El Sistema Constitucional de Francia

Estudios
El sistema constitucional de Francia
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EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE FRANCIA *

STPHANE PINON **
SUMARIO: 1. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 2. LAS FUENTES DEL DERECHO 3. LOS DISTINTOS ORDENAMIENTOS JURDICOS 4. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL 5. LA FORMA DE GOBIERNO 6. LA ORGANIZACIN JUDICIAL 7. LA DISTRIBUCIN TERRITORIAL DEL PODER 8. LOS SUPUESTOS DE LIMITACIN DE LOS DERECHOS 9. PERSPECTIVA DE GNERO 10. EL MARCO JURDICO DE LA INMIGRACIN
En este importante Congreso celebrado durante los das 14 y 15 de septiembre, en la Universidad de Granada, se prosigue con el objetivo de comprender y valorar las evoluciones del Derecho Constitucional Europeo 1. Supone la continuacin de una senda por la que discurren los numerosos trabajos que han visto a luz desde 2004 en la Revista de Derecho Constitucional Europeo y permite, de nuevo, rendir homenaje a las innovadoras
Traducido del francs por Enrique Guilln Lpez. Profesor de Derecho pblico. Director Adjunto del Instituto Pierre Pescatore. Universidad de La Rochelle 1 Estar invitado a participar en esta reflexin global constituye para m un gran honor que agradezco muy efusivamente a los organizadores de este encuentro, en particular al profesor Francisco Balaguer Callejn.
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ReDCE. Ao 7. Nm. 14. julio-diciembre/2010. Pgs. 17-74.
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reflexiones del profesor alemn Peter Hberle. En un universo jurdico petrificado desde hace demasiado en torno a la vinculacin entre Derecho constitucional y soberana, fue uno de los primeros en poner al da el concepto de Derecho Constitucional Comn Europeo 2. Hay que celebrar semejante audacia conceptual e intentar proseguir con su difcil elaboracin 3. El honor, no obstante, no nos puede hacer olvidar que se trata de un verdadero reto ya que la doctrina jurdica francesa se muestra an titubeante sobre la cuestin. Por ideologa quiz, por querencia a las tradiciones, seguramente, sta contina habitualmente encadenada al seguimiento de los dogmas heredados del Siglo XIX, lo que complica notablemente la comprensin de un pluralismo constitucional formado en las palabras de Neil Walker por varios espacios constitucionales 4. Ya intentamos, en las pginas de esta misma Revista, escapar de las viejas construcciones del discurso francs para abrir las primeras puertas a una disciplina autnoma: el Derecho Constitucional Europeo 5. El congreso de Granada nos da la oportunidad de proseguir la reflexin. El camino es difcil. Contando con la aleatoriedad del modo en que se concretan los fenmenos de interaccin, elaborar un mapa del sistema del sistema constitucional francs, exige, a la vez, precisin y altura de miras. No presente fsicamente en el encuentro del 14-15 de septiembre debido a un accidente ocurrido durante el ve-
Cfr. P. HBERLE, Gemeineuropisches Verfassungsrecht en P. Hberle, Europaische Rechtskultur, 1994, p. 33 y s. 3 Il est terrible quel point la vrit isole! Elle vous prive de camaraderie que nourrissait le conformisme et vous laisse seul dsempar Nous retrouvons des amitis avec les morts, mais de nos proches et contemporains la froideur! (M. VILLEY, Rflexions sur la philosophie et le droit. Les Carnets, PUF, 1995, L. XII, 10). 4 N. WALKER , The Idea of Constitutional Pluralism, 3, The Modern Law Review, 2002, vol. 65, p. 317 y s. 5 S. PINON, El Derecho constitucional europeo: una disciplina autnoma en Revista de Derecho Constitucional Europeo (ReDCE), nm. 13 de enero-junio 2010 (Traducido del francs por E. Guilln Lpez). Este artculo recoge las ideas principales de una conferencia impartida en La Rochelle, el 21 de septiembre de 2009, en el marco de un encuentro titulado: Le droit constitutionnel europen, quel droit constitutionnel europen? (dirigido por la prof. Hlne Gaudin del Instituto Pierre Pescatore).
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rano, se me da ahora una segunda oportunidad, por escrito, de honrar lo mejor posible la invitacin de la Ctedra Jean Monnet de Derecho Constitucional Europeo. Nos corresponde, pues, ilustrar al lector sobre el estado del derecho pblico francs en cada uno de los apartados temticos propuestos. Atendiendo a las caractersticas del rgimen constitucional estudiado, habra sido preferible reformular el orden sugerido. No obstante, nos atenemos a l para facilitar una lectura transversal de cada Estado. Pero como una norma no va sin su excepcin, nos concederemos una divergencia con relacin a la estructura del sistema constitucional propuesto. Aunque partamos de la evidente constitucionalizacin de las distintas ramas del derecho (ya sean penales, mercantiles o financieras, todas ellas cuentan con principios constitucionales), no debemos olvidar que la disciplina del Derecho constitucional conserva una singularidad propia. No puede confundirse con el Derecho pblico y menos an incluir el conjunto del Derecho interno del Estado. En otras palabras, que la norma constitucional contenga disposiciones relativas a la seguridad social, al derecho del trabajo, al derecho penal, a la libertad a empresa, al derecho de asilo, a la inmigracin o a la igualdad de los sexos, no permite decir que la normativa en estos mbitos se extraiga del Derecho constitucional. Hemos decidido hacer un anlisis preciso de cada apartado propuesto, con la excepcin de los nmeros 6 - 9 - 10 (organizacin judicial, perspectiva de gnero, inmigracin) que deben ser objeto, a nuestro modo de ver, de una aproximacin diferente especficamente referida a la interaccin entre la Unin Europea y el derecho interno de los Estados.
EL MAPA DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL FRANCS Nacimiento de una Constitucin. Francia est enredada en la guerra de Argelia y el baile de los Gobiernos paraliza la cumbre del Estado. Como a menudo en la historia de nuestro pas, el mito del hombre providencial resurge en los perodos de crisis. Reclamado por el Presidente de la Repblica Ren Coty, la Asamblea Nacional inviste al general De Gaulle el 1 de junio de 1958. Ser el ltimo Presidente del Gobierno de la IV ReReDCE. Ao 7. Nm. 14. julio-diciembre/2010. Pgs. 17-74.
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pblica. Pero el hombre del 18 de junio impone sus condiciones: tener plenos poderes para solucionar el problema argelino y dar una nueva Constitucin a Francia. A travs de una reforma del procedimiento de reforma, la Asamblea acepta otorgar autoridad al Gobierno para proponer al pas mediante referndum los cambios indispensables. El cometido de redactar el texto se confa a un Comit de expertos presidido por Michel Debr (a menudo designado como el arquitecto de la Constitucin). Tras menos de tres meses de trabajo, 4 de septiembre, en la Plaza de la Repblica, Pars, el general De Gaulle presenta la Constitucin a los franceses. Se emplaza al pueblo soberano para el 28 de septiembre, para que digan s o no en referndum a la V Repblica. Pese a una campaa de extrema violencia impulsada por algunos medios de izquierda 6, la Constitucin es ratificada por un 79.25% de los sufragios emitidos. Ren Coty promulga el texto el 4 de octubre de 1958. El candidato a la eleccin presidencial, De Gaulle, es designado el 21 de diciembre por los de un colegio electoral compuesto aproximadamente por casi 81.000 electores (la primera eleccin popular del Presidente no tendr lugar hasta 1965). Asume oficialmente sus funciones el 8 de enero de 1959, y se mantendr en el cargo hasta el 27 de abril de 1969. Pero, como fue anticipado perfectamente por el profesor Lo Hamon, la V Repblica no escapar al destino de todos los regmenes; su fundador no habr fijado los contornos del modelo para toda la eternidad.
1. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 1.1. Panorama de los derechos y libertades constitucionalmente garantizados En 1958, la consigna es acabar con la inestabilidad gubernamental de los regmenes anteriores. La Repblica requerida por el general De Gaulle
6 Acerca de este perodo de gran confusin, rara vez recordado hoy, cfr.nuestro artculo: La Constitution de 1958 vue par Sartre et Aron, Politeia, nm. 15-2009, pp. 617-626.
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debe dar una cabeza al Estado, debe reconciliar dos conceptos hasta entonces antinmicos: la autoridad y la democracia. Pero en lo relativo a los Derechos fundamentales, la voluntad de ruptura es inexistente. La primera de las dos frases del Prembulo de la Constitucin seala: el pueblo francs declara solemnemente su compromiso en favor de los Derechos humanos y de los principios de la soberana nacional tal y como fueron definidos por la Declaracin de 1789, confirmada y completada por el Prembulo de la Constitucin de 1946, as (aadido por la revisin del 1 de marzo de 2005) como a los derechos y deberes reconocidos en la Carta del medio ambiente de 2004. Al elegir la va de la sedimentacin, el constituyente opt manifiestamente por la continuidad. Por qu fue as en 1958? Porque en este momento histrico todava estaba vigente la clebre frmula de Prvost-Paradol - la Revolucin francesa fund a una sociedad que todava busca a su Gobierno (La France nouvelle, 1868). Los redactores de la Constitucin, preocupados ante todo por fundar un rgimen poltico eficaz, estaban ms preocupados de restaurar la autoridad del Estado y del Ejecutivo que de reescribir la Declaracin de los Derechos humanos. Ser necesario esperar hasta 2005 para que una reforma constitucional se decida a intervenir sobre el Prembulo. En el momento de la eclosin de los derechos de la tercera generacin en las nuevas constituciones y mientras que la sociedad internacional asuma la preocupacin medioambiental, el conjunto formado por los diecisiete artculos de 1789 y por los dieciocho prrafos de 1946 mostraba una manifiesta carencia de contenido ecolgico. Atendiendo a la voluntad del Presidente Jacques Chirac, y a partir de los trabajos de una comisin presidida por Yves Coppens, se aade al Prembulo el primero de marzo de 2005 la Carta del medio ambiente compuesta por diez artculos. El armazn normativo de los Derechos fundamentales en Francia est constituido, pues, por tres textos (1789, 1946, 2004) que difieren por las circunstancias histricas, pero sobre todo por sus fuentes de inspiracin. El primero est impregnado bsicamente de liberalismo e individualismo. El segundo incide en la ambicin de reconstruir una Repblica a la vez ms justa y solidaria, preocupndose de los derechos econmicos y sociales. El tercero, por su parte, declara que toda persona tiene el derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado y saludable (ArtReDCE. Ao 7. Nm. 14. julio-diciembre/2010. Pgs. 17-74.
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culo 1) 7. Al conjunto, generalmente designado por la doctrina como integrante del bloque de constitucionalidad, no le falta realmente heterogeneidad, lo que contribuye a reforzar la capacidad interpretativa del juez constitucional. Pero el Prembulo de 1958 no agota por s slo el conjunto de los Derechos fundamentales. Otros se encuentran en el texto de la propia Constitucin. El artculo 1 afirma la unidad y la indivisibilidad de la Repblica, la igualdad ante la ley sin distincin de origen, raza o religin, as como el respeto de las creencias. Consagra la paridad en el mbito poltico y, desde la reforma constitucional del 23 de julio de 2008, en el mbito profesional y social 8. Mientras que el artculo 4 reconoce el pluralismo de las opiniones, los principios de libertad, independencia y pluralismo de los medios de comunicacin son consagrados expresamente por el camino, ciertamente indirecto, de la afirmacin de la competencia del legislador para desarrollar estas materias (artculo 34). El artculo 66 mantiene la prohibicin de la detencin arbitraria y la revisin de 2008 permiti a las lenguas regionales hacer su entrada en escena en el patrimonio de la nacin (artculo 75-1) a la vez que afirmar la contribucin de Francia a la defensa de la francofona (artculo 87). Y esto no es todo, ya que limitarse a esta enumeracin equivaldra a ignorar que los textos nunca bastan para dar cuenta de la integridad del derecho positivo, el que se aplica realmente, y cuyas prescripciones tienen eficacia en la prctica. Dada la generalidad de la norma suprema, es al juez constitucional al que le corresponde precisarla, completarla, o incluso configurar positivamente su contenido; se entiende as porqu la Constitucin toma inevitablemente la apariencia de un acto vivo, en perpetua transformacin bajo el efecto de su jurisprudencia. En Francia, la Carta de los Derechos fundamentales no poda escapar de este fenmeno de creacin pretoriana. Por ello es til ela-
La Exposicin de Motivos de la ley constitucional de 1 de marzo de 2005 seala que con los diez artculos de la Carta se abre paso a una tercera y nueva etapa del pacto republicano. Podemos lamentar, no obstante, el carcter declarativo y no normativo de ciertos aspectos del texto. 8 Para ms detalles ver el apartado 9 de este trabajo.
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borar un inventario global de este edificio jurisprudencial progresivamente construido. En primer lugar, correspondi al Consejo constitucional establecer lo que eran los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la Repblica que el constituyente de 1946 e indirectamente el de 1958 reafirm solemnemente 9, sin por ello definirlos. Hasta ahora, el Consejo constitucional ha definido diez: la libertad de asociacin (DC del 16 de julio de 1971); los derechos de la defensa (DC 2 de diciembre de 1976); la libertad individual (DC 12 de enero de 1977); la libertad de enseanza (DC 23 de noviembre de 1977), en particular, la libertad de la enseanza superior (DC 8 de julio de 1999); la libertad de conciencia (DC 23 de noviembre de 1977); la independencia de la jurisdiccin administrativa (DC 22 de julio de 1980); la autonoma de los profesores de Universidad (DC 20 de enero de 1984); la competencia de la jurisdiccin administrativa para conocer de la anulacin de decisiones tomadas en el ejercicio de las potestades pblicas (DC 23 de enero de 1987); la autoridad judicial como garante de la propiedad privada inmobiliaria (DC 25 de julio de 1989); la especificidad de la justicia de los menores (DC 22 de agosto de 2002). Independientemente de esta categora particular de los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la Repblica (PFRLR), el Consejo constitucional ha ido sentando a continuacin los principios de valor constitucional. Que los sabios los deduzcan de los grandes textos de nuestra historia nacional no es bice para que concedamos una influencia efectiva al derecho internacional sobre su jurisprudencia, especialmente del derecho del Convenio Europeo de Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales 10. Estos principios son los siguientes: la
En 1946 se trataba de rendir homenaje al liberalismo poltico de la III Repblica tras el episodio negro de los aos 1940-1944. 10 El Consejo encuentra en el prrafo 10 del Prembulo de 1946 el fundamento de un derecho a una vida familiar normal que no se remite, no obstante, al artculo 8 del Convenio. Aun ms revelador es que prefiera erigir el artculo 16 de la Declaracin de 1789 en la sede constitucional de las garantas procesales antes que hacer referencia al clebre artculo 6 sobre el proceso equitativo. Considera as que el
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continuidad del servicio pblico (DC 25 de julio de 1979); la libertad de empresa (DC 16 de enero de 1982); la dignidad humana (DC 27 de julio de 1994); el respeto de la vida privada (DC 18 de enero de 1995); y la libertad contractual (DC 19 de diciembre de 2000). El Consejo ha velado tambin por la proteccin de los que estima objetivos de valor constitucional. Entre ellos se encuentran la proteccin del orden pblico, el respeto de la libertad ajena, la conservacin del carcter pluralista de las corrientes de expresin socioculturales, el pluralismo de los diarios de informacin poltica y general, la proteccin de la Salud Pblica, la posibilidad para toda la persona de disponer de un alojamiento digno, la accesibilidad y la inteligibilidad de la ley, la lucha contra el fraude fiscal, y el equilibrio financiero de la seguridad social. Si bien Francia, desde 1789, puede considerarse como un verdadero laboratorio de Constituciones (quince aplicadas en total), es posible apreciar pese a todo un elemento de continuidad constitucional: el que se refiere a la estratificacin progresiva de los Derechos y libertades heredados del pasado republicano unido a la voluntad de garantizar su aplicacin combinada. La estabilidad de la V Repblica debe mucho, sin duda, a esta exigencia renovada de sincretismo: entre las dos Francias a travs de la irrupcin de la figura del monarca republicano, entre el poder de Estado y el poder democrtico retomando la distincin luminosa de Georges Burdeau 11, entre los principios de inspiracin individualista de 1789 y los derechos ms colectivos de 1946. 1.2. Las garantas constitucionales de los derechos La primera de estas garantas, la ms inaudita en la historia de los regmenes franceses, es la instauracin de un control de constitucionalidad
gran texto de 1789 garantiza el derecho al recurso (DC de 12 de julio de 1996), el derecho a un proceso pblico en el mbito penal (DC de 2 de mazo de 2004) o el de un proceso equitativo (DC de 20 de enero de 2005). 11 G. BURDEAU , La conception du Pouvoir selon la Constitution franaise du 4 octobre 1958, Revue Franaise de Science Politique, 1959, pp. 87-100.
