico / printed and made in mexico
si gl o xxi edi tores, s. a. de c. v.
CERRO DEL AGUA 248, DELEGACIN COYOACN, 04310, MXICO, D.F.
siglo xxi editores argentina, s.a.
TUCUMN 1621, 7 N, C1050AAG, BUENOS AIRES, ARGENTINA
Para Elsie,
todo el amor
AGRADECIMIENTOS
Esta obra es deudora de ideas y estmulo a diversas personas, en es-
pecial de mi esposa, Elsa Castaeda Mansilla, porque fue la que me
impuls a escribirla, con la que intercambi ideas y comentarios so-
bre los planes iniciales y la que me indujo a realizar el doctorado en
estudios latinoamericanos. Y con el doctor Vctor Bulmer-Thomas,
investigador emrito de la Universidad de Londres, cuyo aliento y
comentarios fueron para m de singular relevancia, particularmente
en la situacin personal en que esta obra fue escrita. Mi reconoci-
miento a su autoridad en integracin econmica regional y otras ma-
terias asocia el respeto y el afecto en nuestra amistad de muchos
aos. Mi agradecimiento lo debo tambin al doctor Eduardo Ruiz
Contardo por el apoyo acadmico que me brind en todo momento,
y a la doctora Alicia Girn Gonzlez, ex directora del Instituto de
Investigaciones Econmicas, no slo por su apoyo acadmico sino
particularmente porque sus sentimientos solidarios contribuyeron a
hacer menos penosas las circunstancias personales que dificultaban
la conclusin de esta obra. Expreso mi gratitud a quienes consagra-
ron muchas horas a la lectura general de esta obra: el doctor Carlos
Morera Camacho, el doctor Germn de la Reza y el doctor Felipe
Torres, cuyas observaciones las acog siempre con especial inters.
De igual manera agradezco las observaciones muy pertinentes que
me hiciera el doctor Jorge Basave Kunhardt en relacin con diversas
partes de la obra. Fue particularmente valioso el apoyo que recib pa-
ra la preparacin final de la misma de parte del licenciado Haroldo
Rodas Melgar, secretario general de la Secretara del Mercado Co-
mn Centroamericano, y del licenciado Alfonso Pimentel, director
ejecutivo de la misma, entraables y viejos amigos en la academia y
la integracin centroamericana. Agradezco, asimismo, la contribu-
cin bibliogrfica con que me favoreci el doctor Rubn Njera, y
de manera especial agradezco el apoyo que me brind con pacien-
cia e iniciativa la bibliotecaria de esa institucin, profesora Norma
Toledo.
[9]
PRLOGO
Hace casi diez aos la Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe acu la frase regionalismo abierto para describir el pro-
ceso mediante el cual los pases latinoamericanos y del Caribe prose-
guan la integracin, al mismo tiempo que desmantelaban las barre-
ras comerciales con terceros pases y abran sus mercados a la
inversin extranjera. Ya sea que describamos el regionalismo como
nuevo o abierto, se tiene claramente el sentido de que es diferen-
te del antiguo.
Actualmente en los pases latinoamericanos existe un amplio con-
senso en cuanto a que la integracin regional puede ayudarles a ajus-
tarse al nuevo orden mundial. Sin embargo, la coincidencia es mu-
cho menor en cuanto a la forma de conseguirlo y las reformas
necesarias para llevarlo a cabo. Parte del problema es la confusin
acerca de la naturaleza de la globalizacin y la legtima preocupacin
sobre la relacin existente entre la regionalizacin, por un lado, y el
sistema multilateral, por el otro.
La globalizacin tiene ocho dimensiones clave, una de las cuales
no es nueva y dos apenas comienzan. La dimensin tradicionales
la liberacin comercial de mercancas, la cual comenz con la crea-
cin del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT) en 1947, y ha sido vigorosamente llevada a cabo mediante una
serie de rondas comerciales. La ltima fue la Ronda Uruguay, que
comenz en 1986 y termin en 1993, la cual prepar el camino pa-
ra la sustitucin del GATT por la Organizacin Mundial del Comer-
cio (OMC), que por primera vez incluye el comercio de productos
agrcolas. El GATT y la OMC han supervisado un proceso bajo el cual
el comercio de mercancas ha crecido ms rpido que la produccin
global en su totalidad, excepto en dos aos de los ltimos cincuen-
ta, lo que ha tenido como consecuencia un notable incremento de la
participacin del comercio en el producto interno bruto mundial.
La segunda dimensin de la globalizacin es el comercio de ser-
vicios. Anteriormente conocido como no comercial, los servicios
representan 20% del comercio mundial y se espera que dicha pro-
porcin aumente en el futuro. El Acuerdo General sobre Comercio
[11]
Globalizacin 1/13/05 5:01 PM Page 11
de Servicios (GATS, por sus siglas en ingls) proporciona el marco le-
gal bsico dentro de la OMC; sin embargo, sta es un rea en la que
se pueden esperar futuros convenios multilaterales que cubran acti-
vidades que actualmente estn excluidas (por ejemplo, la construc-
cin) o los acuerdos previos que tienen un alcance todava limitado
(por ejemplo, los servicios financieros).
La tercera dimensin es la liberacin de los f lujos del capital. En
algunos aspectos, esto se ha estado considerando casi por tanto tiem-
po como la liberacin de mercancas, pero en los aos ochenta se
dio un salto cualitativo en la escala de la liberalizacin que result
ser un enorme salto en las salidas y entradas de capital desde y ha-
cia casi todos los pases. A diferencia del comercio, no existe insti-
tucin internacional alguna responsable por la liberacin de f lujos
de capital, pero el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mun-
dial y el Banco de Acuerdos Internacionales han desempeado un
papel importante como promotores de las corrientes.
La cuarta dimensin es la inversin extranjera directa por compa-
as multinacionales (EM). En esto se dio tambin un salto cualitati-
vo, y las EM realizan actualmente ms de la mitad del comercio mun-
dial con un comercio intrafirma entre subsidiarias que representa
aproximadamente una tercera parte del comercio total. En los aos
noventa los intentos para crear un marco multilateral que regulara
las operaciones de la EM, fracasaron. Esto no impidi a la IED emer-
ger como fuente de recursos para algunos pases latinoamericanos y
caribeos que en aos recientes han roto todos los retos.
La quinta dimensin es la adopcin que hizo la OMC de un sistema
de normas bsicas para la solucin de conf lictos en el comercio de
bienes y servicios y un sistema obligatorio de arbitraje. Las prcticas
comerciales que alguna vez fueron lugar comn (v. gr., las cuotas) aho-
ra han sido prohibidas, excepto en unos pocos casos, y las circunstan-
cias bajo las cuales las exportaciones pueden ser promovidas median-
te polticas pblicas han sido estrechamente circunscritas. A
despecho de estas restricciones, los miembros en la OMC han crecido
rpidamente y la organizacin puede esperar que se llegue a una
membresa de 150 pases en los prximos aos.
El sistema de normas ha estado tratando de resolver el problema
de cmo vincular la mano de obra y los estndares ambientales. No
existe un tratado multilateral hasta el momento, pero el deseo de la
mayora de los pases desarrollados de asegurar que ciertos estnda-
res mnimos sean impuestos a todos los miembros de la OMC vuelve
12 PRLOGO
ms probable que tal vnculo se cree en un futuro no lejano. En realidad,
es probable que el vnculo constituya una parte principal de cualquier
nueva ronda comercial emprendida bajo los auspicios de la OMC.
La sexta dimensin de la globalizacin concierne a las normas so-
bre patentes y propiedad intelectual. En una economa basada en el
conocimiento, tales normas son cada vez ms importantes y expli-
can la creacin de la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelec-
tual (OMPI), con sede en Ginebra. Los pases en desarrollo manifies-
tan gran inconformidad con relacin a las normas actuales de
propiedad intelectual, no obstante que stas se negociaron en la Ron-
da Uruguay. El problema ha sido la intensa presin que las econo-
mas desarrolladas ejercen sobre los pases en desarrollo para que al
encarar la reforma de su legislacin nacional cumplan con las obli-
gaciones internacionales.
Las siguientes dos dimensiones de la globalizacin apenas han
principiado. La primera se refiere a la libertad de movimiento de la
mano de obra. Durante la ltima gran ola de globalizacin antes de
la primera guerra mundial, la migracin de mano de obra fue una
parte crucial de la historia. Un proceso de globalizacin en que uno
de los factores de la produccin (el capital) es libre pero no el otro
(la mano de obra) es como Hamlet sin el prncipe. Es una globaliza-
cin distorsionada que no tiene justificacin en la teora econmica
y que puede resultar muy perjudicial para el bienestar mundial al
privilegiar al capital a expensas de la mano de obra. Sin embargo, el
movimiento ms libre de sta ser requerido por la globalizacin co-
mo complemento del comercio en servicios, lo mismo que como me-
dio para transferir trabajadores a los mercados que tienen escasez de
trabajadores.
La dimensin final concierne al ambiente. El calentamiento glo-
bal, el hoyo en la capa de ozono y otras amenazas ambientales impo-
nen una responsabilidad a los estados para cooperar en el nivel mun-
dial. Los modestos pasos dados hasta ahora muestran que la
cooperacin no slo es posible sino tambin necesaria. Sin embargo,
una reduccin de las emisiones globales de efecto invernadero y
otros gases pueden ser posibles solamente si los pases son capaces
de negociar en torno a la contaminacin, comprando permisos en el
caso de los estados que necesiten reducir emisiones y vendindolos
en el caso de pases que se encuentren por debajo de sus metas. La
dimensin de la globalizacin llegar a ser mucho ms importante
en el futuro con o sin la ratificacin del Protocolo de Kioto. Estas di-
PRLOGO 13
ferentes dimensiones de la globalizacin representan un desafo (qui-
zs incluso una amenaza) para los pases latinoamericanos. Pese a to-
do, una mayor integracin a la economa mundial mediante el incre-
mento de los f lujos de mercancas, servicios y factores de la
produccin no necesariamente requiere una respuesta regional. En
teora, cada nacin podra elaborar su propia respuesta mediante un
marco multilateral sin necesidad del regionalismo. En efecto, en al-
gunos casos (v. gr., la amenaza del calentamiento global) el multila-
teralismo es la nica respuesta que tiene sentido.
Ciertamente no es ningn accidente que casi todos los pases del
mundo han elegido enfrentar el desafo de la globalizacin median-
te una respuesta regional. Estados Unidos ha empezado un arma re-
gional a su armamento en la ltima dcada. Incluso Japn, el ms ais-
lacionista de los pases desarrollados, ha empezado a participar en
foros regionales y negociar acuerdos de libre comercio con pases ve-
cinos. Cada uno de los 33 pases latinoamericanos participan en al
menos un esquema regional, y algunos se han vinculado a otros.
Las razones por las cuales los pases suman una dimensin regio-
nal a su respuesta para la globalizacin son diversas, aunque se tie-
nen algunos puntos en comn. La motivacin de la Unin Europea,
por ejemplo, no es la misma que la de Estados Unidos. Los pases la-
tinoamericanos tambin divergen entre ellos en la forma de cmo
abordar el regionalismo. Es improbable que los pases pequeos
vean el problema de la misma manera que los pases grandes, mien-
tras los pases ms pobres aplicarn diferentes polticas que las de las
naciones ms ricas. Esto crea mltiples objetivos que no todos los pa-
ses comparten y que pueden causar confusin y malos entendidos
entre los estados.
En este excelente libro, Alfredo Guerra-Borges aborda estas dif-
ciles cuestiones con claridad y objetividad. Es un trabajo que se be-
neficia de los muchos aos que lleva estudiando estos asuntos. Con
una aguda comprensin de la historia, Guerra-Borges mira tambin
al futuro para darnos una visin que da cabida al optimismo. La glo-
balizacin crear perdedores tanto como ganadores, pero Guerra-
Borges nos da el optimismo para pensar que podemos inf luir en el
proceso lo bastante para incrementar el nmero de ganadores y re-
ducir el nmero de perdedores. ste es un libro que merece ser le-
do tanto dentro como fuera de Amrica Latina.
VCTOR BULMER-THOMAS
14 PRLOGO
1. REFLEXIONES SOBRE LA DISPERSIN CONCEPTUAL
DE LA GLOBALIZACIN
La globalizacin es un mito adecuado a un mundo
sin ilusiones, pero es tambin un mito que nos des-
poja de la esperanza.
HIRST y THOMPSON, Globalization in question
INTRODUCCIN
Si hay un trmino omnipresente en el lenguaje poltico, econmico
y social de nuestro tiempo se es globalizacin. Podra pensarse en-
tonces que su significado es claro y directo, pero no es as. Para al-
gunos la globalizacin es un mito, e indudablemente lo es en la pre-
sentacin que nos hacen de ella los que podramos llamar
extremistas de la globalizacin, para quienes se trata de un fenme-
no del todo indito en la historia cuyo desenlace final parecera ser
una especie de sociedad estelar cuya sola fuerza de gravitacin mun-
dial sera el mercado. Es desconcertante la tendencia del extremismo
globalista a presentar la internacionalizacin de sectores y procesos
econmicos como evidencias del surgimiento de una economa do-
minada por fuerzas del mercado global que ya gozan de autonoma.
De igual manera es impresionante la falta de sentido histrico que
pone en evidencia la presentacin de los cambios actuales como si
fueran nicos y sin precedente, y como si de ahora en adelante hu-
bieran de perpetuarse en el futuro hasta la consumacin de los si-
glos.
Los hiperglobalistas de la globalizacin estn ideolgicamente
vinculados al mundo de los negocios; sus ideas y profecas tienen
una audiencia garantizada precisamente porque prefiguran el entor-
no en que las grandes empresas desearan operar en el futuro; sus
improbables escenarios tienen una audiencia complacida precisa-
mente porque en alguna medida es la ideologa que informa a la em-
presa. En el contexto del mundo de los negocios la idea de la globa-
[15]
lizacin no es simplemente una nocin analtica, es una nocin de
naturaleza ideolgica que expresa una cierta orientacin hacia el fu-
turo.
1
Esto mismo explica, dicho sea de paso, que no obstante su en-
deble base cientfica, esta visin de la sociedad y del futuro haya dado
lugar a una profusa bibliografa para desmentirla. Se trata de un dis-
curso que, como lo apunta Saxe-Fernndez, cuenta con una elabo-
rada y proliferante estructura conceptual fundamentada ms en pi-
lares axiomtico-deductivos que cientficos e histricos.
2
sa es,
precisamente, la estructura conceptual del neoliberalismo, de ende-
ble base cientfica por excelencia.
La oposicin a la mitologa globalista ha llevado a algunos auto-
res a negar la existencia misma de la globalizacin. El trmino ven-
dra a ser as un neologismo innecesario, una trampa para el confor-
mismo ante fuerzas al parecer ineluctables que llevan a la
instauracin del reino de las transnacionales o una especie de mile-
narismo econmico que anuncia el advenimiento de un mundo en
que con la universalizacin del mercado y la subordinacin a ste de
todas las formas de la actividad humana y de su espiritualidad, desa-
parecern las viejas divisiones que han enfrentado a las naciones, no-
cin tanto ms entraable al final de un siglo que se ha caracteriza-
do por ser uno de los ms sangrientos de la historia.
Creemos que la verdad se sita entre las posiciones polares y que
todava hay reas de penumbra conceptual, pues la globalizacin no
es de ninguna manera un hecho consumado y tampoco puede ex-
cluirse que por la accin de la sociedad civil haya reconsideraciones
de su rumbo y de sus expresiones actuales, algo que slo los fanti-
cos de la globalizacin podran excluir.
En la economa internacional, el trmino global lo utilizaron ini-
cialmente las escuelas de negocios de algunas universidades de gran
prestigio como Harvard, Stanford y Columbia, y lo popularizaron al-
gunos autores egresados de stas, como Michael Porter y Kenichi
Ohmae. El sentido que originalmente asignaron esas universidades
al trmino fue que las nuevas tecnologas, sumadas a la liberaliza-
cin y la desregulacin, haban creado condiciones para que se pu-
diera hacer negocios en cualquier parte del mundo, para lo cual to-
16 REFLEXIONES SOBRE LA DISPERSIN CONCEPTUAL DE LA GLOBALIZACIN
1
Anthony Giddens on globalization, UNSRISD News, nm. 15, United Nations
Research Institute for Social Development, 1998 (va Internet).
2
John Saxe-Fernndez, Globalizacin: Crtica a un paradigma, Mxico, Instituto de
Investigaciones Econmicas, UNAM, Plaza y Jans, 1999, p. 15.
do lo que tenan que hacer las empresas era reorganizarse y formu-
lar de nuevo sus estrategias internacionales. Con anterioridad George
Modelsky
3
haba utilizado el trmino globalizacin para referirse
de manera especfica a la expansin europea orientada a dominar a
otras comunidades e integrarlas en un sistema global de comercio.
Quiz sea el momento de decir que en este trabajo usaremos in-
distintamente los trminos globalizacin y mundializacin. En algunos
medios europeos el trmino mundializacin se propuso como alter-
nativo de globalizacin con el argumento no desdeable de que la
palabra mundial permite introducir, de otra manera que el trmino
global, la idea de que, si la economa se ha mundializado, sera im-
portante que se construyeran lo ms pronto posible instituciones po-
lticas mundiales capaces de dominar el movimiento.
4
Segn Chesnais el trmino mundializacin reduce en parte lo bo-
rroso del trmino globalizacin, pero no advertimos por qu razn,
a menos que se asigne a cada concepto un sentido especfico, tenien-
do por tanto cada uno su propia definicin, y evidentemente no es
el caso. Por consiguiente, ambos conceptos son intercambiables por-
que claramente los dos hacen referencia (como globo o como mun-
do) a un espacio que tiene como lmite la dimensin del planeta Tie-
rra, nico espacio en el que hasta ahora tiene lugar la actividad
econmica. No obstante estas consideraciones, es conveniente subra-
yar la idea central de Chesnais de la necesidad de llegar a contar,
cuanto ms pronto mejor, con instituciones polticas que regulen la
mundializacin. Actualmente los gobiernos estn recorriendo el ca-
mino en sentido contrario.
En este captulo se examinar en forma accesible el concepto de
globalizacin desde diferentes perspectivas. En primer lugar se har
una presentacin concisa de los aspectos que se juzga menos trascen-
dentes, para en seguida pasar al examen de algunas cuestiones de
fondo y a la presentacin selectiva de algunas definiciones de globa-
lizacin que en mayor o menor medida se hacen cargo de hechos
constitutivos del fenmeno y, por lo tanto, contribuyen a la determi-
nacin de sus alcances, aparte de que por el respaldo institucional
que tienen puede pensarse que inf luyen en la formacin de opinin
pblica. Por ltimo, se abrir un espacio para la discusin terica del
problema en la que se consideren sus aspectos esenciales.
REFLEXIONES SOBRE LA DISPERSIN CONCEPTUAL DE LA GLOBALIZACIN 17
3
George Modelsky, Principles of world politics, Nueva York, Free Press, 1972.
4
Franois Chesnais, La mondialisation du capital, Pars, Syros, 1996, p. 15.
LA GLOBALIZACIN INTUITIVA
Para el comn de la gente la globalizacin ha llegado a ser una espe-
cie de atmsfera envolvente, por lo que no hay acontecimiento, cats-
trofe o hallazgo que no tenga relacin con ella, adems de que por
ella se explica. Abstraccin hecha de la banalidad de muchas presen-
taciones que contribuyen a formar esa nocin difusa de la globaliza-
cin, la percepcin de que sta existe responde a ciertos hechos que
intuitivamente se perciben como elementos constitutivos de ella.
Uno de stos es la comunicacin instantnea con cualquier parte
del mundo gracias a las facilidades tcnicas ahora disponibles. La
idea de que ya estamos en la civilizacin del satlite crea de inmedia-
to la sensacin de vivir en un mundo donde la geografa lleg a su
fin. En particular, los programas de noticias en la televisin colocan
a millones de personas en la condicin de espectadores en tiempo real
de los acontecimientos que suceden en todos los puntos cardinales de
la Tierra; pasan todos ellos a ser parte de una misma historia, unin-
dose en una sola reaccin de repudio o de solidaridad que traspasa
las fronteras y da origen gradual a una conciencia de universalidad
en la que incluso acontecimientos lejanos nos parece que de alguna
manera nos alcanzan y ataen.
Una elocuente evidencia de lo anterior es la forma en que las aso-
ciaciones y las ONG de Estados Unidos y Europa se cohesionaron por
medio de la Internet para movilizarse contra el Acuerdo Multilateral
de Inversiones, primero, y despus contra la Ronda del Milenio de
la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), movimiento mundial
de extraordinario vigor que fue una expresin concreta de otra cara de
la globalizacin, el nacimiento de lo que convencionalmente podra-
mos denominar sociedad civil trasnacional que reclama poner un
alto a los excesos y realizar una rectificacin del proceso de deshu-
manizacin de las sociedades.
De igual manera, las facilidades de informacin han creado una
creciente conciencia de que vivimos en un planeta que no es eterna-
mente habitable y que las acciones irresponsables y la carencia de re-
gulaciones eficaces de la actividad econmica que deteriora el am-
biente estn amenazando al mundo entero y no slo a las
localidades o los pases donde ese deterioro tiene lugar. Millones de
personas pueden presenciar hoy en da en tiempo real la destruccin
de los bosques, los ros cubiertos de espesas natas de desechos txi-
cos, los derrames de petrleo y la angustiosa lucha de cientos de per-
sonas limpiando a las aves de la camisa de fuerza negra que les im-
pide volver a poblar el cielo. Al mismo tiempo, millones de personas
tambin por los mismos medios adquieren conocimientos y concien-
cia sobre los mltiples caminos abiertos para el rescate del ambien-
te.
Desde los aos cincuenta se han publicado numerosos documen-
tos e informes cientficos que han contribuido a crear una concien-
cia de que los recursos de nuestro planeta no son inagotables. En los
primeros aos los informes alertaron la conciencia de los cientficos
y de las personas de mayor ilustracin, pero en aos recientes la asi-
milacin de esas informaciones ha sido cada vez ms rpida y pene-
trante. En ese estado de creciente alerta la publicacin del Informe
Brundland, Nuestro Futuro Comn,
5
que propuso el concepto univer-
salmente aceptado de desarrollo duradero, contribuy en gran medida
a la formacin de la conciencia cabal de las dimensiones del proble-
ma y de la inminencia de las amenazas.
Hay, en consecuencia, una creciente sensibilidad a la idea de que
la operacin no regulada de las fuerzas del mercado genera proble-
mas ambientales que solamente pueden contrarrestarse mediante ac-
ciones en escala mundial. Una vez percibido el problema como mun-
dial, la solucin que se viene demandando necesariamente es global,
pues por s solo ningn Estado, por poderoso que sea, puede hacer
frente a la amenaza de la catstrofe ecolgica.
Un tercer hecho ha sido la implosin de la Unin Sovitica, que
al poner fin a la existencia contradictoria de dos sistemas polticos y
sociales dej al capitalismo como nico sistema de dimensin plane-
taria. Aunque el hecho se ha presentado como el ingreso a un mun-
do sin ideologas, la realidad constatable cotidianamente es la vic-
toria (provisional como toda victoria) de una ideologa: la de la
competencia, del poder de la tcnica y de la razn econmica.
6
Pe-
ro por provisional que como hecho histrico ste sea, la sensacin
inmediata que se tiene es la de estar colocados en un mundo que ya
no presenta alternativas. Y as lo predican los monotestas del mer-
cado. Uno de ellos, el escritor Alain Minc, lo expresa de esta mane-
5
Comisin Mundial sobre el Entorno y el Desarrollo, Naciones Unidas, Our
Common Future, Oxford University Press, Oxford, 1987.
6
Gerard Kebabdjian, Lconomie mundiale. Enjeux nouveaux, nouvelles theories, Pars,
ditions du Seuil, 1994, p. 15.
ra: El capitalismo no puede venirse abajo, es el estado natural de la
sociedad. La democracia no es el estado natural. El mercado s.
7
Contiguo al surgimiento del capitalismo como sistema planetario,
la implosin de la Unin Sovitica dio origen a un hecho inslito
que abona tambin la nocin general de mundializacin. Por prime-
ra vez en la historia la nacin ms poderosa, la personificacin de
los nuevos ideales, no preside solitaria en su majestad los destinos
del mundo sino comparte el liderazgo. Estados Unidos qued como
la nica superpotencia militar, pero al estallar el mundo bipolar na-
cieron no una sino dos constelaciones diferentes: la unipolaridad mi-
litar y la multipolaridad econmica [...] [Por ello] la nica superpo-
tencia militar no puede decidir sin consultar; no puede actuar sin el
consenso de otros; monopoliza el poder de destruccin planetaria,
pero ya no impera.
8
As lo admiten personalidades de mente lcida
como Arthur Schlesinger, ex miembro del Consejo de Asesores del
presidente Kennedy, quien despus de la guerra del Golfo se expre-
s de esta manera: La situacin de Estados Unidos es curiosa, es una
superpotencia militar pero es incapaz de asumir el costo de sus propias
guerras. En consecuencia, no puede tener un gran porvenir como su-
perpotencia. No estamos en condicin de gobernar el mundo.
9
Ahora puede decirse sin vacilar que Estados Unidos ha perdido la
hegemona absoluta que ejerci despus de la segunda guerra mun-
dial, pero el surgimiento de una hegemona econmica compartida,
acontecimiento anterior al hundimiento sovitico, ha creado incerti-
dumbres y rebeldas. Ya pasaron los tiempos en que la razn de se-
guridad era argumento suficiente para que Estados Unidos doblega-
ra las voluntades de sus aliados europeos; ahora stos ocupan ya con
creciente resolucin el sitial a que les da derecho su condicin de
primer mercado mundial. Es muy indicativo que Estados Unidos ya
no quiera asumir en forma solitaria la preservacin del ms precia-
do tesoro de su poltica exterior: el libre mercado mundial. Estados
7
Citado por Ignacio Ramonet, Un nuevo totalitarismo, en el debate sobre la
globalizacin con Thomas Friedman convocado por la revista Foreign Policy, vase
La globalizacin a debate, Le Monde Diplomatique, edicin mexicana, enero-febrero
de 2000.
8
Alfredo Guerra-Borges, Tiempo de grandes configuraciones. Tendencias
contemporneas de la inversin extranjera directa, en Alfredo Guerra-Borges
(coord.), Nuevo orden mundial, reto para la insercin de Amrica Latina, primera
reimpresin, Mxico, IIEc-UNAM, 1996, p. 85.
9
Citado por Ignacio Ramonet, Gopolitique du chaos, Pars, Gallimard, 2001, p. 21.
Unidos no est interesado en seguir siendo el nico guardin supre-
mo del sistema multilateral de comercio;
10
pero no hay a su lado
quien aspire a serlo o pueda sustituirlo.
Ha alimentado tambin la nocin intuitiva de mundializacin el
anuncio del surgimiento de un nuevo orden mundial, pero no por-
que sea claramente perceptible sino porque siendo un anuncio pre-
maturo y todava muy confuso nadie acierta a definir con precisin
que es el nuevo orden mundial. Su nico rasgo inconfundible es que
ya no es ms el orden anterior.
11
En el mundo bipolar las confron-
taciones tuvieron siempre una localizacin precisa, mientras que en
el Nuevo Orden sus lmites no estn en ninguna parte; lo mismo son
un punto en el planeta que en todos sus confines, como lo pone de
manifiesto la universalizacin de la conf lictividad. Entre 1945 y 1995
hubo 195 conf lictos armados. En ese periodo el mundo estuvo en
paz solamente en septiembre de 1945.
Finalmente, tras la idea de la globalizacin est presente el asom-
bro ante la magnitud realmente astronmica de las operaciones fi-
nancieras, el nico hecho que de manera inconfundible puede de-
cirse que es global. Orgulloso de que as sea, el entonces director
general de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), Renato
Ruggiero, cuando se discuta el Acuerdo Multilateral de Inversiones
declar con arrogancia: Estamos escribiendo la Constitucin de
una economa mundial unificada. Pero para desencanto del seor
Ruggiero, ste fue un anuncio prematuro.
LA GLOBALIZACIN METAFRICA
Esquiva a su definicin, la globalizacin ha sido un rico manantial
de metforas, como lo pone de manifiesto Ianni en la sugestiva rela-
cin de stas que ha hecho en una de sus obras.
12
As, con la presen-
tacin de teoras de firmes cimientos como economa-mundo (Wa-
llerstein), sistema-mundo (Braudel), o dialctica de la
10
Sylvia Ostry, New dimensions of market access: Challenges for the trading
system, New dimensions of market access in a globalising world economy, Pars, OCDE,
1995, p. 25.
11
A. Guerra-Borges, op. cit., pp. 85-86.
12
Octavio Ianni, Teoras de la globalizacin, 3a. ed., Mxico, Siglo XXI, 1998.
globalizacin (Marx), por citar algunos de sus captulos, Ianni enu-
mera algunas metforas que ms bien parecen anuncios comercia-
les (shopping center global, disneylandia global), o membretes
para el monotesmo del mercado (capitalismo global, moneda
global), sin que est ausente el recurso de rescatar de la herencia he-
geliana el fin de la historia tras el hundimiento sovitico.
Segn Ianni, las metforas parecen f lorecer cuando los modos
de ser, actuar, pensar y fabular ms o menos sedimentados se sien-
ten conmovidos,
13
observacin interesante que podra explicar la
irrupcin eufrica de los metaforistas y de los simples rotuladores de
la globalizacin en la bibliografa de nuestro tiempo, preado de r-
pidas transformaciones y transiciones. Sin embargo, la superabun-
dancia de metforas, trmino cuyo uso por Ianni no compartimos
en todos los casos, lo que parece sugerir es un completo desconcier-
to ante las transformaciones y, por ello, no deja de llamar la atencin
que las grandes empresas, las ms optimistas de nuestro tiempo
acerca del futuro, estn muy complacidas con esta reanimacin de
los artificios poticos tan remotos de su grosero pragmatismo. Re-
sulta tambin un entusiasmo injustificado pretender, como la lectu-
ra del libro autoriza a considerar que se pretende, que todas las im-
genes metafricas de la globalizacin o las as calificadas tienen un
carcter cientfico y revelan una realidad emergente an huidiza en
el horizonte de las ciencias sociales.
14
Cuando la realidad es defor-
mada en su proyeccin al futuro, como en la metfora de la aldea
global, o cuando es sublimada en lo que parece ser ms bien enso-
aciones, como la nave espacial o la Torre de Babel, nada tiene
de anticipacin cientfica.
La aldea global da a entender que en virtud de los adelantos de la
informtica somos ya prcticamente una comunidad mundial, cada
vez ms homognea, donde ya no slo circulan las mercancas sino
se producen, comercializan y empaquetan las informaciones. Anti-
guamente invadamos los mercados extranjeros con mercancas. Hoy
invadimos culturas enteras con paquetes de informaciones, entrete-
nimientos e ideas...
15
Hasta aqu un hecho real incontrastable. Pero
13
Ibid., p. 4.
14
Loc. cit.
15
Marshall McLuhan, A imagen, o som e a furia, en Bernard Rosemberg y
David Manning White (comps.), Cultura de massa, So Paulo, Cultrix, 1973, citado por
O. Ianni, ibid., p. 5.
ya no lo es que la aldea global implica, por tanto, la idea de una co-
munidad en que han desaparecido las fronteras, el shopping center glo-
bal, la nave espacial en la que juntos, todos por igual, navegamos en
el universo hacia un destino infinito y desconocido.
La metfora de la nave espacial, observa Ianni, lleva consigo la di-
mensin pesimista que encierra la modernidad. En la metfora de la
nave espacial se esconde la de la Torre de Babel. La nave puede ser ba-
blica. Un espacio catico, tan bablico que los individuos, singular o
colectivamente, tienen dificultad para comprender que estn extravia-
dos, en decadencia, amenazados o sujetos a la disolucin.
16
Advirtase en todo esto el rasgo comn de este gnero de antici-
paciones alucingenas del mundo del maana, su visin catastrfi-
ca, pesimista, disolvente. En la retrica, la metfora capta un aspecto
de la realidad, la transparencia del agua, por ejemplo, cuando al-
guien dijo que el agua es la inocencia de la naturaleza. Al preten-
der condensar la globalizacin como totalidad en uno solo de sus
rasgos, la metfora de la globalizacin trasmuta la realidad en la ima-
gen idealizada de la misma, pero paradjicamente ya no como con-
crecin de la esperanza desde la insatisfaccin del presente, como
ocurre en las grandes utopas, sino ms bien como expresin de la
desesperanza, la confusin y el aniquilamiento.
As, McLuhan, al condensar la globalizacin en la aldea global,
anuncia que en el prximo siglo [el siglo XXI], la Tierra tendr su
conciencia colectiva suspendida sobre la faz del planeta en una den-
sa sinfona electrnica, en la cual todas las naciones (si an existie-
ran como entidades separadas) vivirn en una trama de sinestesia
espontnea...;
17
es decir, en una trama o tejido que asocia el com-
portamiento de la individualidad de las naciones a estmulos que na-
da tienen en comn con stas y originados en no importa qu parte
del planeta, como si cada nacin fuera simplemente el diapasn que
vibra en respuesta diferenciada al sonido de los instrumentos que
ejecutan esa sinfona electrnica. En esa visin el individuo se habr
esfumado. El medio habr desplazado a su fin. El instrumento a la
razn. La razn humana se hundir bajo el peso de su propia crea-
cin.
16
O. Ianni, op. cit., p. 9.
17
Marshall McLuhan y Bruce R. Powers, The global village, Nueva York, Oxford
University Press, 1989, p. 95.
GLOBALIZACIN Y MULTILATERALISMO
Para avanzar un paso ms en direccin a la diferenciacin epistemo-
lgica del concepto de globalizacin, indiquemos brevemente la di-
ferencia entre globalizacin y multilateralismo, que algunos autores
confunden, con lo cual podremos concentrarnos en las cuestiones
fundamentales que deseamos abordar de inmediato.
En diversas fuentes (autorales o institucionales) globalizacin y
multilateralismo se conceptan como equivalentes, pero se trata de
una equiparacin errnea. El multilateralismo es un trmino consa-
grado en las negociaciones para concretar acuerdos multilaterales de
liberalizacin comercial, pero ste es solamente uno de los aspectos,
uno de los motores de la globalizacin, por lo cual la equiparacin
de trminos restringe su alcance indebidamente.
Por otra parte, al considerar la mundializacin como sinnimo
del multilateralismo se oscurece la comprensin de las fuerzas
que impulsan la regionalizacin, entendida como sinnimo de inte-
gracin regional y no en el sentido geogrfico del trmino. Tomada
en este sentido, la regionalizacin es, en parte, una respuesta a la glo-
balizacin,
18
es su contrapartida, el recurso de conjugar las potencia-
lidades nacionales para hacer frente al desafo internacional. El mul-
tilateralismo nada tiene que ver con este hecho.
La tercera razn para oponerse a la equiparacin de la globaliza-
cin con el multilateralismo es que dificulta comprender la natura-
leza de la interaccin que hoy en da se da entre globalizacin y re-
gionalizacin. Al enfatizarse los temas de la poltica comercial y del
comercio internacional se opera una virtual exclusin de otras di-
mensiones de la interaccin y se confunde la dinmica de la interac-
cin actual con la muy diferente que hubo en el periodo entre la pri-
mera y la segunda guerras mundiales. En este periodo la
globalizacin se hundi vctima de un exacerbado proteccionismo
de las economas desarrolladas. Ahora, por el contrario, si bien glo-
balizacin y regionalizacin son dos procesos de signo contrario y,
por lo tanto, se contraponen, la tesis que se sustenta en estas ref le-
xiones es que no se excluyen de modo absoluto sino que en ciertos
planos interactan; su relacin es tensional pero no excluyente.
19
18
Charles Oman, Globalization and regionalization. The challenge for the developing
countries, Pars, OCDE, 1994, p. 16.
19
A. Guerra-Borges, op. cit., p. 87.
HIRST Y THOMPSON: EL RECURSO DE LOS TIPOS IDEALES
Los renombrados autores Hirst y Thompson, en la introduccin de
su interesante obra,
20
hacen notar que para determinar la existencia
o inexistencia de la globalizacin hace falta un modelo relativamen-
te claro y riguroso de lo que una economa global podra ser y de
qu manera sta representara una nueva fase de la economa inter-
nacional, as como un cambio completo del entorno en que se desen-
vuelven los actores econmicos nacionales. En estricto sentido, la
globalizacin debera entenderse como el desarrollo de una nueva
estructura econmica y no slo el cambio coyuntural hacia un volu-
men mayor de inversin y comercio internacional en el contexto de
las relaciones econmicas existentes. As delimitado el concepto nos
permitira diferenciar grados de internacionalizacin y a la vista de
las tendencias en la escena internacional podramos determinar de mo-
do ms o menos razonable si tiene lugar o no la constitucin de un
nuevo sistema econmico supranacional.
En consonancia con lo anterior, Hirst y Thompson, adems de dar
slidos argumentos para demostrar la superficialidad de los desati-
nos fundamentalistas, elaboraron dos tipos ideales contrastantes de
economa internacional: una economa completamente globalizada y
una economa internacional: abierta, a la que denominan economa
inter-nacional [sic], que en lo fundamental todava se caracteriza por
el intercambio entre economas nacionales relativamente diferentes
y en la cual muchos resultados como la competitividad de las empre-
sas y los actores estn determinados bsicamente por procesos que
tienen lugar en el mbito nacional.
El tipo ideal de una economa inter-nacional. Se principia por elabo-
rar una versin simple y extrema de este tipo, segn el cual la eco-
noma inter-nacional es aquella en la que las principales entidades
son las economas nacionales, cada vez ms interconectadas por el
comercio y la inversin. Un proceso de esta naturaleza tiene como
resultado la creciente integracin de un nmero cada vez mayor de
naciones y actores econmicos en las relaciones del mercado mun-
dial. El comercio favorece la especializacin nacional y la divisin in-
ternacional del trabajo; no obstante, el poder vinculante de las rela-
ciones comerciales es desplazado gradualmente por la inversin, la
cual asume el papel central en las relaciones entre las naciones, cons-
tituyndose en el principio organizador del sistema.
20
Paul Hirst y Graham Thompson, Globalization in question, Londres, Polity Press
and Blackwell Publishers, 1996, p. 2.
En este cuadro de creciente interdependencia entre las naciones
su forma conserva su carcter estratgico, que implica mantener la
separacin relativa de los contextos nacional e internacional en que se
determinan las orientaciones bsicas y la direccin de los asuntos
econmicos, as como una relativa separacin de sus efectos econ-
micos. Las interacciones entre ambos rdenes (lo nacional y lo inter-
nacional) son, por consiguiente, del tipo bola de billar, con lo que se
quiere indicar que los eventos internacionales no penetran de modo
directo en la economa nacional sino, antes bien, son refractados al
pasar por los procesos y las polticas nacionales. De esta manera, los
campos de la poltica nacional e internacional (de las normas de ac-
tuacin a que deben sujetarse las entidades correspondientes) se
mantienen relativamente separados como dos rdenes diferentes de
gobierno o bien operan automticamente. En este caso se considera
que los ajustes no son materia de las entidades o autoridades pbli-
cas sino la consecuencia de fuerzas no organizadas o espont-
neas del mercado.
El tipo ideal de una economa globalizada. El supuesto bsico en este
caso es que sta constituira un sistema global en el cual las econo-
mas nacionales son subsumidas y rearticuladas dentro del sistema
por efecto de las transacciones y los procesos internacionales. En el
tipo ideal de economa inter-nacional siguen predominando los
procesos que tienen lugar en el nivel de la economa nacional, y los fe-
nmenos internacionales son el resultado de los diferentes desempe-
os de las economas nacionales. La economa internacional es un
agregado de funciones localizadas nacionalmente.
21
De esta mane-
ra, aunque las economas nacionales tienen un amplio repertorio de
interacciones econmicas internacionales, stas tienden a manifes-
tarse como oportunidades o restricciones para los actores econmi-
cos nacionales y sus instancias pblicas reguladoras.
En la economa mundializada, el sistema econmico internacional
adquiere autonoma y se desvincula socialmente a medida que los
mercados y la produccin se vuelven completamente globales. Las
normas y las polticas nacionales a las que se ajusta la actividad eco-
nmica, bien sea que ellas emanen de las empresas privadas o de los
gobiernos, tienen que tomar en cuenta de manera regular los deter-
minantes predominantemente internacionales de su respectiva rea
de accin. A medida que la interdependencia sistmica crece, el m-
21
Ibid., p. 10.
bito nacional es permeado y transformado por el entorno internacio-
nal.
De lo anterior se desprende una primera consecuencia de la eco-
noma global, que es el carcter problemtico que asume la goberna-
bilidad de mercados globales socialmente descontextualizados, aun
en el caso en que las instancias reguladoras tuvieran coincidencia y es-
tuvieran animadas del espritu de cooperacin. La dificultad estriba
en contar con normas generales de aplicacin tanto nacionales co-
mo internacionales para hacer frente a las fuerzas del mercado glo-
bal; es decir, para la regulacin internacional de estas fuerzas. Lo
ms posible es que la interdependencia provoque conf lictos entre las
distintas agencias regulatorias en vez de su integracin.
Una segunda caracterstica bsica de la economa mundializada
sera la transformacin de las empresas multinacionales en em-
presas transnacionales, metamorfosis para la cual Hirst y Thompson
utilizan una clasificacin propia de las empresas que tienen opera-
ciones internacionales, denominando empresas multinacionales a
las que tienen una base predominantemente nacional y empresas
transnacionales las que no tienen identificacin nacional alguna y
su administracin est internacionalizada.
22
Por su parte, en una eco-
noma globalizada las empresas financieras actuaran sin tener como
referente ninguna poltica monetaria nacional. La empresa transna-
cional sera la principal manifestacin de una economa verdadera-
mente globalizada.
23
Otra consecuencia ms, la tercera, del modelo de economa glo-
balizada es la declinacin de la inf luencia poltica y el poder de ne-
gociacin de la clase obrera organizada. Los mercados globales y las
empresas transnacionales se desenvuelven en un mercado laboral
mundial abierto que no descansa en la movilidad de la mano de obra
sino en la del capital. Globalizada la movilidad del capital lo que se
pone en competencia es la fuerza de trabajo de un pas a otro.
La cuarta y ltima consecuencia del modelo de economa globali-
zada es la creciente multipolaridad del sistema poltico internacional.
Una gran variedad de entidades, desde las agencias internacionales
hasta las empresas transnacionales obtienen en ese sistema mayor
poder relativo a expensas de los gobiernos nacionales.
22
Sobre los conceptos multinacional y transnacional, vase el captulo 3.
23
P. Hirst y G. Thompson, op. cit., p. 12.
NO EXISTE Y, SIN EMBARGO, SE MUEVE?
El tipo ideal de economa mundializada de Hirst y Thompson coin-
cide en lo fundamental con la presentacin que hace la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) de una
economa global. Segn la UNCTAD, debe entenderse por economa
global una economa en que las empresas y las instituciones finan-
cieras operan transnacionalmente, es decir, trascendiendo las fronte-
ras nacionales. En un mundo as los bienes, los factores de produc-
cin y los activos financieros seran sustitutos casi perfectos en
cualquier parte y ya no sera posible considerar a las naciones-estado
como entidades econmicas diferentes con poder de decisin aut-
nomo en la consecucin de objetivos nacionales.
24
Definida la economa global en los trminos de la UNCTAD o de
Hirst y Thompson, la globalizacin no existe. La propia UNCTAD as
lo reconoce explcitamente al afirmar que la economa mundial es-
t lejos de tal paradigma supranacional.
25
En dnde est entonces
el fenmeno al que actualmente se reconoce, bajo una variante u
otra, como globalizacin?
Para Weber un tipo ideal no es la realidad histrica y mucho me-
nos la realidad autntica [...] Tiene ms bien el significado de un
concepto lmite puramente ideal con el que se mide la realidad a fin
de esclarecer determinados elementos importantes de su contenido
emprico, con el cual se compara.
26
Obviamente, el recurso meto-
dolgico de Hirst y Thompson no es weberiano. Se construy un ti-
po ideal (el de economa inter-nacional) para contrastarlo con otro
(el de economa globalizada), por lo cual la comparacin consiste
en contrastar dos supuestos. Lo deseable y metodolgicamente ms
riguroso hubiera sido utilizar uno de los dos modelos, cualquiera de
ellos, por ejemplo el tipo ideal de economa inter-nacional, para
medir la realidad (la economa mundial contempornea) a fin de es-
clarecer los elementos ms importantes del contenido emprico de
sta, la que, a su vez, se hubiera comparado con el segundo tipo ideal.
Creemos que la conclusin hubiera sido la misma: la economa glo-
balizada, en los trminos de Hirst y Thompson y la UNCTAD, no existe.
24
UNCTAD, Trade and development report, 1997, Ginebra, 1997, p. 70.
25
Loc. cit.
26
Max Weber, La objetividad del conocimiento en la ciencia y la poltica
sociales, Sobre la teora de las ciencias sociales, Argentina, Futura, 1976, p. 65.
As lo creemos nosotros tambin: no existe. Pero tampoco existe la
economa inter-nacional que esos autores describen.
Su tipo ideal tiene tanto de ideal como de real. Es un hecho com-
probado, y ms de una vez habremos de presentar hechos que lo con-
firman, que actualmente las principales entidades de la economa
internacional son las economas nacionales, con base en las cuales par-
ticipan en la economa mundial una innumerable cantidad de peque-
os y medianos exportadores y las propias empresas transnaciona-
les, definidas en la forma ya consagrada en la bibliografa (vase el
captulo 3) y no en la acepcin ad hoc de Hirst y Thompson. Todas
ellas (las empresas pequeas, medianas y transnacionales) tienen co-
mo base de apoyo su pas de origen (mercado, normatividad, orden
institucional y Estado de su pas de origen). Son las economas na-
cionales las que entran en recproca relacin cada una con sus pro-
pias polticas y orientaciones estratgicas, y es la interaccin de estas
entidades diferenciadas la que da origen a la economa internacio-
nal. Es el sistema de diferenciacin introducido por los estados-na-
ciones lo que crea la economa internacional.
27
En el mbito nacio-
nal cada Estado cumple su finalidad normativa y reguladora
imprimiendo a la economa una orientacin, y al hacerlo as da ori-
gen a la diferenciacin en el plano internacional.
No obstante lo anterior, y en esto el tipo ideal de economa inter-
nacional es trascendido, en la economa mundial contempornea
hay diversos aspectos en que la economa internacional subordina de
una u otra forma la economa nacional sin que se llegue al grado
de lo supranacional. O, sin llegar a la subordinacin de lo nacional
por lo internacional, hay aspectos en que el predominio de lo nacio-
nal, como est planteado en el tipo ideal de Hirst y Thompson, ha-
ce tiempo dej de corresponder a la realidad. La UNCTAD lo recono-
ce as cuando a continuacin de afirmar que la economa mundial
est lejos del paradigma supranacional, agrega que una descripcin
ms adecuada de la situacin actual es la de interdependencia econmi-
ca global, donde los vnculos transfronterizos entre los mercados y en-
tre la produccin y las actividades financieras son ahora tan fuertes
que los acontecimientos econmicos en cualquier pas estn inf lui-
dos en un grado significativo por las polticas y sucesos que tienen
lugar fuera de sus lmites.
28
27
G. Kebabdjian, op. cit., p. 23.
28
UNCTAD, Trade, op. cit., p. 70.
Aparte de la cuestin de la interdependencia (cuyo carcter glo-
bal puede discutirse), hay otros aspectos de la realidad actual que
es indispensable tener en cuenta. Admitida la posibilidad de un ajus-
te automtico de la economa inter-nacional como consecuencia
de fuerzas espontneas o no organizadas del mercado, Hirst y
Thompson sealan que quizs el caso clsico de un mecanismo de
ajuste automtico sigue siendo el del Gold Standard, insignia del
periodo de esplendor de la Pax Britnica entre mediados del siglo XIX
y 1914, pero agregan que un sistema econmico internacional auto-
mticamente gobernado como el del Gold Standard es imposible re-
producirlo ahora, pues aunque la economa mundial es relativamen-
te abierta el comercio est ms institucionalizado, por el GATT
anteriormente, y la OMC ahora; la inversin extranjera es diferente en
sus modalidades y destinos, no obstante que tienen nuevamente, co-
mo antes de 1914, una gran movilidad; el sistema monetario interna-
cional es muy diferente y la movilidad de la fuerza de trabajo est
muy restringida.
29
Un hecho trascendental de nuestro tiempo que no puede omitir-
se en esta discusin es que la Unin Europea, que cuenta con la eco-
noma ms grande del mundo, tiene rganos superiores dotados de
poderes supranacionales, y que la evolucin seguida hasta ahora, as co-
mo los compromisos suscritos en Maastricht, primero, y luego en
Amsterdam, apuntan claramente a que esa supranacionalidad sea
an mayor en el futuro, algo que en la historia de la economa mun-
dial no tiene antecedente.
La descomposicin del proceso de produccin en operaciones lo-
calizadas en distintos puntos de la geografa mundial, pero en defi-
nitiva interconectadas por la empresa transnacional, desdibuja en al-
to grado la base nacional de esas producciones; el made in pierde
sentido. Qu soberana tiene sobre su poltica industrial un peque-
o pas (y los grandes son los menos) donde est localizado uno de
los procesos de la produccin internacional integrada, si en definiti-
va qu se produce, cmo se produce, cundo y para quin se produ-
ce lo decide la firma transnacional? Podr argumentarse que en uso
de su soberana un pas puede decidir no pertenecer a la cadena de
valor de la produccin internacional. Desde el punto de vista del de-
recho internacional el argumento es inobjetable. Sin embargo, en la
prctica el derecho no se encuentra entre los argumentos de mayor
peso en la evaluacin de las opciones.
29
Hirst y Thompson, op. cit., p. 9.
La desregulacin ha debilitado considerablemente las funciones
del Estado-nacin al colocar fuera de su control (del control nacio-
nal) sectores completos, uno de ellos tan importante como las tele-
comunicaciones. An ms grave es el hecho de que en vez de enca-
minarse a la supranacionalidad, la economa mundial parecera ser
arrastrada en direccin contraria debido a que los gobiernos estn
posedos por un depresivo sentido de minusvaluacin; a toda costa
quieren valer menos, para lo cual estn despojando al Estado de
muchas de sus funciones de manera que gobierne menos, que regu-
le menos y que las empresas transnacionales decidan ms. No eran
acaso los negociadores de los gobiernos de los pases de la Organi-
zacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) los
que estaban de acuerdo en crear un tribunal especial ante el cual
las transnacionales podran demandar a los estados para obligarlos
a derogar disposiciones que ellas consideraran contrarias o limitati-
vas de la libertad de inversin?
La desregulacin financiera ofrece posiblemente el mejor ejem-
plo del poder que se ha transferido a las empresas transnacionales y,
en general, a entidades no pblicas. Si del 1.5 millones de millones
de dlares, es decir, billn y medio de dlares de operaciones finan-
cieras diarias slo corresponde al comercio de bienes y servicios 2%,
lo dems son transacciones entre empresas transnacionales en las que
nada tienen que ver las autoridades monetarias nacionales; an ms,
ni siquiera les preocupa tener algo que ver pues ellas mismas le han
dado esa libertad a las transnacionales. Los llamados inversionistas
institucionales han llegado a ser un agente de enorme poder y extre-
ma peligrosidad debido a la volatilidad de sus colocaciones de recur-
sos, como lo ensean las duras experiencias de los ltimos aos en
los mercados emergentes. No obstante ser lo anterior, elocuente por
s, lo es an menos que un hecho como el siguiente. En 1993 el Ban-
co de Francia y el Bundesbank comprometieron hasta 300 000 millo-
nes de dlares de sus reservas para preservar el sistema monetario
europeo amenazado por los ataques contra el franco. Ese ao, segn
datos del FMI,
30
los fondos mutuos de Alemania, Canad, Estados
Unidos, Gran Bretaa y Japn manejaban 13 millones de millones
de dlares. Si el propsito hubiera sido derrotar a los bancos euro-
peos en su intento por salvar el sistema monetario, hubiera bastado
30
Fondo Monetario Internacional (FMI), International capital markets. Developments,
prospects and policy issues, Washington D. C., 1995.
a los fondos mutuos arrojar al mercado tan slo 3% de sus recursos.
Los bancos centrales hubieran sido impotentes ante tal arremetida.
Hay, pues, no pocos aspectos de la economa mundial de nuestro
tiempo que sin llegar a configurar la transnacionalidad del tipo ideal
de la economa globalizada, tampoco pueden omitirse o simplificar-
se en el modelo de economa inter-nacional. Subsiste, por lo tanto,
el problema de saber si la globalizacin existe, y si existe, cules son
sus elementos fundamentales. El tipo ideal de economa globalizada
lo mismo podra haberse construido con otros supuestos, en cuyo ca-
so las conclusiones habran sido distintas. El dilema no se resuelve
en la forma planteada por la UNCTAD y Hirst y Thompson.
Ambos autores admiten con honradez cientfica que la oposicin
entre los dos tipos ideales podra esconder la posible mezcla de am-
bos, lo que dificultara determinar las principales tendencias con ba-
se en las evidencias disponibles. Para ellos los dos tipos de economa
no son inherentemente excluyentes; bajo ciertas condiciones la econo-
ma globalizada podra incluir y subsumir la economa inter-nacio-
nal. La economa globalizada rearticulara muchos de los aspectos de
sta, transformndolos y reforzndolos. Pero si este fenmeno se die-
ra habra en la actual coyuntura una compleja combinacin de los ele-
mentos de ambos tipos de economa. El problema es entonces estable-
cer cul es la tendencia predominante: si la tendencia a la
globalizacin o, por el contrario, a que el modelo inter-nacional se
mantenga por ms tiempo. En nuestra opinin advierten Hirst y
Thompson, un proceso de hibridacin de esta naturaleza no est
ocurriendo,
31
pero admiten que sera arrogante descartar su posibi-
lidad.
Si no se estn hibridizando los dos tipos ideales, qu es lo que
qued comprendido entre uno y otro que en ninguna parte se le
menciona? Slo parece posible una respuesta: ese algo es un tipo no
ideal de economa, la economa contempornea. Lo ms cercano a
la realidad, lo que por analoga histrica podramos llamar el globa-
lismo real, es que al inicio del tercer milenio la economa mundial es
un sistema en proceso de formacin (alguien podra decir de hibridacin)
en el que se entrecruzan nuevas tendencias hacia la transnacionali-
dad y estructuras anteriores que garantizan que para las economas
nacionales no ha llegado, ni est cercana, la hora en que ya no ten-
gan sentido.
31
Lo que resulte en definitiva de ese entrecruzamiento no depende-
r exclusivamente de la economa sino ante todo de la poltica, del re-
sultado final de la confrontacin entre las fuerzas ciegas de la globa-
lizacin tal como la conocemos y la sociedad civil mundial con su
propio tipo ideal de sociedad.
32
Ello no excluye que desde otras di-
recciones, pensamos ante todo que desde los propios estados, parta
la iniciativa, como un imperativo nacido de la experiencia, de en-
mendar excesos que terminan por desorganizar la propia economa
globalizada, y en consecuencia haya una nueva generacin de regu-
laciones y directivas de economa mundial inspiradas en una mayor
moderacin. El hombre es el creador de la globalizacin y nada au-
toriza a pensar que los medios que ha puesto en movimiento se au-
tonomizarn de la sociedad y actuarn ciegamente por su cuenta. La
leyenda de los Frankenstein est reservada a la cinematografa.
33
LAS DEFINICIONES INSTITUCIONALES
Veamos ahora las definiciones de globalizacin que tienen respaldo
institucional. El Fondo Monetario Internacional (FMI) define la glo-
balizacin como la interdependencia econmica creciente en el
conjunto de los pases del mundo, provocada por el aumento del vo-
lumen y de la variedad de las transacciones fronterizas de bienes y
de servicios, as como de los f lujos internacionales de capitales, al
mismo tiempo que por la difusin acelerada y generalizada de la tec-
nologa.
34
En esta definicin el elemento considerado principal es la inter-
dependencia que resulta de la accin concurrente de tres factores: el
comercio, los f lujos del capital y la tecnologa. Como se ver en el ca-
ptulo 2, la interdependencia ha sido un rasgo caracterstico de los
procesos de globalizacin anteriores, particularmente en el periodo
1870-1914. De paso digamos que esto se subraya a menudo para des-
mentir una de las falacias de los globalistas (que la globalizacin no
tiene precedentes), pero la finalidad polmica del discurso ha deja-
32
Vase el concepto y su alcance en el captulo final.
33
Alfredo Guerra-Borges, Globalizacin: ordenar el debate y asignarle un
imperativo tico, en Nueva Sociedad, nm. 178, Venezuela, 2002.
34
FMI, Las perspectivas de la economa mundial, Washington, D. C., mayo de 1997.
do en silencio un comentario adicional que destaque las diferencias
de fondo que hay tras la comparacin formal de las estadsticas. No
es lo mismo la interdependencia generada por el comercio de mine-
rales, frutas tropicales, alimentos y materias primas, composicin ca-
racterstica del comercio exterior en el siglo XIX y muy avanzado el
presente, que el comercio de productos industriales, particularmen-
te de alta tecnologa. Se trata de interdependencias de muy diversa
naturaleza y de consecuencias muy distintas.
La definicin del FMI habla de una interdependencia creciente, que
es una especificacin que no debe pasar inadvertida pues no toda
relacin transfronteriza, sea comercio o inversin, genera interde-
pendencia. Tiene que adquirir determinada intensidad y exhibir la
tendencia a la intensificacin de los vnculos econmicos entre pases,
como lo destacan en sus definiciones de la globalizacin diversos
autores, a saber, Low (La globalizacin es una palabra carente de
elegancia, pero describe un proceso vital que involucra la intensifi-
cacin de los vnculos econmicos entre pases a travs del comercio,
los f lujos financieros y la inversin),
35
Oman (La globalizacin se
puede definir en forma genrica como el crecimiento de la actividad
econmica a travs de las fronteras),
36
y Beviglia Zampetti y Sauv
(En gran medida la globalizacin es un fenmeno impulsado por
estos nuevos patrones de la actividad de las firmas, el cual involucra
f lujos internacionales cada vez mayores de bienes, servicios, inversio-
nes, tecnologa y personas).
37
Sin el nimo de cambiar una costumbre conviene aqu abrir un
parntesis para precisar con mayor cuidado el significado de la in-
terdependencia. La costumbre ha vuelto usual entender por inter-
dependencia la vinculacin generalmente estrecha de dos o ms eco-
nomas entre las cuales la importancia de las corrientes de comercio
e inversin es significativa, pero el resultado de ello tiene dos formas
de vinculacin cualitativamente diferentes. Hablando con propiedad,
hay interdependencia solamente cuando la dependencia es recpro-
ca, como la existente entre Estados Unidos y la Unin Europea, sin
ser ste el nico caso. Las economas nacionales abiertas forman
35
Patrick Low, Market access through market presence: A look at the issues, en
New dimensions of market access in a globalising world economy, Pars, OCDE, 1995, p. 49.
36
Charles Oman, op. cit., p. 33.
37
Americo Beviglia Zampetti y Pierre Sauv, New dimensions of market access:
An overview, en New dimensions of market access in a globalising economy, Pars, OCDE,
1995, p. 13.
un sistema de interdependencias cuando la coyuntura de una tiene
inf luencia significativa sobre la de los otros y, por consiguiente (stos)
retroaccionan sobre la primera.
38
Cuando una sola de las partes es la
que inf luye significativamente sobre la otra no hay interdependencia
sino dependencia (dominacin jerrquica). En ambos casos la corrien-
te de comercio e inversin puede adquirir determinada intensidad y
exhibir la tendencia a la intensificacin de los vnculos econmi-
cos, lo que se considerara uno de los resultados de la globalizacin,
pero el significado y la trascendencia econmica, y sobre todo pol-
tica, es diferente en la interdependencia, entendida en sentido estric-
to, y la dependencia.
Aun podra abrirse un tercer grupo de pases como resultado de
la globalizacin actual, la de los pases que no son ni interdependien-
tes ni dependientes por la sencilla razn de que no interesan, son
marginados por las potencias hegemnicas. Son los pobres entre los
pobres de los pases del mundo. Pero no es ste el momento de ocu-
parse del asunto.
Finalmente, de la definicin del FMI conviene subrayar la nocin
de difusin tecnolgica acelerada y generalizada. ste es un rasgo
nuevo que diferencia al proceso actual de anteriores globalizaciones,
pues si bien hubo en ellas transferencia de tecnologa, lo fue particu-
larmente en la forma de exportacin de bienes de capital, no fue ace-
lerada y mucho menos generalizada, ni asumi como ahora la forma
de difusin de conocimientos.
La definicin de la Organizacin de Cooperacin para el Desa-
rrollo Econmico (OCDE) identifica elementos estructurales de la glo-
balizacin. Para sta la globalizacin
podra definirse como un sistema de produccin en el que una fraccin ca-
da vez mayor del valor y la riqueza es generada y distribuida mundialmente
por un conjunto de redes privadas relacionadas entre s y manejadas por
grandes empresas trasnacionales, que constituyen estructuras concentradas
de oferta, aprovechando plenamente las ventajas de la globalizacin finan-
ciera, ncleo central del proceso.
39
Si bien la definicin de la OCDE omite elementos importantes que
estn presentes en la definicin del FMI, tiene la virtud de trascender
38
G. Kebabdjian, op. cit., p. 31.
39
Citada en CEPAL, Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina, 1996,
nota 1, p. 23.
lo descriptivo para acercarse a lo esencial; en primer lugar, concebir
la globalizacin como sistema de produccin; en segundo lugar, co-
mo un sistema de produccin dominado por empresas transnaciona-
les (elemento por completo desconocido en globalizaciones anterio-
res al siglo XX y de incipiente desarrollo hasta muy avanzado este
siglo); en tercer lugar, como un sistema en el cual empresas privadas
que forman parte de redes manejadas por grandes empresas trans-
nacionales generan una proporcin cada vez mayor del valor agrega-
do mundial; en cuarto lugar, puntualizar que en ese sistema la gene-
racin y distribucin del valor agregado est bajo el control de
empresas que constituyen estructuras concentradas de oferta, es
decir, que no operan en rgimen de libre competencia sino en con-
diciones de competencia imperfecta, oligoplica para ser ms preci-
sos, contrariamente a la difundida versin de que la liberalizacin
comercial es un rasgo inherente a la globalizacin.
Finalmente, es interesante la afirmacin de la OCDE de que la glo-
balizacin financiera constituye el ncleo central del proceso. No
lo creemos as. Sin lugar a dudas desempea un papel de particular
relevancia en el financiamiento y la especulacin internacional, pero
los medios materiales que constituyen el ncleo central del proceso
son las revolucionarias innovaciones tecnolgicas de los ltimos de-
cenios, a las que la propia globalizacin financiera debe su existencia.
La globalizacin como proceso impulsado por las empresas es un
punto de vista compartido por varios autores, aunque no hay entre
ellos coincidencia en cuanto a singularizarlas como transnacionales,
las nicas que en el universo de las empresas concentran la capaci-
dad de produccin, la organizacin, los medios financieros y la tec-
nologa para practicar estrategias globales.
Teniendo como referencia el factor empresas, Oman considera
que desde una perspectiva poltica es ms til comprender la globa-
lizacin como un fenmeno microeconmico.
40
De acuerdo con este
criterio, una lnea de investigacin fundamental sera el estudio de la
estructura, las estrategias y las actividades de las empresas, un cam-
po que es propio de la teora de la organizacin industrial. Sin em-
bargo, Oman admite que, a la vez, la globalizacin es impulsada por
las polticas aplicadas por los gobiernos,
41
lo cual, sin indicarlo as
40
C. Oman, op. cit., p. 13.
41
Ibid., p. 33.
explcitamente el autor, significa ver la globalizacin como un fen-
meno macroeconmico tambin.
Dunning
42
considera, asimismo, que la globalizacin es impulsa-
da por las empresas mediante su presin para reducir los precios e
innovar en la produccin de nuevas mercancas, y todo ello, podra
agregarse, con el fin de tener presencia en nuevos mercados o de
sostenerse mediante el comercio intraindustrial en los ya conocidos.
Pero, por otra parte, para Dunning otras fuentes de globalizacin
son, en primer lugar, el nuevo papel que se concede al mercado (im-
plcitamente, la liberalizacin y la desregulacin), lo que evidente-
mente ya no tiene carcter u origen microeconmico y, en segundo
lugar, la integracin regional, proceso macroeconmico por excelen-
cia en el que los estados cumplen la misin de formalizarla median-
te acuerdos internacionales.
Coincidiendo con Oman, aunque dando al anlisis mayor preci-
sin, Chesnais considera que los rasgos distintivos de la mundializa-
cin se encuentran no en el comercio, sino en las empresas y, por
lo tanto, en el capital. La liberalizacin de los intercambios ha facili-
tado ante todo las operaciones de las empresas transnacionales, co-
mo lo pone de manifiesto la elevada proporcin del comercio mun-
dial que es comercio intraempresa; y por otra, la importancia de la
subcontratacin internacional.
Lo anterior es tambin un punto de vista que comparte la OCDE,
segn la cual la globalizacin ha cambiado la importancia relativa de
los factores que crean interdependencia; si en el pasado fue el co-
mercio, ahora es la inversin. Al destacar el papel de sta en la re-
composicin de las estructuras productivas y comerciales del merca-
do mundial, la OCDE vuelve a destacar la importancia de la
globalizacin financiera. La inversin internacional ha adquirido
mayor pujanza como resultado de la globalizacin de las institucio-
nes bancarias y financieras, cuyo efecto es facilitar las fusiones y adquisi-
ciones transnacionales.
43
La importancia de stas ha llegado a tener tal
magnitud que en una investigacin promovida por la Unidad de Es-
tudios Avanzados de la Comisin Europea se concluye que los
acuerdos comerciales estratgicos estn remplazando las alianzas
42
John Dunning, Globalization, economic restructuring and development, Ginebra,
UNCTAD, 1994.
43
OCDE, La technologie et la conomie: Les relations dterminantes, Pars, 1992.
militares como la expresin geopoltica central de las relaciones en-
tre los Estados.
44
NATURALEZA ESENCIAL DE LA GLOBALIZACIN
Hasta aqu las definiciones de globalizacin que hemos comentado
toman en consideracin los componentes percibidos de la misma,
que son todos de naturaleza econmica, pero es innegable que las
transformaciones que se vienen operando tocan ya todos los aspec-
tos de la actividad humana y de la organizacin poltica y social.
En nuestra opinin existe una correspondencia innegable, aun-
que de ninguna manera absoluta y tampoco necesariamente directa,
entre los acontecimientos de la economa mundial y la rpida evolu-
cin que se viene operando en los sistemas polticos y sociales, en las
percepciones que los ciudadanos tienen actualmente de stos, y en
la cultura. Aun admitiendo que la globalizacin es, en lo esencial, un
proceso econmico, es indudable que para que se consoliden los
cambios en la economa mundial se requiere de cambios correlativos
en el entorno poltico y social, y que al erigirse las ideologas en po-
der poltico colocan el problema en la arena de la confrontacin so-
cial.
Pero, cul es la naturaleza esencial de la globalizacin al final del
milenio? El plano epistemolgico en que situamos el problema es el
histrico y, por lo tanto, vemos la mundializacin como un proceso
econmico propio del capitalismo, de su inherente vocacin expan-
siva, y sobre todo de su capacidad de readecuacin para mantener
niveles de ganancia que hagan posible su reproduccin en escala am-
pliada. Se trata, pues, de un proceso por el cual el capitalismo pasa
de una estructura social de acumulacin a otra apoyndose en el uso de
nuevas fuerzas productivas, que en nuestro tiempo incluyen, por pri-
mera vez, a la ciencia.
Para Saxe-Fernndez, Como categora histrica la globalizacin
es un equivalente a la internacionalizacin econmica y, por lo tanto, es
un fenmeno ntimamente vinculado con el desarrollo capitalis-
44
Citado por Antonio Ramiro Brotons, Pelagatos y aristogatos de la Comunidad
Europea ante el reino de la OMC, en Gaceta Jurdica de la Comisin Europea, serie D-
26, 1996, p. 9.
ta.
45
As planteadas las cosas, la globalizacin se define por uno de
los resultados del desarrollo capitalista, lo que obviamente es insatis-
factorio. No es sa la esencia del fenmeno ante el cual estamos sino
la internacionalizacin del capitalismo,
46
cuya principal consecuencia
es la implantacin de las formas sociales de produccin capitalista
en nuevas naciones y la incorporacin de stas al mercado mundial
para hacer posible la acumulacin y la reproduccin ampliada del ca-
pital. La tarea especfica de la sociedad burguesa deca Marx es
el establecimiento del mercado mundial [] y de la produccin ba-
sada en este mercado mundial.
47
Mediante la explotacin del mercado mundial, la burguesa le ha dado un
carcter cosmopolita a la produccin y al consumo en todos los pases []
En lugar de las antiguas necesidades, satisfechas con productos nacionales,
surgen necesidades nuevas que reclaman para su satisfaccin productos de
los pases ms apartados y de los climas ms diversos [] Y esto se refiere
tanto a la produccin material como a la intelectual.48
Esto se deca hace ms de 150 aos. La incorporacin de ms y
ms pases al sistema de relaciones sociales de produccin capitalis-
ta y, por ende, al mercado mundial, tiene como resultado una cre-
ciente interdependencia econmica de los pases incorporados al sis-
tema; en el Tercer Mundo, millones de personas han salido de las
formas precapitalistas de economa, en descomposicin por la irrup-
cin del capitalismo en sus espacios, y han sido absorbidas por fuen-
tes de trabajo bajo relaciones capitalistas. Asimismo, tiene lugar una
penetracin persistente de las concepciones y sistemas de valores de
45
John Saxe-Fernndez, Globalizacin e imperialismo, en J. Saxe-Fernndez,
Globalizacin, op. cit., p. 9.
46
Ana Esther Cecea, Sobre las diferentes modalidades de internacionalizacin
del capital, Problemas del Desarrollo, nm. 81, Mxico, Instituto de Investigaciones
Econmicas, 1990; Ral Ornelas, Las empresas transnacionales como agentes de la
dominacin capitalista, en Ana Esther Cecea y Andrs Barreda Marn, Produccin
estratgica y hegemona mundial, Mxico, Instituto de Investigaciones Econmicas y
Siglo XXI, 1995; Norberto Bobbio et al., Diccionario de Poltica, 10a. ed., Mxico, Siglo
XXI, 1997, y V. I. Lenin, El imperialismo, fase superior del capitalismo, tomo I, Obras
Escogidas, Mosc, Progreso (s.f.).
47
Karl Marx, carta a Federico Engels, de fecha 8 de octubre de 1858.
48
K. Marx y Federico Engels, Manifiesto del Partido Comunista, tomo I, Obras
Escogidas, Mosc, Progreso, 1981, p. 114. El Manifiesto fue publicado por primera
vez en febrero de 1848.
las sociedades capitalistas desarrolladas en las sociedades del mun-
do en desarrollo. La extensin del capitalismo se ha apoyado en di-
versos medios, a saber, la inversin extranjera directa, el comercio y
el crdito como forjadores privilegiados de la interdependencia eco-
nmica (propiamente la dependencia) respecto del centro; de la
colonizacin; de la intervencin militar; de la instalacin en el go-
bierno de polticos con vocacin de sbditos; de la capacitacin y el
armamento de los ejrcitos; de los medios modernos que en cada
poca estn disponibles para difundir valores y cultura.
La definicin de la globalizacin como internacionalizacin del
capitalismo, y con mayor razn su equivalencia a la internacionali-
zacin econmica, puntualizan slo un rasgo esencial del fenmeno,
en el primer caso, y un resultado principal en el segundo, pero no di-
lucidan cules son los rasgos que diferencian la globalizacin actual
de la de otros periodos, a menos que se parta de la hiptesis, carente de
base histrica, que tales rasgos diferentes no existen, que la interna-
cionalizacin se ha operado siempre y en todas partes de la misma
manera.
En consonancia con los cambios en las tecnologas, con la evolu-
cin de las ideas polticas y de las formas de organizacin de la so-
ciedad, con las luchas de los movimientos sociales y polticos, con las
distintas relaciones de poder en el seno de la sociedad, la globaliza-
cin tiene diferencias (pocas o muchas, se no es el punto ahora) de
una poca a otra. Se dice algunas veces que tales diferencias son
cualitativas, pueden serlo en algunos casos pero en otros las dife-
rencias son de contenido y no de forma y su trascendencia no puede
ser subestimada si se juzgan con objetividad. Ante todo no pueden
subestimarla los que estando en desacuerdo con las tendencias ac-
tuales de la globalizacin aspiran a que sta cambie. El cambio tiene
como premisa fundamental el reconocimiento objetivo de lo que se
desea transformar.
Mejor encaminada est la propuesta de Ianni, para quien la glo-
balizacin del mundo expresa un nuevo ciclo de expansin del capi-
talismo como modo de produccin y proceso civilizatorio de alcance
mundial.
49
La virtud de esta definicin reside en el reconocimien-
to de que el cambio se opera no solamente en el mbito de la econo-
ma sino en todos los rdenes de la existencia social.
49
Octavio Ianni, La era del globalismo, Mxico, Siglo XXI, 1999, p. 11.
Por nuestra parte precisamos nuestra posicin planteando que
la globalizacin es el proceso mediante el cual el capitalismo rees-
tructura la economa mundial en consonancia con el establecimien-
to de un nuevo rgimen de acumulacin, que se sustenta en nuevos
principios generales de organizacin del trabajo y de uso de las tec-
nologas avanzadas disponibles, para recuperar, mantener o elevar la
tasa de ganancia que haga posible la reproduccin del sistema.
Cabe entonces preguntar: cul es el rgimen de acumulacin que
la globalizacin actual viene sustituyendo? El rgimen de acumula-
cin o estructura social de acumulacin que se viene sustituyendo,
aproximadamente desde la dcada de los setenta, es el conocido co-
mo fordismo, cuyos rasgos principales, que volveremos a discutir en
el captulo siguiente, fueron la produccin en masa, fundamental-
mente destinada al mercado interno, la elevacin regular de los sala-
rios, el mantenimiento del nivel de competitividad mediante la incor-
poracin sostenida de tecnologa y la ampliacin del mercado
interno con base en una amplia intervencin estatal y de compromi-
sos de clase institucionalizados. En lo fundamental el fordismo se or-
ganiz bajo una forma nacional.
En el umbral del tercer milenio la descripcin anterior puede so-
nar a cosa extraa a los odos de las nuevas generaciones. Habr que
extenderse un poco. Para el mejor entendimiento de la implantacin
del rgimen de acumulacin fordista nos parece sugestivo el plantea-
miento de Hirsch,
50
para quien la necesidad de un nuevo modo de
acumulacin y regulacin se hizo sentir como consecuencia de la
gran crisis de los aos treinta, la Gran Depresin, como se le cono-
ce, pero antes de que pudiera conseguirse tuvieron lugar en el mun-
do acontecimientos muy importantes, que sin duda inf luyeron en la
bsqueda emprendida, como fueron el triunfo de la revolucin so-
cialista en la antigua Rusia zarista y la constitucin de la Unin So-
vitica, la instauracin del fascismo en los aos treinta y la segunda
guerra mundial.
Lo anterior demanda algunas puntualizaciones. En primer lugar,
debe tenerse presente que el fascismo consideraba a todos los libe-
rales, los socialistas y comunistas, a cualquier tipo de rgimen demo-
crtico y al rgimen sovitico, como enemigos a los que haba que
50
Joachim Hirsch, Globalizacin, capital y Estado, Universidad Autnoma
Metropolitana, Unidad Xochimilco, Mxico, 1996.
destruir.
51
Por consiguiente, la derrota del fascismo en la segunda
guerra mundial no fue simplemente la derrota de los pases en que
el fascismo haba sentado sus reales, sino ante todo signific la pre-
servacin del ideal de una sociedad ms igualitaria y participativa,
ideal del que se consideraban portadores dichos regmenes, cada
uno a su manera. En segundo lugar, el factor en alto grado decisivo
de la derrota de la Alemania nazi fue la Unin Sovitica, al costo de
unos 30 millones de vidas, y como el propio Hobsbawm lo hace no-
tar, el temor que suscitaba al capitalismo mundial su sola existencia
le proporcion a ste el incentivo para reformarse desde dentro al
terminar la segunda guerra mundial; en otras palabras, la expansin
de las libertades y derechos humanos en las democracias occiden-
tales en el periodo de posguerra, la democratizacin de esas socie-
dades en el alto grado que les conocemos actualmente, fue en gran
medida el resultado de la lucha antifascista y posteriormente de la
competencia capitalismo-socialismo.
Hay que agregar, finalmente, que en parte por el papel desempe-
ado por la planificacin en el desarrollo acelerado de la Unin So-
vitica, pero sobre todo por la traumtica experiencia de la gran de-
presin, a partir de 1945 y hasta los aos setenta, los gobiernos, e
incluso empresas, de los pases capitalistas consideraban que la cri-
sis haba sido el resultado de la actuacin irrestricta del mercado;
todos rechazaban deliberada y activamente la supremaca del mer-
cado [...] Los gobiernos capitalistas tenan la conviccin de que slo
el intervencionismo econmico poda impedir que se reprodujera
la catstrofe econmica del periodo entreguerras y evitar el peligro
poltico que poda entraar que la poblacin se radicalizara hasta
el punto de abrazar el comunismo, como un da haba apoyado a
Hitler.
52
GLOBALIZACIN Y POSFORDISMO
Al inicio de los aos setenta lleg a su fin la fase de acumulacin
ininterrumpida del capital ms prolongada que ha conocido el capi-
51
Eric Hobsbawm, Historia del siglo XX, Barcelona, Crtica, 3a. reimpresin, 1996,
p. 153.
52
Ibid., p. 181.
talismo desde la primera guerra mundial. Tuvo lugar una nueva cri-
sis econmica mundial, en la cual qued de manifiesto que el modo
de acumulacin y regulacin fordista no poda seguir garantizando la
tasa de ganancia del capital. Por consiguiente, el fordismo entr en
crisis. Algunos hechos contribuyeron a su agravacin, como fueron
la creciente internacionalizacin de la produccin y del papel de las
empresas (es decir, el creciente desbordamiento del marco nacional en
que se haba desenvuelto el fordismo); y la prdida relativa de hegemo-
na de Estados Unidos, centro econmico y poltico del modelo.
Hirsch concluye que la globalizacin significa la estrategia deci-
siva del capital como solucin de la crisis del fordismo.
53
Esto im-
plica ponerle fin a los compromisos de clase institucionalizados y de
sus bases institucionales, revertir el reparto social del ingreso en fa-
vor del capital, la libre movilidad internacional del capital en procu-
ra de costos salariales ms bajos; en fin, el debilitamiento de los sin-
dicatos y de las organizaciones sociales, con lo cual la relacin de
fuerzas se ha modificado profundamente.
La argumentacin de Hirsch sita la globalizacin bajo una pers-
pectiva preada de significados, como estrategia poltica del capital,
54
enfoque que compartimos ampliamente reformulndolo de la si-
guiente manera: la globalizacin no slo es un proceso econmico
sino tambin una estrategia poltica; no slo implica el paso de un
rgimen de acumulacin a otro sino tambin la voluntad poltica de
consumarlo. La liberalizacin, la desregulacin y la privatizacin, esos
tres motores de la globalizacin;
55
la f lexibilizacin de las condi-
ciones de trabajo, la ofensiva contra los sindicatos, la seguridad so-
cial y otras conquistas sociales, son todos actos deliberados para ope-
rar la profunda reestructuracin social, institucional y tecnolgica
que requiere el establecimiento de una forma nueva de capitalismo,
con relaciones de clase radicalmente modificadas, con un nuevo sig-
nificado de la poltica y un papel completamente distinto del Esta-
do.
56
La envoltura ideolgica de esta reestructuracin en tan vasta
escala es el neoliberalismo.
Nada de lo que est pasando es un resultado mecnico del desa-
rrollo de las fuerzas productivas sino tiene un componente subjetivo
53
Ibid., p. 89.
54
Loc. cit.
55
R. Petrella, Los lmites, op. cit.
56
J. Hirsch, op. cit., p. 90.
de primordial importancia, la voluntad poltica, la decisin de las
fuerzas sociales dominantes de llevar adelante la globalizacin en la
forma y con el ritmo que se le viene imprimiendo. Si fuera un resul-
tado automtico del desarrollo de las fuerzas productivas, por lo tan-
to un proceso ciego, no podra imprimirse a la globalizacin una for-
ma, un ritmo y un alcance que estn en consonancia con los
intereses y aspiraciones de los seres humanos. Se tratara de un pro-
ceso objetivo impermeable a la subjetividad de la accin social. No
participamos en absoluto de este determinismo.
