ESQUEMAS DE ZONIFICACIN AMBIENTAL PARA LA PLANIFICACIN

REGIONAL URBANA

Esteban Carazo
1

Abogado y Mster en Planificacin Urbano Regional, Coordinador del componente
ambiental del Plan PRU-GAM, Plan Nacional de Desarrollo Urbano, Costa Rica.
[email protected]


Resumen: La prctica y teoras de la planificacin urbana han avanzado histricamente
hacia la incorporacin de temas y anlisis intersectoriales, fundamentalmente aquellos
en relacin con la base territorial y el ambiente. En materia de zonificacin urbana se
han hecho esfuerzos por incorporar la variable ambiental a la planificacin urbana. El
presente artculo hace un recuento general de la evolucin del concepto de zonificacin
tradicional hacia la zonificacin ambiental territorial, la macrozonificacin y la
zonificacin por rendimiento. Finalmente plantea el acercamiento metodolgico
planteado como parte de la estrategia de la Fase III del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano de Costa Rica en relacin con la macrozonificacin por rendimiento, como
ejemplo de la puesta en prctica de las ms recientes herramientas en la planificacin
urbano- regional de un rea Metropolitana (PRUGAM).
Palabras Claves: Planificacin urbana, Zonificacin Urbana, zonificacin ambiental
territorial, macrozonificacin, zonificacin por rendimiento, PRUGAM.

Abstract: The Urban Planning practice and theory has historically developed towards
the inclusion of more comprehensive themes and analyses, fundamentally those that are
environmentally and territorially related. Within this context, urban zoning has made
significant efforts to incorporate the environmental component in planning. The article
makes a general account of the evolution of zoning from its traditional form to
environmental land zoning, macro zoning and performance zoning. Finally it establishes
the Costa Ricas National Urban Development Plan methodological approach for its
phase III with regards to performance macro zoning as an example of putting the more


recent zoning and planning theories to practice in a regional Plan for a metropolitan
area.
Keywords: Urban Plannning, urban zoning, environmental land zoning, macro zoning,
performance zoning, PRUGAM
1. REFLEXIONES SOBRE LOS ESQUEMAS DE PLANIFICACIN URBANA

La planificacin urbana, como toda ciencia social, se basa en el mtodo
cientfico de prueba y error. As, lo que fuere aceptado y recomendado en la mitad del
siglo XX hoy en da es considerado contraproducente; y lo que se plantea actualmente
es probable que sea desechado por modelos distintos en el futuro mediato. Durante el
perodo de la modernidad
1
, la planificacin urbana se bas en una concepcin
progresista donde las crecientes demandas de infraestructuras y equipamientos deban
solventarse mediante la normalizacin y estandarizacin. El inters comn justific
segregacin, repeticin, distancias, homogeneidad y monotona. El modelo de
desarrollo urbano, sobre todo en el continente americano, promueve hasta el da de hoy
usos homogneos, sin consideraciones de sostenibilidad, comunidad o humanismo. As,
an cuando hoy en da en gran parte de la doctrina social, la concepcin modernista ha
sido sistemticamente desmentida, sus races se encuentran todava presentes en buena
parte de las regulaciones vigentes en el crecimiento urbano de gran parte de las ciudades
de Amrica.

La planificacin urbana tiene como fin ulterior el buscar una organizacin y un
uso eficiente de los recursos que permita que las ciudades -como centro de la actividad
humana por excelencia-funcionen de la mejor manera posible. Los procesos urbanos,
por lo tanto, estn expuestos y determinados por las concepciones de desarrollo
ulteriores que rigen a las ciudades y que guan el progreso social. Sin embargo, la
doctrina urbanstica ha pecado histricamente en plantear el tejido urbano a partir de
una tabula rasa. En Amrica Latina, siguiendo modelos principalmente
Estadounidenses, se acudi a diversos niveles de zonificacin excluyente, donde los
usos son bien diferenciados y donde la mezcla es considerada nociva y odiosa. En el
extremo de esto, postulados como los de Le Corbusier, y Oscar Niemeyer, redujeron la
concepcin de la ciudad a una expresin de organizacin sectorial con diferencias

1
Considerado como el movimiento arquitectnico y urbano que surgi a partir del proceso de industrializacin de la
primera mitad del siglo XX.
espaciales muy marcadas, donde la complejidad humana condicin que las form- fue
dejada de lado. As, producto de las doctrinas y tendencias propias de la modernidad y
en condiciones distintas a las actuales- las ciudades Latinoamericanas, en una medida u
otra, adoptaron zonificaciones estticas con escasa consideracin al ambiente, fuere este
natural o construido.

La ciudad moderna se concibi dentro de una lgica racional, como producto de
las circunstancias naturales, espaciales y socioeconmicas de la poca. El urbanismo
funcionalista de la Ciudad Radiante de Le Corbusier, se bas en la racionalizacin de
las necesidades como receta para la felicidad y el bienestar del ser humano. Las cuatro
funciones del habitante urbano (habitar, trabajar, circular y descansar) fueron reguladas
bajo parmetros estrictos de eficiencia, estandarizacin y economa. La planificacin se
redujo a resolver los grandes problemas de la manera ms econmica y eficaz posible.

El mtodo de prueba y error demostr, a lo largo de los aos, que dicha
estandarizacin y homogenizacin de la realidad ha servido para generar una serie de
injusticias, deseconomas, patologas sociales, usos irracionales de los recursos, y
finalmente el abandono y sustitucin de los centros urbanos por desarrollos suburbanos
homogneos e impersonales. Adicionalmente, el modelo urbano reprodujo el modelo
desarrollo Latinoamericano, donde se agudiz la concentracin de la riqueza y se
aument la marginalizacin social.