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de las leyes centralizado en el Consejo constitucional. Superada la experiencia del Senado defensor de la constitucin, pero completamente cautivo del poder imperial bajo el Primer Imperio, superado el transparente Comit constitucional de 1946 (una nica sentencia dictada bajo la IV Repblica!), es un control de pleno derecho de la ley el que se establece bajo la V Repblica a partir de la mitad de los aos 70. Ha pasado el tiempo del mito de la ley expresin de la voluntad general tenaz en Francia desde la Revolucin y tambin la idea de un legislador infalible. Se instaura as un mecanismo adicional para evitar el retorno de la soberana parlamentaria (para ms detalles, ver el apartado 4 relativo a la justicia constitucional en Francia). A pesar de la posicin asumida por el juez constitucional como vrtice del rgimen de libertades, subsiste de manera secundaria o supletoria una forma de la tradicin: la atribucin de la garanta de los derechos al legislador 12. En efecto, el Prembulo de la Constitucin de 1946 integrado en el de 1958 apela al legislador para garantizar la aplicacin concreta de los nuevos principios especialmente necesarios en nuestro tiempo. Es la ley, por ejemplo, la que garantiza a la mujer, en todos los mbitos, derechos iguales a los de los hombres. El derecho de huelga se ejerce, por otra parte, en el marco de las leyes que lo desarrollan. En 1958, la competencia del legislador en cuanto a libertades no se desmiente, ms bien al contrario 13. El artculo 34, delimitando el mbito material de la ley, afirma que la ley establece las reglas en lo que se refiere a: los derechos cvicos y las garantas fundamentales atribuidas a los ciudadanos para el ejercicio de las libertades pblicas; (a lo que la reforma del 23 de julio de 2008 aade) la libertad, el pluralismo y la independencia de los medios de comunicacin. Esta clusula general de determinacin del mbito le-
En Francia, la Declaracin de 26 de agosto de 1789 se refiere a la ley como a la norma que ordena las libertades. 13 Es cierto que los protagonistas de 1958, De Gaulle el primero, no imaginaban siquiera erigir al Consejo constitucional en garante de los derechos y libertades del ciudadano. Un audaz golpe jurisprudencial le permiti, trascurridos ms de diez aos desde su creacin, jugar ese papel esencial (cfr el apartado 4).
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gislativo se acompaa de una enumeracin ms precisa que incluye otras materias: nacionalidad, estado y capacidad de las personas, determinacin de los crmenes, delitos y penas que les son aplicables, procedimiento penal, la amnista, la creacin de nuevos rdenes jurisdiccionales y el estatuto de los magistrados, principios fundamentales de la propiedad, del derecho del trabajo, del derecho sindical. Se puede sealar, por otra parte, que en su papel clsico de ordenador de los poderes pblicos, el Consejo constitucional va a sancionar las omisiones del legislador, que consisten, bien en no aclarar suficientemente las condiciones de ejercicio de una libertad, bien en la remisin a la potestad reglamentaria para que sea sta la que fije la norma en su lugar. El Consejo exige, en particular, del legislador que adopte disposiciones suficientemente precisas y frmulas no ambiguas, con el fin de proteger a los sujetos de derecho contra una interpretacin contraria a la Constitucin o contra el riesgo de arbitrariedad, sin remitir a las autoridades administrativas o jurisdiccionales el cometido de establecer normas cuya determinacin slo se confi por la Constitucin a la ley (DC 15 de noviembre de 2007, Ley relativa al control de la inmigracin, a la integracin y al asilo). Si el siglo XIX fue el siglo de la ley, el XX lo fue de los jueces; stos se han impuesto progresivamente como las figuras centrales del equilibrio entre Estado de Derecho y democracia. Lejos ya el tiempo de las sospechas, del poder de rechazo, como se deca en Francia 14, hoy son las condiciones profesionales del juez, su imparcialidad, su independencia, las que nos llevan a considerarlo como un protector natural de las libertades. Por lo tanto, era inevitable que la posibilidad de dirigirse a un juez con el fin de hacer valer los derechos se erigiera en Derecho fundamental. En el caso francs, conviene destacar, adems del control efectuado sobre la ley por el Consejo constitucional, la existencia de un dualismo jurisdiccional que conduce a una distribucin de las competencias entre el juez administrativo y el juez judicial (vase el apartado III 1 y 2), incluso en el mbito de la proteccin de los Derechos fundamentales.
14 J. FOYER , La justice: histoire dun pouvoir refus, Pouvoirs nm. 16, 1982, p. 17.
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Recientemente, con motivo de la 24. reforma de la Constitucin del 4 de octubre de 1958, se han incorporado nuevas garantas constitucionales. El punto de partida fue el discurso del nuevo Presidente Sarkozy en pinal, el 12 de julio de 2007, llamando a una democracia irreprochable en una Repblica modernizada. Continu con la creacin de un Comit de reflexin presidido por Edouard Balladur cuyo objeto era reflexionar sobre las adaptaciones de la Constitucin en tres mbitos: un marco adecuado para el Ejecutivo, la revalorizacin del Parlamento y el refuerzo de los derechos de los ciudadanos. Sobre este ltimo punto, se presentaron algunas propuestas para que se reconocieran nuevos derechos a los ciudadanos, nicos titulares de la soberana y, de manera ms general, a todos los individuos 15. El punto y final es una de las reformas ms importantes de la historia de la V Repblica: la del 23 de julio 2008. Se incluyen nueve artculos nuevos, treinta y nueve se modifican, y, al menos, diez leyes orgnicas u ordinarias se anuncian para permitir su efectiva aplicacin. Entre este complejo normativo, se incluyen avances decisivos en la garanta de los derechos y libertades de los ciudadanos. Hemos de reparar en el acceso al Consejo Superior de la Magistratura (artculo 65 modificado), en la creacin de un Defensor de los derechos (nuevo artculo 71-1) y en la introduccin de una forma de Cuestin prejudicial de constitucionalidad (nuevo artculo. 61-1). La modificacin del Consejo Superior de la Magistratura (CSM). Se trata de un rgano vinculado a la administracin de los magistrados que dependen del Ministerio de justicia (los del orden jurisdiccional), o del Consejo de Estado (los del orden administrativo). Adems de una clara prdida de influencia del jefe del Estado sobre el CSM prdida de la Presidencia del Consejo; prdida para el (su) Ministro de justicia de la vicepresidencia de derecho 16; necesidad de que el CSM emita a partir de ahora un dictamen sobre el nombramiento de los Fiscales, incluidos los Fiscales Generales, el artculo 65.10 precisa que el justiciable podr recurrir
Informe del Comit Balladur titulado Une Ve Rpublique plus dmocratique, remitido al Presidente de la Repblica el 29 de octubre de 2007 (p. 68). 16 Todo lo ms puede participar en las sesiones del Consejo, salvo en aquellas que tengan objeto un expediente disciplinario.
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ante el Consejo Superior de la Magistratura en las condiciones fijadas por una ley orgnica. En s misma la innovacin es capital. Debe, en efecto, hacer a los magistrados ms responsables permitiendo al Consejo ser instado 17 ante irregularidades que pueden concurrir en el servicio pblico de la justicia, como el incumplimiento de las garantas procesales. Pero an era necesario que una Ley Orgnica de aplicacin se dictara. Se public finalmente en el Diario Oficial el 23 de julio de 2010 18 e incluye mecanismos prudentes y equilibrados. Ayudarn, por una parte, a canalizar las quejas de los justiciables descontentos (recurso presentado en el plazo mximo de un ao tras la sentencia definitiva, filtro por una comisin de admisin, recurso que no se pueden dirigir contra un juez que an se encuentra en el curso del proceso) y garantizarn, por otra, que los magistrados o los fiscales sean sancionados cuando corresponda (por el rgano disciplinario de la sala de los magistrados o de los fiscales del Consejo Superior de la Magistratura). Pero esta reforma, por interesante que sea, solo se refiere a un Consejo Superior que se considera ante todo como un emisor de dictmenes (ciertamente a menudo favorables hacia los magistrados). No bastar para garantizar la independencia de la Justicia en sentido amplio. En efecto, al Ministerio Fiscal se le supone, como integrante del poder judicial, tan independiente como ste. Pero la tradicin francesa lo somete al mismo tiempo a una estricta jerarqua, que se ejerce bajo la autoridad del Ministro de justicia. Sin que constituya una verdadera sorpresa, el TEDH acaba de sealar (asunto Moulin c/Francia de 23 de noviembre de 2010) que el fiscal no rene la exigencia de independencia respecto al ejecutivo inherente al ejercicio de la funcin jurisdiccional. Como el recurso de Francia tiene pocas oportunidades de afectar a la posicin ya bien establecida del Tribunal (vase la sentencia Medvedev de 10 de julio de 2008), se puede decir que esta jurisprudencia conmocionar la organizacin de la justicia francesa. El poder judicial solo debe estar compuesto de
17 En el sistema anterior nicamente el Ministro de Justicia o los primeros presidentes de los Tribunales de apelacin podan recurrir ante el CSM para abrir tal procedimiento disciplinario. 18 Ley orgnica nm. 2010-830 de 22 de julio de 2010 relativa a la aplicacin del artculo 65 de la Constitucin.
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magistrados. Y el Tribunal rechaza esta calidad a los miembros del Ministerio Fiscal! Una vez ms, los jueces de Estrasburgo dan muestras de que ejercen un poder casi constituyente en los Estados. El Defensor de los derechos. De l se ocupa en exclusiva un nuevo Ttulo XI bis de la Constitucin. Para elaborar el perfil de este super Mediador de la Repblica (autoridad creada desde 1973 pero con competencias reducidas), el Comit Balladur aluda como inspiracin al xito cosechado en Espaa por el Defensor del Pueblo mencionado en el artculo 55 de la Constitucin (p. 92). Elegido por el voto favorable de la mayora de tres quintos de la Asamblea Nacional, estaba previsto que sustituyera al conjunto de las autoridades administrativas independientes que trabajaban en el campo de la proteccin de las libertades (Mediador, Defensor de los nios, Alta Autoridad de lucha contra las discriminaciones y para la igualdad, Controlador general de los lugares de privacin de libertad, Comisin nacional de informtica y libertades), as como que contara, por otro lado, con poderes de investigacin reforzados, con el derecho a recurrir ante el Consejo constitucional una ley an no promulgada y con el derecho a asistir al Parlamento en su misin de control de las polticas pblicas. El 23 de julio de 2008, el constituyente no fue finalmente tan lejos. Nuestro Defensor de los derechos no ser al cabo sino un Ombudsman o Defensor del pueblo (en espaol en el original) capitisdisminuido. Es cierto que se ha mantenido la posibilidad de que sea directamente apelado, por toda persona fsica o jurdica, francs o extranjera. Pero su nombramiento por seis aos, no renovable, es a partir de ahora presidencial (precedido, bien es verdad, por un dictamen emitido por las comisiones parlamentarias competentes de cada cmara, tras la audiencia correspondiente) 19. La ley orgnica en curso de tramitacin votada por el Senado el 4 de junio de 2010 deja entender que solo asumira las funciones de tres o cuatro autoridades administrativas (Mediador de la Repblica, Defensor de los nios, Comisin nacional de deontologa de la seguridad y quiz Alta Autoridad de Lucha contra las Discriminaciones y para la Igualdad) en vez
Ver el nuevo mecanismo regulador de los nombramientos presidenciales previsto por el artculo 13.5 de la Constitucin.
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de cinco. Adems, la legitimacin para recurrir al juez constitucional sobre una cuestin de constitucionalidad decaera en favor de la capacidad de consultar al Consejo de Estado para que evacue un dictamen sobre la interpretacin o el alcance de un texto legislativo o reglamentario. La introduccin de un control de constitucionalidad a posteriori: la clebre Cuestin prioritaria de constitucionalidad (vase el apartado III 3 para ms precisiones). Con el nuevo dispositivo del artculo 61-1 de la Constitucin, Francia puso fin a una excepcin, casi una anomala, en el modelo de perfeccionamiento progresivo del Estado de Derecho. Hasta entonces, el control no se poda producir sino a priori, es decir, despus del voto de las Cmaras pero antes de la promulgacin de la ley por el Jefe del Estado. Por otra parte, el acceso al Consejo estaba confiscado por las autoridades polticas francesas (Presidente de la Repblica, Primer Ministro, Presidente cada Cmara, sesenta diputados o sesenta senadores). El ciudadano francs, incapacitado para dirigirse a los jueces de la rue Montpensier para hacer respetar sus derechos, sometido a la buena voluntad o a la diligencia de sus representantes, pareca una suerte de menor constitucional 20. La situacin era tanto ms paradjica cuanto que este ciudadano poda recurrir directamente ante el TEDH, al Consejo constitucional en el marco de los recursos electorales y que incluso a l se apelaba para reformar la Constitucin (vase el referndum constituyente del artculo 89). Esta puede ser una de las razones del desinters que suscita nuestra Norma Fundamental. Aludiendo a su experiencia como embajador en Espaa, Olivier Schrameck destacaba en 2008 que existe en nuestro pas vecino un da de fiesta, un da sacrosanto, que es el da de la Constitucin, y que cuando se pregunta a los ciudadanos espaoles sobre tal o cual artculo les responden 21. En Francia, al contrario, los principios fundadores de nuestro derecho pblico se ignoran. Y as, partiendo de este hecho que me aflige porque estimo que una repblica no solo es un himno, una divisa y una bandera; que una Repblica es una Constitucin, pens, y
Tomo prestada la expresin al profesor Dominique Rousseau. Y. GAUDEMET, P. MAZEAUD, D. ROUSSEAU, O. SCHRAMECK, Libres propos croiss. A propos du rapport du Comit Balladur, R.D.P., nm. 1-2008, pp. 26-27.
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pienso an, que la excepcin de inconstitucionalidad es un medio al menos para la persona justiciable de asumir de nuevo el texto constitucional, de invocarlo O. Schrameck, antiguo miembro del Consejo, puede hoy estar tranquilo: los justiciables franceses cuentan a partir de ahora con un medio de conocer mejor su Constitucin a travs del recurso indirecto ante los jueces constitucionales. El nuevo artculo 61-1 dispone, en efecto, que cuando, con motivo de un procedimiento en curso ante una jurisdiccin, se aprecie que una disposicin legal afecte a los derechos y libertades que la Constitucin garantiza, el Consejo de Estado o el Tribunal de Casacin podrn remitir la cuestin al Consejo constitucional que resolver en un plazo determinado. La muy esperada ley de 10 de diciembre de 2009, vino a precisar la frmula dando al mismo tiempo al procedimiento el nombre de cuestin prioritaria de constitucionalidad. Est vigente desde el 1 de marzo de 2010 22 (acerca de las consecuencias de este big bang constitucional 23, nos remitimos al apartado III 3). Ya han tenido lugar los primeros golpes de efecto provocados por el nuevo proceso en materia de proteccin de derechos y libertades: as, y entre otros, anulacin de disposiciones contenidas en distintas leyes fiscales que no garantizaban entre los antiguos combatientes franceses o procedentes del antiguo imperio colonial el pago de pensiones iguales cuando residen en el mismo pas (DC 28 de mayo de 2010); artculos del cdigo del procedimiento penal relativos a la detencin preventiva considerados inconstitucionales (DC 30 de julio de 2010); rechazo de la ley de 1990 sobre los ingresos forzosos en establecimientos sanitarios (DC 26 de noviembre de 2010) etc. Sin discusin, se han incrementado recientemente las garantas constitucionales de los derechos. La influencia del derecho constitucional comparado en esta evolucin no debe ser, en absoluto, soslayada. Pero Francia contina demasiado anclada a su historia nacional, a su papel pionero sobre el Continente en materia de constitucionalismo, para aceptar alinearse totalmente con un standard europeo de garanta de los derechos.