En la misma lnea de pensamiento Chesnais
57
considera que la
mundializacin es el resultado conjunto de dos movimientos estre-
chamente interconectados pero distintos. El primero es el prolonga-
do periodo de acumulacin desde la posguerra hasta los primeros
aos del decenio de los setenta; y el segundo son las polticas de
liberalizacin, privatizacin y desregulacin que han corrido parejas
con el desmantelamiento de las conquistas sociales y democrticas.
Elmar Altvater fija tambin en los aos setenta el inicio del pro-
ceso globalizador actual, haciendo notar al mismo tiempo que no se
trata de un proceso exclusivamente econmico. Segn este notable
investigador
la globalizacin es el concepto que define las transformaciones econmicas,
polticas y sociales ocurridas en todo el mundo a partir del xito de la des-
regulacin a mitad de los aos setenta, que posteriormente se intensificaron
despus del colapso del socialismo real al final de los aos ochenta.
58
En opinin de Chesnais, la consecuencia de lo anterior ha sido que
la gran mayora de las economas en el mundo han perdido gran
parte de su capacidad para impulsar un desarrollo parcialmente au-
tocentrado e independiente, la desaparicin de una cierta especifici-
dad de los mercados nacionales y la prdida o la reduccin de la po-
sibilidad de aplicar polticas propias, todo lo cual no es una
consecuencia mecnica de la globalizacin
59
sino el resultado de las
concepciones y las polticas de los gobiernos de Margaret Thatcher
y Ronald Reagan, coreados despus por el conjunto de los gobier-
57
F. Chesnais, op. cit., p. 23.
58
Elmar Altvater, Capitalismo mundializado, en Memoria, nm. 134, Mxico,
abril de 2000, p. 12 (traduccin de La Rivista del Manifesto, nm. 2, enero de 2000,
Roma).
59
Loc. cit.
nos que aceptaron no presentarles resistencia. Por qu se rindie-
ron? Fue en realidad una rendicin? No lo creemos. Ante un poder
declinante como el de Gran Bretaa no se rinde nadie que no sea
anticipadamente un converso de la nueva religin.
GLOBALIZACIN Y FUTUROS DEL CAPITALISMO
Para Cox y Gordon la globalizacin ref leja menos el establecimien-
to de un nuevo rgimen internacional estable de la acumulacin del
capital que un aspecto de la decadencia de la vieja estructura social
de acumulacin.
60
Sin embargo, la decadencia de una estructura so-
cial implica la emergencia de otra nueva que podra no tener hasta
ahora perfiles definitivos pero que sin duda existe y est actuando.
Se antoja adems otra objecin al argumento de Cox y Gordon, pues
si la globalizacin es un aspecto de la decadencia de la vieja estruc-
tura social de acumulacin, entonces la atencin debera centrarse
en el conocimiento ms a fondo de esa decadencia. Por el contrario,
creemos ms acertado centrar la atencin en el conocimiento y la
comprensin de las dinmicas de la globalizacin. Ambos aspectos
de la cuestin deben conocerse, naturalmente, sobre todo si admiti-
mos que la nueva estructura no tiene an perfiles definitivos, pero
a nuestro juicio el acento debe ponerse en las dinmicas de la globa-
lizacin para tener y formar conciencia de ellas. Sin esto ltimo la obje-
tividad del proceso no podra ser contrarrestada y eventualmente
reorientada por la subjetividad de los millones de seres afectados
por el curso actual de los acontecimientos.
Cox y Gordon opinan adems que cualquier intento de describir
la globalizacin no debe hacerse teleolgicamente como una etapa
avanzada hacia la inevitable consumacin de una estructura latente
sino ms bien como la descripcin de tendencias que, tal como se
nos evidencian, pueden suscitar oposiciones que podran contrarres-
tarlas [...] revirtindolas.
61
En efecto, pese a las apariencias abrumadoras, nadie con sentido
de la historia puede aceptar la idea de la inevitabilidad teleolgica de
60
Robert Cox y David Gordon, citados por Leo Panitch, Globalization and the
State, Mxico, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades, UNAM,
1994, p. 10.
61
Ibid.
la globalizacin tal como hasta ahora se manifiesta. Creemos en la po-
sibilidad de otra globalizacin en la que, a la par de la contribucin de
la ciencia, la tecnologa y el desarrollo de las fuerzas productivas, y
ponindolas a su servicio, se abran paso los intereses fundamentales
de la humanidad, con toda su riqueza de expresiones.
No compartimos la hiptesis de la reversibilidad del proceso sino
la de su reorientacin, a fin de que sus resultados sean profundamen-
te diferentes. Admitir que se pueda volver atrs, a la economa y la
organizacin social y poltica del pasado, es una nostalgia improduc-
tiva. Lo que sin reservas podemos compartir es que los hechos tal co-
mo se manifiestan actualmente suscitan creciente oposicin, y la sus-
citarn an ms en el futuro a medida que los estragos causados por
la globalizacin se procesen con creciente claridad en la conciencia
de las sociedades nacionales y, por ende, de la sociedad civil inter-
nacional.
62
Esta oposicin es la que da base para admitir la hipte-
sis de la reorientacin del proceso. Si este alcance tiene la reversin
de Cox y Gordon, estamos de acuerdo; regulaciones que ahora ha-
cen falta, cdigos de conducta que normen lo que ahora es una de-
senfrenada carrera tras las ganancias, as sea la condicin humana lo
que est en juego; restaurar las normas o el sentido de las que antes
regulaban diversos aspectos bsicos de la actividad econmica; en
fin, todo aquello que devuelva a las sociedades modernas el espritu
de la solidaridad humana, sin duda revertira las tendencias deshu-
manizantes de la globalizacin actual.
En nuestra opinin, no slo es posible moderar el ritmo actual de
la globalizacin sino darle nueva forma, a fin de que tenga en cuenta
los intereses fundamentales (econmicos, sociales y culturales) de los
pueblos del mundo. Se puede salir al paso al ritmo frentico de la
globalizacin actual y contraponerle una constelacin de fuerzas so-
ciales sensatas que ponga las cosas en su lugar. Ante todo a la Orga-
nizacin Mundial de Comercio, que es hoy por hoy la organizacin
ms representativa de los intereses y de los objetivos de la transnacio-
nalizacin mundial. Una verdadera pesadilla para los pases del Ter-
cer Mundo, como la califica el informe de Oloka-Onyango y Deepi-
ka Udagama a la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas,
63
el cual dio lugar a que funcionarios de alto rango de la
62
En el captulo 7 se define y comenta este nuevo actor internacional.
63
J. Oloka-Onyango y Deepika Udagama, The realization of economic, social and
cultural rights, Comisin de derechos Humanos, Subcomisin sobre la prevencin de
Organizacin Mundial de Comercio manifestaran profunda preocupa-
cin al Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Hu-
manos por un informe que califica a la OMC como una pesadilla para
las naciones pobres.
64
Para conseguir un sesgo significativo del proceso de mundializa-
cin actual es preciso tener una clara idea no slo del objetivo inme-
diato sino de los objetivos de ms largo plazo. Si la vista no se tiene
puesta en la cima es fcil desmayar en la pendiente. Resulta por ello
interesante la idea de Nederveen Pierse segn la cual el proceso de
globalizacin involucra una agenda muy amplia, razn por la cual
podra contribuir a la claridad de los debates que stos se llevaran a
cabo como debates sobre el futuro del capitalismo.
65
A este respecto no creemos superf luo recordar que la idea de una
sociedad superior, profundamente humana, justa y equitativa ha es-
tado presente en la utopa mundial por muchos siglos, y en nuestro
tiempo no simplemente como el sueo del oprimido sino como conciencia
de que los medios de que actualmente dispone la humanidad permiten aspi-
rar a esa sociedad. Precisamente es la mundializacin la que est dan-
do origen a un sentimiento de solidaridad global y a la conciencia de
que este planeta no es propiedad exclusiva de las 225 personas que
tienen una riqueza combinada igual al ingreso anual de 2 500 mi-
llones de habitantes que constituyen el 47% ms pobre de la pobla-
cin mundial.
66
Situaciones de esta naturaleza son ofensivas para la
naturaleza humana. Un mundo as puede y debe cambiar, y sin du-
da cambiar. Si esto pareciera socialismo delirante a los escpticos,
no nos perturbara concederles que el sueo de la humanidad po-
dra no realizarse nunca, pero si no se le pierde de vista siempre se
estar ms cerca de l.
la discriminacin y proteccin de las minoras, quincuagsimo primera sesin, junio
de 1999.
64
Preocupa a la OMC un informe de la ONU que la califica de pesadilla para los
pobres, CNN en espaol.com, 24 de agosto de 2000. La carta dirigida a la alta
comisionada, Mary Robinson, fue dirigida por el subdirector general de la OMC,
seor Miguel Rodrguez, a solicitud del director general, seor Mike Moore.
65
Jan Nederveen Pierse, Going global futures of the capitalism, Development and
Change, vol. 28, Institute of Social Studies, 1997.
66
Informe sobre el Desarrollo Humano, 1998, Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo.
A MANERA DE EPLOGO: LA ROMANIZACIN
DEL MUNDO CONTEMPORNEO
Al 30% que recibe el 5%, una esperanza; al 5% que
recibe el 30%, una advertencia.
VCTOR BULMER-THOMAS,
Historia econmica de Amrica Latina
Jean-Christophe Rufin,
67
recurriendo a una hermosa analoga hist-
rica, ha comparado las imgenes del mundo de la posguerra fra y la
del mundo del Imperio Romano en el siglo IV. Era ste por entonces
una zona de prosperidad organizada en tetrarqua, aislada de las des-
conocidas tierras brbaras por un cinturn de reinos feudalizados.
68
El mundo actual, por su parte, es ahora:
Una vasta zona de prosperidad organizada en triarqua, Estados
Unidos, Alemania y Japn, cada uno a la cabeza de un bloque regio-
nal;
una periferia, las tierras brbaras, a la que pertenecen los pases
donde viven las poblaciones ms pobres de la Tierra, de inters es-
pordico y marginal para las fuerzas econmicas mundialmente do-
minantes, y otros pueblos ms que en el escenario mundial son una
especie de clase media pauperizada;
y entre el Imperio y los Brbaros un cinturn de economas emer-
gentes que suean con agregarse al imperio, con llegar a ser ciudada-
nos romanos, es decir, miembros de la OCDE.
Desde el mirador de esta analoga histrica todo cambia al hablar
de globalizacin. En ese vasto mundo viven 1 200 millones de perso-
nas con menos de un dlar diario y 1 600 millones ms con un in-
greso menor de dos dlares.
69
En el OCDE Foro 2000 Globalizacin y So-
ciedad, David E. Dunn, en la declaracin-resumen que pronunci en
la sesin de clausura del Foro, hizo hincapi en lo manifestado por
[48]
67
Citado por A. Lipietz, Le monde de laprs fordisme. El texto de la analoga lo
presentamos con pequeas modificaciones.
68
La tetrarqua fue creada por Diocleciano que asumi el poder en 284, pero a
su abdicacin en 305 sigui un periodo de guerras civiles libradas por sus hijos (los
tetrarcas), la cual lleg a su fin con la ascensin al poder de Constantino como
emperador nico en 324.
69
Brian Hammond, Seven goals for world development, OCDE Observer, 19 de
julio del 2000.
Jacques Donogu de Alcatel, de acuerdo con el cual con sistemas ca-
da vez de menor costo y mecanismos de informacin ms baratos
era posible anticipar el momento en el que el desafo de extender a
las masas los beneficios de la comunicacin moderna ya no sera un
desafo tcnico sino ms bien un reto regulatorio y cultural. Sin em-
bargo, l (Donogu) tambin nos record que ms de la mitad de la
poblacin de la Tierra no ha escuchado jams el tono de un telfo-
no.
70
De qu globalizacin se habla entonces a las tierras brbaras,
esa mitad de un globo partido en dos? La respuesta requiere un tex-
to especial. No basta una declaracin iracunda. Pero frente a quienes
glorifican la globalizacin, destacando nicamente sus ventajas, que
las tiene y pueden revertirse a la poblacin, hay que hablar por los
que guardan silencio. No es tragedia ajena. Nos alcanza a todos si as-
piramos a recuperar cuanto de humanidad hayamos perdido.
71
70
David E. Dunn, declaracin-resumen en la ltima sesin del OCDE Foro 2000
Globalizacin y Sociedad, 28 de junio de 2000, distribuida por OCDE Observer.
71
Ernesto Sbato, Antes del fin, Espaa, Seix Barral, 1999, p. 214.
2. TRASFONDO HISTRICO DE LA GLOBALIZACIN
ACTUAL
La observacin del pasado ayuda a distinguir qu
hay de realidad y cunto de prejuicio acerca de la
globalizacin del orden mundial contemporneo.
ALDO FERRER, Historia de la globalizacin
INTRODUCCIN
En este captulo haremos referencia al pasado histrico de la globa-
lizacin actual. El inters en hacer una ref lexin analtico-compara-
tiva con el proceso iniciado a partir de los aos setenta es no caer en
ninguno de los extremos a que puede conducir un debate mal lleva-
do: ver la globalizacin como un proceso sin precedente, exagerando
de esta manera lo que tiene de original; o bien, concluir que no hay
nada nuevo en los procesos mundiales de la actualidad pues ya en el
pasado se haban manifestado, incluso en ocasiones con ms fuerza
que hoy, perdindose de vista las diferencias que existen de una po-
ca a otra.
1
La evolucin hacia una economa mundial integrada no ha sido li-
neal sino ha conocido periodos de integracin y desintegracin. Ello
ha sido as por efecto de diversos factores, principalmente de natu-
raleza econmica, como las crisis, o bien de origen poltico, como las
guerras.
2
A la larga, sin embargo, siempre que la economa mundial
se ha reestructurado en el sentido de su integracin, los cambios han
sido el resultado de un proceso interactivo entre mercados, empre-
sas y estados.
[50]
1
Vanse, entre otros, Richard E. Baldwin y Phillipe Martin, Two waves of
globalization: Superficial similarities, fundamentals differences, National Bureau of
Economic Research (NBER), Working Papers, nm. 6904, 1995; Michael D. Bordo,
Barry Eichengreen y Douglas Irwin, Is globalization today really different than
globalization a hundred years ago?, Cambridge, NBER Working Papers nm. 7195, 1999.
2
Vase Augus Maddison, The world economy in the 20th century, Pars, OCDE, 1989.
Los historiadores han elegido el descubrimiento de Amrica como una fe-
cha conveniente para separar la Edad Moderna de la Edad Media, un hito
convencional para el estudio de los cambios sufridos por los hombres y sus
mentalidades. Y, sin embargo, la historia de las ciencias, la de las ideas, y qui-
zs especialmente la de la expansin de Europa, contribuyen a recordarnos
que esta divisin es arbitraria.
3
De igual manera, en busca tal vez de un punto inicial de la globa-
lizacin, algunos autores opinan que la primera gran onda tuvo lu-
gar a partir de los descubrimientos geogrficos de fines del siglo XVI
y la apertura del comercio con Asia va martima. Quiz sea ms pru-
dente ver aquellos acontecimientos como un suceso histrico precur-
sor que sent bases para la expansin del capitalismo.
4
Algunos acontecimientos del siglo XVI son incluso contradictorios
de lo que uno podra pensar de una globalizacin a raz de los des-
cubrimientos. La conquista espaola de grandes espacios del conti-
nente americano cre por primera vez en la historia un imperio de
verdaderas dimensiones mundiales, lo que Hernn Corts percibi
con extraordinaria agudeza al escribir a Carlos V que estaba al alcan-
ce de su poder convertirse en el monarca del mundo.
5
Es clebre
adems la expresin del propio Carlos V segn la cual en sus domi-
nios no se ocultaba el sol, y as era en efecto. Sin embargo, durante
la mayor parte del siglo XVI, no obstante los descubrimientos y la co-
lonizacin espaola de territorios americanos, el comercio del Medi-
terrneo tuvo ms importancia que el realizado con el Atlntico y el
martimo con Asia.
6
Pero ese comercio increment la importancia
comercial y financiera de Amberes y no de Espaa.
No fue tampoco Espaa la que emergi como una gran potencia
gracias a sus colonias americanas y la af luencia creciente de metales
preciosos. La Corona espaola se distingui por su acierto en elegir
las polticas que de manera ms certera entorpecieran el desarrollo
de la economa espaola, y la de sus colonias de ultramar para ma-
TRASFONDO HISTRICO DE LA GLOBALIZACIN ACTUAL 51
3
Historia del mundo moderno, tomo I, El Renacimiento, 1493-1520, Cambridge
University Press, Barcelona, Ramn Sopena S.A. (s.f).
4
Kevin H. ORourke y Jeffrey G. Williamson, When did globalization begin?,
Cambridge, NBER Working Papers nm. 7632, 2000.
5
Hernn Corts, Cartas y documentos, Mario Hernndez Snchez-Barba (ed.),
Mxico, 1963, citado en Leslie Bethell (ed.) Historia de Amrica Latina, The Cambridge
History of Latin America, ttulo original, tomo 2, Barcelona, 1990.
6
Historia del mundo moderno..., op. cit.
yor desgracia de stas. Sirve para el caso un solo ejemplo. A princi-
pios del siglo XVI Espaa comenz a recibir cargamentos de metales
preciosos. No obstante que todava eran de moderada importancia
su acumulacin dio origen a una imparable alza de los precios, los
cuales en el curso de los aos 1500 se multiplicaron por cinco. Lo in-
slito fue que la inf lacin se atribuy a la exportacin de mercan-
cas espaolas a las colonias, y que como consecuencia de tal desatino
esas exportaciones se prohibieran. La medida asest un golpe mor-
tal a la industria y el comercio de Espaa. En lo sucesivo este pas tu-
vo que cubrir sus necesidades con importaciones del resto de Euro-
pa, las cuales pag con el oro y la plata que pretenda atesorar dentro
del ms puro espritu mercantilista. Lo anterior vino a sumarse a
otras vas de drenaje de los tesoros ultramarinos. En una medida to-
dava no determinada sirvieron para garantizar los prstamos que
banqueros de Amberes facilitaron para sostener el poder militar de
los Habsburgo e incluso para que en forma fraudulenta, mediante
generosos sobornos, en 1519 Carlos V pudiera coronarse empera-
dor al concentrar en sus manos el poder en Espaa y los Pases Ba-
jos. El banquero Jacobo Frgger no lo disimulaba: Es bien conoci-
do que Su Majestad Imperial no hubiera conseguido la Corona
Romana sin mi ayuda.
7
Espaa era un pas atrasado, y lo sigui siendo despus de los des-
cubrimientos y la colonizacin de territorios de ultramar. Casi dos si-
glos despus de emprendida la colonizacin, en 1689 se estim que
de las 27 000 toneladas de mercancas enviadas legalmente a la Am-
rica espaola slo 1 500 tenan su origen en la pennsula. La mayor
parte de las exportaciones de Cdiz eran productos industriales que
se embarcaban desde Francia, Inglaterra y Holanda.
8
El comercio lo
realizaron los navos franceses, y en menor medida los genoveses y
holandeses. Y de secuestrar en alta mar los galeones espaoles que
transportaban metales preciosos y productos americanos se hicieron
cargo con gran xito piratas franceses e ingleses con el consenti-
miento de sus respectivos monarcas.
Como quiera que sea, es indudable que los descubrimientos en el
siglo XVI marcaron el inicio de una nueva poca. Los ms importan-
tes pases europeos pronto dieron pasos para sacudirse el predomi-
nio Habsburgo y su irritante pretensin de dominio, encontrando
52 TRASFONDO HISTRICO DE LA GLOBALIZACIN ACTUAL
7
Ibid., p. 328.
8
Historia de Amrica Latina..., op. cit., p. 102.
las formas y los medios para participar en la af luencia de metales
preciosos desde ultramar, los cuales utilizaron provechosamente para
acrecentar su podero econmico y militar. En los siglos XVII y XVIII
aparecieron las primeras grandes compaas comerciales para ex-
plotar los mercados de diversas reas colonizadas o incorporadas a
las redes comerciales europeas: las compaas Holandesa y Britni-
ca de las Indias Orientales, la Compaa Muscovy, la Real Compaa
de frica y la Compaa de la Baha Hudson, adems de consolidar
sus posiciones (legales o ilegales) en el comercio de Espaa y sus co-
lonias.
9
En el siglo XVIII el mercado mundial hizo importantes pro-
gresos. Entre 1720 y 1780 el valor del comercio internacional aumen-
t dos veces y ms de tres en el periodo siguiente (1780-1840).
10
Ello
no obstante, an en 1848 los mejores mapas con que se contaba te-
nan grandes reas de diversos continentes marcadas en blanco; en
realidad, ni siquiera en trminos de conocimiento geogrfico haba
un solo mundo.
11
A fines del siglo XVIII se produjo el gran viraje de la historia; los
cambios acumulados a travs de los siglos y acelerados desde media-
dos del siglo culminaron con el estallido de la Revolucin indus-
trial, que fue la denominacin que en 1820 dieron al gran suceso los
socialistas ingleses y franceses.
Qu significa la frase estall la Revolucin industrial? Significa que un da entre
1780 y 1790, y por primera vez en la historia humana, se liber de sus cadenas
el poder productivo de las sociedades humanas, que desde entonces se hicieron
capaces de una constante, rpida y hasta el presente ilimitada multiplicacin de
hombres, bienes y servicios.
12
En 1789 estall la Revolucin francesa. Si la economa del siglo
XIX se form principalmente bajo la inf luencia de la Revolucin in-
dustrial inglesa, su poltica e ideologa se formaron principalmente
bajo la inf luencia de la Revolucin francesa.
13
La humanidad no ha
conocido en su historia otra contemporaneidad ms afortunada.
9
El periodo comprendido del siglo XVI al XIX es ampliamente analizado por Aldo
Ferrer, Historia de la globalizacin, Mxico, Siglo XXI, 1996.
10
Eric Hobsbawm, La era del capital, 1848-1875, Barcelona, Grijalbo Mondadori,
1998.
11
Ibid., p. 61.
12
Eric Hobsbawm, La era de la revolucin, Barcelona, Grijalbo Mondadori, 1997,
p. 35.
13
Ibid., p. 61.
EL NACIMIENTO DEL LIBERALISMO ECONMICO
No quiere decir lo anterior que la historia haya establecido una espe-
cie de divisin del trabajo entre Inglaterra y Francia. Como el pro-
pio Hobsbawm lo hace notar, la diferencia entre las inf luencias in-
glesa y francesa no se puede llevar demasiado lejos; convergen desde
direcciones diferentes. La preparacin de Inglaterra para ser el es-
cenario de la Revolucin industrial avanz ms y ms tempranamen-
te que en ningn otro pas y por ello le correspondi calzar la eco-
noma con la ideologa con que iba a marchar. Al llegar a cierto
punto, la economa mercantil plenamente desarrollada requiri de
una ideologa conforme a la cual se organizara la sociedad llamada
a desarrollarla y defenderla. Esa ideologa fue el liberalismo econ-
mico o laissez-faire. Aunque este trmino fue utilizado por primera
vez por los fisicratas franceses a mediados del siglo XVIII, no es en
ste que puede fecharse el nacimiento de la nueva ideologa. Duran-
te algn tiempo el liberalismo econmico no pas de ser una ten-
dencia espasmdica, como la califica Polanyi, una simple inclinacin
hacia los mtodos no burocrticos. No fue sino hasta en la dcada de
1820 que se concretaron sus tres principios bsicos: el salario debe
fijarlo el mercado; la creacin de dinero debe ser automtica; las
mercancas deben circular libremente de unos pases a otros.
Traducir esos principios en normas para la accin tom todava
cierto tiempo. En Inglaterra, cuna del liberalismo econmico, ini-
cialmente el laissez-faire signific solamente libertad para la produc-
cin, no as para el comercio ni el trabajo. No fue sino hasta 1830,
aproximadamente, que el laissez-faire se convirti en un credo mili-
tante. Actuando en consecuencia, el Estado garantiz la libertad de
comercio, y vel porque el crecimiento sostenido de la produccin
no afectara la rentabilidad de las empresas si los precios se reducan.
Para que esto fuera posible se derogaron las leyes que impedan la
f lexibilizacin de los salarios, como eufemsticamente se dice hoy
en da, a fin de que al bajar los precios de las mercancas disminuye-
ra en forma correlativa el precio de la mano de obra. Y cuando fue
necesario los redujeron hasta el lmite fisiolgico ms estricto, por
debajo del cual murieron de hambre 500 000 tejedores manuales.
14
Contrariamente a la idea segn la cual el liberalismo econmico
f luye en la actividad humana como algo inherente a la persona, los
hechos de aquellos aos pusieron de manifiesto que
14
Ibid., p. 49.
no hubo nada natural en el laissez-faire; los mercados libres no hubieran po-
dido surgir dejando simplemente que las cosas siguieran su curso. As como
las fbricas de algodn (la principal industria del libre cambio) fueron crea-
das con la ayuda de tarifas protectoras, primas a la exportacin y subsidios
indirectos a los salarios, el propio laissez-faire fue puesto en vigor por el Es-
tado.
15
Entre 1830 y 1840 se acometi la tarea de derogar las reglamenta-
ciones restrictivas, al mismo tiempo que se form una burocracia ca-
paz de garantizar el cumplimiento de los tres principios: mercado
competitivo de trabajo, patrn oro automtico y libre comercio in-
ternacional. Todo lo cual, unido a las innovaciones tcnicas que se
introdujeron en la economa, las comunicaciones y el transporte,
sentaron las bases de un prolongado periodo de expansin econmi-
ca, apenas conmovido por la explosin revolucionaria de 1848, un
fulgor pasajero que nadie supo anticipar que sera la ltima revolu-
cin general en Occidente.
16
LA GLOBALIZACIN ENTRE 1870 Y 1914
Sin lugar a dudas el periodo ms impresionante por los cambios
profundos en las sociedades, la economa, la ciencia y la tecnologa,
acompaadas por una ola poderosa de mundializacin, fue este pe-
riodo, por lo que su conocimiento provee un til trmino de compa-
racin con la evolucin de la economa mundial a partir de la segun-
da mitad del siglo XX. Se nos ocurre pensar que de igual manera que
hoy en da pasamos de un asombro a otro ante la rpida sucesin de
acontecimientos cientficos, tcnicos y econmicos contemporneos,
as los que vivieron en el siglo XIX, particularmente en la segunda mi-
tad de ste y sobre todo despus de 1870, han de haber visto con
asombro cmo el mundo se transformaba rpidamente ante sus ojos,
revelando el ingenio humano tal poder de creacin que el mundo
hubiera podido poblarse de sociedades imaginarias como los hiper-
globalistas han poblado el de nuestros das.
15
Karl Polanyi, La gran transformacin, 2a. edicin, Mxico, Juan Pablos Editor,
1992, p. 197.
16
E. Hobsbawm, La era del capital..., op. cit., p. 41.
Si en 1870 slo las economas de Inglaterra y Blgica podan con-
siderarse altamente industriales, en los 30 aos siguientes la indus-
tria lleg a predominar en la mayor parte de Europa Occidental y en
Estados Unidos, y en menor grado en el resto de Europa y Japn. La
produccin industrial se cuadruplic o poco ms o menos. Muchos
de los 21 millones de europeos que emigraron en ese periodo a Es-
tados Unidos, Canad, Australia, Argentina, Brasil y otros pases
eran artesanos especializados que contribuyeron al establecimiento y
difusin de la industria en esos pases. Fue en estos 30 aos que la
mayora de regiones agrcolas poco desarrolladas del mundo se
abrieron a su explotacin; las inversiones europeas en esas regiones au-
mentaron su capacidad de exportacin de alimentos y materias pri-
mas. Argentina, por ejemplo, que en 1880 exportaba un poco ms
de dos millones de quintales de cereales, en 1897 exportaba ms de
27 millones.
17
El nmero de pases productores de materias primas
(que exportaban a Europa e impulsaban con su demanda la fabricacin
de bienes de capital) en un principio limitado a Estados Unidos, Ru-
sia y otros pases, aument con la incorporacin de Australia, Nue-
va Zelanda, frica del Sur, Argentina y otros pases latinoamerica-
nos. Gracias al avance de la geologa se localizaron los ms
importantes distritos mineros mundiales. En resumen, En ningn
periodo de la Historia ha llegado el mundo a una absorcin tan r-
pida de tan enorme aumento de la riqueza natural
18
como en esos
30 aos.
Fue tambin en este periodo que por primera vez en la historia se
crearon industrias basadas totalmente en descubrimientos cientfi-
cos: la industria elctrica y la qumica. Nuevas industrias y la trans-
formacin de muchas existentes fue entonces posible gracias a la es-
trecha cooperacin de la ciencia, la tcnica y la industria. Detrs de
estas innovaciones revolucionarias, que imprimieron un poderoso
impulso al desarrollo industrial, estaba un siglo entero de lento pro-
greso de la ciencia terica, particularmente el electromagnetismo, la
qumica, la geologa y la termodinmica. La electricidad aport una
fuente enteramente nueva de calor, luz y fuerza. Se transformaron
muchas industrias existentes (la metalurgia del hierro y el acero y de
otros metales, la minera, la perforacin y produccin de petrleo,
la construccin de carreteras, la fabricacin de herramientas metli-
17
Un quintal equivale a 45 kilogramos.
18
Historia del mundo moderno..., op. cit., vol. XI, p. 3.
cas); se introdujeron nuevos productos de amplio uso ms de 100
aos despus como la bicicleta, la mquina de escribir, los neumti-
cos, el linotipo, la mquina de coser, los barcos con cascos de acero,
etc. La invencin del motor de combustin interna sigui en impor-
tancia a la electricidad. La introduccin de la dinamita tuvo efectos
profundos en la minera y en la ingeniera, y la introduccin de la
nitroglicerina revolucion totalmente la industria militar. Con la in-
corporacin de la ciencia a la industria, probablemente la otra trascen-
dental innovacin industrial fue la produccin en serie de maquinaria,
en la que la principal contribucin la hizo Estados Unidos.
El transporte martimo mundial se duplic, y su capacidad de
transporte se cuadruplic. Entr en operacin el canal de Suez,
abrindose as una ruta al Oriente por muchos siglos soada; y se
construy el primer ferrocarril transcontinental en Estados Unidos.
En 1879 se prob el primer ferrocarril elctrico y el primer tren sub-
terrneo se puso al servicio pblico en Londres en 1890. Se mejo-
raron notablemente los sistemas bancario y financiero, lo que unido
a la ampliacin de la red de cables submarinos y la introduccin de
la telegrafa inalmbrica hizo posible un sistema nico multilateral
de pagos internacionales.
Al referirnos a la gran transformacin de la economa que tuvo
lugar en el siglo XIX, es necesario tener en cuenta que en esos aos,
sobre todo en la primera mitad del siglo, se acometi con suma ener-
ga el ajuste de cuentas con las instituciones y otras supervivencias
medievales, de manera de eliminar todo lo que se opusiera al libre
desempeo de la empresa y, en general, de los factores de la produc-
cin. Esta ofensiva en todos los frentes contra los remanentes del me-
dievo tuvo su correspondiente cobertura ideolgica, el liberalismo eco-
nmico, cuya aceptacin en amplios crculos, no slo en los pases
ms importantes, asumi la ndole de una creencia religiosa. Sin du-
da la liberalizacin fue un factor muy importante de la acumulacin
de capital y el movimiento internacional de mercancas y de la mano
de obra, pero simplifica groseramente la compleja naturaleza del de-
sarrollo econmico afirmar, como se hizo en el siglo XIX y ha vuelto
a repetirse en los ltimos decenios del XX, que entre liberalizacin y
crecimiento econmico hay un signo de igualdad. Una objetiva con-
sideracin de la historia econmica mundial revela que si no estn
presentes otras condiciones bsicas del desarrollo capitalista, la libe-
ralizacin por s sola no llega muy lejos en cuanto a resultados.
El periodo al que venimos haciendo referencia fue tambin suma-
mente rico en el adelanto de la ciencia, pero en particular lo fue el
de la fsica, sobre todo la termodinmica y la teora magntica. A par-
tir de las investigaciones de Faraday que establecieron la relacin en-
tre la electricidad y el magnetismo, lo que hizo posible la implanta-
cin de la industria elctrica, la formulacin matemtica de las ideas
faradianas por Maxwell permiti establecer que la luz era, en s mis-
ma, un fenmeno electromagntico y anticip tericamente la exis-
tencia de ondas elctricas (radio), cuyo descubrimiento correspon-
di aos ms tarde a Hertz. La consolidacin de la teora
ondulatoria de la luz, de la que se haban adelantado pruebas expe-
rimentales a principios del siglo, constituy la primera fisura de la
fsica newtoniana, cuya revolucin habra de consumarse en 1905
con la formulacin por Einstein de la teora restringida de la relati-
vidad y en 1915 por la teora general de la misma.
Correspondi tambin a este periodo extraordinario sentar las
bases del estudio de la radiactividad con el descubrimiento de Bec-
querel de que los compuestos de uranio emitan radiacin. Los fun-
damentos de la quimioterapia quedaron establecidos en los dos lti-
mos decenios del siglo XIX, y al terminar el siglo haban quedado
firmemente establecidos los principios de la ciruga moderna, la in-
troduccin de la anestesia y de las tcnicas antispticas y aspticas.
Fue una poca de grandes creaciones, descubrimientos y aplicacio-
nes de la ciencia.
Sin embargo, para la finalidad especfica de este captulo el mejor
resumen de su significado histrico se hace en las siguientes palabras.
El acontecimiento ms importante en el siglo XIX es la creacin de una eco-
noma global, que penetr en forma progresiva en los rincones ms remotos
del mundo, con un tejido ms denso de transacciones econmicas, comuni-
caciones y movimientos de productos, dinero y seres humanos que vinculaba
a los pases desarrollados entre s y con el mundo subdesarrollado.
19
COMERCIO Y GLOBALIZACIN EN 1870-1914
Principiaremos por hacer mencin del comercio internacional. En-
tre 1870 y 1913 las exportaciones de las economas centrales crecie-
ron con mayor rapidez que el producto interno, es decir, tuvieron un
19
E. Hobsbawm, La era del imperio..., op. cit., p. 71.
grado mayor de apertura. Las exportaciones promediaron un cre-
cimiento de 3.5 % al ao, en tanto que las economas lo hicieron a
razn de 2.7%. Segn estimaciones de Bairoch, en 1913 las exporta-
ciones de mercancas de Europa Occidental llegaron a representar,
en cifras redondas, 18% del producto, nivel que fue sobrepasado s-
lo hasta 1970.
20
Otras estimaciones indican que el comercio creci
ms que la produccin an antes de ese periodo, entre 1853 y
1872.
21
Las exportaciones fueron la principal salida de la produc-
cin, pues el consumo masivo interno tuvo un crecimiento bastante
dbil, con la excepcin de Estados Unidos. Por otra parte, como se
venda todo lo vendible, incluso artculos a los que los pases recep-
tores ofrecan clara resistencia, como ocurra, por ejemplo, con el
opio,
22
las exportaciones compensaron la presin a la baja de la ta-
sa de ganancia en un siglo cuya mayor parte fue def lacionaria, por
causas que se indicarn ms adelante.
Toda aquella expansin del comercio mundial no fue, sin embar-
go, milagro de un da; fue favorecido por la introduccin de innova-
ciones tecnolgicas e institucionales en los 50 aos anteriores, a sa-
ber, la apertura del canal de Suez, la acelerada construccin de
ferrocarriles en Europa, Estados Unidos, Rusia, India y Amrica La-
tina revolucion el transporte terrestre y abri nuevas reas a la ex-
plotacin; la navegacin a vapor redujo la duracin de los viajes de
varios meses a algunas semanas y baj drsticamente los costos del
transporte; la suscripcin entre 1820 y 1870 de acuerdos internacio-
nales para reducir las barreras arancelarias (tendencia que se invir-
ti despus); en fin, la difusin del telgrafo y la instalacin de ca-
bles submarinos transocenicos, sobre todo a partir de los aos
sesenta, dot a la economa de medios de comunicacin e informa-
cin capaces de sustentar un sistema internacional de comercio.
23
Por lo que toca al movimiento internacional de trabajadores, en-
20
Paul Bairoch y Richard Kozul-Wright, Globalization myths: Some historical
reflexions on integration, industrialization and growth in the world economy, UNCTAD, Paper
nm. 113, cuadro 1, 1996.
21
22
E. Hobsbawm, La era del capital, 1848-1875, Barcelona, Grijalbo Mondadori,
1998, p. 46.
23
E. Hobsbawm, La era del imperio... op. cit., E. Hobsbawm, La era del capital... op. cit.,
A. G. Kenwood y A. L. Lougheed, The growth of the international economy, 1820-1980,
Londres; Augus Maddison, Las fases del desarrollo capitalista, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1986; Historia del mundo moderno..., op. cit.
tre 1870 y 1913 tuvo lugar un f lujo migratorio muy intenso tanto in-
tercontinental como intracontinental, gracias a lo cual la integracin
de los mercados de trabajo alcanzaron niveles sin precedente. La co-
rriente intercontinental signific la migracin de aproximadamente
36 millones de personas desde las regiones atrasadas de Europa ha-
cia las economas en expansin de Canad, Estados Unidos y Am-
rica del Sur. Por su parte, la migracin intracontinental se tradujo en
movimientos masivos de personas desde China e India hacia Birma-
nia, Indonesia, Malasia, Sri Lanka y Tailandia; y las migraciones in-
traeuropeas desde Austria, Hungra e Italia hacia Alemania, Francia
y Suiza.
As, con la mundializacin de los mercados de bienes y del traba-
jo, la integracin de los mercados financieros fue impulsada por el
hecho de que prcticamente no existan restricciones a los movi-
mientos del capital. Una parte considerable de los recursos transfe-
ridos estaba constituida por bonos con vencimiento a largo plazo
destinados en su mayor parte a proyectos pblicos como los ferroca-
rriles, que se complementaban a menudo con cuantiosos desembol-
sos de recursos gubernamentales. Otra parte importante de los f lu-
jos financieros la constitua la colocacin de bonos emitidos por los
pases en desarrollo en los mercados financieros de Londres, Pars y
Nueva York.
Tan rpida expansin comercial como la que se dej indicada, dio
origen a uno de los mitos ms imaginativos que la discusin contem-
pornea de la globalizacin ha revivido, segn el cual el libre comer-
cio fue el rasgo caracterstico del periodo y como tal la fuerza impul-
sora del comercio internacional. Los hechos no refrendan este mito.
Negar que la liberalizacin comercial desempe un papel como
fuerza impulsora del comercio sera incurrir en el error opuesto al
de los globalistas; por supuesto tuvo relevancia durante algunos
aos, y particularmente entre algunos pases importantes, pero no
fue el rasgo caracterstico del periodo; adems, otros pases no me-
nos importantes siguieron su propio camino por sus propias razo-
nes, por lo que conviene precisar.
Como tendencia general, el desmantelamiento de los obstculos
al comercio se emprendi aproximadamente hacia 1860 con la sus-
cripcin de un tratado comercial entre Inglaterra y Francia, al que
siguieron otros acuerdos entre Francia y otros pases europeos. De
este modo se favoreci el comercio internacional en el Viejo Continen-
te, pero advirtase que no fue mediante la reduccin o anulacin de
las barreras arancelarias sino mediante la aceptacin de la clusula
de nacin ms favorecida. La tendencia indicada dur menos de dos
dcadas, despus de lo cual, en los 30 aos siguientes, es decir, has-
ta antes de 1914, en Europa continental (con excepcin de Blgica,
Holanda y Dinamarca, que dependa en alto grado de las exportacio-
nes) se manifest la tendencia a elevar la proteccin como resultado
de la coalicin de los intereses agrarios y los de la industria nacien-
te. Una coalicin de esta naturaleza puede causar extraeza a prime-
ra vista, pero la situacin impuls a concertarla. Los precios del tri-
go cayeron ms de 30% entre 1867 y 1894, y las importaciones del
grano procedentes de Estados Unidos y Rusia amenazaron grave-
mente a los agricultores y trabajadores agrcolas, que por entonces
constituan la mitad de la poblacin de los pases industriales, excep-
to Inglaterra, que prcticamente careca de campesinado. La respues-
ta fue elevar la proteccin, lo que por lo dems convena a la volun-
tad de industrializarse.
Al mismo tiempo, las innovaciones tecnolgicas elevaron la pro-
duccin industrial hasta el punto que rebas la demanda, lo que uni-
do al abaratamiento de los productos industriales por efecto de las
innovaciones tecnolgicas y la existencia de nuevas fuentes de ali-
mentos y materias primas, dio lugar a la cada de los precios. La de-
f lacin de la economa aconsejaba como salida la expansin del mer-
cado interno, pero ste creca con insuficiente rapidez, rezagndose
respecto de la produccin. Ante esta situacin, que presentamos en
forma muy simplificada, los gobiernos optaron por elevar las tarifas
arancelarias y protegerse de las importaciones.
Un segundo hecho a considerar por su significativa importancia
es que, al mismo tiempo que Europa continental iniciaba su liberali-
zacin comercial, Estados Unidos emprendi su industrializacin
mediante la sustitucin de importaciones, a cuyo efecto elev sus ba-
rreras arancelarias (entre 1866 y 1883 la tarifa promedio para los
productos industriales fue 45%, con un nivel mnimo de 25% y uno
mximo de 60%).
24
Lo anterior fue un acontecimiento de profundas
consecuencias toda vez que la economa de Estados Unidos cobr en
el periodo una importancia creciente en la economa mundial hasta el
punto de superar a Gran Bretaa, la primera potencia industrial de
la poca, en 1880.
24
P. Bairoch y R. Kozul-Wright, op. cit.
Dada la creciente importancia de la economa de Estados Unidos en la eco-
noma mundial durante los cuarenta aos anteriores a la primera guerra
mundial, excluir su experiencia de las lecciones de la integracin global es
una omisin muy importante que ha contribuido a la errnea idea de un
modelo anglosajn del desarrollo capitalista.
25
Ms o menos por el mismo tiempo, Canad y otros dominios bri-
tnicos, con voluntad de industrializarse, elevaron sus barreras aran-
celarias an ms que Estados Unidos. Con posterioridad a 1875
Rusia, Espaa e Italia emprendieron tambin el camino de la protec-
cin. El caso ms conocido es el de Alemania, que a partir de la ele-
vada tarifa arancelaria de 1879, de aplicacin por igual a la industria
y la agricultura, emprendi su industrializacin y tan pronto como
en los primeros aos de la dcada de 1890 sobrepas a Gran Bretaa.
Sin duda el desarrollo industrial de Alemania fue an ms especta-
cular que el de Estados Unidos, no obstante haber sido el de ste su-
mamente notable, y tuvo adems consecuencias polticas pues para
entonces, a fines del siglo XIX, el podero poltico y militar estaba aso-
ciado a la potencia industrial.
Por ltimo, hay que tener en cuenta que el alza de la proteccin
arancelaria, al menos hasta 1890, fue mayor de lo que se infiere del
valor nominal de las tarifas, pues la mayor parte de stas se fij en
trminos de volumen y no ad valorem, y como esta prctica tuvo lu-
gar en un ambiente de depresin econmica, la altura real de la pro-
teccin fue mayor de lo que aparenta ser nominalmente. En conclu-
sin, con posterioridad a 1890 la tendencia predominante fue el
proteccionismo, y hacia 1913 todos los pases importantes haban asu-
mido una posicin proteccionista.
EL INGRESO DE UN PERSONAJE CON FUTURO
Durante la mayor parte del siglo XIX la base de la produccin indus-
trial eran innumerables pequeas empresas y un nmero mucho me-
nor que en las condiciones de la poca podan tenerse por medianas.
En un escenario de esta naturaleza se daba la condicin bsica para
25
Richard Kozul-Wright, The myth of Anglo-Saxon capitalism: Reconstructuring
the history of the American State, en H. J.Chang y R. Rowthorn (eds.), The role of the
State in economic change, Oxford, Clarendon Press, 1995.
la existencia de un mercado perfectamente competitivo, en el cual,
de acuerdo con la teora, por ser muchos los compradores y vende-
dores, ninguno representa una parte importante del mercado y, en
consecuencia, no tiene inf luencia en la determinacin del precio de
los productos que se intercambian. Pero en el periodo 1870-1913 se
oper una creciente concentracin del capital en Estados Unidos,
Europa y Japn. Por efecto natural de la libre competencia, gradual-
mente desaparecieron las empresas menos competitivas, lo que con-
dujo de manera inevitable a la concentracin del capital y la forma-
cin de grandes empresas, con el consiguiente paso al mercado de
competencia imperfecta (o de competencia monoplica). En 1882 se
constituy el que probablemente fue el primer monopolio, la Rocke-
feller Standard Oil. En 1886 Nobel estableci el primer trust interna-
cional, el Dynamite Trust Limited. El furor por las fusiones, los
trusts, los acuerdos sobre precios y por toda clase de combinaciones
que diera como resultado un creciente dominio del mercado mun-
dial, lleg a ser parte esencial de la ideologa de las grandes empre-
sas, al punto que un exponente del individualismo liberal tan desta-
cado como Rockefeller declar en una oportunidad que el da de la
combinacin ha llegado. El individualismo se ha ido para nunca ms
volver.
26
Se considera que en Europa el punto culminante de la libre com-
petencia se alcanz en las dcadas de 1860 y 1870, y que la transicin
al mercado de competencia imperfecta tuvo lugar despus de este
periodo. No se quiere decir con lo anterior que antes de 1860 no hu-
biera grandes empresas con caractersticas monoplicas, pero eran
casos aislados. Fue en la dcada de los noventa que el proceso de mo-
nopolizacin cobr un fuerte impulso. Al finalizar el siglo XIX, en
Alemania menos de 1% de las empresas daba ocupacin a 40% de
los obreros.
El surgimiento de industrias caracterizadas por su mayor intensi-
dad de capital dio origen a importantes corrientes internacionales
de capital, principalmente hacia Australia, Canad, Estados Unidos,
Italia, Noruega y Suecia, todos los cuales eran por entonces pases
de nueva industrializacin, como en el siglo XX fueron denomina-
dos Corea, Hong Kong, Singapur y Taiwan. Estados Unidos fue con
mucho el principal receptor de las corrientes de capital de largo pla-
zo, lo que favoreci su rpida industrializacin en condiciones de
26
Citado en Historia del mundo moderno..., op. cit., p. 9.
acelerada monopolizacin. Hacia 1909, de las empresas industriales,
1% generaba 30% de la ocupacin industrial y arrojaba 44% de la
produccin.
Las corrientes de capital y de mercancas fue favorecida por el he-
cho de contarse en la prctica con una moneda global (lo que ahora
no ocurre), pues todos los pases industriales y la mayor parte de los
pases agrarios tenan sistemas monetarios ajustados al patrn oro, el
International Gold Standard, que oper durante un prolongado pe-
riodo, entre 1879 y 1914. Despus de 1871 todas las economas im-
portantes abandonaron el bimetalismo y adoptaron el patrn oro. De
acuerdo con este sistema, la unidad monetaria de los pases se defi-
na en trminos de una cantidad fija de oro; la autoridad monetaria
garantizaba la convertibilidad en oro de los billetes que emita; los ti-
pos de cambio de las distintas unidades monetarias se determinaban
segn la cantidad de oro que contenan y los pases se comprome-
tan a convertir en oro sus divisas al precio establecido para el metal.
En 1908, alrededor de 89% de la poblacin mundial viva en pases
de monedas convertibles. Asimismo, la expansin del comercio inter-
nacional y de las inversiones extranjeras fue favorecida por la dispo-
nibilidad de tasas de inters de largo plazo muy estables.
Al llegar a cierto punto, la cantidad de oro disponible para su mo-
netizacin fue inferior a las necesidades, no obstante que entre 1850
y 1913 la produccin mundial de oro super cinco veces la de los tres
siglos anteriores. Lo anterior pudo haber tenido consecuencias inde-
seables, pero no ocurri as debido a que el uso de billetes de banco
y de depsitos bancarios tuvo un gran desarrollo. As, en opinin de
Triffin, la caracterstica esencial del sistema monetario del siglo XIX
reside, no en el automatismo del patrn oro, sino en la gradual susti-
tucin de la moneda mercanca por la moneda crdito.
27
Un aspecto importante de la globalizacin decimonnica fue la
distribucin territorial del mundo entre las principales potencias. El
colonialismo europeo tuvo un vigoroso resurgimiento en Asia y fri-
ca, y lleg a englobar 98% de la superficie territorial de la Tierra. Es-
tados Unidos no particip en el reparto territorial pues por entonces
era una potencia emergente. No obstante, emprendi resueltamente
la carrera para ser la principal fuente de inversiones extranjeras en
Amrica Latina. Cumpla as un designio trazado desde mucho an-
27
Alma Chapoy Bonifaz, Ruptura del sistema monetario internacional, Mxico,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1983, p. 17.
tes. En 1823 el presidente Monroe acu una escueta sentencia para
definir la orientacin central de la diplomacia de Estados Unidos:
Amrica para los americanos; ambiciosa y muy temprana pretensin de
reservarse como coto de caza el Hemisferio Occidental y excluir de
ste a las potencias coloniales europeas, por lo que se ha definido la
Doctrina Monroe como imperialismo anticolonial.
La primera guerra mundial no slo interrumpi el proceso de
globalizacin sino en diversos aspectos caus una severa regresin.
El comercio internacional, que haba crecido a razn de 3.4% en pro-
medio anual desde 1870, a partir de 1913 se vio obstaculizado por
la imposicin de barreras arancelarias, medidas no arancelarias (co-
mo las restricciones cuantitativas) y controles de cambio. Despus de
finalizado el conf licto en 1918, las restricciones no se desmantela-
ron, y aunque en los aos veinte el intercambio retom su dinmica
de crecimiento, no alcanz el nivel anterior a la guerra. La gran de-
presin de 1929 impuls a los estados a cerrarse ms an convirtin-
dose en verdaderos compartimentos estancos. Como resultado de lo
anterior el comercio internacional creci entre 1913 y 1950 menos
de 1% en promedio anual.
28
Quiz los aspectos ms negativos fue-
ron dos situaciones desconocidas hasta entonces, la primera en la
forma de una creciente inestabilidad del sistema financiero interna-
cional, y la segunda como contraccin de las corrientes de capital de
largo plazo originadas en los pases industriales. La segunda guerra
mundial en 1939-1945 puso el punto final a toda una poca.
LA GLOBALIZACIN DESPUS DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
Las ltimas dos grandes ondas de globalizacin del siglo XX son la
del periodo 1950-1970 y la iniciada a partir de 1971 que se proyecta
al siglo XXI por un periodo cuya duracin es imposible anticipar.
La primera onda se inici con el fin de la segunda guerra mun-
dial. Con una Europa destrozada y un Japn vencido, Estados Uni-
dos ingres a sus aos de hegemona incuestionable. Podero indus-
trial, supremaca militar, grandes empresas robustecidas antes que
debilitadas por el esfuerzo de guerra; tres cuartas partes de las reser-
28
A. Maddison, Growth and slow-down in andvanced capitalist economies:
Techniques in quantitative assesments, en Journal of Economic Literature, vol. XXV,
nm. 2, cuadro A-21.
vas de oro del mundo en sus bvedas; acreedor de todos, deudor de
nadie: en una palabra, el mundo a sus pies.
Pero como todas las cosas, esta situacin tena su lado oscuro. Al
trmino de la segunda guerra mundial el problema que se plante a
Estados Unidos fue que acumulando la mayor riqueza del mundo no
poda dar salida a su enorme capacidad productiva sin que la econo-
ma de los pases devastados por la guerra se pusiera nuevamente en
pie. Europa, que haba sido el escenario principal de la guerra, no
poda producir los bienes de capital necesarios para la reconstruc-
cin ni tampoco poda comprarlos a Estados Unidos pues el esfuer-
zo de guerra haba agotado sus reservas. Tampoco se poda pensar
en reconstituir la economa mediante el recurso a las exportaciones
pues su industria estaba en ruinas. El dilema era evidente: el pas
ms rico del mundo no poda vender porque su principal mercado
no poda comprar. Esta realidad fue evidente para Estados Unidos
hasta tres aos despus de terminada la segunda guerra mundial. Al
tomar conciencia del problema, Washington puso en marcha el Plan
Marshall para canalizar a Europa los recursos financieros que nece-
sitaba para estabilizar y reconstruir su economa. La magnitud de es-
ta operacin puede medirse teniendo en cuenta que los recursos de-
sembolsados fueron equivalentes a 2% del producto interno de
Estados Unidos, lo que actualmente equivaldra a ms de 130 000 mi-
llones de dlares, tomando como base datos del Fondo Monetario
Internacional.
29
El otro imperativo de la reconstruccin estaba dado por la llama-
da amenaza del comunismo mundial, a la que Washington conside-
r necesario responder en dos frentes: el militar, que se concret en
el Tratado de la Organizacin del Atlntico Norte (OTAN), y el eco-
nmico y poltico mediante el establecimiento de sociedades capaces
de soportar pesados gastos militares que adems pudieran contras-
tar una imagen de prosperidad a la alternativa sovitica, pero en am-
bos casos era necesario que los aliados de Estados Unidos fueran
fuertes econmicamente.
La reconstruccin de Europa mediante el Plan Marshall tena ade-
ms el propsito nada altruista de abrir amplios espacios a las inver-
siones estadounidenses. Actuando en consecuencia, Paul Hoffman,
entonces administrador de Cooperacin Econmica de Estados
Unidos, se propuso ampliar mucho ms esos espacios y en 1949 de-
29
FMI, International Financial Statistics. Yearbook, 1998.
mand a los europeos que se hicieran rpidos progresos hacia la in-
tegracin de la economa de Europa Occidental mediante la forma-
cin de un solo gran mercado, libre de restricciones comerciales y de
barreras a las corrientes de pagos y eventualmente de tarifas aduane-
ras. En las condiciones de aquellos aos tal escenario pareca anun-
ciar la historia indita del antiguo pas colonizado que volva a sus ra-
ces para colonizar. Pero la historia tiene designios contradictorios.
Europa se levant de sus ruinas y Japn de su holocausto nuclear, y
la hegemona absoluta de Estados Unidos tuvo que ceder el lugar a
lo que podemos denominar una hegemona mundial compartida.
Despus de la segunda guerra mundial, Estados Unidos emergi
adems con un claro liderazgo en los sectores tecnolgicos que en
los aos siguientes seran el soporte principal de competitividad in-
ternacional. El liderazgo estimul a las empresas estadounidenses
a incrementar sus operaciones en el extranjero, las cuales pasaron a
ser una parte creciente de la actividad total de las firmas de Estados
Unidos. En los primeros aos de la posguerra solamente un peque-
o nmero de empresas de Holanda, Suiza y Gran Bretea, con una
bien consolidada experiencia internacional, tena la posibilidad de
alternar en el mercado mundial con las empresas transnacionales es-
tadounidenses. Pronto se super esta situacin. Con el vigoroso apoyo
de sus respectivos estados un nmero creciente de empresas tanto euro-
peas como japonesas estuvieron en posibilidad de proyectarse como
transnacionales en la economa mundial, con lo cual el proceso de
convergencia econmica con Estados Unidos cobr fuerza.
En la globalizacin de los aos 1950-1970 hay que distinguir dos
periodos bien definidos: los treinta primeros aos fueron de expan-
sin (aunque no exentos de conf lictividad), en tanto que los diez l-
timos introdujeron a la crisis de las condiciones que hasta entonces
haban facilitado la expansin.
Los aos expansivos
En 1970 la Comisin Econmica para Amrica Latina resuma de la
siguiente manera la evolucin de la economa mundial en los dos de-
cenios de posguerra:
expansin general de la economa mundial, que ha abarcado, salvo excep-
ciones, tanto a los pases desarrollados como a los en desarrollo; polariza-
cin de ese crecimiento, al menos en trminos relativos; diferenciacin in-
terna del conjunto de pases industrializados de economa de mercado (o ca-
pitalista); crecimiento y gravitacin de un rea de pases socialistas o de eco-
noma centralmente planificada; marginalizacin relativa de los pases en
vas de desarrollo, combinada con nuevas formas de insercin en el sistema
global, y diferenciacin interna de los pases en desarrollo.
30
Entre 1950 y 1970 la economa mundial creci a razn de 5.5%
anual, lo cual posiblemente hace de este periodo la etapa de creci-
miento ms expansivo y estable que registra la historia. Durante esos
aos las reas de mayor desarrollo (Estados Unidos, Europa y Japn)
tuvieron tasas de crecimiento muy superiores a las registradas du-
rante la globalizacin de 1870-1913,
31
pero el dinamismo econmico
mundial alcanz tambin a los pases en desarrollo.
En un alto grado la nueva ola de globalizacin fue impulsada por
la difusin internacional del paradigma fordista de organizacin in-
dustrial. El intenso incremento de la productividad en las economas
industriales estuvo asociado a este sistema, lo mismo que la eleva-
cin sostenida de los salarios y, por consiguiente, de la demanda, as
como el Estado de bienestar. En otras palabras, el fordismo permiti
el crecimiento del consumo de masas junto con la produccin en ma-
sa.
32
El restablecimiento del proceso de globalizacin fue favorecido
por dos hechos de singular importancia: la creacin de un marco
normativo internacional propicio y el progreso tecnolgico. El mar-
co normativo se orient a crear condiciones que facilitaran la aper-
tura de los mercados y la estabilidad monetaria. La globalizacin del
comercio fue favorecida por el desmantelamiento de las barreras
proteccionistas mediante sucesivas rondas de negociacin del Acuer-
do General de Tarifas y Comercio (GATT) entre 1973 y 1979. En ge-
neral el progreso alcanzado fue muy importante, sobre todo en
cuanto a reducir los aranceles de aduanas, pero tuvo como contra-
partida la elevacin de la proteccin no arancelaria de algunas in-
dustrias, como la de automviles y la electrnica.
33
30
CEPAL, Estudio econmico de Amrica Latina, 1971, p. 11/12.
31
Simon Kusnetz, Modern economic growth-rate, structure and spread, New Haven,
Yale University, 1969.
32
Ch. Oman, op. cit., p. 45.
33
El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en ingls)
fue establecido despus de la segunda guerra mundial ante la imposibilidad de crear
por entonces una Organizacin Mundial de Comercio.
Para alcanzar la estabilidad monetaria internacional se suscribie-
ron los acuerdos de Bretton Woods en las postrimeras de la segun-
da guerra mundial, en virtud de los cuales se estableci un sistema
de tipos de cambio fijos pero ajustables pegados al dlar de Estados
Unidos. El objetivo no poda alcanzarse de inmediato pues entre
1945 y 1958 Europa y Japn tuvieron que poner de nuevo en pie sus
devastadas economas y restablecer la convertibilidad de sus mone-
das. Por consiguiente, el sistema de Bretton Woods oper a plenitud
solamente unos 13 aos entre 1958 y 1971, despus de lo cual entr
en crisis,
34
como se ver ms adelante.
Fue sobre todo en este periodo que se abri un captulo de cre-
ciente liberalizacin financiera y de los movimientos del capital, fa-
vorecidos por diversas medidas y acuerdos tomados en el seno de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE), a los que
se har referencia en el captulo 4. En cuanto al desarrollo tecnol-
gico de la posguerra cabe decir que no se tuvo xito en realizarlo
dentro de un marco normativo internacional sino mediante sucesi-
vos acuerdos sobre aspectos particulares, como las fusiones y adqui-
siciones de empresas, las coinversiones y los acuerdos de coopera-
cin (las alianzas estratgicas). La Organizacin Mundial sobre
Propiedad Intelectual (OMPI) fue establecida en 1967, pero muchas
de las normas sobre propiedad intelectual datan del siglo pasado. En
1960 y 1970 los pases en desarrollo pusieron en vigor acuerdos na-
cionales y regionales para abrir los paquetes tecnolgicos y regular
la transferencia de tecnologa, pero en su mayor parte esta legisla-
cin ha sido f lexibilizada o derogada a partir de 1980, sobre todo en
reas como el pago de regalas entre empresas matrices y filiales, la
autorizacin y duracin de los contratos y los procedimientos de re-
gistro, al mismo tiempo que se ha avanzado gradualmente hacia un
sistema internacional de propiedad intelectual que se ajuste a los re-
querimientos de proteccin exigidos por los pases desarrollados.
Ms difcil fue el avance hacia normas regulatorias internaciona-
les de la inversin extranjera, en particular de las corporaciones trans-
nacionales, materia que ha estado reservada a la regulacin de legis-
laciones nacionales. A mediados de 1960 comenzaron a darse pasos
en direccin de un marco normativo internacional de la inversin
extranjera, para lo cual se suscribieron acuerdos bilaterales sobre la
materia, inicialmente entre los pases europeos y sus antiguas colo-
34
Hirst y Thompson, op. cit.
nias, y se emprendieron negociaciones regionales y multilaterales
cuyos resultados ms importantes se han obtenido hasta en periodos
posteriores, como se ver ms adelante.
Finalmente, donde casi no se avanz en aquellos aos fue en lo to-
cante a los mercados de trabajo, los cuales siguieron regidos por las
legislaciones nacionales. Los movimientos de la mano de obra se fa-
cilitaron o se obstaculizaron de acuerdo con las condiciones econ-
micas y las tradiciones.
A partir de 1950 el comercio internacional registr una vigorosa
expansin a tasas ms altas que las del producto interno bruto mun-
dial. El elemento ms dinmico de la recuperacin del comercio a
partir de 1950 fueron las exportaciones industriales, lo que marca
una diferencia con el periodo anterior a 1913. Entre principios de la
dcada de los cincuenta y la de los setenta el producto mundial de
la industria se cuadruplic, en tanto que el comercio mundial de pro-
ductos industriales aument ocho veces, ante todo como comercio
interindustrial.
35
(Ntese lo anterior pues posteriormente la forma de
intercambio predominante ha sido el comercio intraindustrial.)
36
Aunque a partir de 1970 las tasas de crecimiento del comercio
mundial fueron menores a las de los dos decenios anteriores y ms
similares a las del periodo anterior a 1913,
37
actualmente la mayor
parte de los pases est ms estrechamente vinculada mediante el co-
mercio que antes de esa fecha. En este resultado se ha hecho sentir
la inf luencia del comercio intrarregional estimulado por los numero-
sos acuerdos de integracin formal suscritos en aos recientes, no
obstante lo cual, con la excepcin de la Unin Europea, sigue predo-
minando el comercio extrarregional.
35
UNCTAD, World Investment Report 1994, Ginebra, p. 127, citando a Andrew Glyn
et al., The rise and fall of the golden age, en Stephen Margking y Juliet Schor (eds.),
The Golden Age of capitalism, Oxford, Clarendon Press, 1991; Helmut Forstner y
Robert Ballance, Competing in a global economy, Londres, Unwin, 1990, y Arthur
Lewis, The slowing down of the engine of growth, American Economic Review, nm.
70, septiembre de 1980.
36
Ibid., cuadro 2.4.
37
En 1870-1913 la tasa promedio anual de crecimiento del comercio mundial fue
3.9%, en tanto que en 1970-1980 y 1980-1990 las tasas fueron, respectivamente, 5.2 y
3.7%. Ello no obstante, la participacin de las exportaciones en el producto interno
bruto, que en 1870-1913 estuvo comprendida entre 6 y 21% en las economas ms
importantes (Alemania, Francia, Gran Bretaa, Japn y Estados Unidos), en 1992
tena valores entre 7 y 24%, excepto el ndice de Japn, que fue inferior al de 1913.
UNCTAD-DTCI, World Investment... 1994.
En cuanto a la inversin extranjera, dos caractersticas la diferen-
ciaron de la ola de globalizacin anterior a la primera guerra mun-
dial: la primera fue que predomin la inversin directa sobre la in-
versin de portafolios, y la otra que el destino principal de la
inversin fueron las economas desarrolladas (Europa y Canad
principalmente) en vez del mundo en desarrollo. En contrapartida,
la deuda externa de los pases en desarrollo creci desmesurada-
mente. En Amrica Latina el saldo acumulado creci ocho veces
entre 1950 y 1969,
38
desde 2 200 millones de dlares en 1950 a un
total de 17 600 millones de dlares en 1969.
El crecimiento acelerado de la inversin extranjera directa estuvo
asociado a la expansin de las empresas transnacionales de Estados
Unidos, las cuales orientaron sus estrategias principalmente hacia
Europa, con la consiguiente alarma del orgulloso Viejo Continente.
Mejor an que la frialdad de la estadstica el fenmeno qued dra-
mticamente expuesto en el clebre libro de Servan Shriver, Le defi
americain (El desafo americano). No sera sino hasta la dcada de los
setenta que ms y ms empresas europeas y japonesas comenzaron a
desafiar el liderazgo estadounidense, dando origen a la creciente di-
ferenciacin interna del conjunto de pases industrializados capitalis-
tas.
En Amrica Latina la inversin extranjera sigui una estrategia
sobre la cual guarda silencio la crtica neoliberal del desarrollo lati-
noamericano; las empresas transnacionales siguieron casi invariable-
mente la norma de dominar el mercado interno de los pases recep-
tores lo mismo que el de las agrupaciones de integracin econmica.
Por consiguiente, su contribucin a la insercin externa de Amrica
Latina mediante una nueva generacin de exportaciones fue entre
modesta e inexistente. La orientacin hacia afuera la conservaron las
exportaciones de productos primarios. La orientacin hacia adentro
la retuvo la industria transnacionalizada.
Por ltimo, la convergencia del desarrollo tecnolgico y de la des-
regulacin imprimieron un gran dinamismo a los mercados finan-
cieros, sobre todo a partir de la emergencia de los euromercados. Sin
embargo, la variedad y el volumen de las transacciones y de los ins-
trumentos financieros ha conocido su ms asombrosa expansin
hasta en aos recientes y, por lo tanto, no corresponde examinarlos
en esta seccin.
38
CEPAL, op. cit.
Los aos conflictivos. Fin de un sistema
En los decenios de los cincuenta y los sesenta, de intensas transfor-
maciones, se prepar el escenario crtico del decenio de los setenta.
El prolongado periodo de expansin que conoci en la posguerra la
economa mundial, apenas perturbado por breves lapsos cclicos de
recesin, lleg a su trmino a fines de los sesenta. Fue en stos que
se cerr el ciclo de globalizacin del periodo de posguerra y se abri
un nuevo ciclo a partir de los ochenta. En otras palabras, el capita-
lismo pudo funcionar de una determinada manera hasta la dcada
de los setenta, pero posteriormente tuvo que modificar sus condicio-
nes de operacin, provocando en el sistema econmico mundial un
reajuste que al trmino del segundo milenio todava no concluye.
La diferenciacin interna del conjunto de economas capitalistas
desarrolladas en los aos cincuenta y sesenta se tradujo en el debili-
tamiento relativo de la posicin de Estados Unidos en la economa
internacional. Se fue erosionando su hegemona indiscutible e indis-
putada. Emergieron Europa y Japn con gran fuerza en el escenario
mundial, con instalaciones y equipos nuevos ms eficientes que Es-
tados Unidos y gastos militares infinitamente menores, lo que en
contrapartida represent la posibilidad de canalizar los recursos a la
economa civil. Los compromisos polticos, militares y econmicos
de Estados Unidos en el extranjero, lo mismo que la expansin inter-
nacional de las empresas transnacionales estadounidenses, dieron
origen a crecientes salidas anuales de capital privado y pblico. Las
reservas totales de oro y divisas de Estados Unidos, que en 1949
constituan la mitad de las reservas totales mundiales, cayeron hasta
21% veinte aos despus, mientras las de Europa Occidental aumen-
taron en el mismo periodo de 11 a 37 por ciento.
Durante cierto tiempo la balanza de pagos de Estados Unidos fue
superavitaria. En el cuadro de postracin de Europa y Japn en los
primeros aos de la posguerra era un hecho del todo natural. Pero
en la segunda mitad de la dcada de los sesenta el cuadro cambi: la
cuenta corriente del balance de pagos de Estados Unidos comenz a
deteriorarse. El significado y trascendencia de este cambio no se
comprendi de inmediato; se pens durante un tiempo que los dfi-
cit de la balanza de pagos estadounidense eran temporales, que
pronto habra una recuperacin, y que adems los dficit contribuan
a mantener en funcionamiento el sistema econmico mundial, pues
lo lubricaban al diseminar dlares por doquier.
Hubo ciertos hechos, sin embargo, que suscitaron creciente preo-
cupacin. La poltica internacional de Estados Unidos lo involucr
cada vez ms en la guerra de Vietnam, con el consiguiente aumento
del gasto militar y de la salida de recursos financieros hacia el sures-
te asitico. La presin as ejercida sobre el gasto pblico federal fue
an mayor por la magnitud de los recursos destinados a fines socia-
les por el programa Gran Sociedad del presidente Johnson. El dfi-
cit fiscal creci de casi 6 000 millones de dlares en 1964 a un poco
ms de 25 000 millones en 1969.
39
Tan cuantioso derrame de recursos pblicos estimul la actividad
econmica interna pero se tradujo tambin en un incremento de las
importaciones. De esta manera, el supervit de la balanza de pagos
en la cuenta de exportacin e importacin de mercancas, cercano a
los 7 000 millones de dlares en 1964, prcticamente desapareci
cinco aos despus. An ms importante fue que la cuenta corrien-
te del balance de pagos (que adems del saldo de mercancas inclu-
ye principalmente el saldo de entradas y salidas de intereses, utilida-
des y otros pagos al capital) lleg a ser negativa en 1968.
As las cosas, la interpretacin de los dficit externos de Estados
Unidos tropez con crecientes problemas conceptuales. Para unos
los dficit eran necesarios como fuente de liquidez del sistema eco-
nmico internacional, aunque de acuerdo con la teora convencional
un desequilibrio de largo plazo en la balanza de pagos no es sosteni-
ble por mucho tiempo. Adems, los dficit se volvieron tema del de-
bate poltico tanto dentro como fuera del pas: adentro se centr en
la poltica comercial, y afuera la discusin gir en torno a las impli-
caciones hegemnicas del exhorbitante privilegio de que gozaba el
dlar.
Al asumir Richard Nixon la Presidencia de Estados Unidos en
1969 se instal en la Casa Blanca un pensamiento arrogante que an-
tepona a todo el poder nacional y la ventaja nacional; y que, asimis-
mo, juzgaba sospechosa la cooperacin internacional e intiles las
instituciones internacionales. Para Nixon la economa internacional
era tan slo un espacio ms del poder poltico. Pero Jpiter ciega a
quienes quiere perder. Lo que Nixon consigui con su arrogancia
fue llevar a su lmite el papel de Estados Unidos como centro de re-
39
Harold James, International Monetary Cooperation since Bretton Woods,
International Monetary Fund and Oxford University Press, 1996. Vase en particular
el captulo 8.
serva. La enorme acumulacin de dlares en otras economas los ha-
ca cada vez menos deseables en stas, colocando a Estados Unidos
en la vulnerable posicin de que los dems pases ya no quisieran ha-
cerle concesiones (promoviendo su expansin econmica o restrin-
giendo sus exportaciones para aliviar los problemas de la economa
estadounidense). El riesgo no inmut a la administracin Nixon. El
dlar puede ser nuestra moneda, pero es el problema de ustedes,
declar speramente el secretario del Tesoro, Connally, a sus inter-
locutores europeos en 1971.
40
Por su parte, Paul Volcker, por entonces
inf luyente subsecretario del Tesoro para Asuntos Monetarios, hacien-
do memoria de aquellos aos escribi tiempo despus que los presi-
dentes (ciertamente Johnson y Nixon) no quisieron or que sus op-
ciones estaban limitadas por la debilidad del dlar.
Estados Unidos presion a sus aliados, sobre todo a una Alema-
nia nuevamente poderosa, para que abrieran sus mercados y reajus-
taran sus polticas monetarias para rescatar al dlar, pero el tiempo
de pensar cada uno en sus intereses nacionales haba llegado ya. Si-
guiendo instrucciones precisas del presidente francs George Pom-
pidou, el ministro de Finanzas, Valery Giscard DEstaing, declar en
la reunin anual del Fondo Monetario Internacional en 1970 que
una moneda que aspirara a desempear el papel internacional de
unidad de cuenta obviamente deba ser fija en un alto grado, pues
las dems monedas no podan estar permanentemente ajustndose
a un patrn que ya no era fijo sino variable. Giscard dEstaing sen-
tenci:
Ninguno de vosotros estara de acuerdo en poner la hora de su reloj guin-
dose por un reloj descompuesto. Por lo tanto, yo apoyo sin reservas la opi-
nin del director gerente del FMI sobre que la tarea ms urgente que est
pendiente todava de ser cumplida en la esfera de los pagos internacionales
es restaurar la posicin de pagos de Estados Unidos.
Los europeos argumentaban que el dlar estaba sobrevaluado y
que era necesario incrementar al menos un 10% el precio del oro
(hasta entonces 35 dlares la onza troy). Sin embargo, renuente a
claudicar, todava el 28 de mayo de 1971 el secretario Connally de-
clar en Munich: No devaluaremos el dlar; no cambiaremos el pre-
cio del oro.
40
sta y las citas siguientes, vase H. James, op. cit.
Dos meses y medio bastaron para que el gran vuelco se diera. El do-
mingo 15 de agosto de 1971 Nixon se dirigi a la nacin para anun-
ciar su Nuevo Programa Econmico, pero aun en esas circunstancias
su arrogancia lo llev a presentar la devaluacin del dlar simplemen-
te como una decisin tomada en inters de Estados Unidos.
El Nuevo Programa Econmico comprendi diversas medidas pa-
ra corregir la crisis de la economa estadounidense: rebajas tributa-
rias para impulsar el empleo; congelamiento por tres meses de los
precios y los salarios; un sobrecargo de 10% a las importaciones pa-
ra desalentarlas; limitaciones en el uso de las reservas internaciona-
les oro de Estados Unidos; y la notificacin al Fondo Monetario In-
ternacional de que en lo sucesivo no habra ms libre compra y venta
de oro en Estados Unidos. En una palabra, el fin de Bretton Woods. Ello
no obstante, al director gerente del FMI, Pierre-Paul Schweitzer, ape-
nas se le concedi el privilegio de conocer unas horas antes, por
conducto del subsecretario del Tesoro Volcker, las ideas principales
del discurso presidencial. Por la noche, como cualquier ciudadano de
Estados Unidos, encendi su televisor para enterarse del hundimien-
to del sistema monetario internacional, cuya vigilancia y fortaleza
Bretton Woods haba confiado al Fondo Monetario 27 aos atrs.
Harold James sintetiza de la siguiente manera las causas que final-
mente destruyeron el sistema monetario que alguna vez, en el ama-
necer de la posguerra, se pens que podra garantizar la estabilidad
y el crecimiento sostenido del comercio y la economa mundial: pri-
mero, como el hecho de ndole ms general, el sistema careci de su-
ficiente f lexibilidad. Los tipos de cambio se endurecieron demasia-
do porque nadie quera modificarlos, a menos que se presentaran
circunstancias realmente extraordinarias. La otra opcin para el
ajuste de los desarreglos monetarios eran medidas de poltica fiscal,
pero stas quedaron excluidas por tratarse de un asunto interno por
dems contencioso.
Segundo, una causa particular que min el sistema de Bretton
Woods fue la expansin monetaria de Estados Unidos a fines de los
sesenta, asociada con la guerra de Vietnam, y un enfoque muy ne-
gligente de la poltica monetaria frente a la crisis de tipos de cambio
en 1971. Las crticas que en forma convincente haba formulado el
general de Gaulle a mediados de la dcada de 1960, al parecer fue-
ron reivindicadas por la forma como ocurri el colapso.
41
41
Ibid., p. 105.
Tercero, la magnitud que alcanzaron los movimientos internacio-
nales de capital puso de manifiesto la incompatibilidad de las dife-
rentes posiciones polticas nacionales dentro del sistema, pues una
premisa del funcionamiento normal de Bretton Woods era que esas
corrientes fueran moderadas. Ms an, como James lo trae a cuen-
ta, en la visin original de Bretton Woods los movimientos trans-
fronterizos de capital deban sujetarse a un control sustancial y de
largo plazo. Pero a fines de los aos sesenta los principales actores
de las finanzas internacionales consideraban indeseable la imposi-
cin de regulaciones. Los movimientos de capital eran vistos como
un riesgo propio del mercado internacional y tambin como un ins-
trumento de poder poltico.
42
LA PROFUNDIZACIN DE LA CRISIS
Tras los dramticos acontecimientos de agosto de 1971, otros hechos
contribuyeron a poner fin al prolongado periodo de expansin de la
economa mundial. Uno de ellos fueron las cataclsmicas decisiones
de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) en
1973-1974, que cuadruplicaron los precios del petrleo y posterior-
mente los triplicaron en 1979-1980. Hasta entonces las sociedades
opulentas haban derrochado la energa sin preocuparse por su ago-
tamiento, pero de pronto en tan slo 10 aos el precio promedio del
barril de crudo subi de 2.50 dlares en 1970 hasta 41 dlares a fi-
nes de los ochenta.
43
Tan espectacular incremento de precios provo-
c una af luencia no menos espectacular de divisas desde los pases
desarrollados hacia los pases subdesarrollados productores del cru-
do, lo que por un momento pudo pensarse que terminara acumu-
lando las reservas mundiales de divisas en esos pases, poniendo al
mundo de revs.
Sin embargo, los pases industriales reaccionaron rpidamente.
Sin prdida de tiempo adoptaron medidas para reducir en el media-
no plazo su consumo de hidrocarburos (Europa Occidental en 40%
entre 1973 y 1985) y se dieron a la tarea de vender a los nuevos ricos
todo lo imaginable. Armas las que quisieran, fbricas, desalinizado-
42
Ibid., p. 226.
43
E. Hobsbawm, op. cit., pp. 470-471.
ras del agua de mar en pases en su mayora desrticos, acciones de
grandes empresas. Estados Unidos export miles de toneladas de es-
tircol a Arabia Saudita para un proyecto de habilitacin econmica
de las estriles arenas del desierto. Adems, incapaces estructural-
mente esos pases de utilizar con eficiencia la masa gigantesca de re-
cursos financieros que af lua hacia ellos (pinsese por un momento
en el tamao de los Emiratos rabes o Kuwait), simplemente los re-
ciclaron a la banca internacional. Sin prdida de tiempo, los emisa-
rios de sta se dispersaron por el mundo embriagando con deuda
externa a los pases en desarrollo, hasta que la crisis de endeuda-
miento de 1982 los despert a la cruda realidad de que la abundan-
cia de recursos financieros no era ilimitada ni era indefinida, como
lo llegaron a pensar.
Menos espectacular pero de profundo efecto erosionador fue la
prdida de dinamismo de la productividad, primero en Estados Uni-
dos en los aos sesenta y luego en otros pases desarrollados en la d-
cada siguiente. Lo anterior estuvo relacionado con la prdida de
aliento de las innovaciones tecnolgicas en las industrias en que ha-
ba descansado la expansin econmica de posguerra, fenmeno
que se present primero en la industria qumica pesada hacia finales
de la dcada de los sesenta, despus en la industria del automvil y
tambin en la mecnica y la elctrica.
44
Por otra parte, el propio sis-
tema fordista de produccin fue exhibiendo una creciente rigidez; la
excesiva estratificacin taylorista de la administracin de las empre-
sas termin por entorpecer su funcionamiento.
El derrumbe de Bretton Woods estuvo precedido por algunos he-
chos que eran una clara indicacin de los cambios que venan ges-
tndose en la economa mundial, los cuales hacan necesaria la rea-
decuacin del orden institucional de la posguerra. Las estructuras de
poder conocidas al inicio de la posguerra se haban modificado
profundamente con el resurgimiento de Europa y Japn. El FMI, el
GATT y, en general, las instituciones creadas de acuerdo con las con-
diciones de la inmediata posguerra, todava fresco el recuerdo del
desorden y la dislocacin del comercio y las finanzas internacionales
en la dcada de los treinta, gradualmente exhibieron una escasa ca-
pacidad de adaptacin a las nuevas realidades. Como oportunamen-
te lo seal la CEPAL, esto no poda sorprender si se tena en cuenta
que tanto los pases en desarrollo como los pases socialistas, donde
44
C. Oman, op. cit.
viva la abrumadora mayora de la poblacin, prcticamente haban
estado al margen del establecimiento y operacin del sistema origi-
nado en Bretton Woods. Sin embargo, la importancia econmica y
poltica del rea socialista haba aumentado y en el Tercer Mundo se
haban operado procesos de gran alcance, de los cuales el desgaja-
miento del sistema colonial no era, por supuesto, el menos impor-
tante.
En los pases desarrollados la guerra fra y la coexistencia con la
Unin Sovitica fue un poderoso acicate para movilizar sus recursos
internos, desarrollar la ciencia y la tecnologa, elevar el nivel de bie-
nestar de las poblaciones y profundizar los rasgos democrticos de
los sistemas polticos de Occidente, a fin de contrarrestar la inf luen-
cia de un sistema que se propona desterrarlos de la historia. Hacia
1950 la mayora de los pases, con excepcin de Alemania y Japn,
haban restablecido su economa en el nivel que tenan antes de la
guerra, pero segua siendo motivo de inquietud la existencia en
Francia e Italia de partidos comunistas poderosos. Se tema la revo-
lucin social, pero el propio temor los hizo salir airosos del desafo.
