Luis Aguilar Villanueva

Estudio Introductorio
EL PROCESO DE LA POLITICA
La nocin de policy process es propiamente un dispositivo analtico,
intelectualmente construido, para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin
y prescripcin de una poltica. Las etapas del proceso denotan slo los
componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda poltica,
integrados a la manera de procesos. En la prctica las etapas pueden
sobreponerse y suponerse unas a las otras.
Separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo artificial y puede
ser hasta desviante, la separacin analtica no debe ser confundida con una
separacin real, una secuencia temporal.
Diferentes autores hablan de un modelo de proceso de decisin y cada uno de
ellos lo entiende y hablan de diferente manera:
Harold D. Lasswell, separacin de siete fases: inteligencia, promocin,
invocacin, aplicacin, terminacin, evaluacin.
Peter De Leon y Garry D. Brewer (1983), iniciacin, estimacin, seleccin,
implementacin, evaluacin y terminacin.
May y Wildavsy, prefieren hablar del ciclo de la poltica cuyos momentos
son; fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin,
evaluacin y terminacin.
Hogwood y Gunn hablan de un marco de anlisis, decidir sobre que
decidir, definicin de la cuestin, pronstico, determinacin de objetivos,
anlisis de opciones, implementacin de monitoreo, control de la poltica,
evaluacin y revisin, mantenimiento o teminacion de la politica.
Anderson, divide el proceso en: identificacin del problema y formacin de
la agenda, formulacin, adopcin, implementacin y evaluacin.
Todos los estudios coinciden en la existencia de una determinada situacin
problemtica para cuya modificacin se elige y efecta un determinado curso de
accin.
La policy avaluation, ms que el diseo y la seleccin de opciones, se volvi el
tema clave.se pens que slo los resultados de la evaluacin podan orientar la
poltica social y corregir los abstractos anlisis e ideales. La policy implementation
rescato las cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas.
El redimensionamiento del estado y la reivindicacin del policy management
fueron en los aos ochenta las dos caras de una misma respuesta. Despus de
aos de gobiernos dispuestos a resolver todo tipo de problemas, se fue asentando
la idea de que era mucho ms relevante una direccin y gestin pblica
inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvos, incumplimientos,
particularmente en las polticas que se encargan de las funciones bsicas del
gobierno frente a los ciudadanos, renaci la policy desing.

LA FORMACION DE LA AGENDA
Algunos problemas son de inters general, otros son problemas de inters
particular. Algunos problemas son respaldados por organizaciones poderosas y
argumentos culturalmente significativos; otros cuentan con voces dispersas e
introducen argumentos alternativos a los comnmente usados. Algunos problemas
caen dentro del permetro de las obligaciones constitucionales del estado, otros
problemas rebasan las fronteras establecidas. Algunos son problemas
relativamente sencillos y localizados; otros complejos, de escala,
interdependientes, que no son tratables aisladamente. Unos son de rutina,
programables, y otros son inditos.
El estado es concebido en su origen y funcin como el encargado de resolver los
problemas que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces
de resolver.
No todos los problemas, logran llamar la atencin gubernamental y despertar su
iniciativa. No todos logran colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno.
Cuando logran acaso colocarse en la agenda de gobierno, no alcanzan los
primeros lugares en la jerarqua de temas y reciben apenas un trato de rutina o
emergencia. No todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestiones
pblicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental,
agenda de gobierno.
La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido,
reviste fundamental importancia poltica y administrativa. Polticamente, expresa la
vitalidad o la flojedad de la vida pblica en un sistema poltico dado.
Suele llamarse mbito pblico, esfera pblica, vida pblica, y cumple la funcin de
mediar entre estado y sociedad.