No fue sino hasta la apariencia de crticos como Jane Jacobs, y Henri Lefevre
que se empez a presentar crticas a la forma de planificar. Jacobs defini el modelo
Corbusiano como un juguete mecnico que dej de lado al individuo y que cre la anti-
ciudad. Su teora de ojos en la calle ha sido fundamental en las nuevas teoras de
planificacin urbana y ha sido la base para replantear las estructuras urbanas con
fundamento social, con traslapes y usos primordialmente mixtos. Esta concepcin
rompe con la idea de la zonificacin tradicional, en donde las partes de una estructura
interactan entre s, pero no necesariamente se articulan e interactan en forma
heterognea. Lo urbano encuentra aqu su fundamento en las interrelaciones humanas,
en su interaccin y su yuxtaposicin; la forma urbana como reflejo de esas integraciones
no de sus estructuras.

Ante tal complejidad, la doctrina de planificacin urbana ha recurrido a la
doctrina de la sostenibilidad de las ciudades como alternativa para orientar su desarrollo
de modo tal que se reflejen de mejor forma las desigualdades, interacciones y los
procesos meramente sociales, con los procesos de desarrollo econmico y la
conservacin de los recursos naturales y convertirlo en una estrategia integral ms
humana. Desde la popularizacin del concepto del desarrollo sostenible, segn fuere
planteada en 1987 por la Comisin Brundtland, en su informe Our Common Future,
se han promovido estrategias que fortalecen esfuerzos de desarrollo ambientalmente
sostenible; bajo la definicin harto conocida de un desarrollo que sat isface las
necesidades presentes sin comprometer la habilidad de las futuras generaciones de
satisfacer sus propias necesidades.

En este contexto, el presente artculo hace un recuento de algunos ejemplos de
herramientas de zonificacin ambiental que han sido planteados para la planificacin
urbana, analizando dos de esas ms recientes modificaciones y su aplicacin dentro del
prximo Plan Regional Urbano de la Gran rea Metropolitana. Inicialmente se analiza
una herramienta de zonificacin basada en la macro-zonificacin y sectorizacin de la
planificacin regional, la zonificacin ambiental territorial y posteriormente otra
herramienta fundamentada en las capacidades del sustento ambiental de las ciudades y
la generacin de limitaciones al crecimiento urbano a travs de stas. Esta figura se
conoce en ingls como performance zonification; trmino que traduciremos para los
efectos del presente artculo como zonificacin por rendimiento.

La intencin final del presente artculo es plantear a la discusin tcnica y
profesional algunas de las herramientas fundamentales de la nueva planificacin urbana
nacional, de forma tal que permita su enriquecimiento por parte de profesionales,
tcnicos y otros interesados en el tema. En vista de lo anterior, debe quedar plasmado el
carcter modificable de la propuesta, de forma tal que sta permita la incorporacin de
observaciones, crticas, aportes y comentarios que enriquezcan su inclusin en el Plan y
su subsiguiente aplicacin.

Debe quedar claro, eso s, que los esquemas de zonificacin de usos del suelo
que se plantean en el presente artculo, se plantean como un instrumento de control del
crecimiento urbano. Su utilizacin por lo tanto, pudiendo ser de competencia local o
regional, se basa en un enfoque de planificacin que buscar guiar y coordinar usos
homogneos y zonas de especial inters.

2. LA SITUACIN DE LA PLANIFICACIN EN LA GRAN REA
METROPOLITANA DE COSTA RICA

Desde el 2002, el Gobierno de la Repblica de Costa Rica, impulsa la
formulacin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano PNDU-, dada la necesidad que se
ha venido planteando desde muchos aos atrs, y como forma de dar continuidad a los
esfuerzos realizados en las dcadas de los aos ochenta y noventa, particularmente con
el desarrollo del Plan para el Gran rea Metropolitana (GAM). A nivel nacional, el
PNDU pretende constituirse en una herramienta de planificacin y gestin ambiental
territorial, que permitir tener una propuesta de zonificacin del territorio nacional
tomando en cuenta las cuencas hidrogrficas y sus condiciones ambientales, as como
los usos de suelo prioritarios, localizacin de principales actividades a escala nacional,
un sistema nacional de ciudades, y el sealamiento de infraestructura de apoyo.

Dentro de esta perspectiva, la Fase III del PNDU se constituye en el proyecto
PRU-GAM, que se financia con recursos de la Comisin Europea y de nuestro pas, con
la finalidad de generar el Plan Regional Urbano de la Gran rea Metropolitana, cuatro
Directrices Metropolitanas y poner en vigencia los 31 planes municipales que
componen la GAM.

En la GAM -un 4 % del territorio del pas- se concentra ms del 50 % de la
poblacin del pas, cerca del 85% de la industria y un 75% de la flota vehicular. Los
impactos humanos en las dos cuencas que la componen, hacen de la GAM la mayor
fuente de contaminacin del pas; cuyos efectos son palpables tanto en la delimitacin
del rea, como en el Golfo de Nicoya y en el Mar Caribe.