Como observa Hobsbawm,
una de las ironas que nos depara este extrao siglo es que el resultado ms
perdurable de la revolucin de octubre, cuyo objetivo era acabar con el ca-
pitalismo a escala planetaria, fuera haber salvado a su enemigo acrrimo,
tanto en la guerra como en la paz, al proporcionarle el incentivo (el temor)
para reformarse desde dentro al terminar la segunda guerra mundial...
45
Si bien la posibilidad de la revolucin social se alej, demasiado
quizs, el Estado de la economa internacional no invitaba a la eufo-
ria. Al inicio de los setenta la CEPAL adverta que el antiguo orden es-
taba en crisis y que viva un verdadero periodo de transicin, carga-
do todava de dudas e incertidumbres, para darle solucin al cual era
necesario llevar a cabo cambios profundos e irreversibles, pues se-
ra equivocado y contraproducente imaginar que un reajuste super-
ficial de algunos aspectos pudiera devolver su funcionalidad a la
construccin institucional de posguerra.
46
El instrumental keynesiano, que por un buen nmero de aos es-
tuvo asociado al auge, haba perdido efectividad y apoyo pblico an-
te su impotencia para contrarrestar las tendencias inf lacionarias, es-
45
E. Hobsbawm, Historia del siglo XX..., op. cit., p. 17.
46
CEPAL, Estudio econmico..., 1971, p. 1.
ta vez extraamente asociadas con el incremento de la desocupacin
y la cada de las tasas de crecimiento, lo que en definitiva se denomi-
n en forma igualmente contradictoria como estanflacin.
Para ponerle fin, la administracin Carter en Estados Unidos to-
m dos medidas de profundas consecuencias. En primer lugar, la
Reserva Federal aplic un tratamiento de choque a la economa esta-
dounidense a fin de reducir la inf lacin, lo que en efecto consigui,
pero a costa de una elevacin sin precedentes de las tasas de inters.
Esto, a su vez, provoc la crisis de deuda externa en los pases sub-
desarrollados y el retiro subsiguiente de la banca internacional como
proveedora de fondos frescos, espantada por la magnitud de la deu-
da que haba cado o poda caer a corto plazo en moratoria. La ex-
plosin de las tasas de inters, por otra parte, produjo astringencia
de liquidez en las empresas y un alza extraordinaria del tipo de cam-
bio del dlar, lo que, a su vez, estimul las importaciones con la con-
siguiente expansin del dficit comercial de Estados Unidos.
La segunda medida contra la estanf lacin fue la desregulacin de
las operaciones financieras, del transporte, las comunicaciones y
otros sectores. La desregulacin financiera imprimi un poderoso
impulso a la creacin de mercados financieros off-shore y del euromer-
cado y, en general, a la circulacin de ahorro y capitales fuera del
control de las autoridades monetarias. La desregulacin aceler la glo-
balizacin financiera. Se volvi artculo de fe que la principal causa de
que los mercados no funcionaran era la excesiva intervencin del
gobierno. Ronald Reagan en Estados Unidos y Margaret Thatcher
en Inglaterra fueron los apstoles del nuevo mensaje. En los medios
empresariales la nueva cruzada encontr una entusiasta acogida, en
particular porque el nuevo evangelio atribua la reduccin de las uti-
lidades al crecimiento de los salarios y la inf lexibilidad de los conve-
nios de trabajo. De acuerdo con su argumento, las utilidades eran
demasiado bajas porque los trabajadores eran demasiado fuertes y
esto, a su vez, era as porque las reglas del juego eran demasiado r-
gidas. Por consiguiente, la solucin se hizo depender de la flexibili-
dad laboral, que para todo efecto prctico consisti en quebrar la ca-
pacidad de negociacin de los sindicatos, impugnar las normas que
regulaban el crecimiento de los salarios, liberalizar los procedimien-
tos de despido, revisar los sistemas de seguridad social, proliferar los
empleos precarios, etc. La ofensiva se inici en Estados Unidos y
Gran Bretaa, y luego les siguieron otros pases de la OCDE.
Todo indicaba, pues, que haba llegado la hora de anunciar el fin
de la era fordista del desarrollo capitalista. Esto lo pona de mani-
fiesto la crisis del keynesianismo, el desmantelamiento del Estado de
bienestar, las fuertes tendencias a la reprivatizacin, as como el
abandono de las demandas de igualdad social.
47
Tenindolo en
cuenta cerraremos este captulo con un balance general de la etapa
fordista de reproduccin del capital.
LA CRISIS DEL FORDISMO: UN BALANCE GENERAL
El capitalismo fordista fue la estructura econmica internacional-
mente dominante despus de la segunda guerra mundial. Segn
Alain Lipietz, el fordismo puede analizarse en tres distintos planos: la
estructura social de acumulacin, el principio general de organiza-
cin del trabajo y el modo de regulacin.
48
Se desprende de la argu-
mentacin de Lipietz
49
que el rgimen de acumulacin (o estructura
social de acumulacin) es el modo de transformacin, estable duran-
te periodos prolongados, de las normas de produccin, distribucin
e intercambio de la economa capitalista de mercado.
No obstante la regularidad macroeconmica del rgimen de acu-
mulacin, las iniciativas y decisiones de los agentes econmicos pue-
den verse afectadas por la incertidumbre respecto del futuro. Para
desvanecer esas dudas la sociedad cuenta con un modo de regulacin,
trmino con el cual se designa el conjunto de normas implcitas y ex-
plcitas y de instituciones que de manera regular ajustan las anticipa-
ciones y conductas individuales a la lgica general del rgimen de
acumulacin.
50
El modo de regulacin viene a ser as el mundo prc-
tico, la carta de navegacin por la cual los agentes individuales se
orientan de manera que puedan alcanzar plenamente las condicio-
nes necesarias para la acumulacin y la reproduccin econmica.
47
Joachim Hirsch, Globalizacin, capital y Estado, Mxico, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, 1996, p. 33.
48
Alain Lipietz, Le monde de laprs-fordisme, 1995 (agradecemos al autor habernos
proporcionado una copia del manuscrito).
49
Alain Lipietz, Post-Fordism and democracy, en Ash Amin, Post-Fordism. A
reader, Gran Bretaa, Blackwell Publishers, 1994.
50
Ibid., p. 339.
Tanto el rgimen de acumulacin como el modo de regulacin se
establecen en el curso de un proceso de conf lictos sociales y polti-
cos. Aqu estamos en el dominio de las luchas socio-polticas y ar-
misticios, de los compromisos institucionalizados. En el dominio de
la poltica estas luchas, armisticios y compromisos son el equivalen-
te de la competencia, los conf lictos laborales y el rgimen de acumu-
lacin en la esfera econmica.
51
Ahora bien, no obstante ser inherente a la naturaleza dinmica de
la vida social la conf lictividad de los intereses desiguales o contradic-
torios, la lucha sociopoltica de los distintos grupos sociales, delimita-
dos segn sus condiciones de existencia y su lugar en las relaciones
econmicas, es decir, en otras palabras, las clases sociales, alcanzan
por periodos generalmente prolongados determinada estabilidad de
sus relaciones recprocas en lo que Lipietz denomina el bloque social.
Con este trmino hace referencia a un sistema estable de relaciones de
dominacin, alianzas y concesiones entre diferentes grupos sociales,
unos dominantes y otros dominados.
52
Como rgimen de acumulacin o estructura social de acumula-
cin el fordismo implic salarios reales crecientes vinculados con
el crecimiento de la productividad laboral. Dicho de otra manera, el
funcionamiento del capitalismo fordista implic un crecimiento re-
gular de los salarios y, por consiguiente, del poder de compra de los
trabajadores asalariados, incremento que estaba vinculado al de la
productividad. Esto lo expresan Esser y Hirsch diciendo que fue fun-
damental del capitalismo fordista que la reproduccin de la fuerza
de trabajo pas a ser parte integrante de la reproduccin del capital
con base en un modelo de consumo generalizado.
53
Juzgadas las cosas desde otra perspectiva, dirase entonces que el
fordismo impuls la expansin de la economa desde el lado de la de-
manda (de inversin y consumo), lo que al entrar en crisis el sistema
se sustituy por su contrario, la poltica reaganiana de estimular la
expansin desde el lado de la oferta. Esto signific desplazar el centro
de inters de la elevacin del ingreso de los trabajadores y sus fami-
lias al de la concentracin en polticas para reducir los costos y ele-
var los ingresos de las empresas.
51
Ibid., pp. 339-340.
52
Ibid., p. 340.
53
Josef Esser y Joachim Hirsch, The crisis of Fordism and the dimensions of a Post-
Fordism regional and urban structure, Ash Amin, Post-Fordism... op. cit., pp. 75-76.
Hasta aqu no hemos hecho referencia a otro de los rasgos bsi-
cos del fordismo, el de la organizacin del trabajo siguiendo los li-
neamientos trazados por Frederick Winslow Taylor en sus obras ms
conocidas, The principles of scientific management, que apareci en
1911, y Shop management, publicada en 1913. El taylorismo estableci
la rgida separacin de las dos funciones principales del proceso de
produccin, por una parte la concepcin de ste, que se asign con
exclusividad a las instancias directivas y tcnicas de las empresas; y
por otra, la ejecucin directa del proceso productivo, que se reserv
a los trabajadores de planta. El trabajo deba dividirse en sus ms
simples componentes, las tareas, las cuales deban describirse con to-
do detalle y presentarse a los obreros por escrito de modo que stos
tomaran nota de lo que deban hacer, cmo hacerlo y el tiempo exac-
to para hacerlo. El obrero que superaba la tarea reciba una bonifi-
cacin y en caso contrario se le hacan descuentos de salario. Si en
el personal de produccin se descubra trabajadores que tuvieran ap-
titudes administrativas o tcnicas, se les retiraba de los talleres y se
les ocupaba en los departamentos de planeacin y produccin.
54
El rgimen de acumulacin descansa en un conjunto de princi-
pios generales de organizacin del trabajo y de la tcnica, en un pa-
radigma tecnolgico o paradigma industrial, y en este sentido el capi-
talismo fordista fue taylorismo ms mecanizacin. Consecuente con
el rgimen de acumulacin, el modo de regulacin codific el vncu-
lo salario-productividad mediante la contratacin colectiva de largo
plazo. El movimiento de los salarios de acuerdo con la evolucin del
ndice de precios garantizaba que el salario real conservara su poder
de compra. Adems, una vasta socializacin de los ingresos a travs
del Estado-providencia aseguraba un ingreso permanente a los tra-
bajadores asalariados
55
(asignaciones por desempleo, por jubila-
cin, etctera).
Resumiendo, las caractersticas determinantes de la estructura he-
gemnica fordista fueron un intenso proceso de concentracin y
constitucin de grandes empresas, el desarrollo de sindicatos con
gran poder de negociacin, el compromiso de pleno empleo y creci-
miento, la expansin del Estado keynesiano de bienestar y el control
global del proceso econmico de reproduccin. Fue tambin una ca-
racterstica esencial de la regulacin keynesiana la inclusin de los
54
Vase The New Palmagrave Dictionary of Economics.
55
A. Lipietz, Le monde...
trabajadores sindicalizados en el proceso de decisiones estatales, in-
clusin que obtuvieron los partidos socialdemcratas y afines, y asi-
mismo una estable legitimizacin de la relacin sociopoltica, que se
apoyaba en el crecimiento econmico, el consumo y el conf licto cla-
sista institucionalizado de manera reformista. Todo ello garantiz la
estabilidad de las tasas de ganancia, la elevacin del nivel de vida ge-
neral y un equilibrio relativo en el proceso econmico de reproduc-
cin durante una fase bastante prolongada.
56
El sistema fordista fue propio de los pases capitalistas desarrolla-
dos. En Amrica Latina no fue posible su aplicacin debido a sus
restricciones estructurales. Aunque hubo en los aos cincuenta y se-
senta un desarrollo importante del capitalismo corporativo y una
af luencia significativa de inversiones extranjeras, en ningn caso
los salarios fueron una fuente de demanda interna de la produccin
industrial. La produccin se ajust a las necesidades y preferencias
del segmento de poblacin que tena poder de compra. En Amri-
ca Latina la produccin masiva moderna y el consumo interno de
masas no se combinaron para dar como resultado el crecimiento au-
tosostenido.
57
Una va distinta de la fordista se sigui en los pases asiticos de
nueva industrializacin (Corea, Hong Kong, Singapur y Taiwan) y
posteriormente en los miembros de la Asociacin de Naciones del
Sudeste de Asia (ASEAN), principalmente en Indonesia, Malasia y Tai-
landia. Como lo hace notar Oman, estos pases no tenan productos
primarios que exportar y tampoco tenan oligarquas terratenientes
que entraran en conf licto con las polticas de industrializacin, pues
en todos ellos se haban llevado a cabo reformas agrarias despus de
la segunda guerra mundial, lo que constituye una diferencia funda-
mental con Amrica Latina. Por esta razn, si bien los salarios no
eran elevados ni se elevaron de manera coherente con el incremen-
to de la productividad, en los aos cincuenta el patrn de distribucin
del ingreso era similar al europeo. Los estados eran fuertes, ms
bien autoritarios, e intervinieron activamente en la economa, limi-
tando de esta manera el papel del mercado.
Como indicamos con anterioridad, el modelo fordista entr en cri-
sis en los aos setenta. Por todo un periodo el sistema fordista haba
56
Esser y Hirsch, op. cit.
57
Vase Oman, op. cit.
descansado en el mercado interno; el comercio internacional tena
una importancia relativa menor. La situacin comenz a cambiar al
equipararse la competitividad de Estados Unidos, Europa y Japn.
En lo sucesivo el crecimiento de los mercados internos mediante la
poltica de salarios estuvo comprometido por la necesidad de equili-
brar las balanzas de comercio exterior.
Para hacer frente a esta situacin se intent inicialmente coordi-
nar el mantenimiento de la demanda, esta vez en escala mundial, pe-
ro no fue posible pues al declinar la productividad en Estados Uni-
dos a fines de los aos sesenta, y posteriormente en los otros pases
de la OCDE, cay la tasa promedio de ganancia. A su reduccin con-
tribuyeron, entre otros factores, la elevacin de los precios de las ma-
terias primas, sobre todo del petrleo; la elevacin del coeficiente
capital/producto como resultado de las inversiones masivas en ma-
quinaria y equipo para aumentar la produccin; el rezago de las in-
novaciones tecnolgicas en los sectores que fueron la base del dina-
mismo industrial y del liderazgo competitivo de Estados Unidos
desde la segunda guerra mundial; la elevacin de los costos al im-
plantarse normas ms estrictas de proteccin ambiental y de seguri-
dad en el trabajo, y otros ms. Tuvo gran inf luencia, asimismo, la
creciente complejidad de las normas privadas y pblicas promovidas
por los oligopolios para regular la competencia.
Frente a estos problemas los medios empresariales reaccionaron
atribuyendo la reduccin de las utilidades al crecimiento de los sala-
rios. Argumentaban que las ganancias eran demasiado bajas porque
los trabajadores eran demasiado fuertes y que esto se deba a que los
sistemas de trabajo eran demasiado rgidos. Por consiguiente, la so-
lucin se hizo depender de la flexibilidad liberal, que para todo efecto
prctico signific quebrar la capacidad de negociacin de los sindi-
catos, impugnar las normas que regulaban el crecimiento de los sa-
larios, liberalizar los procedimientos de despido, revisar los sistemas
de seguridad social, hacer que proliferaran los empleos precarios,
etc. Los abanderados del cambio fueron Estados Unidos y Gran Bre-
taa, pero pronto les siguieron otros pases de la OCDE.
Lo que qued al sucumbir la estructura econmica del modelo
fordista fue el resurgido liberalismo econmico, segn el cual la libre
empresa garantiza el bienestar universal automticamente. Si con an-
terioridad el progreso tcnico se haba justificado por el progreso
social, en lo sucesivo careca de sentido explicar una cosa por la otra,
pues el productivismo liberal es por s mismo una ley y, por lo tan-
to, no requiere justificacin social.
58
Pero lo que el mundo ha pre-
senciado con justificada aprehensin es la automaticidad con que el
liberalismo econmico ha destrozado los salarios, la ocupacin y
el bienestar.
58
A. Lipietz, op. cit., p. 344.
3. PROCESOS ECONMICOS FUNDAMENTALES
DE LA GLOBALIZACIN: LA ACELERADA DINMICA IN-
TERNACIONAL DEL CAPITAL
Por qu tal efervescencia? En el cuadro de la mun-
dializacin los grandes grupos de la Trada [...] se
benefician de la desregulacin de la economa,
quieren tener una presencia planetaria. Buscan lle-
gar a ser actores importantes en cada gran pas y de-
tentar all porciones significativas del mercado. Por
otra parte, la baja de las tasas de inters (que provo-
ca una transferencia desde los ttulos valores a las
acciones), las masas de capitales que han huido de
las Bolsas asiticas, la colosal capacidad financiera
de los principales fondos de pensiones y una mejor
rentabilidad de las empresas (de Europa y Estados
Unidos) dopan a las Bolsas occidentales y provocan
la embriaguez de las fusiones...
Firmes gantes, tats nains,
Le Monde Diplomatique, junio de 1998
INTRODUCCIN
El presente captulo est consagrado a uno de los aspectos funda-
mentales de la globalizacin, pero no es pretensin del mismo hacer
un examen pormenorizado de la cuestin. Daremos solamente infor-
macin sobre los principales aspectos, pues el centro del inters no
es esta vez la inversin extranjera y la empresa transnacional sino la
globalizacin, de la cual ambas son uno de sus motores ms podero-
sos. La dinmica internacional que tuvo el capital en la posguerra re-
model hacia la industrializacin sustitutiva la economa tradicional,
adormilada, de Amrica Latina. Ahora busca otras formas de expre-
sin, de las cuales las ms impresionantes son la globalizacin finan-
ciera y la fusin internacional de empresas, en particular de las ms
grandes, gigantes cuyo capital se escribe con ms de siete ceros.
[86]
Quedar aqu claramente indicada la hipertrofia de las empresas
transnacionales y de qu manera su poder tentacular va estrangulan-
do un sistema de produccin y comercio que alguna vez, hace ms
de cien aos, pudo el liberalismo imaginar como de libre competen-
cia.
La vocacin de expansin internacional del capital tuvo en las l-
timas dcadas del siglo XX una de sus ms dinmicas expresiones. La
ms llamativa para el comn de la gente y ms significativa para el
juicio profesional, es la denominada globalizacin financiera. La esfe-
ra financiera constituye el puesto avanzado del movimiento de la
mundializacin del capital; es all donde las operaciones alcanzan el
grado ms elevado de movilidad; all donde el desfase entre las prio-
ridades de los operadores y las necesidades mundiales es ms escan-
daloso.
1
La dinmica internacional del capital en nuestros das tie-
ne tambin manifestaciones impresionantes en otros rdenes
igualmente, en primer lugar, la inversin extranjera directa; y en se-
gundo, las compras y fusiones internacionales de empresas. Ambos
procesos estn ampliamente representados en la febril dinmica de
la globalizacin financiera. Comenzaremos por esta ltima.
La globalizacin financiera
El desarrollo de los mercados de capitales ha pasado histricamente
por distintas fases relacionadas con las innovaciones financieras, el
papel internacional desempeado por el oro y algunas monedas (la
libra esterlina y despus el dlar) y, por supuesto, el desarrollo del
propio capitalismo al correr de los aos. Al abordar el tema de la
globalizacin, el FMI hace notar que la disponibilidad de una mayor
variedad de instrumentos financieros en los ms diversos mercados
hace posible a los pases movilizar un mayor volumen de ahorro fi-
nanciero.
2
Mayor volumen, cabra agregar, que la desregulacin de
los mercados financieros permite movilizar con gran autonoma. Es-
ta libertad de movimiento ha contribuido al desarrollo de la econo-
ma internacional en las ltimas dcadas, pero si bien creemos que
est fuera, duda que es deseable y conveniente hasta cierto grado,
sobre todo en comparacin con periodos como el que medi entre
PROCESOS ECONMICOS FUNDAMENTALES DE LA GLOBALIZACIN 87
1
F. Chesnais, La mondialisation..., op. cit., p. 206.
2
FMI, Perspectivas de la economa mundial, 1993, p. 50.
las dos guerras mundiales, es indeseable, inconveniente y peligrosa
llevada a los extremos que se ha llevado. Ocurre lo de siempre, no
es lo mismo libertad que libertinaje.
Despus de la segunda guerra mundial la f luidez internacional
del capital tom cierto tiempo para establecerse en los pases indus-
triales. El desmantelamiento de las restricciones cambiarias y los con-
troles de capital que an subsistan en esas economas se emprendi
en los aos setenta y culmin hasta 20 aos despus. Al liberalizarse
los mercados financieros, bajar los costos de transaccin y contar
con nuevos instrumentos financieros, las transacciones internaciona-
les crecieron a un ritmo acelerado. El volumen medio de operacio-
nes del mercado de divisas creci con tal rapidez que estimndose
en unos 200 000 millones de dlares a mediados de los ochenta pa-
s a ser de 1 500 miles de millones de dlares (1.5 billones) en los
ltimos aos, lo que equivale aproximadamente al 85 por ciento de
las reservas de divisas de todos los pases.
3
Asimismo, las corrientes
de capital han crecido enormemente, sobre todo entre los pases in-
dustriales en los cuales los f lujos brutos de inversin de cartera y de
inversin extranjera directa se multiplicaron por tres en tan slo
unos diez aos, entre 1985 y 1995. No obstante, la globalizacin fi-
nanciera parece limitarse a los activos financieros que se negocian
en grandes volmenes o que revisten un alto grado de liquidez, en
tanto que la inversin sigue dependiendo principalmente de las ta-
sas internas de ahorro y no de la af luencia neta de capital a los pa-
ses.
4
El desarrollo de los mercados de capitales se ha caracterizado por
el pragmatismo y la f lexibilidad de adaptacin, lo que explica su xi-
to.
5
Por regla general, se ha buscado la forma de escapar de las re-
glamentaciones. Tal tendencia ha estado presente en el surgimiento
de los euromercados y las eurodivisas y, con mayor razn, en el sur-
gimiento de las actividades offshore o extraterritoriales en los llama-
dos parasos fiscales, trminos que se introdujeron en el vocabula-
rio comn en los aos sesenta para referirse a la prctica de registrar
la sede legal de un negocio en territorios o estados que les brindan
facilidades extraordinariamente ventajosas para sus operaciones.
88 PROCESOS ECONMICOS FUNDAMENTALES DE LA GLOBALIZACIN
3
Ibid., p. 68.
4
Ibid., p. 54.
5
Dominique Graber, Globalisation des marchs financires et souverainit
national, en Revue Franaise de Goconomie, nm. 1, 1997.
En un momento dado de los aos sesenta, un poco de ingenio trans-
form un viejo centro financiero internacional, la City de Londres,
en una gran plaza financiera offshore gracias a la invencin de las eu-
rodivisas y sobre todo de los eurodlares.
6
Desde fines de los setenta la orientacin fundamental de los go-
biernos en cuanto a la economa, la financiera en particular, ha sido
eliminar las regulaciones sobre las instituciones financieras y la
poltica monetaria y depositar la confianza en las fuerzas del mercado.
Lo anterior, unido a los avances tecnolgicos, ha facilitado las ope-
raciones financieras internacionales ms all de lo necesario y razo-
nable, como ya lo hemos hecho notar, pues librado a su albedro el
mercado ha creado un ambiente de inestabilidad econmica y ha ori-
ginado un crecimiento impresionante de las operaciones especulati-
vas. Aqu tambin la liberalizacin y la desreglamentacin estn lejos
de dar los resultados que la teora neoclsica profetiza, antes bien la
apertura de los mercados nacionales ha estado acompaada de rei-
teradas crisis bancarias y monetarias, algunas de las cuales han con-
tagiado rpidamente a otros pases. De acuerdo con la informacin
compilada por Kaminsky para el periodo 1974-1994, despus de la
liberalizacin financiera llevada a cabo entre 1974-1977 por los si-
guientes pases, Argentina sufri tres crisis bancarias y siete crisis
monetarias; Brasil, dos crisis bancarias y cinco monetarias; Chile,
una crisis bancaria y siete crisis monetarias, y Mxico dos crisis ban-
carias y tres monetarias.
7
Lo anterior hace recordar que el Banco
Mundial ha hecho notar que la leccin ms clara es que las refor-
mas llevadas a cabo en un marco de inestabilidad econmica pueden
hacer peor esa inestabilidad.
8
Con la globalizacin financiera los bancos han perdido importan-
cia en su papel de intermediarios financieros. Al diversificarse los
instrumentos financieros se ha reducido porcentualmente la impor-
tancia de los depsitos en el total de pasivos bancarios. Los bancos
6
Eric Hobsbawm, Historia del siglo XX, Barcelona, Grijalbo-Mondadori,
reimpresin, 1996, pp. 280-281.
7
Graciela Kaminsky, Currency and banking crises: The early warnings of distress,
1998, citada por Jaime Estay Reyno, La globalizacin financiera. Una revisin de sus
contenidos e impactos, en Jos Antonio Ibez Aguirre (coord.), Subdesarrollo,
mercado y deuda externa. Paradojas de la economa mexicana, Mxico, Universidad
Iberoamericana, 2000. Vase el cuadro 13, p. 57.
8
Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial en 1989, dedicado al tema
Desarrollo y Sistemas Financieros.
han reaccionado interviniendo directamente en los mercados de ca-
pital con los nuevos instrumentos financieros, por lo que al aumen-
tar su actividad en las operaciones no bancarias, los prstamos han
perdido importancia relativa en el total de los activos bancarios.
Lo anterior no significa que el recurso del crdito haya perdido
importancia en las economas contemporneas; por el contrario, el
endeudamiento (de las empresas, las familias y los estados) ha creci-
do a tasas muy superiores al crecimiento de la economa real. El ras-
go nuevo del endeudamiento en aos recientes es que se recurre
principalmente a operaciones de cambio directo de obligaciones en-
tre prestatarios y prestamistas, y en mucha menor medida al crdito
bancario. Lo anterior conlleva la bursatilizacin del crdito; es de-
cir, la conversin de activos financieros en valores comerciables.
Como consecuencia de lo anterior las bolsas de valores se han con-
vertido en los principales centros de captacin y colocacin de fon-
dos, lo que no resta importancia al papel que desempean instrumen-
tos financieros comnmente no bursatilizados como son, ante todo,
los denominados instrumentos derivados, es decir, instrumentos cu-
yo valor se determina en relacin (o por derivacin, si se quiere) de
los precios de los bienes o valores objeto de la transaccin (metales,
activos financieros, tasas de inters, etc.). Tales instrumentos com-
prenden en forma relevante los contratos a futuro y otras variantes en
los cuales la transaccin consiste en adquirir o comprometerse a ad-
quirir un bien o un valor al precio que se anticipa que tendr dentro
de un plazo determinado. Se trata, como es fcil advertir, de opera-
ciones con un significativo carcter especulativo.
En los ltimos aos han adquirido gran importancia las inversio-
nes de cartera; las aqu consideradas se refieren, entre otros rubros, a
la inversin en acciones, las colocaciones internacionales de bonos,
los fondos de inversiones y documentos como los ADR (American
Deposit Receipts), que son documentos negociables en los mercados
burstiles, representativos de propiedad accionaria de empresas no
estadounidenses con garanta de un banco de Estados Unidos. Son,
pues, inversiones todas ellas altamente especulativas y, por lo tanto,
muy voltiles. Cabe hacer notar que la quinta edicin del Manual de
Balanza de Pagos del Fondo Monetario Internacional no hace distin-
cin de plazo (corto o largo) en el rubro de inversiones de cartera.
9
Indudablemente el hecho ms relevante de los ltimos aos es la
9
Vase SELA, La situacin de la deuda externa en Amrica Latina y el Caribe, 1995,
cuadro 1, nota (b).
incorporacin de los llamados inversionistas institucionales. Se trata
de un grupo relativamente pequeo de grandes inversionistas que
manejan fondos pblicos y privados de pensiones, fondos mutuos
abiertos y cerrados, fideicomisos, fundaciones, dotaciones, gestin
de fondos privados por bancos de inversin y comerciales y compa-
as administradoras de valores, pero cuyo poder financiero es abru-
mador y muy alta la peligrosidad de sus recursos debido a su volati-
lidad.
10
Segn el FMI, en 1993 los fondos de pensiones, las compaas
de seguros y los fondos mutuos de Alemania, Canad, Estados Uni-
dos, Gran Bretaa y Japn manejaban 13 billones de dlares (13 mi-
llones de millones), de los cuales ms de 7 billones eran activos de
los 300 inversionistas instituciones ms importantes de Estados Uni-
dos, suma astronmica equivalente a 110% del producto interno bru-
to de ese pas en el ao indicado.
11
Los fondos mutuos actan suje-
tos a pocas regulaciones y estn a la caza de oportunidades de
colocacin de recursos donde quiera que obtengan elevados rendi-
mientos. Los fondos de pensiones, por el contrario, estn sujetos a
una reglamentacin ms estricta. Operan como instrumentos de lar-
go plazo.
Si bien en aos recientes los inversionistas institucionales han ma-
nifestado inters en los mercados emergentes (36 000 millones de
dlares de los fondos mutuos de Estados Unidos en 1995), su parti-
cipacin en el total de las operaciones es insignificante (la cifra indi-
cada, no obstante ser elevada, era apenas el 2% del total invertido
por los fondos mutuos en Estados Unidos). Algo similar puede de-
cirse de los fondos de pensiones.
En particular conviene detenerse a sealar la peligrosidad de los
llamados hedge funds (literalmente, fondos de apoyo o fondos de
cubrimiento de riesgo) a los que Krugman se refiere como los hed-
ge funds y otros villanos en un captulo de su libro sobre la crisis asi-
tica y las perspectivas de la economa mundial.
12
El renombrado eco-
nomista hace notar que, segn el diccionario Webster, la palabra
10
Tipo de empresas que se agrupan bajo la denominacin genrica de
inversionistas institucionales segn el SELA, Financiamiento, f lujo de inversiones
intrarregionales y deuda externa en Amrica Latina y el Caribe, 1996.
11
FMI, International capital markets. Developments, prospects and policy issues, Wash-
ington, D. C., 1995, p. 171, citado en SELA, Financiamiento, flujos de capital..., op. cit.
12
Paul Krugman, The return of depression economics, Nueva York, W. W. Norton,
1999, p. 119; y p. 190 en la versin al castellano, De vuelta a la economa de la Gran
Depresin, Bogot, Norma, 1999.
hedge quiere decir tratar de evitar o disminuir las prdidas realizan-
do apuestas, inversiones y otras operaciones que hagan contrapeso
entre s, y a rengln seguido comenta que en la prctica ocurre to-
do lo contrario, lo que hacen los fondos de cubrimiento de riesgo
es precisamente sacarle el mayor provecho a las f luctuaciones del
mercado....
13
Tras su nombre inofensivo se trata en realidad de ope-
raciones puramente especulativas.
Dos tipos de operaciones caractersticas de los fondos hedge ilus-
tran claramente lo anterior: en primer lugar, operaciones en pases
cuyas variables macroeconmicas pasan por una situacin que hace
prever que finalmente cambiarn los precios de los activos (hacia
arriba o hacia abajo); en segundo lugar, operaciones en pases don-
de puede anticiparse que un tipo de cambio terminar devalundo-
se, nunca revalundose. En este caso la intervencin de los fondos
hedge persigue claramente generar presiones para que efectivamen-
te se llegue a la devaluacin. Uno de los casos ms espectaculares
fue la ofensiva del Fondo Quantum de George Soros contra la li-
bra esterlina en 1992. El plan consideraba, en una primera etapa,
establecer calladamente lneas de crdito que le permitieran al Fon-
do tomar en prstamo unos 15 000 millones de dlares en libras es-
terlinas, para convertirlas en dlares. La segunda etapa consista en
que al estar el Fondo largo en dlares y corto en libras,
14
se ven-
deran libras y se hara muy ostentosa la creencia del Fondo de que
la libra pronto sera devaluada. El plan funcion. El gobierno brit-
nico gast 150 000 millones de dlares en los mercados de mone-
da extranjera para defender la libra pero finalmente tuvo que de-
jarla f lotar. Soros gan aproximadamente mil millones de
dlares.
15
Por otra parte, desde aproximadamente los aos setenta, cuando
termin el ciclo expansivo de la posguerra, las economas desarrolla-
das redujeron su ritmo de crecimiento. Al final del siglo la tasa anual
promedio era menor a la mitad de las tasas logradas en la dcada de
los sesenta. Sin embargo, nuevas estimaciones
16
apuntan en direc-
13
P. Krugman, De vuelta..., op. cit., p. 190.
14
En la jerga financiera se dice ir en corto cuando en las operaciones con
determinados activos el operador anticipa su posibilidad de ganar si los precios de
esos activos caen; e ir en largo cuando se posiciona para ganar si los precios de los
activos suben.
15
Ibid., resumen del caso expuesto y comentado en pp. 193-195.
16
FMI, World Economic Outlook, edicin de mayo de 2000.
cin de un significativo cambio de la tendencia, particularmente in-
f luido por Estados Unidos y los pases asiticos. De confirmarse lo
anterior y, sobre todo, de consolidarse el repunte como nueva ten-
dencia, se cerrara as un prolongado periodo de aproximadamente
30 aos en el cual las economas centrales registraron tasas decre-
cientes de crecimiento aunado a un aumento impresionante del de-
sempleo. En esas condiciones, la tasa media de ganancia ha tendido
a reducirse, lo que estimul la preferencia por invertir en instrumen-
tos financieros con tasas atractivas de rendimiento, y torn muy
atractiva la especulacin, pues mientras en la empresa productiva la
inversin requiere un plazo de maduracin para arrojar utilidades,
en la economa financiera puede ser instantnea o de muy corto pla-
zo. Definida keynesianamente la especulacin como el intento de pre-
ver la psicologa del mercado y el espritu de empresa como el intento
de prever el rendimiento de los bienes de capital a lo largo de su vi-
da til, lo que presenciamos en nuestro tiempo es el predominio de
la especulacin sobre el espritu de empresa, riesgo advertido hace
muchos aos por John Maynard Keynes, en cuya opinin
los especuladores pueden no hacer dao cuando slo son burbujas de una
corriente firme de espritu de empresa. Pero la situacin es seria cuando la
empresa se convierte en una burbuja dentro de la vorgine de la especula-
cin. Cuando el desarrollo del capital en un pas se convierte en un subpro-
ducto de las actividades propias de un casino, es probable que el cometido
se realice mal.
17
Por avezados que sean los pronosticadores de mayor experiencia
de las correduras, y no abundan, ellos mismos juegan a la ruleta con
sus pronsticos, que lo mismo pueden cumplirse que resultar infun-
dados. Alguien ha dicho que los ndices Dow Jones, Standard and
Poors y Nasdaq son como un reloj parado que slo dos veces al da
indica la hora exacta. Demuestra Schiller en Irrational Exuberance
que casi siempre esos ndices estn muy por encima o muy por aba-
jo del valor de las corporaciones, pero que los inversionistas se com-
portan como manada, actan por impulso y no mediante el anlisis
racional fundamentado.
18
En tales condiciones, la ocupacin ms lu-
17
John Maynard Keynes, Teora general del empleo, el inters y el dinero, citado por
Dudley Dillard, La teora econmica de John Maynard Keynes, Madrid, Aguilar, 1960,
p. 152.
18
Robert Schiller, Irrational Exuberance, Estados Unidos, Princeton University
crativa viene a ser la de racionalizar las actividades irracionales de
la turba de participantes menos capacitados en el mercado.
19
Digamos, finalmente, que como resultado de la globalizacin fi-
nanciera se ha creado una autntica economa-ficcin. Utilizamos deli-
beradamente el trmino que profusamente ha sido empleado por el
bando neoliberal para referirse a las economas y las polticas econ-
micas del Estado latinoamericano despus de la segunda guerra
mundial, pero lo que sin duda es una economa-ficcin es una eco-
noma financiera en que las operaciones internacionales de cambio
poco tienen que ver con la economa real, pues slo 2 o 3% de las
transacciones tienen su origen en el comercio internacional de mer-
cancas. Lo dems es dinero que se cambia por dinero.
En resumen, puede discutirse, y efectivamente la discusin est
abierta, sobre los grados de integracin de los mercados nacionales
a los mercados mundiales a que se ha llegado en nuestros das, pero
es indudable que en ninguna otra actividad econmica ese grado de
integracin es tan alto como en la esfera financiera. En otras pala-
bras, a modo de conclusin pensamos que si sobre otras formas de
globalizacin cabe la discusin sobre su existencia o inexistencia, la
globalizacin financiera excluye toda incredulidad. Es tan real que
en el futuro habr que regularla.
La inversin extranjera directa
Cuando se pasa revista a los cambios que han tenido lugar en la eco-
noma internacional desde los aos ochenta, el ms notable de ellos
es el rpido crecimiento de la inversin extranjera directa y su extre-
ma concentracin geogrfica, con el comercio y la tecnologa. La ex-
pansin ha sido favorecida cuando menos por tres factores: un n-
mero creciente de empresas, y no slo las ms grandes, invierten
ahora en distintos pases; es mayor ahora que antes la diversificacin
sectorial de las inversiones extranjeras; y ha aumentado el nmero
de pases que invierte en otros pases o que recibe inversiones desde
Press, 2000. Louis Uchitelle resume el argumento central del libro de Schiller con el
smil del reloj parado. The Economist calific el libro de lectura obligada [...] para
cualquiera que est expuesto financieramente en Wall Street [...] lo que por ahora
sera todo el mundo en Estados Unidos, desde Greenspan hasta el limpiador de
calzado de la esquina. (Informacin proporcionada por Roberto Guerra Milligan.)
19
D. Dillard, La teora econmica..., op. cit., p. 152.
el exterior.
20
No obstante lo anterior, el motor principal de las inver-
siones extranjeras directas, su vehculo principal y al mismo tiempo
su manantial caudaloso, son las empresas transnacionales, trmino
consagrado por Naciones Unidas en los estudios realizados por el
centro especializado que tena hasta principios de los aos noven-
ta.
21
La designacin de esas empresas con el trmino multinacional es
bastante frecuente en la literatura econmica pero nos parece inade-
cuado. Nuestra objecin de fondo es que el trmino multinacional
no destaca que la estrategia de estas empresas no consiste simple-
mente en realizar operaciones en mltiples naciones sino en trascen-
derlas. No es la multiplicidad de su presencia en el amplio espacio
de la geografa poltica el aspecto principal de la cuestin sino la or-
ganizacin de esta presencia de acuerdo con los objetivos de alcan-
ce mundial. Nuestra objecin formal es que el trmino multinacio-
nal tiene su origen en la denominacin empleada originalmente por
Vernon
22
para referirse a empresas grandes que tenan filiales en
por lo menos seis pases, nmero que posteriormente se redujo a dos
y despus a uno, con lo que perdi sentido hablar de multinaciona-
lidad. Sin embargo, el trmino se generaliz y se sigue empleando. La
semntica tiene su propia fuerza inercial.
Siguiendo de cerca una definicin de Michalet,
23
la firma transna-
cional tiene gran tamao, como empresa o como grupo (holding); su
punto de partida es una base nacional; crece y se hace fuerte dentro
de este espacio antes que se internacionalice como culminacin de
un proceso ms o menos prolongado de concentracin y centraliza-
cin del capital; y al proyectarse fuera de las fronteras nacionales lo
hace siguiendo una estrategia mundial a la que corresponde un tipo
especfico de organizacin. Las fuerzas y debilidades de su base na-
20
Vase FMI, Perspectivas..., op. cit.
21
Despus de 20 aos de investigacin, el Centro de Naciones Unidas sobre
Empresas Transnacionales (UN-DTC) fue disuelto en 1993 a peticin de Estados
Unidos, no obstante lo cual el trabajo no se interrumpi gracias a que lo viene
realizando desde entonces la Divisin de la UNCTAD sobre Corporaciones
Transnacionales e Inversin (UNCTAD-DTCI).
22
Raymond Vernon, International investment and international trade in the
product cycle, Quaterly Journal of Economics, vol. 80, nm. 1, 1966.
23
C. A. Michalet, Le capitalisme mondial, 2a. edicin, Pars, Presses Universitaires
de France, 1985.
cional y la ayuda que reciba de su Estado sern un componente de
su estrategia y su competitividad.
24
En 1999 el nmero de firmas matrices de empresas transnaciona-
les era de 63 000,
25
las cuales contaban con un total de 630 000 filia-
les.
26
Adems hay que tener en cuenta la gran variedad de acuerdos
con otras empresas en que no media la adquisicin de capital accio-
nario pero que pueden dar un poder real (podra decirse as por la
dependencia que de hecho crean) como son los acuerdos de otorga-
miento de franquicias, de licenciamiento, de subcontratacin y de
administracin. Asimismo, cabe agregar a esta red de inf luencias
las alianzas estratgicas, cuyo papel ha venido creciendo como for-
ma de asociacin de empresas.
No obstante el elevado nmero de transnacionales, lo que real-
mente cuenta son las primeras 100 o 200, ordenadas segn el valor
de sus activos en el extranjero.
27
En 1998, de las 100 ms grandes
transnacionales, 75% perteneca a slo cinco pases (Estados Unidos,
Japn, Francia, Reino Unido y Gran Bretaa), ordenados segn el n-
mero de transnacionales que corresponde a cada pas. Lo anterior es
slo una aproximacin al verdadero grado de concentracin, pues,
por ejemplo, entre las primeras 200 transnacionales hay cinco Mitsu-
bishi, ninguna de ellas autnoma, con un giro agregado de negocios
de 320 000 millones de dlares. Lo mismo ocurre en otros casos.
24
Franois Chesnais, La mondialisation du capital, Pars, Syros, 1995, p. 54.
25
UNCTAD-DTCI, World Investment..., 2000.
26
La empresa matriz se define como aquella que controla activos de otras firmas
en otro pas que el propio (donde tiene su sede principal). El control puede variar de
10% del capital de riesgo o ms de las acciones ordinarias o del poder de voto de la
empresa incorporada. La empresa filial es una firma residente en otro en el que un
inversionista de otro pas posee una participacin que le permite injerir en la
administracin de la firma. El trmino filiales comprende algunas variedades: las
subsidiarias son empresas en la que otra firma tiene ms de la mitad del poder de voto
y de la autoridad para reclutar o despedir una mayora del personal administrativo,
gerencial o de supervisin, en tanto que las asociadas son firmas en que el
inversionista extranjero tiene ms de 10% de participacin pero menos de la mitad
del poder de voto de los accionistas.
27
UNCTAD, World Investment Report, 1998. UNCTAD ha elaborado un ndice de
transnacionalizacin que combina tres proporciones: activos en el extranjero/activos
totales, ventas en el extranjero/ventas totales y empleo en el extranjero/empleo total
de la respectiva corporacin. En el cuadro II.1 se indica el valor de los activos
extranjeros, la posicin que se ocupa de acuerdo con el ndice de transnacionalidad,
el nombre de la corporacin, el pas de origen, la industria, los activos, las ventas y el
empleo, tanto en el extranjero como total, y el ndice correspondiente de
transnacionalidad en porcentaje.
De las 10 principales empresas transnacionales para las que en
1996 se contaba con informacin tanto de activos como de ventas, el
total de sus activos en el extranjero fue de 525 000 millones de dlares
y sus ventas en el extranjero ascendieron a 531 000 millones. Pero ob-
srvese que si tomamos en cuenta el valor total de los activos o el de
las ventas, el grupo de las 10 corporaciones transnacionales ms im-
portantes tena en el territorio nacional (es decir, en el pas de origen)
63% de sus activos y realizaba en el mercado interno 46% de sus ventas.
Dentro de estos promedios hay casos extremos, como los de Gene-
ral Electric y de Exxon Corporation, cuyas ventas en el extranjero
representan 73 y 87% del total, respectivamente, no obstante lo cual
la General tiene en Estados Unidos 69% de sus activos y la Exxon
41%, lo que viene a confirmar lo anteriormente apuntado. Los pro-
nsticos sobre la desnacionalizacin de las empresas no se confir-
man ni se justifican.
En 1998 la General Electric se mantuvo a la cabeza de las 100 em-
presas transnacionales ms grandes en el mundo, ordenadas confor-
me sus activos en el extranjero. La General Motors ascendi desde
la cuarta a la segunda posicin y la Royal Dutch Shell conserv el ter-
cer lugar. Es digno de anotarse que la lista mundial de las ms gran-
des transnacionales muestra con los aos bastante estabilidad. Entre
los pocos cambios que han tenido lugar puede citarse el de la BP
Amoco, que desplaz del octavo lugar al grupo Volkswagen, que pa-
s al undcimo; y a la Nestl, que cambi posiciones con la Daimler
Chrysler (del noveno lugar que ocupaba pas al dcimo, que ante-
riormente ocupaba la Daimler).
28
Como se indic en un principio, la movilizacin de la parte fun-
damental de las inversiones extranjeras directas en la dcada de los
noventa puede ser imputada a las compras y fusiones internaciona-
les de empresas cuyo monto total en 1999 fue de 720 000 millones
de dlares (ms de siete veces el valor que tuvieron las operadas en
1987).
29
Una onda tan poderosa de compras-fusiones despiertan te-
mores en algunos pases en desarrollo, cuya preferencia es por la in-
versin extranjera directa en nuevas empresas. En tanto que las com-
pras-fusiones de empresas conllevan un cambio de propiedad (de lo
nacional al extranjero), la inversin directa representa una aporta-
cin fresca al total acumulado de la inversin en un pas. El primer
28
UNCTAD, World Investment..., 2000, cuadro III.1, op. cit.
29
Ibid.
ministro de Malasia expres esos temores con bastante claridad en
el dcimo periodo de sesiones de la UNCTAD al decir que aunque da-
ban la bienvenida a la colaboracin que podan aportar las grandes
corporaciones a las empresas locales, tememos que si a ellas se les
permite operar incondicionalmente en nuestros pases, pueden tra-
garse a todas nuestras empresas.
30
En resumen, en una economa mundial cada vez ms integrada,
las corporaciones transnacionales han llegado a ser organizadoras
centrales
31
de la actividad econmica, aseveracin que es aceptable
en cierto sentido por el hecho de que ellas constituyen el origen
principal de las corrientes de inversin directa mundial; inf luyen de
manera determinante en el volumen, el destino y la estructura del
comercio internacional, una proporcin muy alta del cual no es pro-
piamente comercio internacional, aunque as se contabiliza, sino co-
mercio dentro de las empresas; y son ellas, finalmente, las principa-
les productoras de nuevas tecnologas, hecho que tiene singular
importancia pues en los ltimos 30 aos el crecimiento econmico
ha estado estrechamente asociado con las innovaciones tecnolgicas
y slo en menor grado con el aprovechamiento de recursos natura-
les como la energa y los minerales. Este cambio radical ref leja el he-
cho de que la produccin industrial emplea menos materiales y ms
especialistas, conocimientos y tecnologas.
Entre 1982 y 1990 la corriente mundial de inversin extranjera di-
recta creci con bastante rapidez, pero perdi impulso en 1990-1992
como natural consecuencia de la desaceleracin del crecimiento eco-
nmico de los pases desarrollados, que son el origen de 97% de las
corrientes de inversin extranjera directa.
32
El dinamismo de la in-
versin extranjera se recuper a partir de 1993 y no dej de crecer
desde ese ao. En 1997, no obstante la crisis asitica, el valor total
de la inversin extranjera directa (medido por las salidas) fue de
424 000 millones de dlares.
33
En 1999 el valor de los f lujos (medi-
do por las entradas) alcanz el nivel sin precedentes de 895 000 mi-
llones de dlares.
34
La fuerza que impuls este crecimiento fueron sobre to-
30
Citado en UNCTAD, World Investment..., 2000, op. cit.
31
UN-DTC, World Investment Report 1992, p. 1.
32
La fuente principal de la informacin presenada en esta parte, salvo otra
indicacin, es UN-TCD y UNCTAD-DTC, World Investment Report, ediciones de 1991 a
1998.
33
Cuadro I.1, UNCTAD, World..., 1998.
34
UNCTAD-DTCI, World Investment..., 2000.
do las compras y fusiones internacionales de empresas en los pases desarrolla-
dos.
En 1998 la Unin Europea fue, una vez ms, la principal fuente de
inversin extranjera mundial. Las emisiones europeas alcanzaron la
elevada suma de 386 000 millones de dlares, casi el triple de la in-
versin de firmas estadounidenses (133 000 millones de dlares).
Los tres principales emisores fueron Gran Bretaa, Alemania y
Francia. La Unin Europea fue tambin el principal receptor mun-
dial de inversin externa directa, con una captacin total de 230 000
millones de dlares, 20% ms de lo que recibi Estados Unidos.
35
En
1999 las emisiones europeas ascendieron a 510 000 millones de d-
lares, versus un ingreso total de 305 000 millones. Por su parte, si
bien las inversiones de Estados Unidos en el exterior tuvieron la ci-
fra rcord de 151 000 millones de dlares en 1999, mantuvo su po-
sicin como el ms grande receptor mundial de inversin al recibir
un total de 276 000 millones de dlares.
En el otro extremo, la posicin inversora de Japn sufri en los
ltimos aos del siglo XX cambios muy importantes. Debido a la cri-
sis econmica y los problemas financieros de los principales bancos
japoneses, su participacin en los movimientos internacionales de
capital ha sido muy modesta. En 1998 sus inversiones en el exterior
tuvieron un valor total de 24 000 millones de dlares y las corrien-
tes de entrada totalizaron apenas 3 200 millones de dlares, el mis-
mo nivel de 1997, suma que es equivalente a la mitad de las entradas
de capital que registr Holanda.
La inversin extranjera directa en los pases en desarrollo
En las economas en desarrollo la tendencia de la inversin extran-
jera ha sido de crecimiento sostenido, incluso en el corto periodo de
retraccin econmica en los pases desarrollados a principios de la
dcada de los noventa. En los ochenta prcticamente no hubo ingre-
sos de capital privado a los pases en desarrollo, salvo los recursos
comprometidos por convenios de reestructuracin de la deuda ex-
terna. A finales de esa dcada las economas en desarrollo se recu-
peraron gradualmente y se despej un tanto el brumoso panorama
35
IRELA, La inversin directa europea en Amrica Latina: Los rditos de la apertura y la
privatizacin, junio de 2000.
de la deuda externa, por lo cual se reabrieron para ellas los merca-
dos internacionales de capitales, pero esta vez con un cambio sustan-
cial en su composicin. Mientras anteriormente predominaban los
prstamos de bancos comerciales, en la actualidad son ms impor-
tantes las colocaciones de bonos, las inversiones de portafolios y la
inversin extranjera directa. Esta ltima, que en 1987 representaba
apenas 12% de los ingresos de capital, creci con ritmo acelerado
hasta representar alrededor de 20% del total del financiamiento ex-
terno en los aos noventa. Tanto en Asia, donde predomina la inver-
sin japonesa, como en Amrica Latina, en que el principal inver-
sionista es Estados Unidos, la inversin directa se dirige sobre todo
a los servicios (telecomunicaciones, transportes y la banca) y en me-
nor medida a la industria y la minera.
36
En 1997 el ingreso total de inversin directa en los pases en de-
sarrollo fue de 149 000 millones de dlares, lo que equivale al doble
del nivel alcanzado en 1993 y diez veces ms que en 1985. Aproxima-
damente la mitad de las inversiones se dirigieron a los pases emer-
gentes del sudeste asitico. Por sexto ao consecutivo China tuvo en
1997 ingresos de capital sumamente elevados (45 000 millones de
dlares). Sin embargo, uno puede preguntarse si esta situacin ex-
cepcional durar mucho tiempo pues no hay milagro econmico
que dure 100 aos. Adems, el hecho de que un elevado porcentaje
del incremento de la inversin extranjera directa en los pases en de-
sarrollo se haya concentrado en China (la mitad del incremento,
aproximadamente) plantea la pregunta sobre la medida en que el ni-
vel y la tasa de crecimiento de las inversiones extranjeras en los pases
en desarrollo se podr mantener.
37
Durante muchos aos los pases de nueva industrializacin, como
se les conoci a Hong Kong, Corea, Singapur y Taiwan, y posterior-
mente los pases de la Asociacin de Naciones del Sudeste de Asia
(ASEAN), fueron los principales receptores de corrientes de capital
hacia el mundo en desarrollo, muy superiores a los f lujos hacia Am-
rica Latina. Una particularidad de estos pases, excepcin hecha de
Hong Kong, fue el papel sumamente destacado que desempe el
Estado en esas economas. En general, su impresionante desarrollo
tiene muy poco que ver con las pautas neoliberales a las que Amri-
36
Roberto Marino, Entradas de capital en lo pases en desarrollo, Boletn del
CEMLA, noviembre-diciembre de 1993.
37
UNCTAD, World Investment, 1994, p. 26.
ca Latina se ha ceido, supuestamente para alcanzar desarrollos si-
milares, sin conseguirlo ni remotamente.
De acuerdo con su tradicin, por muchos aos el FMI cant loas a
los pases del sudeste asitico por su xito como exportadores, po-
nindolos como ejemplo a los dems pases en desarrollo (sin decir-
les, por supuesto, una palabra sobre las razones del xito pues fueron
exactamente el inverso del modelo preconizado por el Fondo). Cuan-
do comenzaron los problemas, el Fondo y el Departamento del Te-
soro de Estados Unidos (vieja asociacin en la que la voz cantante la
ha llevado siempre el Departamento) condicionaron la asistencia fi-
nanciera requerida de los asiticos a la aplicacin mecnica de las
mismas pautas de poltica econmica que el Fondo ha aplicado du-
rante su medio siglo de existencia. Como lo han declarado persona-
lidades reconocidas de la economa poltica mundial, las medicinas
recetadas a los pases asiticos fueron todo lo que no se necesitaba.
Pero con arrogante cinismo, el ex director-gerente del FMI, Michel
Camdessus, declar en Pars: No lamento lo que hicimos. Nuestras
recomendaciones eran buenas, pero fueron mal aplicadas.
38
Los
crticos de la actuacin del FMI piensan, y demuestran, por el contra-
rio, que la actuacin del Fondo fue torpe, inadecuada y contrapro-
ducente. Sus medidas agravaron la crisis. Una vez ms, pero sta con
mayor razn porque se trataba de pases exitosos y no de pases lati-
noamericanos crnicamente en la encrucijada, se ha revelado con
mayor fuerza los daos profundos que puede ocasionar la creencia
fantica en los preceptos del breviario neoliberal.
39
LAS CORRIENTES DE CAPITAL HACIA AMRICA LATINA
El financiamiento externo de Amrica Latina ha tenido un sosteni-
do crecimiento a partir de 1990. Por lo que toca a la inversin extran-
38
LEchos, Pars, 14 de septiembre 1998, citado en Le Monde Diplomatique, Pars,
octubre de 1998, p. 19.
39
Joseph Stiglitz, Lo que aprend de la crisis econmica mundial, Momento
Econmico, nm. 108, Mxico, 2000; Paul Kruman, The return of depresin economics,
Nueva York y Londres, W.W. Norton & Company, 1999 (Hay versin al espaol: De
vuelta a la economa de la Gran Depresin, Colombia, Norma, 1999); Joaqun Estafana,
Aqu no puede ocurrir. El nuevo espritu del capitalismo, Madrid, Grupo Santillana de
Ediciones, 2000.
jera directa en particular, en 1999 se alcanz una cifra rcord de 90
000 millones de dlares, que es un 30%, aproximadamente, ms al-
to que el ao anterior.
40
Una parte significativa de los ingresos de
inversin extranjera directa provinieron de compras y fusiones de em-
presas. Brasil, que capt 31 000 millones de dlares, continu sien-
do el principal receptor de la inversin directa, pese a todos sus pro-
blemas en los ltimos aos del siglo XX, lo que segn la CEPAL se
explica porque la inversin extranjera muestra preferencia por los
proyectos cuya rentabilidad no depende principalmente de la coyun-
tura econmica.
41
El Mercosur, por su parte, increment su partici-
pacin en el total latinoamericano.
En general, la creciente af luencia de capitales extranjeros para
Amrica Latina se explica por la compra de empresas existentes, tan-
to pblicas como privadas, la cual tuvo en 1997 un significativo re-
punte; la privatizacin de empresas del Estado (unas 97 ms en 1997-
1998 por un monto de 66 500 millones de dlares) y la
modernizacin de las empresas extranjeras ya instaladas.
42
Es impor-
tante indicar que, segn registros de la UNCTAD, en la segunda mitad
de los noventa tuvo lugar un fuerte aumento de las fusiones y com-
pras de empresas ya establecidas, las cuales alcanzaron en 1997 un
valor total de 43 809 millones de dlares, casi el cudruplo de su va-
lor en 1995.
43
La mayor parte de las compras fue de empresas priva-
das. En aos recientes ya no ha habido operaciones de conversin de
deuda externa por capital. El periodo en que la conversin se utili-
z con ms intensidad fue entre 1985 y 1990. Argentina realiz ope-
raciones de conversin todava en 1992-1993, lo que por entonces
signific 43% de la captacin total de inversin extranjera en ese
pas. En total entre 1988 y 1995 los ingresos por ese concepto as-
cendieron a 13 545 millones de dlares.
44
De igual manera que con
las compras de empresas estatales, la conversin de la deuda en ca-
40
UNCTAD, World Investment..., 2000, op. cit.
41
CEPAL, Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe, 1998-2000.
42
SELA, Inversiones extranjeras en Amrica Latina y el Caribe 1999, enero de 2000,
cuadro 14, con base en Banco Mundial, Global Development Finance 1998, p. 104, que
presenta informacin para 1990-1996, y Amrica Economa, edicin 1997-1998, con
datos para estos dos aos, no necesariamente comparables con los del Banco
Mundial.
43
UNCTAD, World Investment Report, 1998: Trends and determinants, 1998, pp. 414-
415.
44
SELA, Financiamiento externo..., op. cit.
pital signific el traspaso a precios castigados de activos nacionales,
no creacin de nuevas empresas.
El panorama a fines del siglo XX
Al finalizar el siglo XX la situacin en Amrica Latina en materia de
inversin extranjera era la siguiente. El acervo de inversin directa
se haba triplicado entre 1990 y 1997 y alcanz un total de 375 414
millones de dlares. Del total corresponde una tercera parte a Bra-
sil y otra tercera parte entre Argentina y Mxico conjuntamente.
45
Por destino la inversin directa se dirige a minera y petrleo a
Bolivia, Chile, Ecuador y Venezuela, a los servicios en Argentina,
Mxico, Panam y Per, y a la industria manufacturera en Brasil
y Mxico (en este pas una parte muy importante se aplica a las em-
presas maquiladoras, cuya vinculacin con la economa interna es
exigua, pero, asimismo, en los aos noventa empresas estadouniden-
ses construyeron nuevas plantas en el sector automotriz).
Por origen la inversin extranjera que recibi Amrica Latina
provino principalmente de Estados Unidos, que es su principal in-
versionista como un todo, y de Europa, que es el inversionista ms
importante en el rea del Mercosur. En 1993 las inversiones de Esta-
dos Unidos eran ocho veces mayores que las de Europa; en 1997
prcticamente se equipararon (en un nivel de 17 000 millones de d-
lares) y en 1998 las europeas (con un valor total de 28 600 millones
de dlares) sobrepasaron a las inversiones estadounidenses en poco
ms de 10 000 millones.
46
Dichas inversiones estuvieron fuertemen-
te concentradas en Argentina, Brasil y Chile, y se aplicaron en parti-
cular a las privatizaciones, lo que hace pensar que el extraordinario
nivel alcanzado en 1998 es coyuntural y que en los prximos aos,
no obstante que se prev la privatizacin de 140 empresas, las inver-
siones europeas bajarn a niveles ms ajustados a la tendencia de te-
ner valores cercanos a las inversiones de Estados Unidos, que ya es
bastante decir.
Puede agregarse que en los noventa dos terceras partes de la in-
45
Vase SELA, Inversiones extranjeras directas en Amrica Latina y el Caribe, 1999.
46
IRELA, La inversin directa europea en Amrica Latina. Los rditos de la apertura y la
privatizacin, junio de 2000.
versin de la Unin Europea (UE) en Amrica Latina se dirigi al
Mercosur. Segn datos de la CEPAL, los 15 estados miembros de la UE
posean 43% en 1997 del stock total de inversin extranjera directa
en Brasil y 34% en Argentina. Existen en el Mercosur, aproximada-
mente, cuatro veces ms empresas de Europa que de EE.UU., lo que
ha contribuido en los ltimos siete aos a incrementar un 45% la IED
europea en el bloque.
47
Lo anterior guarda relacin, asimismo, con la informacin de que
en 1998 del total de 15 mayores empresas transnacionales activas en
Amrica Latina, 10 fueron europeas, y nueve de los 15 principales
bancos. Sin duda el principal inversor europeo en Amrica Latina es
con mucho Espaa, fuertemente concentrada en cuatro pases (Ar-
gentina, Brasil, Chile y Colombia). En 1999 Espaa desplaz a Esta-
dos Unidos como principal inversionista en Argentina. La compra
de Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) por la firma espaola Rep-
sol por un total de 14 855 millones de dlares es, sin duda, una de
las mayores operaciones individuales, si no la mayor, de inversionis-
tas extranjeros en los programas de privatizacin de empresas esta-
tales latinoamericanas.
La compra de YPF por firmas espaolas trasciende con mucho su
importancia en Argentina, pues YPF tiene operaciones de explora-
cin y produccin de crudo y gas en Indonesia; produccin de pe-
trleo y gas en Ecuador, Bolivia y Venezuela; produccin de petr-
leo y gas y procesamiento de gas en Estados Unidos; y tiene adems
derechos de explotacin en Per, Guyana, Golfo de Mxico, Argelia,
Chile y Brasil.
48
Ante esto no es posible callar que resulta incomprensible para
quienes tenemos todava conciencia del inters nacional y aspiracio-
nes a que los pases latinoamericanos tengan una presencia relevan-
te por su solidez en el concierto mundial, que haya individuos como
Menem y sus colaboradores que se deshagan de empresas estratgi-
cas altamente rentables y solventes como YPF, uno de los pilares de la
economa argentina. YPF pudo haber sido adems una de las bases de
sustentacin de la potencia econmica del Mercosur. Qu le queda
47
Instituto de Relaciones Europeo-latinoamericanas, Las perspectivas de un acuerdo
de libre comercio UE-Mercosur y las opciones para la poltica de EE.UU., Madrid, 1999, p.
11 (informe especial de IRELA: Proyecto de investigacin financiado por la Tinker
Foundation, Nueva York).
48
SELA, Inversiones extranjeras..., op. cit.
ahora a Argentina adems de la conciencia axiolgica de que las
empresas productivas deben ser privadas? Argentina fue desde fines
del siglo XIX el pas ms aventajado de Amrica Latina, el ms desa-
rrollado y de ms alto nivel cultural y de ingreso por habitante. En
los aos setenta del siglo XX abri la lista latinoamericana de desre-
gulacin y liberalizacin con una violencia que destruy en poco
tiempo el andamiaje institucional en que descansaba la economa,
sobre todo la industria, y se perdieron 50 000 millones de dlares de
activos productivos. Al final de las dictaduras militares, Argentina ha-
ba quedado reducida a un tercer lugar en Amrica Latina (12% del
producto industrial latinoamericano). Por el contrario, en Chile ni el
gobierno militar encabezado por Pinochet traspas a las transnacio-
nales la empresa nacional del cobre. Codelco (Corporacin del co-
bre) es la empresa cuprfera ms grande del mundo; alimenta el pre-
supuesto de las fuerzas armadas, ciertamente, pero eso no es lo
principal. La permanencia de Codelco como empresa pblica otor-
ga a Chile una presencia internacional que no se la pueden dar las
manzanas.
PRODUCCIN INTERNACIONAL E INVERSIN EXTRANJERA
Pasamos ahora a otro tema, otro aspecto novedoso y cada vez ms ex-
tendido de la dinmica internacional del capital. Como consecuen-
cia del rpido crecimiento de la inversin extranjera, el porcentaje de
sta respecto del producto bruto mundial ha crecido dos veces ms
rpido que el porcentaje de las importaciones y exportaciones mun-
diales en ese mismo producto, lo que sugiere que la impresionante
expansin reciente de la internacionalizacin del capital, usualmen-
te identificada en la bibliografa ms difundida como produccin
internacional, ha profundizado la interdependencia econmica de
las naciones ms de lo que podra haberse esperado que lo hiciera el
comercio mundial. En otras palabras, el comercio internacional no ha
sido el principal catalizador de la aceleracin de la integracin econmica
global. Este papel lo ha desempeado el capital internacional.
49
Se ha definido la produccin internacional como la localizacin
de actividades que generan valor agregado en pases extranjeros ba-
49
UNCTAD, Trade and Development Report, 1997, p. 70.
jo la direccin de las empresas transnacionales.
50
No se trata, pues,
de la produccin de dos o ms naciones o relativa a todas ellas, co-
mo podra entenderse en sentido estricto, sino especficamente de la
produccin de bienes y servicios de las filiales y afiliadas de las em-
presas transnacionales. Es, por lo tanto, como se dijo antes, una ex-
presin concreta de la internacionalizacin del capital. En respuesta
al rpido cambio tecnolgico, la intensificacin de la competencia
entre empresas transnacionales, la liberalizacin econmica y la re-
duccin de los costos del transporte y de las comunicaciones, las
transnacionales vienen integrando las operaciones que realizan en
un nmero creciente de pases. La produccin internacional se ha
extendido prcticamente a todos los pases, industrias y actividades
econmicas. No puede extraar, en consecuencia, que el valor de la
produccin de las filiales haya alcanzado en 1999 la cifra de 14 billo-
nes de dlares.
La produccin internacional ha conocido distintas fases, asocia-
das todas ellas al desarrollo de nuevas tecnologas y formas de orga-
nizacin. Las estrategias corporativas han evolucionado de lo sim-
ple a lo complejo a medida que lo han facilitado las innovaciones
tecnolgicas y los cambios en el contexto normativo internacional. El
desarrollo de la produccin internacional tiene, asimismo, estrecha
relacin con el aumento del valor y la importancia de las inversiones
extranjeras. Unido todo ello (tecnologas, contexto normativo e in-
versin extranjera), el resultado es una economa internacional ms
integrada. Precisamente es en este aspecto que se oper en las lti-
mas dcadas del siglo XX un cambio cualitativo de gran importancia,
consistente en el grado mucho mayor de integracin geogrfica y de
organizacin de la produccin, pero para llegar a esta nueva fase se
ha recorrido, como veremos, un largo camino.
Lo simple en cuanto a las estrategias corporativas fue, desde fi-
nes del siglo XIX, crear empresas filiales en el extranjero mediante la
inversin directa para realizar en el pas receptor de la inversin el
proceso de produccin en su integridad; la filial viene a ser, por con-
siguiente, una rplica de la empresa matriz, excepto en que de sta
se recibe financiamiento y tecnologa. Se trata de una estrategia de
empresa filial autnoma (stand-alone strategy), de acuerdo con la deno-
50
UNCTAD, World Investment..., 1995, p. 25.
minacin de la UNCTAD,
51
y como normalmente su produccin se
destina al mercado interno de los pases donde se establecen y no al
intercambio entre las naciones, la integracin econmica internacio-
nal no recibe de esta estrategia un impulso adicional sino sigue des-
cansando en el comercio exterior; es, en otras palabras, todava una
integracin superficial (shallow integration). La aceleracin inicial
de la produccin internacional despus de la segunda guerra mun-
dial fue la extensin de las estrategias corporativas que ya era visi-
ble en los f lujos limitados de inversin extranjera directa en la pro-
duccin industrial durante el periodo 1870-1913.
52
Estados Unidos, en el punto ms alto de su poder econmico mun-
dial, despus de la segunda guerra mundial, utiliz la inversin ex-
tranjera directa y el establecimiento de filiales para dominar los mer-
cados del exterior. Apoyndose en las medidas y programas aplicados
por el gobierno estadounidense, incluido el Plan Marshall, las firmas
invirtieron masivamente en el exterior, sobre todo en Europa occi-
dental. En esta regin la inversin estadounidense aument cinco ve-
ces entre 1950 y 1975 para alcanzar un nivel de 125 mil millones de
dlares. Posteriormente, aunque bajo condiciones diferentes de las
iniciales de la posguerra, el monto de esa inversin aument tres ve-
ces y media ms entre 1975 y 1987, ao este ltimo en que las filiales
de transnacionales estadounidenses empleaban en Europa ms de dos
millones de personas y destinaban al mercado europeo 85% de su
produccin en el Viejo Continente. Slo el 15% restante era produci-
do y exportado desde Estados Unidos.
53
Una vez reconstruida Europa, iniciadora en su tiempo de la ex-
portacin de capital y de la modalidad de filiales autnomas, se
consagr al restablecimiento de su red de inversiones en el exterior
(en las colonias y dependencias y sus antiguos mercados), encontran-
do esta vez la competencia entrometida y prepotente de las empre-
sas estadounidenses. Japn, por su parte, forzado por las circunstan-
cias, sigui su propio camino. No teniendo en la inmediata
posguerra la menor posibilidad de hacer suya la estrategia de inver-
tir en el extranjero para conquistar mercados, eligi el camino de las
51
UNCTAD, World Investment..., 1994.
52
Ibid., p. 137.
53
Cifras del Departamento de Comercio de Estados Unidos tomadas de Allen
Morrison y Kendall Roth, The regional solution: An alternative to globalization,
Transnational Corporations, vol. 1, nm. 2, 1992.
exportaciones, a costa incluso del consumo interno, y con tal orien-
tacin puso de nuevo en pie su base productiva. A fin de conseguir-
lo en un corto plazo, Japn pas a ser el nico pas del mundo mo-
derno que alcanz su prosperidad econmica copiando los
productos y procesos de otras naciones.
54
Cuando aos ms tarde los grandes excedentes de su balanza de
pagos permitieron a Japn exportar capitales, las firmas transnacio-
nales japonesas pasaron a competir en los grandes mercados de Es-
tados Unidos y Europa creando en stos numerosas filiales. No se
trat, sin embargo, de una simple reedicin del modelo europeo-es-
tadounidense. Japn se apoy en una estrecha coordinacin de las
empresas y el Estado, entre los cuales a veces es difcil el trazo de la
lnea divisoria, y adopt formas de organizacin corporativas suma-
mente integradas que hasta la fecha han sido muy hermticas para
el capital extranjero.
55
Sobre esta base la empresa matriz retuvo fir-
memente en sus manos la direccin centralizada de las operaciones
en el exterior.
Aguijoneadas por el xito japons de dominio de los mercados me-
diante el sistema de exportaciones reteniendo la empresa matriz la di-
reccin centralizada de las operaciones en el exterior, las empresas
transnacionales de Estados Unidos ensayaron por un tiempo seguir la
estrategia de sus competidoras niponas, pero hacia 1990 fue evidente
que solamente unas pocas haban tenido xito. El fracaso fue imputa-
ble a varios factores. En primer lugar, al cabo de muchos aos de ope-
rar de manera independiente las filiales en el extranjero haban cons-
truido sus propios sistemas adecuados a las particularidades
nacionales de los pases receptores. A despecho de las predicciones so-
bre la supuesta estandarizacin internacional de los mercados, las par-
ticularidades locales de la demanda han exhibido una gran vitalidad,
poniendo as un lmite a la globalizacin rasante.
Una segunda razn fue que las filiales tenan mucha experiencia
y conocimiento directo de los mercados nacionales y en gran medi-
da eran autosuficientes, no requeran de las orientaciones de la em-
presa matriz, pero carecan de la f lexibilidad necesaria para adaptar-
se a una estrategia centralizada. Los ejecutivos se resistieron al
cambio de sistema de direccin. Consideraban (posiblemente con ra-
54
Ibid.
55
Entre otras obras vase Manuel Cervera, Globalizacin japonesa: Lecciones para
Amrica Latina, Mxico, Instituto de Investigaciones Econmicas, Siglo XXI, 1996.
zn) que un cambio muy rpido en este sentido poda originar la
prdida de mucho talento directivo, de destrezas y relaciones estable-
cidas en el curso de muchos aos.
Por lo anterior, en su mayora las corporaciones transnacionales
de Estados Unidos se mantuvieron fieles a la tradicin de filiales au-
tnomas y algunas de ellas, como innovacin importante, optaron
por una solucin intermedia, la solucin regional de la mundializa-
cin. Su lgica es sencilla pero contundente: el centro nico desco-
noca las particularidades nacionales; la autosuficiencia de las filia-
les era el rbol que no permita ver el bosque. La solucin regional
prescinde, en consecuencia, de la autonoma filial-pas y la expande
al mbito de una regin. En otras palabras, la direccin centraliza-
da pasa a ser direccin solamente de un conjunto determinado de
filiales, con su centro dentro del conjunto mismo, con la consi-
guiente ganancia de f lexibilidad operativa, de un mayor acercamien-
to a las particularidades nacional-regionales y el beneficio de la es-
pecializacin de las filiales.
El progreso tecnolgico y la liberalizacin progresiva del comer-
cio alentaron el paso a nuevas formas de organizacin de la produc-
cin de algunas empresas transnacionales, principalmente en la in-
dustria de automviles, la aeroespacial y la electrnica, consistente
en combinar las economas de escala con la organizacin de los pro-
veedores de bajo costo sobre una base geogrfica mucho ms amplia
y diversa. En esta fase, y con mayor razn en las posteriores, tuvo
gran importancia el desarrollo de la tecnologa de la informacin,
que combina las tecnologas de la comunicacin (de transmisin de
datos) y de la computacin (de procesamiento de datos). En particu-
lar ha sido espectacular la rapidez con que esta ltima se ha desarro-
llado penetrando todos los poros de la economa mundial. El au-
mento de la capacidad de la computacin hizo que los precios de los
equipos cayeran drsticamente, hacindolos ms accesibles. En tr-
minos reales, durante los ltimos 20 aos del siglo recin pasado el
precio de la capacidad de procesamiento de las computadoras se
redujo a una tasa promedio de 30% anual y la capacidad para trans-
portar informacin de la red mundial de computadoras, los telfonos
y la televisin aument un milln de veces.
56
En la actualidad, una
pequea computadora porttil tiene ms capacidad de procesamien-
56
Herring y Litan citados por CEPAL, Panorama de la insercin internacional de
Amrica Latina y el Caribe, 1997, p. 28.
to de informacin que una de 10 millones de dlares a mediados de
los aos setenta.
57
Los automviles tienen prcticamente la misma
capacidad de procesamiento de informacin que el primer vehculo
que aterriz en la luna en 1969.
58
Citando a The Economist, la misma
fuente indica que a principios de la dcada de los setenta haba en el
mundo no ms de 50 000 computadoras, mientras que a fines de
1996 haba cerca de 140 millones.
La incorporacin subordinada de los proveedores a ciertas indus-
trias terminales (ya se indicaron algunas) es vista por algunos auto-
res como un principio de divisin del trabajo cualitativamente dis-
tinto del que existe entre firmas matrices y filiales autnomas. Pero
no se percibe claramente que entre stas y la empresa matriz haya di-
visin del trabajo sino ms bien segmentacin del mercado mun-
dial, reproduciendo la filial lo que hace la matriz. Por el contrario,
cuando proveedores y empresa contratante estn situados en diferen-
te pas hay claramente una divisin internacional del trabajo, espe-
cializndose cada parte en la fabricacin de un tipo de producto (in-
termedio en el proveedor y final en la industria que lo subcontrata).
Lo que en esta nueva relacin pierde autonoma es la empresa pro-
veedora; la filial ya no es necesaria, es sustituida por una firma
formalmente independiente pero funcionalmente subordinada a la
gran empresa.
Esta nueva forma de organizar la produccin, que la UNCTAD, en
un esfuerzo de sistematizacin, identifica como estrategia de integra-
cin simple, se dice que ha venido a sustituir la estrategia de empresa
filial autnoma pero en realidad vino a agregarse a sta, y no siendo
incompatibles es previsible que coexistirn por tiempo indefinido.
Lo nuevo es que constituye una de las primeras manifestaciones de
la tendencia a la transnacionalizacin de los procesos productivos.
La base en que sta descansa es la fusin en una sola dinmica de las
tecnologas y la liberalizacin de los mercados. La tecnologa hace
posible la mundializacin. La liberalizacin la desencadena.
59
Conviene distinguir entre la integracin simple a que se ha hecho
referencia como proceso (quizs primario) de la globalizacin de los
57
Ibid., p. 29.
58
Loc. cit.
59
Martin Wolf, Por qu ese odio a los mercados?, Le Monde Diplomatique, junio
de 1997, p. 14. El artculo es parte del debate entre Le Monde Diplomatique y Financial
Times en torno al tema Es inevitable la mundializacin?
procesos productivos, y las empresas-redes (la impressa-rete de An-
tonelli); lo mismo que entre la integracin simple y las operaciones
de maquila.
60
En el primer caso una de las empresas, el fabricante de
partes, realiza procesos tecnolgicamente complejos, gracias a lo
cual la firma contratante puede eliminar determinados departamen-
tos de la planta para desverticalizarse. Los departamentos desagre-
gados de la firma principal, convertidos en firmas jurdicamente in-
dependientes, operan en el mismo pas de la matriz, por lo general
en la misma regin.
En la maquila, o produccin compartida (production sharing), co-
mo se le denomina en la legislacin aduanera de Estados Unidos, la
empresa transnacional y la maquiladora estn geogrficamente sepa-
radas (lo mismo en pases colindantes como Estados Unidos y M-
xico que en pases distantes como Estados Unidos y Singapur); la ma-
quiladora puede ser tanto del mismo propietario como de otro
distinto que bajo contrato realiza para la empresa extranjera proce-
sos tecnolgicamente poco complejos, muchas veces de simple ter-
minado del producto, y en todos los casos cumplindose la condi-
cin de que los procesos intensivos en manos de obra son
desplazados al pas de menores salarios. La maquila es un sistema de
produccin, en general bajo la forma de subcontratacin, en el que
se transforman insumos intermedios y materias primas importadas,
por medio de procesos que en muchos casos (aunque no necesaria-
mente) tienen poco valor agregado, cuyos productos finales se co-
mercializan en el exterior.
61
En Centroamrica, sobre todo en la confeccin acogida al progra-
ma de Niveles de Acceso Garantizado (Guaranteed Access Level), la
condicin para participar en ste es que se utilice tela producida y
cortada en Estados Unidos, por lo que el valor agregado se reduce
prcticamente a los salarios, de por s reducidos. En Mxico, entre
1980 y 1986, el valor agregado de las maquiladoras oscil entre 21 y
25% del valor bruto del producto, pero a partir de 1987 el coeficien-
te se redujo gradualmente hasta alcanzar en 1993 un nivel de slo
60
El trmino maquila procede del rabe makila con que se designa la proporcin
de aceite o de harina que corresponde al molinero en la molienda. Vase Asociacin
para el Avance de las Ciencias Sociales en Guatemala (Avancso), El significado de la
maquila en Guatemala. Elementos para su comprensin, Guatemala, 1994.
61
Eduardo Gitli, La industria de maquila en Centroamrica, San Jos, Costa Rica,
Oficina Internacional del Trabajo, 1997, pp. 3-4.
15%. En cuanto a la demanda de insumos nacionales, su participa-
cin en el valor bruto de produccin es tambin irrelevante: descen-
di de 13 a slo 6% entre 1987 y 1993.
62
Es innecesario decir, por lo
tanto, que vnculos tan dbiles con las economas nacionales traen a
la memoria los que en el pasado tuvieron las empresas extranjeras
en las economas de enclave.
Una caracterstica comn de las estrategias de empresa filial aut-
noma y de integracin simple es que el proceso productivo est es-
casamente fragmentado dentro de las corporaciones transnacionales;
en otras palabras, hay todava una dbil subsuncin de las unidades
productoras a la autoridad central de las corporaciones. El paso a
una mayor integracin internacional del proceso productivo se ope-
r gradualmente, aunque con rapidez en los ltimos aos del siglo
XX. Se implantaron sistemas de integracin compleja de la direccin
y la organizacin de los activos de las filiales y las afiliadas de las cor-
poraciones en diferentes partes del mundo (complex integration strate-
gies), en virtud de los cuales no slo es posible sacar provecho de las
diferencias salariales existentes entre los pases sino adems se bene-
fician igualmente de las economas de especializacin y se puede al-
canzar una mayor homogeneidad de las operaciones en cada seg-
mento productivo.
Las transnacionales que siguen estas estrategias no son simple-
mente una aglomeracin de unidades discretas, independientes en-
tre s, sino antes bien las unidades individuales se someten a la estra-
tegia unificada que dirige y da coherencia al conjunto del sistema
corporativo. El producto final es un haz complejo de insumos pro-
ducidos en muy diversas localizaciones, finalmente ensamblado en
cualquier parte del mundo (lo mismo en el pas de la firma matriz
que en uno cualquiera de los pases que forman parte de la red).
