CAPITULOV*

ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO: FUENTES

l. Aspectosgenerales
El ordenamiento jurdico de la Unin Europea se caracteriza por ser un con-
junto organizado y estructurado de normas jurdicas, gracias a una serie de reglas
queafectana su creacin, interpretaciny aplicaciny a sujerarqua. Es el orde- I l
namientojurdico propio y especfico de la Unin Europea y no puede identificarse
ni con el derecho internacional pblico ni con el derecho interno de los Estados
miembros, configurndose como un ordenamiento jurdico autnomo. Al respecto,
cabe recordar las palabras del Tribunal de Justicia en su sentencia Costa c/ENEL,
de 15 de julio de 1964, de acuerdo con el cual: a diferencia de los Tratados inter-
nacionales ordinarios, el Tratado de la CEE ha instituido un ordenamiento jurdico
propio integrado en el sistema jurdico de los Estados miembros, desde la entra-
da en vigor del Tratado y que se impone a los rganos jurisdiccionales; que, en
efecto, al constituir una Comunidad de duracin ilimitada, dotada de instituciones
propias, de personalidad, de capacidad jurdica, de capacidad de representacin
internacional, y ms particularmente de poderes reales nacidos de una limitacin de
competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad,
stos han limitado, aunque en mbitos restringidos, sus derechos soberanos, y han
creado as un cuerpo de derecho aplicable a sus sbditos y a ellos mismos.1 Este ha
sido un aspecto que el Tribunal de Justicia ha puesto en evidencia en varias de sus
sentencias, cuando ha sealado que el Tratado constituye un ordenamiento jurdico
propio y novedoso,2 cuyos rasgos esenciales son su primaca con respecto a los
Derechos de los Estados miembros, as como el efecto directo de toda una serie de
disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos.3
* El presente captulo ha sido elaborado por la Dra. Mar Campins Eritja (apartados 1,11 y 111)Ypor
la Dra. Montserrat Pi LIorens (apartados IV y V).
1. Sentencia del TJCE de 15 de julio de 1964, asunto 6164, Costa cIENEL. Rec. 1964: 1141.
2. Sentencia del TJCEde 5 de febrero 1963. as. 26/62. Van Gend en Loos. Rec. 1963, p. 3 YSenten-
cia del TJCE de 13 de noviembre de 1964, as. 90/63 y 91/63, Comisin clLuxemburgo, Rec. 1964, p. 1217.
3. Dictamen del TJCE de 14 de diciembre 1991, 1/91. Proyecto de Acuerdo entre la Comunidad.
. .. . 1- .. =-_:.(..c ""..1.. , ihr..rnmprrin. nor otra parte, sobre la creacin del
Esta marcada autonoma del ordenamiento jurdico comunitario, que p
tende liberar el ordenamiento jurdico comunitario de cualquier rasgo de sUbor~~-
naci6n susceptible de alterar su originalidad, pero que a la vez informa las retl:
ciones con los otros ordenamientos jurdicos con los que necesariamente a
relaciona, se traduce en su plenitud y unidad, y se refleja en las siguientes no~e
En primer lugar, la existencia de un sistema propio de atribuci6n de competenci~
a las instituciones de la Uni6n Europea y la consiguiente limitaci6n en el plen
ejercicio de la soberana que ello supone para los Estados miembros. En segUnd~
lugar, la existencia, como se ha visto, de un sistema institucional con capacidad
para la creaci6n de las normas jurdicas comunitarias en el ejercicio de las Com-
petencias atribuidas en virtud de los Tratados. En tercer lugar, la existencia de
un mecanismo de control institucional de la aplicaci6n y la interpretaci6n del
derecho comunitario. Por ltimo, la existencia de un procedimiento propio de
revisi6n de los Tratados, en el que participan los Estados miembros y las institu-
ciones comunitarias.
El sistema de fuentes del ordenamiento jurdico de la Uni6n Europea resulta
entonces no s610 de los Tratados constitutivos y de los actos posteriores que los
modifican (derecho originario o primario), sino tambin de los actos adoptados por
las instituciones comunitarias en aplicaci6n de los mismos (derecho derivado o se-
cundario). Todo ello sin perjuicio del conjunto de normas, incluso no escritas, que
comprende el ordenamiento jurdico comunitario, como los principios generales, o
aquellos actos cuyo origen es externo al propio ordenamiento comunitario, tal es el
caso del derecho internacional convencional.
a) LOstratados constitutivos de las Comunidades Europeas:
_ Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbn Ydel Acero,
concluido en Pars el 18 de abril de 1951. En vigor desde el 23 de jnlio de
1952, expir6 el 23 de julio de 2002;
_ Traw10 constitutivo de la Comnnidad Econmica Enropea. concluido en
Roma el 25 de marzo de 1957. En vigor desde el 1 de enero de 1958.
desde el 1de diciembre de 2009 Yen virtUddel apartado 1del artculo 2 del
Tratado de Lisboa constituye el Traw10 de Funcionamiento de la Unin
Europea;4
_ Tratado constitutivo de la comunidad Europea de la EnergfaAtmica. conclui-
do en Roma el 25 de marzo de 1957Yen vigor desde ell de enero de 1958.
b) LoSlralados YactOSque modifican parcialmenle los Tratados constitutivos:
_ Convenio sobre determinadas instituciones comunes a las Comunidades
Europeas. concluido en Roma el 25 de marzo de 1957. por el que se unifi-
can el Tribunal de Justicia Yla Asamblea;
_ Tratado por el que se constituye un Consejo nico y una Comisi6n nica de
las Comunidades Europeas,5 concluido en Bruselas el 8 de abril de 1965;
_ Tratados por los que se modifican determinadas disposiciones presupuesta-
rias de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas Ydel Tra-
tado por el que se constituye un Consejo nico y una Comisi6n nica de las
Comunidades Europeas ,6 concluidos en Luxemburgo el 22 de abril de 1970
y en Bruselas el 22 de julio de 1975;
_ Decisi6n del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativa a la substituci6n de
las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos pro-
pios de las Comunidades Europeas;'
_ Decisi6n del Consejo, de 20 de septiembre de 1976, que contiene el Acta
relativa a la elecci6n de los representantes en el Parlamento Europeo por
sufragio universal directo.8
e) Los tratados Yactos que modifican los Tratados constitutivos a travs de un
procedimiento de revisi6n:
_ Acta nica Europea,9 firmada en Luxemburgo Yen La Haya el 17 Yel 28
de febrero de 1986, en vigor desde el 1 de julio de 1987;
_ Tratado de la Uni6n Europea,1Ofirmado en Maastricht el 7 de febrero de
1992, en vigor desde el 1 de noviembre de 1993;
11. El Derecho originario
l . LAS FUENTES DE DERECHO ORIGINARIO
El derecho originario est constituido por los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas y de la Uni6n Europea tal y como han sido modificados
o adaptados. Las disposiciones de los Tratados constituyen la mxima expresi6n
en la jerarqua del ordenamiento jurdico comunitario y prevalecen sin excepci6n
ante otras fuentes de derecho comunitario, as como ante cualquier acto unilateral
o convencional de los Estados miembros respecto al mbito de aplicaci6n material
de los Tratados. Por tanto, en este sentido, los Tratados tienen un valor jurdico su-
perior, de la misma manera que lo tiene la Constituci6n de un Estado y los Estados
miembros se encuentran a l supeditados de una manera similar a la que la Cons-
tituci6n sujeta a los poderes pblicos nacionales. Desde el punto de vista formal,
ello supone a su vez el establecimiento de una jerarqua normativa que fundamenta
el ordenamiento jurdico de la Uni6n Europea, en la medida en que constituirn
normas de la Uni6n todas aquellas que los nuevos Tratados establezcan que lo son,
y su validez se deducir por su conformidad con la norma superior, y en ltimo
trmino, con los Tratados.
Entre los actos de derecho originario deben citarse los siguientes:
4. Versiones consolidadas del Tratado de la Unin Europea Ydel Tratado de Funcionamiento de la
Unin Europea, OOUE C 83 de 30 de mano de 2010.
5. DOCE 152, de 13 de julio de 1967.
6. DOCE L 2,de 2 de enero de 1971 YDOCE L359,de 31 de diciembre de 1977.
7. DOCE. L 94 de 28 de abril de 1970.
8. Decisin del Consejo 761787/CECA, CEE, EURATOM, de 20 de septiembre de 1976, DOCE L
278. de 8 de octUbre 1976. modificada por la Decisin del Consejo de 25 de junio y de 23 de septiembre de
2002, DOCE L 283, de 21 de octUbre de 2002.