An ha sido necesario dictar un Decreto para la aplicacin de la LO de 19 de diciembre de 2009 y del artculo 61.1; acaba de ser aprobado el 16 de febrero de 2010. 23 Tomo prestada la expresin de D. ROUSSEAU , La question prjudicielle de constitutionnalit: un big bang juridictionnel, R.D.P., 2009, p. 631.
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1.3. Los lmites a las garantas constitucionales de los derechos (vase tambin el apartado VIII) En Francia, ni el constituyente ni los jueces constitucionales establecen ninguna jerarqua entre los derechos constitucionalizados. Todas las normas enunciadas en el Prembulo tienen, pues, igual valor constitucional de modo que deben ser objeto de una conciliacin permanente, y en los eventuales conflictos normativos no puede hacerse prevalecer tal o cual norma basndose, por ejemplo, en su carcter ms reciente. Esta ausencia de jerarqua permite dos hiptesis en lo que se refiere al poder constituyente: o bien el conjunto de los artculos del texto constitucional as como el Prembulo permanecen fuera de su campo de intervencin; o bien no existe ningn lmite a su facultad de modificar la norma constitucional, incluso en el mbito de los derechos fundamentales. A este debate hasta entonces abierto relativo a la existencia o no de un nivel supraconstitucional en Francia, el Consejo constitucional dio una respuesta, el 26 de marzo de 2003, en forma de una declaracin de incompetencia: considerando () que el Consejo constitucional no tiene ni por el artculo 61, ni por el artculo 89, ni por ninguna otra disposicin de la Constitucin el poder de decidir sobre una reforma constitucional 24. Liberado de un posible control jurisdiccional, ya no hay duda acerca del carcter plenamente soberano en Francia del poder constituyente. Como corolario de la idea de que la decisin poltica suprema expresada por el rgano constituyente tiene siempre la ltima palabra sobre el derecho, Pierre Mazeaud mantuvo lo siguiente: ante la voluntad manifiesta del constituyente, el Consejo constitucional no puede sino inclinarse. Por otra parte, ya mostr (P. Mazeaud cita la decisin de 14 de enero de 1999) que aceptaba por adelantado que el poder constituyente, si as lo consideraba, doblegara las previsiones constitucionales vigentes, incluso las contenidas en la De-
Fue recurrido por sesenta senadores para que enjuiciara la conformidad constitucional de la reforma relativa a la organizacin descentralizada de la Repblica aprobada por el Congreso el 17 de marzo de 2003.
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claracin de 1789 25. La conclusin que se impone es que no existe a la diferencia por ejemplo de la famosa clusula de intangibilidad del prrafo 3 del artculo 79 de la Ley fundamental alemana ninguna disposicin intangible en el texto de 1958. No obstante, un rapto de intangibilidad se aprecia respecto del derecho de la Unin Europea. De hecho, desde el verano de 2004, la articulacin de los ordenamientos en la jurisprudencia del Consejo constitucional se presenta bajo esta forma: la obligacin de transponer una Directiva se basa en una exigencia constitucional, excepto que se aprecie contradiccin con la esencia de la identidad constitucional francesa. Abierto a las exigencias de la construccin europea, el Consejo a pesar de todo hubiera preferido circunscribir el alcance del principio de primaca. Desde la muy comentada sentencia de 27 de julio de 2006 (Ley relativa a los derechos de autor y derechos anexos en la sociedad de la informacin), alega que la transposicin de una Directiva no podra contradecir una norma o un principio inherente a la identidad constitucional de Francia, excepto que el constituyente lo haya autorizado (para un anlisis de esta jurisprudencia, nos remitimos al apartado 4, 3). Por ltimo, hay que tener en cuenta que, contrariamente al doble mecanismo de reforma previsto en el artculo 168 de la Constitucin espaola, el artculo 89 no distingue en funcin de las materias en cuestin. Ya se trate del Prembulo, de los grandes principios de la Repblica contenidos en el artculo 1 (indivisibilidad, laicidad, igualdad ante la ley) o de las disposiciones sobre el estatuto del Presidente de la Repblica, todas se someten al mismo procedimiento. Segn los principios del procedimiento de reforma constitucional, ste debera finalizar con un referndum en el que el pueblo actuara directamente como titular del poder constituyente, y slo excepcionalmente debera concluir sometiendo el Proyecto al Parlamento, reunido en Congreso. En la prctica, la excepcin se ha convertido en regla: salvo el referndum del 24 de septiembre de 2000 que
Deseo del Presidente del Consejo constitucional P. Mazeaud al Presidente de la Repblica J. Chirac, el 3 de enero de 2007 (disponible en http://www.conseilconstitutionnel.fr/conseil-constitutionnel, ventana discours).
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instauraba el quinquenio, todas las reformas sustanciadas con arreglo al artculo 89 26 concluyeron con el voto de las Cmaras. 2. LAS FUENTES DEL DERECHO 2.1. La posicin de la constitucin en el ordenamiento jurdico En 1956, en el ocaso de la IV Repblica, Georges Burdeau escribi un artculo titulado: Una supervivencia: el concepto de Constitucin 27. En l mantena que, como ocurra durante la Repblica anterior, la potestad legislativa era completa, plenamente soberana, de un modo que en absoluto amparaba el texto constitucional. Este ltimo, incapaz de someter a las fuerzas polticas, incapaz de condicionar a la ley, estaba sometido a caducidad. Medio siglo ms tarde, ante la inversin de la relacin jerrquica, Dominique Rousseau escribi: Una resurreccin: el concepto de Constitucin 28. La Constitucin dejaba de ser esta norma extraamente dbil descrita en el perodo entre guerras por Ren Capitant, para erigirse en la norma suprema. Raymond Carr de Malberg lo haba apreciado muy pronto, cuando escribi que Hans Kelsen est en condiciones de mantener que su teora escalonada del ordenamiento exige la instauracin de una jurisdiccin constitucional 29. Francia, enclaustrada en una tradicin republicana marcada por el legicentrismo, tendr que esperar a 1958 para instituir una. Con la instauracin del Consejo constitucional, comenzaba el proceso que pon-
Durante su presidencia (1958-1969), el general De Gaulle prefera tener acceso a un referendum ms fcil de utilizar, el previsto en el artculo 11. Este soslayamiento del texto constitucional fue objeto de recurso ante el Consejo constitucional, que prefiri declararse incompetente para resolver (cfr. su clebre sentencia de 6 de noviembre de 1962) 27 G. BURDEAU en Lvolution du droit public. Etudes offertes Achille Mestre, Sirey, 1956, p. 54 y ss. 28 D. ROUSSEAU, Revue du Droit Public , 1997, p. 5 y ss. 29 R. CARRE DE MALBERG , Confrontation de la thorie de la formation du droit par degrs, Sirey 1933, p. 62.
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dra fin a la desacralizacin de la ley. Rpidamente, la Constitucin vendra a condicionar la validez de todo el ordenamiento jurdico; de sbito, una frmula entrar en el lenguaje ordinario de los constitucionalistas: La poltica sometida por el derecho 30. La jerarqua de las normas, y en consecuencia las fuentes del derecho, pasaban a adoptar una forma ms adaptada a los dictados actuales del Estado de Derecho. Un principio establecido por el Consejo constitucional ilustra bien esta oscilacin del universo jurdico francs: la ley slo expresa la voluntad general en el marco de la Constitucin (DC, 23 de agosto 1985 de Evolucin de Nueva Caledonia). Pero en algunas dcadas, el sistema de fuentes del derecho se volvi a conmocionar. Se puede an situar a la Constitucin en la cspide de la pirmide normativa? Sin entrar en el debate entre positivismo jurdico y derecho natural 31, procede referirse al modo en que se discute el lugar central de la Constitucin a consecuencia del empuje de las normas internacionales y europeas. En efecto, las normas estatales estn cada vez ms condicionadas por la influencia de tratados y diversas jurisdicciones internacionales y Francia no es una excepcin. Basta con referirse al impacto en derecho interno del derecho de la Unin o la jurisprudencia de los jueces de Estrasburgo para demostrarlo. A pesar de todo, el lugar de estas normas en el ordenamiento jurdico estatal es el determinado por el texto constitucional. Si los rganos jurisdiccionales ordinarios franceses hacen prevalecer las disposiciones del Convenio Europeo de los Derechos Humanos sobre la ley nacional, es en aplicacin de una disposicin de la Constitucin (artculo 55). Del mismo modo, si el Consejo atribuye una verdadera inmunidad al Derecho comunitario derivado negndose a examinar la constitucionalidad de las leyes de transposicin de las directivas 32, es en virtud de otra disposicin de la ConsTtulo de la clebre obra publicada por L. FAVOREU en 1988, d. Economica. Para una reflexin reciente acerca de la posibilidad o imposibilidad de pensar sobre el Derecho sin la Naturaleza, cfr. D. ROUSSEAU, A. VIALA (dir.), Le droit, de quelle Nature? Montchrestien, coll. Grands colloques, 2010, p. 205. 32 S. P INON , Leffectivit de la primaut du droit communautaire sur la Constitution (regard sur la jurisprudence rcente du Conseil constitutionnel et du Conseil dEtat), Revue Trimestrielle de Droit Europen, nm. 2-2008, pp. 263-287.
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titucin (artculo 88-1). Sobre este ltimo punto, se puede estimar que el constituyente, apoyado por una jurisprudencia constructiva del Consejo constitucional, procede al anclaje constitucional de los imperativos jurdicos de la Unin. De todo ello cabe deducir que se afirma la primaca de la Constitucin. Pero por constitucional que sea, esta exigencia de transposicin es operativa y conduce, en concreto, a permitir que eventualmente una directiva inconstitucional pueda desplegar efectos en el ordenamiento jurdico nacional. Entonces s: es la Constitucin (su artculo 88-1) la que habilita al Derecho comunitario a prevalecer sobre el Derecho nacional. Pero mientras esta habilitacin exista, mientras que el poder constituyente no haya marcado un lmite, es a uno de los principios clave de la integracin europea y del edificio jurisprudencial del Tribunal de Justicia al que se le rinden honores. A la constitucionalizacin de las distintas ramas del derecho celebrada en su tiempo por la Escuela de Aix-Marseille se corresponde hoy una internacionalizacin de las prescripciones constitucionales. En Francia, por ejemplo, el constituyente ya ha intervenido cuatro veces para europeizar el texto de 1958 33, debilitando an ms el carcter soberano del Estado, alejando an ms a los cargos electos nacionales de la fuente del derecho. Se debe, pues, coincidir con el Comisario del Gobierno Mattias Guyomar: la pirmide kelseniana no basta ya para dar cuenta de las relaciones entre los distintos ordenamientos jurdicos; el pluralismo jurdico es una riqueza siempre que est ordenado 34. Estamos ya en un sistema plural de fuentes nacionales e internacionales que, poco a poco, bajo el efecto de un dilogo constante entre los jueces, tiende hacia un Pluralismo ordenado 35.
Cfr. el clebre Ttulo XV de nuestra Constitucin (De lUnion europenne) pergeado en el curso de cuatro reformas sucesivas: el 25 de junio de 1992 (Tratado de Maastricht), el 25 de enero de 1999 (Tratado de Amsterdam), el 25 de marzo de 2003 (Orden de detencin europea) y el 4 de febrero de 2008 (Tratado de Lisboa). 34 Conclusiones, Consejo de Estado, 10 de abril 2008, Conseil national des Barreaux, R.F.D.A., 2008, p. 575. 35 Denominacin de un trabajo de M. DELMAS-M ARTY cuyo ttulo completo es: Les forces imaginantes du droit. Le pluralisme ordonn (Seuil, 2006).
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2.2. Las relaciones entre la ley y el reglamento La Constitucin de 4 de octubre de 1958 oper una revolucin entre las fuentes infraconstitucionales del derecho. Lejos del dogma de la ley expresin de la voluntad general, de su tradicional soberana, el legislador se encuentra supervisado por el ejecutivo (fuerte racionalizacin del parlamentarismo), concurriendo con el pueblo (referndum legislativo del artculo 11), a veces suplantado por el Gobierno (recurso a las resoluciones del artculo 38) o censurado por el Consejo constitucional. En su mbito de accin, se ve incluso limitado por el juego de los artculos 34 y 37. De hecho, en 1958, la ley ya no es solamente definida por su autor (el Parlamento) puesto que se aade a este criterio formal un criterio material: no puede dictarse sino en los mbitos previstos en el artculo 34 de la Constitucin. Por lo que se refiere a las otras materias, el artculo 37.1 precisa que tienen un carcter reglamentario. La voluntad de desvalorizacin del Parlamento perseguida por la pareja De Gaulle/Debr tiene aqu su plena consagracin. A partir de ese momento, el Gobierno, titular de un verdadero poder normativo (o reglamentario) autnomo, contaba, por otra parte, con un defensor: el Consejo constitucional (instituido principalmente para protegerlo de las usurpaciones de la ley). Pero contra todo pronstico, los sabios fueron poco a poco contribuyendo a relajar las dificultades constitucionales impuestas al Parlamento en el mbito de sus competencias legislativas. El alcance de esta revolucin fue, pues, limitado. El Consejo llegar incluso hasta declarar que la Constitucin no se propuso declarar inconstitucional una disposicin de naturaleza reglamentaria contenida en la ley (DC, 30 de julio de 1982, Ley sobre los precios y las rentas), lo que equivale a un cuestionamiento puro y simple del principio de distribucin de competencias establecido por los artculos 34 y 37. A qu se debe tal retroceso del control de la constitucionalidad de las leyes como instrumento de la proteccin del mbito reglamentario? La razn es a la vez jurdica y poltica. Desde un punto de vista jurdico, como los procedimientos expresamente previstos por la Constitucin para proteger el poder normativo del Gobierno la inadmisibilidad del artculo 41 y la deslegalizacin del
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artculo 37.2 dependen del propio Gobierno para su ejercicio, cabe considerar que al no utilizarlos, se est de acuerdo con la extensin del mbito legislativo 36. En clave poltica, determinar sistemticamente la inconstitucionalidad de una disposicin de naturaleza reglamentaria contenida en una ley equivaldra a no hacer caso de un principio esencial en los regmenes parlamentarios contemporneos: el del Gobierno como protagonista principal del proceso legislativo. Ms que nunca, el fenmeno mayoritario da la razn a los clsicos anlisis de Boris Mirkine-Guetzvitch: contrariamente a todas las viejas teoras de la separacin de poderes, bajo el rgimen parlamentario, es el ejecutivo el que legisla 37. Los mecanismos de racionalizacin y de circunscripcin del mbito de la ley tuvieron lugar en un clima de confrontacin entre Ejecutivo y Legislativo. Se ignoraba entonces que sobre la base de una creciente solidaridad poltica, por medio del partido mayoritario, la ley iba a convertirse en la herramienta indispensable para conducir la poltica gubernamental (o presidencial). Por lo tanto, para el Consejo constitucional, declarar la inconstitucionalidad de una ley con el fundamento del artculo 37.2 careca de todo sentido ya que, pretendiendo proteger al Gobierno, se llegara a sancionar al verdadero impulsor de la legislacin, el propio Gobierno. Pero esta interpretacin, por lcida que sea, no conjura las consecuencias negativas. Efectivamente, se vuelve fcil, con la complicidad del Parlamento y la bendicin del Consejo constitucional, abusar de la situacin, incitando a la inflacin legislativa, a la degradacin de la calidad de una ley que titubea, vacila y farfullea, sealaba el Presidente P. Mazeaud. En definitiva, pareci necesario retomar el rigor.