3. LA NECESIDAD DE ESQUEMAS DE ZONIFICACIN AMBIENTAL EN LA
PLANIFICACIN URBANA

Las herramientas de planificacin urbana tradicionales exhiben consecuencias
ambientales desfavorables. Adems de la evidencia cientfica, los ejemplos del impacto
de dichas herramientas, son visibles al ciudadano. Las reas agrcolas sembradas con
caf, papa u hortalizas han sido transformadas en aos recientes en parques de oficinas
y urbanizaciones suburbanas. La presin sobre la cantidad y calidad del agua,
fundamentalmente superficial y en un futuro, subterrnea, sigue siendo un problema
persistente a travs del pas. Cada da ms ros y fuentes de agua son contaminados por
un desarrollo urbano que requiere estndares de calidad de agua cada vez mayores. Es
evidente que existen faltantes en nuestra planificacin y en nuestra gestin urbana.

Por otro lado, el desarrollo de baja densidad, dependiente del automvil es una
causa principal del aumento en impermeabilidad del suelo. Las superficies relacionadas
con el transporte constituyen cerca del 40% de la cobertura impermeable total en reas
suburbanas. Adems, la lluvia escurre mucho ms rpidamente y en volumen mucho
mayor en condiciones impermeabilizadas que en condiciones naturales. El resultado
directo es un aumento en inundaciones y una menor recarga de los mantos acuferos.

En los ltimos 20 aos la cantidad de tierra urbana ha aumentado en forma
importante, llevando el desarrollo hasta los lmites de zonas de riesgo, zonas de
proteccin, y parques nacionales. Este avance ha generado una mayor fragmentacin de
zonas naturales, con las consecuentes prdidas en biodiversidad y modificaciones al
rgimen de la tierra. Lo anterior, sin incluir el impacto que esto ha generado en los
mismos asentamientos humanos, que han sido llevados a sitios de mayor riesgo natural
especialmente inundaciones y deslizamientos-.

La urgencia del problema ambiental se respira an ms en el crecimiento de la
contaminacin atmosfrica, ocasionada principalmente por la dependencia creciente del
automvil que se asocia al modelo de desarrollo urbano actual. Para la mayora de la
gente, especialmente quienes viven en nuestros suburbios, la nica opcin realista para
realizar diligencias de cualquier tipo es utilizar algn tipo de vehculo de motor de
combustin (autobs o automvil). La cantidad de vehculos automotores en Costa Rica
se duplic en los ltimos 10 aos y, si la tendencia de crecimiento se mantiene, para el
2015 la cantidad de vehculos en Costa Rica llegar a dos millones de unidades.

Los esquemas de desarrollo sostenible aplicados al desarrollo urbano actual se basan
en el principio de aliviar la presin de desarrollar espacios abiertos, y tierras agrcolas,
reinvirtiendo el proceso de crecimiento hacia urbes existentes. Este proceso se
denomina regeneracin y repoblamiento urbano y se fundamenta en aprovechar o
reutilizar espacios desarrollados anteriormente. Adicionalmente, se han creado
mecanismos complementarios de proteccin de espacios abiertos, especialmente reas
crticas y reas protegidas, as como pautas de desarrollo de menor impacto. Dentro de
estas herramientas se han incluido diversos tipos de zonificacin, algunos de los que se
analizan en el presente artculo.

As, este enfoque permite crear procesos similares de planificacin. Mientras que los
planificadores del transporte, por ejemplo, piensan en la regin para planear proyectos
de interconexin, quienes trabajan en la conservacin de la tierra hacen sus inversiones
de "infraestructura verde" con una visin a largo plazo y en funcin de las necesidades
de la bio-regin (sea esta en cuenca, sub-cuenca o micro-cuenca). La justificacin final
de la utilizacin de esquemas de planificacin ambiental en la planificacin urbana, es
por tanto, facilitar un modelo de desarrollo que reduzca al la cubierta impermeable,
incentive la reduccin del uso de automotores y maximiza la recarga de mantos
acuferos, entre otros aspectos.

3.1. Zonificacin tradicional

La zonificacin tradicional se ha criticado en la prctica y doctrina internacional
para su carencia de flexibilidad y para las ineficacias econmicas introducidas en el
mercado de la tierra
2
. Sin embargo, igualmente se han criticado los planteamientos de
zonificacin tradicionales por alterar sistemas de control del suelo y permitir un mayor
papel en la determinacin del uso del suelo. La pregunta por responder, resulta pues,
los postulados de esta zonificacin sacrifican el logro de los objetivos pblicos
buscados en un sistema del control del uso del suelo?

Muchos de los problemas que se le achacan a la zonificacin tradicional se
relacionan con la inflexibilidad del sistema, que separa categoras distintas de usos del
suelo en zonas fsicamente separadas, as como a las dificultades asociadas a la
definicin de esas zonas por adelantado del desarrollo. La combinacin entre la

2
C.M. Haar y J.S. Kayden.
separacin de los usos del suelo y los controles rgidos del desarrollo en esas zonas
individuales, crea patrones indeseables del desarrollo (patologas sociales, aumento de
distancias y tiempos de viaje, ineficiencia en el uso de los recursos, inconsistencia con
el sustento ambiental).

Una normativa de zonificacin establece las aplicaciones permitidas para cada
pedazo de tierra dentro de una jurisdiccin, para su posterior ejecucin. Esta previsin,
supone procesos complejos que conllevan muy a menudo modificaciones y reformas,
para solventar circunstancias ocasionales, que no fueron previstas o que implicaron una
dificultad especial. En respuesta a estos problemas con la zonificacin, se han
desarrollado esquemas flexibles de gestin y control, que a menudo se traducen en un
irrespeto disimulado de las decisiones iniciales. Este procedimiento es muy comn en
localidades o municipalidades con pocos recursos o lmites de gestin profesional
3
.