9. DOCE L 169. de 29 de junio de 1987.
10. DOCE C 191, de 29 de julio de 1992.
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INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIN EUROPEA
- T"'lado de ms!erdam," finnado en mslerdam el 2 de octubre de 1997
en vigordesdeel 1de mayode 1999; ,
- T"'lado de Niza," finnado en Niza el 26 de febrero de 200 J, en vigor des.,
el 1de febrero de 2003;
- Tratado de Lisboa," finnado en Lisboa el 13 de diciem bre de 2007, en vig
desde el J de diciembre de 2009 (Tratado de la Unido Europea y T"'lado ~r Funcionamiento de la Unin Europea). e
) !.as Adas de adbesin por las que se modifican los Tratados constitutivos:
- Acta relativa a las condiciones de adbesin y a las adaplaciones de los rl1!,
lados; Adbesin a las Comunidades Europeas del Reino de Dinamarca, '"
Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte," de 22
de enero de 1972, en vigor desde el 1 de enero de 1973;
- Acta relativa a las condiciones de adhesin y a las adaptaciones de los Tra-
tados; Adhesin a las Comunidades Europeas de la Repblica Helnica,15
de 24 de mayo de 1979, en vigor desde el 1 de enero de 1981;
- Acta relativa a las condiciones de adhesin ya las adaptaciones a los Tratados;
Adhesin a las Comunidades Europeas del Reino de Espaa y de la Repblica
Portuguesa/6 de 12 de junio de 1985, en vigor desde el 1 de enero de 1986;
- Acta relativa a las condiciones de adhesin ya las adaptaciones a los Trata-
dos; Adhesin a la Unin Europea de la Repblica de Austria, la Repblica
de Finlandia, y el Reino de Suecia, 17 de 24 de junio de 1994, en vigor desde el 1 de enero de 1995;
- Acta relativa a las condiciones de adhesin ya las adaptaciones a los Trata-
dos: Adhesin a la Unin Europea de Polonia, la Repblica Checa, Eslove-
nia, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Hungra, Chipre y Malta,18de
16 de abril 2003, en vigor desde 1 de mayo de 2004.
- Acta relativa a las condiciones de adhesin y a las adaptaciones a los Tra-
tados: Adhesin de la Repblica de Bulgaria y de Ruman;ia, 19 de 25 de abril
de 2005, en vigor desde 1 de enero de 2007.
2. NATURALEZA y ESTRUCTURA DE LOS TRATADOS
Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de la Unin Eu-
ropa, as como los actos que los han modificado, han conservado el carcter de tra-
tados internacionales, sujetos al ordenamiento jurdico internacional, en particular
11. DOCE C 340, de 10 de noviembre de 1997.
12. DOCEC80.de 10 de mano de 2001.
13. DOCE C 306, de 17 de diciembre de 2007.
14. DOCE L 73. de 27 de mano de 1972.
15. DOCEL291,de 19denoviembrede 1979.
16. DOCEL302, 15 de noviembre de 1985.
17. DOCEC24J, de 29 de agoslo de 1994.
18. DOUE L236,de 23 de septiembre de 2003.
19. DOUE L 157 de 21 de junio de 2005.
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derecho de los tratados, puesto que se trata de actos realizados por sujetos de
alrechointernacional con objeto de reglamentar sus relaciones internacionales.20
de [..OsTratados de Pars (1951) YRoma (1957) crearon la Comunidad Europea
I carbn y del Acero (CECA), la Comunidad Europea (CE) y la Comunidad
~eropeade la Energa Atmica (CEBA). En el momento de su nacimiento existan,
urtanto, tres Comunidades distintas, basadas en textos constitutivos propios, que
porseguan similares objetivos fundamentales y que se caracterizaban porque ins-
~uan relaciones de integracin que exigan la atribucin de facultades soberanas.
~e trataba as y a pesar de sus semejanzas, de compromisos independientes los
unoSde los otros. Sin embargo, esta autonoma de los Tratados constitutivos fue
atenuadapor el Tribunal de Justicia, que tradicionalmente ha interpretado las dis-
posicionesrespectivas de los unos a la luz de los otros.
El Tratado de Lisboa, en vigor el 1 de diciembre de 2009, ha resultado en la
fusinde la Unin Europa y Comunidad Europea en una nica entidad, la Unin
Europea, que sustituye y sucede a las anteriores y a la que se dota expresamente
de personalidad jurdica internacional, como expresa el artculo 47 del TUE. Con
ello, el Tratado de la Comunidad Europea se convierte ahora en el Tratado de Fun-
cionamientode la Unin Europea, y coexiste con el Tratado de la Unin Europea.
Adems, la nueva configuracin de la Unin Europea en el Tratado de Lisboa ha
comportado tambin la supresin de la estructura de los tres pilares clsicos de la
PolticaExterior y de Seguridad Comn, de la Cooperacin Policial y Judicial en
Materia Penal y de la Comunidad Europea. Desde la entrada en vigor del Tratado
de Lisboa se establece un solo marco institucional y se generaliza el mtodo comu-
nitarioexcepto para poltica exterior y de seguridad comn y la defensa, respecto a
lasque se disponen procedimientos especiales de decisin. En cambio, la Comuni-
dad Europea de la Energa Atmica ha mantenido su personalidad jurdica propia
conforme al Protocolo n.o2 al Tratado de Lisboa por el que se modifica el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea de la Energa Atmica.21
Ello ha conllevado que la actual estructura de los Tratados sea bastante com-
pleja.22Por un lado, el Tratado de la Unin Europea, que conserva la denominacin
actual, se centra en los principios y los valores democrticos de la Unin y apunta
su entramado institucional y sus aspectos organizativos fundamentales, adems de
introducir de manera explcita las disposiciones relativas a la accin exterior de la
Unin, a la Poltica Exterior y de Seguridad Comn y a la Poltica Comn de Se-
guridad y Defensa. Asimismo, las clusulas finales anuncian las modalidades de
adhesiny asociacin a los Tratados, su entrada en vigor, su mbito de aplicacin y
el procedimiento de revisin de los mismos. Por otro lado, el Tratado de Funciona-
mientode la Unin Europea recoge los objetivos perseguidos por la Unin Europea
y define con detalle sus reglas de funcionamiento y sus competencias en el marco
de las polticas sectoriales, adems de desarrollar la estructura institucional y las
20. Al respecto vase Ganshof van der Meersch,W.. L' ordre juridique des Communauts Europennes
el,le droit intemational, RCADI. vol. V-I97S. Sijhoff & Noordhojf. Pays Bas. 1975, p. 37 Yss.; Pescatore. P.,
L ordrejuridique des Communauts Europennes. Presses Universitaires de Liege. Ueja. 1971. p. 12 Yss.
21. DOCE C 306. de 17 de diciembre de 2007.
22. Vid. al respecto. Martn y Prez de Nanc1ares, J. y Urrea Corres. M.. Estudio preliminar>o en
TrQlac/Qde Usboa. Real Instituto FJcano, Ed. Marcial Pons. Madrid, 2008.
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disposiciones de carcter financiero. Por ltimo, el Tratado de Lisboa ha incorpora_
do como anejo al mismo la Carta de Derechos Fundamentales de la Uni6n EUroPea.
cuyo carcter vinculante se confirma en la Declaraci6n n.O1 relativa a la Cana d~
los Derechos Fundamentales de la Uni6n Europea.
3. EL MBITO DE APLICACIN DE LOS TRATADOS
El mbito de aplicaci6n territorial de los Tratados ha diferido tradicional.
mente en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, siendo sta una
cuesti6n que depende de los Estados miembros y no de la organizaci6n. El mbito
de aplicaci6n territorial de los Tratados se determina ahora mediante la combina_
ci6n de tres disposiciones.
Por un lado, el artculo 52 del TUE dispone que los Tratados se apliquen al
conjunto del territorio europeo de los Estados miembros. Conforme al artculo 355
del TUE, stos tambin son de aplicaci6n a los territorios europeos cuyas relacio_
nes exteriores asuma un Estado miembro.
