lQUE PASO EN TAIWAN?

Un relata de la reforma agraria

y de la industrializaci6n rural
(con unas observaciones comparativas
en relacion a America Latina)
Liisa North'
D
urante la decada de los ochenta, el Banco Mundial propuso
que los llamados "tigres" del Este Asiatico ofrecen un
modele exitoso de crecimiento economico basado en el juego
libre de las fuerzas del mercado. Insisti6 que los elementos
basicos de esto modele, especialmente la promoci6n de
exportaciones intensivas en la utilizacion de mana de obra,
debian ser adoptados por los paises del tercer mundo que se
encontraban en crisis econ6mica. Esta posici6n se matizo
Investigadora Visitante, FLACSO-Ecuador e Investigadora de CERLAC, York
University
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
levemente en 1993 con la publicacion de El Milagro del Este
Asiatico: Crecimiento y Politicas Publicas, donde el Banco
acepto que la accion estatal tuvo un rol importante en el
crecimiento rapido de los "tigres". Sin embargo, las
recomendaciones de este estudio siguen subrayando los
elementos "market-friendly" ("amistosos hacia el mercado") de
las politicas de estos paises; el Banco Mundial sostiene que las
intervenciones en el funcionamiento del mercado que
caracterizaron y continuan caracterizando al Este Asiatico son,
en la mayor parte, demasiado riesgosas en las condiciones que
prevalecen hoy dia en la arena internacional y dentro de la
gran mayoria de las naciones del tercer mundo.
Desde la publicacion del estudio, varios anaJistas han
felicitado al Banco Mundial por reconocer algo que negaba
durante mas de una decada-s-es decir, el rol importante del
estado en el crecimiento economico del Este Asiatico - V
tambien por reconocer la importancia de las instituciones y le
la equidad 0, en palabras del Banco, del "crecimiento compar-
tido" (Fishlow y Gwin 1994: 2). Sin embargo, los mismos ana-
listas identifican varias limitaciones en la pubhcacion: subrayan
la falta de atencion a las reformas profundamente
redistributivas, la reforma agraria entre ellas, que los "tigres"
ejecutaron antes de 1960, el afio que el estudio del Banco toma
como el punta de partida para su analisis (Rodrik 1994: 15-28).
Este trabajo pretende ofrecer un resumen descriptive de
esas reformas redistributivas ejecutadas durante los afios cin-
cuenta y sesenta en Taiwan, con especial referencia a la reforma
agraria. Ala vez, pretende sugerir unas reflexiones comparati-
vas sobre politicas economicas en America Latina. Es necesario
clarificar que la autora no es experta en la historia 0 politica
economica del Este Asiatico. La presentacion utiliza como
fuente principal sobre Taiwan dos estudios preparados bajo el
auspicio del Banco Mundial a fines de la decada de los setenta,
antes del giro hacia la ortodoxia neoliberal dentro de esta
institucion, E1equipo de investigadores de ambos estudios fue
conformado por Shirley W. Y. Kuo (Profesora de Economia en
la Universidad Nacional de Taiwan y vice-gobemadora del
Banco Central de la China en Taipei), Gustav Ranis, y John C.
90
l Que Paso en Taiwan 7
H. Fei (los dos ultimos, profesores de Economia de Yale
University en los Estados Unidos).
La presentacion se divide en cuatro partes. En primer
lugar, se realizara una relacion muy breve de las principales
caracteristicas de las estructuras e instituciones economicas
taiwanesas antes de la reforma agraria; en la segunda parte, se
describira esta reforma con referencia al contexto politico
nacional e mternacional en que se elabor6; en tercer lugar, se
resumira el impacto de la reforma y otras politicas comple-
mentarias; y finalmente, se concluira con unas observaciones
generales y comparativas con referencia a America Latina, y al
Ecuador en especial.