La justificacin econmica de este tipo de zonificacin, es que las regulaciones
previenen los efectos negativos asociados a la proximidad de usos del suelo
incompatibles. Se argumenta, que eliminando estas exterioridades mediante la divisin
por zonas, se produce un patrn de uso del suelo que genera una mayor eficacia
econmica. Sin embargo, la divisin forzosa por zonas, da lugar necesariamente a
decisiones sobre el uso del suelo que son, comparativamente, menos eficientes que
aquellas que puedan tomar propietarios individuales en el libre mercado
4
.

La zonificacin, se discute entonces, compensa estas ineficacias privadas, mediante
los aumentos en la eficacia econmica obtenida por la prevencin de conflictos entre
usos no conformes o nocivos que se produciran en decisiones de libre mercado. La
pregunta sigue siendo si la zonificacin tradicional crea mayores ineficacias privadas
que otras formas ms flexibles de regulacin de la utilizacin del suelo, y de ser as, si
estas ventajas justifican la concepcin de que la zonificacin tradicional representa una
intrusin excesiva en los derechos de propiedad privada. Esta corriente de pensamiento,
concluye generalmente, que la divisin por zonas interfiere con el mercado privado de
la tierra y conduce a ineficacias econmicas en el uso privado de la tierra, que no son

3
Diamond, H.L. y P. Noonan. Land Use in America. Washington, DC: Island Press. 1996
4
Duany, A. y E. Plater-Zyberk
compensadas por las ventajas generadas mediante la reduccin en exterioridades
negativas
5
.

3.2. Zonificacin ambiental territorial

Una variacin de la zonificacin vigente, ha sido la introduccin de la zonificacin
ambiental territorial. Esta zonificacin, adiciona a la doctrina tradicional de la
definicin de zonas, el anlisis e incorporacin de consideraciones ambientales, en
funcin de la calidad ambiental y la salud pblica. Como toda herramienta de
zonificacin es un instrumento local. En la zonificacin ambiental territorial de cada
Municipio se definen las zonas ms adecuadas para cada actividad, no slo en funcin
de los usos, sino de otras consideraciones de impactos naturales. As por ejemplo, un
plan de zonificacin ambiental puede generar zonas superpuestas a usos tradicionales
como zonas semi-urbana, forestal, de proteccin de mantos acuferos, de tratamiento y
depsito de desechos slidos y lquidos o zonas de riesgo.

Las herramientas de la zonificacin ambiental territorial buscan generar modelos
urbanos con mayor sostenibilidad, que tengan una menor incidencia en el ambiente y
que se fundamenten en los principios tanto naturales como sociales de la sostenibilidad.
As por ejemplo, el Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires tiene como objetivos: a) el
"refuerzo de la identidad barrial, afirmacin y desarrollo de las distintas particularidades
de cada barrio como modo de enriquecer la vida urbana", b) la necesidad de incorporar
abiertamente elementos naturales como la costa del Ro de la Plata a la ciudad, c) la
"reestructuracin, densificacin y renovacin urbana "; d) la "promocin de una
estrategia de Espacios Pblicos", e) el uso de medios alternativos de transporte, f) la
"generacin de condiciones urbano ambientales, para la modernizacin y diversificacin
del tejido econmico local", g) mejorar "las condiciones del hbitat de los sectores de
menores ingresos"; h) la fijacin de metas anuales o indicadores de sostenibilidad
ambiental, i) el "desarrollo de una infraestructura de servicios acorde con el desarrollo
propuesto para la ciudad", j) "eliminar las fracturas de la ciudad, facilitando su
accesibilidad a todas las personas, suprimiendo las barreras fsicas y culturales".
6



5
Fischel, W.A.
6
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires. El Proceso Participativo del Plan. Pg. 13.
Por medio de la zonificacin ambiental se busca identificar reas de intervencin
que merecen un tratamiento diferenciado y sus interrelaciones con la subregin. Dichas
reas de intervencin no son analizadas mediante una estrategia de atomizacin, sino
mediante la evaluacin del conjunto que las envuelve. El principio general de la
planificacin ambiental, por lo tanto, no implica desconocer las otras categoras de
actuacin a las que complementa, por cuanto los actores involucrados y sus relaciones
se dan en espacios socioeconmicos. Lo que aporta esta zonificacin es la tercera
dimensin espacial el ambiente- a ser tenida en cuenta en el proceso de planificacin.

3.3. Zonificacin y Macro-zonificacin

Se entiende por zonificacin, la regulacin de los usos del suelo que se plantea y
regula mediante Planes, y que consiste en determinar el conjunto de zonas en que se
divide un rea de estudio (pudiendo este ser local, regional o nacional), atendiendo a la
intencin de que en cada una de ellas se desarrollen de conformidad con las aptitudes
que les fueren determinadas de previo.
Los factores o criterios, que tradicionalmente se consideran para producir una
zonificacin, se basan en el principio general de urbanismo que prohbe la
individualizacin de las cargas. As, se establece una zona como un conjunto de
parcelas contiguas, edificadas o no, en donde se busca un tipo especfico de desarrollo.
La delimitacin por zonificacin no es, por lo tanto de naturaleza territorial, sino ms
bien funcional. Por lo tanto, an cuando la precisin de una zonificacin podra variar
de conformidad con la escala de investigacin utilizada, las funciones que conlleva y
delimita una zonificacin deben ser respetadas tanto a nivel local como a nivel regional
y hasta nacional- dependiendo del uso.