Asimismo, los artculos 349 y 355 del TFUE reconocen tres posibles reg-
menes distintos en lo que se refiere a la aplicaci6n de los Tratados, incluidas las
polfticas comunes, a los territorios perifricos:23 un rgimen particular para GUa-
dalupe, la Guayana Francesa, Martinica, la Reuni6n, San Bartolom, San Martn,
las Azores, Madeira y las islas Canarias, por tratarse de regiones ultraperifricas
caracterizadas por su gran lejana, insularidad, reducida superficie, relieve y clima
adversos y dependencia econ6mica; un rgimen especial de asociaci6n para los
pases y territorios de ultramar, cuya lista figura en el anejo II del Tratado, y un rgimen especfico para las islas Aland.
De acuerdo con el artculo 355 del TFUE, por otro lado, se excepcionan
del mbito de aplicaci6n territorial de los Tratados las islas Feroe, las zonas de
soberana del Reino Unido en Chipre, y los pases y territorios de ultramar no
mencionados en la lista del Anejo II del Tratado que mantengan relaciones espe-
ciales con el Reino Unido; adems, s610 se aplica parcialmente en las islas del Canal y la isla de Man.
Otro aspecto a sealar es el mbito de aplicaci6n temporal de los Tratados.
Como ya se ha indicado, el Tratado de la CECA entr6 en vigor el 23 de julio de
1952, y puesto que se concluy6 por un perodo de cincuenta aos desde su entrada
en vigor, expir6 el 23 de julio del 2002, incorporndose sus disposiciones al Trata-
do de la Comunidad Europea. Los Tratados constitutivos de la CEE y de la CEBA
entraron en vigor el 1 de enero 1958, esto es, el primer da del mes siguiente del
depsito del ltimo instrumento de ratificaci6n y fueron concluidos por un perodo
de tiempo ilimitado. El primero de el/os, el Tratado de la CEE pas6 a ser el Trata-
do de la Comunidad Europea en 1992 y desde el Tratado de Lisboa constituye el
23. Solo algunos de los 27 Estados miembros ejercen derechos soberanos respecto a territorios que
escapan parcialmente a la aplicaci6n del derecho de la Uni6n Europea: Dinamarca (las islas Feroe y Groen-
landia). Espaa (las islas Canarias. Ceuta y Melilla). Francia (Departamentos y territorios de ultramar). Paf.
ses Bajos (Antillas Holandesas y Aruba). Portugal (las islas Azores y Madeira). Finlandia (la isla land) y el
Reino Unido (las islas del Canal .Ia isla de Man y los territorios de la Corona).
rratado de Funcionamiento de la Uni6n Europea. En cambio, se mantiene en vigor
l Tratado de la CECA, si bien desde el l de diciembre de 2009 le son de aplica-
e'n diversos artculos del TUE y del TFVE. Asimismo, en lo que se refiere al
~~bito de aplicaci6n temporal del Tratado de la Uni6n Europea modificado por el
Tratado de Lisboa, el artculo 53 del TUE dispone que El presente Tratado se
concluye por un perodo de tiempo ilimitado. De este modo, si bien no se afinna
expresamente el carcter indisoluble de la Uni6n Europea, s que traduce el carcter
irrevocabledel compromiso asumido por los Estados miembros.
4. EL PROCEDIMIENTO DE REVISIN DE LOS TRATADOS
A diferencia de lo que ocurre tradicionalmente en los Estados, donde la revi-
si6nconstitucional suele tener un carcter muy poco frecuente y excepcionalmente
solemne, los textos constitutivos de la Uni6n Europea han sido constantemente
objeto de revisi6n.24 De hecho, hemos presenciado, desde los aos ochenta, un
proceso semipennanente de revisi6n.
El Tratado de Maastricht introdujo un procedimiento nico de revisi6n de los
Tratados constitutivos, que es an el que actualmente recoge el artculo 48 del TUE
en su fonna de procedimiento de revisi6n ordinario. Sin embargo, el Tratado de
Lisboa distingue ahora entre el procedimiento ordinario y los procedimientos sim-
plificados, lo que implica la introducci6n de procedimientos de revisi6n de distinta
intensidad segn afecten a las que tienen esencialmente un valor constitucional, o
afecten a las disposiciones relativas a las polticas de la Uni6n, y que en definitiva,
tiene un carcter instrumental. En relaci6n con el procedimiento ordinario y con-
forme al apartado 2 del artculo 48 del TUE, la iniciativa para proceder a la revisi6n
corresponde a los gobiernos de los Estados miembros, al Parlamento Europeo y a la
Comisi6n, que deben someter el proyecto al Consejo. El Consejo remite el proyec-
to de revisi6n al Consejo Europeo y los notifica a los Parlamentos nacionales. En
este punto sin embargo, el Tratado de Lisboa ha modificado significativamente el
texto anterior, ya que prev ahora, en el procedimiento ordinario de revisi6n, que
el Consejo Europeo, previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisi6n, adop-
te una decisi6n favorable a la convocatoria de una Convenci6n compuesta por
representantes de los Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado o de Gobierno
de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisi6n para que exa-
mine dichos proyectos de revisi6n. sta es una f6nnula que, sin estar an recogida
en los Tratados, ya se haba empleado en la revisi6n del Tratado de 2004, cuando
24. De acuerdo con A. Mangas. Esa capacidad de reforma del sistema jurdico comunitario permite
creer que el sistema institucional ha estado incompleto y sigue estando incompleto y permanecer inestable
durante varias dcadas y que precisamente la complejidad de intereses en presencia junto a la indefinici6n del
futuro horizonte final hacen que desde 1986 la Comunidad se haya embarcado en una dinmica de reformas
continuas a la espera de ir diseando su arquitectura final. La ambigedad de lo pactado mediante la tctica
de ~ueos pasos que incluyen embrionariamente un salto cualitativo lleva necesariamente a una nueva
~v1sl6n que desarrolle este embri6n ms innovador: una Uni6n siempre inacabada>o. Mangas Martn. A., La
dlluimica de las revisiones de los Tratados y los dficits estructurales de la Unin Europea: Reflexiones genera-
les Crticas,.. Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Estudios en homenaje al Profesor D. Manuel D(ez
de Velasco. Civitas. Madrid. 1993. pp. 1055-1065. p. 1058.
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INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIN EUROPEA
el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001 encarg el estudio de la re.
visin y el mandato de preparar la nueva Conferencia Intergubernamental a Un
Convencin. Si bien el Tratado resultante no pudo adaptarse entonces, ello habra
de dar lugar aos despus a la adopcin final del Tratado de Lisboa. Finalmentea
La Convencin examinar los proyectos de revisin y adoptar por consenso un~
recomendacin dirigida a una Conferencia de representantes de los Gobiernos de
los Estados miembros. Dicha recomendacin podr ser adoptada por el presidente
del Consejo, que es quien finalmente convoca la Conferencia Intergubernamental.
Con ello se abre una segunda fase que tiene un carcter esencialmente diplomtico.
En ella, los Estados miembros proceden a la negociacin del contenido del Tratado
y del alcance de la revisin para, finalmente, ratificar el texto, de acuerdo con sus
ordenamientos jurdicos internos.
En principio el procedimiento que articula esta disposicin no difiere excesi-
vamente, pues, del que generalmente se prev en la mayora de los tratados interna-
cionales multilaterales, si no fuera porque en la primera fase del proceso se produce
una estrecha asociacin de las instituciones al acto de revisin, de tal manera que la
revisin no se realiza al margen de las instituciones sino en su seno. En cualquier
caso, el proceso de revisin de los Tratados, en definitiva, sigue teniendo lugar de
acuerdo con las normas del derecho internacional, adems de su sujecin a los pro-
cedimientos internos para su ratificacin en cada Estado miembro.