1. El contexto historico. Durante sus cincuenta afios de
historia como colonia japonesa, desde 1895 hasta 1945,
la economia de Taiwan fue organizada para proveer
productos agricolas-arroz y azucar principalmente-al
poder imperial: aun en 1952, siete afios despues de la
derrota de los japoneses, estos dos productos llegaron al
74 por ciento del valor de las exportaciones taiwaneses,
y los productos agricolas en general, al 92 por ciento
(Kuo, Ranis, y Fei 1981: 23 y 5). El crecimiento
econ6mico fue considerable y la isla "recibio un influjo
sustancial de capital fisico, humane e institucional
desde Jap6n" (Fei, Ranis, y Kuo 1979: 22).1 Fueron
notables la construccion de una red de ferrocarriles,
carreteras rurales, y sistemas de irrigacion: la intro-
duccion de nuevas tecnologias agricolas y el crecimiento
en el uso de fertilizantes importados desde [apon: la
organizacion de asociaciones de granjeros y de
cooperativas de provision de credito rural; y avances en
las condiciones de salud y niveles de educacion: la tasa
de alfabetismo crecio de 1 por ciento en 1905 a 27 por
ciento en 1940 (Fei, Ranis, y Kuo 1979: 22-23).
1. Todas las traducciones del ingles al castellano sonde la autora de esta
presentacion. Quisiera agradecerle a mis colegas Carlos Larrea y Luciano Martinez
por su ayuda en la edici6n de del texto y a los participantes en el "Seminario: EI
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural" (FLACSO-Ecuador, 1820de febrero de
19971. cuvas preguntas y comentarios me animaron a clarificar y expandir ciertas
secciones del trabajo.
91
92
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
Con referencia a la industrializaci6n durante la epoca
colonial, la producci6n fabril era decentralizada en las zonas
rurales y se bas6 en el procesamiento de productos agricolas 0
en la provisi6n de insumos para la agricultura: el azucar
constituy6 el componente mas importante, llegando al 50 por
ciento del valor bruto de la producci6n fabril. La mayoria de las
fabricas eran pequefias, con menos de cinco obreros y el sector
artesana1 absorbi6 el25 pol' ciento del empleo manufacturero.
Los japoneses, quienes controlaron la mayor parte de este
sector industrial ademas de una buena parte del comercio y de
la mineria, tambien invirtieron en la generaci6n de energia para
la industria naciente (Fei, Ranis, y Kuo 1979: 25). Ocurrieron
avances en la industrializaci6n; sin embargo, Taiwan colonial
se caracteriz6 por ser exportador de productos agricolas: el
sector agrario absorbi6 mas de la mitad del empleo (e151.4 por
ciento) y represent6 casi la tercera parte del producto intemo
bruto (32 por ciento) hasta el afio 1952 (Kuo, Ranis, y Fei 1981:
12 y 10).
En resumen, Taiwan se encontr6 relativamente bien
dotado de infraestructura e instituciones econ6micas cuando se
independiz6 del Japan en 1945, y de la Republica Popular
China en 1949. Ademas recibi6 profesionales y empresarios
entrenados y talentosos con el exodo del Kuomintang (KMT),
derrotado en la China continental. Sin embargo, vale anotar
que la destrucci6n infligida por el bombardeo aliado durante la
Segunda Guerra Mundial fue extensiva y el trabajo de
reconstrucci6n termin6 s6lo en 1951. Tambien vale mencionar
que los analistas de la epoca consideraron desastrosa a la
situaci6n econ6mica del pais durante los afios cincuenta
(Haggard 1994: 84).2
2. La reforma agraria. La reforma agraria en Taiwan
respondi6 a un descontento rural generalizado contra los
2. Haggard utiliza la expresi6n "economic basket cases' para describir la
percepci6n, de eso entonces, de la situaci6n econ6mica no solo de Taiwan perc
tarnoien de Korea del Sur. En este respecto, se puede mencionar que la tasa de
inflaci6n en Taiwan lIeg6 a 3.000 por ciento durante los 6 primeros meses de 1949
y qued6 en 300 por ciento en 1950; se control6 paulatinamente, bajando a un
promedio de 8.8 por ciento por ario durante 1952-1960 (Kuo, Ranis, y Fei 1981:
641.
i Que Paso en Taiwan 7
abusos de los terratenientes y las condiciones onerosas de
arrendamiento (fueron condiciones 'precarias') que carac-
terizaron a las relaciones sociales de producci6n en el agro.3
Los lideres del Kuomintang (KMT), al tomar control de
Taiwan, fueron muy conscientes de haber perdido la guerra
con los maoistas en la China continental, en buena parte por la
incapacidad del KMT para responder a las demandas de tierras
por parte del campesinado. Por esta raz6n, el Kuomintang
consider6 a la "cuesti6n rural de importancia primordial y
obligaron a la oposici6n dentro de la asamblea provincial [de
Taiwan], dominada por los terratenientes, a promulgar una de
las reformas agrarias mas generosas logradas en un contexto
no-revolucionario" (Haggard 1994: 86).