Este trabajo de generalizacin de intereses y solucin de conflictos, es la razn de
ser y la funcin social propia del mbito poltico, que por definicin y dinmica, es
(debe ser) igualmente accesible a todos los ciudadanos que quieran presentar y
justificar sus demandas, sin discriminacin, fueros y monopolios. En el mbito
pblico ocurre que situaciones, sucesos, problemas, se transforman en demandas
que pretenden ser de significacin para el orden, la soberana y la prosperidad del
estado. Los intereses particulares buscan argumentarse como generales.
La flojedad y desfallecimiento de la vida pblica, su ocupacin y control por parte
de los poderes (gobiernos, partidos nicos, grupo de inters, corporaciones) sin
espacio para las libertades pblicas de voz, razonamiento, permite que cualquier
inters privilegiado se vuelva ley, cualquier demanda de los influyentes usufructu
la hacienda pblica y cualquier programa de grupos aliados se transfigure en
proyecto nacional.
La agenda de gobierno evidencia la salud o la enfermedad de la vida pblica,
revela cual es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una
poltica.
El proceso de la elaboracin de la agenda es el momento en que el gobierno
decide si decidir o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide
intervenir o bien decide no intervenir.
No todo asunto pblico es competencia del gobierno nacional; hay asuntos de la
jurisdiccin de los gobiernos locales. La filtracin de las cuestiones se vuelve
entonces una actividad estratgica.
Por agenda de gobierno se entiende como el conjunto de problemas, demandas,
cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como
objetos de su accin, y ms propiamente, como objetos sobre los que han
decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. El gobierno
decide actuar slo sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atencin.
Definir un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance
de solucin. La atencin, definicin y tratabilidad del problema son componentes
determinantes del proceso por el cual el problema alcanza su carcter de
agendum.
Por formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del cual problemas y
cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa del gobierno como asuntos
posibles de poltica pblica. La importancia del proceso se debe bsicamente a
dos hechos: Primero la capacidad de atencin de los gobiernos es limitada.
Segundo los problemas de una poltica no son datos a priori, sino ms bien
asuntos por definir. Los problemas de la poltica son construcciones sociales que
plasman ciertas concepciones particulares de la realidad (Cobb y Elder, 1984:
115)
Hay entonces una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema poltico,
que puede preceder y determinar la agenda del gobierno. Los nexos o las
inconexiones entre las dos agendas son propios de la dinmica de las relaciones
entre sociedad y estado.
Cobb y Elder, la primera agenda es llamada sistmica, pblica, constitucional
est definida est integrada por todas las cuestiones que los miembros de una
comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de la atencin
pblica y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legitima de la autoridad
gubernamental.; la segunda, institucional, formal o gubernamental est
definida como conjunto de asuntos explcitamente aceptados para consideracin
seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto,
cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental
en el nivel local, estatal o nacional constituir una agenda institucional.
La agenda sistmica tender a integrarse con cuestiones abstractas, generales,
globales, que grandes nmeros de poblacin comparten precisamente por su
formulacin genrica (la contaminacin, la pobreza, la seguridad nacional). En
cambio, la agenda institucional de las organizaciones y dependencias
gubernamentales tiende a ser ms especifica, concreta y acotada, indicando y
definiendo problemas precisos (el sida, el analfabetismo, el narcotrfico).
Se podr plantear la hiptesis general de que cuanto mayor sea la disparidad
entre los dos tipos de agendas, mayor sea la disparidad entre los dos tipos de
agendas, mayor ser la intensidad y frecuencia de conflictos dentro del sistema
poltico. (Cobb y Elder).
Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: que
sea objeto de atencin amplia o al menos de amplio conocimientos del pblico,
que una buena parte del pblico considere que se requiere algn tipo de accin y
que a los ojos de los miembros de la comunidad la accin sea competencia de
alguna entidad gubernamental. Si la cuestin entra en el circuito de los medios
masivos, escritos y electrnicos, se facilitara en principio su difusin al conjunto de
una comunidad poltica. En este momento, la cuestin puede ser llamada pblica y
se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendo un lugar en la
agenda formal de sus organizaciones y programas. Cuanto ms amplio sea el
pblico al que se ha expandido una cuestin, mayor ser la probabilidad de que
presione efectivamente al gobierno y se coloque en la agenda formal. Se est
frente a un issue cuando publico con un problema busca o solicita la accin
gubernamental, pero hay desacuerdo pblico sobre cul es la mejor solucin del
problema (Eyestone, 1984:3). Tanto Cobb y Elder, como Kingdon (1984: cap.4),
otro especialista en este tema, coinciden en sealar que el establecimiento de la
agenda formal del gobierno es un proceso decisional que la mas de las veces es
contigente, tornadizo. En la mayor parte de las issues areas el proceso decisorio
del gobierno es inestable, mala o laxamente estructurado, sin un patrn de
comportamiento, que en mucho se asemeja a las anarquas organizadas que
deciden segn el modelo de bote de basura o de papelera.
Las anarquas organizadas tienen tres propiedades bsicas preferencias
problemticas (imprecisas, desordenadas, cambiantes), tecnologas no claras
(los procedimientos no son bien entendidos por los miembros de la organizacin),
participacin fluida (diversos grados de motivacin y compromiso). En
consecuencia, su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. Apenas se
presenta la oportunidad de elegir en una organizacin, los miembros interesados
en la eleccin ven en ella la ocasin para introducir sus problemas y
preocupaciones y para lanzar sus propuestas de solucin. El proceso decisional
de una anarqua organizada se caracteriza entonces por ser una coleccin de
decisiones que estn en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos que
estn en busca de ocasiones de decisin para poder ventilarse; de soluciones en
busca de las cuestiones que pueden responder y de decisores en busca de
trabajo. Por tanto, una decisin es el resultado o la interseccin de varias
corrientes relativamente independientes entre si que se mueve dentro de una
organizacin.
La decisin gubernamental de incluir en su agenda asuntos pblicos especficos
va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de eleccin
favorable (pocos asuntos, obligaciones bsicas desahogadas, tiempo, recursos)
si las cuestiones o demandas son o no tratables (hay experiencia, analogas,
informacin, teoras, tecnologas, recursos, personal competente), si los
participantes en la toma de decisiones estn o no interesados en intervenir en la
cuestin por muchas razones (polticas, morales, econmicas, de mbito de
jurisdiccin).
Los gobiernos de manera deliberada o espontanea han ido creando pautas,
conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tanto el flujo de las
demandas publicas como el de las respuestas gubernamentales.
Los factores de contexto que establecen los limites de variabilidad del acceso a
la agenda son los que tratan de estabilizar las corrientes de problemas, que fluyen
ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno.
No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas.
Hay restricciones fiscales, legales, morales, tecnoproductivas, polticas. Hay pues
un patrn de plausibilidad poltico-administrativa, determinado por restricciones de
recursos e ideas.
La accin o inaccin del gobierno est en verdad preterminada por alguna fuerza
social dominante (llmese clase, elite, etnia) o representa, ms bien, el acomodo
de fuerzas del llamado triangulo de hierro (gobierno, organizaciones del capital y
organizaciones laborales; o en sentido pluralista: grupos de inters, comits
legislativos y agencias gubernamentales), los estudios de polticas ofrecen dos
importantes aportes categoriales y explicativos concernientes a la relacin
sociedad-gobierno: la red de cuestiones y el subsistema de polticas que
refinan y matizan los teoremas mayores del corporativismo, el pluralismo y el
clasismo-elitismo acerca de la naturaleza y funcionamiento del gobierno. Grupos
de inters, especficos y poderosos segn el tipo de polticas en juego, determinan
de manera permanente e integral la agenda, el proceso decisorio de las polticas,
su proceso de implementacin y sus criterios de evaluacin.
Para poder colocar determinados asuntos como prioridad de gobierno se
requieren slidos conocimientos, clculos muy elaborados y evidencia relevante.
Las redes de cuestin estn integradas por todos estos expertos y profesionales
en especficos asuntos que actan tanto en la sociedad como en el gobierno.