Es aqu donde se ha operado un desarrollo de la organizacin de
las empresas transnacionales que implica un cambio cualitativo fun-
damental de la produccin internacional, consistente, por una parte,
en el desmembramiento de la cadena de valor, como lo denomina
Krugman,
63
descomposicin tcnica del proceso de produccin, se-
62
CEPAL, Mxico: La industria maquiladora, 1994. Vase tambin T. J. Branon, D.
Dilmus y W. G. Lucker, Generating and sustaining backward linkages between
maquiladoras and local suppliers in Northern Mexico, World Development, vol. 22,
nm. 12, 1994.
63
Paul Krugman, Growing world trade: Causes and consequences, Brookings
Papers on Economic Activity, nm. 1, 1995.
gn Chesnais;
64
y por otra, en el alto grado de integracin geogr-
fica y de organizacin de la produccin. Con propiedad puede de-
cirse entonces que estamos ante el establecimiento de un sistema
de produccin internacional integrado, en la terminologa de la UNCTAD,
con la particularidad de que el sistema involucra en particular al sec-
tor industrial. Esto por s solo es significativo, pues aunque las esta-
dsticas siguen indicando que la inversin extranjera directa en los
servicios ha desplazado desde hace unos 20 aos la inversin en el
sector manufacturero, en la produccin internacional integrada es
precisamente este sector el ncleo de la misma.
Se trata de un proceso sin antecedente histrico por la obvia ra-
zn de que para conseguirlo fue preciso disponer de tecnologas des-
conocidas hasta la segunda mitad del siglo XX. Hasta entonces el ca-
pital aplicado a la produccin, lo mismo que la organizacin de la
misma, estuvieron geogrficamente confinados al mbito del Esta-
do-nacin. El ciclo de la internacionalizacin se inici con el capital
comercial que fue el primero en participar. La circulacin de mer-
cancas es el punto de donde arranca el capital. La produccin de
mercancas y su circulacin desarrollada, o sea, el comercio, consti-
tuyen las condiciones histricas previas bajo las que surge el capi-
tal.
65
El siguiente paso se dio a fines del siglo XIX al incorporarse al
circuito de la internacionalizacin el capital financiero y la inversin
extranjera directa. Finalmente, con el paso a la mundializacin el ca-
pital productivo ha salido de las fronteras nacionales.
Bajo la presin de la competencia ms y ms empresas siguen es-
trategias de integracin compleja, y su agregacin da lugar a la emer-
gencia del sistema de produccin internacional integrada. No obstan-
te, sta coexiste con los sistemas de filial autnoma y de integracin
simple. La produccin internacional integrada comprende, por lo
tanto, slo una parte de la produccin internacional, aproximada-
mente una tercera parte de la produccin mundial. A medida que es-
te sistema se ampla y comprende una parte mayor de esa produc-
cin, cambia la naturaleza de la economa mundial, pues las
economas nacionales (aunque sigan regidas por el universo norma-
tivo de los estados nacionales) ya no estn internacionalmente vincu-
ladas slo mediante el mercado sino cada vez ms lo estn en cuanto
64
F. Chesnais, La mondialisation..., op. cit.
65
Karl Marx, El capital. Crtica de la economa poltica, libro I, tomo I, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1946, p. 163.
a la produccin, con la particularidad de que sta (propiamente la
comprendida en el espacio de los sistemas de integracin compleja)
se encuentra bajo el control de las empresas transnacionales.
El nmero de industrias que se incorporan al sistema de integra-
cin compleja ha venido en aumento e incluye ante todo industrias
de frontera como la microelectrnica, los automviles, el equipo de
oficina, la farmacutica y los servicios financieros, entre otras. El sis-
tema tambin ha despertado la atencin de algunas industrias tradi-
cionales como la textil, las prendas de vestir, la fabricacin de mue-
bles, etc., que la han incorporado. Pero hay tambin otras formas de
organizar la produccin y de asumir un mayor poder sobre la econo-
ma internacional que involucran exclusivamente a las empresas ma-
trices, al cuartel general de las operaciones transnacionales, y de
ellas pasaremos a ocuparnos en seguida.
ALIANZAS, COMPRAS Y FUSIONES INTERNACIONALES DE EMPRESAS
Alianzas internacionales
Los acuerdos internacionales (cross-border agreements) entre firmas de
diferentes pases han llegado a ser importantes complementos de la
inversin extranjera. Como el nmero de acuerdos ha aumentado en
forma persistente, puede suponerse que las empresas transnacionales
los utilizan cada vez ms como sustituto de la inversin directa o adi-
cionalmente a sta. Pero sobre todo deben verse las alianzas como
forma de concentracin del poder transnacional.
Adems de su incremento en cantidad, las alianzas han venido en-
riquecindose en variedad. Ahora comprenden los acuerdos sobre
inversiones conjuntas, las concesiones de licencias y de franquicias, la
subcontratacin, el mercadeo, la manufactura, la investigacin y de-
sarrollo, y la exploracin. Algunos acuerdos implican la participa-
cin en el capital, que es el caso de las inversiones conjuntas, y otros
no, como la concesin de franquicias.
El subconjunto de acuerdos sobre tecnologa es, sin duda, el de
mayor importancia. Entre 1980 y 1996 se suscribieron un total
de 8 524 acuerdos tecnolgicos, particularmente entre empresas in-
tensivas en tecnologa como la industria de la informacin (que con-
centra 37% de todos los acuerdos) y la farmacutica, sobre todo la
biofarmacutica. En la industria automotriz, menos intensiva en tec-
nologa que las anteriores, desde 1990 adquiri importancia la con-
clusin de alianzas tecnolgicas para el desarrollo de nuevos produc-
tos, particularmente la investigacin, el diseo, la ingeniera y el
mercadeo.
66
Las asociaciones o alianzas tecnolgicas tienen tres caractersticas
distintivas: en primer lugar, se trata de acuerdos mediante los cuales
las empresas establecen una relacin bilateral que involucra la inves-
tigacin para desarrollar en forma conjunta nuevas tecnologas, pro-
cesos de produccin y tcnicas de distribucin. En segundo lugar,
por su propia naturaleza estos acuerdos tienden a ser contractuales
e implican poca o ninguna participacin en el capital accionario; y
en tercer lugar, los acuerdos son parte integrante de la planeacin de
largo plazo de las empresas.
La explicacin del incremento y la diversificacin de acuerdos re-
side en los cambios que los procesos de produccin sufrieron en las
ltimas dcadas del siglo XX. Antes de la dcada de los ochenta la in-
troduccin de innovaciones tcnicas segua un curso relativamente
moderado y predecible, en tanto que en los decenios 1980-1990 la
naturaleza de los procesos de produccin en muchas industrias cam-
bi rpidamente. Una caracterstica notable de estos cambios fue la
diseminacin de las tecnologas de produccin basadas en la microe-
lectrnica, a saber: los robots industriales, las mquinas-herramien-
tas de control numrico computarizado, el diseo por computado-
ras, los sistemas de transmisin automatizados y los sistemas de
manufactura f lexible, entre otros.
67
Tambin los cambios en la organizacin de los procesos de pro-
duccin industrial han sido un elemento importante para reducir los
66
UNCTAD, World Investment..., 1998, segn los registros de la base de datos
MERIT/UNCTAD, la cual incluye slo acuerdos interempresariales sobre tecnologa, o
sea, los que involucran la posicin a largo plazo de las empresas o los productos.
Dicha base utiliza, modificndola, la desarrollada por el Instituto de Investigacin
Econmica sobre Innovacin y Tecnologa de Maastricht (MERIT, por sus siglas en
ingls).
67
UNCTC, Transtional corporations in world development: Trends and prospects.
Executive summary, 1988.
costos y obtener mayor f lexibilidad. Un cambio notable, por ejem-
plo, fue la introduccin del sistema de inventario justo a tiempo
(just-in-time) que reduce al mnimo las existencias de productos ter-
minados y en proceso mediante el mecanismo de despacho frecuen-
te, incluso varias veces al da, a pedido o conforme a programas con-
venidos por las empresas o los distribuidores, segn el caso. La
innovacin anterior se relaciona con otras innovaciones en la orga-
nizacin de la produccin que incluyen el control de calidad, las
lneas de produccin f lexible, la concesin de mayor autonoma a
los trabajadores para adecuarse a las nuevas tecnologas y formas de
organizacin y el establecimiento de vnculos ms estrechos entre fa-
bricantes y distribuidores a medida que la calidad y la confiabilidad
han llegado a ser una de las ms importantes caractersticas de los
nuevos sistemas.
Todos estos cambios, lo mismo tecnolgicos que en materia de or-
ganizacin, han tenido lugar en un periodo de lento crecimiento
econmico mundial y de intensa competencia, lo que ha obligado a
las empresas transnacionales a realizar costosos programas de inver-
sin y emprender muy amplias reorganizaciones tanto de la produc-
cin como de la administracin. A medida que la reduccin de los
ciclos de vida de los productos ha acortado los plazos de recupera-
cin, al mismo tiempo que han aumentado las inversiones y los cos-
tos en investigacin y desarrollo, las empresas han tenido que revi-
sar sus estrategias de comercializacin. De igual manera han
buscado los medios para reducir los riesgos en un ambiente de cre-
ciente competencia, entre otros la inseguridad respecto a la tecnolo-
ga que aparecer en el futuro.
Uno de los resultados de lo anterior es que las empresas transna-
cionales han concentrado cada vez ms sus inversiones en los gran-
des mercados de los pases industriales, unas veces por la va de las
compras y fusiones de empresas; otras veces mediante la creacin de
facilidades de produccin en nuevos campos, o bien utilizando el re-
curso de las alianzas estratgicas, las empresas conjuntas y los con-
sorcios de investigacin, que si bien para las empresas participantes
bajan los costos de acceso y uso de la nueva tecnologa, la elevan en
un alto grado para las que no son parte de esos acuerdos. En otras
palabras, los acuerdos se levantan como nuevas barreras al ingreso
de competidores reduciendo de esta manera el espacio, de por s ya
bastante contrado, de la competencia, de la que hablan en forma in-
temporal los textos neoclsicos en vez de hacerlo en forma histrica
sujeta a cambios. Adems muchas transnacionales han adoptado es-
trategias globales de comercializacin y desarrollo de productos con
el fin de reducir los costos y riesgos de las nuevas tecnologas me-
diante esfuerzos cooperativos con otras empresas en industrias del
mismo ramo o relacionadas. Con la difusin de la microelectrnica
ha aumentado la adaptabilidad de las tecnologas a diferentes indus-
trias, lo que ha inducido a las transnacionales a concluir acuerdos
cooperativos de inversin en empresas conjuntas, de uso comparti-
do de tecnologas, etctera.
En un ambiente de implacable competencia las empresas indus-
triales han enfrentado la necesidad de emprender proyectos cada vez
ms intensivos en capital, a hacer frente a la acelerada obsolescencia
de los nuevos productos y a aprovechar mejor el escaso personal ca-
lificado. Por consiguiente, adquiri importancia crucial la capacidad
de innovacin, es decir, la adquisicin y la generacin de activos
creados,
68
en una palabra, la tecnologa, definida como acopio de
conocimientos (tcnicos o de gestin),
69
a fin de acortar el tiempo
que toma el desarrollo de nuevos productos y su introduccin en el
mercado. El costo de lanzar al mercado un nuevo producto farma-
cutico, por ejemplo, es ahora cercano a los 300 millones de pesos.
70
El problema es que la inversin en la fase de desarrollo se ha eleva-
do en tal medida que con frecuencia puede sobrepasar la capacidad
financiera de las empresas. Una idea de lo anterior se tiene en el he-
cho de que el costo de obtencin de nuevos semiconductores se ha
incrementado diez veces, desde 100 millones de dlares para obte-
ner un chip de un megabyte en 1985 a un total estimado de 1 000
millones de dlares por un chip de 256 megabytes en 1999.
71
Aun
suponiendo que la capacidad financiera de una transnacional pue-
de permitirle absorber los costos de la investigacin y el desarrollo de
nuevos productos, el acortamiento del ciclo de la vida de las innova-
ciones torna imperativa la estimacin cuidadosa de la tasa de recu-
68
John Dunning, Reappraising the eclectic paradigm in an age of alliance
capitalism, Journal of International Business Studies, vol. 26, nm. 3, 1995.
69
Franois Chesnais, Science, technology and competitiveness, STI Review,
nm. 1, 1986, citado en UNCTC, World Investment Report, 1992, p. 139 y nota 1, p. 172.
70
Stephen Kobrin, Regional integration in a globally networked economy, UNCTAD,
Transnational Corporations, vol. 4, agosto de 1995.
71
Ibid.
peracin de las inversiones y de la conveniencia de las alianzas para
compartir el riesgo. Para el caso puede mencionarse que el poder
de procesamiento de un circuito integrado se ha duplicado cada 18
meses y la capacidad de transmisin mediante sistemas de ondas lu-
minosas (basados en fibras pticas) ha aumentado a una velocidad
todava mayor, duplicndose cada ao,
72
lo que significa que los
adelantos anteriores rpidamente entran en obsolescencia tcnica.
A menudo las alianzas se establecen con el fin de desarrollar en
forma conjunta nuevas generaciones de productos y establecer estn-
dares en la industria. Un ejemplo interesante lo brinda la alianza de
IBM, tradicionalmente renuente a las alianzas, con otras empresas pa-
ra desarrollar la computadora personal. La Lotus Corporation pro-
porcion el software de aplicacin, Microsoft elabor el sistema ope-
rativo y el microprocesador fue producido por Intel.
73
En respuesta,
Fujitsu se ali a la Texas Instruments y la Siemens con Hitachi.
74
En otro orden de cosas conviene agregar que los mercados nacio-
nales, aun los de mayor tamao, son a menudo insuficientes para
que en ellos puedan cubrirse los costos y los riesgos que conlleva el
desarrollo de las tecnologas de las industrias estratgicas como son,
entre otras, la produccin de semiconductores, la industria aeroespa-
cial, las telecomunicaciones y la industria farmacutica. Estamos ha-
blando de industrias para las cuales, como hace notar un autor, la
nocin de mercados nacionales no tiene sentido econmico. Pa-
ra una empresa como Airbus, el mercado francs de aviones, inclu-
so el mercado europeo, no tiene sentido econmico. Para ella, el es-
pacio pertinente (y el espacio de la competencia) es el mercado
mundial de aviones.
75
De acuerdo con Kobrin, una opcin para solucionar el problema
del tamao de los mercados nacionales son los bloques regionales.
La razn de ello es que Estados Unidos, Europa y Asia Oriental si-
guieron histricamente vas diferentes de desarrollo capitalista, por
lo cual sus respectivas condiciones para investigar, desarrollar e in-
troducir nuevos productos es tambin distinta; en otras palabras, sus
72
UNCTC, World investment..., 1992, p. 102.
73
Kenichi Ohmae, The global of strategic alliances, Harvard Business Review,
vol. 89, nm. 2, 1989, citado por UNCTC, World..., op. cit., p. 155.
74
Loc. cit.
75
Gerard Kebabdjianm, Lconomie mondiale. Enjeux nouveau, nouvelles theories,
Pars, ditions du Seuil, 1994, pp. 26-27.
tradiciones culturales y cientficas, la conformacin de sus sistemas
productivos, la gentica de sus habilidades y aptitudes. De tales di-
ferencias cada bloque extrae ventajas competitivas, las cuales pueden
compensarse mediante las alianzas estratgicas internacionales. Aun-
que no se dispone de informacin completa sobre estas ltimas, el
autor citado hace mencin de la Oficina de Evaluacin de Tecnolo-
ga (Office of Technology Assesment), la cual estima que la mitad de
las alianzas son acuerdos de empresas ubicadas en diferente bloque,
sobre todo empresas de Estados Unidos y Europa.
COMPRAS Y FUSIONES INTERNACIONALES DE EMPRESAS
Los factores ms poderosos e inf luyentes del rpido crecimiento de la
inversin extranjera directa en la ltima dcada del siglo XX fueron
las compras y las fusiones internacionales de empresas, y es previsi-
ble que la tendencia contine por un periodo ms, con la consi-
guiente creacin de gigantescas empresas que dominan de manera
aplastante el mercado. Pese a ello no se encuentra en los portavoces
de la teora neoclsica la menor alusin a la miniaturizacin cada vez
ms visible de la libre competencia y su conversin en competencia
oligoplica, caracterstica dominante de la economa mundial con-
tempornea. Desde los setenta la concentracin de empresas ha
constituido el principal motor de la acumulacin de capital. No se
quiere decir con ello que la tendencia a la concentracin sea en s
misma un hecho nuevo del capitalismo; es, por el contrario, una
constante de su desarrollo histrico, pero lo que jams haba ocurri-
do es el ritmo tan acelerado, la fuerza en tal grado arrolladora y la
dimensin internacional que la han caracterizado desde fines del si-
glo, hecho que mueve a renovar la ref lexin sobre sus consecuen-
cias. Tomado el proceso en su dimensin mundial, resulta que entre
1980 y 1999 el total de compras y fusiones entre empresas locales o
entre empresas locales y extranjeras asciende a 24 000, y su valor to-
tal alcanz en el ltimo ao la suma de 2.3 billones de dlares.
76
Se trata de un proceso cuyo rasgo principal es la competencia con
base en la innovacin tecnolgica. sta ha impuesto a las empresas
la necesidad de generar y adquirir nuevos conocimientos de manera
76
incesante, con todo lo que esto conlleva. Ante tal desafo las empre-
sas, particularmente las transnacionales, necesitan localizar y adqui-
rir tecnologas crticas, bsqueda en la cual no pocas veces son esti-
muladas y apoyadas por los gobiernos por considerar que la posicin
de vanguardia de sus empresas es un elemento primordial de la so-
berana nacional. Los gobiernos latinoamericanos, por el contrario,
se han esforzado en traspasar al capital extranjero sus empresas de
vanguardia porque desde su estrechez de miras no las consideran un
elemento primordial de la soberana nacional sino un medio para
hacerse de fondos para pagar deuda externa o dficit fiscales. No se
deben a su pas sino al extranjero.
Ante el apremio de la innovacin tecnolgica el recurso de las
compras y fusiones internacionales de empresas se hace presente,
con lo cual se persigue no slo acceder a nuevos recursos tangibles
e intangibles sino tambin reducir los astronmicos costos de la in-
vestigacin y desarrollo y evitar que la confrontacin tenga como
consecuencia el debilitamiento recproco de las empresas conten-
dientes. Cuanto ms grandes son las empresas menos libre, si el tr-
mino conserva todava algn sentido, es el acceso de nuevas firmas
al mercado.
Las compras y fusiones internacionales de empresas han venido
en aumento tanto en nmero como en valor. En 1986 estas operacio-
nes tuvieron un valor total de 40 000 millones de dlares, en 1989
el total se elev a 122 000 millones,
77
cifra que fue ampliamente so-
brepasada en 1999 cuando alcanz el nivel sin precedente de 720
000 millones de dlares.
78
La operacin que domina este nuevo ad-
venimiento de gigantescas empresas son las compras. Las fusiones
apenas representan un poco menos de 3 por ciento.
Por la funcin que cumplen las compras-fusiones estn clasifica-
das de la siguiente manera: Compras y fusiones horizontales entre em-
presas que compiten en la misma industria. Su nmero ha crecido
en consonancia con el cambio tecnolgico y la liberalizacin. Com-
pras y fusiones verticales: se dan entre firmas cuyas relaciones son de
cliente a proveedor o de comprador-vendedor; en este caso lo que se
persigue es reducir la incertidumbre y beneficiarse de las econo-
mas de escala. Finalmente tenemos el Conglomerado que se integra
77
CEPAL, Internacionalizacin y regionalizacin de la economa mundial, sus
consecuencias en Amrica Latina, 1991.
78
UNCTAD, World Investment, 2000.
con empresas que operan en distintas actividades. Lo que en este ca-
so se busca principalmente es la diversificacin del riesgo.
El valor individual de las operaciones se ha elevado en niveles as-
tronmicos. De las compras y fusiones superiores a los 1 000 millo-
nes de dlares, a partir de lo cual se estima estar frente a una mega
transaccin, los registros de la UNCTAD indican que en 1995 califica-
ron para inscribirse en esta categora 35 transacciones; en 1996 el
nmero subi a 45, se increment a 58 en 1997 y en 1998 subi to-
dava ms a un total de 89.
79
Esta cifra es equivalente a tres quintas
partes del total de las compras y ventas internacionales realizadas en
1998. Asimismo, ha venido en aumento el valor de las transacciones
efectuadas. Como se indic con anterioridad el fenmeno de las
compras y fusiones de empresas tiene lugar entre firmas del mismo
pas, entre firmas locales y transnacionales y entre empresas transna-
cionales de distintos pases. Para que el lector se haga una idea gene-
ral de lo que viene ocurriendo vase en seguida algunas operacio-
nes tomadas al azar (valores en millones de dlares):
80
Empresa comprada Empresa que compr Valor de la operacin
Time Warner Inc. (EUA) America OnLine 166 000
Sprint (EUA) MCI WorldCom. 122 000
Mobil Oil (EUA) Exxon 86 000
Citicorp (EUA) Travellers 83 000
Ciba (Suiza) Sandoz 36 000
Bank of Tokyo (Japn) Mitsubishi Bank 34 000
MCI Communication (EUA) WorldCom. 30 000
Soc. Banque Suisse (Suiza) Union de Banque Suisse 24 000
Thyessen (Alemania) Krupp 63 000
Se trata de empresas del mismo pas. Se advierte fcilmente del
ejemplo anterior que las fusiones indicadas tienen un efecto oligopo-
79
Ibid., p. 95.
80
Reforma, AOL y Time Warner unen fuerzas, seccin Negocios, Mxico, 11 de
enero de 2000, p. 8A; en el mismo nmero se indica que la negociacin de Time
Warner-AOL tuvo un monto de 156 000 millones de pesos; vase Una nueva era para
las comunicaciones, p. 9; Frederic Clairmont, Ces firmes gants qui se jouent des
tats, Le Monde Diplomatique, diciembre de 1999; La Jornada, Mxico, 5 de febrero
de 2000, p. 29; Ignacio Ramonet, Firmes geants, tats nains, Le Monde Diplomatique,
junio de 1998, Pars, p. 1.
lstico innegable en la estructura del mercado interno, pero que l-
gicamente no es sta la finalidad principal sino el incremento de la
capacidad de competencia en el mercado mundial.
Veamos ahora una muestra, igualmente modesta y a ttulo ilustra-
tivo, de las operaciones de compras y ventas internacionales de em-
presas (valor de la operacin en millones de dlares):
Obsrvese la dinmica de las transacciones en algunos casos. La
British Petrolum de Gran Bretaa compr la AMOCO (petrolera tam-
bin) de Estados Unidos y luego el ao siguiente ARCO compr la Bri-
tish Petroleum-AMOCO. En el caso de la Hoechst, la fusin de ciertas
divisiones fue progresiva, primero una en un ao y luego otra ms,
con lo cual su presencia en el mercado mundial es cada vez ms pre-
dominante. Son tan rpidos los cambios que ao tras ao algo ms
y algo nuevo se sabe de ellas. La fotografa de su presentacin tie-
ne que conformarse con las instantneas.
LOS RASGOS RECIENTES
Las transacciones internacionales de compra o fusin en 1998 tuvie-
ron la caracterstica de estar geogrficamente muy concentradas.
Los dos pases lderes en las ventas y compras han sido y siguieron
Empresa Empresa Valor de
comprada Pas que compr Pas operacin
AMOCO* EUA British Petroleum GB 55 000
Chrysler Corp* EUA Daimler-Benz Alem 40 500
Astra AB* Suec ZENECA AG Alem 31 800
Rhone-Poulenc*
1
Franc Hoechst AG Alem 21 200
Vodaphone** GB Air Touch
Communications EUA 65 900
Global Crosing**
2
US West EUA 51 100
BP AMOCO** GB ARCO EUA 33 700
Rhone-Poulenc**
3
Franc Hoechst Alem 28 500
*1998 **1999
1
Fusin de las divisiones de ciencias de la vida de ambas compaas.
2
Bermudas
3
Fusin de las divisiones de qumica y fibras de ambas compaas.
siendo Estados Unidos y Gran Bretaa. Esta ltima sobrepas a Es-
tados Unidos en 1998 por el nmero de compras. Entre ambos pa-
ses totalizaron la mitad de las compras y fusiones internacionales en
el mismo ao.
Finalmente, un hecho nuevo por de ms revelador es que muchas
de las ms recientes compras y fusiones internacionales no se hicie-
ron con pagos monetarios, pues las operaciones han alcanzado tan
alto valor que resulta de hecho imposible realizarlas sobre la base de
pagos en efectivo. El medio que se ha venido popularizando entre
las grandes transnacionales es el cambio de acciones entre la empre-
sa que compra y la firma comprada. Esto implica la emisin de nue-
vas acciones para los accionistas de la firma comprada en reciproci-
dad por la cesin de sus acciones. Para el caso, la UNCTAD pone el
ejemplo de la Daimler Benz-Chrysler y la British Petroleum-AMOCO,
que califica de casos tpicos.
81
Es interesante consignar que las compras y fusiones internaciona-
les de aos recientes han tenido lugar principalmente en industrias
que han perdido su anterior ventaja comparativa o bien tienen capa-
cidad ociosa o confrontan un bajo nivel de demanda (que es el caso
en la industria del automvil y de la defensa); que tienen gastos de
investigacin y desarrollo sumamente elevados (en particular la in-
dustria farmacutica); cambios en las formas de competir debido a
las nuevas orientaciones tecnolgicas (que es el caso de las industrias
del petrleo y la qumica); o bien, que se ha ido demasiado lejos en
la liberalizacin y la desregulacin (cuyos principales afectados son
los servicios financieros y las telecomunicaciones, lo que explica la
frecuencia de las compras y fusiones en estos sectores. Por lo redu-
cido de las muestras presentadas este aspecto no pudo percibirse).
81
UNCTAD, World Investment, 1999, op. cit.
4. LOS ESTMULOS A LA DINMICA INTERNACIONAL
DEL CAPITAL: LA PRCTICA Y LA TEORA
La crisis asitica iniciada en 1997 puso de manifiesto
las consecuencias de haber pretendido imponer la moder-
nizacin y mundializacin a ultranza a sociedades que
no estaban preparadas para ello.
ERIC HOBSBAWM
El xito del movimiento cvico en Seattle no constituye un
misterio ms que para quienes no contribuyeron a reali-
zarlo.
SUSAN GEORGES
En este captulo terminaremos de examinar el tema abierto en el ca-
ptulo anterior. Como lo indicamos ya, la dinmica internacional del
capital no es exclusivamente un proceso automtico de expansin y
crecimiento; es tambin un resultado de decisiones polticas, de op-
ciones ideolgicas con sus correspondientes proyectos de mundo,
para decirlo por analoga de la expresin proyecto de nacin que
es comn en el lenguaje de las ciencias sociales. Tales proyectos
de mundo son parte primordial del paso a un nuevo modo social de
acumulacin, del que ya hablamos en otro captulo, paso cuyas mo-
dalidades especficas no son fruto automtico sino obra consciente
de seres humanos que en un tiempo determinado (transitorio como
todas las glorias del mundo) tienen la capacidad para decidir sobre
otros, los que les estn subordinados. Pasaremos revista, en primer
lugar, al marco normativo internacional que viene estimulando la di-
nmica expansiva del capital internacional. En seguida, al nuevo mar-
co normativo nacional orientado a favorecer la inversin extranjera
y, finalmente, abriremos un espacio a la teora. A manera de eplo-
go, aunque sin serlo, confiaremos al lector algunas preguntas, incer-
tidumbres ms bien, que a nuestro parecer es legtimo plantearse en
torno al futuro de la libre competencia.
Los cambios operados, sobre todo a finales del siglo XX, tienen
por finalidad explcita favorecer la libertad mundial de comercio e
[124]
inversin, y por finalidad implcita, que en definitiva es lo que cuen-
ta, ajustar las normas internacionales de comercio e inversin a los
requerimientos del rgimen de acumulacin posfordista (sea que el
ajuste se opere con bandera neoliberal o bien con la insignia de la
Tercera Va del laborismo ingls, aceptada de buen grado por no po-
cos lderes conservadores europeos).
CAMBIOS DEL MARCO NORMATIVO DE LA INVERSIN EXTRANJERA
La normatividad internacional
1
El ltimo decenio del siglo XX atestigu el incremento de las nego-
ciaciones bilaterales y multilaterales sobre inversin. En relacin con
lo anterior, as como en materia de acuerdos de integracin, con fre-
cuencia se agrega una tercera categora (los acuerdos plurilatera-
les) para referirse a los convenios suscritos por tres o ms pases (en
todo caso un nmero reducido mayor de dos), reservando el carc-
ter de multilateralidad para las negociaciones y acuerdos en el mar-
co del GATT y la OMC. Cabe aclarar que el derecho internacional iden-
tifica separadamente slo los tratados bilaterales y multilaterales.
Por lo tanto, los acuerdos que comprenden ms de dos pases son
multilaterales. sta ser la pauta que seguiremos. El trmino plu-
rilateral es un neologismo innecesario, no hay lugar a confusin. El
Tratado de Montevideo de 1980 cre la Asociacin Latinoamericana
de Integracin que rige para 11 pases, pero nadie podra confundir-
lo con los acuerdos de alcance mundial de la OMC.
Durante muchos aos la OCDE fue el organismo que trabaj con
ms empeo en la concrecin de acuerdos para liberalizar el trata-
miento de la inversin extranjera directa entre los pases miembros.
En 1961 aprob el Cdigo de Liberalizacin de los Movimientos de
Capital y el Cdigo de Liberalizacin de Operaciones Invisibles, co-
mo suplemento del anterior, y en 1976 la Declaracin sobre la Inver-
sin Internacional y las Empresas Multinacionales.
LOS ESTMULOS A LA DINMICA INTERNACIONAL DEL CAPITAL 125
1
Los cambios de la normatividad internacional de las operaciones financieras se-
r abordado posteriormente. Por consiguiente, hemos de admitir que es una limita-
cin del presente captulo circunscribirse a los cambios de la normatividad relaciona-
da con la inversin extranjera, parte fundamental pero no exclusiva de la
mundializacin del capital.
A partir de 1995 la OCDE ha buscado la unificacin internacional
de las normas sobre inversin con el fin de alcanzar el ms alto gra-
do de liberalizacin y de extensin a otras reas relacionadas. Los
trabajos para concluir un proyecto de Acuerdo Multilateral de Inver-
siones (AMI) se llevaron a cabo dentro del mayor secreto hasta que la
presin internacional de numerosas organizaciones y movimientos
sociales forz la publicacin del borrador del acuerdo. Trascendi
entonces que en los trminos en que ste estaba concebido la em-
presa transnacional subordinara a los propios estados, sometindo-
los a la voluntad de hecho soberana de las empresas transnacionales.
El Parlamento Europeo manifest su preocupacin porque el AMI
ref leja un desbalance entre los derechos y obligaciones de los inver-
sionistas, garantizando a estos ltimos plenos derechos y proteccin
en tanto que se descarga sobre los Estados signatarios pesadas obli-
gaciones que podran dejar sin proteccin a sus poblaciones.
2
En octubre de 1997 tuvo lugar una reunin del grupo negociador
del AMI con Organizaciones No Gubernamentales (ONG), en la que
stas expusieron la preocupacin de amplios sectores de la comuni-
dad internacional por los trminos en que estaba concebido el acuer-
do. En el ambiente de impugnacin y desconfianza que para enton-
ces rodeaba ya el AMI la reunin ministerial de abril 1998 acord
suspender las negociaciones, segn se dijo para abrir un periodo de
evaluacin y consultas con el fin de conciliar el alto grado de libera-
lizacin perseguido con las sensibilidades polticas, sociales y cultu-
rales, as como con la responsabilidad soberana de los estados de
proseguir polticas que atiendan, entre otros aspectos, las cuestiones
ambientales y laborales. La reunin ministerial asumi el compromi-
so de realizar negociaciones transparentes y estimular la discusin
pblica de los problemas planteados.
En s misma, la iniciativa de contar con normas uniformes para el
tratamiento de la inversin extranjera no parece objetable y es un he-
cho que los cambios que ha sufrido el escenario econmico mundial
aconsejan contar con una legislacin actualizada. Por consiguiente,
no es ste el problema. La cuestin central estriba en el contenido y
el alcance de esa legislacin. Dar base legal para que las transnacio-
nales se coloquen sobre toda norma o institucin, incluso el Estado,
es lo definitivamente inaceptable.
En los aos noventa la Ronda Uruguay, cuya acta final fue formal-
126 LOS ESTMULOS A LA DINMICA INTERNACIONAL DEL CAPITAL
2
Parlamento Europeo, 1998.
mente adoptada en Marrakesh el 15 de abril de 1994, incorpor al de-
recho econmico internacional nuevos instrumentos multilaterales re-
lacionados con la inversin. Como la inversin extranjera directa no
fue explcitamente negociada en la Ronda, los efectos que sobre ella
tendrn los acuerdos adoptados son parcialmente indirectos.
3
En primer trmino mencionaremos el Acuerdo sobre Medidas en
Materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio (Trade-Rela-
ted Investment Measure, conocido usualmente como TRIM). El
Acuerdo no agrega nada en particular a normas ya vigentes del GATT
sino las clarifica y contiene procedimientos para asegurar el cumpli-
miento ms efectivo de las disposiciones del GATT sobre tratamiento
nacional (por ejemplo, requerir que las importaciones reciban trata-
miento no menos favorable que las ventas internas y el uso que se
otorga a los bienes producidos nacionalmente; o bien, la prohibicin
de imponer restricciones a las importaciones y exportaciones, todo
ello incluido ya en el artculo XI del GATT sobre Eliminacin General
de Restricciones Cuantitativas). El modesto alcance y cobertura del
TRIM ref leja tanto la resistencia de los pases en desarrollo a las dis-
ciplinas en este campo (impedimentos al acceso a los mercados y el
derecho de establecimiento, entre otras) como el hecho de que los
pases industriales dieron prioridad al logro de sus objetivos en ma-
teria de servicios y de derechos a la propiedad intelectual.
4
Ms importante que el anterior es el Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios (General Agreement on Trade in Services,
GATS), Habida cuenta de la estrecha relacin existente en la actuali-
dad entre inversin directa y servicios, el GATS es tanto un acuerdo
sobre inversin como un acuerdo sobre comercio.
5
De acuerdo con
el GATS las medidas que afectan la prestacin de servicios son de tres
categoras: la primera es aplicable a todo comercio de servicios, cu-
ya principal disposicin es el otorgamiento de nacin ms favoreci-
da a los pases miembros; la segunda tiene que ver con compromisos
especficos relativos al acceso a los mercados y al tratamiento nacio-
nal; y la tercera tiene nexos con disposiciones que se encuentran en
distintos anexos relacionados con sectores particulares del comercio
3
UNCTAD-DTCI, World Investment..., 1994; Edward M. Graham, Investment and the
New Multilateral Trade Context, OCDE, Market access after the Uruguay Round, Pars,
1996; SELA, Los nuevos temas del comercio: Desafos para Amrica Latina y el Caribe, 1995;
CEPAL, Polticas comerciales y compromisos en la Organizacin Mundial del Comercio, 1996.
4
SELA, Los nuevos temas..., 1995.
5
E. Graham, op. cit.
de servicios, incluyendo el movimiento de personas naturales, el
transporte areo, los servicios financieros, etctera.
Un tercer instrumento emanado de la Ronda Uruguay es el Acuer-
do sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Re-
lacionados con el Comercio (Trade-Related Aspects of Intelectual
Property Rights, TRIPs), que armoniza las normas aplicables en este
campo con la consiguiente extraterritorialidad de la proteccin y su
gradual integracin al derecho econmico internacional.
6
El TRIPs
establece la obligacin de armonizar los estndares para seis tipos de
propiedad intelectual, a saber, derechos de autor, marcas registradas,
indicaciones geogrficas, diseos industriales, patentes y diseo de
circuitos integrados. Con anterioridad la propiedad intelectual deba
cumplir slo el principio de trato nacional, pero era discrecional la
definicin de los campos que se incluan y los niveles de proteccin
que se otorgaban. La extensin de la cobertura del sistema de paten-
tes a virtualmente todos los campos reconocidos de la tecnologa co-
loca en situacin de clara desventaja a los pases latinoamericanos,
tradicionalmente importadores netos de tecnologa. Slo temporal-
mente pueden acogerse al plazo mayor que se concedi a los pases
en desarrollo para el cumplimiento del acuerdo.
En el marco de la OMC se han aprobado ya dos protocolos al GATS
que introducirn cambios de gran alcance en la legislacin de los pa-
ses suscriptores. El Protocolo al Acuerdo General sobre Comer-
cio de Servicios sobre Servicios Bsicos de Telecomunicaciones, vi-
gente desde febrero de 1998, persigue la remocin de las normas
que impiden la inversin extranjera directa en telecomunicaciones,
en tanto que el Quinto Protocolo al Acuerdo General sobre Servicios
Financieros, vigente desde 1999, tiene la finalidad de liberalizar el
acceso de la inversin extranjera a estos servicios y permitir el con-
trol local de las instituciones financieras mediante la participacin
superior a 50% en el capital de stas. El protocolo se aplica a los tres
principales sectores financieros: banca, fianzas y seguros.
Adems de los convenios de la Ronda Uruguay, en los aos noven-
ta se aprobaron nuevos instrumentos multilaterales sobre inversin.
En primer lugar est el Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLCAN o NAFTA), el cual, si bien no tiene por objeto especfi-
co regular el tratamiento a las inversiones, contiene el captulo XI re-
6
J. H. Reichman, Implications of the Draft TRIPs Agreement for Developing
Countries As Competitors in an Integrated World Market, UNCTAD, Discussion Papers,
nm. 73, 1993, citado por CEPAL, Polticas comerciales..., op. cit.
lativo a esta materia que es considerado la legislacin vigente multi-
lateral ms completa en la materia.
Un campo en el cual existe mucha actividad es el de los acuerdos
bilaterales sobre inversin y los tratados para evitar la doble tributa-
cin. Del primer tipo se haba suscrito hasta 1997 un total de 1 513
tratados, 28% de los cuales fue entre pases desarrollados y pases en
desarrollo, 27% slo entre pases en desarrollo y 20% entre pases de-
sarrollados y pases de economas en transicin.
7
En 1999 creci
considerablemente el nmero de bilaterales concluidos: 30 en Asia,
20 en Amrica Latina y el Caribe, 18 en pases desarrollados y 18
ms por parte de otros pases. Cerca de la mitad fue suscrita por pa-
ses en desarrollo, lo que ref leja el incremento de inversin extranje-
ra desde stos. Los acuerdos bilaterales son el instrumento interna-
cional principal para la proteccin de la inversin extranjera directa
entre regiones.
8
Por otra parte, en 1999 un total de 88 pases suscri-
bieron tratados sobre doble tributacin, 25 los pases desarrollados
y slo seis Amrica Latina. A finales de 1997 se haban firmado un
total de 1 794.
9
En estas materias los pases vienen utilizando como
referencia el proyecto de Convencin sobre Tributacin y Modelo de
Convencin sobre Impuestos de la OCDE y el Modelo de Convencin
sobre Doble Tributacin entre Pases Desarrollados y Pases en Desa-
rrollo elaborado por Naciones Unidas. Ambos modelos son muy si-
milares, distinguindose principalmente por el distinto principio de
tributacin adoptado: la OCDE se ajusta al principio de la imposicin
en el pas de residencia de la empresa contribuyente y Naciones Uni-
das manifiesta preferencia por el principio de gravar la fuente del in-
greso objeto del impuesto.
La normatividad nacional
La ola finisecular de inversin extranjera directa fue favorecida prin-
cipalmente por el cambio acelerado del marco normativo nacional.
Circunscribindonos a los pases en desarrollo, las disposiciones so-
bre liberalizacin incluyen el desmantelamiento de los requisitos de
participacin local o de porcentajes mximos de participacin ex-
tranjera; la eliminacin de las restricciones sectoriales, particular-
7
UNCTAD-DTCI, World Investment..., grfica III. 2, 1998.
8
Ibid., recuadro I.2, 2000.
9
Ibid., recuadro I.3.
mente los impedimentos para aceptar inversin extranjera en la ban-
ca y las telecomunicaciones, la energa y las industrias culturales; la
simplificacin de los procedimientos de aprobacin de las inversio-
nes, la introduccin de normas f lexibles para la repatriacin de ca-
pitales y la remisin de utilidades, la concesin de trato nacional y
de trato de nacin ms favorecida, entre otros.
10
Por sus consecuen-
cias futuras deseamos hacer referencia particular a dos aspectos del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte que amplan con-
siderablemente el marco de participacin y de atractivo de la inver-
sin extranjera directa. Lo anterior reza hasta ahora slo para los pa-
ses signatarios pero tiene mucha significacin para los pases
latinoamericanos que han suscrito o estn negociando tratados de li-
bre comercio con Mxico, toda vez que las normas del TLCAN estn
siendo transferidas por este pas a los convenios de integracin que
suscribe.
Nos referimos, en primer lugar, al captulo XI del Tratado que am-
pla los tipos de inversin cubiertos por ste ms all de la cobertu-
ra que ofreca el Tratado de Libre Comercio entre Canad y Estados
Unidos. Mientras que este ltimo comprenda solamente la inversin
extranjera directa, el TLCAN protege tambin las inversiones de car-
tera. Esta cobertura adicional es significativa aunque difcil de
cuantificar.
11
En segundo lugar mencionamos las normas sobre requisitos de
desempeo. En lenguaje llano se trata de prohibiciones y de hacer
explcito en los tratados todo aquello que sus Partes signatarias no
podrn requerir a los inversionistas extranjeros como condicin pa-
ra autorizar una inversin en su territorio. De acuerdo con el artcu-
lo 1106 del TLCAN los pases signatarios no podrn condicionar el es-
tablecimiento, adquisicin, expansin, administracin, conduccin
u operacin de una inversin de un inversionista de una Parte al
cumplimiento de requisitos como, por ejemplo, exportar un deter-
minado nivel o porcentaje de bienes o servicios; alcanzar un deter-
minado grado o porcentaje de contenido nacional; relacionar en
cualquier forma el volumen o valor de las importaciones con el vo-
lumen o valor de las exportaciones, o con el monto de las entradas
de divisas asociadas con la inversin de que se trate; restringir las
10
Banco Interamericano de Desarrollo, Regmenes de inversin extranjera en las
Amricas. Estudio comparativo (s.l.), 1988.
11
Michael Gestrin y Alan M. Rugman, The North American Free Trade Agree-
ment and foreign direct investment, Transnational Corporations, vol. 3, nm. 1, 1994.
ventas en el territorio de la Parte de los bienes o servicios que tal in-
versin produce o presta relacionando de cualquier manera dichas
ventas al volumen o valor de sus exportaciones o a ganancias que ge-
neren en divisas, etctera.
Las disposiciones del TLCAN son ms rigurosas que los requisitos
de desempeo en el acta final de la Ronda Uruguay en dos aspectos:
en primer lugar, el acta prohbe el balance de comercio (relacionar
el volumen o el valor de las importaciones con el de las exportacio-
nes) as como los requisitos de contenido nacional, en ambos casos
con relacin al derecho de establecimiento y otorgamiento de venta-
jas. El TLCAN, por su parte, prohbe esos requisitos pero tambin los
relativos a la transferencia de tecnologa, procesos productivos u
otro conocimiento reservado a una persona en el territorio de la Par-
te y los requisitos relativos a ser proveedor exclusivo en lo que res-
pecta al establecimiento. En segundo lugar, el acta final permite a
los pases en desarrollo cinco aos como periodo de adaptacin, as
como amplias excepciones, tales como hacer uso de requisitos de
desempeo prohibidos con el fin de proteger industrias infantes.
Mxico, y los pases que procedan de igual manera al suscribir con
este pas acuerdos de integracin, renunci a hacer uso de ese plazo
ms ventajoso de adaptacin y de esas excepciones y se comprome-
ti a ceirse a los lmites ms estrictos fijados por el TLCAN, que son
lmites trazados a la conveniencia de pases desarrollados como Ca-
nad y Estados Unidos.
DETERMINANTES DE LA INVERSIN EXTRANJERA: INTRODUCCIN
A UNA TEORA INEXISTENTE
El impresionante crecimiento de la inversin extranjera (directa y de
portafolio) en los aos noventa ha renovado el inters en identificar
sus factores determinantes. El tema no es nuevo en la teora econ-
mica. En un principio el inters de los estudios no se centr propia-
mente en la inversin extranjera sino en las causas de la expansin
de las empresas ms all de las fronteras nacionales; se aspiraba a
comprender los mecanismos de la formacin de empresas transna-
cionales. Posteriormente los estudios se orientaron a indagar los de-
terminantes o motivos de la inversin directa. En esta direccin uno
de los primeros estudios fue el de Coase,
12
cuyos planteamientos die-
ron origen a la teora de la internalizacin, que examinaremos en
otro captulo. Consideramos que algunas de las hiptesis adelanta-
das valen tanto para la inversin directa como para la inversin de
cartera, por la cual en el ttulo de esta seccin no singularizamos la
inversin como extranjera directa, que es lo usual en la bibliografa
disponible.
El anlisis terico de las corrientes de inversin extranjera o de su
movilidad ha dado origen a diversas hiptesis pero no puede ha-
blarse con propiedad de una teora de la inversin extranjera, lo que
sin duda quedar en evidencia en la exposicin siguiente. La argu-
mentacin se inscribe, por lo general, en el marco terico neoclsi-
co; algunos de los argumentos tienen poca enjundia terica, se per-
cibe muy claramente que son simples conclusiones de la observacin
emprica de hechos recientes. Por nuestra parte indicaremos al final
cul es a nuestro juicio la causa fundamental de la inversin extran-
jera y cmo entender la relacin existente entre dicha causa y las di-
versas propuestas analizadas.
De la bibliografa existente se utilizaron, principalmente, un ensa-
yo de Sal Lizondo; documentos de la CEPAL y el SELA, y el informe
sobre inversiones mundiales de la UNCTAD correspondiente a 1998,
en los que se presentan reseas o se hace referencia a las diversas hi-
ptesis propuestas.
13
Lizondo basa la estructura de su trabajo en un extenso estudio de
Agarwal sobre la materia,
14
y agrupa las propuestas o teoras en
dos grandes secciones: hiptesis sobre determinantes de la inversin
externa en condiciones de mercados perfectos e hiptesis que des-
cansan en el supuesto de la existencia de mercados imperfectos. En
sntesis esas propuestas son las siguientes: en el primer caso (que
existen mercados perfectos) se identifican como determinantes el di-
ferencial de las tasas de retorno (la inversin extranjera f luye del
pas que tiene ms bajas tasas de retorno al pas que tiene tasas ms
12
R. H. Coase, The nature of the firm, Economica, nm. 4, 1937.
13
Sal Lizondo, Foreign Direct Investment, International Monetary Fund, Working
Paper, WP/90/63, julio de 1990; CEPAL, Nota tcnica 1, La inversin extranjera direc-
ta en Amrica Latina y el Caribe, 1997; CEPAL, captulo X, Movimientos de capital y de-
sarrollo. Marco analtico, Amrica Latina y el Caribe, polticas para mejorar la insercin
en la economa mundial, 1994; SELA, La inversin extranjera directa en Amrica Latina,
enero de 2000; UNCTAD, World Investment Report. Trends and determinants, 1998.
14
J. P. Agarwal, Determinants of foreign direct investment: A survey, Weltwirts-
chaftiches Archiv, vol. 16, 1980, pp. 739-773.
altas) y la diversificacin de las carteras (la inversin extranjera f luye
tras la posibilidad de reducir riesgos mediante su diversificacin). En
el segundo caso (que existen mercados imperfectos) se han propues-
to como determinantes de la inversin extranjera directa el ciclo de
vida del producto (a medida que maduran los productos y se pierde
gradualmente la ventaja inicial de las innovaciones, las empresas te-
men perder mercados e invierten en el extranjero con el fin de ob-
tener los beneficios remanentes de las innovaciones);
15
los tipos de
cambio (cuanto ms fuerte es una moneda, mayor propensin tienen
las empresas a invertir en el exterior y viceversa);
16
la prdida de
competitividad de la industria del pas inversor o principio de com-
plementacin basada en la ventaja comparativa (se transferirn ca-
pital, tecnologa y destrezas a los pases que tienen ventajas compa-
rativas, sobre todo en productos intermedios);
17
por ltimo, pues la
relacin no es exhaustiva, la reaccin oligoplica (segn la cual las
empresas invierten en el extranjero como reaccin ante el desafo de
las inversiones de otras firmas en su propio mercado).
18
Un enfoque que combina tres distintos criterios fue desarrollado
por Dunning.
19
Segn este autor, para que tenga lugar la inversin
extranjera directa es necesario que concurran tres condiciones, ana-
lizadas respectivamente por la teora de la organizacin industrial, la
teora de la localizacin y la teora de la internalizacin.
Segn la teora de la organizacin industrial, para que una firma
decida invertir en el exterior debe tener una ventaja especfica sobre
las empresas del pas receptor (propiedad de patentes, de secretos
comerciales, marcas de fbrica u otras a las que no tienen acceso
otras empresas; o bien la propiedad de activos intangibles como el
conocimiento de tcnicas de comercializacin, de organizacin y di-
reccin de empresas, de administracin de personal, etctera).
De acuerdo con la teora de la localizacin, el pas receptor de la in-
15
Raymond Vernon, International investment and international trade in the pro-
duct cycle, Quaterly Journal of Economics, vol. 80, 1966.
16
R. Z. Aliber, The multinational enterprise in a multiple currency world, en
John Dunning (ed.), The Multinational Enterprise, Londres, George Allen & Unwin,
1971.
17
K. Kojima, International trade and foreign investment, Hitotsubashi Journal of
Economics, vol. 16, 1975.
18
F.T. Knickerbocker, Oligopolistic Reaction and Multinational Enterprise, Boston,
Harvard University Graduate School of Business Administration, 1973.
19
John H. Dunning, Toward an eclectic theory of international production,
Journal of International Business Studies, vol. 11, 1980.
versin debe tener ventajas locacionales como, por ejemplo, eleva-
das barreras arancelarias, cuotas de importacin o costos elevados
de transporte; o bien, poseer materias primas necesarias para la em-
presa inversionista o tener mano de obra con una determinada es-
pecializacin o ser de menor costo comparativo respecto del pas in-
versor.
La tercera condicin tiene que ver con la teora de la internaliza-
cin segn la cual la empresa transnacional decide sustraer del mer-
cado ciertos activos intangibles (conocimientos, tecnologas, etc.) e
invertir en el extranjero en vez de transferirlos a otras empresas (por
venta o licencia de patentes, etc.). De esta manera preserva las ven-
tajas que le dan superioridad en el mercado regional o mundial. La
internalizacin hace referencia a los mecanismos de gestin de re-
cursos y mercados con que cuentan las ETN.
20
Sobre esta teora
volveremos con ms detenimiento en la seccin Internacionalizacin
de costos de transaccin y de economas externas de este captulo.
Segn Dunning, si una firma quiere invertir en el extranjero de-
ben cumplirse las tres condiciones indicadas (de all que la CEPAL
mencione la propuesta como paradigma eclctico de la produccin
internacional); en caso contrario, la exportacin constituye la op-
cin alternativa para servir a los mercados del exterior.
Se argumenta en el primer grupo de hiptesis (existencia de mer-
cados perfectos) que si el costo marginal del capital es igual en los
dos pases, la empresa considerara ms conveniente invertir en el ex-
tranjero si en ste la tasa de retorno es ms alta que el costo margi-
nal del capital. Se ha objetado a lo anterior que la corriente de inver-
sin de empresas de Estados Unidos hacia Europa tuvo lugar lo
mismo en la dcada de los cincuenta, cuando la tasa de retorno des-
pus del pago de impuestos era ms alta en el mercado europeo que
en el estadounidense, que en los sesenta cuando la situacin era
exactamente lo contrario.
21
En cuanto a la diversificacin de carteras,
lo ms frecuente es que explcita o implcitamente se le mencione en
asociacin con las tasas de retorno, y as lo haremos, salvo que se in-
dique lo contrario, en los prrafos siguientes.
El Banco Mundial destaca en un primer plano la obtencin de al-
20
R. Ornelas, Las empresas transnacionales como agentes..., en Ana Esther Ce-
cea, Produccin estratgica..., op. cit., p. 399
21
S. Lizondo, op. cit.
tas tasas de retorno en el largo plazo y la diversificacin de riesgos.
22
Para conseguir las tasas ms altas posibles argumenta que es necesa-
rio que el pas que tiene escasez de capital (por antonomasia los
pases en desarrollo) rena los requisitos de seguridad jurdica y po-
ltica, cuente con mano de obra calificada, disponga de una infraes-
tructura moderna y goce de otras economas externas (instituciones
adecuadas, eficientes sistemas de comunicacin, etc., lo que es pro-
pio de un pas desarrollado). Por consiguiente, la optimizacin de las
tasas de retorno requiere de un pas bicfalo que al mismo tiempo
es subdesarrollado y desarrollado, de cuya existencia no se tiene
noticia.
La hiptesis de la diversificacin de carteras se ha cuestionado
por el hecho de no explicar por qu unas empresas invierten en el
exterior y otras no. No parece ser una objecin muy fuerte. Se pue-
de conjeturar que la diversificacin de riesgos no tiene inters o no
se considera necesaria por parte de las pequeas y medianas empre-
sas, en razn del tamao de los capitales invertidos en ellas; pero la
hiptesis es plenamente aplicable a las grandes empresas, ante las
cuales pueden presentarse diversos escenarios en que la rentabilidad
de sus inversiones se ve comprometida. En tal caso las empresas sa-
len al paso de este riesgo ampliando sus operaciones a nuevos secto-
res, lo que no necesariamente tiene que hacerse en mercados del ex-
terior, puede optarse por diversificarlas en la economa interna, a
menos que invertir en el extranjero sea una opcin ms atractiva,
por las razones que sean. Dada esta situacin, la empresa sale en bs-
queda de mercados o de oportunidades de inversin. Si es lo prime-
ro, la UNCTAD indica que los inversionistas tienen en cuenta el tama-
o del mercado, su crecimiento, su potencialidad de expansin, el
acceso a mercados regionales, las preferencias de los consumidores
y la estructura del mercado.
23
Si es lo segundo, la inversin en el ex-
tranjero puede orientarse, entre otras opciones pero como la ms co-
mn, a la explotacin de yacimientos de minerales o de energticos
(carbn, petrleo o gas), cuyo mercado no est en el pas receptor si-
no en el pas sede de la empresa inversora. La existencia de fuentes
de materias primas es otro de los motivos indicados por la UNCTAD
como determinante de la inversin extranjera, pero este motivo es
22
World Bank, Private capital flows to developing countries. The road to financial inte-
gration, Nueva York, Oxford University Press, 1997.
23
UNCTAD, World Investment., 1998, cap. IV y cuadro IV.1.
ms bien una observacin emprica que una comprobacin de las
teoras, pues en el supuesto de la bsqueda de materias primas la di-
versificacin de carteras puede no estar presidida por la estrategia
de reducir riesgos. En este caso difcilmente se puede tener el coste
marginal del capital y las tasas de retorno como determinantes prin-
cipales de la inversin extranjera. Es bien sabido que las tasas de re-
torno de la inversin en los pases en desarrollo son notablemente
ms altas que en los pases industriales, pero aunque as no fuera la
inversin extranjera tendra lugar de todas maneras porque su deter-
minante principal sera la necesidad de la industria del pas inversor
de contar con fuentes seguras y baratas de suministro de minerales
o de energticos.
Lo que es indudable es que la diversificacin de las carteras para
reducir el riesgo de las inversiones es motivo determinante de las in-
versiones extranjeras de portafolios, mediante operaciones de adqui-
sicin de acciones, bonos, ttulos de deuda, etc., en diferentes mer-
cados financieros. Precisamente es la bsqueda de reduccin del
riesgo lo que hace tan voltiles las inversiones de portafolios, pues al
menor sntoma de problemas retiran la inversin.
Las teoras basadas en el supuesto de la existencia de mercados
imperfectos tienen ms consistencia explicativa, sin que pueda decir-
se de alguna en particular que tiene validez general y que, por lo tan-
to, puede explicar la inversin extranjera con exclusin de las de-
ms. Nos parece que la hiptesis de ms validez explicativa es la del
ciclo de vida del producto, ntimamente relacionada con la hiptesis
de la diferencia de tasas de retorno entre pases. La prdida de ven-
taja inicial de las innovaciones, que han permitido a la empresa la
obtencin de ganancias extraordinarias mientras posee la exclusivi-
dad, se produce al introducirse en el mercado nuevos productos, sea
que las innovaciones ms recientes ocurran en el mismo pas o en el
extranjero. Dada esta situacin hay que considerar varios casos.
El primero y ms general tiene que ver con la tasa de retorno de
la inversin en nuevos productos, indistintamente de si hablamos del
propio pas o de un pas extranjero. La empresa, por definicin, tie-
ne que recuperar la inversin en el menor plazo posible pues de lo
contrario no hay reproduccin del capital. Cuando ocurre como en
la actualidad con las innovaciones de frontera (en electrnica, comu-
nicacin, computacin, etc.) en que la sucesin de las innovaciones
se produce con suma rapidez, el plazo de recuperacin es necesaria-
mente muy perentorio. Cuanto ms breve sea el plazo, ms alta tie-
ne que ser la tasa de retorno. Pero no siempre ello es posible, y es
aqu donde interviene la inversin extranjera, pues ante la posibili-
dad de perder mercados la empresa innovadora invierte en merca-
dos extranjeros con el fin de obtener los beneficios remanentes de
las innovaciones. Si la inversin se realiza en pases en desarrollo
esos beneficios son elevados y, por consiguiente, lo son igualmente
las tasas de retorno, pues se opera con bajos costos salariales y de
operacin. Con frecuencia los activos transferidos al pas receptor,
ya amortizados en el pas de origen, vuelven a ser amortizados, lo
que aunado a la prctica de hacer pagos (indebidos) por patentes
vencidas y en concepto de intereses excesivos de crditos de la casa
matriz, elevan la rentabilidad de las firmas extranjeras.
La hiptesis de Kojima, segn la cual la inversin extranjera tiene
lugar por prdida de competitividad de la industria del pas inversor
y siguiendo el principio de complementacin basada en la ventaja
comparativa, a nuestro juicio, es un caso de aplicacin de la hipte-
sis del ciclo de vida del producto y, por lo tanto, tiene un rango teri-
co menor que sta. La causa de la prdida de la competitividad pue-
de ser el ingreso al mercado de nuevas innovaciones; se acorta, en
consecuencia, el plazo de recuperacin del capital invertido y para
contrarrestar esta situacin se transfiere capital, tecnologa y destre-
zas a los pases que tienen ventajas comparativas, y por ende, tasas
de retorno ms altas que en el pas de origen de la inversin. No es
extrao que haya sido un economista japons el autor de esta hip-
tesis explicativa de la inversin extranjera.
La hiptesis de Knickerbocker de la reaccin oligoplica, segn la
cual las empresas invierten en el extranjero como reaccin ante el
desafo de las inversiones de otras firmas en su propio mercado, cree-
mos que tiene fuerza explicativa, sobre todo en el caso de inversio-
nes extranjeras entre pases desarrollados. La empresa local ve ame-
nazada sus utilidades (por lo tanto, su tasa de retorno) debido a la
competencia de otras empresas en su propio mercado y busca en el
mercado de los competidores una compensacin de esa amenaza, to-
da vez que dispone de capacidad tecnolgica similar a la de stos
(que es, a nuestro juicio, la suposicin subyacente en esta hiptesis).
Cabra agregar algo que no se encuentra en la bibliografa consul-
tada. Nos referimos a las compras y fusiones internacionales de em-
presas, las cuales, como se indic con anterioridad, son las responsa-
bles del ms elevado porcentaje de la inversin extranjera mundial.
Pero en este caso la respuesta al desafo recproco consiste en hacer-
lo desaparecer al quedar el mercado a merced de los acuerdos que
tome un nmero nfimo de gigantescas empresas. Al esfumarse la
competencia entre las empresas fusionadas queda sin efecto la hip-
tesis de Knickerbocker. El inters de la observacin que hacemos es
resaltar que estamos ante una situacin nueva, caracterstica de la ac-
tual fase de competencia internacional entre transnacionales. La li-
bre competencia impuls la acumulacin del capital, pero lo parad-
jico fue que al alcanzar sta un grado sin precedentes el objetivo que
se persigui fue reducirla al mximo o eliminarla. El liberalismo de-
vorado por sus propias criaturas.
La hiptesis propuesta por Dunning (el paradigma eclctico de
la produccin internacional) entusiasma menos en razn de su
eclecticismo. Cuando las condiciones para que se produzca la inver-
sin extranjera proceden de tan diversos orgenes, nos parece que
ms que una teora de la inversin extranjera es una constatacin de
hechos observables empricamente.
Hiptesis del buen comportamiento y otras verdades a medias
Segn los organismos financieros internacionales y otros centros
promotores del pensamiento neoclsico en su versin actual, el neo-
liberalismo, la inversin extranjera (se sobreentiende que tanto di-
recta como de portafolios) responde eficazmente cuando se han
reestructurado las economas de acuerdo con el patrn impuesto
por dichos organismos; es decir, cuando los pases han hecho su ta-
rea con el FMI y el Banco Mundial. De acuerdo con este supuesto ofi-
cial, la inversin extranjera es muy sensible a la fiel observancia de
las polticas ortodoxas. Por consiguiente, los pases que han tenido
un buen comportamiento pueden esperar que a partir de ahora
sus economas crecern en forma sostenida, argumento definitivo
para abrir la cuenta de capital y nivelar en el trato la inversin nacio-
nal y la extranjera.
Los hechos confirman slo parcialmente la veracidad de estos
postulados, y a veces hasta los contradicen. Es indudable que la des-
regulacin y la liberalizacin de las economas nacionales, la elimi-
nacin de las normas restrictivas o discriminatorias de la inversin
extranjera y la liberalizacin de la cuenta de capital, lo mismo que
las privatizaciones de empresas del Estado y la apertura de empresas
pblicas a la inversin privada, han favorecido la af luencia de capi-
tal a los pases de economa reconstituida. Sin recurrir al sortilegio
del neoliberalismo, cualquiera sabe que cuando un caudal que est
reprimido correr f luidamente al levantarse los obstculos. Eso vie-
ne ocurriendo precisamente. Lo que se destaca con menos frecuen-
cia es que economas que distan del modelo ortodoxo vienen reci-
biendo f lujos importantes de inversin extranjera, e incluso ms
importantes que en los pases de buen comportamiento. Es el caso
de China. Los pases del este y sudeste asitico no se han distingui-
do por su poltica de liberalizacin y de privatizacin de empresas
del Estado, sino por todo lo contrario, no obstante lo cual han sido
quiz durante 20 aos los receptores ms importantes de capital ex-
tranjero de todos los pases en desarrollo, exceptuando a China. Bra-
sil, por su parte, que no puede decirse que sea uno de los discpulos
ms aventajados del FMI-Banco Mundial, es el principal receptor de
inversin extranjera en Amrica Latina, y lo ha sido durante dece-
nios, no obstante el inf luyente papel del Estado en la economa.
Sin duda los factores del buen comportamiento han sido inf luyen-
tes, pero no tiene justificacin que se pretenda generalizarlos como
determinantes de la inversin extranjera, pues el caso general es el
de las economas que habiendo estado fuertemente distorsionadas
por la inf lacin, dficit fiscales abrumadores, costos financieros de-
sorbitados y otros factores, han acudido al FMI para restablecer su
equilibrio macroeconmico. Pero el Fondo tiene pocos motivos pa-
ra enorgullecerse pues en un impresionante nmero de casos sus
programas no restablecen la estabilidad ms que por un periodo.
Un hecho notable es que cuando estall la crisis asitica en 1997
los dos pases en desarrollo de mayor tamao, China e India, fueron
excepciones sorprendentes en este desolado paisaje, pero lo notable
del caso es que ambos pases han resistido la tentacin de proseguir
una liberalizacin comercial prematura y de rpida integracin al
sistema financiero global.
24
Otros reparos y crticas que se han hecho al argumento del buen
comportamiento son los siguientes. En primer lugar, no hay eviden-
cia emprica que compruebe que existe una relacin directa entre in-
versin extranjera directa y crecimiento econmico. El espectacular
desarrollo industrial de Corea se financi con cargo al ahorro inter-
no y en menor medida con capital extranjero.
24
UNCTAD, Trade and Development Report, Overview, 1999.
Antes de la reciente industrializacin de Corea del Sur, que comenz con el
Primer Plan Quinquenal en 1962, el pas tena una economa basada en la
agricultura de subsistencia [] En los veinte aos transcurridos entre 1962
y 1982 [] el producto nacional bruto real creci a una tasa promedio anual
de 5.8 por ciento, mientras que el PNB per cpita se increment de 87 a 1 678 d-
lares
25
(Las cursivas son nuestras.)
En el mismo periodo, Corea se convirti en uno de los exporta-
dores ms importantes del mundo. Su comercio pas de 470 millo-
nes de dlares a 45 000 millones de dlares a precios corrientes.
26
Amrica Latina, despus de haber cumplido su tarea con el FMI,
ha tenido una tasa de crecimiento muy inferior a la de los sesenta y
los setenta cuando la inversin extranjera estaba sujeta a un trata-
miento selectivo y el Estado desempeaba un papel primordial en la
economa.
Por qu ha ocurrido as no obstante que nada ha quedado por
hacer para atraer la inversin del exterior? Ahora se cuenta ya con
elementos para una respuesta. Se sabe que si bien la inversin ex-
tranjera es necesaria en una poltica de crecimiento econmico, su
efecto en ste no es automtico ni cabe esperarlo de cualquier for-
ma de inversin. Los estudios llevados a cabo concluyen que no exis-
te un vnculo directo, una correlacin positiva entre inversin ex-
tranjera y crecimiento econmico. Con ingresos (de inversin
extranjera) trece veces superiores a los registrados en la dcada de
los setenta, durante los noventa se evidencia una tasa de crecimien-
to promedio 50% menor.
27
Tres causas fundamentales de tan desalentadores resultados se
han identificado: en primer lugar, la mayor parte de los ingresos de
inversin extranjera han obedecido a las privatizaciones de empre-
sas pblicas y la compra de empresas privadas; es decir, han sido el
resultado de transferir al extranjero activos nacionales y no de la for-
macin de capital fijo y la creacin de nuevas empresas productivas.
En segundo lugar, los recursos provenientes de las privatizaciones en
su mayor parte se han destinado al financiamiento de dficit de ba-
25
Kwan S. Kim, Poltica industrial y desarrollo en Corea del Sur, Mxico, Nacional
Financiera, 1985, p. 23.
26
Loc. cit.
27
Michael Mortimore, Contribuye la inversin extranjera directa al crecimien-
to econmico?, Notas de la CEPAL, nm. 5, Naciones Unidas, julio de 1999, citado en
SELA, Las inversiones en la agenda comercial internacional, octubre de 1999.
lanza de pagos o de orden fiscal. En tercer lugar, ha sido muy mo-
desta la contribucin de la inversin extranjera para conseguir un
desarrollo industrial autntico, pues buena parte de ella se ha cana-
lizado a las operaciones de ensamble de manufacturas con partes y
componentes importados.
28
No obstante la contundencia de las conclusiones indicadas, nos
parece conveniente resaltar que al destinar los recursos extranjeros
a cubrir dficit externos y fiscales no se ha hecho otra cosa que ali-
viar asfixias coyunturales que tienen un origen estructural: la san-
gra de recursos para el pago del servicio de la deuda externa
(235 000 millones de dlares de intereses slo en 1990-1999). El FMI
y el Banco Mundial velan porque as sea.
En cuanto a la experiencia de liberalizacin de la cuenta de capi-
tal, la crtica al FMI-Banco Mundial subraya el hecho incontrovertible
de que Amrica Latina ha sufrido continuas perturbaciones finan-
cieras (vase en el captulo 3 la seccin de La globalizacin finan-
ciera). Despus de un breve periodo de deslumbramiento, la
af luencia de inversin de portafolio ha sido ms bien desastrosa.
Adems, la apertura de la cuenta de capital ha favorecido que las
inversiones extranjeras se conviertan en multiplicadores de las im-
portaciones, contribuyendo de esta manera al debilitamiento de la
balanza comercial. Es un hecho comprobado que las empresas ex-
tranjeras operan como verdaderas mquinas de importar.
Hiptesis sobre movilidad del capital y desarrollo
Una variante de la teora inexistente de los determinantes de la inver-
sin extranjera se encuentra en algunos ejercicios recientes en que
se vincula la inversin externa con el desarrollo. Como se verificar
fcilmente, los supuestos neoclsicos en que se apoyan esos trabajos
ayudan muy poco a aproximarse al mundo real.
Matthieson y Rojas-Surez han propuesto el argumento de la asig-
nacin eficiente de recursos como determinante de la inversin ex-
tranjera (de su movilidad).
29
La hiptesis principal es que los mo-
vimientos de capital mejoran la eficiencia de la asignacin mundial
28
Idem.
29
D. Mathieson y L. Rojas-Surez, Liberalization of the capital account, FMI, Ocassio-
nal Papers, nm. 103, 1993.
de recursos, y la razn para suponerlo es que el rendimiento real de
la inversin marginal en los pases ricos habitualmente es menor que
en los pases pobres, que por definicin tienen escasez de capital. De
donde se concluye a lo Perogrullo que los inversionistas de los pa-
ses ricos renuncian a hacer inversiones en sus pases pues el rendi-
miento de su capital es ms elevado en los pases pobres. Supuesta-
mente esta decisin da origen a un ciclo virtuoso de aumento de la
inversin interna y del ingreso nacional de los pases pobres, lo que
a su vez da lugar a que la rentabilidad del capital gradualmente sea
igual en los pases ricos y en los pobres. Por consiguiente, se habr
conseguido una mejor asignacin mundial de los recursos.
Que este ciclo virtuoso del capital sea una realidad depende, sin
embargo, de algunas condiciones. Una es que los mercados financie-
ros por medio de los cuales se opera la mayora de los movimientos
internacionales de capital ref lejen correctamente el valor actual de
los dividendos que generen los activos en cuestin, pues los precios
son la gua principal para reasignar capitales mediante el mercado.
Desafortunadamente, los movimientos de precios en los mercados
financieros no suelen ref lejar las valoraciones de largo plazo.
30
El ejercicio terico de Mathieson y Rojas-Surez, criticado por la
CEPAL con base en criterios propios y de autoridades en la materia,
deja abiertas algunas interrogantes si se quiere ms elementales. Si
la libre movilidad del capital termina por equiparar las tasas de ren-
tabilidad del capital en los pases ricos y en los pobres, cul sera a
partir de ese momento el incentivo para la inversin en el extranje-
ro? Respuesta obvia: seguir pobres los pases pobres; tener tasas de
rentabilidad superiores a las de los pases ricos.
Si el sacrificio de los inversionistas de los pases ricos de inver-
tir en los pases pobres porque all obtienen ganancias ms altas tie-
ne como consecuencia el incremento del ingreso nacional, hay que
concluir que al cabo de algn tiempo los pases pobres dejarn de
serlo. El argumento en contrario podra ser entonces que eso no ocu-
rrir porque los pases pobres tienen esquemas regresivos e inequi-
tativos de distribucin del ingreso, lo que perpeta la pobreza. Por
lo tanto, la equiparacin de tasas de rentabilidad slo ser posible en
el nivel de los grandes inversionistas y no en el pas como un todo.
Sin embargo, la misma imperfeccin estructural de los pases pobres
induce a pensar que la rentabilidad es ms alta en stos que en los
30
CEPAL, Amrica Latina y el Caribe: Polticas para mejorar, op. cit. p. 252.
pases ricos y que el rico entre los pobres tiene una rentabilidad del
capital mayor que la del rico entre los ricos. Precisamente por eso las
empresas transnacionales trasladan capacidades de produccin a los
pases en desarrollo, con lo cual se cerrara el ciclo de interrogantes
pues se vuelve al punto de partida.
Un segundo argumento terico sobre la movilidad del capital es
el de la movilizacin del ahorro externo, argumento de uso tradicio-
nal cuando se hace referencia a la af luencia de capitales extranjeros
a los pases en desarrollo. El argumento descansa en las siguientes te-
sis apoyadas en la observacin emprica: en los pases en desarrollo
hay escasez de capital; el producto interno bruto y el ahorro interno
son reducidos, y como consecuencia no cabe esperar una acumula-
cin acelerada del capital ni la aceleracin del crecimiento. La hip-
tesis es que el ahorro externo como entrada de capital (bajo la for-
ma de inversin, deuda, etc.) complementa el ahorro interno, eleva
el nivel de la inversin e impulsa el crecimiento de la economa, y es-
to a su vez aumenta an ms el ahorro interno y la inversin, y as su-
cesivamente; por lo tanto, se sientan las bases para la expansin eco-
nmica sostenida. El pas tiene recursos no slo para pagar los
intereses de la deuda externa sino hasta para amortizarla por com-
pleto, despus de lo cual el ciclo crediticio virtuoso del pas culmi-
na cuando ste se grada como miembro del club de pases exporta-
dores de capital.
31
Lo anterior contiene algunos mensajes poderosos, anota la
CEPAL. Aunque referidos al caso de la deuda externa, varios de esos
mensajes tienen validez para su aplicacin a la inversin extranje-
ra directa. En primer lugar, desde el principio el pas receptor de la
inversin debe realizar un intenso esfuerzo orientado a aumentar el
ahorro interno (que implcitamente debe canalizarse a la inversin).
Actualmente, por el contrario, la inversin extranjera est sustituyen-
do el ahorro interno. En segundo lugar, la inversin tiene que ser
eficiente. En tercer lugar, debe tenerse la decisin de invertir agre-
sivamente en bienes transables, exportaciones y sustitutos de impor-
tacin.
32
En el caso de la deuda externa, lo anterior perseguira la obten-
cin de excedentes comerciales que puedan utilizarse para cubrir el
servicio de la misma, y no para el desarrollo econmico. Es lo que
31
Ibid., p. 253.
32
Loc. cit.
viene ocurriendo desde los aos ochenta. En cuanto a lo que aqu in-
teresa, que es la inversin extranjera, no necesariamente ni en todos
los casos el fin debe ser aplicarla agresivamente a las exportacio-
nes. Es deseable aumentar la capacidad de exportacin elevando su
nivel tecnolgico pero no obsesivamente como viene ocurriendo,
con menosprecio de la ampliacin del mercado interno. Aunque
ahora suene mal hay que volver a pensar en la sustitucin de im-
portaciones, no a la manera indiscriminada que fue usual en el pa-
sado sino siguiendo firme y deliberadamente el propsito de crear
las bases nacionales del crecimiento de la economa. La cuantiosa co-
rriente de capitales extranjeros que f luy hacia Estados Unidos en el
siglo XIX puso a este pas en condiciones de constituirse en una po-
tencia econmica, pero ello fue la consecuencia de que los capitales
se utilizaran para construir una poderosa industria en vez de conver-
tir al pas en una economa extractiva y maquiladora.
Un tercer argumento terico es la diversificacin de riesgos, se-
gn el cual si el financiamiento se trata en forma anloga a los bie-
nes podran percibirse beneficios sociales de un comercio interna-
cional bidireccional de activos financieros.
33
Si tales son los beneficios,
la conclusin obligada es que los activos financieros deben ser de li-
bre comercio, con lo cual en una economa mundial integrada el
bienestar total es la suma del bienestar de los inversionistas indivi-
duales.
34
En el mundo real, del que Mathieson y Rojas-Surez tienden a dis-
tanciarse con peculiar constancia, las cosas son de otra manera. El
inversionista individual que desea diversificar riesgos mediante la ex-
portacin de capital a los pases en desarrollo es el que inicia el co-
mercio de activos financieros sin que, por definicin, los pases en
desarrollo tengan a su alcance activos que exportar, como no sea
en la forma de depsitos de los inversionistas nacionales que por la
estrechez estructural del mercado no encuentran oportunidades de
reinvertir o de diversificar sus excedentes, sin omitir los recursos
cuantiosos que la corrupcin sita en los parasos fiscales.
Como es de esperar, los principales beneficios del libre comercio
de activos financieros se acumulan en los pases exportadores de ca-
pital y las principales desventajas en los pases importadores netos
de capital. Por otra parte, en tanto haya diferencias (y lo usual es que
33
Ibid., p. 259.
34
Loc. cit.
las haya) en las tasas de inters de los pases exportadores de capital
y las de los pases en desarrollo, caractersticamente ms altas en s-
tos que en los primeros, una situacin carente de regulaciones po-
dra degenerar en grandes desequilibrios debido a una proliferacin
excesiva de inversionistas con instintos de jugador
35
Los ejemplos
estn a la mano. Mxico en 1994, Asia en 1997, Rusia y Brasil en
1998, Argentina en aos diferentes, han conocido las desastrosas
consecuencias de la especulacin de los llamados inversionistas ins-
titucionales.
Finalmente, es una fantasa trada de los cabellos que el comercio
de activos financieros es igual al comercio internacional de bienes.
La transaccin comercial se liquida a precios conocidos y se comple-
ta en el acto de transferir el bien y percibir el pago correspondiente.
Por el contrario, las transacciones financieras son por naturaleza de
valor incierto pues se depende del cumplimiento de una promesa de
pago en el futuro, en un mundo de incertidumbres en que las valo-
raciones ex ante y ex post de las transacciones suelen ser radicalmen-
te diferentes. Por diversas imperfecciones de los mercados las valo-
raciones subjetivas estn sujetas a error, hasta el punto que en
definitiva las correcciones del mercado son muy abruptas y desesta-
bilizadoras.
36
La experiencia a este respecto ha llevado a Stiglitz a
concluir que con la desregulacin del comercio de activos financie-
ros el bienestar disminuye en tanto que puede mejorar si hay una
mayor regulacin pblica.
37
La bsqueda de una comprobacin emprica de la teora:
los ejercicios de la CEPAL
La Comisin Econmica de Naciones Unidas para Amrica Latina y
el Caribe ha intentado identificar los factores que indujeron la recu-
peracin y el incremento de la inversin extranjera directa en Am-
rica Latina. Los trabajos empricos llevados a cabo han buscado la
confirmacin de las hiptesis propuestas, pero en vano ha buscado
35
Loc. cit.
36
Ibid., p. 260.
37
Joseph Stiglitz, The role of the State in financial markets, Proceedings of the
World Bank Annual Conference on Development Economics, vol. 2, Washington, D. C.,
World Bank, 1993, citado por CEPAL, op. cit., p. 260.
una explicacin de aplicacin general. Como lo admite la propia
CEPAL, resulta difcil aceptar que los factores determinantes de la in-
versin extranjera directa, segn se plantean en la teora econmica,
tengan el mismo peso en todos los pases de Amrica Latina. Es un
supuesto heroico difcil de mantener ante el progreso registrado en
materia de elaboracin de series temporales de datos en gran parte
de la regin.
38
En uno de los ejercicios, los factores considerados fueron el tama-
o del mercado interno (medido en trminos de demanda efectiva
de las personas) y el nivel de crecimiento econmico del pas recep-
tor. A mayor demanda efectiva de los consumidores mayor atractivo
para la inversin extranjera. Conclusin: Argentina, Brasil y Mxico
son los que captan la mayor parte de la inversin externa a la regin.
Es lo que ya se haba comprobado por ms de un siglo.
Otro factor considerado es la relacin entre el ahorro interno de
la economa receptora y la inversin extranjera. En los pases desa-
rrollados normalmente esta relacin tiene signo positivo; en los
pases en desarrollo se ha constatado, por el contrario, una rela-
cin negativa, al aumentar el ahorro interno disminuye la af luen-
cia de inversiones extranjeras. Pero los hechos conspiran contra la
hiptesis. En Amrica Latina la tendencia del coeficiente de aho-
rro interno respecto del producto interno bruto (PIB) ha sido des-
cendente en los ltimos 25 aos, con excepcin de Chile y Costa
Rica. Por consiguiente, debera haber aumentado la inversin ex-
tranjera en todos los pases, menos en los dos mencionados, y no fue
as pues tanto Chile como Costa Rica fueron receptores importan-
tes de inversin directa.
Ante la imposibilidad de apoyarse en uno solo de los determinan-
tes propuestos para contar con una teora de la inversin extranjera,
la CEPAL ha adoptado ms bien una postura eclctica y construy un
modelo de estimacin emprica con 11 variables independientes por
un periodo de 25 aos (1970-1995).
39
De acuerdo con el modelo ge-
neral utilizado para realizar las estimaciones, la informacin relativa
al comportamiento de las variables de cada pas dio resultados hete-
rogneos, lo que prueba que los factores determinantes de la IED tie-
nen distintos pesos relativos en las corrientes de inversin extranje-
ra de cada pas.