El Tratado de Lisboa ha introducido adems nuevas disposiciones en los apar-
tados 6 y 7 del mismo artculo 48 del TUE en las que se recogen sendos procedi-
mientos de revisin simplificados. Por un lado, el apartado 6 contempla un pro-
cedimiento simplificado para la modificacin de las reglas relativas a la adopcin
de los actos concernientes a las polticas y al funcionamiento de la Unin. As, el
primero incorpora un procedimiento de revisin simplificado relativo, especfica-
mente a las disposiciones del Tratado sobre las polticas y acciones internas de
la Unin. De acuerdo con esta disposicin cabe la posibilidad de que los Estados
miembros, el Parlamento Europeo o la Comisin presenten al Consejo Europeo
proyectos de revisin de la totalidad o parte de las disposiciones del Ttulo III de
la Parte III del Tratado, y que ste, por unanimidad y previa consulta al Parlamento
Europeo y a la Comisin, pueda adoptar una decisin de modificacin de dichas
disposiciones. Se precisan sin embargo, dos condiciones esenciales: por un lado,
Dicha decisin europea slo entrar en vigor despus de haber sido aprobada por
los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constituciona-
les; por el otro, se indica expresamente que esta decisin no podr aumentar las
competencias atribuidas a la Unin por el presente Tratado. El segundo recoge
un procedimiento de revisin simplificado para la adopcin de determinados actOS
relativos a las disposiciones de la Parte III del Tratado, con exclusin expresa de
aquellas decisiones que tengan repercusiones militares o en el mbito de la de-
fensa. Permite que en aquellas ocasiones en que el Consejo debe pronunciarse
por unanimidad, el Consejo Europeo pueda adoptar una decisin europea que lo
autorice a pronunciarse por mayora cualificada, a menos que se oponga de forma
expresa alguno de los Parlamentos nacionales.
EL UKur..l"\ll"Unu..l~&OJ -----
111. El Derecho derivado
LOsTratados contienen pocas clusulas materiales, limitndose, en la mayora
d lOScasos. a fijar y definir sus objetivOSYfinalidades. La puesla en prctica de Ia-
Iesobjetivos se conffa a las instituciones comunitarias. que disponeu as de un am-
eliopoder nonuativo. Es. por lanto. a travs del ejercicio de este poder normativo
Pae progresivamente se ha ido concretando el ordenamiento judico comunitario.
q En la Unin Europea este poder decisorio se expresa, principalmente, a travs
delOSreglamentos. las directivas y las decisiones. actos todos ellos jurdicamente
,incalanteS. De este modo. el prrafo primero del artculo 288 del TFUE Yel p-
rrafoprimero del artculo 161 del TCEEA disponen que Para ejercer las compe-
"""ias de la Unin. las iostituciones adoptarn reglamentos. directivas. decisiones.
recomendacionesy dictmenes. Esta disposicin define pues, el alcance de los actos
qae paeden adoplat las instituciones comunitarias para la ejecucin de los Trnta-
dos. Esta sistematizacin refleja, adems, la distincin precisa que existe entre los
distintoSactos comunitarios en funcin de sus efectos jurdicos y de sus destinata-
rios. por otro lado, los Tratados no dejan excesivo margen de eleccin en cuanto a
la forma jurdica del acto a adoptar; por el contrario, la actuacin de las institucio-
nescomunitarias se encuentra con frecuencia sometida a lo expresamente prescrito
en la disposicin de habilitacin pertinente. An cuando existe dicha posibilidad,
la Comisin Yel Consejo deben elegir el tipo de acto ms adecuado para la realiza-
cin de los objetivos definidos por la disposicin en la que basan su competencia.
Sin embargo, el Tratado de la Unin Europea sigue sin ofrecer una jerarqua
de los actos comunitarios. Esta cuestin ha venido siendo objeto de debate desde los
aosochenta, a raz de las sucesivas revisiones de los Tratados y, muy particularmen-
te, de la introduccin de una tipologa de los actos adoptados por las instituciones en
los Proyectos de Tratado de Unin Europea elaborados por el Parlamento Europeo
en 198425Yen 1994.26Si bien ninguno de los dos textos acab viendo la luz, al cabo
de otros diez aos, y aunque sin introducir una jerarqua expresa de las normas de
la Unin Europea, la incorporacin de un listado de los actos jurdicos en el Pro-
yectode Tratado por el que se estableca una Constitucin para Europa27constitua
una innovacin al ofrecer un inventario de los actos legislativos (ley europea Yley
~ europea) y los que no lo son (reglamentOeuropeo. decisin. recomendacin Y
dictamen), definir su alcance (general en los casos de la ley europea, del reglamento
e~ropeoy de la decisin), Ydelimitar sus efectos respecto a los ordenamientos na-
CI?nales(obligatoria en todos sus elementos Ydirectamente aplicable en los Estados
miembros la ley europea Yla decisin; obligatoria la ley marca europea en cuanto
al re~ultado, dejando a los Estados miembros la decisin respecto a la forma Ylos
medIosde su transposicin). Finalmente, sin embargo, esta jerarqua no se introdujo
e~ ~l Tratado de Lisboa. Ahora bien, el nuevo Tratado ha incorporado al menos la
~Istmcinentre dos categoras de actos, los actos legislativos Ylos actos no legisla-
tIVOS, al diferenciar entre la funcin legislativa del Parlamento Europeo Yel Consejo
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25. DQCEC77.de 19de mano de 1984.
26. DOCE C 61. de 28 de febrero de 1994.
27. DOUEC310,de 16de diciembre de 2004.
114
INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIN EUROPEA
y la funcin ejecutiva que ejercen principalmente el Consejo y la Comisin.28De taJ
manera que conforme al apartado 3 del artculo 289 del TFUE, Los actos jurdicos
que se adopten mediante procedimiento legislativo constituirn actos legislativos
sea ste el procedimiento legislativo ordinario previsto en el artculo 294 del TFlJE
o los procedimientos legislativos especiales que se contemplan en los casos espec_
ficos previstos por los Tratados (apartado 2 del artculo 289 del TRJE).
Las instituciones comunitarias tienen igualmente la obligacin de motivar los
reglamentos, directivas o decisiones que adopten en el ejercicio de sus competen_
cias. Esta obligacin de motivacin, cuyo alcance no se precisa con exactitud en
el artculo 296 del TFUE, persigue un triple objetivo: en primer lugar, permitir al
Tribunal de Justicia el ejercicio del control de la legalidad de los actos jurdicos; en
segundo lugar, facilitar a las partes enfrentadas en un litigio ante dicho Tribunal la
interpretacin del acto en cuestin; por ltimo, facilitar a los destinatarios el cono-
cimiento de la forma en que las instituciones comunitarias aplican las disposiciones de los Tratados.
l. Los REGLAMENTOSCOMUNITARIOS
De acuerdo con el pITafosegundo del artculo 288 del TFUE, El reglamento
tendr un alcance general. Ser obligatorio en todos sus elementos y directamente
aplicable en cada Estado miembro. Tres son, pues las notas a destacar.
a) Alcance general del reglamento. Por su carcter esencialmente norma-
tivo, el reglamento se dirige a sujetos determinados de forma abstracta y global,
sean los Estados miembros o las personas fsicas o jurdicas, en funcin de una
situacin objetiva de hecho definida por el acto y en relacin con la finalidad de ste
ltimo. El reglamento rige, de este modo, todas las situaciones jurdicas que caen
bajo su mbito de aplicacin material. Impera el criterio del carcter indeterminado
o generalizado de sus destinatarios, lo que no impide, sin embargo, que el propio
reglamento pueda disponer una aplicacin no uniforme en los distintos Estados
miembros segn las circunstancias.29 Es justamente este carcter de generalidad
lo que permite distinguir el reglamento comunitario de la aplicable a destinatarios
limitados e individual izados.
b) Obligatoriedad en todos sus elementos. El reglamento es obligatorio
en todos y cada uno de sus elementos, lo que supone que a travs de este instrumen-
to, el Consejo prescribe tanto el resultado como las modalidades de aplicacin Y
ejecucin del acto. Por su naturaleza, ste se Superpone automticamente a las dis-
~
28. Vid. Mangas Martfn.A.. Algunos aspectos del derecho derivado en el tratdo de lisboa. ~Ie-
gorizacin de los actos jurdicos. indeterminacin de los tipos de actos. basesjurdicas y jerarqua. ReVIsta
General de Derecho Europeo, 18/2009, p. 6 Y ss. len lnea en http://www.iustel.com/v2/revistas/detalle-
revista.asp?id=13&numero=18, (consultado el 21.6.201O)j. 8
29. Sentencia del TJCE de II de julio de 1968, asunto 6/68, Zuckerfabrik Watensted, Rec. 186 .
p. 595; Sentencia del TJCE de 16 de abril de 1970, asunto 64169, Compagnie Fran~aise Commerciale el Finan'
ciere, Rec. 1969, p. 221.