Estos especialistas tienden a estructurar las cuestiones de poltica y a disear las
opciones de poltica con marcos y referencias similares, es determinante su
influencia en la formulacin de la poltica, por cuanto son los que definen el
problema, ofrecen informacin, construyen las opciones, escogen los
instrumentos, establecen los criterios e ndices de rendimientos.
Los tringulos de hierro y los subsistemas sugieren la idea de un conjunto estable
de participantes unidos por su afn de controlar cerradamente los programas
pblicos que son de su inters econmico.
El concepto de subsistemas de politicas busca localizar y caracterizar a los
actores fundamentales de la elaboracin de la agenda y de la formulacin de la
poltica, al igual que la red de expertos en asuntos pblicos. A diferencia del
concepto de red, que destacara slo los intercambios de informacin y de
recursos entre actores, sin tomar en cuenta el contexto sociopoltico mayor que
estructura y da sentido estable a la operacin de la red, el concepto de
subsistemas quiere acentuar, el hecho de que el sistema poltico se concretiza en
una variedad de subsistemas de polticas; quiere mostrar que las organizaciones
de inters concentran de manera permanente su poder o influencia en especficos
campos de polticas.
Cada subsistema est integrado por un conjunto de actores que tratan de influir en
la asignacin de valores, premios o prdidas en nombre de la sociedad, y que han
logrado obtener alguna hegemona sobre la poltica de referencia. Los
subsistemas de polticas pertenecen a un sistema poltico mayor, pero poseen en
mayor o menor grado su autonoma con respecto del sistema. Algunos
subsistemas estn bajo el dominio de uno o pocos actores muy poderosos; en
otros el poder es bastante difuso.

LA DEFINICION DE LOS PROBLEMAS PUBLICOS
Se pasa a la etapa de definicin del problema una vez que el problema en
cuestin ha sido calificado de pblico y ha sido aceptado en la agenda de
gobierno. La bsqueda de definiciones tericamente consistentes, culturalmente a
probables y gubernamentalmente tratables es tan difcil como exigida en el campo
del anlisis y la recomendacin de polticas.
Por definicin del problema se entiende los procesos mediante los cuales una
cuestin (problema, oportunidad, tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda
de la poltica pblica, es estudiada, explorada, organizada, y posiblemente
cuantificada por los interesados, quienes no raramente actan en el marco de una
definicin de autoridad, aceptable provisionalmente en trminos de sus probables
causas, componentes y consecuencias.
No es lo mismo definir, la pobreza como explotacin, que como ausencia de
igualdad de oportunidades o rezago cultural.
Los miembros del triangulo de hierro, subgobiernos, redes de cuestin,
tienden a seleccionar los mismos problemas, buscan reiteradamente los mismos
elementos y las mismas correlaciones causales, y se inclinan por un mismo
formato de respuestas y por un determinado diseo de poltica.
Aun en el nivel de los gobiernos locales, los problemas pblicos son de gran
escala, complejos, interdependientes, subjetivos, tornadizos, conflictivos.
Los problemas pblicos han sido llamados wicked problems , problemas
retorcidos, malignos, embrollados, tramposos. Es decir, problemas sin una
formulacin definitiva, sin criterios que establezcan cuando se alcanza la solucin.
Problemas cuya complejidad e irresolubilidad aumenta en la medida que se
profundiza la intervencin estatal y la sociedad se acostumbra a considerar que la
nica manera de abordarlos es por la va estatal.
No hay problemas en s, no existen objetivamente. Son construcciones sociales,
polticas, de la realidad. Hay sobrada evidencia de cmo las mismas situaciones
de la comunidad poltica (robos, drogadiccin, contaminacin, educacin y salud
pblica) sean calificadas y clasificadas de diversa manera por los diversos
grupos con diversos intereses y poderes.