La reforma se desarro1l6 en tres etapas entre 1949 y
fines de los afios cincuenta. La primera etapa se orient6 hacia el
mejoramiento de los ingresos, contratos, y condiciones de
producci6n de los arrendatarios.! La segunda consisti6 en la
venta del 78 por ciento de las 170.000 hectareas de tierras
pubhcas e-el Zf por ciento de la tierra apta para la agricultura-
que anteriormente habia sido propiedad de los japoneses. Estas
tierras se vendieron en lotes de 1 chia (una chia equivale 0.97
hectareas) a un predo 2.5 veces el monto de la cosecha anual,
pagado en especie en el curso de 10 mos. En la tercera etapa, el
gobiemo exigi6 la venta de tierras por parte de grandes terrate-
nientes.
La compensaci6n entregada a los terratenientes no fue
exorbitante: se fij6 en 2.5 veces el monto de la cosecha mientras
al valor de mercado variaba entre 5 y 8 veces de la misma (Kuo,
3. EIcontrato de arrendamiento normal tenia una duracion de menos de un ano: la
renta a menudo supero el 50por ciento de la cosecha anticipada; los contratos
muchas veces fueron orales; la renta se pagaba poranticipado; y no se permitieron
ajustes en casos de cosechas destruidas par catastrotes naturales (Fei, Ranis, y
Kuo 1979: 39).
4. Esta etapade la reforma beneficio "a alrededorde 43 porcientodel total de
660,000mil familias agricolas, al 75 par ciento de las 410,000familias
arrendatarios que poseian algo de tierra, y atecto a 40por cientode las 650,000
mil hectareas de tierra agricola. Las preciosde la tierra cayeron inmediatamente"
(Fei, Ranis, y Kuo 1979: 40).
93
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
Ranis, Y Fei 1981: 53). Ellos recibieron el 70 por ciento de la
compensaci6n en bonos y el 30 por ciento en acciones en cuatro
empresas industriales confiscadas a los japoneses (Fei, Ranis, y
Kuo 1979: 40-41). Los Cuadros Nos. 1 y 2 resumen el impacto
en la tenencia de la tierra de las tres etapas y tipos de reforma.
Conviene anotar que "el gobierno central devolvi6 a las aldeas
la responsabilidad para la implementaci6n de la reforma" y, en
esta manera, promovi6 la participaci6n en su manejo y redujo
la carga administrativa del estado (Griffin 1989: 180).
El impacto redistributivo de la reforma agraria fue muy
fuerte: "A consecuencia de incrementos en la productividad y
rentas mas bajas, el ingreso promedio del arrendatario subi6 en
el 81 por ciento entre 1949 y 1952" (Fei, Ranis, y Kuo 1979: 40) y
la proporci6n de arrendatarios en la poblaci6n agricola cay6 de
38 a 15 por ciento entre 1950 y 1%0; la diferencia entre la
compensaci6n asignada a los terratenientes y el valor de
mercado de sus tierras equivalia a "alrededor del 13 por ciento
del producto domestico bruto de Taiwan en 1952" (Fei, Ranis, y
Kuo 1979: 43); y la participaci6n de los terratenientes y
prestamistas en el ingreso derivado de la agricultura cay6 de 25
a 6 por ciento en los afios cincuenta (Fei, Ranis, y Kuo 1979: 44).
Los cambios en la tenencia de la tierra fueron
acompanados por reformas institucionales y politicas
econ6micas disefiadas para sostener el desarrollo del sector
agricola.
Dos principales reformas institucionales acompafiaron
las medidas redistributivas. En primer lugar, las asociaciones
de granjeros y otros grupos rurales privilegiados, organizados
desde arriba por los japoneses, fueron transformadas en orga-
nizaciones representativas de los intereses de los productores
agricolas en general. A estas asociaciones reformadas (en las
cuales s6lo agricultores podian ser miembros) se les asign6
nuevas responsabilidades, como la administraci6n de ahorro y
credito para los agricultores, y la compra, venta, almacena-
miento, y procesamiento de la producci6n (Fei, Ranis, y Kuo
1979: 45). AI mismo tiempo se crearon cooperativas de riego,
responsables del mantenimiento de los sistemas de irrigaci6n y
de la distribuci6n del agua (Griffin 1989: 180)..