I:L V1'\.V&...'u u _
siciones de derecho interno en su totalidad. Considerando que la utilizacin del
POgla!Dento persigue la uniformizacin completa de las legislaciones de los Estados
re'embros, es obvio que stos no pueden aplicarlo de forma parcial o selectiva, ni
~optaf unilateralmente derogaciones o excepciones no previstas en el mismo,3
~imperatividad de todas sus disposiciones es lo que distingue al reglamento de
lasdirectivas, que slo obligan a sus destinatarios en cuanto al resultado que deba
conseguirse.
c) Aplicabilidad directa en cada Estado miembro. La aplicabilidad direc-
ta del reglamento implica que su ejecucin no requiere, en principio, intervencin
algunadel poder normativonacional,sinoque ste se aplicade formasimultneay
uniformeen todo el territorio comunitario. Por tanto, el reglamento despliega por s
mismoYautomticamente la plenitud de sus efectos jurdicos en el ordenamiento
jurdico interno de los Estados miembros y no exige un acto de transformacin
expresapor parte de las autoridades nacionales. Sin embargo, en ocasiones el regla-
mento, aunque directamente aplicable, puede tambin contener disposiciones ni-
camente dirigidas a los Estados miembros, cuyo objeto sea, precisamente, prever
su aplicacin por medio de medidas reglamentarias de derecho interno. De todas
maneras,cabe considerar esta intervencin en el marco de la aplicacin misma del
Tratado, ya que el artculo 4 del TVE impone a los Estados miembros el deber de
adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de
los actos de las instituciones comunitarias.3) De ello se deduce, por otro lado,
que los Estados miembros no pueden adoptar medidas de ejecucin que obstaculi-
cenla aplicabilidad directa de estos actos o que comprometan su aplicacin simul-
tneaen todo el territorio comunitario.
La nocin de aplicabilidad directa traduce asimismo la aptitud de estas nor-
mascomunitarias para otorgar derechos e imponer obligaciones directamente a sus
destinatarios, sean stos los rganos de los Estados miembros o los particulares.
Comoconsecuencia de la especial naturaleza de estos actos y de su funcin en el
sistemade fuentes, el Tribunal de Justicia ha podido subrayar en varias de sus sen-
tencias32que el reglamento produce efectos inmediatos y confiere directamente a
los Particulares derechos que las jurisdicciones nacionales deben proteger.
d) Sealar, por ltimo, que los reglamentos se publican en el Diario Oficial
de la Unin Europea, en todas las lenguas oficiales, y entran en vigor, conforme al
artfculo2fT! del TFUE, en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los
veIntedas de su publicacin. Es a partir de entonces que los derechos y obliga-
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S 30. Sentencia del TJCE de 8 de febrero de 1973. asunto 30n2. Comisin clItalia. Rec. 1973. p. 172;
leen~nciadel TJCEde 7 de febrero de 1979. asunto 12sn8. Comisin clReino Unido. Rec. 1979. p. 419; Sen-
nCladel TJCE de 30 de noviembre de 1972. asunto Isn2.Granaria, Rec. 1972, p. 1163.
Prtss 31.. V~ al respecto Louis, J. V., Les reglments de la Communaut Economique Europenne, lEE..
es Uruversltaires de Bruxelles. Bruselas 1969, en particular, pp. 315 Y316.
1971 32. As. entre otras muchas, Sentencia del TJCE de 14 de diciembre de 1971. asunto 43m, Poli ti , Rec.
del T'P. 1039; Sentencia del TJCEde 7 de mano de 1972, asunto 84nl, Marimex, Rec. 1972, p. 89; Sentencia
OCtubJCEde 17 de mayo de 1972, asunto 93nl, Leonesio, Rec. 1972, p. 287; Sentencia del TJCE de 10 de
re de 1973, asunto 34173, Variola, Rec. 1973. p. 901.
116
INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIN EUROPEA
ciones que confiere el reglamento surten efectos. En la prctica, sin embargo, las
instituciones comunitarias pueden prever una entrada en vigor retardada e incluso su aplicacin diferida.
2. LAS DIRECTIVAS COMUNITARIAS
De acuerdo con el prrafo tercero del artculo 288 del TFUE, La directiva
obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguir_
se, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y de
los medios. Por tanto, ya diferencia del reglamento, la directiva se asemeja ms a
un instrumento de accin indirecta, siendo su efecto el de armonizar o aproximar
el contenido de las disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas de
los derechos internos de los Estados miembros. Varias son las caractersticas que
pueden predicarse de este acto comunitario.
a) Los destinatarios de la directiva son los Estados miembros. La directi-
va comunitaria se dirige exclusivamente a los Estados miembros y, por tanto, slo
respecto a stos tiene un efecto imperativo. La obligacin de los Estados miembros
de lograr el resultado en ella fijado, completada con el deber que prescribe el
artculo 4 del TVE, de garantizar la colaboracin necesaria para asegurar el cumpli-
miento del derecho comunitario, se impone a todas las autoridades de los Estados
miembros, a nivel nacional o subestatal, incluidas, en el marco de sus competen-
cias, las autoridades jurisdiccionales.33
La directiva, por tanto, slo tiene alcance obligatorio para los Estados miem-
bros. En principio, nicamente produce efectos para las personas fsicas ojurdicas
a travs de un acto de transposicin realizado por las autoridades nacionales com-
petentes, segn las formas y reglas de derecho interno. El hecho de que sea nece-
sario esperar a la actuacin del Estado miembro para que sus disposiciones afecten
a los particulares, implica que, en principio, no pueda predicarse de la misma la
caracterstica de la aplicabilidad directa de la que gozan los reglamentos, aspecto
ste que se desarrolla ms adelante.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha admitido desde los aos setenta, que
ciertas disposiciones de algunas directivas no estn desprovistas de efecto directo
para los particulares. De acuerdo con estajurisprudencia,34la aplicabilidad directa
que se atribuye a los reglamentos no impide que otras categoras de actos pue-
dan producir un efecto anlogo, en particular cuando el Estado miembro no ha
transpuesto o ha transpuesto incorrectamente la norma comunitaria y el examen
pormenorizado de la naturaleza de la disposicin en cuestin, de la economa y de
l
33. Sentencia del TJCE de 10 de abril de 1984. asunto 14183. Van Col son y Kamann. Rec. 1984. p.
1891; Sentencia del TJCE de 13 de noviembre de 1990. asunto C-I 06/89. Marleasing SA, Rec. 1990, p.4135.
34. Sentencia del TJCE de 6 de octubre de 1970, asunto 9nO, Grad, Rec. 1970, p. 839, Sentencia del
TJCE de 17 de diciembre de 1970, asunto 33nO, SACE, Rec. 1970, p. 1224; Sentencia del TJCE de 29 de no-
viembre de 1978, asunto 21n8, Delkvist, Rec. 1979. p. 2327; Sentencia del TJCE de 5 de abril de 1979. asunto
148n8, Ratti, Rec. 1979, p. 1629. entre otras.
I s trminos de la misma as lo permitan. As, el Tribunal de Justicia se ha carac-
orizado, con esta construccin terica, por el reconocimiento del efecto directo de
t~ertaSdisposiciones contenidas en directivas, siempre que se trate de disposicio-
el s completas y jurdicamente perfectas o que enuncien una obligacin precisa e
?econdicional.Consiguientemente, la autoridad competente de un Estado miembro
I~ puede oponer a un particular una disposicin de derecho interno contraria a una
~isposicinde una directiva de la que puedan predicarse las caractersticas mencio-
nadas,como ms adelante se explicita.35
b) La.directiva obliga en cuanto al resultado que deba conseguirse. La di-
rectiva es el instrumento preferentemente utilizado por las instituciones comuni-
tarias para los fines de aproximacin de las legislaciones nacionales cuando sta
es necesaria para la realizacin de los objetivos de los Tratados, La directiva crea,
a cargo de los Estados miembros, una obligacin de resultado en cuanto a los ob-
jetivos que asigna. En este sentido, la directiva no se distingue, por su naturaleza
jurdica o su alcance, de otros actos comunitarios.
Ello no significa, sin embargo, que el fin que persiga deba necesariamente ser
unobjetivo de carcter general, puesto que con frecuencia la determinacin de este
resultadoexige la definicin a nivel comunitario de las normas de derecho material,
no dejndose al Estado ms que la simple transposicin de su contenido al derecho
nacional, Al contrario, se ha advertido, en los ltimos aos, una tendencia de las
instituciones comunitarias a adoptar directivas cada vez ms complejas y detalla-
das, en particular aquellas que persiguen la aproximacin de las reglamentaciones
tcnicasde los Estados miembros. Las razones pueden encontrarse tanto en la nece-
sidadde una mayor precisin para lograr el objetivo perseguido como en la reticen-
ciade los Estados miembros con legislaciones muy rigurosas a que la flexibilidad de
la directiva pueda originar perturbaciones en los intercambios intracomunitarios.