40
Esto confirma lo que ya era una conclusin antes
38
CEPAL, La inversin extranjera directa, op. cit., 1997, p. 135.
39
Ibid., cuadro D, p. 141.
40
Ibid., p. 143.
de correr el modelo: si se quiere saber por qu hay inversin extran-
jera, debe estudirsele por separado.
Un prrafo adicional del estudio de la CEPAL arroja an ms luz
sobre lo evidente, y de paso pone de manifiesto la fe ciega con que
algunos tecncratas hacen suyos los resultados del procesamiento de
los modelos economtricos. Se dice lo siguiente: En los casos de El
Salvador y Guatemala el poder de prediccin de este modelo fue cer-
cano a cero [] lo que significa que cuando los inversionistas extran-
jeros deciden invertir en las economas de estos (dos) pases toman
en consideracin otros factores.
41
Es asombroso que alguien pueda
preguntarse todava por qu el poder de prediccin del modelo
fue cercano a cero en El Salvador y Guatemala, cuando mundialmen-
te se sabe que en esos aos hubo guerra civil en El Salvador, lucha
armada en Guatemala y como desquiciante resultado una cosecha
de violencia, como la calific Robert Carmack.
42
La causa fundamental de la inversin extranjera
Lo que en definitiva cuenta como razn ltima de la inversin ex-
tranjera reside en la naturaleza misma del capital y, por consiguien-
te, la explicacin terica de esa causa final no se encuentra en la bs-
queda aislada de determinantes sino en la ciencia econmica, de
acuerdo con la cual est en la naturaleza del capital su capacidad de re-
producirse de manera incesante, en forma tendencialmente amplia-
da, primero en el mbito nacional e internacionalmente desde fines
del siglo XIX, persiguiendo en cualquier circunstancia la eleccin del
sitio y las oportunidades que puedan favorecer la obtencin de ga-
nancias, ley absoluta del modo de produccin capitalista, de tal ma-
nera que sea posible su acumulacin y, por lo tanto, su reproduccin
en escala ampliada.
Se reconoce as por los autores de las diversas teoras comenta-
das? No lo sabemos, pero pensando de manera positiva nos incli-
namos a admitir que esta finalidad suprema de la inversin de capi-
41
Loc. cit.
42
Robert Carmack, Harvest of violence. The Maya Indians and the Guatemala crisis,
University of Oklahoma Press, 1988. El libro recoge los informes cientficos de 12 an-
troplogos estadounidenses con conocimiento directo de Guatemala presentados en
tres conferencias anuales de la Asociacin Antropolgica de Estados Unidos. Hay ver-
sin al castellano, Guatemala, cosecha de violencias, Costa Rica, FLACSO, 1991.
tal es implcitamente reconocida por todos los autores, independien-
temente de su adscripcin a una determinada corriente de pensamien-
to (clsica, neoclsica, marxista o keynesiana), y que, en consecuen-
cia, se da por sentada en sus propuestas tericas sobre los factores
determinantes de la inversin extranjera. Admitida esta hiptesis sa-
lomnica, la racionalidad de sus indagaciones la vemos en el inters
de identificar los elementos que pueden inf luir en la concrecin de
la ley fundamental elevando el nivel de rendimiento de las inversio-
nes y la acumulacin.
En otras palabras, si bien la dinmica expansiva inherente al capi-
tal induce la inversin extranjera directa, sera una grosera simplifi-
cacin confinarse en la razn de ltima instancia y restar impor-
tancia al anlisis de las circunstancias y factores que estn
directamente relacionados con la rentabilidad de las inversiones. La
empresa que decide invertir en el extranjero en vez de exportar a los
mercados del exterior obviamente lo hace siguiendo la lgica inter-
na del capital; por lo tanto, tiene en cuenta ante todo las condicio-
nes que prevalecen en esos mercados. El papel de las hiptesis expli-
cativas es sealar las condiciones que favorecen la obtencin de
ganancias. Que sean tiles como orientacin terica depende de que
la explicacin tenga algo que ver con la realidad.
Internalizacin de costos de transaccin y de economas externas
Al abordar el tema de los factores determinantes de la inversin ex-
tranjera directa se hizo mencin de la teora eclctica de la produc-
cin internacional, segn la cual la inversin directa est determina-
da por la accin conjunta de tres factores diferentes, uno de los
cuales es la internalizacin de los costos de transaccin (o internali-
zacin de los mercados, como tambin se le conoce). La relevancia
de este enfoque no se circunscribe a la identificacin de causas (sea de
la inversin extranjera o de la formacin de las transnacionales,
que es lo que estuvo en el origen de esta teora) sino reside en el re-
conocimiento de un hecho caracterstico de las transnacionales, cu-
ya constatacin nos ayuda a comprender el redimensionamiento de
las transnacionales y con ello lo que cabe esperar de la nueva confi-
guracin de la competencia y los mercados.
Los autores que se ocupan del asunto se refieren especficamente
a internalizacin de los costos de transaccin, pero apartndonos de
la bibliografa creemos que de igual manera puede hablarse con pro-
piedad de internalizacin de las economas externas, como habre-
mos de proponerlo en este captulo.
De acuerdo con la tesis sustentada por Williamson y otros autores,
la formacin de las grandes empresas no es imputable a ellas sino a
las imperfecciones de los mercados. Michalet, no obstante estar ideo-
lgicamente distante de esos autores, opina tambin que la lucha
contra los costos de transaccin engendra las multinacionales. Se-
gn estas percepciones tericas, nos referimos en particular a la Wi-
lliamson, el carcter imperfecto de la informacin de que disponen
las empresas al momento de tomar sus decisiones y, como conse-
cuencia, el ambiente de incertidumbre en que se desenvuelven, las
orilla a incurrir en costos de redaccin y ejecucin de contratos
complejos, lo que viene a complicarse por la concurrencia de cier-
tos factores humanos como la limitada racionalidad con que actan
los empresarios y el oportunismo inherente del comportamiento
humano, extrao juicio que slo podemos entender, y admitir, como
la tendencia de los empresarios a sacar ventaja a sus contrapartes si
de ello pueden derivar utilidades.
Es innegable que vivimos en una economa internacional de mer-
cados imperfectos, un hecho del que prefiere desentenderse la teo-
ra neoclsica, lo que es del todo comprensible pues la ms penosa
de las contradicciones es entrar en contradiccin con uno mismo.
Segn la lista elaborada por M. Casson, las imperfecciones del mer-
cado comprenden, entre otras, la ausencia de contacto entre vende-
dor y comprador; el desconocimiento de sus deseos recprocos; la
falta de confianza en que las mercancas cumplan las especificacio-
nes convenidas; el transporte de las mercancas; la existencia de
aranceles aduaneros; los impuestos sobre las ganancias obtenidas en
las transacciones; la existencia de controles de precios y de cuotas; la
falta de confianza en que se restituir la mercanca en caso de no pa-
go.
43
A esa larga lista habra que agregar otras incluso ms importantes
como son las barreras no arancelarias; las normas tcnicas; los sub-
sidios; las autorregulaciones de la exportacin, etc. Y, por supues-
to, algunas de las joyas de la corona de la OMC, en forma destacada
los convenios multilaterales sobre propiedad intelectual.
43
M. Casson, Transacction costs and the theory of the multinational enterprise,
en A. Rugman, New theories of the multinational enterprise, Londres, Croom Helm,
1982.
Ante ese abigarrado mundo de imperfecciones del mercado las
empresas transnacionales gozan del privilegio exclusivo de poder in-
ternalizar los costos de transaccin en el seno de su propio mercado,
el mercado intrafirma, que aos atrs Franois Perroux reconoca co-
mo el espacio propio de la gran unidad interterritorial. Se trata del
mercado interno constituido por las empresas matrices, las filiales
y las afiliadas, o bien por la cadena de empresas geogrficamente di-
seminadas pero integradas como organizacin y gestin en un solo
sistema productivo que encabeza la transnacional. En razn de su
gran tamao, sta tiene la condicin privilegiada de poder realizar
dentro de la gran unidad transacciones que habitualmente tienen lu-
gar en el mercado.
De acuerdo con la teora de la internalizacin, la sustitucin del
mercado parecera reducirse a una operacin defensiva, pero a to-
das luces no es as o, mejor dicho, no es solamente as. No se exclu-
ye el carcter defensivo del remplazo de los mecanismos del merca-
do por operaciones internas, pero como la propia teora admite, las
empresas internalizan los mercados despus de absorber a las firmas
con las cuales tienen relacin o bien crean nuevas unidades de pro-
duccin, lo que claramente va ms all de contrarrestar las imperfec-
ciones del mercado. Se trata de un proceso impulsado por la din-
mica de la concentracin del capital que coloca a la gran empresa en
posicin no slo de eliminar los costos originados por las imperfec-
ciones del mercado sino de crear nuevas imperfecciones en su pro-
pio beneficio. Qu otra cosa es, en el caso ms obvio, concentrar
mayor poder como monopolio y, por lo tanto, adquirir mayor poder
de administracin de la competencia y de los precios?... Lo anterior
lo percibe claramente Dunning al concluir que la internalizacin
constituye un motivo poderoso para las compras y fusiones y un ins-
trumento precioso en la estrategia de los oligopolios.
44
Ya no se es-
t, por lo tanto, exclusivamente en el terreno de una estrategia de-
fensiva sino de una claramente agresiva cuyo campo de batalla es
la competencia por los mercados, en particular de los mercados tri-
dicos.
44
J. Dunning, International production and the multinational enterprise, Londres,
George Allen and Unwin, 1981, citado por F. Chesnais, op. cit., p. 65.
Internalizacin de economas externas
Hasta aqu se ha seguido la teora de la internalizacin de los merca-
dos o de los costos de transaccin, pero se sugerir en seguida que
la gran unidad interterritorial de Perroux utiliza su mercado in-
terno para aumentar su poder econmico, su ventaja monopolsti-
ca y su competitividad frente a las empresas rivales, cuyo nmero
tiende a decrecer, internalizando las llamadas economas externas.
La cuestin la planteamos de la siguiente manera.
En el largo plazo las empresas participan en el mercado teniendo
a su alcance el mximo utilizable de combinaciones de medios de
produccin para reducir el costo medio total en el nivel ms bajo po-
sible. El coste de produccin puede reducirse gracias a la organiza-
cin de la empresa y de la produccin a mayor escala, lo que Alfred
Marshall denomin economas internas. Pero tambin puede aba-
tirse por efecto de las economas externas, trmino igualmente in-
troducido por Marshall para referirse a ciertos hechos vinculados al
desarrollo general de la industria. Son economas externas la edu-
cacin pblica, la calificacin de la mano de obra, la calidad del sis-
tema de investigacin constituido por los centros de investigacin
pblicos y las universidades, la infraestructura cientfica, la infraes-
tructura del transporte y de generacin de energa, etc., todo lo cual
se conoce como factores institucionales.
Con el desarrollo general de la industria aumenta el nmero de
empresas y se consolida su especializacin, de lo que deriva como
economa externa la adquisicin de materias primas y bienes de ca-
pital de los proveedores que ofrecen mejores precios por estar situa-
dos en la seccin descendente de la curva de costos. Hay, finalmen-
te, economas externas generadas mediante la contratacin por el
Estado de empresas privadas y universidades para realizar investiga-
cin cientfica y tcnica con fondos pblicos, conocimientos que pos-
teriormente se trasladan a las empresas, que de otra manera no po-
dran soportar los elevados costos de esas investigaciones. La gran
empresa puede integrar verticalmente los procesos productivos (de
los insumos al bien final) creando as sus propias facilidades de for-
macin de recursos humanos, adiestramiento tcnico, investigacin,
transporte, financiamiento, publicidad, etc. Esto es, puede internali-
zar las economas externas, lo cual, aunado a la internalizacin de los
costos de transaccin, incrementa su poder sobre el mercado (es, al
mismo tiempo, comprador y vendedor de su propia produccin, ma-
nipula los precios con independencia del mercado, reduce, elimina
la incertidumbre, protege el secreto tecnolgico, obtiene economas
de escala, evade impuestos, salva obstculos arancelarios, etctera).
En las ltimas dcadas hay otra modalidad de internalizacin de
las economas externas por un camino inverso del anterior, o sea, la
desverticalizacin. La gran empresa puede desvincularse de algu-
nos departamentos que pasan a ser empresas jurdicamente indepen-
dientes, sujetas, no obstante, a la gran empresa a la que le prestan
servicios, la proveen de partes y componentes o de cualquier otra
forma generan economas externas para ella mediante contratos de
aprovisionamiento de largo plazo. Las nuevas empresas, por lo gene-
ral altamente especializadas, constituyen as un verdadero sistema
planetario cuyo centro de gravitacin y de irradiacin de energa es
la gran empresa. La divisin del trabajo as introducida permite un
control ms estricto de los costos y de la calidad.
Este tipo de desverticalizacin no significa, sin embargo, que las
grandes corporaciones vuelvan a formas anteriores de operacin
que las haca ms dependientes del mercado sino, antes bien, consti-
tuye una nueva manera de organizar su gestin mediante la interna-
lizacin de costos o de economas externas, pero esta vez ya no den-
tro de la empresa sino dentro de la red que constituyen con las
nuevas empresas desprendidas de su propio seno.
REFLEXIONES FINALES: FUSIONES Y LIBRE COMPETENCIA
Con anterioridad nos referimos a las grandes compras y fusiones in-
ternacionales de empresas. Mediante su integracin en una nueva
unidad, las empresas unificadas adquieren frente a sus competidores
un poder superior y refuerzan en el mercado sus enormes ventajas
monopolsticas. Las compras y fusiones se constituyen ellas mismas
en barreras a la entrada de nuevos competidores, con lo cual el gra-
do de imperfeccin del mercado mundial es cada vez mayor.
En segundo lugar, como las compras y fusiones implican la absor-
cin de empresas que tienen un liderazgo real en tecnologa, ellas
brindan a las transnacionales la posibilidad de aumentar considera-
blemente su capacidad para negociarla, pues su posesin es tpica-
mente monopolstica; la empresa unificada es, en efecto, el oferente
nico de la respectiva tecnologa, y, en consecuencia, la demanda
que se le hace es la demanda total mundial.
En tercer lugar, la ventaja monopolstica se refuerza por el hecho
de que las compras y las fusiones tienen lugar ante todo entre firmas
relacionadas. Siendo, por lo tanto, antes de su integracin, recpro-
camente competidoras, todas con aspiraciones a dominar su respec-
tivo sector en el ms alto grado posible de monopolizacin; se trata
de operaciones que reducen los riesgos de una competencia ruino-
sa. En 1997 slo una quinta parte de las operaciones con valor supe-
rior a los 1 000 millones de dlares (13 de los 58 casos antes mencio-
nados) fueron realizados entre firmas cuyo giro de negocio no
estaba relacionado.
En cuarto lugar, como resultado de la compra y la fusin inter-
nacional de empresas transnacionales importantes se originan fir-
mas aun ms grandes y poderosas, lo que no pone lmite a la con-
centracin del capital sino impulsa a otras transnacionales a
moverse hacia la reestructuracin o a realizar operaciones simila-
res con otras corporaciones, con el resultado final de la reduccin
del nmero de empresas que estn presentes en el mercado mun-
dial. En la industria del automvil las 15 firmas ms importantes
en la actualidad se reducirn tan slo a 10 o incluso a cinco en el
2010. En la industria farmacutica la cuarta parte del mercado
mundial, estimado en 300 000 millones de dlares, corresponde a
slo siete empresas.
45
La creciente compactacin del nmero de empresas transnaciona-
les, particularmente de las ms grandes, pone de manifiesto que la
forma ms caracterstica de la oferta en el mundo es el oligopolio.
Estamos, pues, ante una situacin que analiza la teora de la compe-
tencia imperfecta como competencia monoplica,
46
pero que ha
alcanzado un grado desconocido hasta ahora y, por lo tanto, de una
trascendencia econmica y poltica que traspasa los modelos utiliza-
dos por la teora de la competencia imperfecta. Conviene, en conse-
cuencia, ir por partes.
Como proceso puramente econmico, el paso del oligopolio a la
posicin dominante en la oferta mundial es resultado de la tenden-
cia del capital a su concentracin y centralizacin, pero sera un
error limitarse a verlo como resultado automtico e impersonal de
la dinmica del capital. Por su diversidad de significados econmi-
45
UNCTAD, World Investment, 1998.
46
Paul Krugman y Addison Obstfeld, International Economics. Theory and Policy,
4a. edicin, Estados Unidos, Addison-Wesley, 1997.
cos y polticos es ms importante ver la oligopolizacin de la eco-
noma mundial como resultado de decisiones de las empresas
transnacionales. Las empresas no actan simplemente como reac-
cin impersonal a las fuerzas del mercado sino tienen en conside-
racin de manera concreta y especfica a sus rivales, a fin de defen-
der sus posiciones, preservar su tasa media de ganancia y obtener
ganancias extraordinarias con la introduccin sucesiva de innova-
ciones tecnolgicas, en el periodo en que stas se han adelantado
a sus competidores. En este esfuerzo las empresas no estn solas;
las acompaan, apoyndolas fuertemente, sus respectivos estados.
A su vez, la competencia monoplica, particularmente la que ema-
na de las compras y fusiones internacionales, tiene como rasgo ori-
ginal el hecho de que se libra principalmente entre empresas perte-
necientes a uno de los tres vrtices de la Trada: Estados Unidos,
Japn y la Unin Europea, y que para mantener una condicin
preeminente las corporaciones deben estar en capacidad de pene-
trar en los mercados de sus rivales, ser global insiders, como lo ha su-
gerido Ohmae.
Por la elevada concentracin de la inversin extranjera, del co-
mercio, de la tecnologa y de las compras y fusiones internacionales
de las ms grandes empresas transnacionales que tiene lugar en la
Trada, sta se ha erigido en un autntico oligopolio mundial, trmino
propuesto por Chesnais con el sentido particular que ms adelante
retomaremos.
En la ms restringida y polticamente menos relevante acepcin
del concepto, la Trada es un oligopolio mundial en el sentido pro-
pio de la teora econmica como forma de mercado o estructura de
la oferta. Por extensin podramos decir, asimismo, que estamos en
presencia de un oligopolio mundial en las dos formas que distingue
la teora de la competencia imperfecta, como oligopolio diferencia-
do, que es la forma como compiten entre s las empresas de la Tra-
da, y como oligopolio concentrado resultante del proceso de concen-
tracin industrial en los tres vrtices de la misma.
Una segunda acepcin es de orden geopoltico, como centro de
irradiacin de poder, tanto en el conjunto de la Trada, desde la pers-
pectiva de la mundializacin, como por separado cada uno de sus
miembros desde la perspectiva de la regionalizacin por los vnculos
directos y estrechos que mantienen con los pases situados en sus r-
bitas de inf luencia.
La tercera acepcin, la ms importante de todas, es la que Ches-
nais, apoyndose en investigaciones anteriores de Perroux sobre las
formas de la concurrencia, lo define como espacio de rivalidad,
47
no
en el sentido geogrfico o geopoltico de espacio sino en su acepcin
de medio ideal o abstracto definido por las relaciones de mutua de-
pendencia de las firmas que integran el oligopolio mundial. El es-
pacio es un lugar de competencia feroz, pero tambin de colabora-
cin entre grupos, al cual pertenecen en lo esencial los grupos
originarios de la Trada pues las relaciones constitutivas del oligopo-
lio son, de manera inherente, un importante factor de barrera a la
entrada...
48
A quin sirve la liberalizacin?
Los acuerdos multilaterales suscritos por ms de cien pases han im-
preso un fuerte impulso a la competencia y han hecho de sta el ele-
mento ms global de la mundializacin. La abundante literatura
que nos habla de un mundo ms abierto, de un espectro enriqueci-
do de oportunidades accesibles por todos los que estn deseosos de
participar en el mercado mundial; de un mundo de tal manera ven-
turoso que lo que ahora se impone es coronar lo ms pronto posible
todo aquello en que la Ronda Uruguay se qued corta, ha creado fi-
nalmente la idea de que en efecto as es el mundo en que nos toc
vivir. Pero el recrudecimiento notable de la competencia en los mer-
cados internacionales, claramente perceptible, y el disfrute de la li-
beralizacin y la desregulacin en el marco de la OMC, realmente es
tan multilateral como dicen o ms bien la libertad de accin y la
competencia se circunscriben principalmente a las grandes empre-
sas transnacionales?
Con la libre competencia sucede como con la conocida norma de
que todos somos iguales ante la ley, pero es bien sabido que en la
prctica no todos somos iguales, no todos estn en capacidad o en
igual capacidad de hacer uso de la ley, y entre los menos iguales, slo
muy pocos, el vrtice de la pirmide de la desigualdad, puede utilizar
la ley a su mejor conveniencia. As, en el terreno mundial, el principal
beneficio de la liberalizacin es para las transnacionales, pues son
ellas las que estn en posicin privilegiada de poder utilizarla, y por
47
F. Chesnais, La mondialisation, op. cit., p. 25.
48
Loc. cit.
ello son tambin las que con mayor denuedo la han promovido.
Las transnacionales comercializan entre el 85 y 90 por ciento del tabaco, el
caf, el trigo, el algodn, el yute y el cobre de los pases en desarrollo; y en-
tre 90 y 95 por ciento del mineral de hierro y la bauxita. Otros productos,
entre los que destacan el banano, el cacao, el arroz, el caucho natural y el es-
tao, son comercializados por transnacionales en una proporcin superior
al 70 por ciento.
49
Son stas tambin las que dan origen a la abrumadora mayor par-
te del comercio mundial de productos industriales y a la totalidad
del comercio de productos de alta tecnologa, en gran parte comer-
cio intraindustrial. Lo dems es el margen; el espacio en que la res-
tante mayora de empresas pone a prueba su comparativamente mo-
desta competitividad.
Ahora, por ejemplo, 75% del mercado mundial de las telecomunica-
ciones ha quedado libre de regulaciones, pero solamente 12 grandes
grupos de servicios de telecomunicaciones concentran en Estados Uni-
dos 40% del mercado mundial del sector, lo que les otorga un inmen-
so poder. La British Telecom, privatizada en 1984, se propuso penetrar
el mercado de Estados Unidos participando en el capital de la MCI, pe-
ro la fusin de MCI con WorldCom puso de manifiesto que el mercado
estadounidense est cerrado para toda veleidad europea de penetrarlo
por la fuerza. En la aldea global la geografa todava cuenta.
El fenmeno impresionante de las compras y fusiones internaciona-
les de empresas, de las que emergen gigantescas empresas que concen-
tran la mayor parte de la capacidad mundial de produccin en su sec-
tor de actividad y dominan, en consecuencia, de manera aplastante el
mercado mundial, debe percibirse como la prctica extincin gradual
pero acelerada de la libre competencia. Cuando dos o tres empresas
dominan sin discusin el mercado mundial de determinados produc-
tos y servicios, es de esperar que la misma lucha a muerte por los mer-
cados y el costo sumamente elevado de generar nuevas tecnologas
que las lleva a fusionarse, las puede llevar tambin a futuros acuerdos
de las que emane una direccin prcticamente nica de la economa
mundial. Al llegar a este punto, la libre competencia habr dado ori-
gen a un mundo en que ya no exista ms.
49
UNCTAD, Marketing and distribution of tobacco, 1978, citado por Alfredo Guerra-
Borges, Integracin de Amrica Latina y el Caribe, 1a. reimpresin, Mxico, Instituto de
Investigaciones Econmicas-UNAM, 1997, p. 213.
5. GLOBALIZACIN Y REGIONALIZACIN
EN AMRICA LATINA
El fin de los comunismos marca el fin de una era.
La guerra del Golfo Prsico marca el inicio de otra
era... Una es la historia de las esperanzas fallidas; la
otra, de temores an sin concretar.
IMMANUEL WALLERSTEIN
La fragilidad de las economas latinoamericanas
subsistir. Lo que causa extraeza no es esta fragili-
dad sino la persistencia en explicarla de manera cir-
cular, con el mismo juego de ideas con que se bus-
ca la estabilidad macroeconmica, sin alcanzarla
ms que por cortos periodos.
ALFREDO GUERRA-BORGES
LA REGIONALIZACIN EN AMRICA LATINA:
UNA DISCUSIN INTRODUCTORIA
Semntica y economa: los conceptos de regin y regionalizacin
Regionalizacin es un trmino que la economa ha tomado de la geo-
grafa, la cual lo utiliza para referirse a la delimitacin y estudio de
las regiones, es decir, unidades espaciales cuya existencia y sus lmites
estn determinados por la presencia simultnea y acumulativa de fac-
tores fsicos, econmicos, sociales, demogrficos, polticos, etc., que
les otorgan individualidad. En este trabajo interesa sobre todo la no-
cin de regin econmica, que incluye todos los aspectos del medio
fsico, bitico y social que estn asociados funcionalmente con la
ocupacin de la Tierra por el hombre.
1
La regin econmica es
[157]
1
Minshull, citado por ngel Bassols, Mxico: Formacin de regiones econmicas, M-
xico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1983, p. 34.
producto de la interaccin naturaleza-sociedad [...] El hombre es el
arquitecto de la regin econmica...
2
La misma idea la expresa Jac-
ques Boudeville en los siguientes trminos: El hombre no solamen-
te vive en el espacio, sino que le da forma. En l emplaza sus ciuda-
des, sus caminos, e implanta culturas y civilizaciones. En este sentido
es ms historiador que gegrafo o ms bien crea la geografa casi al
mismo tiempo que la historia.
3
Por el hecho de originarse en la ciencia que los estudia (la geogra-
fa), los conceptos de regin y de regin econmica anteriormente defi-
nidos podramos considerarlos como los ms apropiados para su uso
en este trabajo, pero posiblemente ser difcil no incurrir algunas ve-
ces en un uso inapropiado del concepto. No estaremos solos. Por lo
general en la bibliografa sobre integracin econmica se usa el tr-
mino de manera por completo inexacta. Por tcita convencin se ha
reservado el trmino regin y regional para referirse a Amrica
Latina, y se acostumbra decir subregional en relacin con los
acuerdos de integracin de subconjuntos de pases que son miem-
bros de un acuerdo mayor. Hasta donde alcanzamos a recordar, el tr-
mino se puso en boga a partir de la constitucin del Grupo Andino
dentro de la antigua Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC). Pero resulta de esta manera que mientras se denomina re-
gional al tratado que cre la Asociacin Latinoamericana para la
Integracin (ALADI) se dice subregional al referirse al Mercado Co-
mn Centroamericano, cuando a todas luces los cinco pases cen-
troamericanos comparten ms atributos de regin que Amrica La-
tina como totalidad. Pero como suele decirse, culpas son del tiempo
y no de Espaa, de modo que no pretendemos cambiar lo que ya se
ha vuelto un consenso. La semntica tiene tambin su derecho con-
suetudinario. Por nuestra parte, consecuentes con nuestras objecio-
nes, no utilizaremos el trmino subregional en ningn caso; diremos
regional para referirnos a los acuerdos principales, siguiendo por
tradicin el uso que se hizo en los primeros aos, y latinoamerica-
na o de Amrica Latina cuando nos refiramos a esta ltima en su
integridad.
En cuanto al trmino regionalizacin, la bibliografa econmica
contempornea lo viene utilizando con acepciones propias y distin-
tivas, que pueden ajustarse o no al concepto geogrfico. En la acep-
158 GLOBALIZACIN Y REGIONALIZACIN EN AMRICA LATINA
2
Ibid., p. 24.
3
Jacques-R. Boudeville, Los espacios econmicos, Buenos Aires, EUDEBA, 1965.
cin geogrfica de regin o de regin econmica, stas se refieren es-
pecficamente a la existencia de espacios por lo general circunscritos
al territorio de un pas o bien a territorios colindantes de dos o ms
pases. En cambio, la nocin de regionalizacin en la bibliografa
econmica, en particular sobre integracin, hace referencia a proce-
sos de vinculacin de pases, sea que stos formen parte de una re-
gin propiamente dicha o pertenezcan a regiones diferentes y ellos
mismos contengan diversidad de regiones. Cuando una regin exis-
te, los primeros en tener conciencia de ello son sus habitantes en ra-
zn de la identidad regional con que cada uno se identifica.
A juicio de Fishlow y Haggard, los procesos mencionados pueden
ser de dos tipos, en primer lugar, como proceso econmico en el cual
el comercio y la inversin dentro de una regin dada (de cualquier
manera que se la defina) crece ms rpidamente que el comercio y
la inversin con el resto del mundo.
4
En este sentido la regionaliza-
cin es el resultado de factores econmicos como la proximidad, las
inversiones, el comercio y la similitud de los niveles de ingreso, o
bien de factores de otra ndole como la herencia cultural o la conver-
gencia de las polticas, entre otros.
Segn los autores mencionados, un segundo tipo de regionaliza-
cin consiste en la formacin de agrupaciones polticas o bloques cu-
yo objetivo es reducir las barreras intrarregionales al comercio y la
inversin.
5
Esta definicin es inaceptable. La regionalizacin puede
ser promovida mediante decisiones polticas, ciertamente, y su obje-
to puede ser la remocin de las barreras al comercio y la inversin
entre un conjunto de pases, pero la norma general es que de ningu-
na manera los estados que asumen ese compromiso lo hacen para
constituirse en una agrupacin poltica o en un bloque. Con es-
te ltimo trmino tomado del lenguaje poltico se hace referencia ex-
clusivamente a la Unin Europea, el NAFTA y la regin del este y su-
reste asitico bajo la inf luencia aglutinante de Japn. Sera ridculo
hablar de bloque centroamericano, bloque andino o bloque ca-
ribeo.
Por lo tanto, hablando con propiedad podemos decir que la segun-
da categora de regionalizacin comprende los procesos de integra-
cin originados en decisiones polticas para vincular las economas
GLOBALIZACIN Y REGIONALIZACIN EN AMRICA LATINA 159
4
Alberto Fishlow y Stephen Haggard, The United States and the regionalization of the
world economy, OCDE, Pars, 1992, p. 12.
5
Loc. cit.
de un determinado conjunto de pases, por lo general mediante la li-
beralizacin comercial dentro del grupo. Las decisiones polticas
son plasmadas en sendos tratados internacionales, por lo que puede
hablarse de una integracin econmica de jure, para diferenciarla
de la primera categora que comprende procesos de integracin de
facto. Este ltimo es tpicamente el caso de los pases del este y su-
reste asitico. Se da tambin el caso de que la integracin regional
inducida por una combinacin de mercado y de factores no econ-
micos finalmente se formalice mediante tratados internacionales,
con lo cual la integracin de facto es elevada a la condicin de inte-
gracin de jure. Dos casos ilustrativos son la integracin de facto de
Canad y Estados Unidos, que se formaliz como integracin de jure
mediante el Acuerdo de Libre Comercio de 1989; y la de Estados
Unidos y Mxico, cuya integracin silenciosa se formaliz poste-
riormente en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(que circunstancialmente incluye a Canad).
La Unin Europea es una experiencia singularmente ilustrativa.
Como lo hacen notar algunos autores,
la construccin de la Comunidad Europea no es el resultado de un determi-
nismo geogrfico, pero tampoco de una homogeneidad cultural, tnica ni
mucho menos lingstica [...] Por lo tanto, esta aventura de la construccin
europea no se entiende a partir de ningn determinismo natural, sino ha-
ciendo referencia a sus orgenes histricos.
6
Cules son stos?...
Dos guerras devastadoras (que terminaron siendo mundiales) se-
paradas por el breve lapso de 21 aos, crearon en los europeos la
conciencia de nunca ms la guerra. El paso inicial decisivo lo die-
ron los pases que tenan que darlo: Alemania y Francia, y aunque en
un principio no faltaron quienes proponan empezar la casa por el
tejado avanzando derechamente hacia la integracin poltica, preva-
leci el pragmatismo de construir la nueva Europa a partir de la eco-
noma. As nacieron la Comunidad Europea del Carbn y del Acero,
la Comunidad Europea de la Energa Atmica y la Comunidad Eco-
nmica del Tratado de Roma de 1957, posteriormente unificadas en
1993 mediante el Tratado de Maastricht que cre la Unin Europea.
Detrs de este magno proceso ha estado la voluntad poltica de los go-
6
Jos J. Romero Rodrguez, Pedro Caldentey del Pozo y Mara Luz Ortega Car-
pio, Siete claves para comprender el proceso de construccin europea (versin no tipogrfi-
ca), 6 de julio de 2000.
biernos europeos; la conciencia de su lugar en la historia y en el
mundo. La economa por s sola no hubiera forjado la Unin Euro-
pea. La integracin econmica es ante todo un proceso poltico.
La experiencia inaugural de los aos cincuenta y sesenta
La regionalizacin en Amrica Latina y el Caribe ha conocido tres
etapas bien diferenciadas cuyos lmites aproximados son, de la pri-
mera, los aos 1950 a 1980; la segunda corresponde aproximada-
mente a la dcada de los ochenta; y la tercera es la que est en curso
y se inici alrededor de los noventa. Cada una de ellas tuvo lugar en
un ambiente internacional muy diferente. Importa mucho tenerlo
en cuenta pues las posibilidades, restricciones y resultados de los
procesos de integracin regional latinoamericana estn determinados
ante todo (sobredeterminados podra decirse) por dos grandes condi-
cionamientos. El primero es el entorno internacional, el modo de
acumulacin capitalista predominante en los pases centrales. El se-
gundo es el cuadro estructural de las economas latinoamericanas
debido a que histricamente han seguido un desarrollo por adapta-
cin de las estructuras econmicas y polticas precapitalistas, adap-
tacin incompleta por lo que es causa profunda de la permanente
friccin del pasado y el presente, de las abismales desigualdades socia-
les y de la persistencia de sistemas polticos excluyentes y violentos,
y en el mejor de los casos de democracias superficiales. Lo anterior
no significa que la integracin carezca de dinmica propia. La tiene,
puede inf luir y ha inf luido en la evolucin de las economas latinoa-
mericanas desde los cincuenta. Como su principal logro, la integra-
cin descubri Amrica Latina a los latinoamericanos.
Teniendo presentes los condicionamientos bsicos mencionados y
las condiciones en que se pas en los aos ochenta de la primera
integracin a su etapa neoliberal en los noventa, no nos detendre-
mos a examinar la segunda etapa; fue el periodo del desquiciamien-
to por la crisis. La tercera habr de ser examinada en sus aspectos re-
levantes en ste y el siguiente captulo. Detenerse a presentar ahora
una visin condensada de la primera fase se justifica, pues fue la eta-
pa en que se inaugur la experiencia de la integracin latinoameri-
cana y junto con ella el pensamiento latinoamericano sobre integra-
cin, su epistemologa, y porque en razn de esa circunstancia
histrica original fue en su inspiracin, su problemtica y su expe-
riencia muy diferente de la que actualmente est pasando la prue-
ba. As cabe decirlo porque el fin de su historia no se ha escrito to-
dava. Sus panegiristas piensan errneamente lo contrario, pero la
historia no los absolver.
La primera etapa de la regionalizacin latinoamericana transcu-
rri en el marco del modo de acumulacin fordista. La economa
de Estados Unidos y la sociedad estadounidense gozaron de una
poca de apogeo y bienestar; Europa y Japn concluyeron su re-
construccin en un periodo relativamente corto. A partir de 1945
el comercio y la inversin internacional crecieron a tasas anuales
elevadas, pero a partir de los aos sesenta se estableci un sistema
internacional profundamente discriminatorio de los pases en de-
sarrollo. La causa fue que el abatimiento relativamente acelerado
de las elevadas barreras levantadas en los aos treinta imprimi un
fuerte impulso al comercio y la inversin internacional entre los
pases desarrollados, con el resultado de que en stos se concentra-
ron ambas corrientes en ms de dos terceras partes. A su vez, tan
elevada concentracin se explica porque el desarrollo tecnolgico
favoreci la especializacin en productos diferenciados intensivos
en capital, con el consiguiente incremento de un comercio intrain-
dustrial de doble va. En contraste, el intercambio del centro indus-
trial con la periferia se oper en una sola va, lo mismo del centro
a la periferia que de sta hacia el centro, con la particularidad de
que las exportaciones de los pases en desarrollo siguieron sujetas
a elevados aranceles y restricciones no arancelarias. Gran parte de
la inversin extranjera directa que f luy hacia Amrica Latina, por
entonces principalmente hacia la industria, se realiz sin preocupa-
cin por su eficiencia, por lo cual sus productos no tenan acceso
al mercado mundial y requirieron permanentemente de una am-
plia intervencin del Estado en forma de subsidios directos, exen-
cin de impuestos, licencias y cuotas de importacin, proteccin
arancelaria elevada, etc. El objetivo principal de la inversin trans-
nacional no fue exportar sino el dominio del mercado interno de
los pases grandes y del regional de los pases centroamericanos y
andinos.
Al contexto internacional del periodo correspondi un modelo
de integracin regional orientado hacia adentro, pues en el pensa-
miento econmico de la poca tena mucha fuerza la idea de que la
industrializacin era el ncleo dinamizador del desarrollo econmi-
co.
7
En esta lnea de ref lexin Amrica Latina hizo un importante
aporte original a la teora del desarrollo y de la integracin regional.
Paralelamente, durante cierto tiempo en forma independiente del
pensamiento latinoamericano, en el Caribe la idea de la integracin
regional estuvo estrechamente vinculada al desarrollo econmico y
a la industrializacin como la va para conseguirlo.
8
Las ideas centrales
Las ideas centrales del anlisis de la CEPAL se resumen en seguida.
9
Dada la estructura de las relaciones econmicas internacionales, el
progreso tcnico sigui la tendencia a concentrarse en los pases in-
dustrializados (en el centro), con lo cual se profundizaba la desi-
gualdad de la productividad y los salarios en la periferia, dando
origen al deterioro histrico de la relacin factorial de intercambio.
Es ste el verdadero sentido de una de las principales propuestas te-
7
La bibliografa de la poca sobre integracin, desarrollo e industrializacin es
muy extensa. En particular lo es, y sumamente importante, la que hizo la CEPAL, que
a su vez dio origen a nuevas corrientes de ideas tambin legtimamente latinoameri-
canas. Jaime Estay en La concepcin inicial de Ral Prebisch y sus transformacio-
nes, Ruy Mauro Marini y Mrgara Milln (coords.), La teora social latinoamericana.
Subdesarrollo, tomo II, Subdesarrollo y dependencia, Mxico, El Caballito, 1994, menciona
varios de los documentos precursores o iniciales de los desarrollos tericos sobre de-
sarrollo e integracin en Amrica Latina, a saber, los trabajos seminales de la CEPAL:
Introduccin, Estudio Econmico de Amrica Latina, 1948; Crecimiento, desequili-
brio y disparidades: Interpretacin del proceso de desarrollo econmico, Estudio eco-
nmico de Amrica Latina, 1949; Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico,
1951; El estmulo a la demanda, las intervenciones y la aceleracin del ritmo de cre-
cimiento, Estudio econmico de Amrica Latina, 1954; La cooperacin internacional en la
poltica de desarrollo latinoamericano, informe a la 4a. reunin extraordinaria del Con-
sejo Econmico y Social de la OEA, 1954; Hans H. Singer, The distribution of gains
between investing and borrowing countries, American Economic Review, Papers and
proceedings, 1950.
8
Una primera fundamentacin terica la hizo Sir Arthur Lewis en un importante
artculo publicado al inicio de los aos cincuenta: The Industrialization of the Bri-
tish West Indies, Caribbean Economic Review, vol. 2, 1950.
9
Para un estudio a fondo de stas hay que acudir a la bibliografa de la CEPAL Pa-
ra un cuadro bsico de las ideas puede consultarse Alfredo Guerra-Borges, La inte-
gracin de Amrica Latina y el Caribe, 1a. reimp., Mxico, Instituto de Investigaciones
Econmicas-UNAM, 1997, y Jos Manuel Salazar, El resurgimiento de la integracin y
el legado terico de Prebisch, Revista de la CEPAL, nm. 50, 1993.
ricas de la CEPAL, por lo general interpretada, y a veces estadstica-
mente controvertida, con la acepcin de relacin de intercambio de
mercancas. Era indispensable, por consiguiente, cerrar o impedir
que se siguiera profundizando la brecha de ingresos entre el cen-
tro, que concentraba el progreso tcnico, y la periferia exportadora
de bienes primarios. En palabras de la CEPAL, el problema funda-
mental de Amrica Latina reside en lograr una tasa satisfactoria de
crecimiento econmico que le permita estrechar progresivamente
las diferencias de ingreso con los grandes centros industriales.
10
Pa-
ra conseguir lo anterior era necesario avanzar en el proceso de
transformaciones econmicas y sociales creando una industria mo-
derna que produzca para el mercado nacional y para las exportaciones
[las cursivas son nuestras];
11
cambiar el patrn de las exportaciones
latinoamericanas incorporndoles productos industriales de crecien-
te contenido tecnolgico. La industrializacin no es un fin en s mis-
ma, se argumentaba, sino un medio eficiente para acrecentar la pro-
ductividad media y por lo tanto el nivel de vida de la poblacin.
12
En este punto se produca la conf luencia de las propuestas de in-
tegracin regional e industrializacin.
Si bien se ref lexiona, el objeto fundamental del mercado comn, adems de
mejorar el intercambio tradicional de productos primarios, es asegurar la in-
dustrializacin racional de los pases latinoamericanos. Es esencial para ello
que la poltica de sustitucin de importaciones no siga cumplindose dentro
de compartimentos estancos, sino que las importaciones que antes provenan
del resto del mundo puedan adquirirse en otros pases latinoamericanos a fa-
vor de un amplio esfuerzo de especializacin y reciprocidad industrial.
13
Digamos de paso que la adopcin del desarrollo industrial como
el camino ms viable para alcanzar el desarrollo, constituy un rom-
pimiento creativo de la CEPAL con la teora clsica del comercio in-
ternacional, segn la cual las naciones deben especializarse en con-
formidad con sus ventajas comparativas, las cuales visiblemente no
haban generado desarrollo en Amrica Latina. La crtica a la teo-
10
Informe de la Secretara Ejecutiva, en CEPAL, El Mercado Comn Latinoamerica-
no, Naciones Unidas, 1959.
11
CEPAL, Contribucin a la poltica de integracin econmica de Amrica Latina, citado
en El pensamiento de la CEPAL, Chile, Universitaria, 1969.
12
CEPAL, El mercado..., op. cit.
13
Informe, en El mercado..., op. cit.
ra clsica del comercio internacional, fue sin duda una de las con-
tribuciones ms importantes (para algunos la ms importante) de la
CEPAL.
14
Institucionalmente la regionalizacin tom cuerpo en tratados
para establecer una zona de libre comercio en la Asociacin Latinoa-
mericana de Libre Comercio, y uniones aduaneras en el Mercado
Comn Centroamericano, el Grupo Andino y la Comunidad del Ca-
ribe. Esta ltima, pero sobre todo el Grupo Andino, persiguieron
adems el objetivo de garantizar un desarrollo industrial equilibra-
do entre los pases, a fin de evitar la concentracin de la capacidad
productiva moderna en unos pocos de ellos solamente, objetivo fuer-
temente subrayado por la CEPAL en su planteamiento principal al sen-
tarse las bases del primer acuerdo latinoamericano de integracin,
el Mercado Comn Centroamericano.
15
Los distintos esquemas de integracin latinoamericana y del Cari-
be, ms unos que otros, chocaron a los pocos aos con la realidad
(las restricciones del medio externo y el cuadro estructural interno).
La ALALC se estanc a los pocos aos; el Grupo Andino y la Comu-
nidad del Caribe fracasaron en su intento de lograr un desarrollo
equilibrado, y el Mercado Comn Centroamericano sufri fracturas
que atemperaron su rpido crecimiento inicial y frenaron el proceso
de industrializacin, no obstante haberse alcanzado casi en su totali-
dad el establecimiento de la unin aduanera (libre comercio y aran-
cel externo comn). Todos los procesos, pues, desembocaron en una
crisis, explicada por unos como crisis de expectativas (CEPAL) o por
el debilitamiento de las corrientes comerciales, y como crisis orgni-
cas por nuestra parte, concepto que proponemos por ser aplicable
no slo al pasado sino en general a los procesos de integracin en
cualquier tiempo que ocurran.
A nuestro juicio, un esquema de integracin entra en crisis org-
nica cuando sus objetivos no pueden ser alcanzados, a menos que el
esquema sea reformulado sustancialmente, lo que implica modificar
o sustituir los objetivos del acuerdo; o bien, cuando deja de haber co-
14
Jaime Osorio, Fuentes y tendencias de la teora de la dependencia y Ruy Mau-
ro Marini, La crisis del desarrollismo, ambos trabajos en Ruy Mauro Marini y Mr-
gara Milln (coords.), La teora social latinoamericana, tomo II, Subdesarrollo y dependen-
cia, Mxico, El Caballito, 1994.
15
Informe preliminar del secretario ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica La-
tina sobre integracin y reciprocidad econmica en centroamrica, E/CN.12/AC.17/3, 1952
(mimeografiado).
rrespondencia entre las demandas de desarrollo del proceso de inte-
gracin y las formas jurdicas en que se le ha encuadrado, o entre s-
tas y la realidad econmica y social que se aspira a modificar, lo que
tarde o temprano dar por resultado una sustitucin de esas formas
y la adopcin de aquellas que restablezcan la correspondencia con
los procesos reales. O bien, cuando habindose avanzado en la con-
secucin de los objetivos de un esquema se opera una reversin del
proceso, no un ref lujo de ste sino una autntica reversin, cuyo l-
gico resultado ser la disolucin del acuerdo correspondiente.
16
El concepto de crisis orgnica nos sugiere formular una pregun-
ta: las metas definidas en los tratados de integracin fueron incum-
plidas exclusivamente por factores estructurales con los que choca-
ron a los pocos aos de haberse suscrito, como dijimos antes? No,
no es as. Y no deseamos dejar la impresin de que camos en el
error dogmtico de atribuir a lo estructural (entendido como base
en que se sustenta la sociedad) la explicacin final de los aconteci-
mientos pasando por alto o restando importancia a lo superestruc-
tural, a la obra del hombre mismo, de las sociedades humanas (sus
leyes, sus instituciones, sus regmenes polticos, su historia a fin de
cuentas). Sin entrar a una exposicin detallada, pues no es ste el lu-
gar para hacerla, permtasenos sealar algunos hechos por de ms
ilustrativos.
17
En su origen chocaron en la ALALC dos concepciones diferentes:
la del GATT, propia de los pases industrializados, segn la cual la ni-
ca frmula aceptable era la creacin a plazo fijo de una zona de li-
bre comercio, y la de los pases fundadores de la ALALC, los cuales s-
lo aspiraban a establecer una zona de preferencias arancelarias, sin
plazo definido para desembocar en el libre comercio. En las circuns-
tancias de la poca la concepcin que se impuso finalmente fue la
del GATT. Como resultado la norma jurdica se disoci de la realidad;
lo formal entr en conf licto con lo real porque ninguna de las par-
tes estaba de acuerdo en desmantelar su respectiva proteccin aran-
celaria como primer paso de la integracin. El conf licto conceptual
en la ALALC dio lugar a una situacin que no por paradjica es irre-
petible. Conforme el derecho internacional, un tratado constituye la
16
A. Guerra-Borges, La integracin..., op. cit., p. 32.
17
La cuestin se trata ampliamente en A. Guerra-Borges, La integracin de...,
op. cit., cap. 6, Integracin y sociedad. De alguna manera se utiliza este texto en los si-
guientes prrafos.
manifestacin de la voluntad soberana de los estados que lo suscri-
ben, pero cuando tal suscripcin es resultado de la imposicin de
una voluntad externa a los estados, el incumplimiento de lo conveni-
do constituye en la prctica la expresin autntica de la soberana
doblegada.
Otra experiencia es la siguiente. Explcita o implcitamente se ha
partido en algunos procesos de integracin de la hiptesis de que no
es posible esperar que el mercado asigne los recursos de manera que
se beneficien todos los pases y por ello se concedi gran importan-
cia a la programacin econmica regional. La idea de contar con un
plan regional fue una de las propuestas bsicas iniciales de la CEPAL
para la integracin centroamericana, casi 20 aos antes de constituir-
se el Grupo Andino, pero fue ste el que asumi el compromiso de
la programacin conjunta como un principio rector del Acuerdo de
Cartagena. La Caricom contemplaba tambin la programacin in-
dustrial en el artculo 46 del anexo que estableci el Mercado Co-
mn del Caribe.
En todos los casos hubo frustraciones. Al modesto intento de pro-
gramacin industrial regional en Centroamrica se opuso abierta-
mente Estados Unidos desde un principio, lo que vino como anillo
al dedo a los empresarios de la regin. La iniciativa careci de apo-
yo desde un principio.
El Grupo Andino logr concretar tres programas sectoriales de
desarrollo industrial, pero sus resultados fueron insatisfactorios o
nulos. La razn, entre otras, es que en las sociedades y las econo-
mas latinoamericanas la planificacin es un cuerpo extrao. La pri-
mera condicin del xito de la programacin regional es que la pla-
nificacin debe tener plena efectividad en cada pas. Y an sin
programacin, slo cuando hay concurrencia de intereses pblicos o
privados o de ambos a la vez existe la posibilidad real de realizar in-
versiones regionalmente convenidas. No es extrao que as ocurra en
el campo de la infraestructura (carreteras, telecomunicaciones, ener-
ga elctrica, etctera).
En los hechos ocurre con frecuencia que los pases subdesarrolla-
dos no estn en condiciones de definir sus estrategias nacionales, no
conocen bien los recursos naturales y financieros de que disponen y
por ello cuando realizan negociaciones para definir una estrategia
regional frecuentemente abrigan el temor a quedar inadvertidamen-
te en posicin desventajosa respecto a otros; o plantean demandas
que no corresponden a sus posibilidades efectivas. Lo anterior va
unido a la inviabilidad de la programacin regional debido a la de-
sarticulacin y la ineficiencia de las administraciones pblicas. Las
bases para una estrategia regional de desarrollo propuestas por la
Junta del Acuerdo de Cartagena no se discuti jams, no slo por el
distanciamiento conceptual y pragmtico entre las partes sino por la
escasa coordinacin de las autoridades nacionales que estaban lla-
madas a discutir, negociar y llevar adelante el programa.
En resumen
Las bases y las caractersticas principales de la integracin regional
de Amrica Latina y el Caribe en su primera etapa (1950-1980) po-
demos sintetizarlas en los siguientes trminos: su objetivo, cerrar o
impedir que se siguieran profundizando las diferencias de ingreso
con los grandes centros industriales; los medios elegidos, la integra-
cin regional y la industrializacin; el complemento del esfuerzo in-
terno, la inversin extranjera directa; el desenlace, la crisis de los
convenios por el choque con los acondicionamientos bsicos interno
y externo del desarrollo, la disociacin de la norma y la realidad, y
como remate el cambio de modelo de crecimiento por el de desarrollo ha-
cia afuera.
LOS TRASPIS DEL INGRESO
Cuando para Amrica Latina lleg la hora de encontrarse con la glo-
balizacin no pudo haber sido ms desafortunada la cita. Fue en los
aos ochenta, justo cuando se cerraba el ciclo de crecimiento de la
segunda posguerra. En las dcadas de los sesenta y los setenta el pro-
ducto interno bruto de Amrica Latina, medido en trminos reales,
tuvo un valor de 173 137 millones de dlares en 1960 y alcanz los
540 677 millones en 1980, lo que significa que, a precios constantes,
el producto interno bruto creci a razn de 5.7% en 1960-1970 y de
6% en 1970-1980.
18
En aquellos 20 aos Amrica Latina conoci al-
gunas transformaciones econmicas y sociales importantes, crecien-
18
Tasas de crecimiento calculadas con base en el Banco Interamericano de Desa-
rrollo, Progreso econmico y social en Amrica Latina, Washington, 1982.
tes grados de industrializacin, acelerado proceso de urbanizacin,
ampliacin de los estratos medios de la sociedad; emergencia de gru-
pos empresariales modernos, desarrollo institucional de creciente
complejidad, incluyendo el sector financiero. Todo aquello corri
parejas con una creciente brecha comercial, financiera y tecnolgica
entre los pases centrales y los latinoamericanos; subsisti y proba-
blemente se profundiz la heterogeneidad productiva (la economa
dual de que se ocuparon con bastante inters los pioneros de la eco-
noma del desarrollo); y los frutos del progreso se concentraron.
Desde temprana poca la CEPAL concluy que el crecimiento latinoa-
mericano era concentrador y excluyente.
Al ocurrir la primera crisis petrolera en 1974 y 1975, Amrica La-
tina se vio abocada a la necesidad de realizar los ajustes necesarios
pero sali del mal paso sin contraer la produccin, el empleo y los
salarios gracias al alto grado de liquidez internacional y el modera-
do nivel de endeudamiento de Amrica Latina. Los bancos facilita-
ron crditos sin preocuparse por el destino que se les daba ni la ca-
pacidad de los deudores para amortizarla. En los pases
desarrollados la tasa de inf lacin era muy reducida, lo mismo que
las tasas de inters. La deuda externa de Amrica Latina creci ace-
leradamente. La exposicin de los bancos tambin, pero por enton-
ces ninguno dio muestras de preocupacin.
La segunda crisis petrolera en 1979 tuvo lugar en un escenario ra-
dicalmente diferente. En los pases centrales la inf lacin se haba dis-
parado, la aplicacin intensiva de los instrumentos monetarios para
estabilizar la economa de Estados Unidos llev las tasas de inters a
un nivel sin precedente histrico. Los pases latinoamericanos esta-
ban fuertemente endeudados, el servicio de la deuda subi desme-
suradamente debido no slo al nivel de las tasas de inters sino al he-
cho de haberse contratado a tasas variables. El ndice de precios del
intercambio, de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, ca-
y a mediados de los ochenta hasta 69.2, el (nivel) ms bajo en un
periodo de 117 aos y slo comparable con el de 1932, de plena cri-
sis.
19
Mxico anunci en agosto de 1982 que no estaba en capacidad
de cubrir los pagos de la deuda externa y se produjo la primera reac-
cin de los acreedores internacionales, brutal e inmisericorde. La
banca internacional se lav las manos y decidi por su cuenta que
19
Juan Mario Vacchino, Conf lictos y perspectivas en el proceso de integracin
de Amrica Latina, Comercio Exterior, nm. 2, 1988.
la situacin era resultado del comportamiento equivocado de los
deudores. Y la peligrosa sobreexposicin de los bancos estadouni-
denses no indicaba claramente la irresponsabilidad con que fue ca-
nalizada la liquidez internacional sin indagar siquiera cules eran las
condiciones de los pases receptores?
Despus de renegociar la deuda externa con pases latinoamerica-
nos puestos de rodillas y con la soga al cuello, el FMI emprendi en
1986 la tarea de reestructurarlos mediante una nueva modalidad cre-
diticia: los prstamos de ajuste estructural, muy parecidos a los crdi-
tos para el mismo fin del Banco Mundial. El objeto en ambos casos
fue ajustar a los pases a los imperativos del nuevo modo de acumu-
lacin del capitalismo. En el corto plazo el fin perseguido era redu-
cir el dficit fiscal y reducir el gasto pblico, aplicar una estricta po-
ltica monetaria antiinf lacionaria, una tasa real de inters positiva y
un tipo de cambio real adecuado. En el mediano plazo era conver-
tir a las exportaciones en el motor del crecimiento econmico; libe-
ralizar el comercio exterior; promover al mximo el uso del merca-
do con el fin de llegar a contar con una estructura de precios sin
distorsiones; con el mismo fin reducir las regulaciones del Estado,
en general el papel de ste en la economa. Muy poco tiempo fue ne-
cesario para exhibir las deficiencias de estos mandatos. Las estructu-
ras productivas se desarticularon. Los procesos de ajuste fueron ine-
ficientes porque no se concibieron con una perspectiva de largo
plazo.
20
A todos los pases se aplic el mismo patrn de medidas. El
FMI mantiene imperturbable su fe en que la ciencia econmica es una
sola, nica universal e intemporalmente, por lo que al aplicarla no
reconoce jams las caractersticas peculiares de los pases. Por el gra-
do de conviccin puede decirse que la fe del FMI en los preceptos neo-
liberales es de ndole fundamentalista. Y por ello, en sus consecuen-
cias, es terrorista. Lo atestiguan numerosas economas, pero sobre
numerosas sociedades, a las que ha arrasado hasta sus cimientos. A
las ruinas les llaman pobreza.
20
Vase CEPAL, El desarrollo de Amrica Latina y el Caribe: Escollos, requisitos y opcio-
nes, 1986; Lucio Geller y Vctor Tokman, Del ajuste recesivo al ajuste estructural,
Revista de la CEPAL, nm. 30, 1986; Richard L. Ground, Origen y magnitud del ajuste
recesivo de Amrica Latina, Revista de la CEPAL, nm. 30, 1986; Sergio Bitar, Neoli-
beralismo versus neoestructuralismo en Amrica Latina, Revista de la CEPAL, nm.
34, Chile, 1988; Patricio Meller, En torno a la doble condicionalidad del FMI y el Ban-
co Mundial, Revista de la CEPAL, nm. 37, 1989; SELA, La experiencia de ajuste externo
durante la dcada de los ochenta en Latinoamrica, sus consecuencias distributivas y el dise-
o de polticas sociales, 1995.
El BID ha hecho un balance que en su concisin es ms elocuente
que un extenso relato. Resumiendo, en una escala de seis regiones
por el nivel de ingreso per cpita, Amrica Latina ocupa el quinto lu-
gar. Hace medio siglo slo era superada por los pases actualmente
desarrollados. El crecimiento econmico ha sido notablemente ines-
table, pero sus manifestaciones quizs han sido ms notorias y per-
niciosas que en el pasado. La mala distribucin del ingreso es un
rasgo comn a toda la regin, pero algunos pases tienen una de las
peores distribuciones de ingreso en el mundo. La criminalidad ha
aumentado en todos los pases, pero en algunos es 40 veces ms al-
ta que en los pases desarrollados y del sudeste asitico. Encuestas
realizadas por el BID durante tres aos consecutivos indican que un
abrumador 60% (de los latinoamericanos) considera que sus padres
vivan mejor.
21
Por su parte, el Dilogo Interamericano, haciendo un penoso ba-
lance de la aplicacin del Consenso de Washington (liberalizacin,
privatizacin, reduccin del Estado, etc.), lleg recientemente a la
conclusin de que ha llegado la hora de hablar del Disenso de Was-
hington:
A fines de los aos 90 el futuro de Amrica Latina apareca sombro en ra-
zn de cuatro grandes problemas: crecimiento econmico lento e irregular,
pobreza persistente, injusticia social e inseguridad personal. A lo largo de
diez aos Amrica Latina haba procurado aplicar, con considerable vigor,
la frmula para el crecimiento econmico promovida por el Tesoro de Esta-
dos Unidos y por las instituciones financieras internacionales. Pero los resul-
tados estuvieron muy por debajo de las expectativas y se hizo necesario un
nuevo enfoque.
22
Por su parte la CEPAL, que asimismo ha sido promotora de las re-
formas econmicas estructurales, ha constatado con asombro la de-
bilidad de sus resultados positivos. Los encargados de formular po-
lticas esperaban que estos cambios fomentaran la productividad e
impulsaran el crecimiento econmico, contribuyendo a la creacin
21
BID, Desarrollo ms all de la economa, Informe 2000.
22
Jessica T. Mathews, presidenta del Fondo Carnegie para la Paz Internacional, y
Peter Hakim, presidente del Dilogo Interamericano, Prlogo, en Nancy Birdsall y
Augusto de la Torre, El disenso de Washington. Polticas econmicas para la equidad social
en Latinoamrica, s.l., 2001. Nancy Birdsall es co-presidenta del Fondo Carnegie, y Au-
gusto de la Torre es miembro de la Red para las Reformas Econmicas Carnegie.
de puestos de trabajo y a una mayor igualdad [] En qu medida se
han cumplido esas expectativas?
23
En general, el impacto (de las reformas) ha sido asombrosamente pequeo
en los promedios regionales agregados [] Slo en el plano nacional, secto-
rial y microeconmico comienzan a advertirse efectos significativos [...] las
reformas han exacerbado ciertos problemas antiguos y creado nuevos: se
han mantenido las bajas tasas de inversin y crecimiento de la productividad
en muchos pases y sectores, ha habido escasa generacin de empleos y los
que se han creado son de baja calidad, no se han logrado reducir los altos
niveles de inequidad que tradicionalmente han caracterizado a la regin, ha
habido dificultades para integrar a los sectores y empresas principales en las
economas nacionales, se han ampliado los dficit comerciales y los pases
dependen ms de los voltiles capitales externos.
24
La glorificacin de la estabilidad macroeconmica ha pasado a un
penumbroso segundo plano la deuda externa latinoamericana. Aho-
ra se dice que ya no es problema, que el ciclo de renegociaciones y
el empleo de nuevos instrumentos de endeudamiento han hecho po-
sible que el servicio de la deuda cercione un pedazo menos grande
del producto interno o de los ingresos por exportacin. Ya no es pro-
blema sencillamente porque podemos seguir pagndola. Por fin es-
tamos de acuerdo con los acreedores. Pero el fondo de la cuestin es
uno y el mismo antes y ahora: Amrica Latina sigue transfiriendo a
los pases desarrollados para la prosperidad opulenta de stos, recur-
sos que necesita para salir de su precariedad. Quizs el trmino se
considere exagerado y, por lo tanto, de mal gusto. No es as. Preca-
rio se usa aqu como antnimo de prspero, y no es menos lo que se
puede decir de pases que transcurren de desgracia en desgracia,
con parntesis de recuperacin que los organismos financieros inter-
nacionales aprovechan para ensalzar las bondades de la liberaliza-
cin implantada.
En segundo lugar, la transferencia no tiene plazo, es indefinida
sencillamente porque la deuda es impagable. Su cancelacin no tie-
ne un horizonte. Por el contrario, en vez de reducirse, aumenta. En
23
CEPAL, Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe, 1998-2000. Vase tambin
Brbara Stallings y Wilson Peres, Crecimiento, empleo y equidad: El impacto de las reformas
econmicas en Amrica Latina y el Caribe, Chile, CEPAL y Fondo de Cultura Econmica,
2000. En el captulo VIII del estudio de la CEPAL vase la sntesis de esta investigacin.
24
CEPAL, Estudio... op. cit., p. 120.
1998 el monto de la deuda externa total desembolsada de 22 pases
latinoamericanos fue de 737 000 millones de dlares, monto ms de
tres veces mayor que el de 1980.
25
En 1998 los desembolsos llegaron
a 106 000 millones de dlares, que duplica los 52 000 millones paga-
dos en 1994. Tan slo en la dcada de 1990-1999 el pago de intere-
ses ascendi a un total de 234 759 millones de dlares.
26
Y esto no es
un problema?
Amrica Latina entra a la globalizacin y a la nueva etapa de la re-
gionalizacin con el pie torcido. Los lastres son muy pesados. Los as-
pectos positivos, que los hay, son tirados hacia abajo por el peso de
los traspis del ingreso y de las reformas, tanto impuestas como lle-
vadas a extremos y socialmente desastrosos. Nadie puede pensar jui-
ciosamente que las cosas deben volver a estar como estaban antes de
la crisis de los aos ochenta, pero es indudable que se han cometido
excesos, que las medidas se han aplicado de modo que queden sal-
vaguardados intereses creados poderosos, que hay demasiadas in-
consistencias en la aplicacin de las reformas, y por encima de todo,
que pese a que las reformas se denominan estructurales subyace co-
mo magma latinoamericano un complejo de estructuras econmicas
y sociales conformadas desde tiempos de la colonia espaola, las
cuales en el curso de los siglos slo se han ajustado al cambio de los
tiempos, sin alterarse en su naturaleza esencial.
Forzoso es continuar. En lo que sigue expondremos, en primer lu-
gar, algo bastante aburrido, una descripcin metodolgicamente or-
denada de los tipos de convenios de integracin actualmente vigen-
tes, para en seguida presentar la visin analtica del panorama actual
de la integracin latinoamericana.
LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA ACTUAL:
LA PERSPECTIVA DESCRIPTIVA
Los prolegmenos
Con anterioridad a la dcada de los noventa hubo una primera ola
de acuerdos de integracin, en total 28 acuerdos bilaterales de Re-
25
SELA, Financiamiento externo y deuda externa en Amrica Latina y el Caribe en 1997,
octubre de 1998.
26
CEPAL, Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe, 1998-1999, p. 120.
negociacin del Patrimonio Histrico de la extinta Asociacin La-
tinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y dos acuerdos de Com-
plementacin Econmica, suscritos entre 1980 y 1985.
27
La caracte-
rstica dominante de estos convenios fue que comprendan
segmentos muy reducidos del universo arancelario y no incluan pla-
zos para su ampliacin sucesiva. Adems, no innovaban, simplemen-
te revisaban el pasado.
Un paso adelante se dio con los acuerdos bilaterales suscritos
entre 1985 y 1990, de los cuales 14 fueron de complementacin eco-
nmica y 30 de alcance parcial entre pases miembros de la Asocia-
cin Latinoamericana de Integracin (ALADI) y pases no miembros.
En este periodo la concesin del libre comercio fue un tanto ms
amplia, aunque todava estuvo limitada al otorgamiento de libre comer-
cio mediante listas positivas, trmino por dems equvoco pues lo que
indica es que el libre comercio no se concede ms que a los produc-
tos que como excepcin aparecen indicados expresamente. El ms
importante de los acuerdos bilaterales de este periodo fue el Acuer-
do de Complementacin Econmica nm. 14 entre Argentina y Bra-
sil, mediante el cual registraron su proceso de integracin en el mar-
co de la ALADI.
En los noventa hubo una autntica carrera en pos de la suscrip-
cin de acuerdos de libre comercio, bilaterales unos y multilaterales
otros. Se ha venido acostumbrando designar como plurilaterales
los acuerdos en que participan ms de dos pases, reservando para
las negociaciones en la OMC la designacin de multilaterales. El de-
recho internacional, sin embargo, reconoce slo dos categoras de
tratados: los bilaterales y los multilaterales. A esta terminologa nos
ajustaremos. Lo de plurilateral es un neologismo que no agrega
precisin ninguna, y adems nadie medianamente informado tiene di-
ficultad para distinguir cuando un tratado es puramente latinoame-
ricano y cuando cae en el mbito de la OMC.
27
Segn el Tratado de Montevideo de 1980, que crea la Asociacin Latinoameri-
cana de Integracin (ALADI), sern acuerdos de alcance parcial aquellos en que no
participen todos los pases miembros. Un tipo especfico de stos son los acuerdos de
complementacin econmica (ACE) cuya finalidad es el aprovechamiento de los facto-
res productivos, asegurar condiciones equitativas de competencia, facilitar la concu-
rrencia de los productos al mercado mundial e impulsar el desarrollo equilibrado de
los pases miembros. En sentido estricto, los ACE vigentes no se ajustan a lo anterior,
menos an en cuanto a desarrollo equilibrado, no obstante lo cual se ha generaliza-
do el uso de esta denominacin.
En 1997 se conoca la existencia de ochenta acuerdos regionales
vigentes,
28
cuyos alcances y caractersticas trataremos de sintetizar.
Esbozo tipolgico de los acuerdos de libre comercio e integracin
En lo que sigue se entender por metas superiores a los objetivos que
van ms all de la sola liberalizacin comercial, y por institucionali-
dad regional al conjunto de rganos e instituciones creadas para la di-
reccin y ejecucin del proceso de integracin o en el curso de ste.
No se tendr por institucionalidad regional las instancias y mecanis-
mos para la administracin de los acuerdos.
I. Tratados con metas superiores e institucionalidad regional
En este grupo encontramos cuatro tratados a los que denominamos
acuerdos histricos por haberse suscrito en la primera etapa de la inte-
gracin latinoamericana, es decir, antes de 1980, y uno que pertene-
ce a la tercera etapa de la integracin; los pondremos en el orden
cronolgico de su suscripcin:
1. El Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integracin Eco-
nmica de 1958 y el Tratado General de Integracin Centroameri-
cana suscrito en 1960 crearon el Mercado Comn Centroamericano
(MCCA), integrado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hondu-
ras y Nicaragua. Objetivo: no obstante denominarse mercado co-
mn, su objetivo es la unin aduanera. El Protocolo de Guatema-
la, al Tratado General suscrito en 1993, fij como objetivo la unin
econmica.
En 1991 se suscribi el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la
Organizacin de Estados Centroamericanos por medio del cual se
cre el Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) como marco
institucional de la Integracin Regional Centroamericana. El Proto-
colo de Guatemala antes mencionado define al MCCA como subsiste-
ma del SICA, el subsistema de integracin econmica. Est por negociarse
sine die un Tratado nico que d forma final definitiva a la reestruc-
turacin de la integracin centroamericana. Panam ocupa en el Sis-
tema una posicin especial, pues es una de las partes signatarias del
28
ALADI, Tendencias y opciones en la integracin de Amrica Latina y el Caribe, 1997.
Protocolo de Tegucigalpa, pero sus vnculos reales siguen representa-
dos por los acuerdos bilaterales con cada uno de los pases centroa-
mericanos, como se viene haciendo desde los aos sesenta.
29
2. El Acuerdo de Cartagena cre en 1969 el Grupo Andino den-
tro de la estructura de la Asociacin Latinoamericana de Libre Co-
mercio, y a l pertenecen Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Vene-
zuela. En 1996 se aprob el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de
Integracin Subregional Andina (Acuerdo de Cartagena) que cre la
Comunidad Andina, integrada por los estados de los pases miem-
bros y por los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integra-
cin, los cuales se rigen por dicho acuerdo y sus respectivos tratados
constitutivos. Objetivo: no est definido en trminos de una forma
especfica de integracin (zona de libre comercio, etc.) sino como la
promocin del desarrollo de los pases miembros, acelerar su creci-
miento, generar empleo y facilitar su participacin en el proceso de
integracin regional con miras a la formacin de un mercado co-
mn latinoamericano. La liberalizacin comercial y el Arancel Exter-
no Comn (unin aduanera) se considera uno, entre otros, de los
mecanismos para alcanzar los objetivos mencionados.
3. El Tratado de Chaguaramas de 1973 establece la Comunidad
del Caribe y el Mercado Comn del Caribe, al que pertenecen Anti-
gua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Gu-
yana, Hait, Jamaica, Monserrat, San Cristbal y Nieves, Santa Luca,
San Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago. Objetivo: no es-
t definido en trminos de una forma de integracin especfica sino
se enuncian, en resumen, los siguientes: integracin econmica de
los estados miembros por medio del establecimiento de un rgimen
de mercado comn; la coordinacin de las polticas exteriores de los
estados miembros; y la cooperacin funcional (de ciertos servicios
comunes, avance de su desarrollo social, cultural y tecnolgico y
otros campos sealados en el programa). Dentro de la Caricom un
grupo de pases de menor desarrollo relativo es miembro adems de
la Organizacin de Estados del Caribe Oriental.
29
La invitacin a Panam para ser parte suscriptora del SICA slo podra explicar-
se como un servicio oficioso a Estados Unidos que por aquellos das haba invadido
Panam y juramentado en la zona del Canal de Panam al nuevo presidente paname-
o. La incorporacin viola f lagrantemente el Protocolo de Tegucigalpa, pues siendo
uno de sus objetivos fundamentales velar por la legitimidad democrtica de los go-
bernantes, se le dio asiento en el Sistema a un mandatario de facto.
4. El Tratado de Montevideo de 1980 cre la Asociacin Latinoa-
mericana de Integracin (ALADI) que sustituy al Tratado de Monte-
video de 1960, que dio origen a la Asociacin Latinoamericana de
Libre Comercio (ALALC). Los pases participantes, en ambos casos,
son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Para-
guay, Uruguay y Venezuela. Su objetivo de largo plazo [sic] es un
mercado comn latinoamericano, pero ms bien parece una declara-
cin de intenciones.
5. El Tratado para la Constitucin de un Mercado Comn entre
la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Rep-
blica de Paraguay y la Repblica Oriental de Uruguay (1991), mejor
conocido como Tratado de Asuncin, que cre el Mercado Comn
del Sur (Mercosur), pertenece a la tercera etapa de la integracin. Sus
miembros son Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Su objetivo es
constituir un mercado comn. Por consiguiente, adems de la zona
de libre comercio y el arancel externo comn (unin aduanera), per-
sigue la libre movilidad de los factores productivos, todo lo cual con-
lleva a la ejecucin de un programa de armonizacin de polticas
econmicas con el fin de evitar la distorsin de los precios relativos
por la existencia de diferentes tipos de cambio, subsidios a la expor-
tacin, niveles tributarios y tasas de inters.
30
II. Tratados bilaterales de libre comercio tradicionales
o de primera generacin
Convencionalmente se da esa denominacin a los tratados bilatera-
les cuyo objetivo es solamente el libre comercio entre las partes. No
implican compromisos de coordinacin de polticas. No tienen ins-
titucionalidad regional. En este grupo puede incluirse el Acuerdo de
Complementacin Econmica de Chile y Per. No tienen institucio-
nalidad regional.
III.Tratados de libre comercio de nueva generacin
En general se denominan acuerdos de nueva generacin los que co-
menzaron a suscribirse a partir de los aos noventa y que, a diferen-
30
Gert Rosenthal, La integracin en los noventa, Revista de la CEPAL, nm. 50,
1993.
cia de los tradicionales, no slo persiguen el libre comercio sino
contienen disposiciones sobre otras materias vinculadas al comer-
cio, por lo general la inversin.
31
Por excelencia son de nueva gene-
racin los acuerdos cuya cobertura comprende la inversin, los ser-
vicios, las compras del sector pblico, la propiedad intelectual, la
competencia, principalmente los llamados nuevos temas del co-
mercio internacional. No tienen institucionalidad regional.
En el primer subgrupo puede mencionarse el Acuerdo de Com-
plementacin Econmica de Chile y Bolivia, de Chile y Colombia y
el de Chile y Venezuela, que adems de la liberalizacin comercial
tienen disposiciones generales sobre inversin. El suscrito con Boli-
via prev la cooperacin en materia energtica.
El segundo subgrupo incluye los tratados suscritos por Mxico y
Bolivia (1994); Colombia, Mxico y Venezuela (Grupo de los Tres)
(1994); Mxico y Chile (1998) que sustituy el Acuerdo de Comple-
mentacin Econmica de 1992; Mxico y Costa Rica (1994); Mxico
y Nicaragua (1997); Mxico y Guatemala, El Salvador y Honduras
(2000). Tienen como patrn el Tratado de Libre Comercio de Am-
rica del Norte (TLCAN), cuyas normas Mxico ha venido extendiendo
geogrficamente desde 1994. A diferencia de los tratados del primer
subgrupo, los que se cien al TLCAN definen con gran detalle la nor-
matividad aplicable a los distintos temas, tienen calendarios de des-
gravacin ms selectivos, establecen tratamientos sectoriales ms es-
pecficos, etc. El tratado del G-3 tiene la particularidad de contener
algunas disposiciones aplicables slo entre Colombia y Mxico o en-
tre Mxico y Venezuela. En el primer caso las disposiciones especia-
les se aplican al sector automotor, lo mismo que a listas reducidas de
excepciones de productos de la agricultura, alimentos y bebidas; y
en el segundo caso las disposiciones comprenden los productos tex-
tiles y de la confeccin.
IV. Tratados entre un pas latinoamericano
y un grupo de integracin
El grupo incluye los acuerdos del Mercosur y Chile y del Mercosur y
Bolivia, ambos de 1996, cuyo propsito es formar un rea de libre
31
Vase INTAL-BID, Evolucin del proceso de integracin en Amrica Latina y el Caribe
durante el periodo 1995-1996, XII Reunin ordinaria del Consejo Latinoamericano del
SELA, 1996.
comercio en el plazo de 10 aos; el tratado de la Repblica Domini-
cana y el MCCA, suscrito en 1998; el de Chile y el MCCA, firmado en
1999. Bolivia y Chile mantienen su arancel externo.
En esta categora de acuerdos est comprendido el Acuerdo de Al-
cance Parcial de Complementacin Econmica entre Brasil y los pa-
ses miembros de la Comunidad Andina (1999), cuyo objeto es estable-
cer mrgenes de preferencia fijos como un primer paso para la
creacin de una Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andina
y el Mercosur, prevista en el tratado que se mencionar en seguida.
V. Tratados entre dos acuerdos de integracin
latinoamericanos
El Acuerdo Marco para la creacin de la Zona de Libre Comercio en-
tre la Comunidad Andina y el Mercosur, firmado en 1998, establece
adems el marco jurdico e institucional de cooperacin e integra-
cin econmica y fsica que contribuir a crear un espacio econmi-
co ampliado. El Acuerdo de Libre Comercio se prevea que entrara
en vigencia el 1 de enero de 2000.
VI. Acuerdos comerciales preferenciales no recprocos
El grupo incluye los acuerdos suscritos por Caricom con Colombia
y Caricom con Venezuela, conforme a los cuales estos dos pases ca-
da uno por su parte, otorgan el libre comercio a los bienes origina-
rios de los estados miembros del Caricom, en tanto que el Caricom
concede a las exportaciones de esos dos pases el trato de Nacin
Ms Favorecida en la aplicacin de su arancel externo. A partir del
cuarto ao de vigencia del acuerdo Caricom-Colombia, los Pases Ms
Desarrollados del Caricom (Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad)
debern iniciar un programa de desgravacin arancelaria para redu-
cir o eliminar los gravmenes de una lista negociada de bienes de ex-
portacin de inters para la parte colombiana.
VII. Tratados de pases latinoamericanos con pases
no latinoamericanos
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte fue suscrito por
Mxico con Canad y Estados Unidos en 1994; el Tratado de Cana-
d y Chile de 1997; el Acuerdo-marco Interregional de Cooperacin
Econmico-Comercial suscrito por el Mercosur y la Unin Europea
en 1998, que establece las bases para avanzar hacia la zona de libre
comercio y la asociacin poltica entre las partes; y el Tratado de Li-
bre Comercio de la Unin Europea con Mxico vigente desde el
2000.
LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA ACTUAL: LA PERSPECTIVA ANAL-
TICA
El esbozo tipolgico presentado en el captulo anterior indica clara-
mente que el proceso de integracin de Amrica Latina y el Caribe
comprende un gran nmero de acuerdos con diversas formas, alcan-
ces o propsitos. De hecho, la diversidad no es tan grande como pa-
rece a primera vista. El denominador comn es que casi todos se li-
mitan al establecimiento de reas de libre comercio, que es un
objetivo de orden primario en la escala de menor a mayor integra-
cin econmica. Las excepciones importantes son, en primer lugar,
los acuerdos histricos y el Mercosur; pero justamente son stos los
que conforman el ncleo duro del proceso de integracin.
La segunda excepcin importante son los tratados que siguen el pa-
trn normativo del TLCAN, pero su capacidad de arrastre del proceso
latinoamericano dista mucho de la que tiene el primer grupo, pues el
intercambio comercial de Mxico con Amrica Latina tradicionalmen-
te ha tenido, y tiene actualmente tambin, poca significacin (aproxi-
madamente 8% del total). El significado real de esos tratados es pol-
tico, como se aprecia ya, y se apreciar mejor en el futuro, en las
negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas. Al am-
pliar dichos tratados, la cobertura geogrfica de aplicacin de normas
calcadas en el TLCAN es mayor el nmero de pases que coincide des-
de ahora con las posiciones de poltica comercial de Estados Unidos,
plasmadas en el tratado. Es comprensible entonces que sea ste el mo-
delo de configuracin del rea de Libre Comercio al que aspira Esta-
dos Unidos. Cosa distinta es que lo consiga a la medida de sus aspira-
ciones.
Indiscutiblemente es un hecho relevante el elevado nmero de
acuerdos suscritos en los ltimos aos; en apariencia constituye una
rectificacin histrica del obstinado entorpecimiento de la apertura
recproca de los mercados latinoamericanos que fue caracterstica en
los aos sesenta y setenta, pero en verdad no es sta la explicacin.
Desde los aos ochenta los gobiernos latinoamericanos emprendie-
ron la apertura de las economas al resto del mundo, con innegable
precipitacin y hasta de manera imprudente, ms all incluso de los
lmites que un espritu precautorio aconsejaba no rebasar, de mane-
ra que la introduccin de las rectificaciones necesarias fuera con-
gruente con la preservacin de algunos mrgenes de proteccin que
pudiera utilizar en el futuro una poltica de desarrollo, y a la vez
constituyeran un acervo utilizable en negociaciones internacionales.
Consumada la apertura al exterior, no fue difcil volver los ojos hacia
Amrica Latina. No se trata, pues, de una resuelta voluntad poltica
de revaloracin de la integracin regional, y no slo del libre comercio,
por lo que no hay razn para esperar que anime a los gobiernos la
voluntad de consolidar, ampliar, privilegiar y profundizar los acuer-
dos. Lo que est all, con algunas excepciones, es el resultado de he-
cho automtico de la liberalizacin comercial. Por lo tanto, los mr-
genes de preferencias latinoamericanas recprocas son modestos y a
todas luces no sirven a ningn propsito de desarrollo. Se ha confia-
do a la mano invisible del mercado la tarea de hacer en Amrica La-
tina lo que nunca y en ninguna parte ha conseguido cuando no es
complementaria y concurrente de la mano visible del Estado.