Amparndose en el artculo 37.2, el Gobierno puede recobrar el ejercicio de su potestad reglamentaria tras la publicacin de la ley a travs de una deslegalizacin (declaracin por el Consejo Constitucional del carcter reglamentario y no legislativo). Autorizado de este modo a modificar la ley por decreto, cuenta con medios constitucionales para recuperar las materias puntualmente dejadas en manos de la ley. 37 B. M IRKINE -G UETZEVITCH , Le renforcement de lExcutif et le rgime parlementaire, R.D.P., 1930, p. 519. Para ms detalles sobre el original pensamiento de un autor a menudo olvidado en Francia, cfr, nuestro trabajo Boris MirkineGuetzvitch et la diffusion du droit constitutionnel, Droits, 2007, nm. 46, pp. 183-212.
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El Consejo constitucional se puso a la tarea elevando la accesibilidad y la inteligibilidad de la ley (DC 16 de diciembre de 1999) a rango de principio de valor constitucional, declarando que la ley debe tener un contenido normativo y atenuando los efectos de la jurisprudencia de 1982 mediante una sentencia de 21 de abril de 2005 (Ley de orientacin y programa sobre el futuro de la escuela). Para poner fin a la laxitud y evitar que la norma legislativa se vincule con la pura comunicacin poltica, intervino tambin el poder constituyente el 23 de julio de 2008. Con el objeto de asegurar el respeto de los artculos 34 y 37, la reforma prev que el Presidente de la Asamblea a la que se someta el texto y no solamente el Gobierno podr oponerse a una propuesta o a una enmienda ajena al mbito competencial de la ley. Cabe estimar que, con seguridad, los estudios de impacto, obligatorios para los proyectos de ley 38, permitirn al mismo tiempo apreciar los resultados previstos de los textos legislativos, su coste, y su insercin en el marco del artculo 34.
3. LOS DISTINTOS ORDENAMIENTOS JURDICOS 3.1. La organizacin general de la justicia en Francia La justicia francesa tiene tres rdenes jurisdiccionales: el orden constitucional, en el cual se encuentra exclusivamente el Consejo Constitucional; el orden administrativo, a la cabeza del cual se encuentra el Consejo de Estado; y el judicial, coronado por el Tribunal de Casacin. Esquemticamente: el primero monopoliza el denominado control de constitucionalidad de las leyes (vase el apartado 4); el segundo resuelve los procesos de carcter administrativo (acerca de la administracin y las relaciones con los administrados); y el tercero, conoce de los procesos entre privados que enfrentan a particulares y que son resueltos por el derecho pri-
Cfr. la ley orgnica de 15 de abril de 2009 de aplicacin del nuevo prrafo 3 del artculo 39. El mecanismo puede finalizar con un examen por el Consejo constitucional de la admisibilidad del Proyecto de Ley (art. 39.4).
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vado. Detrs de esta distincin, a primera vista lgica, surgen verdaderas dificultades. Las principales se refieren a la definicin de lo que est incluido exactamente en uno u otro de los rdenes jurisdiccionales. Cul es el juez competente? La cuestin afecta tanto a la justicia como a los justiciables 39. Cada orden jurisdiccional constituye un bloque homogneo, que puede oponerse al otro, sea para ejercer una competencia, sea para negarse a hacerlo. La solucin de las dificultades relativas al orden administrativo y al orden jurisdiccional pas por la creacin en 1872 de un Tribunal de conflictos, compuesto paritariamente de consejeros de Estado y magistrados del Tribunal de casacin (presidido por el Ministro de justicia). Durante mucho tiempo en Francia, fue difcil hablar de un poder judicial. Es cierto que desde la Revolucin, se mantuvo inalterada una tradicin constante de subordinacin del poder judicial a las voluntades polticas. Depuraciones, revocaciones, jubilaciones se sucedieron al ritmo de los cambios de rgimen. El resultado pretendido se obtuvo ms all de lo deseable: todos los poderes polticos, cualesquiera que fueran, intentaron contar con una magistratura tan dcil como pudieran soarla, y los sueos son insaciables 40. El texto de 1958 conserva an el rastro de esta sumisin del juez ordinario puesto que el ttulo VIII de la Constitucin que se refiere a l se titula: De la autoridad judicial, calificacin tradicionalmente preferida a la de poder. Y luego est el primer prrafo del artculo 64: el Presidente de la Repblica es garante de la independencia de la autoridad judicial que es lo mismo que declarar que el lobo es el garante de la seguridad del aprisco 41. Por otra parte, en lo que atae a la justicia constitucional, los constituyentes no quisieron un Tribunal, prefirieron limitarse a la creacin de un Consejo. Pero la situacin de los jueces ha evolucionado durante las tres ltimas dcadas hasta el punto de que es corriente hablar hoy del poder judi-
Por el contrario, la cuestin afecta en menor grado a la jurisdiccin constitucional ya que sus competencias estn claramente definidas por la Constitucin y porque los justiciables no pueden recurrir a l directamente. 40 G. CARCASSONNE, La Constitution, Seuil, 2009, p. 312. 41 Ibid.
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cial. Hay, en primer lugar, una tendencia a la judicializacin de la vida social que refuerza la figura y la posicin del juez. A continuacin, es necesario mencionar sobre este tema la importancia de la jurisprudencia del Consejo constitucional: no slo permiti atribuir valor constitucional al principio de independencia de los rganos jurisdiccionales administrativos (DC 22 de julio de 1980) 42, sino que el Consejo dedujo que ni el legislador, ni el Gobierno, podan censurar sus sentencias, enviarles indicaciones o substituirlos en los procesos. Por ltimo, varias reformas constitucionales vinieron a cerrar la evolucin hacia la afirmacin del poder jurisdiccional. Se puede citar la reforma del 27 de julio de 1993 y la del 23 de julio de 2008 que, cada una a su manera, consagran el autonoma del Consejo Superior de la Magistratura con relacin al Poder Ejecutivo (vase el apartado I 2).
3.2. rganos jurisdiccionales ordinarios y garanta de las libertades En el orden jurisdiccional, el juez civil y el juez penal (colocados bajo la autoridad del Tribunal de casacin) garantizan ordinariamente, por decirlo as, las libertades. En el orden administrativo, dnde los jueces se encuentran bajo la autoridad del Consejo de Estado, es habitual sealar que actan como censores de los decretos y servidores de la ley. La capacidad del juez administrativo para proteger las libertades es as el resultado de su emancipacin progresiva del poder ejecutivo 43. Bajo la V Repblica, la obra jurisprudencial magistral de los jueces administrativos gozar, con el Consejo constitucional, de un nuevo impulso. Ello se debe a que los principios generales del derecho ms importantes establecidos
En el texto constitucional slo aparece expresamente garantizada la independencia de los tribunales del orden jurisdicional. 43 Liberado de la tutela del poder por la ley de 24 de mayo de 1872, el Consejo de Estado no ha dejado desde entonces de reforzar su capacidad de control de los actos de la administracin. Fue necesario que defendiera a la vez su competencia jurisdiccional frente a las acometidas repetidas del Tribunal de Casacin y ganarse la credibilidad de los administrados.
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por el Consejo de Estado se sublimaron en principios de valor constitucional por los jueces de la Rue Montpensier; a que estos ltimos supieron elevar la independencia de la jurisdiccin administrativa al rango de principio fundamental reconocido por las leyes de la Repblica (DC, 22 de julio de 1980) y, en paralelo, limitar el mbito de aplicacin del artculo 66 de la Constitucin (la autoridad judicial, garante de la libertad individual, garantiza el respeto de este principio en las condiciones previstas por la ley) aceptando una nocin del concepto de libertad individual cada vez ms reducida. Finalmente, raros son hoy los actos respecto de los cuales el juez carece de capacidad de control; incluso la categora de los actos de Gobierno ha sido progresivamente mermada. Tambin el ejercicio por la administracin de su poder discrecional ha sido normalizado, por decirlo as, ya que el Consejo de Estado se ha atribuido el control, al menos, del error manifiesto en la valoracin. Otras evoluciones recientes empujan al juez administrativo al campo de las libertades. En esta lnea contamos con la importante ley de 30 de junio de 2000 que instaura el procedimiento del recurso-libertad, comparable a un tipo de amparo (en espaol en el original) administrativo (numerosos recursos sobre extranjera, en especial, sobre el derecho de asilo). Por lo tanto, y a pesar del artculo 66 de la Constitucin o el artculo 134 del Cdigo de Procedimiento Penal, que consagra la competencia exclusiva de los tribunales judiciales en caso de violacin de la inviolabilidad del domicilio, asistimos a un verdadero entrecruzamiento de competencias de uno y otro juez en la garanta de las libertades. As lo constatamos en los casos de la proteccin de las libertades individuales o de la propiedad privada. Los principales inconvenientes que se derivan son la ausencia de claridad del sistema para la persona justiciable que no sabe a qu juez recurrir, la falta de celeridad de los procedimientos y, finalmente, el difcil respeto de las exigencias del proceso equitativo (derecho a obtener una resolucin en un plazo razonable, en particular). Se comprende as porque se viene reclamando con regularidad una unidad de competencia en el marco de la proteccin de las libertades fundamentales en beneficio a veces del juez administrativo 44.
Cfr. A. VAN LANG (dir.), Le dualisme juridictionnel. Limites et mrites, Dalloz, coll. Thmes et commentaires, 2007.
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Esta descripcin no basta probablemente para situar por entero el lugar de los rganos jurisdiccionales ordinarios (de los rdenes administrativo y judicial) en la garanta de los derechos fundamentales; pero debe permitir, no obstante, entender la especificidad de la justicia administrativa en Francia. Para explicar el mantenimiento a travs del tiempo de este dualismo jurisdiccional, es necesario retomar la expresin de Bruno Genevois: el dilogo de los jueces 45, que se revel necesario como medio de evitar jurisprudencias discordantes o contradictorias; con el cometido de lograr una buena administracin de la justicia y garantizar la seguridad jurdica a los ciudadanos. Conservando su autonoma, el Consejo de Estado y el Tribunal de casacin estn, pues, a la escucha uno del otro. Por lo que se refiere a la autoridad del Consejo constitucional, supieron asumirlo como el intrprete natural de la Constitucin. Teniendo en cuenta esta realidad, el constituyente ha credo posible impulsar aun ms el dilogo y las relaciones entre jurisdicciones creando, el 23 de julio de 2008, un nuevo dispositivo de control de la constitucionalidad de las leyes.
3.3. La cuestin prioritaria de constitucionalidad: el nuevo instrumento del dilogo entre los jueces El 1 de marzo de 2010 permanecer como el hito inicial de un cambio profundo para los derechos de los justiciables. Es ms, puede concebirse con mayor amplitud como la fecha a partir de la cual todo el sistema jurdico francs va a comenzar a cambiar de aspecto. Esta fecha se refiere a la entrada en vigor de la ley orgnica (del 10 de diciembre de 2009) dictada en aplicacin del nuevo artculo 61-1 de la Constitucin. Con la CPC (Cuestin prioritaria de constitucionalidad), se abre la veda de las leyes inconstitucionales; los derechos y libertades que la Constitucin garantiza no admitirn ya ninguna contradiccin del legislador. Hasta este momento, Francia slo haba aceptado el control a priori de las leyes (despus del voto, pero antes de la promulgacin), a peticin nicamente de las autori-
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Mlanges en lhonneur de Bruno Genevois. Le dialogue des juges, Dalloz, 2009.
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dades polticas. A partir de ahora, toda persona justiciable puede instar ante toda jurisdiccin, en el seno de cualquier instancia procesal (en primera instancia, en apelacin o en casacin) una cuestin referida a la constitucionalidad de una disposicin legal aplicable al caso. En Francia no se adopta el sistema americano de la excepcin de inconstitucionalidad y no se le atribuye al juez ordinario juzgar la ley a la luz de la Constitucin. De acuerdo con un modelo bien conocido en la Unin Europea y en los Estados miembros, corresponde a la jurisdiccin constitucional especializada el Consejo constitucional pronunciarse sobre la cuestin prejudicial. El acceso de las personas justiciables al juez constitucional se plantea, pues, de manera indirecta. Salvo si la cuestin se plantea por primera vez en casacin, se prev un doble filtro que tiene por funcin principal evitar el colapso del Consejo. En primer lugar, el Tribunal que conoce del asunto suspende su tramitacin 46 y reenva el problema de constitucionalidad a la jurisdiccin suprema de su orden jurisdiccional (Consejo de Estado o Tribunal de Casacin). A continuacin, el Consejo de Estado o el Tribunal de casacin disponen de un plazo de tres meses para plantear o no la cuestin al Consejo constitucional. Este ltimo, nico juez habilitado para zanjar este tipo de conflicto normativo, debe entonces pronunciarse sobre la CPC en el plazo tambin de tres meses. Y en caso de no conformidad con la Constitucin, la CPC tiene un efecto erga omnes (nuevo prrafo 2 del artculo 62) 47. La norma es expulsada inmediatamente del ordenamiento jurdico francs. Pero para evitar los inconvenientes de una posible laguna, el Consejo tiene la facultad de establecer previsiones transitorias (aplazamiento en el tiempo de los efectos de la declaracin
La remisin de la cuestin no es automtica. La Ley orgnica establece estas condiciones: 1. La disposicin en cuestin debe ser aplicable al caso o ser relevante en el procedimiento o constituir el fundamento de las diligencias. 2. No debe haber sido anteriormente declarada conforme con la Constitucin por el Consejo constitucional, salvo que las circunstancias hayan cambiado; 3. Y debe tener el suficiente fundamento constitucional. 47 Una disposicin declarada inconstitucional en base al artculo 61-1 es declarada nula desde la publicacin de la sentencia del Consejo Constitucional.
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de inconstitucionalidad, por ejemplo) en espera de la adopcin de una reforma destinada a remediar la inconstitucionalidad. Con este nuevo control a posteriori de la constitucionalidad de las leyes, la garanta de los derechos fundamentales no pasa exclusivamente ya por los convenios internacionales. La propia Constitucin puede se alegada; la Constitucin puede interiorizarse ms. Por otra parte, existen principios consustanciales al ordenamiento jurdico nacional (laicidad, una determinada concepcin de la igualdad) que no cuentan con una proteccin a travs de los tratados. El otro avance indiscutible de la CPC es que pueda lograr que leyes que contienen disposiciones inconstitucionales no sigan aplicndose en el tiempo. Esta eventualidad pudo tener lugar en el pasado en ausencia de control a priori, bien por inadvertencia de los legitimados para recurrir ante el Consejo o bien por conformismo poltico. Por ltimo, se advirti bien pronto que este mecanismo puede servir para halagar el orgullo nacional, o por lo menos para reanimar la ilusin de una Constitucin jerrquicamente superior al derecho internacional en general, y al derecho de la Unin en particular. La cuestin prejudicial deba, en efecto, ser prioritaria. En cualquier caso, seala la LO del 10 de diciembre de 2009, cuando a los tribunales se les sometan argumentos que versen sobre la conformidad de una disposicin legal, por una parte, a los derechos y libertades garantizados por la Constitucin y, por otra, a los compromisos internacionales de Francia, [deben] pronunciarse prioritariamente sobre el planteamiento de la cuestin de constitucionalidad. Resumidamente, en el supuesto de que se plantee a la vez un problema de contradiccin con la Constitucin y una posible contradiccin con el derecho del Convenio Europeo de los Derechos Humanos o el Derecho de la Unin, el juez debiera tratar prioritariamente la cuestin de constitucionalidad. Tanto para el constituyente como para numerosos constitucionalistas, este carcter prioritario serva para destacar la preeminencia de la Constitucin en el ordenamiento jurdico interno. Pero esto supone subestimar el impacto del principio de primaca del derecho de la Unin. Este dispositivo prioritario volva a desconocer la fuerza del vnculo entre los rganos jurisdiccionales ordinarios y los jueces de Luxemburgo. Es eurocompatible establecer un dispositivo que soslayaba la misin del juez nacional como juez comunitario y su facultad de planReDCE. Ao 7. Nm. 14. julio-diciembre/2010. Pgs. 17-74.