Hasta ahora, la asignacin de un uso del suelo para cada zona se determinaba
mediante un proceso que sopesaba dos factores fundamentales: el uso actual y el uso
previsto o deseado a futuro. Esta transicin del estado actual al modelo deseado, sus
formas de gestin y su medicin de resultados, han sido siempre el contenido central de
los Planes de Desarrollo Urbano. Sin embargo, la inclusin en la planificacin urbana
de los criterios ambientales ha llevado a incluir un tercero factor: la capacidad (y por lo
tanto sostenibilidad) de la base natural sobre la que se asientan los otros dos factores. El
estudio de este tercer factor es lo que ha generado muchas de las nuevas tendencias del
control al crecimiento del desarrollo urbano.

La planificacin regional urbana se genera en funcin del crecimiento de reas
metropolitanas que se componen de una multiplicidad de gobiernos locales que, sin
contar con autoridades de nivel macro-municipal, deben gestionar con los
inconvenientes de ciudades funcionales que desconocen de lneas divisorias poltico-
administrativas. Como enfoque, la planificacin regional urbana busca proponer
mecanismos de coordinacin regional-local que fomenta las ventajas locales, al mismo
tiempo que se responsabiliza de las responsabilidades bio-regionales y atiende las
funciones intermunicipales propias de las reas metropolitanas.

La planificacin regional urbana permite desagregar las reas de estudio en sectores
geogrficos bien definidos, con la finalidad de facilitar los procesos locales de
planificacin y manejo del crecimiento. Esta sectorizacin permite a los planificadores
familiarizarse con los problemas y las oportunidades de reas reconocibles y
homogneas; permitindose as mayor efectividad en el monitoreo y evaluacin del
cambio. Del mismo modo, permiten el desarrollo e implementacin de planes locales
especficos que generen polticas ms pertinentes y concretas para cada unidad
territorial especfica siempre en funcin de una lgica regional superior. Los sectores
designados pueden entonces, mediante planificacin local, someterse a acciones
especficas y apropiadas dentro del contexto regional.

Este enfoque permite adoptar entonces herramientas de organizacin y macro-
zonificacin que facilitan, a su vez, la generacin de reas y enfoques de planificacin
basados en la participacin pblica local y la generacin de una visin local de
desarrollo urbano. La sectorizacin y macro-zonificacin en la planificacin regional
del desarrollo urbano permiten homologar criterios en reas de estudio con una
multiplicidad de actores que deben regirse por normas comunes en razn de la
funcionalidad del espacio. En otras palabras, es una base de criterios tcnicos para reas
metropolitanas con mltiples actores, que permite homogeneizar polticas de aplicacin
general y adaptarlas mediante planes locales independientes.
La clave de la sectorizacin y de la aplicacin de la macro-zonificacin, sin
embargo, est en la definicin de los factores de homogeneidad espacial que permiten la
diferenciacin entre reas. Esta clasificacin se puede realizar en trminos de
caractersticas fsicas, socio-culturales o funcionales, y pueden estar delimitados por
factores naturales o artificiales como elementos geomorfolgicos, hidrogeolgicos,
criterios de riesgo, cuencas, redes de infraestructura, elementos funcionales, histricos y
sociales, caractersticas arquitectnicas, histricas o paisajsticas o incluso otras
consideraciones como seguridad o inters nacional.

Como lo hemos visto anteriormente, el concepto de la macro-zonificacin se plantea
como un instrumento de planificacin y gua del desarrollo urbano; un indicativo con
fundamentos tcnicos que gua las polticas regionales del urbanismo. Por lo tanto, la
macro-zonificacin es propia de planes nacionales, regionales y subregionales, mientas
que la zonificacin actual, como un instrumento de control y regulacin, resulta
conveniente para planes locales, parciales y especiales.

El sistema de zonificacin vigente comprende una serie de componentes que lo
determinan. Esos componentes requieren un mapa, un conjunto de cdigos y una
reglamentacin especfica para cada zona donde se determinen usos conformes y no
conformes. La macro-zonificacin busca el logro de objetivos generales de nivel macro,
donde factores relevantes para el conjunto determinan el acercamiento local al
desarrollo urbano. La integracin de ambos sistemas se plantea mediante reglamento,
basndose en lo establecido por la Ley de Planificacin Urbana en relacin con la
jerarqua entre el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, Planes Regionales y los Planes
Reguladores.

3.4. Zonificacin por rendimiento

La zonificacin por rendimiento es una alternativa a la zonificacin tradicional del
uso del suelo. Mientras que la zonificacin tradicional especifica cules usos deben
darse en qu zonas, la zonificacin por rendimiento especifica la intensidad del uso que
es aceptable o sostenible. Evitando la especificacin detallada de las aplicaciones
aceptables inherentes a la zonificacin tradicional, la zonificacin por rendimiento,
presupone el ejercicio de una mayor discrecin por parte de la administracin en
relacin con los desarrollos, al mismo tiempo que establece los estndares especficos
para el ejercicio de esta discrecin. La flexibilidad creciente permite que el desarrollo y
el uso de tierra respondan de mejor manera a las fuerzas del mercado, dando resultados
ms eficientes econmicamente y con un mejor respeto de las capacidades de carga de
las reas donde se asientan. En otras palabras, la zonificacin por rendimiento no se
ocupa del uso en paquete de una zona, sino del funcionamiento de ese paquete y
cmo afecta este a sus alrededores especficamente en cuanto a su impacto ambiental.