Lo anterior mantendr inalterable uno de los obstculos estructu-
rales ms importantes que ha tenido la integracin regional, la cual
es que la integracin no ha sido hasta ahora una prioridad en la for-
mulacin de las polticas econmicas de los pases de Amrica Lati-
na y el Caribe, debido a que para la mayora de stos sus principales
socios comerciales se encuentran en Estados Unidos y Europa. En
consecuencia, sus polticas se disean tomando en cuenta factores aje-
nos a la integracin, le calcen bien o no. Este carcter subsidiario del
proceso ha determinado que no se hayan definido de manera clara
sus objetivos y las opciones que seran ms adecuadas para alcanzar-
los.
32
De acuerdo con De la Reza, hay cuando menos tres niveles en que
desde los aos ochenta los procesos de integracin regional han
cambiado respecto del periodo clsico. En el nivel constituyente
se observa con nitidez que se ha abandonado el requisito de relativa
simetra y paridad econmica (propiamente, podramos decir, el re-
32
SELA, Tendencias y opciones en la integracin de Amrica Latina y el Caribe, 1996.
quisito de reciprocidad tan llevado y trado sobre todo en los aos se-
tenta).
33
Ahora se habla de buscar socios naturales y el ordenamiento
concntrico en torno a ncleos econmicamente fuertes. Aqu la ge-
rencia de la integracin se basa cada vez ms en el papel de ancla y
de socio natural que juegan los pases ms desarrollados (lo que lle-
va) a subestimar los riesgos fomentados por las disparidades.
34
En
el nivel de la estrategia econmica, De la Reza seala la preferencia
que tienen los instrumentos de mercado, lo cual est en consonan-
cia con la adecuacin o ajuste de los compromisos regionales en fun-
cin de los compromisos pactos multilateralmente, concretamente
los de la OMC. Y en el nivel institucional es ostensible la tendencia
a abandonar la construccin de una ramificada institucionalidad re-
gional, a la que se tendi en el pasado, en favor de mecanismos f le-
xibles basados en la dinmica intergubernamental, con lo cual la di-
ferencia entre la zona de libre comercio y las llamadas etapas
superiores de la integracin es menor y se desvincula del principio
de una supranacionalidad ascendente.
En relacin con esto ltimo nos parece indudable la desvincula-
cin en tanto la integracin siga reducida, de facto o de jure, como en
los aos recientes, a la zona de libre comercio. En este nivel la nece-
sidad de una institucionalidad regional de cierta complejidad (ya no
digamos la supranacionalidad) es poco sensible. O no es tan eviden-
te. El tratado de libre comercio de Amrica del Norte es un caso es-
pecial. En ste la ausencia de una compleja institucionalidad es ob-
viamente subsanada por la inmensa superioridad de Estados Unidos
respecto de sus socios. La supranacionalidad soy yo, podra decir
Washington con spera descortesa. Pero si los procesos de integra-
cin avanzan en profundidad y extensin, la construccin de una ins-
titucionalidad regional nos parece insoslayable. Es posible imaginar
la Unin Europea en el marco institucional del TLCAN y de los acuer-
dos recientes de integracin latinoamericana? Si el Mercosur avanza-
ra hacia su objetivo de constituirse en mercado comn, seguramen-
te estar un tanto ms apartado del modelo del TLCAN y un tanto ms
cercano al modelo europeo.
Un rasgo comn de todos los tipos de convenios es que todava
tienen listas de excepcin que a menudo contienen productos de in-
33
Vase A. Guerra-Borges, Integracin de Amrica Latina y el Caribe, 1a. reimpre-
sin, Mxico, Instituto de Investigaciones Econmicas-UNAM, 1997, p. 140.
34
Notas de una conversacin con Germn de la Reza, 7 de marzo de 2001.
ters significativo que los pases desean sustraer del libre comercio.
De igual manera, las normas de origen son utilizadas muchas veces
para restringirlo. El arancel externo comn, cuando es parte de los
acuerdos, tiene tambin numerosas excepciones, su eliminacin se
viene llevando a cabo en plazos determinados, pero simultneamen-
te no se avanza en la coordinacin de polticas econmicas. En el ca-
so de que el desmantelamiento de las excepciones se complete, las
uniones aduaneras sern imperfectas, pues no admitirn el libre
comercio de las mercancas sin distincin de su origen. La primera
y nica unin aduanera perfecta en la historia de Amrica Latina
ser la que se viene negociando entre El Salvador y Guatemala, que
segn se anuncia estar en operacin dentro de muy pocos aos.
Uno de los problemas ms perjudiciales son las medidas unilate-
rales violatorias de la normatividad convenida, lo que por lo general
apareja la toma de represalias por parte de los otros pases o, en to-
do caso, dan origen a resentimientos y desconfianza. Pero en esto no
hay sorpresas; fue una conducta habitual en el pasado.
Por otra parte, es bien sabido que las reas de libre comercio, si
no son una fase de un propsito mayor, no garantizan la cohesin de
los acuerdos. Internamente los acuerdos histricos se han debilitado
pues han tenido que autorizar (ms bien tolerar en aras de preservar
un mnimo de cohesin) que alguno o algunos de sus miembros ne-
gocien por separado su incorporacin a otros acuerdos aunque por
este hecho asuman compromisos que contravienen los convenios
respectivos. Tal es el caso del tratado de libre comercio que Costa Ri-
ca suscribi en 1994 con Mxico, otorgndole a este pas tratamien-
tos arancelarios diferentes de los establecidos en el Sistema Arance-
lario Centroamericano. Este hecho complic definitivamente
alcanzar el objetivo de una unin aduanera en Centroamrica, y en
consecuencia se han extinguido las posibilidades de que el Mercado
Comn deje de ser una zona de libre comercio.
35
Adems, Costa Ri-
ca concedi a la inversin y los servicios de origen mexicano un tra-
tamiento que no concede a sus socios del Mercado Comn.
36
Boli-
via, por su parte, negoci por separado su ingreso al Mercosur.
Adicionalmente, en el Tratado de Libre Comercio del Grupo de los
Tres se hace abstraccin del Arancel Externo Comn de la Comuni-
35
Vctor Bulmer-Thomas, La Unin Aduanera: Un objetivo para la integracin
regional en Amrica Central, en Jos Antonio Sanahuja y Jos ngel Sotillo, Integra-
cin y desarrollo en Centroamrica. Ms all del libre comercio, Madrid, 1998.
36
CEPAL, Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, 1996.
dad Andina. En lo que toca a algunos pases en particular, se ha ob-
servado que en aos recientes los vnculos de Per con la Comuni-
dad Andina han sido bastante tenues e inseguros. Por su parte, Costa
Rica ha venido socavando con medidas nacionales la normatividad
regional.
La conclusin bastante ingrata a que se puede llegar es que de no
haber mediado la tolerancia de los miembros del Mercado Comn
Centroamericano y la Comunidad Andina, los acuerdos seguramen-
te se hubieran fracturado. La ideologa de mercado ha cambiado las
prioridades, aunque a menudo se corre tras espejismos.
37
El agotamiento de una postura regionalista tal vez constituya el
legado poltico mas importante dejado a Amrica Latina por la cri-
sis de la deuda externa y sus efectos sobre la economa de la regin.
38
La contrapartida poltica de las condiciones del FMI para reprogra-
mar la deuda externa ha sido el desvanecimiento de una identidad
propia de la regin frente a la comunidad internacional. Mal hara-
mos, sin embargo, en descargar toda la responsabilidad sobre el Fon-
do Monetario pues los gobiernos latinoamericanos, lo mismo los mi-
litares que los del periodo de recuperacin democrtica, en esta
materia han tenido una coincidencia total, extralimitndose en la
apertura y la liberalizacin hasta un punto que posiblemente ni el
propio Fondo imagin alguna vez.
Hirst formula dos preguntas fundamentales: Por qu en un cua-
dro de prdida de identidad regional, sumado (en los aos ochenta)
a una significativa retraccin del comercio intrazonal, la opcin de
cooperar e integrar sigue presente?... Por qu a pesar de estar pre-
sente, esta opcin se manifiesta como una sumatoria de proyectos
fragmentados en lugar de constituir un proyecto comn de toda la
regin? A partir de Hirst podramos pensar en algunas variantes de
sus comentarios. En primer lugar, los gobiernos y la comunidad em-
presarial ven con temor la creciente marginalizacin de Amrica La-
tina en la economa mundial, lo que se cree posible impedir median-
te la apertura comercial y la adopcin de una estrategia
exportadora, la cual lamentablemente, por las extralimitaciones an-
tes indicadas, ha vuelto la espalda al mercado interno. En segundo
37
Vase Alfredo Guerra-Borges, La integroamericana en el umbral del siglo XXI:
Una evaluacin econmica y poltica, Nueva Sociedad, nm. 162, Caracas, 1999.
38
Mnica Hirst, Condicionamiento y motivaciones del proceso de integracin y
fragmentacin en Amrica Latina, Integracin Latinoamericana, nm. 175, Buenos
Aires, Instituto para la Integracin de Amrica Latina, 1992.
lugar, los gobiernos y los empresarios consideran ms manejables
los compromisos entre pares o grupos reducidos de pases, lo cual
da origen a que la regionalizacin latinoamericana sea una sumato-
ria de proyectos fragmentados. Si las cosas se aprecian sin ingenui-
dad podramos pensar que, no obstante el aperturismo en boga, la
preferencia por los acuerdos fragmentados es una manera de preser-
var intereses creados sustrayendo de los riesgos de la competencia
regional algunos sectores. El pasado cre una cultura proteccionista
intrarregional que conserva una fuerza latente.
No obstante su fraccionamiento, la integracin regional es perci-
bida como una contrapartida de la poltica de apertura comercial y
un medio para mejorar la capacidad de negociacin internacional.
Por supuesto, mayor capacidad de negociacin externa se tendra si
en vez de la fragmentacin actual se actuara como mercado comn
latinoamericano. En teora esto es irrebatible, pero no parece que as
lo comprendan los gobiernos y por ello en la prctica no se han da-
do las condiciones para conseguirlo. Ni aun siquiera en la negocia-
cin del rea de Libre Comercio de las Amricas con Estados Uni-
dos en la cual todos los pases latinoamericanos y del Caribe estn
frente a un desafo comn.
La tesis de que la integracin regional incrementa la capacidad de
negociacin internacional, enunciada desde sus orgenes en los aos
cincuenta, sin duda est presente en algunos casos, notablemente el
del Mercosur, que adems la ha llevado a la prctica. Pero no podra
decirse lo mismo, o con igual certeza, de otros grupos. Sin pretender
evaluar cada caso, cabe sealar que cualquier observador cercano del
Mercado Comn Centroamericano puede advertir sin dificultad que
bajo los gobiernos actuales, sobre todo el de Costa Rica, cuanto an-
tes se concretara la integracin hemisfrica, tanto mejor. Para ellos
la integracin centroamericana es herencia, no oportunidad.
Sera interesante conocer los valores del comercio intralatinoame-
ricano estimados a precios constantes para tener una idea precisa del
incremento real del intercambio, pero no obstante carecer de esa es-
timacin no debe restarse importancia a la expansin que a precios
corrientes ha tenido el comercio intralatinoamericano. Ciertos orga-
nismos financieros internacionales, con el estilo propagandstico
que acostumbran al tocar el tema del libre comercio, dan a entender
que la expansin es ms importante de lo que es en verdad y atribu-
yen el crecimiento a la proliferacin de acuerdos de integracin. Tal
conclusin es en gran medida errnea.
En primer lugar, el aporte principal se concentra en los acuerdos
histricos y el Mercosur; el incremento imputable a algunos acuer-
dos es prcticamente irrelevante, sobre todo el atribuible a los bila-
terales que tienen listas positivas en que el libre comercio recpro-
co se otorga slo a un nmero limitado de productos. En segundo
lugar, pases que no han suscrito acuerdos entre s acusan elevadas
tasas de crecimiento del comercio bilateral, ms altas que otros pa-
res de pases que son parte de acuerdos de integracin. Tal es el ca-
so de Brasil y Colombia y de Brasil y Mxico.
39
En tercer lugar, el
crecimiento del comercio intrarregional puede vincularse a procesos
unilaterales de liberalizacin ms o menos simultneos, que han he-
cho de la proximidad geogrfica un factor determinante de las corrien-
tes comerciales.
40
En cuarto lugar, el crecimiento de los intercambios
comerciales representa en buena medida la recuperacin del comer-
cio a los niveles alcanzados antes de la crisis de los ochenta. En esa
dcada se levantaron numerosas barreras al comercio intralatinoa-
mericano, por lo cual ste cay verticalmente en cada uno de los
acuerdos hasta ms del 50 por ciento.
Por consiguiente, el desmantelamiento de los obstculos ha permi-
tido restablecer las corrientes comerciales a partir de niveles relati-
vamente bajos. Sin dejarnos llevar por el pesimismo creemos, sin em-
bargo, que a partir de la recuperacin que ya se ha logrado de los
niveles histricos de intercambio el avance resulta ostensiblemente
difcil, pues la integracin no ha modificado el patrn histrico de
relacionamiento comercial con el resto del mundo, y no lo modifica-
r mientras la integracin se circunscriba a las reas de libre comer-
cio.
Otro aspecto de la situacin es que el comercio intralatinoameri-
cano se concentra en una proporcin muy alta en un nmero muy
reducido de pases que comparten la caracterstica de ser vecinos
(Colombia y Venezuela; Argentina y Brasil; El Salvador y Guatema-
la), y en una proporcin muy baja entre acuerdos latinoamericanos
(Mercosur y Comunidad Andina, alrededor de 4% de la exportacin
total; Comunidad Andina y Mercado Comn Centroamericano, me-
nos de 2%; Mercado Comn Centroamericano y Caricom, un tercio
39
CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe. La integracin econ-
mica al servicio de la transformacin productiva, 1994.
40
Juan Alberto Fuentes, El regionalismo abierto y la integracin econmica, Re-
vista de la CEPAL, nm. 53, 1994.
de 1%, etc.).
41
En el pasado ocurri lo mismo, pero entonces la ex-
plicacin era que los acuerdos estaban recprocamente cerrados; las
preferencias concedidas dentro de cada una difcilmente eran exten-
sibles a otros acuerdos. Ahora esa explicacin no tiene validez, no
obstante lo cual cada acuerdo constituye un conjunto cerrado. For-
malmente en todos los acuerdos se declara que estn abiertos al in-
greso de nuevos miembros, pero no pasa de ser una disposicin ri-
tual para ajustarse a la letra de lo dispuesto en el tratado de la ALADI
sobre los acuerdos de alcance parcial. Por su parte, la ALADI ha ma-
nifestado reiteradas veces su disposicin a promover la convergencia
de los tratados, pero la propuesta no ha encontrado ninguna recep-
tividad. Es evidente que los pases quieren mantener cerrados los
acuerdos. El pasado sigue presente.
Si las cosas se ven desde otra perspectiva uno podra preguntarse
si conviene insistir en una eventual convergencia de las diferencias
de interdependencia econmica, grados de desarrollo o afinidad de
las polticas econmicas, o si, por el contrario, es preferible que la
variedad de acuerdos subsista como ref lejo de tales diferencias, que
son reales.
42
Se trata de un punto de vista que se aparta del princi-
pio ortodoxo de la convergencia, pero que nos parece mejor por ser
ms realista. Lo anterior nos sugiere hacer una digresin. Lo que en
general ocurre histricamente es que despus de transcurrido un
tiempo, la virtud de la creatividad de los principios generalmente
aceptados se desplaza al pensamiento disidente. Es la heterodoxia la
que abre el camino a la constitucin de una nueva ortodoxia, que
puede ser superior. Sera deseable que esto fuera lo que ocurre o co-
mienza a ocurrir actualmente. En materia de integracin hay quiz
demasiadas verdades consagradas que corremos el riesgo de que
sean desplazadas, o al menos oscurecidas, por el burdo empirismo
de las acciones de integracin que los gobiernos latinoamericanos
vienen tomando. Ms all de la digresin nos parece indudable que,
cualquiera que sea el criterio que se adopte, un escenario de conver-
gencia de los distintos acuerdos o de armonizacin deliberada de los
compromisos recprocos es muy improbable en las actuales condicio-
nes. Antes que insistir en la convergencia veamos primero qu ocu-
rrir con la integracin ahora que la crtica al fanatismo ideolgico
de los ltimos decenios comienza a perder terreno.
41
SELA, Tendencias y opciones..., op. cit.
42
Gert Rosenthal, La integracin regional en los noventa, Revista de la CEPAL
nm. 50, Chile, 1993.
6. TIENE FUTURO LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA
EN UN AMBIENTE DE GLOBALIZACIN?
6. PRIMERA PARTE: GLOBALIZACIN DE LA REGIONALIZACIN,
UNA RESPUESTA NEGATIVA
Yo simplemente deseara plantear una cuestin a
nuestros amigos norteamericanos: tenemos dere-
cho a existir? Tenemos el derecho a preservar
nuestras tradiciones, nuestra herencia, nuestras len-
guas?
JACQUES DELORS, citado por LESTER THUROW,
The future of capitalism
En este captulo habremos de analizar tres vas para globalizar la re-
gionalizacin. En primer lugar nos referiremos a la propuesta de Es-
tados Unidos de establecer un rea de Libre Comercio de las Am-
ricas (ALCA). En segundo lugar veremos el caso especial del acuerdo
Mercosur-Unin Europea. En tercer lugar nos ocuparemos del re-
gionalismo abierto. Antes, sin embargo, como marco terico espe-
cfico de estas tres vas y del planteamiento que haremos en el cap-
tulo siguiente, haremos una presentacin analtica de las relaciones
que guardan entre s tres modos de internacionalizacin de las eco-
nomas latinoamericanas, la regionalizacin, el multilateralismo y la
globalizacin.
REGIONALIZACIN, MULTILATERALISMO Y GLOBALIZACIN,
EL PLANTEAMIENTO GENERAL
En la economa mundial es bien conocida la existencia de dos gran-
des tendencias: la globalizacin, que acta en el sentido de promover
la integracin mundial, y la regionalizacin, que se manifiesta como
tendencia hacia la fragmentacin econmica del mundo. Por facili-
dad de exposicin podra decirse que el multilateralismo est situa-
[188]
do en un punto intermedio, aunque ms inclinado hacia el lado de
la globalizacin. Se trata, por lo tanto, de procesos contrapuestos pe-
ro no antagnicos, y no siendo recprocamente excluyentes pueden
coexistir. sta es la tesis general de este trabajo. Por lo tanto, la re-
gionalizacin tiene futuro. Es lo que vamos a discutir.
Principiaremos por quienes discrepan de lo anterior. Segn ellos
la regionalizacin tender a disolverse en la integracin mundial
porque la mundializacin es la tendencia predominante. En conse-
cuencia, por ahora las agrupaciones regionales son simplemente pa-
sos en esa direccin, formaciones transitorias que cedern bajo la
presin de la tendencia a constituir una economa mundial abierta.
La conclusin lgica de lo anterior es que lo ms conveniente es ace-
lerar el ritmo de la transicin a la integracin econmica mundial.
Se trata de una idea caracterstica del pensamiento neoclsico. Para
ste la regionalizacin es deseable como alternativa del proteccionis-
mo, pero es de inferior calidad que la liberalizacin multilateral. Si
sta no se perfecciona el bienestar no se maximiza. En palabras del
Banco Mundial, Los beneficios de una mayor integracin econmi-
ca regional podran ser significativos durante la transicin hacia una
mayor integracin a la economa mundial.
1
Como en su oportunidad lo seal Jacob Viner, el problema de
las uniones aduaneras (de la integracin econmica regional) es par-
te del problema ms general del proteccionismo frente al libre co-
mercio. Ello explica, como el mismo autor lo hizo notar, que al ini-
ciarse los procesos de integracin de Europa fueran acogidos con
beneplcito, tanto por los partidarios del libre comercio como por
los simpatizantes del proteccionismo, cada uno desde su propia pers-
pectiva. En el medio siglo transcurrido desde entonces la regionali-
zacin no ha sido un obstculo para que el multilateralismo haya ga-
nado terreno, y as lo constat la OCDE en la reunin convocada para
el examen de la cuestin. En sta se seal que hasta ahora los
acuerdos de integracin regional han sido compatibles con el multi-
lateralismo.
2
La compatibilidad no es un hecho casual. Si bien se trata de pro-
cesos que responden a motivos de naturaleza diferente, su comple-
GLOBALIZACIN DE LA REGIONALIZACIN, UNA RESPUESTA NEGATIVA 189
1
World Bank, Trade liberalization and economic integration in Central America, 1989,
p. iv.
2
Makoto Taniguchi, Opening Address, OCDE, Multilateralism and its place in the
Multinational Trading System, Pars, 1992, p. 15.
mentariedad es el resultado de polticas deliberadas.
3
La globaliza-
cin presupone el multilateralismo y la regionalizacin no lo rehye,
pero a diferencia del multilateralismo ambos procesos no se circuns-
criben a la adopcin de normas de aplicacin mundial sino que tie-
nen su propia dinmica interna; responden a objetivos, fuerzas y ten-
dencias ms poderosas que el multilateralismo; y, por tanto,
limitndonos a la regionalizacin, cuando se tienen objetivos bien de-
finidos, su dinmica no se debilita con la aceptacin de normas
mundiales porque a fin de cuentas su incorporacin a la normativi-
dad regional es posible si y slo si la regionalizacin las acepta por
juzgarlas compatibles con esos objetivos.
Podr objetarse que dentro de la estructura del poder mundial, lo
que se indica en el prrafo anterior, es privilegio de unos pocos so-
lamente. El reconocimiento de este hecho, sin embargo, no debe in-
ducir al fatalismo ni a desconocer la capacidad que tienen los pases
en desarrollo de inf luir en las decisiones de carcter mundial. Es im-
portante no olvidar que en la Organizacin Mundial de Comercio
los acuerdos se toman por consenso, y que apoyndose en ese prin-
cipio los pases en desarrollo contribuyeron al fracaso de la reunin
de la OMC en Seattle para iniciar la Ronda del Milenio al negarse a
firmar cualquier acuerdo al que llegaran las grandes potencias en sus
negociaciones secretas. Cuando los gobiernos desencorvan la espal-
da y miran de frente los intereses nacionales y regionales de sus pa-
ses, el multilateralismo de la OMC puede ser claramente delimitado y
la globalizacin no es destructiva.
De acuerdo con otro enfoque, que subraya la importancia de los
factores econmicos y tcnicos, la regionalizacin no tiene futuro
pues no hay regionalizacin que tenga capacidad de absorcin sufi-
ciente para las industrias de tecnologa ms avanzada. Se mencionan
industrias como la de semiconductores, la aeroespacial, las telecomu-
nicaciones y la farmacutica, que por sus astronmicos costos de in-
vestigacin y desarrollo son inherentemente globales. Se argumenta
que los acuerdos regionales son, en el mejor de los casos, grandes
mercados nacionales formalizados mediante convenios y, en conse-
cuencia, no hay razn para creer a priori que son lo bastante gran-
des para ser econmicamente viables o que en una era electrnica
las fronteras regionales sern menos permeables que las fronteras
nacionales.
190 GLOBALIZACIN DE LA REGIONALIZACIN, UNA RESPUESTA NEGATIVA
3
Raed Safadi y Vera Nicholas, Suggested issues for discussion, OCDE, Multilate-
ralism...
Por lo tanto, se concluye, un futuro de regionalismo cerrado es
improbable [...] y no hay razn para creer que las fronteras regiona-
les sern ms significativas que las fronteras nacionales en una eco-
noma mundial enlazada electrnicamente.
4
El argumento es poco
consistente porque lo ms posible es que las fronteras regionales no
sean tan permeables como las nacionales de los pases por separa-
do. La Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea la ha convertido
en una verdadera fortaleza agropecuaria, dentro de la cual Fran-
cia ha podido sostener polticas para el rea rural absolutamente
impracticables en forma aislada. En segundo lugar, porque no pue-
de citarse un solo caso de regionalizacin que pretenda ensimismar-
se en su propio espacio. Por el contrario, lo que estamos presencian-
do cuando el proceso de regionalizacin se sustenta en claras
definiciones polticas, es que su sentido profundo es acumular capa-
cidad interna para proyectarse al mundo. Jzguese por la Unin Eu-
ropea.
Las propias empresas transnacionales ven la regionalizacin como
piedra de toque para avanzar hacia una competencia global ms
efectiva. Muchas empresas, algunas de las cuales intentaron aos
atrs una estrategia de globalizacin de sus operaciones centralizan-
do en la empresa matriz la conduccin de todas las operaciones, han
concluido que su mejor opcin es regionalizar sus actividades de
produccin y distribucin.
5
Pese a las predicciones de los profetas
de la globalizacin sobre la estandarizacin de los productos en to-
dos los mercados, han persistido tenazmente los requerimientos es-
pecficos de la demanda local. Virtualmente para cada industria ha
llegado a ser evidente que la globalizacin tiene sus lmites.
6
Contrapuntos a la discrepancia
En contraposicin al escepticismo y la percepcin teleolgica del
triunfo del multilateralismo y de la globalizacin sobre la regionali-
4
Stephen J. Kobrin, Regional integration in a globally networked economy,
Transnational Corporations (resumen), vol. 4, nm. 2, 1995, p. 15.
5
Vase Allen Morrison y David Risks, Globalization versus Regionalization:
Which way for the multinationals?, Organizational Dynamics, vol. 20. nm. 3, invier-
no de 1991; Allen J. Morrison y Kendall Roth, The regional solution: An alternati-
ve to globalization, Transnational Corporations, vol. 1, nm. 2, 1992.
6
A. Morrison y K. Roth, op. cit., p. 42.
zacin, hay autores y argumentos en apoyo de su durable permanen-
cia. En el campo liberal hay personalidades, Jagdish Baghwati en for-
ma preeminente, que afirman que antes de tender la regionalizacin
a su debilitamiento nos encaminamos actualmente a un mundo frag-
mentado en bloques que inhiben el desarrollo de una autntica eco-
noma internacional.
Sin participar de esta conclusin en todos sus trminos, creemos
que una evidencia de la tendencia a la regionalizacin es la profu-
sin de acuerdos de integracin regional entre 1990 y 1994, periodo
en que se notific al GATT la conclusin de 33 acuerdos. Esta cifra es
tres veces mayor que el nmero de convenios suscritos en la dcada
de 1980 y aproximadamente 30% de un total aproximado de 100
acuerdos regionales de comercio notificados al GATT entre 1948 y
1994.
7
Tan intensa actividad con intencin de integracin econmica
fue impulsada tanto por factores econmicos como no econmicos,
8
y muchos de ellos fueron concebidos como un medio para incre-
mentar su poder de negociacin.
9
An ms convincente que la fuerza de la regionalizacin (o del re-
gionalismo, si lo que deseamos indicar es la doctrina econmica que
la impulsa) es la existencia de la Unin Europea, del Tratado de Li-
bre Comercio de Amrica del Norte y del Mercosur; as como el he-
cho por dems significativo de que ya en 1989, veintiuno de los vein-
tids pases industriales ms ricos pertenecan a acuerdos comerciales
regionales. La nica excepcin era, y sigue siendo, Japn.
10
La conclusin natural de lo que se ha indicado es que la regiona-
lizacin conservar su fuerza en el futuro, a menos que los estados
se inclinen por renunciar a las preferencias regionales que han con-
7
Guy de Jonquieres, WTOs blessing for trade groups, Financial Times, 27 de
abril de 1994, citado por Stephen J. Kobrin, Regional integration..., op. cit.
8
R. Safadi y V. Nicholas, op. cit.
9
Vase, entre otros, Jessica Byron, The Association of Caribbean States, Growing
pains of a new regionalism?, Pensamiento Propio, nm. 7, mayo-agosto de 1998; Jos
Antonio Sanahuja y Jos ngel Sotillo (coords.), Integracin y Desarrollo en Centroam-
rica. Ms all del libre comercio, Madrid, Libros de la Catarata, 1998; Jos Miguel Alfa-
ro et al., La integracin como instrumento de desarrollo: Sus perspectivas y desafos para Cen-
troamrica, Guatemala, INCEP, 1996.
10
De paso quisiramos manifestar nuestro desacuerdo con el profuso empleo que
se hace del trmino regionalismo como sinnimo de regionalizacin. El concepto
regionalismo se refiere a la corriente de ideas que propugna la formacin de agru-
paciones regionales, en tanto que la regionalizacin es el resultado de llevar a la
prctica esas ideas.
venido otorgarse recprocamente, lo que al menos en el corto y me-
diano plazos parece un contrasentido. Adems, a medida que el mo-
vimiento mundial hacia la regionalizacin cobra fuerza, tiende a al-
terarse el balance entre el sistema multilateral de comercio
(GATT-OMC) y la integracin regional, en favor de esta ltima, pues
mientras el sistema tiene como principio rector el tratamiento de Na-
cin Ms Favorecida (NMF), el artculo XXIV del GATT-1994 admite la
legitimidad de los acuerdos de integracin como una excepcin a
ese principio. Esto significa que a mayor nmero de acuerdos regio-
nales menor es la parte del comercio mundial que recibe el trata-
miento NMF, y correlativamente es mayor el nmero de pases que es-
tn en situacin de compartir sus responsabilidades e intereses entre
los objetivos y las normas regionales y las multilaterales.
11
En teora es la OMC la llamada a ajustar su organizacin a los nue-
vos tiempos de un mundo multipolar, pero no todos comparten la
confianza en que lo podr lograr. Incluso hay quienes llegan a pen-
sar que la OMC es una organizacin vaca, carente de liderazgo y con
un procedimiento de votacin (un pas, un voto) que garantiza que no
podr disear el nuevo sistema.
12
Esto es evidente por lo que to-
ca a los estados, que hasta ahora son los depositarios exclusivos de
la suerte de los organismos internacionales, exclusividad que co-
mienza a erosionarse. La sociedad civil internacional ha pasado a ser
un actor de creciente relevancia en la arena mundial y ha venido de-
mandando, entre otras cosas, que la OMC marque un alto en sus ac-
tividades liberalizadoras y sea evaluada con participacin social. Na-
da anticipa por ahora que los pases poderosos estn en disposicin
de hacerse eco de esa demanda. Sin embargo, la convocatoria que hi-
zo de la OCDE para un Foro 2000 con amplia participacin civil pare-
ce indicar que el mensaje de las movilizaciones de la sociedad civil
contra la OMC en Seattle y la reunin conjunta del FMI y el Banco
Mundial en Washington, no pas inadvertido.
No pueden excluirse, en consecuencia, cambios de actitud en el
futuro bajo la fuerte presin social, ni que los estados perifricos,
viendo que sus intereses no estn debidamente representados en la
organizacin, sean ms proclives a votar negativamente contra inde-
bidas pretensiones del centro, lo que paralizara todo posible acuer-
do. En Seattle ya ocurri. Es posible concluir de lo expuesto que las
insuficiencias de la OMC, o sus excesos, implican que la regionaliza-
11
Vase R. Safadi y V. Nicholas, Suggested issues..., op. cit.
12
Lester Thurow, The future of capitalism, Nueva York, Peguin Group, 1996, p. 136.
cin seguir teniendo un fuerte atractivo, como en el pasado lo tu-
vo la debilidad del GATT.
Diana Tussie plantea otro aspecto de la cuestin al preguntarse
por qu si el multilateralismo y la globalizacin tienen la misma vo-
cacin de universalidad, los gobiernos no se inclinan a globalizar los
mercados en el marco del multilateralismo sino, por el contrario,
manifiestan preferencias por otras formas competitivas de asocia-
cin,
13
notablemente los acuerdos de integracin. Muchos observa-
dores opinan que la globalizacin es un proceso que ya rebas la ca-
pacidad de accin del multilateralismo supuestamente llamado a
poner las cosas en orden.
14
Para Tussie la explicacin de la cuestin
reside en el cambio de estrategias de Estados Unidos ante la emer-
gencia de nuevos competidores en la arena internacional. Habiendo
nacido el multilateralismo como una expresin institucional de la
hegemona mundial de Estados Unidos en el grado que la tuvo des-
pus de 1945, durante muchos aos todo intento de organizacin re-
gional fue contrarrestado por ese pas al considerarlo un desafo a
su hegemona. Pero pasados 25 aos el desafo no es ya simplemen-
te una presuncin sino una realidad; Europa, Japn y los pases de
nueva industrializacin del sureste asitico pasaron a ser actores
de primer orden en el mercado mundial, frente a lo cual Estados
Unidos asumi una estrategia regionalista, sin abandonar la opcin
multilateral, y en consonancia suscribi tratados de libre comercio
con Canad, primero, y posteriormente con Canad y Mxico. Este
cambio provoc un reacomodo de posiciones en todas partes. Se
buscaron nuevas opciones con mayor libertad.
La observacin de Tussie nos parece muy pertinente. Coincidien-
do con ese enfoque, Christoforou hace notar que despus de la cons-
titucin de la OMC uno de los criterios de la Unin Europea para de
finir su nueva actitud frente a los acuerdos regionales de comercio,
es que la nueva poltica de Estados Unidos y de otros miembros de
la OMC muestran una creciente actitud regionalista.
15
Es lgico
concluir entonces que una vez que se elige la regionalizacin como
13
Diana Tussie, Globalization and World Trade: From Multilateralism to Regio-
nalism, Oxford Development Studies, vol. 26, nm. 1, 1998.
14
SELA, Tendencias y opciones de la integracin de Amrica Latina y el Caribe, 1996.
15
Theofanis Christoforou, Regionalism and multilateral trade rules: An interactive
relationship, ponencia presentada en la Conferencia sobre Acuerdos regionales co-
merciales despus de la Ronda Uruguay: convergencia, divergencia e implicaciones,
organizado por el Instituto de Estudios Jurdicos Europeos Fernand Dehousse, Uni-
versidad de Lieja, Blgica, octubre de 1996.
alternativa que tiene mritos propios sobresalientes, se est en dispo-
sicin de coexistir con el multilateralismo y la globalizacin.
En apoyo de la durable permanencia de la regionalizacin hay
una corriente de opinin que considera que se ha llegado al lmite
del multilateralismo debido a la complejidad de los problemas, el
elevado nmero de actores involucrados (ms de 100 en la OMC), las
diferencias entre stos y la carencia de un claro liderazgo econmi-
co.
16
Krugman va ms lejos al considerar que la globalizacin alcan-
z ya sus lmites. Lo que ahora estaramos presenciando es un retor-
no a la competencia entre bloques regionales que inevitablemente
son ms restrictivos de las importaciones del resto del mundo.
17
La
globalizacin, es decir, la apertura de las economas llevada a su di-
mensin planetaria, requiere que los bloques sean abiertos, pero la
idea de acuerdos de integracin abiertos (en la acepcin estricta de
la palabra y no slo con el significado de un nivel de proteccin re-
ducida) carece de sentido. Si se elige la integracin regional, el he-
cho es claramente indicativo de que previamente se ha llegado a la
conclusin de que la opcin neoclsica de la liberalizacin comercial
general e indiscriminada no es el medio adecuado para alcanzar los
objetivos elegidos. Por definicin, un acuerdo regional discrimina a
los pases no miembros.
Lo razonablemente previsible es que en los prximos aos la re-
gionalizacin sea ms consistente con las limitaciones estructurales
de los sistemas internacionales que una economa mundial integra-
da. El argumento en este sentido es que el establecimiento y mante-
nimiento de una economa global abierta requiere usualmente de
una potencia hegemnica cuyos intereses la induzcan a respaldar el
sistema,
18
pero Estados Unidos no quiere asumir ese papel y la
Unin Europea o Japn no tienen las condiciones para llenar el va-
co.
19
En su libro, El gran tablero mundial, Brzezinsky, antiguo coordi-
nador del consejo de los asesores presidenciales durante la adminis-
tracin Carter, opina que Estados Unidos no es ahora slo la
16
Robert Lawrence, Emerging regional arrangements: Building blocs o stum-
bling blocs?, en Jeffrey A. Frieden y Davis Lake (eds.), International Political Economy,
Nueva York, St. Martins Press, 1995.
17
Paul Krugman, A global economy is not the wave of the future, Financial Exe-
cutive, marzo-abril de 1992.
18
S. Kobrin, op. cit.; P. Hirst y G. Thompson, Globalization in..., op. cit.
19
Silvia Ostry, New dimensions of market access..., New dimensions of market ac-
cess.... op. cit.
primera superpotencia con alcance global sino tambin la ltima,
pues en los prximos aos tanto el poder del conocimiento como el
poder econmico estarn cada vez ms diseminados y ningn pas
lograr tener el 30% o ms del producto bruto mundial, como lo tu-
vo Estados Unidos gran parte del siglo XX. Se estima que en los pr-
ximos 20 aos Estados Unidos aportar solamente entre el 15 y el
10% del producto mundial, a medida que otras potencias (Europa,
China, Japn) aumenten su participacin relativa hasta alcanzar ms
o menos el nivel estadounidense.
20
Hay quienes cuestionan las cifras, argumentan que ms de una
vez se ha pronosticado la decadencia de Estados Unidos sin que has-
ta ahora se pueda hablar ms que de una prdida relativa de poder
mundial. No tenemos nada que refutar a esas objeciones, pero el
problema no es la precisin de las proyecciones ni su eventual con-
firmacin en el futuro. Cualquiera que sea la distribucin porcen-
tual del producto mundial en el futuro, es indudable que la Unin
Europea, al menos sta, tiene un potencial de desarrollo que hace es-
perar que las previsiones de Brzezinksy no estn muy descaminadas.
En opinin de Lester Thurow, los norteamericanos poseen f lexibi-
lidad y una capacidad sin igual para organizarse si afrontan un reto
directo. Comienzan con ms riqueza y ms poder que nadie. Pero la
posicin estratgica est del lado de los europeos. Son los que tienen
ms probabilidades de contar con el honor de ser los que bauticen
al siglo XXI.
21
No hay consenso sobre el particular, pero tampoco es
indispensable que lo haya. El futuro de las profecas se confirma has-
ta que son pasado.
Tres vas para globalizar la regionalizacin
Del planteamiento general de la globalizacin, el multilateralismo y
la regionalizacin pasemos ahora al examen de la cuestin en el m-
bito latinoamericano. Como se indic en un principio, en primer lu-
gar nos referiremos a la propuesta de Estados Unidos de formalizar
un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). En segundo lu-
gar, veremos el caso especial del acuerdo Mercosur-Unin Europea.
En tercer lugar, nos ocuparemos del regionalismo abierto.
20
Zbigniew Brzezinski, El gran tablero mundial, Barcelona, Paids, 1998, p. 212.
21
Lester Thurow, La guerra del siglo XXI (Head to head), Argentina, Javier Vergara
Editor 1992, p. 299.
EL REA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMRICAS: UNA PROPUESTA
DESDE LA HEGEMONA
El alumbramiento
En 1985, al inicio de las negociaciones para concertar un acuerdo de
libre comercio con Canad, el ex presidente de Estados Unidos, Ro-
nald Reagan, anunci que ste era el primer paso hacia la formacin
de un bloque comercial que comprendera desde el Yukn hasta Yu-
catn.
22
Cinco aos ms tarde, el 11 de junio de 1990, los ex presi-
dentes de Estados Unidos y Mxico, George Bush y Carlos Salinas de
Gortari, manifestaron que estaban de acuerdo en establecer una zo-
na de libre comercio entre Estados Unidos y Mxico e instruyeron a
sus ministros de comercio para que realizaran el trabajo preparato-
rio para iniciar las negociaciones, debiendo presentar su informe a
los presidentes en su prxima reunin a celebrarse en diciembre de
1990. El 1 de enero de 1994 el Tratado de Libre Comercio de Am-
rica del Norte, que vincula a Canad, Estados Unidos y Mxico, en-
tr en vigor.
Al parecer el seor Bush tena prisa en dar a conocer la orienta-
cin regionalista recin asumida por Estados Unidos, pues el 27 de
junio de 1990, apenas unos das despus del anuncio Bush-Salinas,
dio a conocer su Iniciativa para las Amricas, una propuesta de
conformacin de una zona hemisfrica de libre comercio en el largo
plazo. Se sabe que la Iniciativa se prepar en forma confidencial, y
hasta con precipitacin, por un grupo reducido de funcionarios; no
hubo reuniones interagenciales de la administracin estadounidense
para preparar la nueva poltica; por lo tanto, al momento de su pre-
sentacin pblica no se haban precisado detalles del plan presiden-
cial ni se haban presentado propuestas concretas al Congreso. A
primera vista podra pensarse que esta circunstancia restaba confia-
bilidad a la Iniciativa, pero el hecho de haber sido el presidente de
Estados Unidos quien la dio a conocer confiri a la propuesta un
gran respaldo poltico.
Bush declar, entre otras cosas: Para expandir el comercio pro-
pongo que demos comienzo a un proceso de creacin de una zona de
22
El acuerdo sera considerado por la CIA como una cuestin de seguridad nacio-
nal. Vase John Saxe-Fernndez, Importancia del Tratado para Estados Unidos, Ex-
celsior, 2 de noviembre de 1993, p. 7-A.
libre comercio que abarque a todo el hemisferio...
23
En opinin de
Bush, eliminar las barreras al libre comercio tomara aos de pre-
paracin y difciles negociaciones; no todos los pases estaban lis-
tos para suscribir un acuerdo de libre comercio, razn por la cual Es-
tados Unidos estaba preparado para negociar con cualquier nacin
interesada en la red de acuerdos bilaterales de la regin para abrir
los mercados y desarrollar vnculos ms estrechos [...] La red de
acuerdos nos permitir avanzar paso a paso en la eliminacin de las
barreras...
24
Los otros dos pilares [sic] de la Iniciativa eran la in-
versin y la deuda externa de Amrica Latina (exclusivamente la
deuda pblica con la administracin de Estados Unidos, por enton-
ces de 12 000 millones de dlares, 3% de la deuda externa total lati-
noamericana). En cuanto al fondo de inversiones, contrariamente a
lo que esperaba la Casa Blanca, no lleg a contar siquiera con el apo-
yo del Congreso, mucho menos con el de Europa y Japn, como im-
prudentemente lo haba anticipado Bush. Poco tiempo despus de
presentada la Iniciativa, pas al olvido.
Con el ingreso de Mxico al Tratado de Libre Comercio de las
Amricas (TLCAN) se cre una situacin por completo nueva, no s-
lo en el aspecto muchas veces sealado de ser la primera experien-
cia de un acuerdo entre pases de desarrollo extremadamente desi-
gual (la economa mexicana es apenas 4% de la estadounidense),
sino tambin en sus proyecciones sobre el proceso de regionaliza-
cin latinoamericana. Los gobiernos latinoamericanos aprendieron
que era posible un acuerdo de libre comercio con su principal socio
comercial y financiero, algo que no haba pasado por sus cabezas
nunca antes. Por otra parte, los vnculos econmicos y polticos de
Mxico con Estados Unidos son de tal manera fuertes que ningn
pas latinoamericano puede esperar tenerlos igual como tampoco
negociar con Mxico ignorando que ste ya no es simplemente lati-
23
President Bush, Enterprise for the Americas, Departamento de Estado, oficina de
Asuntos Pblicos, Washington, D. C., (Current policy nm. 1288).
24
Ibid., p. 2. Para el anlisis de la Iniciativa para las Amricas vase SELA, La Ini-
ciativa Bush para las Amricas: Anlisis preliminar de la Secretara Permanente del SELA,
septiembre de 1990; La Iniciativa para las Amricas en el contexto de las relaciones de
Amrica Latina y el Caribe con los Estados Unidos, reunin de consulta sobre las relacio-
nes de Amrica Latina y el Caribe con Estados Unidos de Amrica, 1991; Objetivos de
negociacin de Estados Unidos en la Iniciativa para las Amricas, 1992; Situacin y perspec-
tivas de la Iniciativa para las Amricas, SP/CL/XVIII:O/ Dt, nm. 13, Caracas, sep-
tiembre de 1992.
noamericano. Esto despierta temores y suspicacias, pero tambin
alienta un mayor inters en el mercado mexicano como puente de ac-
ceso a su poderoso vecino del norte. El ingreso de Mxico al TLCAN
de inmediato despert la imaginacin de algunos gobiernos, que sin
prdida de tiempo se autoproclamaron candidatos a ingresar al nue-
vo acuerdo. No fue por mucho tiempo. Del 9 al 11 de diciembre de
1994, por convocatoria del presidente Clinton, 34 Jefes de Estado y
de gobierno del Hemisferio Occidental realizaron en Miami la pri-
mera cumbre de mandatarios de Estados Unidos, Amrica Latina y
el Caribe desde la celebrada en Punta del Este, Uruguay, en 1967. La
Cumbre de las Amricas hizo suya la iniciativa de Estados Unidos de
ponerse a trabajar para establecer en 2005 un rea de libre comer-
cio hemisfrica. El cometido de negociarla se confi a los ministros
de Comercio de los pases del Hemisferio. Todo por entonces fue eu-
foria. Pero a los pocos das de la cumbre de Miami estall la crisis fi-
nanciera de Mxico, el nico pas latinoamericano que pertenece al
Tratado de Libre Comercio con Canad y Estados Unidos y el que ha-
ba sido presentado como el modelo a seguir por todo aquel que fue-
ra pretendiente a ingresar en el tratado.
La primera reunin ministerial de comercio se celebr un ao
ms tarde en Denver, Colorado, en junio de 1995, con el fin puramen-
te administrativo de organizar el trabajo. Se crearon unos 11 grupos
de trabajo con la finalidad de recopilar toda la informacin disponi-
ble sobre la materia que les fue asignada. La segunda reunin tuvo
lugar en Cartagena de Indias, Colombia, en marzo de 1996, en la
cual Estados Unidos hizo esfuerzos para que se acelerara el paso fi-
jando desde entonces el plazo y los medios para abrir las negociacio-
nes. No obstante el lenguaje bidestilado de la declaracin conjunta,
el hecho relevante de la Reunin de Cartagena es que tuvo ms difi-
cultades que la de Denver para emitir una declaracin poltica. El de-
sacuerdo entre Estados Unidos y el Mercosur fue manifiesto. As lo
reconoci el Banco Interamericano de Desarrollo, en cuya opinin
no obstante las dificultades al final prevaleci el pragmatismo: un
ALCA sin el apoyo decisivo de Brasil y Mercosur es tan poco realista
como un ALCA sin la participacin de Estados Unidos ni del TL-
CAN.
25
El BID hizo notar adems que una debilidad importante del
proceso de negociacin del ALCA era la falta de liderazgo estadou-
25
BID, De Miami a Cartagena: nueve enseanzas y Nueve desafos del ALCA, documen-
to de trabajo, julio de 1996.
nidense como resultado de la prdida de capacidad del Ejecutivo pa-
ra agilizar la firma de acuerdos de libre comercio..., a lo que se su-
maba la renuencia mostrada por Brasil para entrar en negociacio-
nes....
26
En la tercera reunin ministerial de comercio, celebrada en Belo
Horizonte, en mayo de 1997, la confrontacin de Estados Unidos
con el Mercosur lleg a su punto mximo, pero pese a todo las aguas
volvieron a su cauce y en la declaracin conjunta se pudo afirmar
que existe un significativo grado de convergencia sobre principios
y temas clave como los siguientes: el consenso constituir el princi-
pio fundamental de las negociaciones, cuyo resultado, de igual ma-
nera que en la Ronda Uruguay del GATT, constituir un compromiso
nico, esto es, que no habr acuerdo final sin un acuerdo en todos
y cada uno de sus componentes; el ALCA podr coexistir con acuer-
dos bilaterales y subregionales en la medida que los derechos y obli-
gaciones bajo tales acuerdos no estn cubiertos o excedan los dere-
chos y obligaciones del ALCA; el acuerdo final ser congruente con
los acuerdos de la OMC; los pases podrn negociar y adherir al ALCA
individualmente o como miembros de un grupo de integracin su-
bregional que decida negociar como una entidad.
Belo Horizonte hizo adems el reconocimiento ritual de que se
prestar especial atencin a las necesidades, condiciones econmi-
cas y oportunidades de las economas ms pequeas, con el fin de
asegurar su plena participacin en el proceso del ALCA. Se acord,
finalmente, que en la II Cumbre de las Amricas, a realizarse en San-
tiago de Chile en marzo de 1998, los jefes de Estado y de gobierno
buscaran el acuerdo para abrir las negociaciones con la meta de
concluirlas a ms tardar en el 2005. La cuarta reunin ministerial
de comercio, celebrada en San Jos, Costa Rica, coron casi a lti-
ma hora el trabajo preparatorio y la II Cumbre de las Amricas de
jefes de Estado y de gobierno, realizada en abril de 1998 en Santia-
go de Chile, tal como se haba anticipado dio luz verde a la negocia-
cin del ALCA. El mandato fue realizarla conforme al plan de accin
de la Cumbre de Miami y de acuerdo con lo estipulado en la Decla-
racin Ministerial de San Jos. Pocos meses despus sobrevino la cri-
sis financiera en Brasil. Mal augurio para el ALCA y el Mercosur.
La quinta reunin ministerial de comercio se llev a cabo en To-
ronto, Canad, en noviembre de 1999, que hacindose eco de las tur-
26
Loc. cit.
bulencias financieras, las recesiones econmicas y los desastres natu-
rales sufridos por algunos pases manifest su satisfaccin porque,
pese a todo, se hubieran mantenido el comercio y la inversin, y ex-
pres su conviccin de que el ALCA seguira avanzando. La sexta reu-
nin ministerial de comercio, previa a la III Cumbre de jefes de Es-
tado y de gobierno, se celebr en Buenos Aires, Argentina, en los
primeros das de abril de 2001, continu la labor de preparacin y
elabor un borrador de acuerdo con el ALCA. La tercera Cumbre tu-
vo lugar en Quebec, Canad, del 20 al 22 de abril de 2001, con la
asistencia del recin estrenado presidente de Estados Unidos, Geor-
ge Bush. La Cumbre fue asediada por miles de manifestantes que
forcejearon con la polica tratando de romper lo que llamaron el
muro de la vergenza tras del cual se realizaba la reunin.
De nuevo declaraciones auspiciosas: el ALCA llegara a feliz trmi-
no en 2005. No obstante el entusiasmo declarativo, el balance final
de la cumbre revela que lo ms sobresaliente en que se lograron po-
ner de acuerdo los jefes de Estado fue la inclusin en el ALCA de una
clusula democrtica.
27
Despus de la Cumbre de Quebec fueron ca-
da vez ms ostensibles las seales de que la economa de Estados
Unidos se encaminaba a la recesin, pese a seis reducciones conse-
cutivas de la tasa de descuento acordadas por la Reserva Federal. Y
ya cerrado este libro el terrible suceso del martes 11 de septiembre,
los atentados terroristas en Estados Unidos que han sacudido los
sentimientos ms profundos de la humanidad, cuyas consecuencias
polticas y econmicas es imposible estimar a tan pocos das del su-
ceso. Pero el mundo ya no nos parece igual que antes. Algo se desva-
neci. No slo las Torres Gemelas. Y en cuanto al ALCA, un signo tr-
gico parece perseguir a las cumbres presidenciales hemisfricas; tras
de cada una de ellas, una crisis econmica, y ahora hasta poltica.
Puede decirse del ALCA que es un proyecto de Estados Unidos de
conclusin inevitable, la muerte anunciada de los convenios de in-
tegracin latinoamericanos? As podra sugerirlo la desproporcin
de las partes y la tradicin imperativa que ha caracterizado desde ha-
ce un siglo sus relaciones. Al lado de la economa gigante de Estados
Unidos, las de Amrica Latina son enanas. Europa no presenta tama-
as disparidades. Asia tampoco. No obstante, no hay que tener una
percepcin teleolgica del futuro del ALCA. Tras su apariencia neu-
27
Pablo Gaete Balboa, El ALCA: Ms all del punto sin retorno?, Comercio Exte-
rior, vol. 51, nm. 8, Mxico, 2001, p. 729.
tral de tratado de libre comercio es un proyecto eminentemente po-
ltico, por lo tanto, altamente sensible a las variaciones de su circuns-
tancia, es decir, del conjunto de accidentes de tiempo, lugar y modo
vinculados a su origen y evolucin.
Tenindolo en cuenta, el examen de la cuestin se har primera-
mente en el plano de las hiptesis y las conjeturas, lo que ms ade-
lante podr cotejarse con recientes constataciones del estado actual
del proyecto. De todo ello podrn inferirse tendencias, pero no se-
ra prudente extraer conclusiones finales pues por la naturaleza mis-
ma del proyecto el desenlace final est sujeto a acontecimientos im-
predecibles.
Prembulo a las conjeturas
La consideracin del ALCA admite dos hiptesis contrapuestas sobre
su desenlace. La primera, que es la hiptesis oficial, es que se con-
cretar en el 2005 conforme los designios de la gran potencia. Con
la absorcin de la regionalizacin latinoamericana Estados Unidos
materializara en forma legal un viejo propsito de dominacin he-
misfrica. El Hemisferio Occidental tendra una nueva constitu-
cin, el tratado constitutivo del ALCA, como en los hechos lo es el
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte para Canad y M-
xico.
28
Los estados contemporneos aceptan cada vez ms obligacio-
nes derivadas de regmenes internacionales, pero ahora no slo pa-
ra la mejor conduccin de sus relaciones con otros estados, como ha
sido la prctica habitual, sino tambin como fuente de regulaciones
en materias que antes eran de la competencia exclusiva y soberana
del Estado (propiedad, inversin, polticas econmicas, etc.). Los
acuerdos del tipo ALCA, dice Ian Robinson, operan como una cons-
titucin econmica que sienta las normas bsicas a las que se ajustan
los derechos de propiedad que todos los gobiernos deben respetar
y los tipos de polticas econmicas que todos los gobiernos deben
evitar.
29
La segunda hiptesis es que el ALCA aborte en el camino o
que, en todo caso, sea una criatura muy distinta de la soada por sus
28
Stephen Clarkson, Los tratados de libre comercio: Nueva constitucin de Ca-
nad, Comercio Exterior, nm. 1, Mxico, 1994.
29
Citada por Alfredo Guerra-Borges, Notas sobre el Estado y el mercado en la globa-
lizacin (indito).
progenitores. Al atisbar el futuro del ALCA es inevitable entremezclar
las dos hiptesis; inscribirse en una sola sera desatender la condi-
cin de posibilidad que tiene su contrario. ste es el criterio que
orientar el somero examen que haremos en seguida de la cuestin.
Surgimiento del bloque occidental?
A primera vista lo que dio origen a la propuesta Clinton de estable-
cer un rea de libre comercio de las Amricas es que para Estados
Unidos las relaciones con Amrica Latina tienen alta prioridad.
Amrica Latina es ahora [...] ms importante que durante la Guerra
Fra, declar William Rodgers, ex secretario del Departamento de
Estado, en una audiencia del Comit Econmico Conjunto del Con-
greso de Estados Unidos sobre la Iniciativa de las Amricas.
30
Un en-
foque ms equilibrado, de particular valor porque fue hecho en un
dilogo entre grandes, difiere del anterior. En el Dilogo (anual) Eu-
ropa-Estados Unidos sobre Amrica Latina, Bruce Juba, director de
la oficina para Amrica Latina y el Caribe del Departamento del Te-
soro, manifest que si bien Amrica Latina reviste especial impor-
tancia para Estados Unidos por razones comerciales, de inversin y
de inmigracin, y por lo tanto los acontecimientos en la regin rpi-
damente se perciben como algo que afecta los intereses vitales de Es-
tados Unidos, por otra parte el sistema poltico estadounidense
presta escasa atencin a Amrica Latina. Estos objetivos concluy
Juba son difciles de conciliar con los objetivos de la formulacin
poltica.
31
Hay funcionarios estadounidenses que hablan con mayor crude-
za, quiz para salir al paso a los polticos latinoamericanos que con-
funden sus propios deseos con la realidad. En el Congreso de em-
presarios argentinos que tuvo lugar en San Carlos de Bariloche en
noviembre de 1993, la asesora del presidente Clinton, Sally Shelton,
declar sin piedad que durante un buen tiempo (Amrica Latina)
no se contar entre las prioridades de Estados Unidos.
32
En contras-
30
Citado en SELA, La Iniciativa Bush para las Amricas: Anlisis preliminar de la Se-
cretara Permanente del SELA, 1990.
31
Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas, Dilogo Europa-Estados Uni-
dos sobre Amrica Latina correspondiente a 1996.
32
Por un tiempo AL no ser prioridad para EU: Sally Shelton, Excelsior, Mxi-
co, 7 de noviembre de 1993, p. 1-A.
te con lo anterior, no faltan las oportunidades para que el Departa-
mento de Estado diga lo contrario. Es cuestin del estado del tiem-
po. Amrica Latina es un tema meteorolgico para Estados Unidos,
se activa cuando hay borrasca. Opinamos, por consiguiente, que lo
mejor es tomar las declaraciones oficiales de Estados Unidos dentro
de su contexto poltico, vez por vez, con lo que se evitar caer en con-
clusiones precipitadas y opuestas. Ni fantasa ni frustracin.
El acuerdo de Miami sobre el ALCA significa dar paso a lo que en
jerga poltica se dira que es el surgimiento del bloque occidental. El
bloque constituira una lgica respuesta al realineamiento interna-
cional del poder econmico. En esta pugna de titanes es indispensa-
ble una alta concentracin de recursos y esfuerzos. El bloque oc-
cidental, sin embargo, tendra por lo menos dos rasgos muy
peculiares que lo diferenciara desventajosamente de sus competido-
res principales, particularmente de Europa. Por una parte, con ALCA
o sin ella, Estados Unidos seguir siendo una potencia muy extrover-
tida, un global player como lo califican Fishlow y Haggard.
33
Por con-
siguiente, como resultado natural de la creacin del ALCA no cabe es-
perar una creciente concentracin de sus inversiones y su comercio
en Amrica Latina. Y as se observar que no habr acontecimientos
que alteren las tendencias histricas.
El segundo rasgo particular es que el libre comercio con Amrica
Latina no aportar a Estados Unidos un incremento notable de su
capacidad para hacer frente al desafo de sus competidores. La ma-
yor parte de los pases latinoamericanos pertenece al grupo de com-
petitividad decreciente, en el que se encuentran las economas que
han perdido posiciones en el mercado de la OCDE o participan en s-
te en rubros no dinmicos o por ambas razones a la vez...
34
Lester
Thurow, a su vez, lo explica con un razonamiento que es ampliamen-
te compartido por los medios polticos de Estados Unidos: Geogr-
ficamente el socio comercial natural de Estados Unidos, Amrica Lati-
na, es una regin pobre y de escasa educacin [...] Incluso si pudiera
crearse un mercado comn en Amrica del Norte y del Sur, no ayu-
dara mucho a Estados Unidos.
35
No hay que exagerar. Por poco
33
Alberto Fishlow y Stephen Haggard, The United States and the regionalization of
the world economy, OCDE, Pars, 1992.
34
Alfredo Guerra-Borges, Globalizacin de la regionalizacin, un punto de vis-
ta alternativo, Comercio Exterior, nm. 6, Mxico, 1996.
35
Lester Thurow, La guerra del siglo XXI, Buenos Aires, Javier Vergara Editor,
1992, p. 298.
que le ayuden (y ciertamente no es poco), Estados Unidos no puede
desdear los mercados latinoamericanos, los nicos en que tiene
una balanza comercial superavitaria, como tampoco puede resignar-
se a heredarlos a Europa.
Curiosamente, sin embargo, el ALCA podra tener mucho peso, pe-
ro en sentido inverso, para los trabajadores y empleados de Estados
Unidos, lo mismo que para los ambientalistas. Uno puede pregun-
tarse si la dinmica de los grupos locales de inters no replantear
en el futuro la oposicin que encontr la aprobacin del Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte. El peligro de un resurgimien-
to de las oposiciones sigue presente. Quizs ello no se deba, o no ex-
clusivamente, al temor de que la integracin con pases latinoameri-
canos d lugar a prdida de empleos en Estados Unidos, sino al
hecho de que el libre comercio irrestricto aumenta las desigualdades
de ingreso dentro de los pases, agravando las tensiones sociales.
Diversos estudios han demostrado que la creciente apertura de la
economa de Estados Unidos ha contribuido al incremento de la de-
sigualdad de ingresos recayendo su mayor efecto en los empleados
de menor nivel educativo. Como consecuencia, los salarios de los
menos altamente educados cayeron durante los 80, mientras los in-
gresos de los altamente educados crecieron.
36
Para Thurow la pr-
dida de empleos en Estados Unidos por efecto del tratado de Amri-
ca del Norte es desdeable. El verdadero motivo de preocupacin, a
su juicio, consiste en que mientras el producto interno bruto real au-
ment 27% entre 1973 y 1992, el salario cay 20% en el mismo pe-
riodo para el 60% de los trabajadores masculinos comprendidos en
los estratos inferiores de la escala salarial [...] Estados Unidos es aho-
ra una economa del Primer Mundo con una economa del Tercer
Mundo grande y creciente en su seno.
37
Los dilemas del ALCA
36
Arthur MacEwan, Technological options and free trade agreements, Science
and Society, vol. 59, nm. 1, 1995.
37
Lester Thurow, An American Common Market, The Guardian Weekly/The
Washington Post, 21 de noviembre de 1993, citado por Leo Panitch, Globalization and
the State, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades, UNAM, Mxi-
co, 1994, p. 39.
De acuerdo con lo convenido en Miami por los jefes de Estado, el
principio bsico de las negociaciones sera alcanzarla sobre la base
de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes [...] hacindo-
los ms parecidos.
38
Se trata de una frase que por su ambigedad
no tiene rplica en otro documento internacional, mucho menos sus-
crito por ms de 30 estados. Pero hay que admitir el grano de sabi-
dura que encierra. Algo haba que anticipar acerca del desenlace de
las negociaciones, pero nadie, ni entonces ni ahora, ha tenido la res-
puesta certera. Se trata de una negociacin de caractersticas absolu-
tamente inditas; la de Mxico ya haba sido original, pero en todo
caso se trataba de la negociacin de Estados Unidos con un solo pas
subdesarrollado, cuyos vnculos eran de antemano tan estrechos que
hubiera causado extraeza que en algn momento no se aspirara a
estrecharlos ms. Pero con Amrica Latina y el Caribe en su conjun-
to ya es otra cosa; en su seno hay diferenciaciones muy pronuncia-
das, incluyendo las relaciones con Estados Unidos.
Tampoco ayuda a anticipar ms claramente los resultados la decla-
racin de que el ALCA ser congruente con la OMC, pues esa con-
gruencia es a lo sumo solamente un mnimo comn denominador
de la definicin concreta de las opciones. Sern las normas del AL-
CA ms recatadas o irn ms lejos que la OMC? Nadie lo puede decir
con certeza antes del 2005. Algunos hablan de conseguir un ALCA-
Plus, pero a otros no les simpatiza la idea. No le encuentran senti-
do a consagrarse a fijar nuevas metas a la OMC antes de alcanzar las
metas internacionalmente ms modestas, pero nacional y regional-
mente ms fundamentales, de los acuerdos regionales.
Otro dilema lo plantea el consenso de que el ALCA coexista con los
tratados de integracin suscritos por los pases, para el caso los lati-
noamericanos. Sin embargo, esa coexistencia resulta ahora que s-
lo se dar cuando los derechos y obligaciones de esos tratados no es-
tn cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA. Esto
dista bastante del principio de la Declaracin de Miami de hacer los
acuerdos ms parecidos. Para que haya desemejanzas con derecho
a coexistir ser necesario que los pases latinoamericanos, o algunos
de ellos, por ejemplo Mercosur, se nieguen a ir demasiado lejos, de-
fiendan su identidad y hagan uso del principio de consenso para sos-
tener su posicin. Pero quin puede asegurar que as ser?
Tampoco es seguro que el ALCA sea la criatura que en 1994 entre-
vi Estados Unidos. Cuando se tom la decisin de crear el ALCA, el
38
Declaracin de Principios de la Primera Cumbre de las Amricas, Miami, 1994.
tratado de libre comercio de Amrica del Norte se vea como el mol-
de en que se fundira el rea. Pero hoy es claro que sern los blo-
ques comerciales dominantes (NAFTA y Mercosur) los que determina-
rn el destino del ALCA.
39
El cambio (en aos recientes) es tan notable que un nuevo orden hemisfri-
co est emergiendo, el primero desde la terminacin de la guerra fra. En lo
esencial, la Primera Cumbre en Miami en 1994 fue una convocatoria para
considerar la reorganizacin siguiendo las lneas de un modelo centrado en
Estados Unidos con el NAFTA como el principal logro institucional. La Se-
gunda Cumbre en Santiago confirm la convocatoria y legitim el proceso
de reorganizacin pero siguiendo lineamientos muy diferentes de los aviso-
rados en 1994 [...] La nueva agenda es ms sensitiva de los distintos intere-
ses nacionales y regionales y tiene una sensibilidad mucho mayor para las
cuestiones sociales (Adems) Canad est emergiendo como una fuerza prin-
cipal en los asuntos hemisfricos [...] Su insercin en las cuestiones regiona-
les ha dado una nueva tnica a los asuntos interamericanos.
40
La perspectiva de contar con socios hemisfricos que padecen de
crisis recurrentes tampoco se desestima en Estados Unidos. El te-
mor, lejos de desvanecerse, seguramente lo han alimentado las crisis
de Mxico en 1994, la de Brasil en 1998 y las reiteradas crisis, cada
vez ms graves, que ha sufrido Argentina, no obstante que su econo-
ma la tiene anclada al dlar, o ms bien por eso mismo, desmintien-
do las vanidosas declaraciones del ex presidente Menem sobre las vir-
tudes de su programa. Por el contrario, en la Cuenca del Pacfico
encuentra Estados Unidos economas muy dinmicas que por mu-
chos aos no han conocido la recesin. La indisposicin a asumir los
riesgos eventualmente podra favorecer que se ponderen con mayor
puntaje las alternativas de asociacin comercial en razn de la im-
portancia de los mercados.
A este respecto cabe ilustrar el caso con un ejemplo sencillo.
41
En
1994 (posteriormente no han cambiado en lo fundamental las pro-
porciones) las exportaciones estadounidenses a Canad, un pas que
cuenta con menos de 30 millones de habitantes, tuvieron un valor de
114 255 millones de dlares, en tanto que las destinadas a Amrica
39
Mark Rosemberg, Regional integration and globalization: from NAFTA to FTAA, 1998
(manuscrito).
40
Loc. cit.
41
Alfredo Guerra-Borges, Globalizacin de la regionalizacin en Amrica Latina,
una propuesta alternativa, Comercio Exterior, nm. 6, Mxico, 1996.
Latina y el Caribe, cuya poblacin asciende a 450 millones de perso-
nas, tuvieron un valor de 92 588 millones de dlares.
42
De ese total, 55% correspondi a Mxico, que es parte del TLC, de
modo que la exportacin de Estados Unidos a Amrica Latina y el
Caribe, excluido Mxico, tuvo un valor de 41 748 millones de dla-
res en el ao mencionado, lo que se compara desfavorablemente con
las exportaciones de Estados Unidos a Corea, Hong Kong, Singapur
y Taiwan, cuyo valor total tuvo un monto de 59 573 millones de d-
lares. La poblacin de esos cuatro pases es de 74 millones de habi-
tantes.
De paso conviene recordar, finalmente, que en 1994 Estados Uni-
dos suscribi el compromiso de negociar la creacin en 2010 de un
rea de libre comercio en la Cuenca del Pacfico y que peridica-
mente se reanima el inters en negociaciones de libre comercio con
la Unin Europea. El abanico de opciones es sumamente colorido.
43
La debilidad de Estados Unidos
En el centro de los dilemas hay una interrogante de repercusin es-
pecial para el futuro del ALCA. Por qu el proceso de negociacin
del ALCA adolece de una falta de liderazgo estadounidense? La res-
puesta tiene que ver con la poltica interna de Estados Unidos, en
particular con las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo. Se tra-
ta, en concreto, de que para negociar Estados Unidos acuerdos que
impliquen modificaciones de su legislacin interna el Ejecutivo debe
recibir del Congreso la autoridad de negociacin por la va rpida
(que la administracin republicana de Bush hijo ha denominado au-
toridad para la promocin comercial, quiz con la secreta inten-
cin de exorcizar la negociacin de la autoridad de los malos espri-
tus que varias veces impidieron al presidente Clinton obtenerla).
Cuando el Ejecutivo negocia un acuerdo comercial debe someter al
Congreso un proyecto de decreto de promulgacin que contiene to-
das las modificaciones que deben hacerse a las leyes de Estados Uni-
dos. La concesin de la va rpida (el fast-track de la jerga estadouni-
dense) implica que el proyecto debe ponerse a votacin de ambas
42
FMI, Direction of Trade Statistics. Yearbook, 1995. Las cifras son de exportacin li-
bre a bordo (fob).
43
A. Guerra-Borges, Globalizacin..., op. cit.
Cmaras del Congreso en el plazo de 90 das legislativos; y que no po-
dr enmendarse. Si as no fuera, los congresistas que se oponen a un
determinado acuerdo comercial o a clusulas particulares del mismo
podran impedir su aprobacin o volverla de pronstico reservado
introduciendo lo que en el Congreso de Estados Unidos se conoce
como enmiendas asesinas.
En otras palabras, la autoridad para negociar por la va rpida tie-
ne el objetivo poltico de crear un entendimiento entre los dos pode-
res sobre la poltica comercial de Estados Unidos; el Ejecutivo se
compromete a mantener al Congreso informado de los objetivos y el
curso de las negociaciones, y el Congreso se compromete a dar un
trato preferencial a los acuerdos que resulten de esas negociaciones.
Por consiguiente, la va rpida es posible nicamente si entre Ejecu-
tivo y Congreso hay un alto grado de armona poltica. O no habin-
dola, que al menos haya una clara concurrencia de pareceres en tor-
no al asunto que se est negociando. Si entre ambos poderes no hay
consenso no habr tampoco va rpida, y si no hay va rpida difcil-
mente puede el Ejecutivo llevar a trmino una negociacin, pues co-
mo lo manifest el ministro de Comercio Internacional de Canad,
encargado de la presidencia del ALCA en 1998-1999, para el ALCA
constituye uno de sus desafos fundamentales la superacin del im-
pase con el fast-track, dado que nadie est dispuesto a negociar dos ve-
ces....
44
Si el Congreso se negara definitivamente a acordar la va r-
pida, con ello pondra fin a ms de 60 aos de cooperacin entre
Ejecutivo y Congreso en la elaboracin de la poltica comercial de
Estados Unidos. Pero esta posibilidad existe ahora.
45
Aun admitiendo la posibilidad de persuadir al Congreso para que
otorgue una nueva concesin de autoridad de va rpida, a juicio de
algunos observadores lo ms recomendable sera que los dirigentes
econmicos de la regin planificaran otros escenarios.
46
Tener abier-
tas ms opciones. Sin va rpida el Ejecutivo estadounidense tambin
puede negociar (como lo hizo al involucrarse en la Ronda Uruguay),
44
Citado en Opciones de Estados Unidos en el rea de Libre Comercio de las Amricas
(tomado de AmericasNet). El ministro de Comercio Internacional de Canad plante
cinco desafos fundamentales del ALCA en la 22a. Conferencia Anual de Miami sobre
el Caribe y Amrica Latina dedicada al tema Business in the Hemisphere: From talk to
action, diciembre de 1998.
45
A mediados del 2001.
46
Craig VanGrassteck, La va rpida: Un largo y tortuoso camino, Revista Cap-
tulos, nm. 53, SELA, 1998.
pero debe tener, y se le debe reconocer, una bien definida posibilidad
de obtenerla. Al concurrir a la II Cumbre de las Amricas el presi-
dente Clinton abrigaba todava esa seguridad, aunque para precaver-
se de un fracaso tendi una cortina de humo en torno a su partici-
pacin en la reunin. Para encubrir la debilidad con que concurra
a la Cumbre de Santiago, Estados Unidos argument que para este
pas el tema central de la reunin no eran las negociaciones comer-
ciales [] sino la educacin. Pero de la frondosa declaracin sobre
educacin ya nadie se acuerda, y en cambio fue a partir de la Cum-
bre que se emprendieron las negociaciones.
En el caso extremo, si el Ejecutivo no obtiene la va rpida tam-
bin puede negociar, pero slo acuerdos que no implican modifica-
ciones de las leyes de Estados Unidos. En 1997 Estados Unidos ne-
goci con Nicaragua un acuerdo sobre derechos de propiedad
intelectual que para todo fin prctico impone obligaciones slo a Ni-
caragua. Pero Nicaragua difcilmente tiene seguidores. Ms honora-
ble fue la suscripcin de los tratados sobre servicios financieros y de
telecomunicaciones en la OMC, pero Estados Unidos lo pudo hacer
sin la autoridad de la va rpida porque en esas materias las leyes es-
tadounidenses ya cumplan con los trminos de esos tratados. Para
Estados Unidos es ms fcil negociar en la OMC que en el ALCA por-
que, aun siendo necesaria la autoridad para la conclusin de la ron-
da total de negociaciones, en diversos asuntos le basta a la Casa Blan-
ca seguir la va legislativa regular. No ocurre lo mismo en el ALCA. Lo
que en el tratado de libre comercio hemisfrico se plasmar son ob-
jetivos de gran alcance y profundidad que requerirn una adecua-
cin significativa de la legislacin interna de los pases. Ninguno
estar exento de hacerlo.
Tras las conjeturas, la duda cartesiana
Podemos resumir ahora el ejercicio acadmico de las hiptesis y con-
jeturas, cuyo objeto implcito ha sido estimular al lector a pensar y
cuestionar en vez de aceptar irref lexivamente la verdad oficial que
satura los medios. El proyecto ALCA de Estados Unidos, si se llevara
a cabo conforme sus designios de potencia hegemnica, significara
para Amrica Latina una va especfica de globalizacin de su regio-
nalizacin. Esta metamorfosis reforzara los intereses de Estados Uni-
dos en el mbito latinoamericano y del Caribe y los subsumira en la
poltica global de ese pas, ponindolos al servicio de las estrategias
polticas de Washington y de las estrategias econmicas de las empre-
sas transnacionales estadounidenses. Por globalizada que fuera la
regionalizacin latinoamericana, no tendra sentido hablar de objeti-
vos propios de sta ni de metas a alcanzar mediante sta, pues el
marco en que se inscribiran las actuaciones de los gobiernos latinoa-
mericanos estara dado por la normatividad hemisfrica, diseada
por la potencia hegemnica. As se ha percibido en el Mercosur, co-
mo lo ref leja el eminente profesor Helio Jaguaribe al subrayar que
el xito del ALCA anulara el papel potencial del Mercosur en los
asuntos internacionales y reforzara los intereses de Estados Unidos en
el hemisferio. Su punto de vista es que entre los dos acuerdos, ALCA
y Mercosur, hay un juego de suma cero: lo que gana uno lo pierde el
otro.
47
Pero hay otras conclusiones que es posible extraer de las conjetu-
ras. Hay que atreverse a pensar que la globalizacin de la regionali-
zacin por la va del ALCA no es un hecho consumado en perspecti-
va. Su consumacin inevitable es algo que solamente cabe en la
resignacin ideolgica de la mayora de los gobiernos latinoamerica-
nos y de los crculos adyacentes. Su razonamiento tiene una estruc-
tura silogstica sencilla: toda potencia hegemnica tiene un poder de
decisin superior al de los pases de la regin hegemonizada. Esta-
dos Unidos es una potencia hegemnica; por lo tanto, Estados Uni-
dos tiene el poder de decisin para hacer valer su proyecto de rede-
finir las relaciones de subordinacin de Amrica Latina.
No obstante, al silogismo le hace falta una condicin sin la cual
no es verdadero y pasa a ser falacia: la condicin de que la potencia
hegemnica est inconfundiblemente resuelta a hacer prevalecer su
proyecto, y esta condicin no se cumple en el presente caso. Lo ve-
remos al pasar a las constataciones empricas de la situacin. Por
consiguiente, el proyecto tiene grietas por donde pueden escurrir
los intereses propios de los pases latinoamericanos, particularmen-
te de Brasil-Mercosur, en cuyo caso el proyecto puede no concretar-
se conforme el designio original de completar la dominacin sobre
Amrica Latina. Sustraerse de la dominacin es utpico, aunque al
47
Helio Jaguaribe, Mercosur y las alternativas del orden mundial, trabajo presentado
en el Encuentro Internacional Globalizacin, Amrica Latina y la II Cumbre de las
Amricas, FLACSO-Chile y Latin American and Caribbean Center de la Universidad In-
ternacional de Florida.
afirmarlo no suscribimos ninguna tesis de destino manifiesto. Con-
cebida de manera general, la redefinicin de las relaciones con Esta-
dos Unidos admite numerosas variantes. Lo esencial de una estrate-
gia latinoamericana es ganar todos los grados de libertad que sea
posible mediante el robustecimiento de la cohesin en la integra-
cin. Si fuera cierto que estamos por vivir en la sinfona electrnica
de que hablan los globalistas, hay que admitir que cada quien tiene
preferencias en la eleccin del instrumento que desea tocar. Una or-
questa no es slo el director.
La conclusin general de esta parte es que, no obstante proceder
la iniciativa del ALCA de la potencia hegemnica en el hemisferio oc-
cidental, es posible afirmar que no tiene de su parte todas las posi-
bilidades de hacer realidad su proyecto, mucho menos con su dise-
o poltico original (original desde lo tiempos del presidente
Monroe hace 180 aos).
Ms all de las conjeturas
Las ms recientes constataciones empricas de la situacin del ALCA
confirman en gran parte el razonamiento conjetural. La exploracin
profunda que realiz el Instituto de Relaciones Europeo-latinoame-
ricanas del estado de cosas en el ALCA, el acuerdo Unin Europea-
Mercosur y otros temas que habremos de examinar ms adelante, pu-
so de manifiesto que en Estados Unidos parece haberse diluido el
entusiasmo en torno al ALCA [...] El entusiasmo suscitado por la ini-
ciativa en 1994 ha decado notablemente y Estados Unidos mantiene
su firme compromiso en Amrica del Norte.
48
As lo evidencia el
hecho de que las dos primeras reuniones internacionales del presi-
dente Bush fueron con el primer ministro canadiense y con el pre-
sidente Fox de Mxico.
Qu es lo que motiva este desencanto? Los crculos polticos per-
ciben claramente que la opinin pblica se inclina por el proteccio-
nismo, lo que hace muy improbable la adopcin de una poltica co-
mercial dinmica de Estados Unidos, que conlleva la autorizacin de
la va rpida. Debido al resurgimiento del nacionalismo econmico
en el Congreso estadounidense no hay actualmente la misma dispo-
48
IRELA, Las perspectivas de un acuerdo de libre comercio UE-Mercosur y las opciones pa-
ra la poltica de Estados Unidos, Madrid, 1999, pp. 22 y 23.
sicin que pudo haber habido en el pasado en torno a la suscripcin
de acuerdos comerciales que implican prdidas de ingreso fiscal y el
desplazamiento eventual de empresas hacia otras regiones. El su-
puesto tradicional de que los republicanos estn en cierta medida
ms inclinados a favor del libre comercio que los demcratas parece
estarse debilitando. Ahora quedan menos moderados en cada parti-
do, y se han reducido mucho las divergencias entre demcratas y re-
publicanos en materia de poltica econmica internacional. Al asu-
mir el poder el Partido Republicano, con George Bush a la cabeza,
se ha constatado que hay ms continuidad que cambio en la direc-
cin general de la poltica comercial estadounidense.
49
Por su parte, los ambientalistas y los sindicatos, derrotados en su
oposicin al TLCAN en 1993, han vuelto a la escena poltica con reno-
vado vigor, dispuestos esta vez a cobrarse la revancha en los prxi-
mos acuerdos internacionales, el ALCA entre otros, o la ampliacin de
la agenda de la OMC que fue derrotada en Seattle con la activa parti-
cipacin de la alianza de los ambientalistas y la AFL-CIO.
50
La prdida
de empleos, y particularmente la diferenciacin creciente de los sa-
larios que ha creado en Estados Unidos dos mundos laborales, tiene
su traduccin en el lema convocante de que los acuerdos comercia-
les son parte del problema y no de la solucin. Los demcratas son
particularmente sensibles a la mentalidad que est prevaleciendo en
los obreros y las minoras tnicas, usualmente condenadas a desem-
pearse en los escalones inferiores de la escala laboral. La sucesin
de rechazos que ha sufrido la va rpida en el Congreso ref leja esa
creciente sensibilizacin. La ltima vez que la va rpida fue rechaza-
da, en septiembre de 1998, votaron contra la solicitud del presiden-
te Clinton 171 congresistas demcratas y a favor slo 29.