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tear una cuestin prejudicial al Tribunal en cuanto una ley nacional pudiera juzgarse incompatible con el derecho de la Unin? Esta es exactamente la cuestin que se plante al Tribunal de Justicia de la Unin Europea por el Tribunal de casacin, el 16 de abril de 2010 (Asunto Abdeli Melki) y que origin una virulenta y desacostumbrada polmica en el mbito jurdico francs. Para la gran mayora de los profesores de Derecho pblico, estaba claro que el Tribunal de casacin buscaba el conflicto 48. Se iba a romper ese preciado juguete, de sutil mecanismo y portador de tanta grandeza constitucional? Lo peor se evit (la censura de la CPC por los jueces de Luxemburgo), pero al precio de importantes concesiones por parte del Consejo constitucional. Cabra, incluso, hablar de humillacin en el mbito de la interrelacin de ordenamientos. Prefiriendo adelantarse a la respuesta del Tribunal de Justicia, y tranquilizarlo, el Consejo llev a cabo una apelacin a la constitucin en la sentencia de 12 de mayo de 2010 49. Qu renuncio con relacin a su sentencia de 3 de diciembre de 2009 dictada con ocasin del control a priori de la ley orgnica sobre la CPC! Ya no es el momento de destacar que el argumento a propsito de la conformidad con la Constitucin debe examinarse antes que el referido a la conformidad de una ley con los compromisos internacionales de Francia. Ya no es de buen tono mencionar la supremaca de la Constitucin en el orden interno. A raz de esta sentencia, la ley orgnica debe interpretarse de manera que no suponga un obstculo para que el juez en el curso de un proceso en el cual se alega la incompatibilidad de una ley con el derecho de la Unin Europea haga, en cualquier momento, lo que sea necesario para impedir que disposiciones legales que supondran un obstculo a
Entre las numerossimas reacciones podemos, por ejemplo, citar G. CARCASSONNE y N. M OLFESSIS, La Cour de cassation lassaut de la question prioritaire de constitutionnalit, Le Monde du 23 avril 2010; D. ROUSSEAU y D. LEVY, La Cour de cassation et la question prioritaire de constitutionnalit: pourquoi tant de mfiance?, Gazette du Palais, 25-24 avril 2010; A. LEVADE, Renvoi prjudiciel versus question prioritaire de constitutionnalit: la Cour de cassation cherche le conflit!, Dalloz 2010, note 1254. 49 Sentencia nm. 2010-605, loi relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne.
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la plena eficacia de las normas de la Unin sean aplicadas. Dos das ms tarde, deseando ir de la mano con el juez constitucional, el Consejo de Estado aportar una interpretacin idntica de la CPC: la cuestin puede en cualquier momento ser concurrente con la facultad o la obligacin del juez ordinario de recurrir al TJUE para hacer cesar inmediatamente todo posible efecto de la ley contrario al derecho de la Unin (CE, 14 de mayo, Rujovic). Ante estas diligentes manifestaciones de sometimiento a las obligaciones especficas del derecho de la Unin, expuestas por las dos alas del Palacio Real, el Tribunal de Justicia 50 consider el dispositivo de la ley orgnica de 10 de diciembre de 2010 (dictada en aplicacin del artculo 61-C) compatible con las obligaciones impuestas por su jurisprudencia Foto-Frost y por el artculo 267 TFUE. Los rganos jurisdiccionales franceses pueden, pues, someter al Tribunal una cuestin prejudicial si tienen dudas sobre la compatibilidad de la legislacin nacional con el derecho de la Unin, incluso cuando plantean una CPC. El carcter prioritario de la cuestin de constitucionalidad se coloca pues bajo una obligacin: aqulla que resulta del mantenimiento de la plena eficacia del derecho europeo. El Consejo constitucional ya no har ms aadiduras en su sentencia de 22 de julio de 2010 (M. Alain C. y otros). A las primeras de cambio de aplicacin de la CPC, la guerra de los jueces le ha cogido el paso al dilogo de las Cortes. Pero podamos creer que fuera de otra manera considerando una reforma de este calado que genera tales retos en la posicin constitucional de Cortes Supremas y Consejo constitucional? No obstante, hay que retener tres aspectos positivos: el filtro del Tribunal de casacin y el Consejo de Estado no se transforma en tapn (se plantean abundantes cuestiones ante el Consejo); no se impugna el lugar estratgico del juez constitucional en la garanta de los derechos y libertades; y el dilogo entre el Consejo constitucional y el Consejo de Estado tiene la apariencia de una unin sagrada. Por lo que se refiere al Tribunal de casacin, hay que juzgar su actuacin como una ms de la larga lista de disidencias entre rganos jurisdiccionales que, todas, al final, se solucionaron con el tiempo.
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TJUE, sentencia de 22 de junio de 2010.
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3.4. Los rganos jurisdiccionales ordinarios y el Derecho europeo De manera constante, desde la sentencia Costa c/ENEL de 1964 o Simmenthal de 1978, el Tribunal de Justicia viene afirmando el principio de la primaca del derecho de la Unin sobre las normas internas de los Estados, incluidas las de naturaleza constitucional 51. Por su parte, el Consejo constitucional reconoce la existencia de un ordenamiento jurdico comunitario integrado en el ordenamiento jurdico interno y distinto del ordenamiento jurdico internacional. Pero cmo organizar las relaciones entre estos rdenes enclaustrados? La respuesta difiere en funcin de la norma nacional de que se trate. Si se trata de la relacin derecho de la Unin/ Constitucin, se ha adoptado recientemente por el Consejo una posicin con ocasin de su famosa jurisprudencia Directiva iniciada en 2004 (vase el apartado IV 3). Por lo que se refiere a la relacin derecho de la Unin/ley ordinaria, todo pareca a priori regulado por el artculo 55 de la Constitucin: los Tratados o acuerdos vlidamente ratificados o aprobados tienen, a partir de su publicacin, una autoridad superior a la de las leyes. La cuestin ser, no obstante, saber cul sera el juez competente para efectuar este control de las leyes a la luz de los tratados internacionales. En una sentencia capital dictada el 15 de enero de 1975 (IVG), el Consejo constitucional se neg a integrar el derecho internacional en el bloque de constitucionalidad, considerando que su competencia se limitaba a la estricta confrontacin de las leyes con las disposiciones del texto constitucional. Tratndose del cumplimiento del artculo 55 y de la sancin de no conformidad de las leyes a los Tratados o acuerdos internacionales, indic para la ocasin que esta tarea corresponda a los rganos jurisdiccionales ordinarios. La doctrina del Consejo fue asimilada rpidamente por el Tribunal de casacin que asumi por su cuenta la distincin entre el control de constitucionalidad (reservado al Consejo constitucional) y el control de convencionalidad (conferido a los rganos jurisdiccionales ordinarios). En la sentencia Sociedad Jacques Vabre de 24 de mayo de 1975,
51 Ms recientemente cfr. Sentencias del TJUE, de 3 de mayo de 2005, Berlusconi o del 19 de noviembre de 2009, Filipiak.
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aceptaba as hacer prevalecer el Tratado de Roma y descartar la ley, ya fuera anterior o posterior. Por su parte, en cambio, el juez administrativo se negar an durante mucho tiempo en nombre de la teora de la ley pantalla a garantizar la primaca de un acuerdo internacional sobre las leyes nacionales posteriores. Ser necesario esperar casi quince aos para que el Consejo de Estado abandone esta posicin (clebre sentencia Nicolo, de 20 de octubre de 1989) y se alinee con la jurisprudencia del Tribunal de casacin. Progresivamente, teniendo en cuenta la especialidad del ordenamiento jurdico europeo, los jueces de los dos rdenes jurisdiccionales aceptarn inaplicar una ley contraria a los Reglamentos, a las directivas e incluso a los principios generales del Derecho comunitario. Sobre este delicado problema del conflicto entre normas, el dilogo de los jueces ha tenido finalmente lugar. Necesario dentro del Estado, va a alcanzar dimensin europea gracias a la cuestin prejudicial (antiguo artculo 234 TCE que se ha convertido en el artculo. 267 TFUE) que ha permitido controlar los sistemas jurdicos nacionales y garantizar su articulacin correcta con el Derecho de la Unin, dando as lugar a la Europa de los jueces que anticipaba el Presidente Lecourt 52. En este dilogo subsista, no obstante, una contradiccin acerca de la garanta de los derechos fundamentales alegada por los justiciables franceses. Podan prevalecer en un proceso en nombre del respeto del derecho internacional (control de convencionalidad) pero no en nombre de su propia Constitucin (ausencia de control de constitucionalidad a posteriori). Inevitablemente, la persona justiciable poda sentirse mejor protegida por los Tratados que por las prescripciones del texto constitucional. El Consejo constitucional segua estando excluido de este dilogo permanente entre los rganos jurisdiccionales nacionales y los rganos jurisdiccionales europeos en torno al inmenso corpus de los derechos fundamentales. Ante tal anomala, la evolucin pareca inevitable. Se concret en la reforma del 23 de julio de 2008 que instauraba en Francia la cuestin prejudicial de constitucionalidad. Su puesta en marcha dio lugar a un discurso lleno de optimismo del Presidente Nicolas Sarkozy. Segn l, se pondra un trmino definitivo a esta situacin in-
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Cfr. R. LECOURT, LEurope des juges, Bruylant, 1976.
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comprensible (), que a veces conduca a que los procesos, en vez de purgarse en Francia, dieran lugar a que Francia fuera condenada por el Tribunal europeo. Bonito resultado! 53. Pero para que los procesos se purguen internamente, falta que los jueces ordinarios colaboren prioritariamente con el Consejo constitucional y abandonen su prctica de un dilogo directo e inmediato con los rganos jurisdiccionales europeos. Tras nueve meses de aplicacin de la reforma, este dilogo est sembrado de minas (vase apartado III 3).
4. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL Ideado en 1958 como el defensor del Ejecutivo contra el Parlamento Charles Eisenmann hablaba de un can dirigido sobre el Parlamento el Consejo constitucional se erigi en protector de los derechos y libertades del ciudadano. Mantenindose, como precisa en su sentencia de 6 de noviembre de 1962, como rgano regulador de los poderes pblicos, es, en sentido ms amplio, la personificacin de la proteccin de los derechos fundamentales contra el legislador (contra la mayora presidencial). Representa, en definitiva, lo contrario de lo que pretendieron sus fundadores: pese a que De Gaulle lo quiso modesto, el Consejo se ha convertido en omnipresente en el paisaje institucional francs. La reforma del verano de 2008 instaurando un control de constitucionalidad a posteriori no har sino acrecentar su influencia.
4.1. Caractersticas de la justicia constitucional en Francia Como en muchos pases europeos, Francia adopt un modelo concentrado (y no difuso como en los Estados Unidos) de justicia consti-
N. Sarkozy, lunes 1 de marzo de 2010 en el Consejo constitucional. Discurso recogido en Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, Dalloz, nm. 292010, p. 14.
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tucional. Un rgano especializado, llamado Consejo constitucional, dispone del monopolio de valoracin de la constitucionalidad de las leyes. Adems tiene atribuidas otras competencias: vela por la distribucin de las competencias entre el Parlamento y el Gobierno (esto es, la observancia de los artculos 34 y 37) y ejerce como juez de las elecciones 54. Lo ms numeroso del contencioso constitucional se sita en este ltimo mbito, pero es en su funcin de garante de los derechos y libertades fundamentales donde estriba la ruptura que es posible apreciar con la tradicin republicana francesa. Es cierto que los hombres de 1958 no se haban propuesto concederle este papel, por temor al Gobierno de los jueces. Tambin es cierto que una lectura amplia de la Constitucin no exclua en ningn momento la posibilidad de que el Consejo se refiriera al Prembulo en su control, y que otorgara, en consecuencia, valor constitucional a un ilustre corpus de derechos fundamentales (Declaracin de 1789, Prembulo de 1946, principios fundamentales reconocidos por las leyes de la Repblica). Fue necesario esperar a la jurisprudencia Libertad de asociacin del 16 de julio de 1971 para que este primer golpe de mano tuviera lugar. Pero esta decisin de 1971 no habra tenido tal repercusin sin la formidable palanca que represent la reforma del 29 de octubre de 1974. Atribuyendo la legitimacin para recurrir ante el Consejo a sesenta diputados o sesenta senadores, el poder constituyente daba lugar al segundo golpe de mano en la historia de la justicia constitucional en Francia. La anomala de un acceso reservado al Presidente de la Repblica, al Primer Ministro y a los Presidentes de las dos Asambleas haba concluido. De virtual (nueve veces invocado entre 1958 y 1974), el control de constitucionalidad pasaba a ser real. La oposicin dispona a partir de ese momento de un arma temible para la proteccin de los derechos y libertades contra el absolutismo potencial de las mayoras polticas. Control de las leyes ms all de las simples normas de competencia y procedimiento, ampliacin de los legitimados, el sistema avanzaba de forma cada vez ms decidida por el camino del perfeccionamiento del Estado de Derecho. Pero es compatible la
Vela por la regularidad de las elecciones presidenciales (art. 58), las elecciones generales (art. 59) y los referenda nacionales (art. 60).
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idea de Estado de Derecho con la ausencia de recurso al juez constitucional por los ciudadanos, directa o indirectamente? Para ponerle remedio, se presentaron dos proyectos de reforma inspirados por Robert Badinter en 1990 y 1993. Sin xito. Tendremos que esperar al verano de 2008 para que un tercer golpe de mano arribe. Convencido por la lgica del progreso, apoyada esta vez por el Comit Balladur, Nicolas Sarkozy admita que la constitucionalidad de las leyes ya no fuera exclusivamente una cuestin de cargos electos. El acceso indirecto a la jurisdiccin del Consejo se iba abrir a los justiciables. Por medio de una cuestin prioritaria de constitucionalidad planteada por el Tribunal de casacin o el Consejo de Estado, un instrumento incomparable de reapropiacin, por los ciudadanos, de nuestro corpus constitucional haba nacido 55. Estos tres momentos clave van a revolucionar la funcin del Consejo constitucional. Percibido al principio como un simple perro guardin del Ejecutivo (Marcel Prlot), se ha convertido hoy al mismo tiempo en una suerte de colegislador (por la anticipacin constante de sus sentencias por los parlamentarios), un creador de normas constitucionales (por la modulacin jurisprudencial de la Carta de derechos y libertades) y un censor de la poltica presidencial (ya que todas las grandes leyes se deben a su iniciativa). Resumidamente, su misin se volvi central en el sistema institucional de la V Repblica. Varios elementos lo demuestran. A nivel cuantitativo, la CPC ha dado lugar entre el 1 de marzo y el 1 de diciembre de 2010 a no menos de cincuenta y tres sentencias. En lo que se refiere al fondo, esta clase de enjuiciamiento nunca es fcil, sobre todo cuando el Consejo debe preguntarse si el tenor de una ley se ajusta al principio de igualdad, a los derechos de la defensa o a la dignidad humana. Con todo, a pesar de la ascensin constante de la institucin, de la complejidad creciente de la funcin de los jueces, a pesar de la insigne carga que le corresponde en la conservacin de los valores de la Repblica, el estatuto del Consejo ha variado poco desde hace medio siglo. Con la llegada de la cuestin prejudicial de constitucionalidad (artculo 61-1 de la Constitucin)
Se toma prestada la expresin de N. Sarkozy, discurso del 1. de marzo de 2010, anteriormente citado.