En algunas instancias, la zonificacin por rendimiento reduce la intervencin
administrativa, pues reduce sustancialmente las audiencias, modificaciones y otras
intervenciones similares de los concejos. Tambin da ms flexibilidad al municipio y al
desarrollador, pues permite una mayor gama de usos del suelo, en el tanto su impacto no
sea considerado negativo. Esta circunstancia permite ms flexibilidad e innovacin por
parte del sector privado, pues toda la evaluacin se hace en funcin del impacto y no del
uso, pudindose incorporar tecnologas, conceptos o diseos que no se pueden
acomodar en ordenanzas ms tradicionales. Esto anima ms comunicacin e interaccin
entre los sectores pblicos y privados, y entre el sector pblico local y nacional. Del
mismo modo, la zonificacin por rendimiento es ms eficaz en la conservacin de
recursos naturales, puesto que evala directamente el impacto y no las aplicaciones
permitidas y negadas como se hace tradicionalmente.

Una desventaja fundamental de la zonificacin por rendimiento es su propia
flexibilidad, pues la curva de aprendizaje por parte de todos los involucrados es ms
empinada, pudiendo convertirse inicialmente en un obstculo para la emisin de
permisos y licencias. En la zonificacin tradicional, los usos del suelo se enumeran
como absolutos -vivienda, industria, comercio- que son permitidos o no. Bajo la
zonificacin por rendimiento, los usos se determinan mediante clculos, a veces
complejos, de una variedad de factores. Esto requiere que los administradores locales
sean capacitados en la aplicacin de criterios de capacidad ambiental apropiados y
justificados, basadas en criterios objetivos, que pueden conducir inicialmente a
conflictos legales.

En vista de lo anterior, y hasta tanto no existan mayores elementos de medicin al
alcance de los administradores municipales, quizs el mejor acercamiento a la
zonificacin sea una combinacin del rgimen tradicional y la zonificacin por
rendimiento. Esta combinacin, que se pretende generar en el PRU-GAM se basara en
una serie de pasos como: a) establecer una visin de la comunidad; b) mayor
participacin de todos los actores; c) la proteccin y conservacin del ambiente; d) la
bsqueda de proceso de planeacin ms consensuales y de menor confrontacin, que se
base en el establecimiento de estndares para la zonificacin por rendimiento y no en
usos especficamente determinados.

Esta tcnica se ha utilizado internacionalmente con estndares afinados a las
demandas en servicios pblicos tales como abastecimiento de agua, tratamiento de
aguas residuales, y caminos. Algunos ejemplos incluso han establecido estndares para
proteger el ambiente, especificando niveles mximos de la tensin permitida en sistemas
naturales. En nuestra realidad este ltimo enfoque, aprovechando la experticia nacional
en materia ambiental, podra generar interrelaciones de cooperacin y gestin en las que
podran intervenir tanto municipalidades como el Ministerio del Ambiente y Energa.

La zonificacin por rendimiento genera un marco para el establecimiento de un
sistema de transferencia de derechos de desarrollo que puede permitir mejor respuesta
del mercado, mientras que conservan los objetivos pblicos buscados en un sistema del
control del uso del suelo. Bajo una zonificacin por rendimiento, el desarrollo y el uso
de tierra son regulados por una serie de estndares de funcionamiento referentes a
impactos especficos para un desarrollo propuesto. Los estndares de funcionamiento
pueden, por ejemplo, limitar la intensidad del desarrollo, controlar los impactos del
desarrollo en los usos vecinos, limitar los efectos del desarrollo en la infraestructura
pblica, y proteger el ambiente.

Los estndares de funcionamiento pueden ser negativos o positivos. Pueden fijar un
nivel mximo para los impactos de ruido adyacente o pueden requerir la especificacin
de tipos de zonas de amortiguamiento, que se establecern entre ciertos tipos de usos del
suelo. En su forma ms pura, la zonificacin por rendimiento puede permitir todas las
aplicaciones posibles y establecer un sistema uniforme de verificacin de estndares de
funcionamiento a travs de una jurisdiccin
7
. La mayora de los sistemas de la
zonificacin por rendimiento, sin embargo, prevn la especificacin de un nmero

7
Acker
relativamente pequeo de zonas generalizadas, con restricciones en tipos de uso y
diversos estndares de funcionamiento
8
.

El aspecto clave de la zonificacin por rendimiento yace en su regulacin del uso
del suelo, a travs del establecimiento de los estndares previstos para alcanzar
objetivos pblicos especficos. Si un objetivo pblico es limitar los impactos negativos
de los usos del suelo, se hacen las tentativas por definir los niveles indeseables de tales
impactos y se desarrollan estndares para prohibir stos. Para asegurar que el desarrollo
ocurre dentro de la capacidad de la infraestructura pblica, se establecen niveles de la
capacidad. As, el desarrollo es limitado por estos impactos y limitaciones y no por
zonificaciones estrictas. Por ejemplo, el desarrollo de un sistema del transporte se
justificara mediante estndares que definan un nivel mnimo de densidad de habitantes
o un nivel mximo de viajes por hectrea.

Desde la perspectiva del alcance de objetivos pblicos referentes al uso del suelo, la
zonificacin por rendimiento es ms flexible y en ltima instancia de mayor alcance que
la zonificacin tradicional. Los estndares de funcionamiento se pueden potencialmente
establecer para alcanzar virtualmente cualquier objetivo pblico legtimo y se pueden
modificar en funcin de cambios cualitativos en el rea de estudio. Por el contrario, la
zonificacin tradicional, donde las herramientas especifican un uso y una intensidad de
uso, el cumplimiento de objetivos pblicos ms complejos resulta siempre relativo.