Por otro lado, el carcter imperativo de la directiva exige una actuacin posi-
tivapor parte de las autoridades competentes de los Estados miembros, a la vez que
impide un desarrollo slo parcial de su contenido o la ignorancia de las exigencias
definidas en el texto comunitario.
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c) La directiva deja a las autoridades nacionales la eleccin de laforma
y el medio para su cumplimiento, Como ya se ha dicho, la directiva despliega
sus efectos a travs de un acto de transposicin efectuado por las autoridades
competentes de los Estados miembros, y para ello el artculo 288 del TFUE deja
a stos la determinacin de la forma y los medios ms oportunos para realizar los
finesdefinidos en el plano comunitario. Al respecto, el Tribunal de Justicia, en
su sentencia ENKA, ha afirmado explcitamente que la competencia que se deja
a los Estados miembros, debe ejercerse en funcin del objetivo que, a travs de
I~directiva, persiguen la Comisin y el Consejo,36 lo que impide una aprecia-
CInen exceso discrecional por parte de las autoridades nacionales competentes.
. 35. Sentenciadel TJCEde4 de diciembre de 1974,asunto41n4, VanDuyn, Rec. 1974,p. 1337;Sen-
tenCIadel TJCE de 7 de julio de 1981, asunto 158180, Rewe, Rec. 1981. p. 1837.
36. Sentencia del TJCE de 23 de noviembre de 1977. asunto 38/77, ENKA,
118 EL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNIlJ\I<.IU. rue.. ",.3
INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIN EUROPEA
Asimismo, el Tribunal de Justicia ha sealado que la libertad de la que gozan los
Estados miembros corre pareja a la obligacin de los mismos de elegir las formas
y los medios ms adecuados para garantizar el efecto til de la directiva.37De este
modo, esta institucin se ha pronunciado sobre la formalidad y obligatoriedad de
los actos internos de adecuacin y sobre la necesaria homogeneidad de las me-
didas adoptadas por distintas instancias territoriales competentes en los Estados
miembros. Tambin lo ha hecho respecto a la obligacin de transponer de forma
completa todas y cada una de las disposiciones de la directiva y en cuanto a la
aplicacin de las mismas en la totalidad del territorio nacional. La discreciona_
lidad del Estado miembro queda tambin limitada al exigirse la transposicin de
las disposiciones de la directiva en el plazo de ejecucin previsto en la misma.
Considerando que la vocacin normal de la directiva es la de obligar a los Esta-
dos miembros a adoptar las medidas necesarias para su correcta ejecucin, parece
inherente a su naturaleza el prever un perodo de tiempo para la realizacin del
objetivo que persigue, cuyo incumplimiento puede dar lugar al inicio del proce-
dimiento por infraccin del derecho comunitario.
cto que emana de un rgano competente que decide de forma definitiva y que est
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destinada a pr uCIre ectos Jurl' ICOS.
b) La decisi6n es obligatoria para todos sus destinatarios. Al contrario del
reglamento,la decisin tiene un carcter individual. Puede dirigirse, por tanto, a una
personajurdica privada resultando entonces directamente aplicable al mismo. Cuan-
do el destinatario es un Estado miembro o un grupo de ellos, su COITectaaplicacin
sueleexigir frecuentemente la adopcin de determinadas medidas nacionales.
c) De acuerdo con el artculo 2~ del TFUE, la decisin, igual que la direc-
tiva, surte efecto con su notificacin a los destinatarios y entran en vigor en la fecha
que indiquen.
d) Por ltimo, hay que sealar que, de acuerdo con lo dispuesto en el ar-
tculo 297 del TFUE, la directiva surte efecto por su notificacin al Estado o Esta-
dos miembros destinatarios, siendo su publicacin en el Diario Oficial de la Unin
Europea simplemente facultativa y a los efectos de informacin, excepto cuando se
dirijan a todos los Estados miembros o hayan sido adoptadas por el procedimiento
de codecisin. Su entrada en vigor se produce normalmente en el mismo da de su
notificacin, salvo en los supuestos indicados, en los que tiene lugar en la fecha
sealada en las mismas o a los veinte das de su publicacin.
4. LAs RECOMENDACIONES y LOSDlcrMENES
Tal y como seala el prrafo quinto del artculo 288 del TFUE, las recomen-
daciones Ylos dictmenes se distinguen del resto de los actos comunitarios hasta
ahora mencionados en que no son jurdicamente vinculantes para sus destinatarios.
La recomendacin tiene como objetivo promover determinados comporta-
mientos respecto de los Estados miembros. Suele utilizarse en aquellos supuestos
en que bien resulta an prematura la intervencin comunitaria a travs de un acto
obligatorio, o bien se trata de materias cuya competencia corresponde a los Estados
miembros.La recomendacin, sin embargo, constituye un acto susceptible de producir
efectosjurdicos significativos en el marco de alguno de los campos de actuacin
comunitarios, siendo utilizada en particular como un instrumento eficaz en el m-
bitode la armonizacin de las legislaciones de los Estados miembros.
3. LAS DECISIONESCOMUNITARIAS
De acuerdo con el prrafo cuarto del ar.culo 288 del TFUE La decisin
ser obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios. La decisin.
al contrario de lo que ocurre con el reglamento, es un acto de carcter individual,
puesto que se dirige a un destinatario determinado, ya sea un particular o un Estado
miembro. Aunque generalmente su adopcin corre a cargo del Consejo, o del Con-
sejo y el Parlamento Europeo, la Comisin tiene tambin competencias para adop-
tar determinadas decisiones individuales con igual valor normativo (por ejemplo.
para la aplicacin de la poltica agrcola). Se predican de la decisin las siguientes
caractersticas .
5. LAS AcrOS AT(PICOS DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS
El artculo 288 del TFUE no enuncia, sin embargo, todos los actos que pueden
ser adoptados por las instituciones comunitarias, bien en virtud de los Tratados,
biena partir de la prctica desarrollada por las mismas. Entre ellos cabra distinguir:
. a) Actos que s610 tienen un alcance interno. Tales actos, previstos en va-
nas disposiciones dispersas en el Tratado, no surten efectos fuera del mbito de las
~elacionesinterinstitucionales. Se trata, por un lado, de los estatutos y reglamentos
mternos de las instituciones, rganos y comits existentes, as como los reglamen-
tos financieros; y por el otro, de los actos preparatorios de la Comisin y el Consejo.
b) Js denominados actos sui generis. Con esta expresin se designan
aquellasdecisiones que no coinciden, ni por sus efectos ni por sus destinatarios, con
a) La decisi6n es obligatoria en todos sus elementos. La decisin es un
acto que vincula a su destinatario. Es obligatoria, al igual que el reglamento Yal
contrario de la directiva, en todos sus elementos; esto es, en cuanto al objetivo a
lograr y en cuanto a los medios y formas de realizarlo. En este sentido el Tribunal
de Justicia ha subrayado su carcter imperativo, al indicar que la decisin es un
R 138. Sentencia del TJCE de 5 de diciembre de 1963, asuntos conjuntos 23,24 Y52/63, Henricot,
I~ 963, p. 431; Sentenciadel TJCE de 16de junio de 1966,asunto54165,Ciedes Forges de ChlitilIon,Rec.
,p. 280.