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ha tenido lugar innegablemente la convergencia de Francia con el standard europeo de justicia constitucional. Pero las especificidades de nuestro sistema an subsisten. La primera se refiere a su composicin. A pesar de la metamorfosis del papel del Consejo constitucional, todava integra nicamente a nueve miembros, cuyo mandato dura nueve aos y no es renovable (prrafo 1 del artculo 56). La explosin de la litigiosidad a raz de la entrada en vigor de la cuestin prioritaria de constitucionalidad hace an ms evidente la insuficiencia de este nmero. Se plantea, por otra parte, el problema de la politicidad de los nombramientos, de la competencia de las personalidades designadas, y de la presencia de los miembros de derecho. Como Georges Vedel destac, el Consejo es un ser raro: debera estar por encima de la batalla y sus miembros son designados por los grandes actores del combate poltico. En efecto, el Presidente de la Repblica nombra tres, otros tres son nombrados por el Presidente de la Asamblea Nacional y los ltimos tres por el Presidente del Senado. Dado que estos tres cargos suelen estar vinculados al partido mayoritario, y dado que la V Repblica conoci su primera alternancia poltica en 1981, se comprende por qu la corriente socialista tuviera que esperar hasta 1983 para estar representada La segunda especificidad se refiere al Presidente del Consejo. No es designado por sus pares segn el procedimiento ms habitualmente seguido en las jurisdicciones constitucionales. La eleccin de la Presidencia que tiene voto de calidad en caso de empate (artculo 56.3) corresponde an al Jefe del Estado. Las particularidades del modelo francs hacen la aproximacin entre este Consejo y un Tribunal bien difcil. Se podra asegurar un mayor pluralismo con una ratificacin parlamentaria por mayora cualificada de los nombramientos. Con menos audacia, la ley constitucional del verano de 2008 se limita a instaurar una fase previa de audiencia parlamentaria que concluye con un dictamen pblico 56 (nuevo prrafo 4 del artculo 13). El riesgo de bloqueo de los nombramientos
Se mantiene una diferencia mnima entre los tres nombramientos presidenciales (los artculos 13 y 14 prevn un dictamen pblico de la comisin permanente competente de cada Cmara) y los efectuados por los dos presidentes de las Cmaras (dictamen de la comisin permanente competente de la asamblea de que se trate)
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presidenciales, es, en la prctica, muy improbable ya que para que el candidato presidencial sea rechazado sera necesario que la suma de los votos negativos en cada comisin represente al menos tres quintos de los sufragios emitidos en las dos comisiones. Si se considera que las comisiones se componen de miembros que representan proporcionalmente a los grupos, lo que implica que en perodos de normalidad (al margen de los supuestos de cohabitacin) son afectas al Presidente, se entiende que Robert Badinter haya comparado este veto parlamentario a un seuelo, un escamoteo de la imparcialidad para los grandes nombramientos 57. A pesar de los lmites de la reforma, Guy Carcassonne sigue creyendo que, al menos, se garantiza la competencia de las personalidades nombradas. El temor de dictmenes pblicos con reparos o negativos, obligara al Presidente a su modo de ver a presentar candidatos presentables. Pero para garantizar la capacidad de los miembros para ejercer sus funciones, existe un medio ms eficaz, que es exigir, como se hace con los integrantes del Tribunal de justicia de Luxemburgo, que sean juristas 58. Tambin se podra defender, siguiendo el modelo italiano, el nombramiento de una cuota de miembros por los altos rganos jurisdiccionales (Consejo de Estado, Tribunal de casacin y eventualmente Tribunal de Cuentas). De otro lado, los antiguos Presidentes de la Repblica, son miembros vitalicios del Consejo constitucional (artculo 56. 2). El Comit Balladur, en su propuesta nm. 75, propuso suprimir esta disposicin y se puede lamentar que el constituyente no haya seguido la indicacin. La experiencia poltica, por rica o sea, no supone de ningn modo contar con la capacidad y la abnegacin necesarias para ejercer la funcin jurisdiccional. Si el modo de designacin de los miembros del Consejo puede dar del rgano una apariencia ms poltica que jurdica, una especificidad suplementaria aparece si se repara en los aspectos procesales.
R. BADINTER en su debate con E. Balladur sobre la Rforme constitutionnelle, Le Monde, 11 juin 2008. 58 De 66 miembros del Consejo, slo 4 provienen de la carrera judicial. Por lo que se refiere a los profesores de derecho, slo uno lo integra en la actualidad. Estos dos sectores, de los que los Tribunales constitucionales se suelen nutrir abundantemente, estn muy poco representados en el Consejo.
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4.2. Los procedimientos en el Consejo constitucional Los textos y la prctica han perfilado durante mucho tiempo un procedimiento contradictorio, escrito y secreto. El respeto del principio contradictorio debe mucho a la insistencia del Presidente R. Badinter que hizo, por ejemplo, publicar en el Diario Oficial las observaciones en defensa de la ley dirigidas al Consejo por la Secretara General del Gobierno (como este ltimo tiene las riendas del procedimiento legislativo, es a l al que le corresponde defender la ley!). Pero ms all de los intercambios informales entre el Consejo y las Asambleas, habr que esperar al 13 de febrero de 2004 para que una delegacin de cinco parlamentarios socialistas sea oda por la ponente de la ley sometida a juicio. Como en cualquier proceso, estn, de una parte, los legitimados activamente (generalmente los diputados o los senadores) que exponen sus fundamentos; del otro, el Gobierno, que responde punto por punto y pide al Consejo desestimar el recurso; y entre los dos, el Consejo que se pronuncia sobre este intercambio de argumentos. Al margen de esto no se establece precisin ulterior. Se ha criticado el carcter informal de las audiencias, siempre situadas en la fase de instruccin del expediente, la ausencia de abogados en las sesiones, el secreto sobre el nombre del ponente, sobre el sentido de la ponencia, sobre el reparto de los turnos de intervenciones. El ejemplo de las numerosas Cortes constitucionales extranjeras muestra que la respetabilidad de los jueces no es puesta en entredicho por el conocimiento pblico de sus debates, votos u opiniones disidentes. El carcter rudimentario del procedimiento en el Consejo tena sentido en 1958, en el momento en que dominaba una concepcin estrecha de lo que poda representar. Pero con el cambio radical de 1971-1974 hubiera sido conveniente que el control de constitucionalidad satisficiera una de las primeras exigencias del debate democrtico: su carcter pblico y transparente. Una mejora tuvo lugar bajo la Presidencia de Jean-Louis Debr con la aceptacin en el Consejo de abogados de las partes con motivo de los contenciosos electorales. En el contencioso de las leyes, tambin se han previsto comparecencias para dar ms argumentos al ponente, ya se trate de recurrentes o expertos, cientficos o juristas. Pero sin duda es la cuestin prioritaria de constitucionalidad la que va a hacer prcticamente ineludible la evolucin hacia la jurisdiccionaReDCE. Ao 7. Nm. 14. julio-diciembre/2010. Pgs. 17-74.
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lizacin del Consejo. Ya, desde la publicacin del Reglamento de procedimiento consustancial a la CPC (DO de 18 de febrero de 2010) 59, se han apreciado mejoras. El procedimiento es plenamente contradictorio, la audiencia es pblica y los abogados defienden sus posiciones ante el Consejo. Ha sido necesario esperar ms de cincuenta aos para que el Consejo adopte el aspecto de un Tribunal. Que el Presidente Sarkozy tema tanto, a partir de la introduccin de la CPC, que el Consejo se convierta en un Tribunal supremo que domina todos los rganos jurisdiccionales y que instaura un contrapoder judicial 60, muestra que las potencialidades de esta reforma su inmensas. No le falta razn cuando seala que el 1 de marzo de 2010 representa una verdadera revolucin jurdica; olvida apreciar que podra conducir al declive del voluntarismo poltico. 4.3. Relaciones entre el Consejo constitucional y la Unin Europea De manera un poco provocadora, pero no muy alejada de la realidad, se puede decir que dos ordenamientos constitucionales coexisten en un mismo texto constitucional: el ordenamiento constitucional original, adoptado en 1958, y un ordenamiento constitucional derogatorio, emplazado en el ttulo XV de la Constitucin (aadido por la reforma de 25 de junio de 1992): el ordenamiento del derecho constitucional europeo. Este ttulo XV, titulado De la Unin Europea 61, consta de siete artculos. El primero (artculo 88-1), en forma de una clusula europea general, contiene el principio de la participacin de Francia en la Unin en las condiciones previstas por el Tratado de Lisboa () firmado el 13 de diciembre de 2007. A continuacin, bajo la forma de verdaderas normas de habilitaEl Reglamento de rgimen interior de 4 de febrero de 2010 ha sido objeto de una primera modificacin el 24 de junio de 2010 (Publicada en el Journal Officiel el 23 de julio). 60 N. Sarkozy, Discurso sobre la entrada en vigor del artculo 61-1 de la Constitucin, Consejo Constitucional, lunes 1 de marzo de 2010 (recogido en Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, Dalloz, nm. 29-2010, p. 16-17). 61 Ttulo XIV en 1992, titulado entonces De las comunidades y de la Unin Europea.
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cin, dos artculos (88-2 y 88-3) suprimen todo rastro de incompatibilidad entre la Constitucin y el derecho que nace de los Tratados sobre la Unin. Estos artculos fueron reformados siguiendo los dictados de las sentencias del Consejo constitucional. Al modificar as el texto supremo para volverlo compatible con las proyecciones de la Europa integrada, el poder constituyente ofrece verdadera cobertura constitucional (se puede tambin hablar de normas habilitantes) 62 al Derecho de la Unin. Por su parte, los artculos 88-4, 88-6 y 88-7 dan cuenta de las nuevas competencias del Parlamento francs en el control del proceso de toma de decisiones de la Unin. En definitiva, solamente el artculo 88-5 se distingue ya que prev el recurso posible al referndum para todo proyecto de ley que autorice la ratificacin de un Tratado relativo a la adhesin de un Estado a la Unin Europea 63. Para encajar este conjunto de artculos con el orden constitucional inicial, fue necesaria obviamente la intervencin del juez constitucional. El cambio de direccin se opera en 2004 cuando el Consejo constitucional, en una primera sentencia de 10 de junio 64, reconoce tras el tenor literal de los trminos del artculo 88-1 la presencia de una nueva exigencia constitucional: la de garantizar la transposicin en derecho interno de una Directiva comunitaria. El mecanismo se pone en funcionamiento: el Consejo va, por lo tanto, a aceptar retomar parcialmente su famosa jurisprudencia Interrupcin voluntaria del embarazo y abrirse a un control mnimo de convencionalidad (es decir, de conformidad con los textos supranacionales) cuando se encuentre en presencia de una disposicin leSe refieren a la Unin econmica y monetaria, la libre circulacin de personas, las leyes relativas a la orden de detencin europea, el derecho de voto y la elegibilidad de los ciudadanos de la Unin a las elecciones municipales. 63 El constituyente en 2005 (reforma de 1 de marzo), con el impulso del Presidente J. Chirac, estableci un referendum obligatorio para calmar a la opinin pblica temerosa ante la perspectiva de una futura adhesin de Turqua a la Unin. Desde la reforma de 23 de julio de 2008, se acord la ratificacin parlamentaria para evitar el referendum. 64 Nm. 2004-496 DC, Loi pour la confiance dans lconomie numrique. Confirmada, por ejemplo, en la sentencia de 29 de julio de 2004 (Loi relative la biothique).
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gal manifiestamente incompatible con la Directiva que tiene por objeto trasponer 65; va sobre todo a afirmar, a travs de una frmula abundantemente comentada, que la transposicin de una Directiva no podra ir contra una norma o un principio inherente a la identidad constitucional de Francia, salvo si el constituyente lo ha autorizado (DC 27 de julio de 2006). En cierta manera, los jueces de la rue Montpensier venan as a converger con las jurisdicciones constitucionales de los Estados de nuestro entorno (Alemania, Italia, Espaa, en particular), siempre preocupados por oponer un ncleo duro de principios constitucionales al Derecho comunitario. De esta jurisprudencia, del ttulo XV de la Constitucin, de la interpretacin hecha de su artculo 88-1, surge, no obstante, una verdadera dificultad de orden jerrquico. Ya lo hemos sealado: no hay segn el Consejo ninguna relacin jerrquica entre las diferentes fuentes que integran el bloque de la constitucionalidad. Ahora bien, los artculos 88-1, 88-2 88-3 precisamente fueron adoptados por el constituyente para suprimir obstculos constitucionales preexistentes; neutralizan, pues, otras disposiciones de la Constitucin situadas fuera del ttulo XV y consideradas a partir de entonces como inferiores a este derecho constitucional europeizado. Pero esta habilitacin del constituyente a superar el orden constitucional nacional tropieza con un lmite: las normas o los principios inherentes a la identidad constitucional de Francia. As pues, tres niveles jerrquicos distintos aparecen en este dilogo entre ordenamientos jurdicos: encontramos, en el escaln inferior, las normas constitucionales sometidas al peso de una capa intermedia integrada por las exigencias del derecho de la Unin (88-1 y siguientes); y en el escaln superior, las disposiciones especficamente referidas a Francia, las que personifican su excepcin constitucional. Estas ltimas, por importantes que sean, no son, no obstante, intangibles ya que en nuestro modelo, el poder constituyente puede hacerlo todo demolerlo todo (vase la sentencia de 26 de marzo de 2003). El inciso introducido in fine en el fundamento de derecho del Consejo Anunciada claramente en la sentencia de 27 de julio de 2006 (Loi relative au droit dauteur), la sancin de la ley sobre la base de su incompatiblidad con el Derecho de la Unin se concreta finalmente en la sentencia de 30 de noviembre de 2006 (Loi relative au secteur de lnergie).
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la transposicin de una Directiva no podra ir contra una norma o de un principio (), salvo en los casos en los que el constituyente lo haya autorizado cobra todo su sentido. Parece ser un tipo de invitacin dirigida al poder constituyente (artculo 89 de la Constitucin). En resumen, para no tener que asumir slo y durante demasiado mucho tiempo la situacin de crisis que resulta de rechazar la transposicin de una Directiva debido a la definicin de una reserva de constitucionalidad, el Consejo ofrece explcitamente al Congreso la posibilidad de descartar tal elemento del ncleo duro de la identidad constitucional francesa. Apela de alguna manera a su propia jurisprudencia, contando con la oportunidad de una nueva norma de habilitacin en el ttulo XV de la Constitucin. Con este planteamiento, se trata de ilustrar la delicada articulacin entre los ordenamientos jurdicos respecto de, por una parte, la verdadera necesidad de tener en cuenta la primaca del derecho de la Unin y, de otra, la verdadera dificultad para los jueces y los Gobiernos nacionales de abandonar la visin de una Constitucin como norma jurdica suprema. Cul de estas exigencias tiene ms posibilidades de imponerse en Francia? No es una pregunta fcil de resolver. Pero hay un elemento que ayudar a inclinar la balanza en favor de una resistencia del derecho constitucional o en pro de su declive: la facultad de los jueces para atribuir carta de naturaleza a la famosa excepcin francesa. Aqu se juega todo. Toda la trama del debate se concentra de facto en la definicin de la norma constitucional estas normas o los principios inherentes a la identidad constitucional de Francia que bloquee la transposicin de las directivas y que puede as, en definitiva, neutralizar la primaca del Derecho comunitario. En otros trminos, si el nico obstculo erigido por los sabios ante la legislacin europea resulta invisible, ser necesario concluir dos cosas: por una parte, que tiene un valor puramente formal y, por otra, que deja el campo libre a una aplicacin bien real del principio de primaca. En la actualidad, ms de seis aos despus de la evocacin de este ncleo duro de principios republicanos intangibles, y ante los silencios del Consejo, se plantea obviamente la cuestin de su esencia. Ms all de esta preocupacin, es obviamente la capacidad (o la voluntad) de los jueces constitucionales para alejarse de la norma comunitaria lo que plantea ms interrogantes. Las recientes vejaciones sufridas con ocasin de la instauracin de la CPC (vaReDCE. Ao 7. Nm. 14. julio-diciembre/2010. Pgs. 17-74.
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se apartado III finales del 3) no auguran que se atribuya a una gran proteccin al texto de 1958. Ante la eventualidad de que la cuestin de constitucionalidad no fuese prioritaria, Marc Guillaume alertaba de que una nueva jerarqua de las normas vendra a imponerse: en la cumbre, el Derecho comunitario, despus el Derecho constitucional, y luego, el resto del derecho 66. Este escenario ya ha llegado Y por otra parte, de qu le servira al Consejo resistir? En presencia de este ltimo escenario, a los poderes pblicos ya no les queda ms opcin que encomendarse al poder constituyente. Como ocurre a menudo desde la famosa reforma del 25 de junio de 1992, la utilizacin del artculo 89 servira para evitar la sancin de inconstitucionalidad y para dar as la ltima palabra al poder poltico. Ms concretamente, aguijoneado por el juez constitucional, el constituyente se pondra de nuevo al servicio del Derecho comunitario. Significa esto que el posible despertar del control de constitucionalidad slo conseguira incrementar ms las clusulas internacionales o las clusulas europeas en la Constitucin? Cabe razonablemente pensarlo. 5. LA FORMA DE GOBIERNO 5.1. La Repblica Despus del paso de la Repblica a los republicanos, al final de la dcada de 1870, y para conjurar definitivamente el fantasma bonapartista y monrquico, la mayora republicana conducida por Jules Ferry hace inscribir el 14 de agosto de 1884 en la Constitucin de 1875 la siguiente frmula: la forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de una propuesta de reforma. Es en substancia lo que aun figura en el ltimo prrafo del artculo 89 de nuestro texto constitucional. Entre las caractersticas principales de esta tradicin republicana, se encuentra, en primer lugar, la indivisibilidad, garantizando la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley sin distincin de origen, raza o religin (artculo 1). Para el Consejo constitucional, estos principios fundamentaAudiencia del Secretario General del Consejo constitucional por la Comisin de leyes de la Asamblea Nacional, 30 de junio de 2009, CR nm. 63.