El avance ms importante de la zonificacin por rendimiento es la creacin de un
sistema de transferencia de derechos de desarrollo. Este sistema implica el derecho de
desarrollar y de utilizar reas bajo caractersticas e impactos mayores a los niveles
autorizados por los estndares, mediante la transferencia de derechos provenientes de
reas que se busca proteger o restringir. Por ejemplo, un dueo de un terreno tendra
derecho de desarrollarlo hasta en un 50% de conformidad con los estndares de la
zonificacin. Mediante un negocio privado con un tercero, el propietario podra adquirir
de ese tercero 10% adicional proveniente de su propiedad y desarrollar la propiedad
inicialmente establecida en 50% a un nivel de 60%. Para tal efecto, la administracin
establecera de previo reas de cesin y recepcin, as como un esquema en el tiempo de

8
Kendig
transferencias deseadas. Dentro de un sistema de zonificacin por rendimiento, podra
ser posible identificar situaciones especficas en las cuales el intercambio de tales
derechos entre propietarios podra ocurrir con poco o ningn impacto adverso al resto
de la comunidad.

Ejemplos de iniciativas iniciales de sistemas de transferencia de derechos de
desarrollo se han planteado en el Proyecto de Ley N14924 Promocin de la
Conservacin en Tierras Privadas presentado a la Asamblea Legislativa por el
Diputado Qurico Jimnez en Setiembre de 2002.

4. PLANTEAMIENTO DE ZONIFICACIN AMBIENTAL DENTRO DEL PRU-
GAM. DE LA TEORA A LA PRCTICA

Dentro del proceso acelerado de desarrollo urbano que ha sufrido la Gran rea
Metropolitana, en los ltimos aos se ha dado una limitada aplicacin de la normativa
urbanstica existente. El Plan GAM de 1983, que ha sido exitoso en una serie de
aspectos, como el anillo de contencin salvo el claro ejemplo de las rupturas que
hiciera la propia poltica de vivienda pblica estatal- ha sido relegado por una serie de
leyes y resoluciones de la Sala Constitucional que han generado un marco legal de
proteccin ambiental. Al da de hoy, con la elaboracin reciente de una serie de planes
reguladores cantonales, se ha determinado la poca relacin entre las tendencias
tradicionales de la planificacin urbana y las crecientes necesidades de polticas claras
en el tema urbano ambiental.

La oportunidad para integrar dentro de la planificacin de uso del suelo la variable
ambiental dentro del marco de una estrategia nacional consolidada y de coherencia se ha
dado en la Fase III del Plan Nacional de Desarrollo Urbano: el Proyecto PRU-GAM.
Bajo esta iniciativa se articulan diferentes iniciativas que buscan regular el desarrollo de
nuestra cuidad-regin bajo una planificacin de tres niveles (regional, metropolitana y
local), asumiendo en sta los planes reguladores cantonales un papel preponderante. Lo
anterior resulta particularmente relevante cuando se considera el hecho de que la GAM
constituye la zona de mayor desarrollo urbano del pas con 31 diferentes planes
reguladores que requieren de una base armonizada para su desarrollo y articulacin,
sobre todo en los temas regionales como el ambiente.

Ante la existencia de una serie de esfuerzos de planificacin urbana limitados a
temas sectoriales o parciales, el PRU-GAM pretende la incorporacin de una serie de
sistemas intersectoriales que generen una nueva planificacin urbana multisectorial para
los prximos aos. Por esta razn, la base de la planificacin urbana de la GAM ser el
establecimiento de una propuesta sobre la base territorial para el GAM. Sobre esta
plataforma de armonizacin, modernizacin y articulacin de la gestin del territorio,
los 31 actores de la GAM y el Estado establecern polticas y normativa en Ambiente,
Urbanismo, Vivienda, Socioeconmico, Redes y Servicios, Transporte y Vialidad, el
Marco Legal Institucional, Sistemas de Informacin Geogrfica y Participacin
Ciudadana. Este conjunto de sistemas y actuaciones estructurantes de propuestas
institucionales, infraestructurales, urbansticas, productivas y ambientales, ser
determinante para organizar y definir el desarrollo socioeconmico y ambiental de
Costa Rica a mediano y a largo plazo.

Para el desarrollo del PRU-GAM, la planificacin y gestin territorial a escala sub-
regional se ha conceptualizado como un proceso integral de gestin del desarrollo, el
cual vincula a los entes nacionales, y a los actores locales, en favor de una agenda
concertada de desarrollo, generando las reglas mnimas de uso del territorio y
promocionando los proyectos estratgicos que incidan en el mejoramiento de la calidad
de vida de la poblacin.
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Dentro de este marco se pretende que el estudio de base
territorial para el PRU-GAM sirva de base para la definicin e implementacin de una
metodologa de planificacin urbana que genere las polticas y normativas urbanas, as
como el marco replicable en otras sub-regiones del pas -que tambin podran
desarrollar a mediano plazo planes de desarrollo urbano similares.