94
i Que Paso en Taiwan'
CuadroI
Area y hogares afectadospor la reforma agraria, segun tipo
dereforma
Rubros Reduccionde
arrendamiento
Ventade
berras
publicae
Transfe
deberr
culbva
rencias
asa
dores
Distribucion
total(0)
Areaafectada
(milesde chias)
Ibl
256.9 71.1 193.6 215.2
Hogares
beneficiados
(miles)
302.3 139.7 194.9 334.3
Areaatectada
(b)
29.2 81.1
I
16.4 24.6
Proporcionde
hogares
afectados
respectoal total
de productores
agicolas
43.3 20.0 27.9 47.9
NOTA :Lascifrassonredondeadas.
a) Incluye las berras distribuidas bajo los programas de venta de berras
publicaey transferenciadeberrasculnvables.
b) Unachiaequivalea 0.97hectareas.
c) EIarea totalcorrespondeal totalculnvadoen 195
Fuente: Samuel p.s. Ho, Economic development
(NewHaven:Yale University,1978), p. 163.
Fuente:Fei, Ranis, y Kuo1979:41, CuadroN2.1
1-195
in Taiwan: 1860-1970
95
96
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
Cuadra 2
Distribucion de las tierras segun tamafio de la prapiedad, 1952
y1960
Tamario de la
propiedad (0'
(chfa)
porcentaje de
propietarios
porcentaje de la
tierra
Extension
promedio (chia)
1952
1960 (b)
1952
1960 (b)
1952 1960
(b)
0-0.5 47.3 20.7 9.9 5.2 0.23 0.30
0.5-1 23.3 45.9 15.1 30.5 0.72 0.81
1-2 16.9 15.3 21.1 19.3 1.39 4.58
2-3 5.7 14.8 12.3 30.3 2.42 2.50
3-5 3.9 2.7 13.2 10.2 3.79 4.58
>5 3.4 0.6 28.4 4.6 10.14 9.10
Total lema) 611,193 776,002 681,154 948,738
_ No aplicable
a) Una chia equivale a 0.97 hectareas,
b) Incluye solamente hogares individuales; se excluye tierras publicas y
propiedades comerciales que son mayores a 10 chias y representan
aproximadamente el 6% de la tierra cultivada y menos del 0.1%del ruimero
de propiedades
Fuente; Ho, Economic development in Taiwan.
Fuente: Fei, Ranis, y Kuo 1979 : 42, Cuadro N 2.2
<. Que Pas6 en Taiwan 7
"El capital fijo en la agricultura crecio por 34 por ciento
entre 1952 y 1964", consistiendo principaJmente en obras de
irrigacion y control de inundaciones (Kuo, Ranis, y Fei 1981: 47-
48) cuya construccion no solo mejoro la infraestructura agraria
pero tambien genero puestos de trabajo en el campo.
La segunda reforma institucional grande provino de los
Estados Unidos: fue la creacion, en 1948, de la Comision
Conjunta para la Reconstruccion Rural por el Congreso norte-
americano.>
"Sus funciones principales fueron la asignacion de la
ayuda proveniente de los Estados Unidos, la
cooperacion tecnica, y ayuda al gobiemo taiwanes en la
planificacion y coordinacion de programas de
extension, investigacion, y experimentacion agricolas...
[La Comision Conjunta] jugo un rol catalizador.
Financio e irucio muchas innovaciones en tecnicas
agricolas, e introdujo nuevos cultivos y nuevos merca-
dos" (Fei, Ranis, y Kuo 1979: 45).
Especialmente despues de la victoria maoista de 1948 en la
China, Washington estaba dispuesto a financiar la reconstruc-
cion de Taiwan, como las de japon y Korea del Sur como "parte
de una estrategia de seguridad ampliada que involucre toda la
region" (Fishlow y Gwin 1994: 9; ver tambien Evans 1987).
En cuanto a las politicas economicas generales dirigidas
hacia la promocion del sector agrario, destaca el hecho de que,
en la decada de los cincuenta, los termrnos de intercambio entre
ciudad y campo nunca cayeron por debajo de 96 (con base 100
en 1950) (Fei, Ranis, y Kuo 1979: 27). Para promover la
diversificacion y captar una parte del excedente agrario, el
gobiemo compro arroz a precios por debajo del precio del
mercado pero, al mismo tiempo, garantizo precios de incentivo
para azucar, maiz, champiiiones, esparragos, etc. (Fei, Ranis, y
Kuo 1979: 56). Mas tarde, cuando Taiwan (y tambien Korea del
Sur) perdieron "sus ventajas comparativas en la agricultura, el
5. Joint Commission on Rural Reconstruction (JCRRI.
97
98
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
gobierno respondio agresivamente con precios de apoyo y
proteccion contra importaciones baratas" (Haggard 1994: 92).