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les se oponen a que se reconozcan algunos derechos colectivos a cualquier grupo que se defina por una comunidad de origen, cultura, lengua o creencia (DC 15 de junio de 1999). La Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias firmada el 7 de mayo de 1999 no poda, pues, ser ratificada por Francia. Sin reforma de la Constitucin, estn condenadas todas las polticas favorables al comunitarismo (affirmative action). Contrariamente a los deseos iniciales del Presidente Sarkozy 67, ninguna reforma se ha llevado a cabo para valorar an ms la diversidad de la sociedad francesa y ayudar a la consideracin positiva de las minoras. La Repblica es tambin laica, democrtica y social. La laicidad, por su importancia en nuestra historia republicana, mereca, en efecto, una mencin particular. Debe contemplarse en su dimensin de neutralidad religiosa. En nombre de la separacin entre las Iglesias y el Estado, este ltimo las respeta, las ayuda si es preciso, pero sin establecer privilegios a favor de ninguna. El legislador ha podido deducir (ley de 14 de marzo de 2004), sin ser merecedor del reproche jurisdiccional, una prohibicin del uso de signos religiosos ostensibles en los centros docentes pblicos no universitarios 68. Indivisibilidad, laicidad, igualdad excluyendo todo comunitarismo. Ninguna duda cabe de que el Consejo constitucional podra encontrar all de que alimentar una norma o un principio inherente a la identidad constitucional de Francia. Por el momento, no obstante, se anda con cuidado (vase el apartado 4 3). Artculo 2 de la Constitucin: La lengua de la Repblica es el francs. El emblema nacional es la bandera tricolor, azul, blanca, roja. El himno nacional es la Marsellesa. La divisa de la Repblica es Libertad, Igualdad, Fraternidad. Su principio es: Gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Pero no hay una palabra sobre el gallo, que adorna la cancela del Elseo, y nada tampoco sobre Pars, la capital.
Cfr. el discurso del Presidente de la Repblica aadido como Anexo al Decreto nm. 2008-328 de 9 de abril de 2008 por el que se crea un comit de reflexin sobre el Prembulo de la Constitucin, J.O., 10 avril 2008. 68 Artculo L. 141-5-1 del Cdigo de la educacin que ha suscitado mucha polmica en lo que se refiere al uso del velo en las escuelas.
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5.2. Un sistema parlamentario primo-presidencial La diversidad de las fuentes inspiradoras del texto de 1958, la necesidad de rapidez, es decir, de cerrar compromisos entre el equipo del general De Gaulle y los partidarios de un parlamentarismo procedentes del mbito intelectual de la IV Repblica (Pierre Pflimlin, Guy Mollet, Paul Reynaud), condujeron a la elaboracin de una obra sincrtica. Se pudo hablar con mucha razn de un rgimen inclasificable, de una Constitucin al margen de un rgimen absolutamente indito para Georges Burdeau, hertico segn Ren Cassin. Es cierto que el texto de 1958 est plagado de ambigedades: se concitan todos los criterios clsicos del rgimen parlamentario y, al mismo tiempo, concurren elementos de un poder presidencial autnomo. A su principal inspirador corresponden estas palabras: Digamos, si lo quieren, que nuestra Constitucin es a la vez parlamentaria y presidencial (CH De Gaulle, rueda de prensa del 11 de abril de 1961). Georges Pompidou mencionar, por su parte, que es un sistema bastardo, factor de flexibilidad ya que los chuchos son a menudo ms inteligentes que los perros de pura raza (El nudo gordiano, Plon, 1974). Despus de ms de medio siglo de prctica, es seguramente preferible hablar de una Constitucin de geometra variable: una constitucin, dos regmenes, dependientes de la voluntad del sufragio universal (Jean Gicquel). Estos dos regmenes podran calificarse as: el parlamentarismo primo-presidencial en perodo de concordancia entre la mayora que elige el Presidente y la mayora de los diputados en la Asamblea nacional; el parlamentarismo monista (o primo-ministerial) en el perodo llamado de cohabitacin. En definitiva, o bien Francia se asemeja a una Repblica de Jefe del Estado, o bien a una Repblica de Primer Ministro. Todo depende de la voluntad popular expresada en las elecciones legislativas que siguen a la presidencial. El rgimen a menudo se ha calificado de dualista debido a la doble responsabilidad del Gobierno (ante el Presidente y ante la Asamblea), y debido tambin a su ejecutivo bicfalo. Sera ms propio cifrar el dualismo respecto a las elecciones que constituyen el origen de las relaciones entre los poderes: la del Presidente y la de los diputados. Por lo que se refiere al impacto poltico meditico, la primera prevalece, pero como dato para leer el rgimen, es la segunda la definitoria, generanReDCE. Ao 7. Nm. 14. julio-diciembre/2010. Pgs. 17-74.
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do la hiperpresidencia o la cohabitacin. Pero como el acompasamiento del mandato del Presidente (cinco aos y no siete desde la revisin de octubre de 2000) con el de la Asamblea har estos perodos de discordancia de las mayoras muy excepcionales, o prcticamente imposibles, puede decirse que se estn aquilatando los perfiles de este rgimen atpico en Europa: el rgimen parlamentario primo-presidencial. Parlamentario, puesto que el Ejecutivo y Legislativo disponen de medios de cese mutuo: el Presidente de la Repblica puede disolver la Asamblea nacional (artculo 12), mientras que una mocin de censura puede votarse contra el Gobierno. Primo-presidencial, ya que desde el principio, la autoridad del general De Gaulle junto con las circunstancias de la guerra de Argelia consagran la instauracin de un Gobierno presidencial. El Presidente traza el rumbo de la poltica que debe seguirse, a veces en detalle, y el Primer Ministro la ejecuta 69. No es necesario esperar a la rueda de prensa del 31 de enero de 1964 para comprender que el Presidente de la Repblica dispone de la facultad de cambiar al que le secunda, que la autoridad indivisible del Estado atribuida por completo al Presidente supone la indivisibilidad del poder ejecutivo. Si la voluntad presidencial es el alma del bloque ejecutivo, debemos contar con otro dato central de la vida constitucional francesa: el Gobierno sostenido por una mayora estable. El sistema electoral no es obviamente ajeno a esto. 5.3. Partidos polticos y sistema electoral: el principio mayoritario, elemento esencial de estabilidad del rgimen La Constitucin menciona en trminos restrictivos a los partidos polticos; describe el mtodo de eleccin del Presidente de la Repblica (artculo 7) pero deja a la ley ordinaria la facultad de concretar el sistema electoral para la eleccin de los miembros de las Cmaras. Los partidos y agrupaciones polticas se constitucionalizan en el artculo 4. Pero, lejos del esArtculo 20: El Gobierno determina y fija la poltica de la Nacin. Este artculo no se ha aplicado, al margen de los nueve aos de cohabitacin.
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tatuto muy estricto previsto en la Ley fundamental alemana, el artculo 4 se refiere solo a dos de sus misiones esenciales: contribuir a la expresin del sufragio y poner en marcha el principio de igual acceso de las mujeres y hombres a los cargos representativos. En realidad, los partidos son el apoyo indispensable para una candidatura presidencial seria. A continuacin, una vez obtenida la victoria, es con el voto de su partido mayoritario en la Asamblea con el que el Presidente contar para aplicar su programa. Paradjicamente, se puede, pues, decir as que si las instituciones de la V Repblica se proponan poner fin al rgimen exclusivo de los partidos (Charles De Gaulle), tuvieron como efecto reforzarlos. Pero a diferencia de los usos polticos habituales durante la IV Repblica, el sistema de partidos ha sabido estructurarse. En 1958, Michel Debr deseaba llegar a un bipartidismo a la inglesa asumiendo un sistema electoral mayoritario a una vuelta. No fue seguido por el General. La V Repblica dar lugar finalmente a la bipolarizacin del sistema, es decir, a la recomposicin de las fuerzas en dos coaliciones de Gobierno, una dominada por un gran partido de derecha (hoy la Unin para un Movimiento Popular), la otra por un gran partido de izquierda (el Partido Socialista). Esta conquista principal de la V Repblica, no se debe nicamente a la adopcin de la frmula mayoritaria a dos vueltas en las elecciones legislativas, sino a la combinacin que forma con la eleccin popular del Presidente. Con esta ltima, en efecto, se logr el instrumento tcnico que permita una agregacin de las fuerzas en torno a dos polos. Como las elecciones a la Asamblea se producen exactamente despus de la eleccin del Presidente (desde la LO del 15 de mayo de 2001), se invita al electorado a confirmar el veredicto. El aspecto extremadamente distinto de lo que est en juego lo que representa el Presidente de la Repblica frente a lo que supone la confrontacin partidista puede indiscutiblemente favorecer la polarizacin del electorado y la aparicin de un partido o de una corriente mayoritaria. El nuevo Jefe del Estado aade as a sus importantes prerrogativas jurdicas (vase el artculo 19C), las atribuciones polticas que se derivan de su calidad de lder de la mayora parlamentaria. Es as bien difcil que se contente con el papel de rbitro que se describe en el artculo 5. La tentacin, alimentada por este doble xito popular, es ms bien constituirse en un gua.
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5.4. Relaciones entre ejecutivo y legislativo En los primeros momentos de la V Repblica, la rehabilitacin del Poder Ejecutivo aparece como el nico medio de restablecer la autoridad del Estado. De Gaulle no quiere una Repblica sin cabeza. Pero sabe que nada ser posible sin romper con la tradicin republicana de la omnipotencia parlamentaria. Para alcanzar su objetivo, se sopesan tres alternativas: un reforzamiento del Senado para contrapesar la voluntad hegemnica de la Asamblea elegida, el control de la ley por el juez constitucional y la racionalizacin de las relaciones entre Gobierno y Parlamento. Realmente, un verdadero encorsetamiento jurdico va a ejercerse sobre el rgano parlamentario en todos los mbitos de su accin, del procedimiento legislativo a su misin de control. En 1958, Pierre Mends-France se refiere a la Asamblea Nacional como la quinta rueda de la carroza constitucional. Desde la iniciativa de las leyes al voto, pasando por la inclusin en el orden del da o las sesiones de las comisiones, el Gobierno dispone de instrumentos definitorios. Para que las Asambleas no soslayen este arsenal de normas jurdicas vinculantes, figuran incluso en el texto constitucional. La ley se convierte en el instrumento prioritario de la poltica presidencial que lleva a cabo el Gobierno. Si reparamos en la funcin de control de las Cmaras, su capacidad de accin parece irrisoria: slo pueden recibir informacin pero nunca sancionar al Gobierno 70. En realidad, se ha deducido tcitamente la responsabilidad del Primer Ministro ante el Presidente de la Repblica sustituyendo a la responsabilidad frente a la Asamblea prevista por el texto constitucional. Limitado por disposiciones constitucionales, el Parlamento se encuentra, por otra parte, prisionero de la lgica mayoritaria. Todo se ha escrito ya sobre esta institucin menor, que se ha convertido en el simple reflejo de los impulsos presidenciales. Antes de la reforma del 23 de julio de 2008, se poda hablar de un sistema piramidal con el Jefe del Estado en la cumbre, y dos correas de transmisin: el Gobierno y el Parlamento. Desde 2008, la fisonoma general se mantiene pero existen nuevos mecanismos jurdicos para que las correas se bloqueen.
Slo se ha aprobado una mocin de censura (art. 49.2) en el curso de la V Repblica: tuvo lugar el 5 de octubre de 1962 contra el gobierno de Georges Pompidou.
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Indiscutiblemente, la reforma no llega al verdadero manifiesto de derecho parlamentario (Jean Gicquel) presentado por el Comit Balladur en octubre de 2007; pero no hay que pasar por alto que la reforma viene animada por la voluntad de desracionalizar el parlamentarismo 71. Se pueden citar a ttulo de ejemplo el paso a ocho del nmero de las comisiones permanentes; la posible modificacin de los proyectos gubernamentales por la comisin que conozca del asunto (artculo 42); el plazo mnimo de seis semanas impuesto entre la remisin de un texto (proyecto o proposicin) y su debate en sesin plenaria; el apoyo que presta al Parlamento el Tribunal de Cuentas en el control de la accin del Gobierno (nuevo artculo 47-2); la ruptura del casi monopolio gubernamental en la fijacin del orden del da de las Cmaras; los lmites impuestos a la utilizacin del famoso artculo 49.3; el reconocimiento de derechos especficos a los grupos minoritarios (nuevo artculo 51.1); o la constitucionalizacin de las comisiones de investigacin (nuevo artculo 51-2). En resumidas cuentas, ms de la mitad de los cuarenta y siete artculos con los que cuenta la ley constitucional del verano de 2008 se dedican a la mejora de las condiciones de la produccin legislativa y al control reforzado sobre el binomio Presidente/Gobierno. Se trata de una especie de mezcla de todas las reformas reclamadas desde aos por los propios parlamentarios, una bandeja compuesta de propuestas dispares presentadas en las distintas campaas presidenciales (a menudo por los candidatos de izquierda) y regularmente apoyadas por los profesores de Derecho constitucional. La reforma del 23 de julio de 2008 prev, pues, un conjunto de cortafuegos frente a la eficacia y la coherencia de accin del Poder Ejecutivo; debe concretamente hacer ms difcil la vida al Gobierno. Por lo tanto, a travs de esta voladura controlada de la minuciosa normativa concebida en 1958, la eficacia de la poltica presidencial queda debilitada. La capacidad de accin del bloque ejecutivo se mantiene, pero la facultad de vetar se refuerza. La Repblica parlamentaria ha podido as mejorarse, modernizarse, ser menos excepcin en el concierto de las democracias europeas, ya que
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Cfr. D. ROUSSEAU, La Rpublique dynamite, Le Monde du 14 juin 2008.

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ha eliminado una buena parte de todo lo que, en el parlamentarismo racionalizado, se volvi excesivo y, finalmente, contraproducente 72. No obstante, puede la reforma de 2008 llegar, a largo plazo, a reducir la omnipotencia presidencial propia del modelo? Jurdicamente, y salvo que creamos que la norma constitucional carece de carcter prescriptivo, que todo es el resultado de la dinmica poltica, es difcil responder con una negativa. Pero en realidad, sabemos que no es fcil someter los comportamientos polticos, a fortiori cuando se refieren a la esfera del poder ejecutivo. El Comit Vedel ya observ: no se puede pretender que la norma escrita pueda dar cuenta de todo lo que, en esta materia, debe dejarse a estas convenciones constitucionales cuyo juego o incluso contenido vara necesariamente segn la coyuntura y a veces segn la personalidad de los protagonistas 73 . Debemos, pues, ser prudentes al valorar los condicionamientos jurdicos
6. LA ORGANIZACIN JUDICIAL (Ya vista esencialmente en el apartado 3).
7. LA DISTRIBUCIN TERRITORIAL DEL PODER Artculo 1 de la Constitucin: Francia es una Repblica, indivisible, laica, democrtica y social (). Su organizacin es descentralizada. Esta ltima frase se aadi en la reforma de 28 de marzo de 2003 y ha venido a dar a dar carta de naturaleza constitucional a un movimiento de autonoma administrativa que comenz con la III Repblica, y que se hizo ms proG. CARCASSONNE, Introduction, Les Petites Affiches du 14 mai 2008, p. 8. J.O., de 16 de febrero de 1993, p. 2538. Hay que matizar, en efecto, la capacidad de accin del momento constituyente ya que un modelo puede cambiar sustancialmente sin modificar el texto de su Constitucin. Cfr. O. BEAUD, Les mutations de la Ve Rpublique ou comment se modifie une Constitution crite, Pouvoirs, nm. 99-2001, p. 19 y s.