Con el fin de desarrollar un instrumento de zonificacin ambiental sub-regional, que
sirva como herramienta de planificacin, el PRU-GAM plantea la generacin de una
metodologa de macrozonificacin, basada en los principios generales de la zonificacin
por rendimiento. Esta metodologa toma en cuenta la capacidad de uso y de carga
ambiental, las limitantes naturales del suelo, las limitantes de riesgo, y otras condiciones
naturales propias de la zona, junto con la injerencia del hombre, con el objetivo de

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Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Fase III
generar una serie de indicadores que guen las recomendaciones de uso de los espacios
geogrficos y que integren las propuestas de desarrollo territorial a nivel regional,
metropolitano y local.

Esta metodologa servir igualmente de base para la elaboracin de los planes
reguladores de cada uno de los municipios que forman parte de la GAM. De esta forma
se busca lograr propuestas coordinadas, factibles y viables que coadyuven al
mejoramiento de las condiciones de uso del suelo, basndose en la verdadera capacidad
de la base territorial de la GAM. Esta metodologa igualmente servir para apoyar la
elaboracin de la Evaluacin Ambiental Estratgica del Plan GAM y la posterior
aplicacin de la normativa ambiental por parte de la SETENA.
Para el establecimiento de la metodologa el PRU-GAM promover la integracin
de los estudios tcnicos existentes, con los criterios propios de una metodologa de
macro-zonificacin por rendimiento con el fin de disponer de una plataforma
integradora y realista de la planificacin territorial existente. Del mismo modo, la
metodologa deber establecer indicadores de usos recomendados en funcin de los
resultados de la capacidad y aptitud ambiental de la base territorial. Estos indicadores
incluirn criterios de limitantes y potencialidades tcnicas y ambientales del espacio
geogrfico. Igual importancia tendr la metodologa en cuanto a la conformacin de
lineamientos de ordenamiento ambiental territorial para la Subregin, propuestas de
sostenibilidad del desarrollo urbano futuro, y otras propuestas de gestin administrativa
e institucional que permitan acercar el tema ambiental a la planificacin urbana.

As, una vez establecida la macro- zonificacin por rendimiento se establecer un
instrumento de planificacin y control territorial con limitaciones para los suelos
urbanizados, urbanizables y no urbanizables. Dichas limitaciones se har en funcin de
objetivos pblicos fijados por la capacidad natural de la base territorial de la GAM y se
determinarn en funcin de variables como proteccin de mantos acuferos, zonas de
riesgo, compatibilidad y capacidad de uso e injerencia antrpica, as como zonas
urbanas consolidadas, zonas de expansin, zonas productivas y zonas de proteccin.
Sobre esa macro-zonificacin ambiental inicial, el PRU-GAM desarrollar otros
esquemas de macro-zonificacin funcional, que no son objeto del presente artculo, y
que pretenden guiar la zonificacin local de los planes reguladores junto con las
polticas estatales en temas como impacto ambiental, asignacin de recursos, desarrollo
de infraestructura y determinacin de controles para la gestin del riesgo.

5. CONCLUSIONES

La macro-zonificacin por rendimiento, tal y como se establece en el PRU-GAM,
tendr como objetivo primario el proteger los recursos naturales y como objetivo
secundario proporcionar flexibilidad en le desarrollo urbano. El concepto de la macro-
zonificacin por rendimiento dentro del PRU-GAM, buscar por lo tanto limitar la
cantidad de intrusin del desarrollo en los recursos naturales de conformidad con
objetivos pblicos predefinidos.

En vista de todo lo anterior, y en respeto de la autonoma municipal, la macro-
zonificacin planteada por el prximo Plan PRU-GAM deber mantenerse en sus
respectivos niveles tcnico y legal de polticas y ordenaciones generales del uso del
suelo, de forma tal que permita la adaptacin de la zonificacin existente. As las cosas,
sin entrar en las consideraciones institucionales que no son propias del presente artculo,
la macro-zonificacin definira elementos intermunicipales como capacidad ambiental,
zonas homogneas, redes, lmites al crecimiento urbano, y proteccin de los recursos
naturales.

La aplicacin de la macro-zonificacin dentro del PRU-GAM buscar introducir
elementos y conceptos ambientales a la planificacin urbana, que sirvan de sustento
para la creacin de herramientas legales que, justificadas cientficamente, mejoren la
condicin de aplicabilidad de las normas urbanas. Adicionalmente, buscar crear
insumos que permitan reunir tcnicamente los intereses municipales en razn de la
funcionalidad inherente a un rea metropolitana como lo es la GAM. Del mismo modo,
el estudio de los factores que determinan la macro-zonas generar una cantidad
informacin de calidad que podra mejorar las condiciones de gestin urbana y urbano-
ambiental de las municipalidades y del gobierno central. Finalmente, la utilizacin de la
macro-zonificacin permitir solidificar el aporte del sistema urbano ambiental con
herramientas prcticas y de aplicacin inmediata en la GAM, al permitir la interaccin
de la normativa urbanstica con la normativa de impacto ambiental.

La macro-zonificacin del PRU-GAM no debe ser permanente ni rgida, sino ms
bien un sistema que refleja las necesidades y especificaciones de los cambios en el
tiempo en la regin. Tradicionalmente ha sido concebida como un instrumento pasivo
para establecer lmites en cuanto a usos y tamaos. Como herramienta es una de
carcter negativo que determina donde no se puede construir. Las nuevas tendencias, sin
embargo, buscan crear herramientas que guen el desarrollo, no lo prohban; que,
utilizando consideraciones de capacidad ambiental y desarrollo sostenible, permitan
generar centros urbanos multifuncionales basados en los usos mixtos, en la accesibilidad
y en la reduccin de la presin sobre terrenos agrcolas o protegidos.
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