Para resumir los grandes rasgos de los cambios
introducidos con la reforma agraria: los actores economicos en
el agro fueron capacitados para entrar al mercado en
condiciones relativamente iguales con referencia a su control
sobre propiedad y bienes-el tamafio promedio de las granjas
llego a 1.29 hectareas en 1952 y cayo a 1.06 hectareas en 1964
(Fei, Ranis, y Kuo 1979: 48) -; organizaciones participativas y
representativas de los pequefios y medianos productores
fueron responsabilizadas de la conduccion de la agricultura a
nivel local mientras fue cortado el poder economico y politico
de los grandes terratenientes y prestamistas; al mismo tiempo,
las politicas publicas eliminaron las incertidumbres del
mercado, primero a traves de precios garantizados y, mas tarde
a traves de la proteccion contra importaciones baratas; y
finalmente, como se menciona mas adelante, el estado invirtio
en la educacion, la extension, y la investigacion agricola.
3. Los resultados de la reforma agraria y otras politicas
complementarias. Los resultados de las reformas emprendidas
y de las politicas economicas de fomento se pueden ver en el
Cuadro No.3. Los incrementos de produccion y de inversion
agropecuarios fueron notables: la produccion agricola crecio a
un ritmo anual de 5.5 por ciento (Fei, Ranis, y Kuo 1979: 28). AI
mismo tiempo que los ingresos se mejoraron, el indice de
desigualdad, medido por el coeficiente de Gini, decline de .558
en 1953 a .293 en 1970 (Kuo, Ranis, y Fei 1981: 92 y 45; el
calculo no incluye Taipei). Aunque la poblacion continuo
creciendo rapidamente (a una tasa de 3.5 por ciento hasta los
sesenta), la emigracion desde el sector agrario no subio: fue
menos de un 1 por ciento por afio durante la decada de los
cincuenta (Kuo, Ranis, y Fei 1981: 7 y 58).
Como el Cuadro No.4 indica, la mayor parte del creci-
miento rapido de la economia taiwanesa desde 1950 hasta
aproximadamente 1970 se explica por la expansion fuerte de la
demanda interna, consecuencia de politicas redistributivas.
l Qu6 Pas6 en Taiwan?
Cuadro3
. 19521964
Indiicadores de desarro11o agropecuano,
-
Indicador 1952 1956 1960 1964
Poblaci6n agricola (miles) 4.257 4.699 5.373 5.649
Empleo agropecuario (miles) 1.792 1.806 1.877 2.010
Area cultivada (miles Has) 876 876 869 882
Area cosechada (miles Has) 1.506 1.537 1.595 1.658
Proporci6n de la poblaci6n 52.4 50,0 49.8 46.1
I
I
I agricola con referenda a la
poblaci6n total
Hectareas de tierra cultivada 1.29 1.17 .11 1.06
por familia
Per capita 0.21 0.19 0.16 0.16
0.49 0.48 0.46 0.44
Indice 1952 1956 1960 1964
IPoblaci6n agricola 100.0 110.4 126.2 132.7
!
Empleo azropecuario 100.0 100.1 104.7 112.2
Producci6n azrcpecuaria total 100.0 121.0 142.8 178.7
Producci6n de cultivos 100.0 116.8 132.1 159.7
azricolas (a)
Producci6n de cultivos
y
100.0 121.4 139.1 1168.5
ganaderia
Producci6n de cultivos por 100.0 115.4 126.1 142.4
trabaiador
Continua...
99
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
Indice 1952 1956 1960 1964
Dias-hombretrabaiados 100.0 104.1 11.5 116.9
Producci6ndecultivospordia
trabaiado
100.0 112.2 118.8 136.6
Capitalfijo 100.0 107.7 116.6 133.6
Capitaldetrabaio 100.0 151.5 169.7 240.2
Cosechasmultiples 171.9 175.5 183.6 188.0
Diversificaci6n(b) 3.54 4.07 4.01 5.75
a) Excluyesilvicultura,pescay ganaderia
b) Elindicedediversificaciones calculadopara181cultivosdiferentes.