El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble. Por un
lado, enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin aceptable, que
supere los escollos de la polmica y puedan alcanzar de alguna manera
consenso; por el otro, debe conducir a un definicin operativa que d pie y espacio
a una intervencin pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del
gobierno.
Hay que distinguir entre el problema vital y problema cognoscitivo. Las situaciones
problemticas son efectivamente hechos vividos u observados por el sujeto. Se
trata de discrepancias entre las condiciones vividas u observadas y las deseadas,
entre el ser y deber ser.
Los problemas tienen una naturaleza cognoscitiva ms que vital, son
construcciones lgicas, que articulan, ordenan, los datos y elementos que la
tensin entre la factualidad y el deseo liber y los renen en una definicin. Los
gobiernos y sus analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y
solubles, legal y polticamente aceptables, fiscal y administrativamente viables.
Definir un problema significa crear el problema, en lnea con la tesis
organizacional conocida de soluciones en busca de problemas. crear un
problema consiste en encontrar un problema acerca del cual se puede y se debe
hacer algo.
Los problemas pblicos deben ser planteados, estructurados, de manera que sean
gubernamentalmente socialmente abordables con los recursos intelectuales,
legales, fiscales, polticos, administrativos a disposicin.
Su planteamiento es determinante para la solucin. Los problemas bien
estructurados se distinguen por tener caractersticas precisas.
Un problema bien estructurado tiene la caracterstica de contar con un
solucionador general del problema, es decir, cualquiera conocedor de su
estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo. En contraste, un problema
mal estructurado es obviamente el que carece de las caractersticas
mencionadas.
El diseo total comienza a tener estructura al descomponerse en los diversos
problemas de sus componentes y al traer a la memoria las diversas condiciones y
especificaciones que son aplicables para que el diseo de sus componentes sea
correcto
El desmontaje de los grandes problemas pblicos en pequeos problemas
manejables es frecuentemente obligado no slo por razones cognoscitivas y
tcnicas de solucin.
Los problemas pblicos son de complejidad organizada, las ciencias explican
bien los problemas recurrentes y han sido tambin capaces de desarrollar tcnicas
estadsticas de probabilidad para enfrentar situaciones de complejidad
organizada. problemas que implican tratar simultneamente con un nmero
razonable de factores que se interrelacionan en un todo orgnico.
Plantear correctamente significa un muy depurado ejercicio lgico y cientfico. Se
trata nada menos que de la formacin de los conceptos sociales (su identidad y
diferencia, su clasificacin) y de la formacin y prueba de los enunciados causales
(teoras y modelos). El sntoma de los problemas mal estructurados es justamente
la indeterminacin acerca de cules son los componentes de la situacin que se
consideran han de ser modificados o removidos.
Estructurar bien un problema es entonces producir tal definicin del hecho
calificado como problema, que puede volverse el sujeto u objeto de un enunciado
causal. Hay que estructurarlo como causa de o efecto de.
Las polticas pblicas sern experimentales en el sentido en el que debern ser
objeto de observacin constante y experta para conocer las consecuencias que
ocasionan cuando se ponen en accin.
La poltica pblica emerge entonces como una tarea colectiva que incorpora
conjunta y corresponsablemente la iniciativa social y la gubernamental.
COMENTARIO
El texto es bueno ya que nos menciona como diferentes autores perciben el tema
del modelo del proceso de decisin, como todos coinciden. Tambin no muestra
como se debe de ir formando una agenda publica, cuales son los problemas que
se deben de elegir y porque, hay dos tipos de agenda y cada una de ellas se
interesa por diferentes problemas, es decir, una que es la sistmica (de los
ciudadanos) y se preocupa por problemas ms micro; y la segunda es la formal o
institucional, y como dice su nombre es del gobierno y su inters es en problemas
a un nivel macro. No todos son problemas como tales, y no todos le competen al
gobierno unos son de nivel local solucionar desde ah. Y como en todo hay grupos
de inters que intervienen en el proceso de la agenda, pero estos se deben de
controlar.