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fundo en 1982, siendo ampliado por el constituyente en 2003. Con ocasin de esta reforma se franque un nuevo lmite. No se trata ya slo de afirmar que las colectividades se administran libremente por consejos elegidos y en las condiciones previstas por la ley (antiguo artculo 72C). A partir de ahora, adems de este principio de libre administracin, se precisa que las colectividades territoriales disponen de un poder reglamentario y que pueden, con carcter experimental, derogar las disposiciones legales () que regulan el ejercicio de sus competencias. El principio de indivisibilidad de la Repblica no es ya, pues, incompatible con una territorializacin del poder normativo, siempre que ste est claramente enmarcado por la ley. La reforma de 2003 no se limita a ampliar las competencias de las colectividades, sino que trata tambin de la capacidad financiera necesaria para llevarla a cabo. A este respecto, un nuevo artculo 72-2 precisa que los ingresos fiscales y los restantes recursos propios de las colectividades territoriales representan, para cada categora de colectividades, una parte determinante del conjunto de sus recursos. Por otra parte, se afirma que toda transferencia de competencias entre el Estado y las colectividades territoriales se acompaa de la atribucin de recursos equivalentes a los que se destinaban a su ejercicio. Se establece as el marco constitucional del sistema administrativo francs. Para terminar, sera necesario aadir que una clase de federalizacin rampante se ha instaurado en las relaciones entre la metrpolis y algunos territorios de ultramar, especialmente Nueva Caledonia (vase el ttulo XIII de la Constitucin) o algunas colectividades contempladas en el artculo 74 como la Polinesia Francesa. En el territorio metropolitano compuesto de 36.600 municipios, 96 departamentos y 21 regiones Francia ya no se asemeja al Estado centralizado del tiempo de la Revolucin jacobina y el Imperio; pero est lejos todava de los Estados regionales como Espaa o Italia, y ms an de las organizaciones federales.
8. LOS SUPUESTOS DE LIMITACIN DE LOS DERECHOS Por lo que se refiere a los tres regmenes de excepcin previstos por el ordenamiento, uno ellos es regulado enteramente por la Constitucin (el
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artculo 16), el segundo resulta de una ley constitucionalizada en 1958 (el estado de sitio), y el tercero se contiene en una ley ordinaria (el estado de urgencia). Respecto del primero: Una constitucin en la constitucin (Jean Chatelain); un artculo abiertamente ofensivo de las normas democrticas (Franois Mitterrand). Inspirado por el general De Gaulle, el artculo 16 es sin duda uno de los ms controvertidos del texto de 1958. Aunque ha sido utilizado una sola vez en ms de 50 aos de Repblica (del 24 de abril al 29 de septiembre de 1961), siempre ha sido objeto de suspicacias por parte, sobre todo, de la izquierda. Cuando Nicolas Sarkozy impuls la modificacin a fondo de la Constitucin, en 2008, no pretenda, a su juicio, pasar la pgina de la V Repblica, por lo que descart la supresin de la disposicin ms simblica de la gesta de De Gaulle. Slo se decidi que se realizaran algunas adaptaciones, las primeras desde 1958. La decisiva entrada del Consejo constitucional en el mbito de las competencias presidenciales ya observable en el artculo 11 se confirma con el largo prrafo adicional aadido al artculo 16. La innovacin es de calado. La supuesta peligrosidad de esta constitucin del tiempo de crisis se basaba esencialmente en tres puntos: la ilimitada amplitud de los poderes del Presidente que sugiere la expresin [l] adopta las medidas exigidas por las circunstancias, la valoracin que l slo lleva a cabo acerca de si concurren las condiciones de fondo para aplicar el artculo 16 74, y el tiempo estimado necesario para restablecer la situacin normal. Sobre estos dos ltimos aspectos, la reforma de julio de 2008 impone cautelas adicionales. En primer lugar, el Consejo constitucional puede ser instado tras treinta das de ejercicio de los poderes excepcionales por el Presidente de la Asamblea, el Presidente del Senado, sesenta diputados o sesenta senadores. Le corresponder entonces emitir una resolucin pblica sobre si concurren las condiciones de fondo en el plazo ms breve. Un error ma74 Hay dos condiciones sucesivas. De una parte, es preciso que concurra una amenaza grave e inmediata sobre las instituciones de la Repblica, sobre la independencia de la Nacin, sobre la integridad de su territorio o, finalmente sobre la ejecucin de los compromisos internacionales. Por otro lado, es necesario que esta amenaza venga acompaada de una interrupcin del funcionamiento regular de los poderes pblicos constitucionales.
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nifiesto de valoracin o el equivalente de una desviacin de poder del Presidente pasara pues, al cabo de un mes, del estadio de la contestacin poltico-meditica al de la contestacin jurdica. Y obviamente la oposicin tiene un papel que jugar en este proceso. A continuacin, el nuevo prrafo 6 del artculo 16 indica que el Consejo proceder automticamente a este examen y se pronunciar en las mismas condiciones dentro de sesenta das () y en cualquier momento trascurrido este plazo. Si bien es imposible que se alcancen los 2/3 de los miembros del Alto Tribunal para destituir al Presidente (vase el artculo 68C), la reforma de 23 de julio de 2008 instaura, al menos, un cara a cara entre el Presidente y los jueces de la rue Montpensier durante estos perodos de dictadura a la romana. En cierto sentido, es Carl Schmitt contra Hans Kelsen lo que est en juego. El Estado de sitio est establecido por una ley de 1849, constitucionalizado en el artculo 36 de la Constitucin 75 e integrado en el Cdigo de la defensa en 2004. Segn el tenor literal del artculo 2121-1, el Estado de sitio slo puede ser declarado () en caso de peligro inminente causado por una guerra extranjera o una insurreccin armada. Declarado por un decreto del Jefe del Estado refrendado por el Primer Ministro, responde a la necesidad de organizar la defensa de la nacin. Entre las consecuencias que se derivan se cuentan: el otorgamiento a la autoridad militar de los poderes de polica y el mantenimiento del orden o la ampliacin de las competencias de los tribunales militares en materia penal. El Estado de urgencia se desmarca de la guerra para aplicarse a situaciones de motines, desrdenes o calamidades naturales. Este rgimen de excepcin cercano al estado de sitio en su declaracin y prrroga se contiene en una ley de 3 de abril de 1955. Su aplicacin implica una extensin considerable de los poderes de polica a los prefectos (prohibir la circulacin de los vehculos o personas en algunos lugares y a algunas horas, cierre provisional de salas de espectculos, de producciones de bebida y lugares de reunin, control de la prensa y las publicaciones de toda clase). El Estado de urgencia se aplic en Argelia antes de la independen-
Corresponde al Consejo de Ministros la declaracin del Estado de Sitio. Corresponde al Parlamento determinar su prrroga trascurridos doce das.
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cia, en Nueva Caledonia en 1985, y con motivo de los desrdenes en los barrios perifricos del invierno de 2005. Declarado por un decreto de 8 de noviembre de 2005, se prorrog durante tres meses mediante una ley de 18 de noviembre que no se recurri ante el Consejo constitucional. Aceptando un control mnimo de la decisin presidencial, el Consejo de Estado consider (9 de diciembre de 2005, Allouche y otros) que al no poner fin al estado de urgencia antes de las fiestas de fin de ao, el Presidente no haba cometido error manifiesto de valoracin. Por ltimo, el recurso a la ley de 1955 ha estado menos marcado por los ataques a las libertades sufridas que por el temor de que se produjeran en ocasiones posteriores 76.
9. PERSPECTIVA DE GNERO Durante ms de cuarenta aos, la Constitucin de 1958 no dijo nada sobre la cuestin de la igualdad entre los sexos. La nica referencia de valor constitucional figuraba en el prrafo 3 del Prembulo de la IV Repblica la ley garantiza a la mujer, en todos los mbitos, derechos iguales a los de los hombres al cual el Prembulo de 1958 se remite. Considerando que al sacrosanto principio de indivisibilidad de la Repblica (artculo 1) corresponda la del pueblo, el Consejo constitucional rechazar en dos ocasiones la posibilidad de una cuota femenina en las distintas elecciones. Para sortear este obstculo se aprob la reforma del 8 de julio de 1999 que indicaba que la ley favorece el igual acceso de mujeres y hombres a los mandatos electorales y a los cargos electivos 77. El 23 de julio de 2008, el constituyente decidi extender este objetivo a las responsabilidades profesionales y sociales y pasar la exigencia de paridad as definida del artculo 3 al prrafo 2 del artculo 1 de la Constitucin.
P.-H. PRELOT, Droit des liberts fondamentales, d. Hachette suprieur, 2010, pp. 44-45. 77 Al artculo 4 relativo a los partidos polticos se aadi la siguiente frmula: c ontribuyen a la aplicacin del principio () en las condiciones previstas por la ley .
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10. EL MARCO JURDICO DE LA INMIGRACIN Antes del advenimiento de la Europa integrada, la Constitucin francesa slo contaba con una disposicin referida explcitamente a la inmigracin: el prrafo 4 del Prembulo de 1946. All encontramos reconocido el siguiente principio: Toda persona perseguida por su defensa de la libertad tiene derecho de asilo en los territorios de la Repblica. Los progresos de la construccin europea, el compromiso, asumido en 1986, de conseguir un espacio sin fronteras que asegure la libre circulacin de personas, hizo inevitable que el derecho constitucional francs se abriera a la situacin de los extranjeros. En el contexto de la aplicacin de los acuerdos de Schengen, el poder constituyente intervino el 25 de noviembre de 1994 para aprobar un nuevo artculo de la Constitucin, el 53, que seala, en su prrafo 1: La Repblica podr concertar con los Estados europeos que estn unidos por compromisos idnticos a los suyos en materia de asilo () acuerdos que determinen sus respetivas competencias para el examen de las solicitudes de asilo que le sean presentadas; y en su prrafo segundo: No obstante, aunque la solicitud no entre en el mbito de su competencia en virtud de estos acuerdos, las autoridades de la Repblica estarn siempre facultadas para dar asilo a todo extranjero perseguido por su accin en favor de la libertad o que solicite la proteccin de Francia por cualquier otro motivo. Este prrafo segundo supone limitar el contenido del Derecho solemnemente reconocido al extranjero por la norma constitucional. A partir de ahora corresponde al Estado conceder o no el asilo. Guy Carcassonne habla de una regresin pura y simple en uno de los principios ms tradicionales del derecho francs 78. Por la reforma de 25 de marzo de 2003 se aadi un nuevo prrafo al artculo 88 de la Constitucin: Se establecern por ley las normas sobre la orden de detencin europea, en aplicacin de los actos aprobados por las instituciones de la Unin Europea 79.
G. CARCASSONNE, La Constitucin, op. cit., p. 266. Mientras que la reforma de 1993 tuvo su origen en una sentencia del Consejo constitucional (Sentencia de 13 de agosto de 1993), en esta ocasin el que sirvi
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En Francia, el derecho de los extranjeros fue codificado el 2 de noviembre de 1945. Pero ante la inflacin legislativa en esta materia se procedi a dictar un nuevo Cdigo sobre la entrada y la estancia de los extranjeros y el derecho de asilo (en vigor desde el 1 de marzo de 2005). La ley Sarkozy de 24 de julio de 2006, as como la ley de 20 de noviembre de 2007 relativa a la inmigracin, la integracin y al asilo ya han supuesto modificaciones sustanciales del Cdigo. La de 2006 se dict especialmente para trasponer la directiva europea de 29 de abril de 2004 relativa a la libre circulacin de ciudadanos de la Unin. De aqu en adelante, salvo que su presencia constituya una amenaza para el orden pblico, todo ciudadano de la Unin tiene el derecho de establecerse en Francia durante ms de tres meses si cumple alguna de las siguientes condiciones: que ejerza una actividad profesional en el territorio; que disponga de recursos suficientes para que no suponga una carga para el sistema de asistencia social; que siga regularmente sus estudios; o que sea descendiente, ascendiente o cnyuge de quien tiene el derecho de estancia. Para concluir, se debe resaltar que la litigiosidad de los extranjeros, en primera instancia y en apelacin (ante las jurisdicciones administrativas), tiene un peso cuantitativo que no admite comparacin con el resto de los sectores del ordenamiento 80. Los jueces administrativos, sometidos a la jerarqua interna de las normas, no dejan de apelar al derecho constitucional de asilo. Pero, al no encontrar en ste autnticas garantas, lo nutren de principios que, en realidad, derivan del derecho comunitario. As, por ejemplo, es obligatorio
de acicate al poder constituyente fue el Consejo de Estado que, en el marco de su funcin consultiva, desempea un papel clave por lo que se refiere a la valoracin de la constitucionalidad de un texto. As, considerando en su Dictamen de 26 de septiembre de 2002 que la decisin-marco del Consejo relativa a la orden de detencin europea afectaba a un Principio fundamental reconocido por las leyes de la Repblica, se acord reformar la Constitucin para permitir su trasposicin por va legislativa. Cuando se concret la reforma constitucional, se dict la Ley de trasposicin el 9 de marzo de 2004. 80 Durante 2008 esta litigiosidad representa el 48,9% de la actividad de Tribunales administrativos de apelacin (62,5% en Pars y 67% en Versalles).
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Stphane Pinon
que la administracin asegure a los solicitantes de asilo condiciones materiales de acogida decentes, incluidas el alojamiento, la alimentacin y el vestido 81. Este ltimo apartado es representativo de la fluidez extrema de las normas entre los ordenamientos jurdicos nacionales y europeos y demuestra, por otra parte, que hemos conseguido un sistema en el que el derecho, a partir de su propia dinmica, ocupa una posicin privilegiada, independientemente de sus condicionamientos polticos.
Resumen: Este artculo analiza el sistema constitucional francs a partir del estudio de los siguientes apartados temticos: derechos fundamentales, fuentes del derecho, organizacin judicial, justicia constitucional, forma de gobierno, distribucin territorial del poder, limitaciones de los derechos, igualdad de gnero e inmigracin. La conclusin que se impone es que el modelo constitucional francs se ha ido aproximando progresivamente a un stardard europeo de Estado de Derecho si bien hay algunas peculiaridades muy notables que se mantienen, entre otras razones, por variables histricas. Palabras Clave: Modelo constitucional francs, derecho constitucional europeo, Constitucin, fuentes del derecho, derechos fundamentales, organizacin judicial, justicia constitucional, forma de gobierno, distribucin territorial del poder, lmites de los derechos, igualdad de gnero, inmigracin. Abstract: This paper aims to briefly analyze the French constitutional system through the study of the following thematic sections: Fundamental Rights, Sources of law, judicial organization, constitutional jurisdiction, governance, territorial distribution of power, limitations of rights, gender equality and immigration. The conclusion that arises is that the French constitutional model has gradually moved closer to a European stardard of rule of law although some very notable characteristics are maintained because, among other reasons, the French history. Keywords: rench constitutional system, European constitutional law, constitution, fundamental rights, sources of law, judicial power, constitutional jurisdiction, governance, territorial distribution of power, limitations of rights, gender equality, immigration
Consejo de Estado, 17 de septiembre de 2009 (Ministre de linmigration c/ Mlle S); cfr. tambin Consejo de Estado, 2 de noviembre de 2009 (Ministre de linmigration).
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EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE FRANCIA *

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Mlanges en lhonneur de Bruno Genevois. Le dialogue des juges, Dalloz, 2009.

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TJUE, sentencia de 22 de junio de 2010.

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Cfr. R. LECOURT, LEurope des juges, Bruylant, 1976.

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Cfr. D. ROUSSEAU, La Rpublique dynamite, Le Monde du 14 juin 2008.

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6. LA ORGANIZACIN JUDICIAL (Ya vista esencialmente en el apartado 3).

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