Fuente:Fei. Ranis,y Kuol979:46-47, CuadroN 2.5.
Cuadro4
Crecimientoenla producci6nporfactoresexplicativos
(porcentajes\
Periodo Expansiondel
mercado
interno
Expansionde
exportaciones
Sustitucionde
importaciones
Cambio
tecnologico
1956-61 61.6 22.5 7.7 8.2
1961-66 63.2 35.0 0.5 1.3
1966-71 51.4 45.9 5.7 -3.0
1971-76 343.7 67.7 -2.4 0
Nota: calculos basados en las matrices insumo-producto a precios
constantesde 1971.
Fuente:Fei. Ranis,y Kuo1981:110,CuadroN 6.1.
100
i. Que Paso en Taiwan?
Las exportaciones se convirtieron en el motor principal del
crecimiento economico solo a comienzos de la decada de los
setenta. Aunque las reformas redistributivas en el agro faci-
litaron la transformacion descrita y explican una buena parte
del crecimiento rapido, hay que redondear el relato con una
ojeada hacia las politicas complementarias que explican estos
resultados tan extraordinarios.
Primero, con referencia al contexto intemacional, ya se
serialaron las consideraciones estrategicas de los Estados
Unidos pero no la dimension de la asistencia prestada. Esta era
generosa, por decir 10 menos: casi la mitad de la inversion,
antes de 1962, provino de las asistencia norteamericana; en el
afio 1957, por ejemplo, el monto de la ayuda norteamericana
supero el valor del 40 por ciento de las importaciones
taiwanesas y estos flujos cuantiosos de capital terminaron solo
en 1965. El capital extranjero privado empezo a fluir hacia el
sector manufacturero del pais solo en 1961 y nunca llego a
jugar un rol dominante: represento el 5.56 por ciento de la
inversion en la industria manufacturera entre 1962 y 1969 (Kuo,
Ranis, y Fei 1981: 25 y 29).
Segundo, el gobiemo taiwanes invirtio en la educacion,
la ciencia, y la cultura. Las proporciones de nifios y adoles-
centes en todos los niveles del sistema educacional crecieron de
una manera sostenida. Los esfuerzos desarrollados en la
educacion y ciencias se reflejaron tambien en el numero de
investigadores agricolas por cada 100,000 personas empleados
en este sector en 1960: 79 para Taiwan rente a 60 para el [apon,
1.6 para Las Filipinas y 1.2 para La India (Fei, Ranis, y Kuo
1979: 49; ver tambien Rodrik 1994: 16-17).6
Tercero, y sumamente importante, la expansion agricola
fue asociada a la expansion de la pequefia industria rural -
descentralizada que tenia su origen en la epoca colonial japo-
6. Vale anotar que el Banco Mundial indica que solo el 3 por ciento de agricultores
ecuatorianos informaron que habfan beneficiado de la asistencia tecrnca durante el
ano previa a la encuesta que el Banco realize para la preparacion de su informe
sobre pobreza el el Ecuador (World Bank 1995: 131).
101
102
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
nesa. Fei, Ranis, y Kuo atribuyen el "exito" del sector agrario
taiwanes y la reducci6n de desigualdades de ingreso a tres
factores: lila iniciaci6n temprana de la reforma agraria, el
subsiguiente apoyo del gobiemo para el sector agrario, y el
modelo disperso [0 descentralizado] del crecimiento no-agrico-
la" (1979: 64). Como resultado de este ultimo factor, lila
proporcion de ingreso proveniente de aetividades no-agricolas
entre los agricultores creci6 de 34.1 por ciento en 1%6 a 72.7
por ciento en 1979" (Kuo, Ranis, y Fei 1981: 101); basta "en
1956, el 54 por ciento de la producci6n manufacturera y el 80
por ciento de exportaciones manufacturadas [taiwanesas] se
originaron del procesamiento de productos agricolas" (Kuo,
Ranis, y Fei 1981: 23) - es decir, en buena parte, de las
pequefias empresas rurales (ver tambien Griffin 1989: 180, con
referenda al predominio de pequefias empresas).