37. Sentencia del TJCE de 8 de abril de 1976. asunto 48n5, Royer, Rec. 1976, p. 519.
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las contempladas en el artculo 288 del TFUE. Tales actos se sitan jerrquicamente
entre las disposiciones del Tratado y los actos previstos en el artculo mencionado. Se
trata, en Particular, de actos que modifican disposiciones materiales de los Tratados
o del derecho derivado, con objeto de delimitar su mbito de aplicaci6n espacial o
material, y de actos relativos a la aprobaci6n por el Consejo de acuerdos inteIl1a_
cionales con terceros Estados u otras organizaciones internacionales. Especial refe-
rencia merecen las decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros reunidos en el seno del Consejo, actos que no emanan propiamente de esta
instituci6n, sino de una relaci6n puramente intergubernamental.
c) Actos surgidos de la prctica de las instituciones. Tales actos (declaracio_
nes, resoluciones, conclusiones, etc.), no previstos en los Tratados constitutivos
plantean algunos problemas respecto a su identificaci6n como actos comunitarios:
as como a la determinaci6n de su valor jurdico. De acuerdo con la jUrisprudencia
del Tribunal de Justicia, su naturaleza debe determinarse en funci6n de los objeti-
vos que persigan, sin tomar en consideraci6n la denominaci6n concreta que reci-
ban. De esta forma, s610sern susceptibles del control de dicho Tribunal de Justicia
aquellos actos que, por su formulaci6n, traduzcan una intenci6n clara de producir
efectos jurdicos obligatorios.39
IV. El Derecho internacional
El sistema de fuentes del derecho de la Uni6n incluye una serie de nonnas
de derecho internacional que crean derechos y obligaciones para la Uni6n en tanto
que sujeto con personalidad jurdica internacional propia y distinta de la de los
Estados miembros. Ms all del derecho internacional general, al que la Unin
est sometida en el mbito de sus competencias como cualquier otro sujeto del
derecho internacional, deben mencionarse en primer lugar los acuerdos internacio-
nales concluidos por la Uni6n y, en segundo lugar, las decisiones y acuerdos de los
representantes de los gobiernos reunidos en el seno del Consejo.
1. Los ACUERDOS INTERNACIONALES CONCLUIDOS POR LA UNIN EUROPEA
En esta categora se incluyen los acuerdos internacionales celebrados por las
instituciones de la Uni6n en el ejercicio de sus competencias, cuyo carcter vin:
culante tanto para las propias instituciones como para los Estados miembros esta
expresamente recogido en el segundo apartado del artculo 216 del TRJE. Dichos
acuerdos no s610son muy numerosos, sino tambin muy variados, pues a partir de
las categoras inicialmente previstas en los Tratados originarios, la Comunidad
Europeaprimeroy ahora la Uni6n, han desarrollado,especialmentedesdela dca-
da de los aos ochenta, nuevos tipos de acuerdos.
l
39. Sentencia del TJCE de 13 de noviembre de 1964. asunto 90 y 91163. Comisin clGran Ducado
de Luxemburgo y Reino de Blgica. Rec. 1964, p. 1217; Sentencia del TJCE de 31 de marzo de 1971. asunto
22170.AETR, Rec. 197I.p. 263.
Loa..........__.___
Sin pretender ofrecer aqu una tipologa de los mismos, cuesti6n que se abor-
d en el captulo dedicado a las relaciones exteriores, es preciso hacer una menci6n,
;r las especificidades que presentan, a los denominados acuerdos mixtos, es decir,
qullos en los que participan, adems de los terceros, tanto la Uni6n como sus
~tadOS miembros. Esta figura, a pesar de que inicialmente s610 estaba prevista
n el mbito del Tratado del Euratom, fue profusamente utilizada por la Comuni-
~adEuropea. El recurso a los acuerdos mixtos se justifica jurdicamente por una
cuesti6n competencial: en la medida en la que las materias sobre las que versa un
acuerdo sean en parte competencia de la Uni6n y en parte competencia estatal, la
participaci6n de ambos ser necesaria. Sin embargo, la prctica demuestra que
la opci6n por el acuerdo mixto puede tambin resultar de la toma en consideraci6n
de cuestiones no necesariamente derivadas de la delimitaci6n competencial, sino de
otra ndole, ya sea poltica o financiera. La jurisprudencia del TJ ha equiparado el
estatutojurdico de dichos acuerdos a los puramente comunitarios.40
Desde un punto de vista jurdico, la actividad convencional de la Uni6n Euro-
pea obliga a plantearse bsicamente dos cuestiones: la integraci6n de estos acuer-
dos en el ordenamiento jurdico de la Uni6n y las relaciones de los mismos con
otras normas de dicho ordenamiento desde el punto de vista de la jerarqua. Nin-
gunade ellas es objeto de una menci6n especfica en el Tratado, por lo que una vez
ms la labor interpretativa y sistemtica del TJ se ha revelado indispensable.
Por lo que respecta a la primera de las cuestiones, el TJ ha declarado que las
disposiciones del acuerdo forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor,
del ordenamiento jurdico comunitario.41 No es necesario, pues, ningn acto in-
terno por parte de las instituciones de la Uni6n para operar lo que podramos deno-
minar la recepci6n de dichos acuerdos, no cabiendo conferir dicho carcter a los
actos de derecho derivado (un reglamento o una decisi6n) en los que normalmente
se plasma la adopci6n de un acuerdo por parte de la Uni6n.
En cuanto a las relaciones de jerarqua, puede considerarse que dichos acuer-
dos ocupan una posici6n subordinada al derecho primario y superior al derecho
derivado. La subordinaci6n de las normas internacionales a los Tratados en los
que se fundamenta la Uni6n est garantizada, en particular, por la existencia de
un control de legalidad a priori ejercido por el TJ, previsto en el apartado 11 del
artculo 218 del TRJE. En efecto, dicho artculo permite que se pueda solicitar al
TJ un dictamen sobre la compatibilidad con los Tratados de un acuerdo previsto. En
c~o de dictamen negativo, el acuerdo previsto no podr entrar en vigor, salvo mo-
dlfi~~~6nde ste o de una revisi6n de los Tratados. Por otro lado, no se excluye la
POsIbIlIdadde interponer un recurso de anulaci6n contra un acuerdo internacional
celebrado por la Uni6n si se considera que es contrario a los Tratados. Las dos vas
Procesales, pues, garantizan lajerarqua del derecho primario frente a los acuerdos.
Otra cuesti6n que puede plantearse es hasta qu punto la Uni6n est vinculada
por acuerdos internacionales celebrados por sus Estados miembros. El artcu-
2000 40. Sentencia del TJCE de t9 de marzo de 2002, asunto C-I3/00, Comisin contra Irlanda, Rec.
,p. 2943.
Rec 1 41. Sentencia del TJCEde 30 de abril de 1974, asunto 181n3,R. & V. Haegeman contre tat beige,
. 974, p. 459.
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INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIN EUROPEA
lo 351 del TFUE establece que los acuerdos celebrados entre los Estados miembros
entre s en un momento anterior a su ingreso en la Unin ni son parte del derecho
de la Unin ni son oponibles a la misma. Tampoco forman parte del derecho de la
Unin los acuerdos anteriores celebrados por un Estado miembro y un tercer Sujeto
internacional. Respecto a estos acuerdos, las instituciones no deben obstaculizar
la ejecucin de los compromisos en ellos establecidos. Ahora bien, cuando estos
acuerdos versan sobre competencias de la Unin puede cuestionarse en qu medida
la Unin puede verse obligada por ellos, es decir, si la Unin sustituye a los Esta-
dos en sus obligaciones. Si bien es cierto que el Tribunal admiti esta Sustitucin
respecto al GATT,42estimando que ste vinculaba a la Comunidad, su decisin se
bas en una serie de circunstancias muy excepcionales, que diffcilmente se darn en otros supuestos.43
2. DECISIONES y ACUERDOS DE LOS REPRESENTANTES
DE LOS GOBIERNOS REUNIDOS EN EL SENO DEL CONSElO
Para remediar la falta de atribucin de competencias que impeda la actua-
cin del Consejo en ciertas materias, los representantes de Gobierno de los Estados
miembros tempranamente tomaron la costumbre de reunirse en el seno del Consejo
en conferencia diplomtica.
Est claro que los actos emanados de dichas conferencias no son decisiones
en el sentido del arto288 TFUE, ya que se sitan ms all del principio de atribu-
cin, de los procedimientos de adopcin y del control judicial a que estn someti-
dos los actos de derecho derivado. As, en una sentencia de 30 de junio de 1993,
en TJ declar inadmisible un recurso del Parlamento Europeo contra un acto de
los representantes de los gobiernos de los Estados miembros dirigido a otorgar una
ayuda especial a Bangladesh. El TJ indic que los textos adoptados por los repre-
sentantes de los Estados miembros actuando no en cuanto miembros del Consejo,
sino en cuanto representantes de su gobierno, y ejerciendo as colectivamente las
competencias de los Estados miembros, no estn sometidos al control de legalidad
ejercido por el Tribunal.44
Si se atiende a su naturaleza jundica, en realidad nos hallamos ante acuerdos
internacionales concluidos con vistas a la realizacin de los objetivos de la Unin
y, ms exactamente desde el punto de vista del derecho internacional pblico, ante
actos convencionales interestatales o acuerdos internacionales concluidos en fonna
simplificada.