La duda metdica admite una cuestin ms para considerar. Cul
ser en definitiva el papel de Brasil-Mercosur en las negociaciones
49
Antena del SELA en Estados Unidos, edicin nm. 59, primer trimestre de 2001.
50
Un hecho sorprendente en el contexto de la historia reciente de Estados Uni-
dos, que pone de manifiesto la elevada conciencia de alerta y oposicin a las negocia-
ciones multilaterales, en general, y a la OMC, FMI y Banco Mundial, en particular, fue
que se puso fin al enfrentamiento que desde los aos setenta opona a los defensores
del ambiente (los Greens) y los sindicatos estadounidenses. La oposicin comn de
ambos sectores a la ampliacin de la agenda de la OMC permiti su reconciliacin y
que ante el asombro general constituyeran lo que pas a llamarse Alianza Sweeney-
Greenie, por el apellido del presidente de la poderosa central sindical AFL-CIO y los
Verdes.
del ALCA? Pese a las diferentes opciones dentro prevalecer la elec-
cin comn por el Mercosur?... Pensamos que s. No obstante que la
naturaleza intergubernamental de la institucionalidad del Mercosur
la hace muy vulnerable a las decisiones de los jefes de Estado, y que
las crisis en Brasil, primero, y luego en Argentina han provocado ten-
siones dentro del acuerdo y lo han debilitado, creemos que los inte-
reses econmicos y las aspiraciones polticas del Mercosur prevalece-
rn. Despus de la agitada reunin ministerial del ALCA en Belo
Horizonte, los presidentes de los pases miembros del Mercosur, con
el consenso de Bolivia y Chile, acordaron dar prioridad al fortaleci-
miento del acuerdo a fin de estar en mejor pie de negociacin inter-
nacional.
51
Ms ilustrativo an, si cabe, es que durante la XII Cumbre
del Mercosur, el secretario de Relaciones Econmicas Internaciona-
les de Argentina, Jorge Campbell, sostuvo que la existencia de nego-
ciaciones sobre el ALCA los obligaba a profundizar la integracin del
Mercosur para sobrevivir con identidad propia.
52
Cierto es que aqu-
llos eran otros tiempos, pero ms de una vez los presidentes merco-
surianos han manifestado que el ALCA no desplaza su atencin de
otras negociaciones, ante todo con la Unin Europea. Y hay razones
para ello. La importancia relativa de las exportaciones de Argentina
y Brasil a Estados Unidos ha cado de 14 y 25%, en nmeros redon-
dos, en 1990, a 8 y 18% en 1997, en tanto que las exportaciones a la
Unin Europea representan 25 por ciento.
En lo tocante a Brasil es significativa la declaracin que hizo en la
cumbre de Quebec el presidente Fernando Enrique Cardoso, segn
la cual el respaldo de su pas al ALCA no est garantizado.
53
Brasil
condicion su respaldo al compromiso que se pide asumir a Estados
Unidos de abrir su mercado de productos agrcolas y eliminar los
multimillonarios subsidios a la agricultura. Desde un principio Esta-
dos Unidos hizo terca resistencia para admitir en la agenda del ALCA
las negociaciones sobre el sector agrcola, pero a la hora de definir
los grupos de negociacin, Argentina y Brasil consiguieron que se
creara un grupo para la agricultura. Sin embargo, Estados Unidos
insiste en que este asunto debe reservarse para las negociaciones en
51
Chile tiene una activa participacin en el Mercosur; sus intereses comerciales
con Europa son ms importantes que con Estados Unidos, pero ha mantenido vivo
su inters en la negociacin directa bilateral con Estados Unidos.
52
IRELA, El Mercosur: perspectivas de un bloque emergente, Madrid.
53
Dolia Estvez, Escasos avances en la cumbre de las lgrimas, La Jornada, Mxi-
co, 23 de abril de 2001.
la OMC, cuya apertura es probable que tenga lugar en Qatar, en no-
viembre de 2001. La discrepancia se mantiene, y la incertidumbre
sobre el ALCA tambin.
La duda metdica admite, finalmente, una posibilidad extrema,
que el ALCA no llegue a suscribirse y que Estados Unidos se incline
por un nuevo esquema de relaciones con Amrica Latina. Hace al-
gunos aos Kissinger aconsej a Washington que no se entretuviera
con el ALCA y negociara directamente con Brasil y el Mercosur. Pero
ahora se sabe que el Mercosur no es una prioridad para Estados
Unidos.
54
La razn es que el comercio con esa zona, y en general
con Amrica Latina y el Caribe, tiene mucho menos valor que el de
Estados Unidos con Canad y Mxico. Aun admitiendo que el Mer-
cosur no fuera una prioridad para Estados Unidos, no hay que sacar
de ello conclusiones equivocadas. Adems del comercio y la inver-
sin en la zona, que no son menospreciables, est la desafiante
presencia europea en el Mercosur. Y como dijera Enrique IV al con-
vertirse por conveniencia poltica del protestantismo al catolicismo,
Pars bien vale una misa.
Como buen republicano, Kissinger anticip los rasgos que des-
pus de enero de 2001 comenzaron a percibirse en la poltica comer-
cial de la Casa Blanca, en la cual cobraron de nuevo actualidad la ad-
hesin individual, caso por caso, de los pases latinoamericanos al
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y la opcin de la
firma de tratados bilaterales. No ponemos en duda que el espritu
de la Iniciativa de las Amricas del ex presidente Bush siga presen-
te en la Casa Blanca. El nuevo presidente Bush, hijo del anterior, ha
reiterado su apoyo al ALCA. No hay que dudarlo. Es parte de la con-
tinuidad que se advierte en la direccin general de la poltica comer-
cial estadounidense. Y adems es asunto de familia. Pero para Was-
hington no hay slo un camino para llegar al ALCA.
Una opcin que ahora tiene bastante credibilidad es el retorno a
la estrategia Baker, como se conoce a la defendida por James Ba-
ker, antiguo secretario del Tesoro en el gobierno de Ronald Reagan
y secretario de Estado en el gobierno de George Bush padre. La es-
trategia consiste en no ir directamente al objetivo sino ganar prime-
ro una batalla tras otra. Cuando Estados Unidos negoci con Cana-
d el Tratado de Libre Comercio su principal objetivo era sentar
precedentes para las negociaciones en la OMC, concretamente sobre
54
IRELA, Las perspectivas de un acuerdo..., op. cit., p. 24.
servicios, inversiones y derechos de propiedad intelectual. Ahora
tambin la negociacin del ALCA sentara precedentes para la proyec-
tada nueva ronda de negociaciones de la OMC. Y a su vez, la negocia-
cin de un tratado de libre comercio con Chile, tarea ya emprendi-
da en las postrimeras de la administracin de Clinton, servira para
ejercer presin sobre los restantes pases latinoamericanos y el Cari-
be para que se comprometan ms con el ALCA y estn dispuestos a
suscribirlo en el 2005. En resumen, La administracin Bush pare-
ciera dispuesta a tratar los acuerdos que se estn negociando actual-
mente ms como ejercicios para sentar precedentes que como inicia-
tivas importantes por derecho propio.
55
No deja lugar a dudas sobre lo anterior el nombramiento de Ro-
bert Zoellik para desempear el cargo de representante comercial de
Estados Unidos. Zoellik fue un cercano colaborador de Baker en las
administraciones de Reagan y Bush padre. En su discurso ante el
Consejo de las Amricas el 7 de mayo de 2001, el embajador Zoellik
declar que eran numerosos los pases que deseaban suscribir con
Estados Unidos un tratado de libre comercio y que (Estados Unidos)
considerar seriamente cada una de esas ofertas, al mismo tiempo
que se concentra en el ALCA.
56
Al da siguiente, en una comparencia
ante el Subcomit de Comercio del Comit de Medios y Arbitrios de
la Cmara de Representantes, Zoellik insisti: Al movernos en varios
frentes podemos generar una competencia en la liberalizacin que
mejore la posicin de Estados Unidos y promueva los mercados abier-
tos en nuestro hemisferio y en el mundo entero.
57
Es dudoso que Amrica Latina pueda moverse en varios frentes.
Lo primero que requiere la movilidad es despertar el inters de los
interlocutores potenciales. Pero la participacin de Amrica Latina
en el comercio mundial es tan slo un poco ms de 3%. Practica el
culto de las exportaciones pero no ha cesado de caer. Ms cerca de
la realidad est preguntarse lo siguiente: si se abre una nueva ronda
de negociaciones multilaterales, qu reservar para la negociacin
del ALCA y qu para las negociaciones en la OMC? Son plenamente
compatibles o se interfieren? Y si se interfieren, la negociacin en
la OMC frenar el ALCA antes que impulsarla? Con quin o con qu
quedarse entonces?
55
Antena..., op. cit.
56
Antena..., nm. 60, segundo trimestre de 2001.
57
Loc. cit.
Quiz sea todava muy temprano para abrir el captulo de las in-
terrogaciones. La gran pregunta del ALCA sigue siendo: obtendr la
Casa Blanca la autoridad para la negociacin por la va rpida? La
habilidad de Clinton no lo consigui. La energa de los discursos de
Bush hijo borraron por un momento todas las dudas. Pero a Quebec
se lleg sin la autoridad. En la propia reunin, Bush, prometi que en
tres meses ms la obtendra. Pero transcurrieron ms de tres meses
sin resultados. Y de pronto la terrible catstrofe material, humanita-
ria, econmica y poltica del 11 de septiembre, la obra infernal del
terrorismo. Y la aceleracin de la recesin econmica. Dnde que-
da ahora el ALCA en la escala de prioridades de Estados Unidos? No
ha muerto pero es posible que de inmediato ingrese a la catalepsia.
EL ACUERDO MERCOSUR-UNIN EUROPEA, UNA GLOBALIZACIN
NO HEGEMNICA
Aun cuando en este caso no estaramos haciendo referencia a Amrica
Latina en su totalidad, el Mercosur puede considerarse un exponente
legtimo de sta, no slo ni principalmente porque tiene ms de la
mitad de la poblacin latinoamericana sino porque en lo tocante a
la globalizacin y la regionalizacin, vale decir, en su proyeccin inter-
nacional, tiene un propsito de identidad latinoamericana claramente
diferenciada frente a las grandes constelaciones de poder, en particu-
lar frente a Estados Unidos, no necesariamente de estilo confrontativo.
La cooperacin de la Unin Europea para el Mercosur se hizo
presente desde muy temprano. En 1992, apenas un ao despus de
la firma del Tratado de Asuncin, las partes firmaron el Acuerdo-
Marco de Cooperacin Interinstitucional, que inclua asistencia tc-
nica, intercambio de informacin, formacin de recursos humanos y
apoyo institucional. En junio de 1994, en su reunin de Corf, el
Consejo Europeo defini la poltica europea en relacin con el Mer-
cosur, decisin a la que los presidentes de los pases miembros del
grupo respondieron de inmediato con satisfaccin.
58
Ese mismo ao
se suscribi el Memorndum de Entendimiento en que ambas partes se
comprometan a concluir en corto plazo un Acuerdo-Marco Interre-
58
Vase Declaracin, en Integracin Latinoamericana, nm. 203, Buenos Aires,
agosto-septiembre de 1994.
gional con el objetivo final de formar una zona de libre comercio en
2001. En diciembre de 1995 se firm, finalmente, el Acuerdo-Marco
Interregional de Cooperacin Econmico-comercial, que establece
las bases para avanzar hacia la zona de libre comercio en un plazo de
10 aos. ste es el primer acuerdo birregional entre uniones adua-
neras que registra la historia.
El acuerdo define cuatro ejes de accin o reas de cooperacin:
la institucionalizacin del dilogo poltico de carcter regular y pro-
fundo; realizar de manera progresiva la cooperacin comercial, con
el fin de preparar las condiciones para la liberalizacin del comer-
cio recproco; fortalecer la cooperacin econmica, y reforzar la coo-
peracin en favor de la integracin regional.
Las razones del Mercosur
Para el Mercosur el establecimiento de una zona de libre comercio
birregional con la Unin Europea est en completa consonancia con
sus intereses como cuarto conjunto econmico mundial despus del
NAFTA, la Unin Europea y el bloque asitico. Realzara significativa-
mente la presencia internacional del Mercosur y tendra en su creci-
miento econmico un efecto ms intenso que el esperado de la sus-
cripcin del ALCA. A esta conclusin lleg la Fundacin Getulio
Vargas en una estimacin economtrica de los efectos estticos de
los acuerdos. Teniendo como referencia las actuales corrientes co-
merciales, estim el incremento esperado de las exportaciones del
Mercosur a Europa y, bsicamente, a Estados Unidos. Segn la Fun-
dacin, el Mercosur tiene ms que ganar con el acuerdo con la
Unin Europea que con el ALCA. La liberalizacin del comercio con
la UE significara para Brasil un crecimiento econmico adicional de
5% anual, que en el caso del ALCA sera solamente de 2%. En Argen-
tina el efecto sera mayor, el acuerdo con la UE producira un creci-
miento adicional de 6.7% frente a 0.7% del ALCA.
59
La Unin Europea ha sido tradicionalmente el principal socio co-
mercial de los pases parte del Mercosur, y de Chile como pas aso-
ciado, y es tambin el principal inversionista extranjero en esos
pases. En el Mercosur hay aproximadamente cuatro veces ms em-
59
ra la poltica de Estados Unidos, Madrid, 1999.
presas europeas que de Estados Unidos. Cifras preliminares de 1998
indican que las empresas europeas aportaron 46% de la inversin ex-
tranjera total en el Mercosur, frente a 27% de las empresas estadou-
nidenses.
Contrariamente a lo que ocurre en Mxico y en la mayora de los pases la-
tinoamericanos donde predomina la inversin de Estados Unidos, las com-
paas europeas estn firmemente asentadas en el Mercosur y cuentan con
el potencial para expandirse en el Cono Sur. Ello explica la existencia en la
Unin Europea de un inf luyente lobby empresarial (especialmente en los sec-
tores de industria y servicios) que apoya un Acuerdo de Libre Comercio con
el Mercosur.
60
Todo ello son razones que abonan el inters del Mercosur en la
intensificacin de sus vnculos con Europa.
Las razones de la Unin Europea
Desde el punto europeo, la cooperacin-integracin con el Mercosur
tiene cuando menos dos explicaciones. La primera es la nueva estra-
tegia comercial de la UE que concede mucha importancia a la aper-
tura de mercados en el exterior. No obstante que para los estados
miembros de la UE el mercado comunitario tiene una importancia
primordial, se le concede ahora una alta prioridad a las exportacio-
nes a terceros pases teniendo en cuenta que, en primer lugar, la re-
cuperacin de las economas europeas en 1993-1994 se apoy en el
crecimiento sostenido de las exportaciones fuera del mbito comu-
nitario; en segundo lugar, mientras que las exportaciones comunita-
rias a pases industriales crecieron solamente 5% entre 1990 y 1993
y la expansin del comercio con la cuenca mediterrnea y el resto
del mundo fue, respectivamente, 16%, las exportaciones a Amrica
Latina en el periodo indicado aumentaron casi 50%, con lo que pa-
s a ser la regin ms dinmica del comercio exterior europeo.
61
Pa-
ra la UE el inters primordial de un acuerdo con el Mercosur radica
en las previsiones hechas de que favorecer un rpido crecimiento
60
Ibid., p. 12.
61
Gonzalo Garca Jimnez, LUnion Europene et la relance du processus dinte-
gration en Amerique Latine: a la recherche dune nouvelle strategie commerciale fa-
ce au dynamisme nord-american (indito). Se agradece al autor la oportunidad de
ver el manuscrito.
de sus exportaciones y de su ya importante participacin en este
mercado. En particular es muy grande el inters europeo en sectores
como el automotriz y los servicios, en los que cabe esperar un impor-
tante incremento de las ventas europeas, pero tambin es significati-
vo el inters cifrado en el rubro de la maquinaria.
62
Una razn de Estado
Hay algo ms que comercio en la nueva estrategia europea. Con s-
ta se trata de contrapesar el dinamismo estadounidense. De no con-
servar la UE su presencia protagnica en el Mercosur, ste caera irre-
mediablemente bajo la creciente inf luencia poltica y econmica de
Estados Unidos, que ya es muy importante. Ya en 1994, antes an
de la firma del acuerdo birregional, la Comisin Europea haba he-
cho presente al Consejo y al Parlamento Europeo que de no asumir
la UE una posicin ms comprometida perdera irremediablemente
cuotas de mercado en el Mercosur, como ya las haba perdido en M-
xico tras la suscripcin del NAFTA. De las zonas emergentes Amri-
ca Latina es, por decirlo de alguna manera, la nica disponible pa-
ra la Unin Europea, y aun as slo en sentido relativo, pues de igual
manera que en Asia choca con la presencia hegemnica de Japn, en
Amrica Latina choca con el predominio de Estados Unidos. Como
toda gran potencia, Europa estima que no se puede abandonar la pla-
za. Lo mismo piensa Estados Unidos respecto de la Unin Europea. El
ALCA hay que verlo tambin desde esta perspectiva.
La diferencia esencial entre dos globalizaciones
Aqu tocamos una cuestin primordial. En tanto que el ALCA es la va
para una globalizacin de la regionalizacin de Amrica Latina des-
de posiciones de hegemona, el acuerdo Mercosur-Unin Europea
no lo es. La Unin Europea no es y no puede ser una potencia hege-
mnica en Amrica Latina, ni aun en el Mercosur donde tiene sus
posiciones ms fuertes. La explicacin obvia es la presencia de Esta-
dos Unidos. Esto marca una diferencia fundamental entre los dos
tipos de globalizacin, una diferencia que favorece a Amrica Latina.
62
IRELA, Las perspectivas..., op. cit.
No es la nica. La favorece, asimismo, que la Unin Europea conci-
be la integracin de una manera profundamente diferente a la de
Estados Unidos. Por otra parte, las fuentes culturales de Amrica La-
tina tienen su raz histrica en Europa y no en Estados Unidos, lo
que cuenta en alto grado en la conservacin y el perfeccionamiento de
una identidad latinoamericana. En cuarto lugar, la Unin Europea
no abriga, ni podra abrigar, propsitos semejantes a los designios
monrostas de Estados Unidos.
Por todo ello, si hemos de sopesar las dos vas de acceso a la glo-
balizacin, la ventaja se inclina en favor de un acuerdo con la Unin
Europea. Con sta se tendra ms grados de libertad para el desarro-
llo con identidad latinoamericana, y su concrecin ampliara consi-
derablemente los grados de libertad de Amrica Latina en sus rela-
ciones con Estados Unidos, incluida la negociacin de un acuerdo de
libre comercio hemisfrico. El presidente Monroe pasara a ser un
profeta equivocado.
La difcil concrecin
Al firmarse el acuerdo Unin Europea-Mercosur en 1995 ambas
partes vean con optimismo la concertacin de mecanismos de li-
beralizacin comercial en un plazo relativamente corto, lo cual
abrira paso a la declaracin formal de inicio de las negociaciones
para el establecimiento de la asociacin birregional. Pronto, sin
embargo, se manifestaron las discrepancias en el seno de la UE,
particularmente sobre la inclusin del tema agrcola en la agenda
de negociaciones. En cierto momento todo haca pensar que los
plazos originalmente estimados para el inicio de negociaciones ya
no seran respetados. Pero estaba a la vista la cumbre de los jefes
de Estado y de gobierno de Amrica Latina/Caribe y la Unin Eu-
ropea en Ro de Janeiro, en junio de 1999, y en forma simultnea
con sta la minicumbre trilateral Chile-Mercosur-UE. Algo haba
que llevar. A favor de la concesin del mandato se movilizaron
fuerzas muy importantes, Alemania tena en ese periodo la presi-
dencia de la UE; Espaa, Italia y Portugal acuerparon resueltamen-
te la posicin alemana, y el Foro Empresarial UE-Mercosur, creado
en Ro de Janeiro en febrero de 1999, acentu sus presiones en fa-
vor del pronto inicio de las negociaciones. El 22 de junio de 1999,
faltando una semana para la primera cumbre con Amrica Latina,
el Consejo de la UE aprob el mandato de negociacin, que inclua
una zona de libre comercio, pero hacindose eco de las discrepan-
cias internas el mandato diferenci dos etapas: la primera, para
realizar conversaciones preliminares. En la segunda etapa deber
llevarse a cabo el difcil proceso de las negociaciones arancelarias.
Su incio se fij para despus del 1 de julio de 2001, sin precisar
una fecha para abrir el dilogo. De acuerdo con lo anterior, la pri-
mera reunin del Consejo de Cooperacin UE-Mercosur se celebr
en Bruselas, en noviembre de 1999, para conocer de cuestiones de
procedimiento (metodologa, cronograma y agenda). Se acord
crear un Comit de Negociaciones Birregionales que fuera respon-
sable de los temas comerciales y actuara como comit coordinador
del proceso, con reuniones tres veces al ao. Finalmente, el Comi-
t de Negociaciones tuvo su primera reunin en Buenos Aires, en
abril de 2000, y cre tres grupos tcnicos: de competencia, de re-
glamentacin de conf lictos y el de comercio de bienes, con tres
subgrupos: el de comercio de servicios, movimientos de capitales,
inversiones y propiedad intelectual.
En la obtencin del mandato para la negociacin del acuerdo bi-
rregional, el comercio de productos agrcolas y pesqueros es el ms
controvertido, porque es en ste que se concentra 40% de las expor-
taciones del Mercosur a Europa. La perspectiva de un ingreso libre
de derechos de estos productos a la Unin Aduanera despert serios
temores en el lobby agrcola, particularmente en Francia, Irlanda,
Alemania, Epaa e Italia.
Para el poderoso lobby agrcola la negociacin de un acuerdo de
libre comercio con el Mercosur pondra en peligro la Poltica Agr-
cola Comn (PAC). Pese a que slo de la fuerza de trabajo europea se
encuentra en la agricultura, la PAC concentral 47% del presupuesto
comunitario. La PAC es motivo de cuestionamientos de un tiempo a
esta parte y la tendencia es a reducir su peso en el presupuesto, pe-
ro el rea de libre comercio con el Mercosur podra elevar las asig-
naciones para la PAC entre 5 700 y 14 300 millones de euros, segn
distintas estimaciones, para compensar a los agricultores europeos
los efectos de la competencia del Mercosur.
63
Ya ahora, sin gozar de
libertad de acceso, el Mercosur tiene 67% del total de las importacio-
nes de carne bovina fresca y congelada que la UE realiza desde el res-
63
Susanne Gratius, Las perspectivas de un acuerdo de libre comercio UE-Mer-
cosur, Revista Captulos, nm. 58, SELA, enero-abril de 2000.
to del mundo; 51% de los jugos de frutas, 43% del maz sin moler,
48% del pienso para animales y 42% de semillas y frutas oleagino-
sas.
64
La incorporacin a la UE de Chipre, Eslovenia, Estonia, Hungra,
Polonia y la Repblica Checa puede tener tambin un fuerte efecto
en la PAC porque una buena parte de esos pases tiene una economa
bsicamente agrcola. Esto viene a complicar las cosas del Mercosur,
no slo en el aspecto que venimos considerando sino porque algu-
nos pases miembros de la UE se manifiestan por la posposicin de
las negociaciones con el Mercosur hasta que se hayan completado las
que dieron inicio en 1998 con los pases centroorientales europeos
antes mencionados.
65
No todo es desfavorable a la negociacin del acuerdo de libre co-
mercio UE-Mercosur. El ingreso de los pases centroorientales euro-
peos antes mencionados, y posteriormente de los restantes (Bulga-
ria, Eslovaquia, Letonia, Lituania y Rumania), tendrn la ventaja para
el Mercosur de que acelerarn la reforma de la PAC, pues un aumen-
to de su presupuesto resulta ya absolutamente intolerable para los
pases miembros de la Unin. Por otra parte, el acuerdo UE-Mercosur
tiene poderosos amigos, ante todo Alemania, que es el pas comuni-
tario con ms fuertes relaciones con Brasil. Finalmente, estimacio-
nes hechas por la Comisin Europea indican que el acuerdo de libre
comercio con el Mercosur dara lugar a significativos beneficios ne-
tos para ambas partes. Si se suprimieran las barreras para los pro-
ductos agrcolas, las ganancias anuales adicionales para la UE seran
del orden de 6 200 millones de dlares y de 5 100 millones para el
Mercosur.
66
Digamos de paso, porque posiblemente no haya otro lugar para
decirlo, que la negociacin de una asociacin binacional Mercosur-
Unin Europea, de manera similar a la discusin sobre el NAFTA en
Estados Unidos, ponen de manifiesto que en los tiempos modernos
los papeles se han invertido; antes eran los pases en desarrollo los que
hacan resistencia a los convenios con pases desarrollados; ahora es
lo contrario, y aunque la explicacin de la mayor f lexibilidad de
64
IRELA, Las negociaciones Unin Europea-Mercosur. El largo camino hacia la liberali-
zacin comercial, Madrid, mayo de 2000.
65
Vase en S. Gratius, op. cit., una presentacin detallada de la estructura comer-
cial UE-Mercosur.
66
ra la poltica de Estados Unidos, Madrid, noviembre de 1999.
los primeros no es difcil darla, pero sera volver sobre argumentos
de sobra conocidos, la explicacin de la resistencia de los pases cen-
trales se debe por lo general a la defensa obstinada que hacen de los
sectores en que no son competitivos, en que no tienen las ventajas compa-
rativas de su parte, y sin embargo, el Banco Mundial calla. Sabemos
por qu.
Un balance gris para comenzar el milenio
El tercer milenio emprendi su camino con un fuerte bagaje de du-
das y reconsideraciones por el lado del Mercosur, de la Unin Euro-
pa y de Estados Unidos. Es la hora en que cada parte tendr que ha-
cer examen de conciencia pues no son acontecimientos externos los
que fuerzan la ref lexin sino cuestiones internas de cada uno. En el
cruce de caminos est el hecho de que la creacin de una asociacin
birregional UE-Mercosur tiene el mismo calendario de las negocia-
ciones del ALCA. En ambos casos la conclusin de las negociaciones
se anticipa para el 2005. Siguiendo la tradicin del cine, algunos se
sienten inclinados a pensar que es pura coincidencia. Pero en reali-
dad la coincidencia tiene un mensaje, y habindolo percibido clara-
mente el Instituto de Relaciones Europeo-latinoamericanas decidi
realizar un estudio que en este nuevo contexto de relaciones trian-
gulares tuviera el objeto de contribuir a instaurar un dilogo tri-
partito entre la UE, el Mercosur y Estados Unidos acerca del futuro
de sus f lujos de comercio e inversin en un marco de creacin de
bloques regionales y de negociaciones de libre comercio.
67
Salvo in-
dicacin en contrario, el apretado resumen que haremos en seguida
se basa en ese documento.
El Mercosur encara varios desafos importantes. En primer lugar,
la crisis brasilea de 1998. El capital especulativo, que vena de aso-
lar las economas de Asia y Rusia, se volvi ese ao contra Brasil, co-
mo ya lo haba hecho contra Mxico y Argentina en 1994. Sumido
67
IRELA, Las perspectivas de un acuerdo..., op. cit. El proyecto fue financiado por la
Tinker Foundation de Nueva York y cont con la asistencia de tres consultores prin-
cipales: Roberto Bouzas, investigador principal de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO) y profesor del Instituto del Servicio Exterior de la Nacin,
en Buenos Aires; Vctor Bulmer-Thomas, Senior Fellow of Latin American Studies
(ILSAS), University of London; y Riordan Roett, director del Programa del Hemisfe-
rio Occidental, The Paul H. Nitze School of Advanced International Studies (SAIS), John
Hopkins University, Washington, D. C.
en la impotencia, el Banco Central de Brasil decidi finalmente per-
mitir la libre f lotacin del real, lo que implic una devaluacin de
40%. Una cada del tipo de cambio de esa magnitud en la economa
ms grande del Mercosur necesariamente tuvo graves consecuencias
en las posiciones de competitividad dentro del grupo. Debido a que
Argentina se mantuvo pegada a su sistema de paridad peso-dlar fue
el pas ms afectado por la crisis. La rigidez de su sistema no le per-
miti corregir la violenta sobrevaluacin de su moneda frente a la de
su principal mercado (Brasil), por lo que sus ventas a este pas caye-
ron en un 25%, al mismo tiempo que se incrementaron las importa-
ciones desde Brasil.
La crisis puso de manifiesto una debilidad institucional del Mer-
cosur. Hasta ahora el liderazgo presidencial ha sido particularmen-
te eficaz en la construccin del Mercosur y la solucin de las con-
frontaciones, particularmente entre Argentina y Brasil. Sin
embargo, para la mayora de los analistas la estructura interguber-
namental del Mercosur no estar a la altura de los desafos del pro-
ceso al cobrar mayor complejidad y requerirse niveles especficos
descentralizados de decisiones. Esto implica transferir un grado
creciente de poderes a los rganos del Mercosur para que sean ca-
da vez ms rganos regionales propiamente dichos, como en un
grado mucho ms avanzado lo es la Comisin Europea. En segun-
do lugar, la crisis puso de manifiesto la necesidad de una mayor
coordinacin macroeconmica. Ambos aspectos estn presentes en
la conclusin que se sac de la crisis ms grave que ha pasado el
grupo desde su creacin en 1991: la mejor receta de la crisis no es
menos sino ms Mercosur.
El proceso se encuentra ahora ante el desafo, similar al euro-
peo, de su ampliacin y profundizacin. En lo tocante a sta se ha
acordado una mayor coordinacin macroeconmica. Se cre un
grupo de trabajo para estudiar la adopcin de una moneda comn,
en lo que Argentina ha insistido mucho ante un Brasil que la ha es-
cuchado con displicencia. Y tras varios aos de negociacin, Ar-
gentina y Brasil definieron finalmente un rgimen automotriz co-
mn.
El Mercosur tiende tambin, ante todo por inf luencia de Brasil, a
su ampliacin comprendiendo a todos los pases de Amrica del Sur.
Brasil convoc para el 2000 una cumbre sudamericana para avanzar
hacia la creacin de un Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del
Sur (ALCSA), y para fortalecer la posicin sudamericana en las nego-
ciaciones del ALCA.
68
Donde comienza a percibirse claramente el nuevo contexto de re-
laciones triangulares es porque el ritmo y el contenido de las nego-
ciaciones UE-Mercosur sufren la inf luencia de la negociacin del AL-
CA. La ampliacin del Mercosur, primero con la asociacin de Chile
y Bolivia y en el futuro con la creacin del ALCSA, tienen la clara de-
finicin del Mercosur de fortalecer su poder de negociacin frente a
Estados Unidos, pero indudablemente tambin frente a Europa. Las
negociaciones del Mercosur con la Unin Europea, por otra parte,
son complementarias de la participacin del Mercosur en el ALCA.
Ante las contradicciones internas de la UE para entrar de lleno a la
negociacin de la asociacin binacional, Argentina y Brasil han de-
fendido firmemente ante los europeos que se disponen a avanzar en
forma paralela hacia el ALCA y hacia el acuerdo con Europa. La re-
lacin triangular, por otra parte, resalta ntidamente en que
toda vez que Europa y Estados Unidos compiten en los mercados del Merco-
sur (especialmente en los sectores de telecomunicaciones, servicios financie-
ros y automviles) cabe esperar un refuerzo mutuo y una estrecha correla-
cin entre ambos procesos de negociacin.
69
Habr que esperar sin impaciencia a que se despejen los nublados
del da.
Al concluir la dcada (de los noventa) el Mercosur, la Unin Europea y Esta-
dos Unidos parecen dirigir su atencin hacia sus complejas agendas internas
[...] Esta visin introspectiva sustituye a la corriente liberalizadora y librecam-
bista de principios de los aos noventa a uno y otro lado del Atlntico.
70
As lo deben entender los gobiernos latinoamericanos, principa-
les promotores de la globalizacin de la regionalizacin. La hora de
reconsiderar las obsesiones liberalizadoras marcan un comps de es-
pera y dan pie para reforzar la idea de que es posible invertir los tr-
minos de la cuestin, como en el siguiente captulo habremos de
proponer en relacin con Amrica Latina.
68
S. Gratius, op. cit.
69
IRELA, Las perspectivas de un acuerdo..., op. cit., p. 21.
70
Ibid.
REGIONALISMO ABIERTO, LA OPCIN GENERAL
Introduccin
Como resultado de los cambios radicales que ha sufrido el panorama
poltico y econmico de Amrica Latina desde los aos ochenta, los
numerosos acuerdos de liberacin comercial de fines de siglo, com-
prendidos en el trmino genrico de regionalizacin, se inscriben en
la tendencia claramente observable a diluirse en la globalizacin. En
este captulo examinamos ya el caso del ALCA, como una forma espe-
cfica de globalizacin, una opcin particular de sta. Pero la dife-
rencia con el ALCA es que la tendencia a globalizar la regionalizacin
es a todas luces la opcin general. Quisiramos denominarla estrategia
general de los gobiernos latinoamericanos, pero no llega a eso. Es
simplemente la tendencia a allanar el camino de toda medida u obs-
tculo de cualquier naturaleza (econmica o poltica) que se inter-
ponga entre las preferencias comerciales latinoamericanas y la libe-
ralizacin general indiscriminada; entre las normas regionales y las
mundiales; entre las polticas econmicas nacionales y las estrategias
de las empresas transnacionales. Se ha perdido la fe en el potencial
interno. El mundo es la esperanza.
Por su ndole general, comprensiva de cualquier opcin particu-
lar, es esta tendencia la que con ms propiedad podemos identificar
como globalizacin de la regionalizacin. Hacindose cargo de ella,
la Comisin Econmica para Amrica Latina hizo en 1994 la pro-
puesta para denominarla regionalismo abierto.
71
Se trata de una pro-
puesta para formalizar el burdo empirismo de los gobernantes lati-
noamericanos. Como lo indica la CEPAL, su propuesta es coherente
con el modelo econmico imperante en la regin, que propone una
apertura generalizada de la economa. Por lo tanto, se basa esencial-
mente en el funcionamiento del mecanismo del mercado para la
asignacin de recursos y la definicin de las estructuras de produc-
cin.
72
Apegada como est a la prctica normal de los gobiernos latinoa-
mericanos en aos recientes, la propuesta de la CEPAL no tiene la pre-
tensin de madurarla tericamente, a diferencia de los aos cincuen-
71
CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina. La integracin econmica al servi-
cio de la transformacin productiva con equidad, 1994.
72
CEPAL, Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, 1996.
ta en que la Comisin elabor una propuesta terica bastante cohe-
rente y original sobre integracin regional. Se trata, pues, de bauti-
zar una prctica sin teora, y no es extrao, en consecuencia, que la
nica definicin de regionalismo abierto en la propuesta de 1994
se encuentra exclusivamente en la Introduccin del documento, y
aunque en su propuesta la CEPAL lo relaciona con la transformacin
productiva con equidad, ampliamente desarrollada por la Comisin en
sucesivos documentos, no est claro que la globalizacin de la regio-
nalizacin pueda prestar a dicha transformacin un servicio directo.
En el regionalismo abierto, el Estado tiende en forma natural a
perder funciones, en tanto que en la transformacin productiva con
equidad tiende necesariamente a asumir nuevas funciones, o a ejer-
cer las anteriores pero transformadas. Transformar la estructura pro-
ductiva de Amrica Latina y conseguirlo de modo que cumpla el ob-
jetivo socialmente deseable de lograrlo con equidad es una tarea de
enormes proporciones. El libre mercado jams podr acometerla
por s solo. El Estado tiene que actuar.
Caldentey del Pozo y Romero Rodrguez plantean lo anterior de
la siguiente manera: la propuesta de transformacin productiva
de la CEPAL parte del criterio de que crecimiento y equidad son com-
patibles, otorgando la prioridad a la equidad sobre el crecimiento, en
lo que se diferencia del ajuste estructural neoliberal que invierte el
orden de prioridades. La principal diferencia, sin embargo, est en
el papel que el Estado debe desempear en la actividad econmica.
En toda su propuesta y en los aspectos heterodoxos del ajuste, el Es-
tado mantiene un claro protagonismo.
73
En contraposicin a lo an-
terior,
la propuesta complementaria de regionalismo abierto [...] resulta un tanto con-
fusa, dando la impresin de que se quiere mantener el equilibrio entre la tra-
dicional doctrina de la CEPAL sobre la integracin econmica y la doctrina
neoliberal dominante [...] La excesiva confianza expresada en los efectos po-
sitivos que la intensificacin del comercio tendr sobre las economas nacio-
nales y el que no aparezcan propuestas de acciones regionales para actuar
sobre los obstculos estructurales que tiene el desarrollo equilibrado po-
73
Pedro Caldentey del Pozo y Jos Juan Romero Rodrguez SJ, Integracin: agen-
da abierta con un dilema pendiente, Envo 193, 1998, p. 34.
dran ser consecuencia de la enorme inf luencia que las teoras neoliberales
han tenido en todos los mbitos en las ltimas dcadas.
74
En razn de que concreta y seala claramente el fin que se persi-
gue con la orientacin asumida en los hechos por los gobiernos, la
definicin de regionalismo abierto del documento de la CEPAL ser
la que utilizaremos en la discusin del tema. El regionalismo abierto
es la opcin general de los gobiernos latinoamericanos y, en conse-
cuencia, slo la podrn desechar o modificar fuerzas sociales y pol-
ticas con capacidad para inf luir en la conducta de los estados y, en
el mejor de los casos, hacerse cargo de su conduccin bajo principios
ideolgicos diferentes.
La imprecisin de un concepto
El trmino regionalismo abierto, en la acepcin que ha tenido acogida
en los gobiernos y las instituciones financieras internacionales, est pre-
ado de peligros para la definicin de estrategias, pues entrelaza dos
conceptos que en s son contradictorios. Cul es el peso especfico
que en esa combinacin debe asignarse a sus dos componentes es al-
go del todo discrecional. Cunto debe abrirse un regionalismo pa-
ra ser abierto o cunta apertura tolera un regionalismo sin que
se arriesguen los objetivos del conjunto de pases que considera la
integracin regional ms conveniente que su apertura unilateral in-
discriminada?
En la prctica los gobiernos latinoamericanos que idealizan la li-
beralizacin y no tienen una posicin activa ante los problemas in-
ternos, son ms aperturistas que regionalistas. Por el contrario, para
otros pases la clave de la respuesta reside en los intereses reales que
estn en juego, o sea, en la defensa de un proyecto de nacin y de re-
gin, en razn de lo cual son ms regionalistas que aperturistas. El
caso paradigmtico es el dualismo que se ha dado en el Mercosur.
Brasil ha seguido, en lo fundamental, la estrategia de construir un
ente regional con capacidad de representacin universalmente admi-
tida. No ha sido infiel al aperturismo, pero ha resistido las fuertes
presiones para que practique con celeridad el modelo neoliberal de
apertura indiscriminada, tan caro a los intereses de Estados Unidos,
74
Ibid., p. 36.
tan remoto para los intereses del proyecto de nacin-regin de Bra-
sil. El ex presidente Menem, por el contrario, en pblico reiter una
y otra vez que quera sumar al pas a la dinmica de las naciones de-
sarrolladas y no a la suerte de sus vecinos latinoamericanos subdesa-
rrollados, pese a que la realidad lo arrastr por otros caminos. Todo
lo que pudo hacer para congraciarse con Estados Unidos no lo esca-
tim. Pero si hemos de ser justos, fue recompensado con la manifies-
ta simpata de Washington, por lo que no tuvo que lamentarse, co-
mo alguna vez se lament Anastasio Somoza, de que Estados Unidos
lo trataba como a una esposa vieja en tanto que l quera que lo tra-
taran como a una amante joven.
Veamos algunos ejemplos. Embraer, de Brasil, y la Fbrica Militar
de Aviones, de Argentina, dos empresas estatales que haban acumu-
lado una importante experiencia y capacidad creativa en su ramo, se
comprometieron en los aos ochenta a trabajar conjuntamente en
un nuevo modelo de avin mediano. Abstraccin hecha de las posi-
bilidades de exportar, la dimensin del Mercosur constitua una ba-
se razonable para ejecutar el proyecto con eficiencia. El gobierno de
Menem no apuntaba en esa direccin; tena razones ideolgicas pa-
ra desestimarlo, aunque aleg razones presupuestarias. Supuesta-
mente no estaba en capacidad de aportar los 25 millones de dlares
que requera la fbrica de aviones militares para desarrollar su par-
te. La obscenidad de esta mentira qued al desnudo al conocerse
que por 75 millones de dlares se haba decidido la compra de un
avin para los viajes presidenciales. Posteriormente, la fbrica fue
privatizada (se traspas a la Lockheed) y qued reducida a planta de re-
paracin de aviones de esta empresa estadounidense.
75
En la industria nuclear ambos pases, Argentina y Brasil, conta-
ban, asimismo, con capacidad tcnica probada. Precisamente por eso
en los aos sesenta ya haba despertado recelos en Estados Unidos, en
particular el acuerdo suscrito por Brasil con Alemania en esta
rea. La defensa de esta industria frente a las presiones externas
constituy uno de los motivos subyacentes del primer convenio de
integracin bilateral de Argentina y Brasil en 1986. En el ambiente
creado por este acuerdo, que pona fin a la tradicional desconfianza
que distanciaba a ambos pases, se abrieron posibilidades alentado-
ras de desarrollo de esta industria estratgica. Las posibilidades de
75
Jorge Schvarzer, Un bloque exitoso en crisis. El Mercosur y un socio demasia-
do grande, Nueva Sociedad, nm. 163, Caracas, 1999.
integracin en este campo se desvanecieron por la decisin argenti-
na de privatizar sus centrales atmicas y, ms an, el rea de investi-
gacin y desarrollo de la Comisin Nacional de Energa Atmica.
76
En la industria energtica Brasil contaba con la gigantesca empre-
sa estatal Petrobras, y Argentina con la no menos grande empresa es-
tatal Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF). Las conversaciones para
emprender grandes proyectos conjuntos en esta rea estratgica se
interrumpieron por la decisin argentina de privatizar YPF, despus
de lo cual las presiones (internas y externas) sobre el gobierno bra-
sileo abrieron las puertas al inicio de la privatizacin de Petro-
bras. Actualmente hay algunos acuerdos de cooperacin entre am-
bas empresas, pero se firman en su carcter de entes privados, con
objetivos y criterios obviamente diferentes del desarrollo autnomo
del Mercosur.
77
No menos frustrante, y dolorosa podra decirse
para quienes tienen una conciencia latinoamericana, es la decadencia
que ha sufrido en los aos noventa la industria argentina de mqui-
nas-herramientas, privatizada, naturalmente, sobre todo porque en
el segundo quinquenio de los aos ochenta haba tenido un desem-
peo muy exitoso en el mercado brasileo.
En conclusin, nadie que tenga clara conciencia de sus intereses
reales y firme voluntad de actuar en consonancia con ellos acepta el
desmantelamiento acelerado del marco normativo e institucional en
que apoya la ejecucin de sus objetivos estratgicos. El mejor ejem-
plo de ello, podra decirse que el ms representativo en razn de su
podero, es Estados Unidos, donde una investigacin de la Universi-
dad de Harvard concluy que la industria de semiconductores nun-
ca ha estado libre de la mano visible de la intervencin del gobier-
no.
78
Tenaz en su prdica del libre mercado, Estados Unidos se ha
aplicado a s mismo una receta diferente. El Banco Mundial estima
que a fines de los ochenta las barreras no arancelarias de Estados
Unidos en textiles, acero y automviles eran equivalentes a una tari-
fa de aproximadamente 25%, un nivel de proteccin comparable al
de fines de los aos cuarenta, en plena era del proteccionismo que
alent furiosamente la crisis de los treinta.
76
Ibid.
77
Ibid.
78
David B. Yoffie (ed.), Beyond free trade: Firms, Governmens and Global competition,
Boston, Harvard Business School Press, 1993.
En defensa de la fe
Los ataques del Banco Mundial al Mercosur han dejado claramente
de manifiesto la manipulable flexibilidad del concepto de regionalis-
mo abierto. Si la propuesta de la CEPAL puede inscribirse en el mar-
co terico neoclsico, las interpretaciones del Banco Mundial se
ajustan rigurosamente al marco del liberalismo y, en consecuencia,
sus argumentos se apegan a la exigencia de que se cumpla el prin-
cipio de las ventajas comparativas, preciada herencia de la teora
tradicional del comercio internacional. La definicin del regionalis-
mo en la versin de la CEPAL admite al menos un lapso de aproxima-
cin de las interdependencias regionales y mundiales. En defensa de
la fe, el Banco Mundial es ms impaciente.
Honrando una tradicin de Washington, se filtr un documento interno del
Banco Mundial al Wall Street Journal y al Financial Times (maysculas en el
original), lo que gener un alboroto (stir) significativo. Para evitar cualquier
duda acerca de su intencin, el documento filtrado, del seor Alexander
Yeats, Economista Principal de la Divisin de Comercio Internacional del
Banco Mundial, se titul Does Mercosurs Trade Performance Justify Con-
cerns About the Effects of Regional Trade Arrangements? YES!. [Justifi-
ca el desempeo comercial del Mercosur la preocupacin por los efectos de
los acuerdos regionales de comercio? S!].
79
Qu es, en resumen, lo que el Banco Mundial considera en el
Mercosur como efectos perversos del regionalismo que conspiran
contra el ideal del multilateralismo? En palabras de Yeats, una preo-
cupacin que est planteada en la discusin sobre los acuerdos regio-
nales de comercio es si las barreras discriminatorias del comercio de
esos acuerdos favorecen las importaciones de alto costo de los pases
no miembros.
80
Refirindose especficamente al Mercosur, el docu-
mento de Yeats-Banco Mundial concluye que
los resultados muestran que los productos ms dinmicos (de ms rpido
crecimiento) en el comercio intrarregional del Mercosur son bienes general-
mente intensivos en capital en los cuales (los pases) miembros no han teni-
79
Isaac Cohen, Mercosur under attack, 1998 (en el momento de escribir el artculo,
Cohen era director de la CEPAL en Washington).
80
Alexander Yeats, Does Mercosurs trade performance raise concerns about the effects
of regional trade arrangements? Policy Research Working Paper, nm. 1729, Washing-
ton, Banco Mundial, 1997.
do un vigoroso desempeo en las exportaciones al mercado exterior. Ni los
ndices de intercambio de los acuerdos regionales ni las estadsticas relacio-
nadas con la proporcin de los factores indican que el Mercosur tiene una
ventaja comparativa en esos productos. Qu factores han operado esos
cambios en el comercio? Las evidencias sugieren que los responsables son
sus propias barreras. Las tarifas arancelarias nacionales ms favorables pa-
ra los productos de crecimiento ms rpido estn por encima del promedio
aplicable a todas las importaciones y proporcionan a los miembros del Mer-
cosur significativas preferencias...
81
En otra parte del documento se reitera que los dramticos cam-
bios registrados en el Mercosur son atribuibles a su poltica comer-
cial y, probablemente, como lo principal, al cambio originado por los
acuerdos del periodo de transicin [sic]. La evolucin que ha tenido
el comercio intrarregional constituye un desplazamiento en favor de
ste que no hubiera ocurrido si la liberalizacin se hubiera operado
sobre bases no discriminatorias.
82
Advirtase que el Banco Mundial
se refiere expresamente a los acuerdos del periodo de transicin;
por consiguiente, critica al Mercosur por lo que todava no es parte
de la unin aduanera.
Al llegar al punto antes mencionado (que los cambios operados
obedecen a la poltica comercial del grupo), la perspectiva del docu-
mento alcanza la dimensin deseada: Estos resultados constituyen
una evidencia de los potenciales efectos adversos de los acuerdos re-
gionales de comercio sobre sus miembros y sobre terceros pases, a
juzgar por la varianza entre sus patrones de comercio y los que po-
dran deducirse de sus ventajas comparativas.
83
Las preferencias
regionales pueden afectar seriamente los patrones de comercio y, en
consecuencia, pueden ir en detrimento tanto de los pases miembros
como de los no miembros de los acuerdos.
84
Por consiguiente, la proliferacin de los acuerdos regionales de co-
mercio suscita en el Banco Mundial preocupaciones que considera le-
gtimas, las cuales juzga imprescindible considerar seriamente. La
primera es el temor de que el regionalismo distraiga la atencin de
las negociaciones multilaterales que el GATT (ahora OMC) utiliz des-
de 1947 para reducir las barreras al comercio internacional. Una se-
81
Ibid., p. iii.
82
Ibid., p. 28.
83
Ibid., p. 30.
84
Idem., p. 30.
gunda es que algunos acuerdos regionales de comercio pueden le-
vantar obstculos al comercio con pases no miembros, lo que soca-
vara significativamente los logros del GATT. En tercer lugar, los obs-
tculos discriminatorios que incluyen algunos acuerdos para el
comercio con pases no miembros pueden tener el resultado indesea-
ble de que se desven las importaciones desde terceros pases ms
eficientes, con lo cual se estara negando a los consumidores y los
productores el beneficio de tener acceso a bienes de ms bajo costo
y de mejor calidad.
85
Ante ese desafo al criterio de las ventajas comparativas, sobre las
cuales el Banco lanza el alerta utilizando al Mercosur como estudio
de caso, Yeats considera que las conclusiones del documento deben
tenerse como un insumo del examen que el GATT-OMC debe hacer de
los acuerdos regionales de comercio a la luz del artculo XXIV del
Acuerdo General. Dicho en otras palabras, las revisiones que se
practiquen de los acuerdos debern ser ms estrictas con el fin
de evitar posibles efectos perversos para el multilateralismo. Y de
paso para las exportaciones de algunos pases sobreentendidos.
Tan determinantes conclusiones de alcance general y sealamien-
tos especficos al Mercosur no se desprenden, sin embargo, de un
anlisis objetivo que permita extraer legtimamente conclusiones v-
lidas, sino que se centra en un solo sector industrial (el sector de au-
tos y autopartes) y descuida el tratamiento de importantes aspectos
de la experiencia del Mercosur. De haberlos considerado, las conclu-
siones hubieran sido diferentes. Se trata, en consecuencia, de un in-
forme clonado para que alcanzara su finalidad poltica (profundizar la
apertura hacia afuera del bloque, como precis por aquellos das Gui-
llermo Perry, economista-jefe del Banco Mundial para Amrica La-
tina, en una conferencia pronunciada en el Instituto Torcuato di Te-
lla en Buenos Aires).
86
Diversos altos funcionarios de organismos internacionales en sus
comentarios al documento del Banco Mundial sealaron los efectos
perversos de este tipo de anlisis.
87
85
Ibid., p. 1.
86
El Banco Mundial insisti en sus advertencias sobre el Mercosur, Sucesos, Bue-
nos Aires, Argentina.
87
Miguel Rodrguez Mendoza, Which Mercosur anyway? (Rodrguez Mendoza es
asesor principal de Comercio en la Organizacin de Estados Americanos); Secreta-
ra de Relaciones Econmicas Internacionales de la Repblica Argentina, El Mercosur,
regionalismo abierto o building block? Comentarios acerca de las conclusiones del trabajo de
Al estar enfocado casi exclusivamente sobre las exportaciones intra-Merco-
sur, el Sr. Yeats nos ofrece un cuadro parcial del pacto comercial .... Ningn
anlisis se hace sobre la estructura de la proteccin en el Mercosur [que se
ha reducido] y el programa de liberalizacin seguido en los ltimos cinco
aos (que ha sido bastante acelerado). Ni se hace mencin del impacto de la
proteccin sobre las importaciones desde terceros pases (que han aumenta-
do considerablemente), un elemento que es crtico en el anlisis de los efec-
tos de los acuerdos regionales en el bienestar mundial.
88
(Los parntesis son
nuestros.)
Rodrguez Mendoza hace notar que en los pasados cinco aos (al
momento de escribir sus comentarios) el Mercosur haba exportado
a Estados Unidos 3 500 millones de dlares de autos y autopartes, lo
que por ser bienes altamente intensivos en capital el Banco Mundial
prejuiciaba que el Mercosur no tendra capacidad de exportar a ter-
ceros pases. Es sta una forma tpica de razonamiento neoliberal.
Lo que importa no es la realidad sino lo que debe ser de acuerdo con
las profecas del credo liberal. Por tal motivo la explicacin del dina-
mismo del comercio intrarregional se encuentra exclusivamente en
las significativas preferencias intrarregionales que los pases miem-
bros del Tratado de Asuncin se han concedido. Pero esto Yeats lo
presenta como la ms convincente y perturbadora evidencia produ-
cida hasta ahora en lo que concierne a los efectos de los acuerdos re-
gionales de comercio que reducen el bienestar.
89
Es cierto que los bienes de ms rpido crecimiento en el comer-
cio intraMercosur no han tenido los mismos ritmos de expansin en
las exportaciones extraMercosur, pero eso, como seala Rodrguez
Mendoza, es una buena noticia pues es algo que poda esperarse que
sucediera al liberalizarse el comercio entre los pases miembros del
grupo, sobre todo entre Argentina y Brasil cuyas relaciones econ-
micas en el pasado fueron refrenadas por circunstancias principal-
mente de orden poltico, por lo cual Rodrguez Mendoza agrega:
En el pasado los acuerdos de integracin latinoamericanos fueron
criticados por su fracaso en incrementar el comercio entre los pases
Alexander Yeats; Robert Devlin, In defense of Mercosur (Devlin es jefe de la Divisin de
Integracin, Comercio y Asuntos Hemisfricos del Banco Interamericano de Desa-
rrollo; Isaac Cohen, Mercosur under Attack (antes citado). Documentos obtenidos va
Internet.
88
M. Rodrguez Mendoza, op. cit.
89
A. Yeats, op. cit.
participantes. Parece irnico que ahora sean cuestionados por obte-
ner los resultados opuestos.
90
En cuanto a que el consejo de los tcnicos del banco es que el
Mercosur debe profundizar la apertura hacia afuera del bloque, como
indicamos ya que dijo Guillermo Perry, cabe preguntarse: Ha llega-
do el momento de profundizar la apertura hacia fuera del Mercosur?
La consolidacin progresiva del proceso de integracin hace posi-
ble una mayor y ms rpida apertura justo ahora y a qu ritmo debe
operarse? En general, he aqu la cuestin que se plantea a todo acuerdo de
integracin. Si se tiene en cuenta la corta vida del Mercosur y la enor-
me tarea de construir un espacio regional debidamente integrado, y
si ahora se suman las consecuencias de la crisis brasilea y los con-
f lictos internos del Mercosur que esta coyuntura ha suscitado, hay
que concluir que acometer la tarea de resolver las diferencias y los
contratiempos tiene la ms alta prioridad y que no concedrsela, a
fin de consolidar el proceso, sacrificara desde su propio inicio los
objetivos de desarrollo que se persiguen con la integracin, pues
prevaleceran los intereses de otras potencias.
Se trata simplemente de asignar un orden de importancia a cada
cosa (integracin regional y apertura mundial) y elegir una secuen-
cia, y para tal efecto en ambos casos se requiere tener una clara idea de
para qu integrarse regionalmente: si como trnsito hacia el mundo pla-
no de la homogeneizacin global, o como proceso para participar en
el sistema mundial con una personalidad nacional y regional robus-
tecida, gracias al aprovechamiento de los veneros histricos y cultu-
rales (economa, sociedad y poltica) de cada pas y regin.
El xito, origen de un concepto: una digresin conveniente
Antes de seguir adelante conviene hacer una digresin que no
resulta superf lua pues permitir precisar que, aparte de su ambige-
dad conceptual, el regionalismo abierto tiene un lugar en la historia,
no antes sino despus de ciertos desarrollos. El concepto de regin abier-
ta fue enunciado en 1980 como una aspiracin con motivo de la
creacin del Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfico (CCEP)
en Camberra, Australia. Sir John Crawford, presidente de la reunin
de Camberra, hizo notar ms adelante que el concepto implicaba, an-
90
M. Rodrguez Mendoza, op. cit.
te todo, lo que una comunidad del Pacfico no deba ser: deba ser no mili-
tar, no poltica y no excluyente: esto es, deba abrazar el regionalismo abier-
to.
91
Doce aos ms tarde, al celebrarse la IX Reunin del CCEP, que
aprob la Declaracin de San Francisco, El regionalismo abierto: un
modelo del Pacfico para la cooperacin econmica mundial, y su Declara-
cin Complementaria, los pases participantes reconocieron que dif-
cilmente se poda decir que estuviera completo el proceso de crear
una regin abierta. Fueron, sin embargo, de la opinin que se esta-
ban aproximando a las condiciones econmicas necesarias para crear-
la, a saber: el comercio y la inversin dentro de la regin haban cre-
cido ms rpidamente que con el resto del mundo; el comercio
internacional de bienes y servicios constitua una proporcin cre-
ciente del producto nacional; las corrientes de inversin extranjera
directa encontraban cada vez menos cortapisas y los f lujos de infor-
macin y de cooperacin en ciencia y tecnologa eran cada vez ms
intensos, entre otros sealamientos.
92
En relacin con lo anterior conviene advertir que la Declaracin
de San Francisco y la Declaracin Complementaria deben ser obje-
to de una lectura cuidadosa pues no es oro todo lo que brilla. Estados
Unidos es una de las economas ms protegidas de la OCDE. Japn ha
sido hasta la fecha muy renuente a abrir su mercado al comercio y
las inversiones extranjeras. Corea, el ms exitoso de los dragones
asiticos, ha amparado su desarrollo industrial con elevadas tasas de
proteccin arancelaria efectiva, cuyo papel en el desarrollo econmi-
co es mucho ms importante que el de las tasas nominales pues la
proteccin se aplica al valor agregado. Como es fcil de apreciar,
la proteccin efectiva ha tenido tasas muy elevadas, que rivalizan con
las que en el pasado tuvo Amrica Latina: tabaco, 87%; textiles, 89%;
productos qumicos, 113%; aparatos elctricos, 141%; material de
transporte, que incluye la industria automovilstica, 256%.
93
Como
nos lo recuerda Atilio Born, al revs de lo que aconteciera en
Amrica Latina, en Corea las ideas neoliberales siempre fueron con-
91
San Francisco Declaration and Accompanying Statement, reproducida en A Decla-
ration on Open Regionalism in the Pacific, California Management Review, vol. 35,
nm. 1, 1992.
92
Vase Accompanying Statement. Las citas que siguen a sta proceden de la mis-
ma fuente.
93
Shaid Yusuf y R. Kyle Peters, Capital accumulation and economic growth. The Ko-
rean Paradigm, World Bank Staff Working Papers, nm. 712, p. 26.
sideradas como extravagancias ideolgicas poco conducentes al
buen manejo de la cosa pblica.
94
Por otra parte, para los pases del este y sudeste asitico el regio-
nalismo abierto no constituye un punto de partida sino un punto de lle-
gada. En el punto de partida, el desarrollo econmico de Japn y los
pases del sudeste asitico fue promovido en abierta contraposicin
al libre funcionamiento del mercado, con polticas altamente selecti-
vas y proteccionistas, desoyendo el postulado clsico de las ventajas
comparativas y sin seguir polticas de integracin econmica regio-
nal. La red de vinculaciones e interdependencias regionales comen-
z a construirse a partir del desplazamiento de inversiones japonesas
a los pases del sudeste asitico, las cuales crearon desde un princi-
pio una capacidad productiva eficiente y competitiva por estar orien-
tada a las exportaciones (estrategia opuesta a la seguida por las in-
versiones estadounidenses y europeas en Amrica Latina, cuyo
objetivo fueron los mercados latinoamericanos altamente protegi-
dos).
A su vez, cuando Corea, Hong Kong, Taiwan y Singapur alcanza-
ron un nivel de desarrollo que les permiti desbordarse hacia sus ve-
cinos de la Asociacin de Naciones de Asia Suroriental (ASEAN),
transfirieron a stos recursos y tecnologas para concentrarse en
otras de mayor complejidad. Esta sucesin de oleadas de capital y
tecnologa es comnmente conocida como el modelo del vuelo de
los nsares.
Al alcanzar el Extremo Oriente la posicin de potencia industrial
y exportadora, con Japn a la cabeza, la posibilidad de crecimiento
ulterior requera del acceso libre y garantizado a los mercados para
poder participar en el comercio de productos de alta tecnologa. En
esto residi el punto de convergencia con Estados Unidos y otros pa-
ses desarrollados de la Cuenca del Pacfico, convergencia en que ca-
da uno tena varias cartas bajo la manga. La Declaracin Comple-
mentaria ref lej la coincidencia al indicar que en el mundo de la
posguerra fra, a medida que la importancia del poder militar es des-
plazada por la del poder econmico, aumenta la creencia en que el
comercio y las inversiones son necesarias para proteger y promover
los intereses nacionales, especialmente ante la emergencia de nuevas
cuestiones. Con lo anterior en mente se consider pertinente llevar
94
Atilio Born, Pensamiento nico y resignacin poltica. Los lmites de una fal-
sa coartada, Nueva Sociedad, nm. 163, Caracas, 1999, p. 148.
los acuerdos regionales a un nivel ms alto en la creencia de que los
acuerdos regionales pueden ser necesarios para promover el comer-
cio y la inversin.
Se tema adems que en el nuevo contexto global las estrategias
defensivas tendern a ser ms atractivas. Tal perspectiva alentaba
serios temores pues las exportaciones en la Cuenca del Pacfico esta-
ban creciendo a razn de dos veces la tasa de incremento del pro-
ducto interno bruto, por lo cual la necesidad de tener acceso al mer-
cado de otras regiones creca en forma paralela. Ante la posibilidad
de un incremento del proteccionismo, era mejor presentarse ante la
comunidad internacional con una rama de olivo. Por otra parte, la si-
tuacin favoreca una idea de liderazgo. La oportunidad de la re-
gin para ponerse a la cabeza es nica. La liberalizacin del comercio y
la inversin no es un resultado, es un proceso (cursivas nuestras). Haba,
pues, que negociar y la presentacin como una regin abierta poda
favorecer la imagen de regin dispuesta a la negociacin.
Lo expuesto anteriormente exhibe las diferencias notables entre
los antecedentes y las intenciones que encierra el concepto de regio-
nalismo abierto en Asia y en Amrica Latina. Ms exactamente, las
diferencias entre el regionalismo abierto antes perfilado y la opcin de
globalizar la regionalizacin. Pero puestos en este camino, para los
pases latinomericanos se ha abierto el periodo de prueba por el que
pasan histricamente todas las estrategias. La profunda discrepancia
de los modelos de desarrollo en Asia y Amrica Latina habr de mar-
car los resultados.
Crtica de la versin latinoamericana de regionalismo abierto
En la versin oficial latinoamericana el regionalismo abierto es el
proceso para conciliar la interdependencia nacida de acuerdos especiales
de carcter preferencial y aquella impulsada bsicamente por las seales del
mercado resultantes de la liberalizacin comercial en general.
95
Cul ser la tendencia dominante en esta conciliacin? El ele-
mento a tomar en consideracin para responder es la distribucin
del poder en el mundo. La liberalizacin comercial general indiscri-
minada es claramente el objetivo que persiguen las empresas trans-
nacionales, por razones que ya han sido discutidas, y de los estados
95
CEPAL, El regionalismo abierto..., op. cit.
de los pases centrales, particularmente los de la Trada, ntimamen-
te asociados a ellas. Por consiguiente, la conciliacin perseguida por
los actuales gobiernos latinoamericanos se resolver en direccin al
predominio de la interdependencia con el mundo, y no al revs; no
en obsequio a que predomine la interdependencia entre los pases la-
tinoamericanos por efecto de los acuerdos de integracin regional,
sino todo lo contrario.
Ampliando lo anterior convendra hacer una distincin, que pue-
de no ser sutil, entre la conciliacin de polticas y la conciliacin de
resultados. Las polticas de los acuerdos de integracin tienen nece-
sariamente que tomar en cuenta el ambiente internacional dominan-
te en cada poca. La regionalizacin latinoamericana es parte de ese
ambiente, subordinada en la definicin de las tendencias globales
pero con grados de autonoma en los procesos regionales y naciona-
les que slo por sumisin ideolgica pueden desestimarse o subesti-
marse. En el espacio de esta autonoma es donde pueden ponerse en
primer plano el desarrollo regional y nacional en todos sus aspectos
(econmico, poltico, social, cultural, institucional). La subordina-
cin y la dependencia no son situaciones estticas que se dan de una
vez y para siempre. En consonancia con el nivel de desarrollo y de
organizacin alcanzado y de la dotacin natural de recursos con que
se cuente, los pases o regiones estarn en capacidad de conseguir
una redefinicin de sus relaciones con el centro, colocndose en una
posicin internacional de jerarqua relativa superior.
Dentro del espacio de autonoma y por periodos de duracin va-
riable segn sean los problemas especficos que presente el desarro-
llo, las polticas de integracin pueden estar en desacuerdo con los
lineamientos de organizacin mundial que persigan los poderes do-
minantes, pero la contraposicin no necesariamente tiene una exten-
sin indefinida. El recurso a la historia obviar mayores circunlo-
quios. Noam Chomsky, nos lo recuerda Born, ha sealado en varias
de sus obras que Estados Unidos y Gran Bretaa tuvieron durante
150 aos polticas intransigentemente proteccionistas, y no fue sino
hasta que tuvieron una ventaja competitiva que sobrepasara la de
otros pases que decidieron predicar las ideas liberales. En tales con-
diciones la partida la tenan ganada con cartas marcadas.
Por el contrario, el librecambio era desastroso para una Alemania
fraccionada en 31 pequeos estados independientes; los productos
britnicos, particularmente stos, entraban a los mercados alemanes
a precios extremadamente bajos. El Banco Mundial hubiera razonado
diciendo que eso era muy bueno para Alemania porque Gran
Bretaa era el productor ms eficiente. Desviar esas importaciones
en obsequio a intercambiar entre los estados alemanes productos
que por su intensidad en capital eran extraos a la dotacin alema-
na de factores, era una desviacin perversa. Si los alemanes podan
ser los productores ms eficientes en el cultivo de patatas, se era su
destino manifiesto.
No ocurri de esa manera. En los aos treinta del siglo XIX un cla-
mor se extendi por el espacio alemn pidiendo la unidad econmi-
ca. La causa de la unin y del desarrollo industrial encontr en Fe-
derico List, dirigente de la Asociacin General de Industriales y
Comerciantes Alemanes, al pensador y luchador enrgico y tenaz que
haca falta. Para List el fin ltimo de la actividad econmica tiene
que ser el desarrollo nacional y el aumento del poder econmico.
96
Actuando en consecuencia, List fue un decidido defensor de la pro-
teccin arancelaria hasta que el desarrollo alcanzado por las indus-
trias infantes o nacientes recomendara el librecambio para evitar
que se abusara de la proteccin con prdida de eficiencia. Por lo
tanto, List recomendaba la introduccin de la industria en los pases
subdesarrollados, incluso a costa de una prdida transitoria
97
(cursivas
nuestras).
As, pues, el tipo o el grado de interdependencia que se establez-
ca es un resultado de las polticas practicadas, y este resultado ser
necesariamente diferente si se alcanza entre las economas que se in-
tegran gracias a las polticas regionales de desarrollo o si la relacin
que se privilegia es con la economa mundial en el marco de la libe-
ralizacin comercial sin discriminacin, en cuyo caso difcilmente
podr hablarse en estricto sentido de interdependencia centro-peri-
feria. A lo anterior cabe agregar que si el regionalismo y el multila-
teralismo no son recprocamente excluyentes, como ha sido acepta-
do en la OCDE, no basta con aceptar la posibilidad de su coexistencia
sino hay que ir al ncleo de la cuestin, que es cmo y para qu prac-
ticar la integracin en un ambiente de globalizacin, asignando al Esta-
do y al mercado el lugar que les corresponde, ajenos por completo
al fetichismo.
En la versin latinoamericana de regionalismo abierto la concilia-
cin de las interdependencias antes mencionada perseguira que las
96
Robert B. Ekelund y Roberyt F. Hbert, Historia de la teora econmica y de su m-
todo, Espaa, McGraw-Hill/Interamericana de Espaa, 1992, p. 256.
97
Ibid., p. 257.
polticas de integracin sean compatibles con las polticas tendientes a ele-
var la competitividad internacional y que las complementen.
98
Por qu se
considera que ambas polticas se contraponen y, en consecuencia, es
necesario conciliarlas? Al parecer lo que se tiene en mente son los
excesos proteccionistas del pasado, pero ste no fue un rasgo inhe-
rente de la integracin regional. Los excesos son claramente imputa-
bles a la orientacin seguida por los gobiernos bajo la presin de los
empresarios y, sobre todo, de las empresas transnacionales para pro-
tegerse de la competencia de otros pases miembros del mismo
acuerdo de integracin. Una somera revisin de las propuestas de
integracin que la CEPAL formul en los aos cincuenta es suficiente
para echar luz sobre el asunto.
99
Las bases tericas de la integracin
latinoamericana que la CEPAL elabor en los aos cincuenta y sesen-
ta nunca excluyeron la competitividad ni restaron importancia a la
proyeccin hacia el mercado mundial, que implica lo anterior. La in-
dustrializacin de Amrica Latina preconizada por la Comisin te-
na como pivote central la creacin de capacidades productivas para
participar en l, pero modificando radicalmente la estructura de las
exportaciones mediante la incorporacin de productos industriales
que desplazaran en importancia las exportaciones tradicionales de
bienes primarios.
Segn nuestro entendimiento de la integracin, el mbito de defi-
nicin de las polticas tendientes a elevar la competitividad interna-
cional no es ajeno ni distinto del de la integracin. No pensamos, en
consecuencia, que sta tenga una condicin subsidiaria de las pol-
ticas tendientes a elevar la competitividad internacional y que en ra-
zn de tal condicin su papel es complementarlas. Ms propio es
decir que ambas se complementan. Puede una industria ser compe-
titiva internacionalmente si internamente no lo es? Si as fuera, cabe
formular dos hiptesis: que internamente dicha industria es compe-
titiva respecto de sus similares en el pas o en la regin pero no lo es
en el mercado mundial, en cuyo caso la explicacin es que opera en
un ambiente de proteccin externa. O bien, que internamente no es
competitiva o que no lo es en el mercado interno respecto de sus si-
milares extranjeras, no obstante lo cual compite en el mercado mun-
98
CEPAL, El regionalismo abierto..., op. cit.
99
Vase J. M. Salazar, El resurgimiento de la integracin..., op. cit.; y sobre la prc-
tica de la integracin y el papel de los empresarios y las transnacionales, A. Guerra-
Borges, La integracin, op. cit.
dial, en cuyo caso la explicacin es que goza de subsidios y otros apo-
yos estatales o que descansa en una compresin socialmente indesea-
ble de los costos laborales, extremo este ltimo que es indicativo de
que tal industria tiene una competitividad esprea, y su efecto en
la estructura distributiva ser regresivo.
100
Convendra ampliar un tanto los conceptos anteriores, aunque el
tema volver a ser considerado en el siguiente captulo. En nuestro
criterio la integracin no es simplemente un instrumento de desa-
rrollo, como suele decirse en la literatura especializada; es un tipo,
una modalidad de poltica de desarrollo cuyo rasgo principal es que
persigue impulsarlo mediante el aprovechamiento conjunto y coordi-
nado de los recursos naturales, humanos e institucionales de una re-
gin, creando de esta manera fuertes interdependencias entre los
pases que se integran. As hemos visto las cosas desde hace ms de
20 aos.
101
La integracin econmica regional debe tener por obje-
tivo central (y as fue concebida originalmente) facilitar la amplia-
cin de la capacidad productiva regional, elevar su calidad, reducir
los costos, elevar los rendimientos de los activos productivos median-
te el aprovechamiento de economas de escala y de una mejor orga-
nizacin de las empresas, incorporar nuevas tecnologas y desarro-
llar la infraestructura econmica e institucional y la base energtica.
La competitividad internacional del sistema productivo regional es
uno de los resultados principales de ese desarrollo, resultado pero
no objetivo central de la transformacin productiva. Antes que estar
al servicio de las polticas para elevar la competitividad internacio-
nal, complementndolas, la integracin abre la oportunidad de que
stas desplieguen todo su potencial. Adicionalmente el resultado se-
r el mejoramiento sustancial de la capacidad de negociacin inter-
nacional, y la creacin de condiciones para elevar el ingreso y la calidad
de vida de las poblaciones. No hemos dicho que la integracin eleva-
r la calidad de vida y mejorar la distribucin del ingreso, como a
menudo se hace suponer, pues esto ltimo depende de factores in-
100
CEPAL, Transformacin productiva con equidad, Chile, 1990, p. 80.
101
Alfredo Guerra-Borges, Mercado comn, statu quo, disgregacin o nuevo esque-
ma?, Seminario sobre La participacin de Guatemala en el proceso de integracin
econmica centroamericana, Colegio de Economistas de Guatemala, septiembre de
1979. En aquel momento el cambio radical recin operado por la revolucin sandi-
nista en el panorama poltico de Centroamrica haba dado lugar a muchas conjetu-
ras, desconciertos e incertidumbres entre los empresarios y los sectores polticos so-
bre las perspectivas de la integracin regional.
ternos de cada pas, de sus estructuras polticas y sociales, que la in-
tegracin puede tocar tangencialmente pero no modificar. Lo regio-
nal puede inf luir sobre lo nacional pero no lo sustituye.
Reducida a su expresin como acuerdos de libre comercio, la in-
tegracin no cumple el programa de realizaciones y los objetivos an-
tes indicados. No tiene una finalidad explcita y directa de transfor-
macin productiva. La que resulte de esos acuerdos ser un efecto
indirecto (e indeterminado en su direccin final) de la apertura co-
mercial, en la que prevalecen por lo general los intereses extranjeros
con su propia estrategia.
Comentarios finales
Para la generalidad de los gobiernos latinoamericanos y de los me-
dios polticos y econmicos afines, la competitividad internacional es
una peligrosa obsesin.
102
En su nombre se han justificado los excesos
en que se ha incurrido en la liberalizacin y la desregulacin, por lo
que se hace necesario un cambio de principios rectores de la accin.
Dejarse amedrentar por el sealamiento de que lo que buscamos los
crticos de los excesos es una vuelta al proteccionismo, es una
muestra de debilidad de principios ante un argumento tortuoso.
Nuestra posicin la definimos claramente en los trminos que lo ha-
ce el Grupo Lisboa, que no pregona el fin de la competencia, sino
el de la ideologa que la instala en el lugar exclusivo de los valores
absolutos y los modelos rectores
103
Perfeccionarse para ser com-
petitivo es la respuesta a esa ley de la vida, pero cosa distinta es lle-
var la obsesin de la competitividad al punto de olvidar los intereses
de los pueblos, algunos de los cuales ya han sido recluidos en las tie-
rras brbaras de la exclusin mundial.
Al parecer comienzan a despuntar algunas rectificaciones, no s-
lo en este aspecto sino en otros ms de las polticas practicadas en
las ltimas dcadas. Algunas discrepancias del Banco Mundial con
el Fondo Monetario Internacional y algunos documentos y declara-
ciones oficiales del BID, el SELA, la CEPAL y otras instituciones parecen
102
Paul Krugman, Competitiveness, a dangerous obsesion, Foreign Affairs, vol.
73, nm. 2, marzo/abril de 1994.
103
Grupo Lisboa, dirigido por Ricardo Petrella, Los lmites a la competitividad. C-
mo se debe gestionar la aldea global?, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1996.
responder a una reconsideracin de esos excesos visto que los resul-
tados distan de ser lo que se esperaba y que las consecuencias socia-
les son potencialmente muy explosivas. No hay que dejar pasar inad-
vertidos esos hechos pero tampoco creer que ha llegado la hora en
que las instituciones internacionales se rasguen las vestiduras. De los
gobiernos cabe esperar una reconsideracin ms tarda; son muy po-
co proclives a la autocrtica.
En cuanto a la versin latinoamericana del regionalismo abierto la
CEPAL ha hecho algunos tmidos reparos, cuya profundizacin sera
deseable. Se ha sealado, por ejemplo, que la apertura de la econo-
ma al comercio y la inversin internacionales no excluye una aper-
tura preferencial, y por ende ms profunda, con respecto a otros pa-
ses de la misma regin,
104
y que el modelo propuesto
no puede garantizar que los beneficios de la integracin se repartan equita-
tivamente entre los pases participantes, por lo que sera necesario proponer
una serie de mecanismos compensatorios para los pases menos adelantados
[...] En concreto, si no se ejecutan programas compensatorios de reconver-
sin productiva, la competencia externa puede conducir a un desmantela-
miento de las estructuras de produccin socialmente necesarias, como ocu-
rre con las pequeas unidades agrcolas o las pequeas y medianas
empresas en general.
105
En lo que toca a la apertura preferencial ms profunda hay
cuando menos dos aspectos a considerar. Sin duda con esos trmi-
nos se hace referencia a las mltiples restricciones que recproca-
mente se imponen los pases latinoamericanos en los tratados de li-
bre comercio que vienen suscribiendo, aunque aparentemente los
mueve una resuelta vocacin de integracin. En ese sentido es desea-
ble que tales restricciones se eliminen, pues son en verdad una su-
pervivencia del espritu de recelo y de salvaguardia de intereses crea-
dos que prevaleci sobre todo en la antigua ALALC. Pero esa
apertura ms profunda no hay que hacerla en el espritu del regio-
nalismo abierto, pues ste se acoge pragmticamente a lo que los go-
biernos han venido haciendo en los ltimos aos, como se dej ano-
tado con anterioridad, que no es otra cosa que la liberalizacin
comercial en general, lo que en definitiva terminar por borrar to-
104
CEPAL, Panorama de la insercin internacional de la Amrica Latina y el Caribe, Chi-
le, 1996, p. 99.
105
Ibid., p. 102.
da diferencia entre el trato que se concedan recprocamente los pa-
ses latinoamericanos con el que se otorga al resto del mundo.
Para que sirva al desarrollo de los pases, la integracin latinoa-
mericana debe marcar una diferencia suficiente (vale decir, la que re-
quiera racionalmente el desarrollo) entre la relacin preferente intra-
latinoamericana y la relacin con el resto del mundo. Se dice fcil
pero dado que las polticas de liberalizacin y desregulacin (de
debilitamiento del Estado) se han llevado a extremos, el margen de ma-
niobra y la capacidad de actuar se han reducido considerablemente.
Se requiere por ello una rectificacin a fondo de la liberalizacin
que se ha venido practicando porque en el nivel que actualmente tie-
ne la proteccin el margen de discriminacin del resto del mundo es
muy estrecho. Ya lo es si se consideran los niveles de proteccin no-
minal, pero definitivamente lo es mucho ms al incorporar el efecto
de las importaciones que ingresan libremente (por concesiones aran-
celarias, clusula de la nacin ms favorecida, etctera).
Por otra parte, la cuestin principal no reside en la apertura ms
profunda intralatinoamericana sino en no limitarse a sta, al con-
trario entender la profundizacin de otra manera, como lo haremos
en el prximo captulo, echando mano de todas las posibilidades pa-
ra incrementar la interdependencia mediante la realizacin de una
integracin para el desarrollo. Y esto es muy distinto de la interdepen-
dencia impulsada bsicamente por las seales del mercado resultan-
tes de la liberacin comercial en general.
En cuanto al otro planteamiento, que el modelo de regionalismo
abierto no puede garantizar que los beneficios de la integracin se
repartan equitativamente entre los pases participantes, hay lugar
tambin para hacer someramente algunas observaciones. La cues-
tin de la distribucin de costos y beneficios de la integracin estu-
vo muy presente en algunos organismos internacionales (UNCTAD y
CEPAL, principalmente) en los dos primeros decenios de la integra-
cin econmica regional. Sin embargo, el asunto nunca fue seria-
mente considerado por los gobiernos. Al igual que ahora con la po-
breza, el discurso oficial no desde oportunidad para referirse a la
distribucin equitativa de los costos y beneficios, pero nunca hubo
consenso sobre lo que esa cuestin quera decir (lo mismo que suce-
di con el llevado y trado principio del desarrollo equilibrado en la
integracin), por lo que en la prctica el tema fue origen de discre-
pancias y desavenencias, de enfriamientos y resistencias y hasta de
rupturas.
Quiz se tome como una confesin cnica de nuestra parte, pero
con base en la experiencia acumulada en la participacin directa en
los procesos de integracin, hace mucho tiempo no creemos en la
distribucin equitativa de los costos y beneficios de la integracin.
Las diferencias, innecesarias de detallar, existentes entre los pases,
hacen inevitable que unos se beneficien ms que otros. Por consi-
guiente, para todo efecto prctico lo que se requiere es que el pas
con desventajas encuentre en la integracin una forma de desarro-
llarse que no encontrara fuera de ella; y que, por otra parte, encuen-
tre asimismo en sus socios en la integracin una disposicin since-
ra a cooperar para compensar las desventajas. Para decirlo
directamente y en pocas palabras, esto explica la convivencia de Ale-
mania y Grecia o Portugal en la Unin Europea.