El ultimo informe del PNUD sobre desarrollo humano
esta de acuerdo con esta interpretacion del TOI de la agricultura
y de 10 que el informe llama "empresas de pueblos y aldeas" en
el desarrollo del Este Asiatico. Con referencia al sector agricola,
el PNUD puntua1iza:
"Se suele pasar por alto la funcion de la agricultura en
el exito del Asia oriental. En Taiwan (provincia de Chi-
na), en el decenio de 1950 y a comienzos del decenio de
1960 no correspondi6 a las exportaciones sino a la agri-
cultura el papel principal de generar demanda y empleo
intemo. El ingreso generado en la agricultura crea mas
demanda de insumos agricolas y de bienes de consumo
basicos, que requieren producci6n con alta densidad de
mana de obra. De esta manera, el nivel de empleo se
multiplica en toda la economia. De hecho, en el Asia
oriental un aumento de 1% del crecimiento agricola
redund6 en un aumento de 1.5% de la tasa de
crecimiento del sector no agricola" (PNUD 1996: 60).
Con referencia a las "empresas de pueblos y aldeas", el informe
del PNUD anota que, hoy dia, la China Popular tambien confia
en elIas para la creaci6n del empleo: este tipo de pequefias
empresas en aquel pais han aumentado su participaci6n en la
producci6n industrial de 12 pOT ciento al 39 por ciento entre
i Que Paso en Taiwan?
1978 Y 1993 y, en 1995, aportaron con casi el35 por ciento del
empleo rural (PNUD 1996: 108).
Para retomar el caso de Taiwan, ademas de la
prevalencia de las pequefias empresas descentralizadas, hay
que sefialar tambien la participacion significante del sector
publico en la produccion industrial: llego a 56.6 por ciento en
1952, consecuencia de la confiscacion de empresas japonesas al
fin de la Segunda Guerra Mundial. Aun despues de la
indemnizacion de los terratenientes con acciones de empresas
publicas, la proporcion de propiedad estatal en el sector
industrial llego a 43.7 por ciento en 1964. Fei, Ranis, y Kuo
sefialan que:
"Por esta razon, el control privado de capital nunca
existio en gran escala; los empresarios, en terminos
generales, no se encontraron en una posicion que les
permitiera ganar control monopolistico de industrias 0
de acumular grandes fortunas a base de ingresos
derivados de la propiedad - Las ganancias de las
empresas mas grandes e intensives en el uso de capital,
quedaron en las manos del gobiemo" (1979: 62).
En resumen, es dificil encontrar el juego libre de las
fuerzas del mercado como el factor explicative principal del
"milagro" del crecimiento del Este Asiatico, Mas bien, se
desphega una historia economica que contradice la mayor
parte de los consejos neo-liberales que hoy dia estan en boga.
En efecto, la lectura de la experiencia del Este Asiatico por
parte del Banco Mundial es muy selectiva, por decir 10 menos.
Para reiterar, el Banco no presta atencion a la reforma agraria,
la proteccion del agro, la importancia de la ayuda intemacional,
etc. en la historia de esta region. Tampoco presta atencion a
una serie de problemas viejos que comparten estos paises y
otros problemas mas recientes que estan surgiendo de la
reforma de los reglamentos del GATT. Sin detenerse en
cuestiones de modelo politico, hay que mencionar el deterioro
ambiental, la situacion de la mujer, y la manera en que los
nuevos reglamentos del GATT permiten el subsidio de las
grandes transnacionales en perjuicio de los pequefios
103
104
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
productores del tercer mundo, temas criticos a cuales un
trabajo mas extendido tendria que dirigirse."
4. Reflexiones finales y observaciones comparativas con
referencia a la experiencia latinoamericana. En terminos
generales, a base de las fuentes consultadas, se puede conduir
que las recetas neo-liberales para el desarrollo que ofrecen el
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional tienen poco
que ver con las politicas economicas -las iniciales en
particular-que siguieron Taiwan y sus vecinos "tigres". Los
paises del Este Asiatico, efectivamente, empezaron con
reformas agrarias masivas, acompaiiadas por otras medidas
redistributivas que promovieron la expansion del mercado
interne: siguieron con politicas de proteccion al agro (y por eso,
al empleo rural) frente a importaciones baratas. A su vez, el
mejoramiento de las condiciones de vida en el campo previnola
urbanizacion convulsiva y la informalizacion urbana tan carac-
teristicas de America Latina.