El recurso a este tipo de actos resulta obligado en los casos en que el Tratado
remite expresamente a un acto de colectividad de los Estados miembros para resol-
ver cuestiones institucionales, como por ejemplo la nominacin de los jueces del
l
42. Sentencia del TJCE de 12 de diciembre de 1972. asunto 21-24n2.International Fruit Company, Rec. 1972, pp. 1219 Yss.
43. Sobre este punto, Roldn Barbero, J.. Una revisin del artfculo 23 4 del TCE: la sentencia LeVY
dictada por el TJCE el 2 de agosto de 1993. RJE. 1994, n.O2. pp. 481-498.
44. Sentencia del TJCE de 30 de junio de 1993, ass. C-181191 y C-2489 1, Parlamento Europeo contra
r"n<g;ro,(p 1Mr.nmunidades Europeas y Comisin de las Comunidades Europeas, Rec. 1993, pp. 1-365 Yss.
EL ORDENAMIENTO JURDICO CUMU1".~.~_. _ ._
T1(art. 19TUE). Pero, sobre todo, se adoptan en muchas ocasiones libremente por
los Estados miembros, si en ausencia de competencias de las instituciones europeas
deciden ejercen en comn sus propias competencias, para desarrollar y prolongar
los objetiv05 de la Unin.
En cuanto a las formas para su elaboracin y conclusin, a menudo se adoptan
tras seguir procedimientos aparentemente similares a los del derecho derivado; as,
tras propuesta de la Comisin y dictamen del Parlamento Europeo, se aprueban fi-
nalmenteen el curso de una sesin del Consejo; sin embargo, la naturaleza de estos
actOSimpone modalidades de adopcin diferentes. En este sentido, la principal nota
diferenciadora es la sustitucin en la votacin en el seno del Consejo de la regla de
la mayona cualificada por la unanimidad. Lgicamente, la unanimidad expresa la
manifestacin del consentimiento que todos y cada uno de los Estados miembros
debeprestar a este tipo de actos convencionales, que exigen la finna de cada uno de
los representantes de los Estados miembros.
Del mismo modo, aunque tambin se publican en el DO, slo entrarn
en vigor, tericamente, una vez cumplidos lo procedimientos requeridos por el
derecho constitucional de cada Estado miembro para contraer obligaciones inter-
nacionales. En este punto, su originalidad radica en que en la mayora de los casos
se reemplaza la ratificacin formal por la notificacin a la Secretara del Consejo
de que el Estado est vinculado por la firma de su representante, sin que se exi-
ja nonnalmente el cumplimiento de otros procedimientos internos; son lo que el
derecho internacional pblico denomina acuerdos concluidos en forma simpli-
ficada. Las Actas de Adhesin establecen que los nuevos Estados se adhieren a
dichas decisiones y acuerdos.
V. Los principios generales del Derecho comunitario
El Tribunal de Justicia acude con frecuencia a esta fuente del derecho, con
objetode precisar y completar las disposiciones de los Tratados y de la totalidad del
ordenamiento de la Unin y proceder, as, a una correcta interpretacin y aplicacin
de los mismos. Su funcin es, pues, tanto interpretativa como de integracin de
lagunas, actuando tambin en ocasiones como parmetro de la validez de los actos
de las instituciones europeas.
Adems del recurso a los principios generales del derecho predicables en
principio de la generalidad de los sistemas jundicos (as, el principio de la buena
fe, el principio de legalidad, el principio de seguridad jundica o el principio del
respeto a los derechos de defensa), el Tribunal de Justicia ha ido integrando al
derecho de la Unin principios generales cuyo origen sita ms concretamente en
el derecho internacional (a), en el derecho de los Estados miembros (b) y en el
propio ordenamiento jurdico de la Unin (c). Esta clasificacin de los principios
en funcin de su origen se realiza a efectos puramente sistemticos, sin pretender
otorgarle un carcter excluyente a cada uno de estos grupos y sin olvidar que desde
el momento en que son aplicados por el TJ, todos los principios pasan a formar
Partedel ordenamiento de la Unin, con independencia de su origen.
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a) El Tribunal de Justicia ha acogido nicamente los principios generale
del derecho internacional que resultan conciliables con las exigencias propias de~
derecho de la Unin, entre ellos, el principio del pacta sunt servanda, aplicable
todos los acuerdos internacionales concluidos por la Unin, y los principios re~
lativos a la interpretacin de las normas de derecho o referentes a la aplicacin
de los instrumentos internacionales concernientes a la proteccin de los derechos
humanos. Asimismo, con la aplicacin de los principios generales del derecho in-
ternacional el Tribunal de Justicia ha podido determinar el alcance de las obliga-
ciones de los Estados miembros respecto a convenios internacionales concluidos
con anterioridad a la entrada en vigor de los Tratados constitutivos, y ha limitado
la discrecionalidad de los Estados miembros respecto al acceso al territorio de sus
propios nacionales.45
b) En cuanto a los principios generales del derecho de los Estados miem-
bros, gozan del valor de principios generales del derecho de la Unin puesto que las
reglas que contienen son comunes a los ordenamientos jurdicos internos de todos
los Estados miembros. Se trata, bsicamente, de principios generales de carcter
tcnico, cuyo origen se encuentra muchas veces en el derecho administrativo. As,
por ejemplo, el principio de igualdad de los administrados ante la Justicia, el prin-
cipio del respeto a los derechos adquiridos, la institucin del enriquecimiento sin
causa, o el principio de la confianza legtima. A ellos hace especial referencia el
artculo 340 del TFUE en materia de responsabilidad extracontractual de la Unin,
al disponer que la organizacin deber reparar los daos causados por sus ins-
tituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los
principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
c) Los principios generales que cabe deducir de la propia naturaleza de los
Tratados, esto es, de la economa del sistema de la Unin y de los objetivos que
stos asignan a las instituciones, pueden encontrarse contemplados, de una forma u
otra, en el propio texto de los Tratados. Este es el caso del principio de igualdad y
no discriminacin, que figura en el artculo 2 del TUE como uno de los valores en
los que se basa la Unin y del que los Tratados recogen diversas expresiones, como
por ejemplo en materia de nacionalidad o sexo. Como tal ha sido igualmente re-
conocido el principio de la libre circulacin de los factores productivos, esto es, el
ejercicio de las cuatro libertades comunitarias fundamentales, objeto de los Ttulos
11y IV de la tercera parte del TFUE.
Finalmente, sealar que ha sido en particular la tcnica de la incorporaci.n
de los principios generales en el ordenamiento jurdico de la Unin la que permI-
ti al Tribunal de Justicia consagrar la proteccin de los derechos fundamentales
en el ordenamiento comunitario en un momento en que los Tratados originarios
no contenan ninguna mencin al respecto. As, el Tribunal afirm explcitamente
que los derechos fundamentales de la persona se integran en los principios gene-
rales del derecho, cuyo respeto garantiza esta institucin.46Para llevar a cabo esta
45. Entre otras, Sentencia del TJCE de 14de mayo de 1974, asunto 4f73, Nold, Rec.l974, p.491; Sen-
tencia del TJCE de 27 de febrero de 1962, asunto 10/61, Comisin clltalia, Rec. 1962, p. 23.
46. Sentencia del TJCE de 12 de noviembre de 1969, asunto 29/69, Stauder, Rec. 1969, p.419; Senten-
cia del TJCE de 17 de diciembre de 1970, asunto linO, Internationale Handelsgesellschaft, Rec. 1970, p. 1125.
rea, el Tribunal de Justicia, adems de inspirarse en las tradiciones constitucio-
ta les comunes a los Estados miembros, ha tenido tambin en cuenta las indica-
n~onesque ofrecen los instrumentos internacionales relativos a la proteccin de
~ts derechos humanos, entre los que se hace mencin especial, en muchas de sus
ontencias,47del Convenio de Roma de 4 de noviembre de 1950, para la Salva-
s:ardia de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales, frmula
~staque aparece actualmente reflejada en el artculo 6 del TUE.
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TJ 47. Sentencia del TJCE de 14 de mayo de 1974, asunto 4(73, Nold, Rec. 1974, p. 491; Sentencia del
b CE de 28 de octubre de 1975, asunto 36n5, Rutili, Rec. 1975, p. 1219; Sentencia del TJCE de 13 de diciem-
re de 1979,asunto 44n9,Uselotte Hauer, Rec. 1979, p. 3727, entre otras.