La referencia a la distribucin equitativa de costos y beneficios,
sin embargo, parece inevitable hacerla ante la proliferacin de acuer-
dos de integracin presidida por la ideologa de mercado y su coro-
lario natural la aplicacin estricta y sin excepciones del principio de
reciprocidad. La integracin latinoamericana actual est a aos luz
de la europea, no obstante que sta dista de ser perfecta. Y ello ex-
plica que en los acuerdos de integracin del fin de siglo
se delegue en el libre juego de las fuerzas del mercado la adaptacin de las
economas al nuevo ambiente normativo, razn por la cual todo lo ms que
se hace en obsequio a las desigualdades es establecer plazos diferentes de
desgravacin arancelaria para los pases o los sectores que estn en posicin
vulnerable. Lo que cada quien haga dentro de esos plazos depende por com-
pleto de los recursos propios y externos de que disponga cada parte. El re-
sultado es por completo previsible.
106
Para que la integracin latinoamericana est al servicio del desa-
rrollo de la regin y contribuya eficazmente a que se alcancen metas
definidas en consonancia con esa estrategia, tiene que descansar so-
bre nuevas bases y no exclusivamente sobre el artculo de fe de la
apertura generalizada. Y, en ltima instancia, como lo fundamental,
tiene que modificarse el modelo econmico vigente, pero esto ya es
otra cuestin y en sus conclusiones cabe al prximo captulo preci-
106
Alfredo Guerra-Borges, Mxico y Centroamrica: opciones para su integra-
cin, en Salvador Rodrguez y Rodrguez y Alfredo Guerra-Borges (comps.), El desa-
rrollo en Amrica Latina y los procesos de integracin subregional, Mxico, IIFc-UNAM, 1999,
p. 118.
sar con quin y hasta dnde puede esperarse la concrecin de ese
objetivo.
El pensamiento progresista, comnmente definido como la iz-
quierda nos parece que ha retrocedido demasiado ante la ofensiva
neoliberal y que para evitar sealamientos de afiliacin al pasado
buscan definir una posicin a partir de la situacin actual, y por ello
sus propuestas terminan asemejndose en gran medida a la ideolo-
ga dominante, y en prctica seguidista cuando se convierten en go-
biernos.
Nos parece conveniente volver sobre el pensamiento latinoamericano
acerca del desarrollo e integracin de los aos cincuenta y sesenta,
no para restaurarlo sino para repensarlo. Hoy en da esa herencia es-
t muy postergada y hasta proscrita como pensamiento en desuso por
la ideologa dominante, pero crecer a partir de la raz dar pie para re-
construir una alternativa terica deliberadamente puesta al servicio
de la poltica pues lo que se busca es tener el poder de convertir el
pensamiento en prctica renovadora. Hasta ahora, en los ltimos 20
aos, la izquierda se ha limitado a sollozar protestas de comunidad
vencida; se ha limitado a interpretar el mundo de la globalizacin de
corte neoliberal, pero lo que hace falta es transformarlo.
107
107
Es una forma de decirlo a la manera de una de las Tesis sobre Fuerbach de Marx,
en cuya tumba aparece inscrita.
7. TIENE FUTURO LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA
EN UN AMBIENTE DE GLOBALIZACIN?
7. SEGUNDA PARTE: REGIONALIZACIN DE LA GLOBALIZACIN,
UNA RESPUESTA POSITIVA
El arte de la profeca es muy difcil, especialmente
con respecto al futuro.
MARK TWAIN
A la inquietante pregunta que nos hemos formulado respondemos
con plena conviccin: s, la integracin latinoamericana tiene futu-
ro. Puede estar en algn punto de las posibilidades que entrevemos,
pero no es cualquier tipo de sobrevivencia (entre menoscabada y
brillante) a lo que aspiramos, sino a una integracin que despliegue
todas sus potencialidades y sirva, en consecuencia, para el desarro-
llo econmico, social y humano latinoamericano y la acentuacin de
la identidad latinoamericana. A tal efecto proponemos una estrate-
gia alternativa de las opciones oficiales en curso. Nuestra posicin
de principio la definimos hace aos de la siguiente manera:
El autor se sita en el ngulo del escenario donde estn todos aquellos que
piensan que slo una creciente cooperacin intralatinoamericana podr dar
pie para una mejor defensa de los intereses de nuestros pases, frente a un
mundo que es hostil no tanto porque siempre agrede sino porque en nin-
gn momento abandona sus propsitos de subordinacin. Desde esta pers-
pectiva la integracin econmica regional revela todas sus potencialidades: no
vuelve la espalda al mundo sino se abre a ste para complementar un esfuer-
zo primordial que tiene por meta el mximo aprovechamiento del poten-
cial interno de desarrollo de la Amrica Latina. Se trata de una estrategia
que apunta en las dos direcciones fundamentales del mundo moderno, pe-
ro en la cual el ser para s mismo tiene ms alta prelacin que el ser para los
otros.
1
[249]
1
Alfredo Guerra-Borges, Desarrollo e integracin en Centroamrica: Del pasado a las
perspectivas, Mxico, Instituto de Investigaciones Econmicas-UNAM, 1988, p. 11.
Es una utopa? Ciertamente, pero es una utopa convocante
acerca de la cual vale la pena ref lexionar.
2
Si los que estamos por el
cambio sumamos imaginacin creativa y accin poltica, y por los me-
dios de que cada quien disponga incorporamos las iniciativas al ima-
ginario social del 30% que recibe el 5%, a quien se dirige Bulmer-
Thomas anunciando la esperanza, podemos esperar que el cambio se
produzca. No hay que esperarlo nunca del 5% que recibe el 30%.
PRIMERO LAS DEFINICIONES
La estrategia alternativa que proponemos la definimos como regio-
nalizacin de la globalizacin, y consiste en profundizar los procesos de in-
tegracin regional a fin de que, como parte de un sostenido esfuerzo de cam-
bio estructural, la cooperacin de los pases latinoamericanos haga posible
el pleno desarrollo de los recursos internos de la regin, se eleve la calidad
de vida de la poblacin y se aprovechen eficientemente las opciones que
abren la economa mundial y la globalizacin, dentro de la cual Amrica
Latina participe con renovada personalidad nacional y regional en lo eco-
nmico, lo poltico, lo social y lo cultural.
Vamos por partes entonces. Qu significa profundizar la integra-
cin regional? En la teora de la integracin y la prctica institucio-
nal se reconoce como profundizacin del proceso el paso desde su
forma ms elemental (la zona de libre comercio) en niveles ms ele-
vados de integracin que implican mayores grados de interdepen-
dencia de las economas y los estados participantes como resultado
de la armonizacin de las polticas econmicas nacionales, de la in-
tegracin fsica del espacio regional mediante infraestructuras mo-
dernas y la creacin y fortalecimiento de instituciones propiamente
regionales, es decir, ms representativas del inters regional gracias
a la transferencia gradual de poderes de los estados a los rganos de
la integracin.
3
250 REGIONALIZACIN DE LA GLOBALIZACIN, UNA RESPUESTA POSITIVA
2
La frase la tomamos prestada de Mario Albornoz y Ricardo Ferrero, Presenta-
cin, en Ricardo Petrella, Los lmites a la competitividad, Buenos Aires, Universidad
Nacional de Quilmes y Editorial Sudamericana, 1996, quienes la utilizaron en refe-
rencia con la necesidad de establecer nuevos contratos sociales entre la sociedad ci-
vil y el Estado para la construccin de una sociedad ms justa y responsable.
3
El concepto de rea de libre comercio al que nos referimos es el definido en el
artculo XXIV del GATT (eliminacin de aranceles para lo sustancial del comercio in-
Por su contenido poltico, profundizar la integracin regional sig-
nifica que la orientacin principal del esfuerzo de cambio es de
adentro hacia fuera y no de afuera hacia adentro. Adentro estn los
recursos propios, las poblaciones, la cultura y la tradicin, en suma,
el destino de los pueblos como stos lo perciben y a cuya realizacin
aspiran. Afuera estn los recursos y la cultura de otros pueblos, de
los cuales no se puede prescindir sin causar grave dao a la causa co-
mn, y estn los intereses extranjeros. Significa concebir la integra-
cin como una expresin especial de la poltica de desarrollo, una
modalidad de sta en la que ambos trminos (integracin y desarro-
llo) se funden en una unidad indisoluble apoyndose recprocamen-
te. Sin una poltica de desarrollo definida desde adentro se carece de
un rumbo determinado y de un orden de prioridades. No hay causa-
lidad sino casualidad.
LOS PASOS CONCRETOS
Cmo profundizar la integracin regional, qu acciones conducen
a esa finalidad? De manera indicativa he aqu algunas de las reas
que menciona la bibliografa especializada que podran inscribirse
en la agenda de la integracin regional. Su ejecucin creara entre
los pases fuertes vnculos de interdependencia; permitira obtener
de las polticas sectoriales la realizacin de todo su potencial de desa-
rrollo, y en consecuencia, incrementara los beneficios de la integra-
cin, con lo cual se podra despertar el inters de la sociedad civil,
que hasta la fecha ha estado ausente de la integracin, con la excep-
cin de los empresarios. La profundizacin buscada comprendera,
adems del libre comercio y la unin aduanera (ambos con una co-
bertura que comprenda todo el espectro arancelario), el libre comer-
cio de los servicios, incluidos los de consultora e ingeniera; la libre
movilidad de la inversin regional y de la fuerza de trabajo, armoni-
zacin de polticas macroeconmicas, integracin fsica en todas sus
modalidades, explotacin conjunta y racional de los recursos natura-
les, poltica ambiental eficaz, desarrollo conjunto de proyectos ener-
REGIONALIZACIN DE LA GLOBALIZACIN, UNA RESPUESTA POSITIVA 251
trarregional). Hoy en da se suscriben tratados de libre comercio (NAFTA, etc.) que
bajo esa denominacin arbitraria tienen una cobertura temtica mucho ms amplia.
Decir que son de nueva generacin es no decir nada. Sern nuevos tambin den-
tro de diez aos?
gticos, polticas regionales de desarrollo agrcola e industrial, de la
ciencia y la tecnologa, desarrollo de una infraestructura tecnolgica y
servicios regionales de capacitacin y educacin; financiamiento del
desarrollo regional; negociaciones internacionales, entre otros.
El rea tradicional en que ms se ha trabajado es la del comercio.
Hoy en da se va ms lejos que en el pasado incorporando a la inte-
gracin cometidos que antes no tena, como son los servicios, la
inversin, la propiedad intelectual, las compras del sector pblico, etc.
Avanzar en esta direccin es parte del objetivo general de la profun-
dizacin del proceso, pero es altamente recomendable que los pasos
estn en consonancia en tiempo y modalidad con las peculiaridades
de los pases, a su capacidad de adaptacin. Aplicar pautas nicas
causa heridas por las que sangra la cohesin. Si no se atienden estas
razones se pierde de vista que la integracin debe ser de tal natura-
leza que los pases o algunos de ellos abriguen la conviccin de que
participan en los acuerdos no porque no les queda ms salida sino
porque en la integracin encuentran recursos y opciones para aten-
der sus problemas, de los que obviamente carecen en lo individual
y, particularmente, frente al extranjero.
La integracin fsica contribuye de manera muy eficaz a afianzar
los vnculos intrarregionales, porque gradualmente integran el espa-
cio regional (se consigue una real proximidad geogrfica). En este
sentido es muy importante que los rganos de la integracin pro-
muevan la construccin de un adecuado sistema de distribucin,
transporte y comunicaciones, con los servicios de apoyo necesarios
para hacerlos altamente operativos. Una experiencia interesante es la
del Mercado Comn Centroamericano. Cinco pases que durante
500 aos (de los cuales 300 son colonia espaola) no tenan entrela-
zadas con carreteras modernas ni siquiera las principales ciudades
de cada pas, crearon un espacio regional gracias a la decisin de los
ministros del transporte que en 1963 decidieron la construccin de
la red vial centroamericana, que vincul todos los municipios de ms
de 50 habitantes (es decir, donde se concentran la poblacin y la pro-
duccin). Toda la geografa centroamericana cambi.
De igual manera tiene una importancia singular la interconexin
de los sistemas elctricos. Cuando se instala un sistema interconecta-
do, los planes de desarrollo elctrico de cada pas participante se ela-
boran a partir de los recursos de la regin integrada en su conjunto
y ya no ms dentro de los lmites de la capacidad nacional simple-
mente. La cooperacin energtica (entendida en sentido amplio y no
circunscrita exclusivamente al sector elctrico) posiblemente es uno
de los campos en que la integracin ofrece resultados tangibles de
beneficio general, lo mismo para las empresas que para el Estado y
la poblacin.
Un ejemplo de camino no recorrido por la integracin hasta aho-
ra es la seguridad alimentaria. Algunos pases latinoamericanos son
deficitarios en materia de alimentos e importan del mercado mun-
dial los mismos productos en que otros pases latinoamericanos son
superavitarios y los exportan. Hacen falta, en consecuencia, entre
otras cosas, sistemas de informacin y alerta que permitan a los pa-
ses deficitarios obtener ms rpidamente importaciones desde otros
pases latinoamericanos con excedentes. Adems de lo anterior, en
este campo podra hacerse efectiva la posibilidad de mejorar las con-
diciones de negociacin en el mercado mundial mediante las com-
pras conjuntas.
4
Para este propsito podemos citar una experiencia interesante en
el campo de los fertilizantes. Nos referimos a la Empresa Multinacio-
nal Latinoamericana de Fertilizantes creada con base en la propuesta
presentada en 1979 por el Comit de Accin del SELA de Fertilizantes.
Por aquellos aos los precios de los nutrientes agrcolas se haban ido
a las nubes. El cometido de la empresa era, con base en las solicitu-
des de los pases miembros, rastrear en el mercado mundial las dis-
tintas opciones de compra y presentarlas a los pases solicitantes pa-
ra que hicieran sus adquisiciones de fertilizantes con certera
orientacin de las condiciones en el mercado. La empresa se instal
en Panam, pero mezquinas rivalidades entre algunos pases, ms los
cambios de orientacin de los gobiernos en los aos ochenta, impi-
dieron que la empresa multinacional latinoamericana se desempea-
ra con la eficiencia que su f lexibilidad institucional permita.
Aunque ahora est por completo ausente de la actuacin de los
gobiernos latinoamericanos, la integracin regional sigue siendo el
medio ideal para contar con una poltica industrial. Desde la instau-
racin de la teologa del mercado, la poltica industrial desapareci
de la agenda latinoamericana. Suele decirse que el mercado es el me-
dio por excelencia para asignar las inversiones. La hiptesis es que
el mercado sirve a stas para colocarse donde su rentabilidad es ms
alta, y sirve adems a la poblacin como punto de encuentro de su
4
Bernardo Kliksberg, Cmo transformar al Estado?, 1a. reimpresin, Mxico, Fon-
do de Cultura Econmica, 1993.
demanda con la oferta. Tales supuestos han sido confirmados en
gran medida, pero de ninguna manera en forma absoluta e irrebati-
ble, por la experiencia no slo de las economas capitalistas sino tam-
bin, contrario sensu, en los antiguos pases socialistas. Hasta donde
recordamos, estuvieron presentes en las frustradas discusiones sobre
la reestructuracin de la planta industrial (e implcita o explcita-
mente del sistema de planificacin) en la Unin Sovitica alrededor
de los aos sesenta.
Pero al servirles de brjula a las inversiones, el mercado acta co-
mo norte magntico de la rentabilidad, lo que con bastante frecuen-
cia dista mucho de coincidir con el inters social y la salud de la po-
blacin. No fue el mercado de la leche el que canaliz hacia
poblaciones latinoamericanas leche contaminada con radiactividad
despus de la explosin de la planta nuclear de Chernobil? No es el
mercado el que est inundado de millones de bolsitas de alimentos
chatarra cuya produccin masiva tiene as garantizada una atracti-
va rentabilidad? Y de qu encuentro de la demanda y la oferta se ha-
bla? Existe la convergencia real pero tambin la artificial. En nuestro
tiempo, en virtud de la alquimia de la propaganda comercial, la an-
ticipacin de una elevada rentabilidad se materializa gracias a la
creacin de necesidades que en forma natural no hubiera sentido
la poblacin.
La poltica industrial est llamada a definir los papeles que en la
consecucin del objetivo general del desarrollo econmico corresponde
desempear al Estado y la inversin privada en la esfera de la activi-
dad industrial. Pero adems de la delimitacin de estos aspectos ins-
titucionales, la poltica industrial arroja luz para que la inversin pri-
vada y el Estado encuentren los instrumentos esenciales para hacer
realidad el desarrollo econmico, entre otros, la participacin en
acuerdos de integracin econmica regional y transregional. No
abrigamos la intencin de profundizar en el tema de la integracin
y la poltica industrial, intencionalmente hemos reducido la exposi-
cin a generalidades evidentes cuya discusin slo puede esperarse
que la descarten por anticipado los adherentes ms convencidos de
la teologa neoliberal (su argumento es nico: el mercado provee-
r...), pero donde es posible el debate hay que prestar atencin a los
argumentos de quienes dudan de la posibilidad o la viabilidad de
contar con una poltica industrial, pues sus argumentos pueden dar
una medida de la dimensin de los obstculos reales, polticos e ideo-
lgicos que en la actualidad salen al paso a la adopcin de una pol-
tica industrial. El anlisis de esos argumentos puede contribuir a afi-
nar la propuesta de contar con tal poltica.
La tesis bsica de nuestro planteamiento es que en los pases de di-
mensin econmica pequea y mediana slo mediante la integracin es
posible instalar industrias que por sus caractersticas tecnolgicas y
sus requerimientos de inversin requieren, en consecuencia, el mer-
cado regional para su establecimiento. Los mercados nacionales in-
dividualmente considerados son insuficientes. Tradicionalmente s-
te ha sido un argumento de aceptacin general en lo tocante a la
industria intermedia y metalmecnica en esos pases, pero en la ac-
tualidad tambin puede ser vlido para la industria de bienes de con-
sumo, al menos en aquellas especialidades que han llegado a tener
una elevada complejidad tecnolgica.
En el caso de los pases de mercado interno amplio, ste brinda a
las empresas un fuerte punto de apoyo para su instalacin, lo que no
excluye que la integracin regional crea oportunidades de industria-
lizacin avanzada y de nuevas combinaciones de la capacidad insta-
lada. En ambos casos, con las diferencias respectivas, la integracin fa-
vorece la modernizacin y la especializacin de la industria,
cualquiera que sea el destino de su produccin (final o intermedio;
nacional o internacional). En ambos casos, grandes o pequeos los
pases, el mercado regional brinda el espacio indispensable para la
creacin de industrias que no tienen la posibilidad de exportar des-
de un principio al mercado mundial. Por lo general se requiere de
un periodo de aprendizaje.
Las industrias de proceso, como la del papel y la celulosa, el ace-
ro, el aluminio, otros metales bsicos y algunos sectores de la qumi-
ca y la petroqumica, comparten la caracterstica de la indivisibili-
dad de las inversiones debido a sus economas de escala muy
elevadas, por lo que el financiamiento de las inversiones pasa a ser
una cuestin de vital importancia, pues como norma en Amrica La-
tina la banca comercial no otorga crditos a proyectos de riesgo y
plazo largo de recuperacin. La integracin favorece la asociacin
de capitales, incluida la participacin de capital extranjero, la cual es
particularmente conveniente cuando aporta conocimientos tecnol-
gicos esenciales. De igual manera, la integracin facilita la creacin
de instituciones y de fondos especializados en el financiamiento de
la industria.
La integracin facilita la articulacin de actividades industriales y
recursos naturales. La elaboracin de stos ofrece a los pases lati-
noamericanos oportunidades excepcionales para el desarrollo de in-
dustrias proveedoras de bienes y servicios especializados; entre los
primeros se cuenta ante todo con la fabricacin de maquinaria y
equipo para su empleo en la explotacin de recursos naturales, y en-
tre los segundos estn los servicios de ingeniera. En Chile la mine-
ra del cobre constituye un mercado estable para la fabricacin de
equipos y repuestos de perforacin y de equipos de servicios y ma-
quinaria para la movilizacin del mineral. Al mismo tiempo se ha
creado la demanda de servicios de ingeniera para proyectos mine-
ros. Aunque esta interesante experiencia fue el resultado de diversas
iniciativas relativamente dispersas y espontneas, los estudios que se
han hecho en relacin con las empresas que participan en estas acti-
vidades indican que si se cuenta con los estmulos y el apoyo necesa-
rios puede evitarse el paso por periodos difciles y multiplicar los ca-
sos exitosos.
5
La agricultura brinda tambin posibilidades de articulacin con
la industria no slo en la produccin agrcola moderna destinada
a la exportacin, un rea en que hay espacios para la fabricacin na-
cional y regional de equipos y maquinaria especializados y de servi-
cios de asesora, sino asimismo para vincular la agroindustria con la
agricultura campesina. Las actividades agroindustriales tienen una
mayor f lexibilidad en cuanto a las escalas de produccin eficiente y,
en consecuencia, puede adaptarse a las condiciones propias de las
reas rurales. Sobre este particular la CEPAL ha puesto el ejemplo de
la exitosa experiencia de articulacin de la empresa Alimentos Con-
gelados, S. A., propiedad de la Hannover Brands Inc., con la Coope-
rativa Cuatro Pinos, especializada en la produccin de verduras, que
comprende 1 200 miembros de unas seis comunidades indgenas.
6
La integracin permite hacer un ahorro considerable de recursos
y propicia una mayor especializacin en la investigacin y desarrollo,
la educacin tcnica, la creacin de empresas y centros de servicios
de asesora e ingeniera, entre otros, si en vez de los esfuerzos disper-
sos de creacin de facilidades para realizar estas actividades los pa-
ses actan coordinadamente para crearlas, aprovechar las facilidades
5
CEPAL, Transformacin productiva con equidad, Chile, 1990, recuadro V.12. La
CEPAL ofrece en este documento una serie de propuestas concretas de instrumentos
para promover la articulacin entre la industria y los sectores de recursos naturales,
pp. 131 y 132.
6
Ibid., recuadro V. 14.
con que ya cuenta la regin y han evidenciado su calidad, compartir
su financiamiento, etc. En estos campos, como en muchos otros, hay
una onerosa duplicacin de esfuerzos, con menor rendimiento que
el posible de alcanzar si se opera a una escala mucho mayor. De nue-
vo esta cooperacin tendra un elevado rendimiento sobre todo en
el caso de las economas pequeas y medianas, pero lo anterior reza
tambin para los pases de mayor dimensin econmica donde por
el nivel de desarrollo industrial que han alcanzado se enfrentan di-
rectamente a la competencia de industrias de tecnologa de punta de
los pases centrales. La cooperacin en el campo de la energa at-
mica que inicialmente se acord entre Argentina y Brasil, si no la hu-
biera frustrado el gobierno de Menem, hubiera colocado al Merco-
sur en una relevante posicin internacional.
Quedan por considerar otras muchas posibilidades de desarrollo
de la economa y del conocimiento que potencializan la integracin,
pero sirva lo anterior como una modesta ilustracin del punto. Pasa-
remos ahora a la discusin de algunas cuestiones fundamentales de
la estrategia de regionalizar la globalizacin. El orden de la exposi-
cin ser el siguiente. Puesto que el objetivo de la estrategia es el
pleno desarrollo de los recursos internos, abriremos, en primer lu-
gar, un espacio para la discusin terica sobre la especializacin pro-
ductiva en el proceso de profundizar la integracin. En segundo lu-
gar, cerraremos lo anterior haciendo las consideraciones que
juzgamos ms pertinentes sobre la cuestin de la competitividad in-
ternacional de las economas que se integran; en tercer lugar, nos de-
tendremos a considerar la cuestin del Estado y su relacin con el
mercado en la ejecucin de la estrategia; finalmente, precisaremos
cul es en nuestra opinin el papel de la sociedad civil.
Discusin sobre la produccin posible
Cabe preguntarse, se debe renunciar a producir los bienes en los
que terceros pases en un determinado punto del tiempo son ms efi-
cientes y frente a los cuales en ese presente no se tiene competiti-
vidad; o puede aprovecharse el mercado ampliado de la integracin
regional para introducir industrias y actividades de tecnologa ms
avanzada aunque ello implique una prdida transitoria, como reco-
mendaba List? Debe especializarse un acuerdo de integracin en la
produccin y exportacin de los bienes para los que tiene ventajas
comparativas o puede elegir objetivos superiores para los cuales no
existen, pero pueden crearse, las condiciones necesarias, cambiando en
consecuencia el acento en favor de la creacin de ventajas competi-
tivas? Para ir al fondo de los dilemas planteados teniendo en mente
los argumentos neoliberales, abordaremos la cuestin en el marco
de los conceptos generalmente utilizados de la teora neoclsica de
la integracin, evitando as la sindicacin de que nuestros argumen-
tos son antojadizos y se apartan del saber convencional.
Pensamiento exegtico y opcin heterodoxa
El cuerpo terico de la teora tradicional u ortodoxa de las uniones
aduaneras, conformado en los aos cincuenta, tuvo dos vertientes
claramente diferenciadas: la primera de ellas, centrada en los efectos
del paso de un sistema de proteccin arancelaria a una unin adua-
nera correspondi a la contribucin fundamental de Jacob Viner
7
y
los aportes de quienes posteriormente reelaboraron algunas de sus
hiptesis y conclusiones. La otra vertiente, pero apuntando ya par-
cialmente a la disidencia, est representada por los autores que se in-
teresaron primordialmente en los motivos racionales que se pueden
invocar para constituir uniones aduaneras.
Segn Viner,
El objetivo fundamental de una unin aduanera y su consecuencia principal,
para bien o para mal, es el desplazamiento de las fuentes de abastecimiento,
y el desplazamiento puede ser hacia fuentes de costo ms bajo o ms alto, se-
gn las circunstancias. Si el movimiento se opera hacia una fuente de costo
monetario menor, la unin aduanera constituye un movimiento hacia el li-
bre comercio. En caso contrario, la unin aduanera resulta ser un instru-
mento para lograr que la proteccin arancelaria resulte ms eficaz.
8
Se dice que hay creacin de comercio si el movimiento se opera en
el sentido de sustituir bienes producidos en el pas miembro del
acuerdo que tiene costos ms altos por importaciones de menor cos-
7
J. Viner, The customs issue, Nueva York, Carnegie Endownment for International
Peace, 1950.
8
J. Viner, Teora econmica de las uniones aduaneras, una aproximacin al li-
bre comercio, en S. Andic y S. Teitel (comps.), Integracin econmica, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1977.
to desde el pas miembro que es ms eficiente. En tal caso, argumen-
taba Viner, uno de los miembros, por lo menos, debe beneficiarse;
ambos pueden beneficiarse; los dos juntos deben obtener un benefi-
cio neto; y el mundo en su conjunto se beneficiar.
9
Se dice, por el contrario, que hay desviacin de comercio cuando el
movimiento se opera en el sentido de sustituir importaciones de ba-
jo costo del resto del mundo por produccin de ms alto costo de
miembros de la unin. En tal caso, por lo menos uno de los pases
miembros resultar inevitablemente perjudicado; ambos pueden sa-
lir perjudicados; los dos juntos pueden sufrir un perjuicio neto; al
igual que el resto del mundo y el mundo en su conjunto.
10
Desde Viner el anlisis de la integracin no ha prescindido de los
conceptos de creacin y desviacin de comercio. Los ataques del
Banco Mundial al Mercosur no los menciona pero los implica. Lo
pernicioso del caso es que por inf luencia de la teora neoliberal se
les ha constituido en criterios inapelables para aceptar o impugnar
los acuerdos de integracin. La OCDE, al admitir que el regionalismo
es compatible con el sistema multilateral, levanta, sin embargo, el de-
do admonitor: No debe olvidarse que, de acuerdo con la teora eco-
nmica, los acuerdos regionales de comercio son vistos como un se-
gundo mejor en comparacin con la liberalizacin multilateral.
11
Hay apelacin posible? Ninguna. La fe no admite resquicios.
La concepcin herticamente heterodoxa es que un acuerdo de
integracin regional tiene viabilidad y debe respetrsele en confor-
midad con una interpretacin menos puntillosa de los conceptos vi-
nerianos y de una concepcin dinmica de la integracin que remi-
ta al futuro el desidertum de si se cre o se desvi comercio, y, en
caso de haber desviacin, si la prdida de bienestar mundial est jus-
tificada por el incremento del bienestar regional en tanto ambos
pueden conciliarse. Comprendemos que en el ambiente ideolgico
actual estos razonamientos no pueden esperarse de los atemorizados
medios oficiales. Hoy en da la libertad de pensamiento est seriamen-
te comprometida por la agresividad de la ideologa neoliberal domi-
nante, cuya excomunin sigue siendo muy temida. Sin embargo, des-
de el refugio acadmico es posible disentir.
Mantenindonos dentro del esquema conceptual vineriano con el
9
Ibid., p. 92.
10
J. Viner, op. cit.
11
R.Safadi y V. Nicholas, op. cit.
deliberado propsito de resaltar su indebida aplicacin neoliberal,
veremos en seguida que es posible y acertada una aplicacin diferen-
te. Cuando en los aos cincuenta se emprendi la integracin regio-
nal centroamericana, todo haca suponer a priori que el acuerdo no
tendra viabilidad pues la desviacin de comercio prevalecera sin lu-
gar a dudas sobre el efecto de creacin. A partir de los conceptos vi-
nerianos Bulmer-Thomas argumenta, sin embargo, que la meta de
formar una unin aduanera que probablemente iba a desviar comer-
cio no necesariamente deba considerarse irracional. En primer lu-
gar, el supuesto de que la creacin neta de comercio mejora el bie-
nestar social se fundamenta, principalmente, en las relaciones de
intercambio fijas y externas y en el empleo total.
12
De qu creacin neta de comercio se habla? Segn Bela Balassa,
la eficiencia en el intercambio de los miembros de la unin aduane-
ra est relacionada con la sustitucin entre bienes de distinta especie.
13
Cabe precisar que la hiptesis implcita en lo anterior es que los bie-
nes de distinta especie tengan tasas iguales de sustitucin en el con-
sumo; o sea que se trata de bienes perfectamente sustituibles en el
consumo. Al establecerse la unin aduanera, la teora ortodoxa de las
uniones aduaneras supone que el pas miembro menos eficiente (de-
nominmosle A) importar del pas miembro ms eficiente (el pas
B), y A dejar de producir el bien respectivo. Los recursos que ante-
riormente utilizaba en su produccin los emplear en lo sucesivo en
la produccin de un bien de distinta especie (el bien Z), que expor-
tar al pas B (lo que implcitamente admite que en esa produccin
el pas A ser el ms eficiente y que B comprar toda esa produc-
cin). De esta manera habr creacin neta de comercio y los dos pa-
ses salen ganando.
14
Ya en los aos iniciales de la teora de las uniones aduaneras Mel-
vin discrep de la hiptesis de la sustitucin perfecta. En su opinin
no haba ninguna razn para creer que el pas A podra comerciar
en los trminos de intercambio del pas B. A juicio de Melvin, la po-
12
Vctor Bulmer-Thomas, El Mercado Comn Centroamericano: Del regionalis-
mo cerrado al regionalismo abierto, en Vctor Bulmer-Thomas (ed.), Centroamrica
en reestructuracin, tomo 2, Integracin regional en Centroamrica, Costa Rica, FLACSO y
Social Science Research Council, 1997, p. 23.
13
Bela Balassa, Teora de la integracin econmica, Mxico, UTEHA, 1980, citado por
A. Guerra-Borges, La integracin de..., op. cit.
14
Vase el ejemplo numrico utilizado para explicar el punto en Guerra-Borges,
op. cit., p. 56.
sicin de equilibrio (en el comercio) se determinar conjuntamente
por las condiciones de demanda de los dos pases.
15
Melvin hizo no-
tar adems que si en el pas B la oferta es limitada, la demanda nue-
va que le har al pas A al constituirse la unin aduanera aumentar
el precio de los bienes en B,
16
lo que puede entenderse como la po-
sibilidad de una prdida de competitividad que pondra en riesgo la
creacin neta de comercio.
La segunda hiptesis subyacente es que las tasas de transforma-
cin de los factores en la produccin son iguales, lo que hace posi-
ble que A produzca un nuevo bien de distinta especie que exportar
a B. Pero si los recursos nacionales liberados por la creacin de co-
mercio no logran generar empleo o pueden hacerlo en el sector de
exportaciones a expensas de un deterioro en las relaciones de inter-
cambio, entonces la creacin de comercio podra reducir el bienes-
tar social.
17
Obsrvese que la condicin puesta por Bulmer-Thomas
para que haya creacin neta de comercio es la existencia de empleo
total en los pases miembros de la unin, condicin que no se cum-
ple si se supone que los recursos liberados por la creacin de comer-
cio no logran generar empleo. Aun admitiendo que haya creacin
de comercio en el intercambio entre A y B del bien X, como la con-
dicin adicional de la creacin neta de comercio es que las relacio-
nes de intercambio externas sean fijas, el deterioro que las exporta-
ciones del bien Z ocasionen en dichos trminos (al subir los precios
en B, como supone Melvin) que esa segunda condicin no se cum-
ple.
Bulmer-Thomas contina: la desviacin de comercio nicamen-
te reduce el bienestar si los factores de produccin son valorados en
sus costos sociales de oportunidad.
18
Demos por caso que en el pas
A hay desempleo o subempleo, si los recursos liberados al importar
del pas B se invierten en industrias de alto costo (no eficientes) que
generen empleo, la desviacin de comercio podra mejorar el bienes-
tar social (a menos que las nuevas industrias implicaran prdidas de
produccin en otras partes).
En tercer lugar, aun cuando la desviacin de comercio conlleve
15
J. R. Melvin, Comentarios sobre la teora de las uniones aduaneras, en S. An-
dic y S. Teitel, op. cit.
16
Ibid.
17
V. Bulmer-Thomas, op. cit., p. 23.
18
Loc. cit.
una disminucin en la produccin en el sector de exportaciones (tra-
dicional), esto no debe ser motivo de preocupacin siempre y cuan-
do haya una mejora en las relaciones de intercambio externas.
19
Otra manera de ver las cosas fue la inaugurada por Johnson
20
y
por Cooper y Massel.
21
El primero se pregunt explcitamente por
qu los gobiernos aplican polticas comerciales proteccionistas si s-
tas, a la luz de la teora ortodoxa, por definicin deben tratarse co-
mo irracionales o no econmicas. Cooper y Massell, por su par-
te, argumentaron que una poltica arancelaria no discriminatoria
constitua un instrumento de liberalizacin del comercio exterior
ms eficiente que las uniones aduaneras, razn por la cual el moti-
vo para constituirlas no poda ser la asignacin ms eficiente de re-
cursos, como argumenta la teora neoclsica de las uniones aduane-
ras. Ante estos cuestionamientos, la teora tradicional careca de
capacidad para aportar la explicacin deseada, y los autores mencio-
nados introdujeron una innovacin importante al incorporar los bie-
nes pblicos en la funcin de bienestar.
Segn Johnson puede admitirse la hiptesis de que existe una pre-
ferencia colectiva por la produccin industrial, de acuerdo con la
cual el electorado estara dispuesto a que el gobierno destine recur-
sos (subsidios directos, exoneraciones fiscales o de aranceles, etc.)
para aumentar la produccin y el empleo industrial en mayor medi-
da que lo que podran crecer en un sistema de libre competencia
internacional. La produccin industrial pasa a ser entonces un bien de
consumo colectivo, un bien pblico, sea por motivaciones nacionalis-
tas o por demandas de los grupos de presin empresariales y de los
trabajadores o por otras motivaciones. Con base en lo anterior, John-
son desarroll una teora del proteccionismo y de la negociacin
arancelaria y sus conclusiones las utiliz para discutir una teora de
las uniones aduaneras con propsitos de proteccin, en vez de cons-
tituir movimientos en direccin al libre comercio.
Por su parte, Cooper y Massell consideraron que la industrializa-
cin de los pases en desarrollo constituye un objetivo legtimo de la
poltica econmica y que, por lo tanto, debe considerrsele un bien
19
Loc. cit.
20
Harry Johnson, Teora econmica del proteccionismo, la negociacin arance-
laria y la formacin de las uniones aduaneras, en S. Andic y S. Teitel, op. cit.
21
Charles Cooper y Benton Maseell, A new look at Customs Union Theory, Eco-
nomic Journal, nm. 75, 1965, en S. Andic y S. Teitel, op. cit.
pblico pues revela una preferencia social por la industrializacin.
Admitidos los argumentos de los autores citados, es evidente que
la eleccin por la industrializacin puede originar desviacin de co-
mercio, y en los hechos as ha ocurrido. Los pases hoy en da desa-
rrollados no fueron ms eficientes que terceros pases cuando em-
prendieron su industrializacin. El paso de Suecia de pas
exportador de madera a nacin industrialmente avanzada se consi-
gui gracias a una resuelta participacin del Estado sueco, y hasta
tanto no alcanz determinado nivel de especializacin no fue ms
eficiente que Gran Bretaa de aquellos tiempos.
En conclusin, en relacin con el dilema de si debe renunciarse o
no a producir los bienes en que terceros pases son ms eficientes,
nuestra respuesta es que no debe renunciarse. Si se cuenta con venta-
jas comparativas deben aprovecharse, pero en ningn caso utilizarlas
como camisa de fuerza. En aras de llegar a producir nacional y re-
gionalmente bienes tecnolgicamente ms avanzados de manera efi-
ciente tambin; en aras de generar empleo, de reducir la desocupa-
cin y elevar los ingresos con el paso de la poblacin a sectores de
mayor productividad; en aras de reducir la vulnerabilidad externa,
etc., nuestra opcin puede y debe defenderse sin rubor ante los
argumentos del neoliberalismo y resistir a las presiones de sus depo-
sitarios institucionales. Para ello no es necesario abandonar los con-
ceptos vinerianos, sino interpretarlos adecuadamente. Pero es nece-
sario marcar claramente la diferencia con el neoliberalismo
restableciendo en el centro de las preocupaciones de poltica econ-
mica el desarrollo, esta vez el desarrollo multidimensional (econmico,
poltico, social y cultural) de las sociedades latinoamericanas y del
Caribe. Que vuelva el hombre a estar en el centro de las preocupa-
ciones y no las mercancas.
Es conveniente volver sobre el pensamiento latinoamericano en
cuanto a desarrollo e integracin de los aos cincuenta y sesenta, y
repensarlo. Hoy da esa herencia est muy postergada y hasta pros-
crita como pensamiento en desuso por los defensores de la fe neo-
liberal, pero repensarla a la luz de la experiencia y del entorno ac-
tual dar pie para reconstruir una alternativa terica
deliberadamente puesta al servicio de la poltica. Hasta ahora, en
los ltimos 20 aos, la izquierda se ha limitado a sollozar protes-
tas de comunidad vencida. Para decirlo a la manera de Marx en sus
Tesis sobre Feuerbach, se ha limitado a interpretar de diversos modos
el mundo de la globalizacin de corte neoliberal, pero lo que hace
falta es transformarlo.
La cuestin de la competitividad
El planteamiento hecho en la seccin anterior podra inducir una in-
terpretacin errnea en el sentido de que no tenemos debidamente
en cuenta el objetivo de la competitividad, particularmente de la
competitividad internacional. No es as. Podr admitirse en princi-
pio la desviacin de comercio y no ser internacionalmente competi-
tivo, pero la prdida transitoria de que hablaba Lizt debe estar
claramente delimitada en la decisin que se tome de desarrollo in-
dustrial (entendido el trmino como incluyente de nuevas activida-
des econmicas).
La competencia estimula la creatividad y la competitividad, la
cual, si es bien entendida, est asociada al aprovechamiento ms efi-
ciente de los recursos en inters de la comunidad. Para situar la cues-
tin en el contexto de la estrategia propuesta hay que precisar clara-
mente a qu competitividad nos referimos. En opinin de la CEPAL
hay una forma esprea de la competitividad y una forma autntica. La
primera se alcanza a expensas de los salarios y su efecto en la distri-
bucin del ingreso es regresivo. La competitividad autntica, por su
parte, proviene de la incorporacin del progreso tecnolgico. La pri-
mera forma es la ms generalizada en Amrica Latina, particular-
mente desde la apertura de las economas. El bajo nivel tecnolgico,
la organizacin deficiente, el uso de equipo y maquinaria obsoleta o
cercana a la obsolescencia, elevan los costos de produccin, por lo
cual, para poder exportar a precios aceptables en los mercados del
exterior, se recurre a la represin de los salarios. Lo anterior est pro-
fusamente documentado.
No hay que confundir. Un pas subdesarrollado tiene bajo costo
de la mano de obra en razn de su atraso, pero si se tiene un pro-
yecto de desarrollo, la poltica de exportacin apoyada en ese bajo
costo debe tener un carcter temporal pues lo que en definitiva se
persigue es pasar a una nueva etapa del desarrollo tecnolgico y de
la economa en general. Para que sea eficaz una estrategia de desa-
rrollo basada en las exportaciones intensivas en mano de obra con
algn grado de calificacin, se requerir que la educacin bsica sea
masiva y que mejoren las condiciones de salud y nutricin de la po-
blacin.
22
Pero ante todo tener un proyecto bien definido y una fir-
me voluntad de desarrollo. Lo anterior no es pura especulacin te-
rica sino la forma en que los pases asiticos evolucionaron de su
atraso colonial a la condicin de economas industriales avanzadas.
La competitividad autntica proviene de la incorporacin del
progreso tecnolgico, pero quiz no sea ocioso decir (aunque la CE-
PAL lo tiene implcito en su definicin) que tal progreso debe correr
parejas con el mejoramiento sustancial de los salarios y de las condi-
ciones de trabajo. En Amrica Latina hay incorporacin de progre-
so tecnolgico en diversos sectores y en numerosas empresas, no
obstante lo cual los salarios se mantienen deprimidos, por debajo del
nivel que podra esperarse del grado de progreso tecnolgico alcan-
zado. En esto seguramente inf luyen varios factores entre los que se
cuenta la convivencia estructural del rezago y el progreso en la pro-
duccin, que sin duda presiona hacia abajo el nivel general de las
remuneraciones; la elevada proporcin de la subocupacin rural y
urbana, a lo que se ha venido a agregar la llamada f lexibilidad labo-
ral, trmino eufemstico con el que se disimula el arrinconamiento
del trabajador a una situacin de inseguridad en el trabajo y de pre-
cariedad contractual, que lo induce a reducir el precio de su fuerza
de trabajo por temor a perder su fuente de ingreso cuando detrs de
l hay otros que estn esperando la oportunidad de un empleo. Es-
to es particularmente angustioso en pases que no cuentan con segu-
ro de desempleo, que es la mayora, si no es que la totalidad, de los
pases latinoamericanos. En algunos pases perdura la mentalidad
tradicional de emplear personal con poca preparacin tcnica pero
que no tiene mayores exigencias de remuneracin, compensando
su baja productividad y el manejo deficiente de la maquinaria con
la generosa tasa de ganancia que permiten los bajos salarios y las im-
perfecciones del mercado. Conspira, finalmente, contra el mejora-
miento de las remuneraciones la orientacin ideolgica neoliberal
de los empresarios y gobernantes que relegan para el futuro el de-
rrame de los beneficios del progreso; e indudablemente las polti-
cas represivas de los gobiernos militares y los regmenes ultraconser-
vadores que en los aos setenta tomaron por asalto las
organizaciones y los derechos sociales de los obreros y empleados.
Su restablecimiento tomar todava varios aos ms.
En lo que se lleva expuesto est implcito el esfuerzo que las em-
22
CEPAL, Transformacin..., p. 80.
presas realizan para ser internacionalmente competitivas. Aunque el
caso individual de las empresas no es el objeto principal de esta par-
te sino la competitividad que deriva del buen funcionamiento de las
economas, no deseamos omitir un reconocimiento de tal esfuerzo.
Por iniciativa propia numerosas empresas latinoamericanas han rea-
lizado un notable esfuerzo para ser competitivas, a veces apoyndose
en un sistema institucional adecuado, y por lo general en un ambien-
te muy desalentador en que la reconversin industrial pas de ser
un tpico sin contenido del discurso oficial a su exclusin total. La
reconversin industrial es tarea que se ha confiado ahora a la priva-
tizacin de las empresas y su transferencia a capitales extranjeros. La
contribucin del Estado ha sido venderlas a menor precio del que
podra obtener en condiciones normales de mercado, a lo que suma
las inversiones realizadas para que sus nuevos dueos las reciban en
buenas condiciones de operacin y libres de pasivos. Sera interesan-
te establecer cul es el ingreso neto que han tenido los estados latinoa-
mericanos por la privatizacin y preguntarse adems por qu los fon-
dos dedicados a ponerlas en satisfactorias condiciones de operacin
no se destinaron antes para apoyar oportunamente su reconversin.
No obstante la generosidad obsequiosa de los estados latinoamerica-
nos, cuntos desastrosos resultados ha tenido en Amrica Latina la
privatizacin! Dos joyas de la corona son la privatizacin de Aerol-
neas Argentinas y la de los bancos en Mxico. Resulta entonces que
los estados que antes argumentaban no tener recursos para la mo-
dernizacin de sus empresas han traspasado a sus nuevos dueos re-
cursos varias veces ms cuantiosos que los percibidos por la privati-
zacin.
El buen funcionamiento de las economas que se integran y el des-
pliegue de todas sus posibilidades, son condicin necesaria para que
los pases califiquen para la competitividad internacional. Se trata,
en consecuencia, de una competitividad sistmica, como se le cono-
ce en algunos textos. Por nuestra parte, teniendo presente que en la
definicin de la estrategia propuesta hicimos hincapi en que el ple-
no desarrollo de los recursos internos de la regin debe ser parte de
un sostenido esfuerzo de cambio estructural, definimos el objetivo
como alcanzar una competitividad estructural.
La competitividad estructural es una aspiracin estratgica entre
las prioridades de las naciones industrializadas. Por qu no habra
de serlo, con mejores razones, para nuestros pases, atrapados en la
recurrencia de la crisis econmica, y para nuestras sociedades acosa-
das por la pobreza y el desempleo crecientes?
23
Al hablar de competitividad, y especficamente de competitividad
internacional, no debe asocirsele exclusivamente a las exportacio-
nes. Como lo apuntan Assael y Kuwayama, a diferencia de lo que
transcribe la teora ortodoxa del libre comercio la transformacin es-
tructural no debe considerarse un resultado automtico de la estra-
tegia orientada hacia el exterior ni de la poltica macroeconmica.
24
A lo que cabe agregar que el mercado interno tambin cuenta, pero
lamentablemente la ampliacin del mercado interno no figura en los pro-
gramas de gobierno en Amrica Latina.
En el pasado se concedi una atencin preferente al mercado in-
terno. Se han formulado numerosas crticas a la poltica de sustitu-
cin de importaciones, a menudo juzgndola fuera de su contexto
histrico, pero aunque objetivamente adoleci de muchos errores es
indudable que contribuy poderosamente al surgimiento de una ba-
se empresarial e institucional.
25
Al poner en el centro de las polti-
cas estatales el imperativo de servir la deuda externa, las cosas se
han llevado al extremo de concentrar toda la atencin en las expor-
taciones, de tal modo que lo que hemos presenciado desde los aos
ochenta es el achicamiento del mercado interno por la prdida de
poder de compra de la poblacin y su empobrecimiento creciente.
Atilio Born hace una observacin perspicaz y definitiva: no existe
un solo caso en la historia econmica internacional que demuestre
que el desarrollo haya sido alcanzado mediante la perversa combina-
cin de auge exportador y mercados internos deprimidos, desem-
pleo de masas y bajos salarios...
26
La profundizacin de los procesos de integracin no es incompa-
tible con el perfeccionamiento del mercado. Una cosa es una econo-
ma orientada hacia el mercado y otra muy distinta una economa coor-
dinada por el mercado. Por definicin las economas capitalistas
estn orientadas hacia el mercado, pero en todas ellas el Estado tie-
ne un importante papel de regulacin. Los mercados no funcionan
23
R. Petrella, Los lmites..., op. cit., p. 12.
24
Hctor Assael y Mikio Kuwayama, Polticas industriales y comerciales en el marco
del nuevo sistema de comercio: Hacia un estudio comparativo entre el Asia Oriental y Amri-
ca Latina, Santiago de Chile, CEPAL, 1997.
25
CEPAL, Transformacin..., op. cit., p. 84.
26
A. Born, op. cit., p. 142.
en el vaco. Son instituciones que dependen de otras instituciones,
particularmente de un Estado fuerte (aunque pequeo) y de un go-
bierno respetado.
27
Fuerte, segn lo entendemos, por descansar en un amplio consen-
so social, condicin primordial para que se le respete. Pequeo no
lo vemos como condicin a priori, sencillamente debe tener el tama-
o que las circunstancias demanden. Pero el aspecto ms importan-
te es el papel que el Estado cumple dentro del proceso, el papel poltico y
el papel en la formulacin de la poltica econmica (y, en definitiva,
quin lo dirige), si va a ser gobernado en funcin de los intereses de
toda la sociedad o en funcin de intereses particulares.
28
La cuestin del Estado
Principiamos por examinar un aspecto particular de lo anticipado
(que los mercados dependen de otras instituciones), lo que nos lleva
de nuevo a la cuestin de los costos de transaccin que, desde otra
perspectiva, fue discutida ya en el captulo 4. De acuerdo con el de-
clogo de la reestructuracin de las economas latinoamericanas, el
llamado Consenso de Washington, para alcanzar la eficiencia econ-
mica es necesario que la intervencin del Estado sea mnima. En la
realidad las cosas son de otra manera. Como lo ponen en evidencia
las economas desarrolladas, el desarrollo de los mercados hace ne-
cesaria la intervencin del Estado, si bien sta es hoy en da diferen-
te de la gestin estatal de los aos cincuenta y sesenta, y esta ltima,
a su vez, difiri de la de periodos antecedentes.
Desde el punto de vista institucional, Gerard y Nama Grellet de-
finen
los costos de transaccin como los costos de organizacin y de funciona-
miento de una institucin [] consisten en costos directos para obtener in-
formacin sobre las condiciones del intercambio, costos de negociacin y
costos de respeto de los derechos de propiedad intercambiados, as como
costos indirectos por prdidas por no respetar las clusulas del contrato y
27
Luis Carlos Bresser Pereira, La crisis de Amrica Latina. Consenso de Was-
hington o crisis fiscal?, Pensamiento Latinoamericano, nm. 19, 1991, p. 28.
28
Colin I. Bradford, La experiencia del Este Asitico en la reforma econmica:
Opciones y retos para las antiguas economas socialistas, Pensamiento Iberoamericano,
nm. 19, 1991, p. 261.
por distorsiones econmicas creadas por los trminos del contrato.
29
Segn J. Wallis y D. North, en 1979 los costos de transaccin re-
presentaron 40% del producto nacional bruto de Estados Unidos.
30
Grellet menciona tres costos de transaccin que tienden a ser ca-
da vez ms importantes: los relacionados con la informacin, con la
organizacin de los mercados y con los derechos de propiedad. Los
costos relacionados con la informacin tienen que ver con el hecho
de que en la actualidad participan en el comercio millones de bienes
y servicios, por lo cual conocer sus caractersticas y su disponibilidad
tiene un costo elevado. Debido a lo anterior, las sociedades moder-
nas han creado fuera del mercado instituciones que establezcan nor-
mas y medidas que faciliten obtener ese conocimiento. La razn pa-
ra que esas instituciones se encuentren fuera del mercado es que la
informacin directa de los productores no es confiable, sobre todo
la de la publicidad.
En cuanto a los costos de organizacin de los mercados, el papel
de las instituciones es vigilar el respeto de las normas sobre compe-
tencia y la aplicacin correcta del derecho, pues en caso contrario
los mercados tienden a la anarqua. En los ltimos aos se han elimi-
nado muchas regulaciones, pero es notorio el hecho de que al mis-
mo tiempo se han creado otras nuevas, precisamente para que el li-
bre comercio no se anarquice sino funcione en un ambiente de sana
competencia.
El hecho ms notable es que en la integracin de jure, ante todo
los casos de la Unin Europea y el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte, en los que el objetivo explcito es remover las ba-
rreras al comercio y la inversin entre los estados miembros, al mis-
mo tiempo han creado una nueva constelacin normativa de impe-
rativo cumplimiento para stos. Dicho de otra manera, la remocin
de las barreras anteriores al comercio, la desregulacin, impuesta
por esos tratados, es sustituida por un proceso de autntica re-regula-
cin en los trminos definidos por esos instrumentos.
En cuanto a los costos relacionados con los derechos de propie-
29
Gerard y Nama Grellet, El desarrollo de los mercados y los costos de transac-
cin. Una crtica de las polticas econmicas liberales, en Elvira Cocheiro (comp.),
El pensamiento nico: fundamentos y poltica econmica, Mxico, UAM-x, UNAM, IIEc y Gru-
po Editorial Miguel ngel Porra, 1999.
30
J. Wallis y D. North, Measuring the transaction sector in the American economy, ci-
tado por G. y N. Grellet, en E. Concheiro, op. cit.
dad, la cuestin adquiere creciente relevancia en proporcin directa
con la extensin de los mercados. El intercambio descansa en la cer-
tidumbre de que la adquisicin y el uso pleno de los bienes y servi-
cios est debidamente garantizada; pero las legislaciones varan de
unos pases a otros, el grado en que son respetadas es desigual tam-
bin y las instituciones llamadas a penalizar su incumplimiento a ve-
ces no cumplen su cometido debido a la corrupcin. Todo ello es
fuente de incertidumbre. Adems, no todos los pases tienen siste-
mas bien establecidos de pesas y medidas, de registros de la propie-
dad, de la certificacin de la calidad, etc., el establecimiento de todo
lo cual implicara un elevado costo para las entidades que participan
en el comercio, a menos que ese costo lo absorba un tercero que
tenga la autoridad necesaria y suficiente para hacer valer el derecho
de propiedad a todas las partes. Ese tercero no puede ser otro que el
Estado.
Grellet hace notar que en las versiones marshalliana y walrasiana
de la teora neoclsica no existen costos de transaccin en los merca-
dos. El establecimiento de los mercados no tiene costos especficos,
no hay costos de transporte en la adquisicin de los bienes ni tiene
un costo la obtencin de informacin. Por consiguiente, en un mun-
do de este tipo las instituciones no representan ningn papel en el
crecimiento a largo plazo de las naciones. Est claro entonces que el
modelo walrasiano del intercambio puro puede existir sin el Esta-
do.
31
ste sera el mundo ideal del laissez-faire que el historiador in-
gls Thomas Carlyle defini alguna vez como anarqua con polica.
Pasemos a la discusin de otros aspectos de la cuestin del Esta-
do. Es bien conocida la tesis globalista de que el Estado se encuen-
tra ahora en vas de extincin y, por lo tanto, que nos acercamos al
reino de las empresas sin Estado. Evidentemente el Estado moderno
pasa por un periodo de intensa mutacin, no obstante lo cual, preci-
samente en los pases centrales de donde irradian las seales para
consumar la mutacin en el resto del mundo, el Estado sigue tenien-
do una fuerte presencia en la economa y est lejos de haberse mi-
niaturizado. En este aspecto, como ha llegado a ser su estilo, en
otros ms, los pases latinoamericanos han ido ms lejos que en otras
regiones. A principios de la dcada de los noventa el empleo pbli-
co como proporcin del empleo total de la poblacin constitua en
Brasil 3.5% y en Argentina y Chile, 2.8%, mientras que en pases al-
31
Ibid., p. 85.
tamente desarrollados la participacin porcentual era mucho ms al-
ta: en Estados Unidos, 7.2; en Francia, 8.5, y en Alemania, 9.7 por
ciento.
El desmantelamiento de algunas, incluso muchas, normas de ac-
tuacin e instituciones no debe inducir a conclusiones falsas. La glo-
balizacin no tiene vocacin anarquista, no est contra el Estado si-
no slo y especficamente contra el estado actual, es decir, el
estado de la posguerra, el del bienestar, de los derechos sociales y la
institucionalizacin de las relaciones interclasistas. Por el contrario,
la globalizacin necesita estabilidad poltica y seguridad econmica,
la que slo puede brindarle el Estado. Chomsky, en uno de sus escri-
tos, hace referencia a una encuesta efectuada por la conocida revista
de los medios empresariales Fortune, en la cual, sin excepcin, las cien
principales firmas transnacionales del mundo declararon haberse be-
neficiado de una u otra manera con las intervenciones que en su fa-
vor hicieron los gobiernos de sus pases (pese a los pronsticos de
Ohmae y Reich sobre la desnacionalizacin de las empresas, la geo-
grafa todava cuenta). Ms interesante y conclusivo an es que 20%
de las firmas trasnacionales declarantes reconoci haber sido resca-
tado de la bancarrota gracias a subsidios y prstamos de diverso ti-
po que les concedieron los gobiernos.
32
La remodelacin de la economa mundial contempornea, de
igual manera que en periodos anteriores, es un proceso interactivo
entre empresas, mercados y Estados.
33
En el extremo, el mercado
global implica normas globales para su mejor funcionamiento, y el
establecimiento de esas normas compete a los estados. Qu otra co-
sa son los acuerdos de la Ronda Uruguay? En el comercio internacio-
nal, Estado y mercado trabajan estrechamente aliados;
bajo ciertas condiciones las firmas y los gobiernos son los que realmente inte-
resan en la determinacin del comercio internacional. Cuando la competen-
cia global fragmentada es desplazada por industrias globales relativamente
concentradas, una nueva lgica emerge para explicar quin exporta qu a
quin y quin hace qu en dnde [...] Son las manos visibles de las corpora-
ciones multinacionales y la poltica del gobierno los guas primarios de la lo-
calizacin de la produccin y del patrn de exportaciones, y no la dotacin
de capital de un pas, la competencia local o la demanda nacional.
34
32
Citado por A. Born, op. cit., p. 145.
33
34
David Yoffie (ed.), Beyond free trade: Firms, Government and Global Competition,
Cambridge, Harcard Business School, 1993, p. 1.
Los estados y no las fuerzas del mercado han sido determinantes
para la liberalizacin del comercio internacional, reduciendo los
aranceles desde los altos niveles que tenan a raz de la segunda gue-
rra mundial hasta un promedio de 5% en 1990. Tambin son los es-
tados y no el mercado los que erigen barreras no arancelarias para
restringir el comercio, tales como la restriccin voluntaria de las
exportaciones, la restriccin para participar en las compras guber-
namentales, los requisitos de certificacin, etctera.
Los estados pueden crear, modificar e incluso destruir ventajas
comparativas y competitivas. De ah la creciente demanda de pol-
ticas estratgicas en pases desarrollados cuando se trata de indus-
trias con tecnologas de frontera. El otorgamiento de contratos de in-
vestigacin por parte del Estado, prctica muy extendida sobre todo
en Estados Unidos, imprime una determinada orientacin a la inves-
tigacin y las tecnologas que se consideran bsicas para la competi-
tividad y el liderazgo del pas. Y para su seguridad. Siguiendo los li-
neamientos de investigacin fijados por el Estado de acuerdo con
sus opciones coyunturales (la guerra de las galaxias, por citar un
ejemplo), las empresas y universidades concesionarias realizan inves-
tigacin terica de muy elevado costo y la aplican a proyectos espe-
cficos, despus de lo cual hay un derrame de conocimientos avanza-
dos hacia sus aplicaciones comerciales. Algunas industrias de alta
tecnologa en Estados Unidos han recibido financiamiento pblico
por mucho tiempo. Desde el punto de vista de la seguridad del Esta-
do, algunas empresas que fabrican armamentos de alta tecnologa
reciben indefinidamente fondos pblicos mediante contratos, pues
se considera que sin ellos tendran que desaparecer, lo cual sera
inadmisible por razn de Estado. Por su parte, Japn y los pases
del sureste asitico han basado su desarrollo industrial en la inter-
vencin intensiva del Estado, actuando ste en un proceso interacti-
vo con las empresas y el mercado. As lo reconoci el Banco Mundial
en su estudio de 1993, The East Asian Miracle: Economic Growth and
Public Policy, cuyo sumario fue editado en Nueva York por la Oxford
University Press. Gitli menciona tambin una reciente publicacin
del Fondo Monetario Internacional en que de igual manera se reco-
noce el papel del Estado en el milagro asitico. No obstante todo
el dolor que seguramente le caus hacer esta declaracin, admite
que por lo tanto, la intervencin gubernamental no inhibi el cre-
cimiento.
35
La posicin neoliberal carece de sentido histrico en su plantea-
miento de que el crecimiento del tamao del Estado ha sido siempre
generador de crisis econmicas y que solamente el mercado puede
garantizar una correcta asignacin de los recursos, y por ende, una
tasa satisfactoria de crecimiento. Es obligado reconocer que las eco-
nomas de la OCDE en la posguerra hasta los aos setenta crecieron
a razn de una tasa promedio anual de 5% con un grado de inter-
vencin del Estado mayor que en cualquier poca anterior. En cuan-
to a Amrica Latina, la crtica neoliberal al Estado pasa por alto que
durante mucho tiempo la ampliacin de sus funciones se explica por
la sucesin de periodos de grandes crisis, como la de los aos trein-
ta y sus prolongadas consecuencias. En segundo lugar, para su mo-
dernizacin los pases latinoamericanos tenan un sector privado
muy dbil o prcticamente inexistente que no poda aspirar a incor-
porarse al mundo moderno sin el liderazgo del Estado.
36
Haciendo un balance general, Yakius apunta que ni la teora del
crecimiento ni los resultados histricos del desarrollo capitalista me
convencen de que esas tasas de crecimiento hayan sido fruto del fun-
cionamiento del mecanismo del mercado. Parece, pues, que el Esta-
do no lo ha hecho tan mal.
37
No obstante, es conveniente no perder
el sentido de equilibrio cayendo en el extremo opuesto de idealizar
la intervencin estatal. Aun en los casos que se admita que sin la in-
tervencin reguladora del Estado no puede obtenerse una asigna-
cin eficiente de recursos por medio del mercado, no puede tener-
se la certeza de que tal intervencin mejorar los resultados. Todo
depende de quin y cmo se dirija el Estado. Viejos vicios polticos
como la corrupcin y el clientelismo pueden daar profundamente
la economa; lo mismo puede decirse de la gestin pblica por los
partidos polticos cuando por favorecer a sus afiliados hacen caso
35
Eduardo Gitli, Desarrollo y negociaciones comerciales, hace referencia al estudio de
Michael Sarel, Growth in East Asia: What we can and what we cannot infer, FMI, Washing-
ton, D. C., 1996.
36
Vase, inter alia, Luciano Tomassini, The IDB and the Modernization of the Sta-
te, en Colin I. Bradford (ed.), Redefining the State in Latin Amrica, Pars, OCDE, 1994.
37
Akyuz, Yilmaz, Intervencin del Estado y pensamiento econmico, Pensamien-
to Iberoamericano, Madrid, nm. 22-23, tomo II, 1992-1993.
omiso de su incompetencia para el desempeo de los cargos para los
que se les designa o cuando por ofuscacin ideolgica se sirve exclu-
sivamente a los intereses de un sector minoritario de la nacin.
Esbozo de conclusiones
La adopcin y seguimiento de una estrategia de regionalizacin de
la globalizacin implica reivindicar para el Estado un papel que aho-
ra no se admite siquiera discutir, pero nuestra propuesta no tiene co-
mo destinatarios a los irredimibles sino a quienes aspiran o estn ya
en la cruzada por el cambio. La correcta definicin de ese papel de-
mandar hacer una profunda ref lexin sobre la relacin del Estado
y el mercado tanto en el contexto general de la globalizacin como
en el contexto particular de la Amrica Latina que nos leg su acci-
dentado ingreso a la globalizacin. No es una ref lexin fcil. La ex-
presin contexto general de la globalizacin facilita la exposicin
pero no precisa el contenido. Se ha hecho de la globalizacin un con-
cepto todolgico, por lo que habr que conformarse al actuar con
una definicin casustica que compartan en lo fundamental todos
los interlocutores. Adems, para la accin inmediata y de mediano
plazo no es mucho lo que hay que especular. Aquello que la genera-
lidad acepta como globalizacin est all, presente ante la comunidad
para bien o para mal. No hace falta ms que tener claridad de pro-
psitos: dnde estamos, cul es la meta y cules los medios que se
van a utilizar.
En cuanto a los traspis del ingreso y las secuelas que han teni-
do los programas supuestamente correctivos de los errores del pa-
sado, no perder de vista que nos legaron un Estado parapljico al
que no podemos pedir que haga cosas para las que lo dejaron bas-
tante inhabilitado. Afortunadamente no es caso perdido; lo que se
requiere es tiempo y perseverancia como en toda rehabilitacin.
La profundizacin de los procesos de integracin slo podr al-
canzarse con el liderazgo del Estado, en interaccin con las empre-
sas y el mercado. El Estado representa los intereses de la sociedad;
por consiguiente, es el que aporta la perspectiva de largo plazo. Las
empresas y el mercado tienen por naturaleza una visin de corto pla-
zo. El avance tiene que lograrse conjugando las dos perspectivas.
El pleno desarrollo de los recursos internos de la regin requiere
tambin la interaccin con liderazgo. La identificacin de los recur-
sos por desarrollar, la preparacin del ordenamiento legal, la infraes-
tructura y el financiamiento en condiciones ms favorables que las
del mercado, tiene que asumirla el Estado. Las empresas no pueden
asumir costos que son irrecuperables en el horizonte de rentabilidad
de sus inversiones.
La estrategia propuesta, que los procesos de integracin sean
parte de un sostenido esfuerzo de cambio estructural, es tarea que
por definicin slo el Estado puede acometer. Pero no deber em-
prenderla sin antes hacerse acreedor del consenso de la poblacin, en cu-
yo beneficio se opera el cambio. Si se practica el arte del consenso,
los focos de resistencia quedarn aislados.
Cuestin esencial de la estrategia es que se aprovechen eficiente-
mente las opciones que abren la economa mundial y la globaliza-
cin, y que tenga en el Estado el factor de cohesin de empresas,
mercados e inters pblico. Y este inters, que incluye elevar la
calidad de vida de la poblacin y participar (en la globalizacin)
con renovada personalidad nacional y regional en lo econmico, lo
poltico, lo social y lo cultural, encuentra en las polticas pblicas el
medio idneo de materializarse.
Aqu se advierte uno de los daos ms serios causados por las po-
lticas neoliberales. El papel demirgico atribuido al mercado como
asignador eficiente de los recursos de la nacin ha engavetado las
polticas sectoriales, por lo cual la coordinacin de la poltica ma-
croeconmica y la microeconmica ya no existe ms.
38
Hay que res-
tablecerla. Las polticas sectoriales concretan la voluntad de cambio
y la direccin en que debe operarse. Quizs los prrafos anteriores
hayan dejado la impresin de que sobreestimamos las posibilidades
del Estado latinoamericano deseable para cumplir su cometido en la
ejecucin y seguimiento de la estrategia propuesta. Somos ajenos a
toda ilusin sobre el particular. Si bien la globalizacin pone al al-
cance de la sociedad medios muy poderosos para expandir las posi-
bilidades del comn de la gente de vivir una vida mejor, la forma en
que los medios dirigentes latinoamericanos han accedido a la globa-
lizacin restringen las opciones para el aprovechamiento pleno de
esas posibilidades.
38
Vase Hctor Assael y Mikio Kuwayama, Polticas industriales y comerciales en el
marco del nuevo sistema de comercio: Hacia un estudio comparativo entre Asia Oriental y
Amrica Latina, Chile, CEPAL, 1997. El mtodo de comparar las dos experiencias (Asia
y Amrica Latina) es sumamente ilustrativo. No basta con admirar a los asiticos, en
lo que no ha sido esquiva Amrica Latina, pero slo se les vio como exportadores sin
preguntarles cmo haban llegado a serlo.
Un ejemplo solamente. Como consecuencia del debilitamiento
del Estado, y adems por los compromisos asumidos en las negocia-
ciones multilaterales y bilaterales, Amrica Latina ya no podr tener
una poltica industrial con el perfil de la aplicada en Asia y, por con-
siguiente, no puede esperar que el resultado de la poltica industrial
posible tenga el mismo xito alcanzado por los asiticos. Sin em-
bargo, no convocamos para el desaliento. En algn grado lo actual
es perfectible. Y en segundo lugar, lo que cabe esperar de la aplica-
cin perseverante de las polticas de desarrollo, para el caso de la in-
dustrial, es mucho ms en trminos econmicos y sociales que lo
que es dable esperar de la indeterminada espontaneidad.
La sociedad civil, lo fundamental
Llegamos aqu a la cuestin crucial de la propuesta: cul es el factor
decisivo de su eventual concrecin. Qu es lo que cambia el carc-
ter de la actuacin del Estado; lo que imprime un sentido socialmen-
te responsable a la interaccin del Estado, el mercado y las empre-
sas; lo que puede filtrar en beneficio de la poblacin las opciones
que abren la economa mundial y la globalizacin? Nuestra convic-
cin, y por lo tanto nuestro argumento central, es que ese factor es
la sociedad civil, y ya diremos cmo.
Mientras predomine la ideologa determinista del mercado es
muy difcil, para decirlo con circunspeccin, que pueda concretarse
la profundizacin de la integracin regional, pues la profundizacin
del proceso es un acto poltico, por lo tanto, un acto que no es social-
mente neutro, un acto consciente de sus objetivos y ajeno a la espon-
taneidad. Por el contrario, la decisin poltica requiere una defini-
cin de la naturaleza y la profundidad de los nexos que se quieren
forjar y en inters de quienes se forjan. Lo esencial no son los instru-
mentos, que si bien se ve este carcter instrumental tienen ahora las
llevadas y tradas polticas macroeconmicas. Los instrumentos de-
ben adecuarse al objetivo, pero el potencial de los instrumentos de
poltica econmica permanece subutilizado pues no est en funcin
de una poltica de desarrollo.
Al hablar de integracin y sociedad civil lo ms elemental de la
propuesta, no su aspecto fundamental, es incorporar la de cada pas
a la integracin. Hasta ahora la integracin se percibe como asun-
to de empresarios. La poblacin laboral, el pequeo empresario, el
empleado y el tcnico no perciben, y no tienen por qu percibir es-
pontneamente, que la integracin tiene un mensaje para ellos. Hay,
pues, una actividad que en 50 aos de integracin no se ha realiza-
do y que ahora se debe emprender: hay que educar, explicar, con-
vencer, hacer luz sobre lo que la sociedad civil debe demandar de la
integracin, qu integracin, cmo la integracin, cul participacin
en sus beneficios.
Pero ms all de este ejercicio de didctica popular, la cuestin
fundamental es incorporar a los marginados de la integracin a la
organizacin y la movilizacin real y actuante de la sociedad civil inter-
nacional. La visin que usualmente tenemos de la globalizacin es
unilateral. Perdemos de vista que los mismos medios que han favo-
recido la expansin del capital internacional y sus astronmicas fu-
siones han dado origen a una sociedad civil internacional.
La sociedad civil mundial es el conjunto de todas aquellas organizaciones so-
ciales e instituciones (asociaciones voluntarias, entidades sin nimo de lu-
cro, ONG, etc.) que actan en el plano local, nacional y mundial en todas las
esferas de la actividad, con el fin de mejorar las condiciones de vida social,
tanto en el plano individual como en el colectivo.
39
El papel histrico de esta sociedad se revela particularmente en tres di-
mensiones: asume el papel de nueva conciencia moral planetaria [] es ca-
paz de definir y expresar necesidades, aspiraciones y objetivos globales; es-
to es, la llamada demanda social mundial (democracia, identidad cultural,
lucha contra el hambre, erradicacin de la pobreza, preservacin de los
equilibrios ecolgicos, etc.), y tiene la capacidad de representar una oferta
mundial de conductas polticas innovadoras.
40
No obstante la diversidad de su composicin, la sociedad civil in-
ternacional ha librado ya tres grandes batallas contra la globaliza-
cin tal como sta se manifiesta hasta ahora. La primera fue contra
el Acuerdo Mundial de Inversiones. No habindose alcanzado en la
Ronda Uruguay acuerdos sobre inversin a la medida de las aspira-
ciones de los pases centrales, particularmente de Estados Unidos, a
partir de 1995 la OCDE busc la unificacin internacional de las nor-
mas sobre inversin con el fin de alcanzar el ms alto grado de libera-
lizacin y su extensin a otras reas relacionadas. Los trabajos de la
39
Ricardo Petrella, Los lmites a la competitividad, Argentina, Sudamericana, 1996,
p. 40.
40
Ibid., pp. 40-43.
OCDE se llevaron a cabo con secreteo conspirativo, al punto que el pre-
sidente de la Asamblea Nacional de Francia, al ser interrogado por
la prensa, dijo en su oportunidad que no saba quin negociaba qu
con quin.
Sin ms arma que la Internet, la sociedad civil internacional se pu-
so en movimiento hasta conseguir la publicacin del primer borra-
dor del acuerdo. Trascendi entonces que en los trminos en que s-
te estaba concebido, los propios estados quedaran sometidos a la
voluntad, de hecho soberana, de las transnacionales. La presin in-
ternacional de centenares de organizaciones y movimientos sociales,
que agrupan a millones de personas, impuso finalmente la suspen-
sin de las negociaciones al retirarse Francia de stas.
Tras esta experiencia la segunda gran batalla, con un grado de
organizacin sumamente elevado, se libr en Seattle, Estados Uni-
dos, a fines de noviembre de 1999, para cerrar el paso a la total li-
beralizacin del comercio de bienes y servicios, incluida una versin
solapada del frustrado acuerdo sobre inversiones. El instrumento fe-
deralizador fue esta vez la lista de difusin Stop WTO Round (Parar
la Ronda del Milenio de la OMC) que permiti estar en contacto con
el movimiento en su totalidad. De nuevo la movilizacin incorpor
a millones de personas. La Asociacin para la Tributacin de las
Transacciones Financieras para la Ayuda a los Ciudadanos reuni
delegaciones de casi 80 pases; la alianza de la central sindical AFL-
CIO y los Verdes uni en un poderoso contingente dos organizacio-
nes representativas de la sociedad estadounidense; la Confederacin
para el Control Ciudadano de la OMC que agrupa a noventa organi-
zaciones despleg una gran actividad; lo mismo puede decirse de la
Red del Tercer Mundo, que da seguimiento a las posiciones de los
gobiernos del Sur y de todo lo que se trama en Ginebra; los Amigos
de la Tierra coronaron con xito su compromiso de centralizar la fir-
ma de unas 1 500 organizaciones de 89 pases en demanda de una
moratoria de las negociaciones internacionales hasta tanto no se ha-
ga una evaluacin completa del funcionamiento de la OMC con ple-
na participacin ciudadana. La tercera gran batalla se libr en Was-
hington a principios del 2000 contra la reunin anual conjunta del
FMI y el Banco Mundial, sealados por los manifestantes de todos los
continentes de empobrecer a los pases en desarrollo. Y a estos even-
tos han seguido otros ms.
Qu mensaje nos manda esta multitudinaria movilizacin de la
sociedad civil internacional? La movilizacin de la sociedad civil in-
ternacional nos muestra el camino para lograr una mejora sustancial
de la insercin de nuestros pases en la globalizacin. Si se quiere in-
troducir un cambio significativo en la trayectoria actual de insercin
de Amrica Latina en la globalizacin, nada cabe esperar de las ac-
tuales lites gobernantes latinoamericanas. De un extremo a otro de
Amrica Latina, todos los gobiernos han estado y hasta ahora estn
resueltos a mantenerse apegados a la insercin basada en el declo-
go neoliberal del Consenso de Washington, no obstante sus frustran-
tes resultados. Sus promotores hablan ya de disenso de Washing-
ton, de decepcionantes resultados, de que ahora se ha extendido
en las poblaciones latinoamericanas el sentimiento de que antes se
estaba mejor y ahora se est peor. Pero en los gobiernos la rectifica-
cin no slo tarda en realizarse porque son de cabeza dura, sino por-
que la liberalizacin ha creado una nueva constelacin de intereses
creados.
La nica forma de inf luir sobre esas lites es desde la moviliza-
cin de la sociedad civil latinoamericana, pero para ello hay que do-
tarla de informacin precisa y conseguir que la sociedad civil latinoa-
mericana rectifique su irrelevante presencia en las luchas libradas
hasta ahora. La movilizacin no debe entenderse exclusivamente co-
mo tener presencia en las calles. sta es slo una forma de accin.
Pero est adems la academia que investiga y propone; el parlamen-
to que debate y resuelve; todos los foros en que hay que participar
con algo ms que la protesta y el desacuerdo.
A la luz del estado de cosas en que nos encontramos, la alternativa
propuesta suena a utopa, y lo es. Las utopas son verdades anticipa-
das para cuya verificacin es necesario un cambio de escenarios. Es
en este sentido que afirmamos que la integracin latinoamericana
tiene futuro. Como todo cambio social profundo, este resultado no
es instantneo. Los rboles f lorecen utopas y despus de silenciosos
procesos las f lores se convierten en frutos maduros. Por consiguien-
te, el escenario en que la regionalizacin de la globalizacin podra
hacerse realidad, como uno tan slo de los procesos econmicos, po-
lticos y sociales que tendrn lugar en esos escenarios, requiere de
un tiempo de maduracin y condiciones internacionales propicias.
En los aos venideros (corto y mediano plazos) podramos espe-
rar que la accin de la sociedad civil inf luya sobre las conductas
gubernativas provocando cambios parciales en ellas. Condicin de-
terminante de los cambios ser el grado de organizacin y de movi-
lizacin de la sociedad civil, pero no slo para protestar sino para pro-
poner. Sern muy inf luyentes, asimismo, los cambios que se operen
en el entorno internacional. En tercer lugar, la condicin subjetiva
de los cambios es tener un espritu muy sensible a la coyuntura. El
sentido de la oportunidad, no slo de la necesidad.
Algo que es esencial tener en cuenta es que la vocacin interna-
cionalista del neoliberalismo-conservador nicamente puede ser en-
frentada por otro internacionalismo de corte alternativo. Ello compor-
ta la necesidad de una agenda global y de sujetos colectivos ad hoc
(portadores de tal agenda).
41
Cules son stos? Los integrantes de
la sociedad civil internacional como vimos que la defina Petrella: el
conjunto de todas aquellas organizaciones sociales e instituciones
(asociaciones voluntarias, entidades sin nimo de lucro, ONG, etc.)
que actan en el plano local, nacional y mundial en todas las esferas
de la actividad, con el fin de mejorar las condiciones de vida social,
tanto en el plano individual como en el colectivo. Hasta ahora esa
sociedad civil internacional tiene todava una entidad difusa, realiza
actuaciones coherentes y cohesivas pero es todava polvo sideral que
an no se condensa en estrella. Pese a ello ya nadie en el mundo des-
conoce su existencia beligerante. Con esto presente podemos con-
cluir que la sociedad civil de cada pas no desplegar todo su poten-
cial de cambio si se ensimisma nacionalmente y no tiene en cuenta a
la sociedad civil internacional. La globalizacin ha creado la figura
que habr de transformarla.
La regionalizacin de la globalizacin no nacer de un da para otro.
Los cambios parciales a que hemos hecho referencia prepararn con-
diciones, unas veces, y otras tendrn resultados en la concrecin de
algunos aspectos de la integracin en profundidad. Al cabo de los
aos el desenlace de los cambios acumulativos har posible la reali-
zacin de la utopa. Ahora sta la definimos de una determinada ma-
nera, del modo que es posible definirla a la vista de la realidad pre-
sente, por contraste con sta, resumiendo la visin que en el pasado
adelant la teora latinoamericana de la integracin. Pero cul ser
en el futuro el sabor y el color de los vinos viejos slo ser posible
conocerlos hasta cuando se escancien en odres nuevos.
41
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NDICE
AGRADECIMIENTOS 9
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1. REFLEXIONES SOBRE LA DISPERSIN CONCEPTUAL DE LA
GLOBALIZACIN 15
2. TRASFONDO HISTRICO DE LA GLOBALIZACIN ACTUAL 50
3. PROCESOS ECONMICOS FUNDAMENTALES DE LA GLOBALIZACIN:
LA ACELERADA DINMICA INTERNACIONAL DEL CAPITAL 86
4. LOS ESTMULOS A LA DINMICA INTERNACIONAL DEL CAPITAL:
LA PRCTICA Y LA TEORA 124
5. GLOBALIZACIN Y REGIONALIZACIN EN AMRICA LATINA 157
6. TIENE FUTURO LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA EN UN
AMBIENTE DE GLOBALIZACIN?
PRIMERA PARTE: GLOBALIZACIN DE LA REGIONALIZACIN,
UNA RESPUESTA NEGATIVA 188
7. TIENE FUTURO LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA EN UN
AMBIENTE DE GLOBALIZACIN?
SEGUNDA PARTE: REGIONALIZACIN DE LA GLOBALIZACIN,
UNA RESPUESTA POSITIVA 249
BIBLIOGRAFA 281
[295]
tipografa: fernando rodrguez perezbolde
impreso en programas educativos, s.a. de c.v.
calz. chabacano 65 local a
col. asturias - 06850 mxico, d.f.
dos mil ejemplares ms sobrantes
22 de noviembre de 2002

Alfredo Guerra-Borges-Globalización e Integración Latinoamericana (Economía y Demografía)

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