Los paises del Este Asiatico construyeron algo que
Manfred Bienefeld (1993) ha llamado "coherencia nacional" que
permitio, en etapas posteriores, una diversificacion y expansion
de la produccion tambien hacia mercados internacionales. Ala
vez, no debe menospreciarse la importancia de la asistencia
internacional, en contraste dramatico .con el drenaje masivo de
capital desde el tercer mundo representado hoy dia por el pago
de la deuda externa (aproximadamente 40 por ciento del presu-
puesto nacional en el caso ecuatoriano). Finalmente, cuando los
"tigres" adoptaron politicas de liberalizacion en los aiios
ochenta, 10 hicieron cautelosamente y jugando alrededor de los
margenes,
Para continuar con algunos comentarios mas especificos
en relacion a America Latina, primero, hay que subrayar el
hecho notorio que la gran mayoria de las reformas agrarias en
este continente fueron reformas sumamente limitadas con
7. La cuesti6n de la liberalizaci6n del comercio internacional de productos agrfcolas
en relaci6n a su impacto sobre pequerios agricultores, mujeres, V medio ambiente
es analizada por Vandana Shiva, "GATT, Agriculture, and Third World Women"
(1993).
(. Que Paso en Taiwan?
referencia a la redistribucion de tierras, otros bienes agricolas, e
ingresos. Mientras la desigualdad de la propiedad de tierra
agraria, medido par el coeficiente de Gini, baj6 a 0.46 en
Taiwan y a 0.39 en el Korea del Sur en 1960, lleg6 a 0.85 en el
Brasil y 0.69 en Mexico en el mismo ana (Rodrik 1994: 18).
Asimismo, en el Ecuador de 1974, diez afios despues de la
iniciaci6n de la reforma agraria, el Gini medi6 0.89 (World
Bank 1995: 105-106; ver Redclift 1978 can referencia a la zona
arrocera del &uador).8.
De una manera cautelosa, en uno de sus informes
recientes, el Banco Mundial reconoce que una reforma agraria
"bien disefiada" puede ser aconsejable en por 10menos algunos
de los paises del hemisferio (Burki y Edwards 1995: 17). Sin
embargo, en el informe sabre pobreza en el Ecuador, el Banco
simplemente enfatiza la importancia de la creaci6n de un
mercado de tierras para mejorar la distribuci6n de la propiedad
en el agro, aunque SI reconoce la mayor productividad de las
pequefias propiedades agricolas (World Bank 1995: 108).
Segundo, desde hace tiempo, varios economistas y otros
cientificos sociales han llamado la atencion a la importancia de
la generaci6n del empleo a traves de la industrializaci6n rural y
la construccion de obras de infraestructura (sistemas de riego y
control de inundaciones), en combinaci6n can la reforma
agraria, para crear un patron de desarrollo y crecimiento econ6-
mica que pueda mejorar la distribucion de ingresos y reducir
los niveles de pobreza- Louis Lefeber (1974 Y 1995) se destaca
entre ellos -. Del mismo modo, Rosemary Thorp aboga en
favor de politicas de promocion de mercados locales y
regionales para crear empleo y reactivar la economia peruana
de tal manera que asegure un patron de crecimiento que pueda
convertirse en socialmente sostenible (BID 1995; ver tambien
Thorp 1991).
8. Costa Rica es el pars latinoamericano que comparte algunos de los elementos --
vale enfatizar solo algunos -- de las pollticas aplicadas en Taiwan. Ver Winson
(1989).
105
106
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
Otra vez, el Banco Mundial reconoce la importancia del
crecimiento de empleo no-agricola rural ("empresas de pueblos
y aldeas" en las palabras del PNUD) para incrementar los
ingresos de agricultores y mejorar las condiciones de vida en el
campo. A este respecto, su informe de 1995 sobre la pobreza en
el Ecuador ofrece una breve descripci6n de las pequefias
empresas textiles de Pelileo, en la provincia de Tungurahua,
que orientan su producci6n principalmente hacia los mercados
intemos, sin discuidar las posibilidades de exportaci6n (1995:
112). Pero en 10 que se refiere a recomendaciones, el Banco
Munidal afirma que: "No esta claro que tipos de politicas
especificas se pueden aconsejar para promover la expansion de
este sector, con la posible excepci6n de creaci6n de
infraestructura apropiada para apoyar a la manufactura y el
comercio rurales" (World Bank 1995: 117).
Vale preguntarse porque el Banco Mundial no deriva
recomendaciones de las experiencias exitosas de "los tigres" a
este respecto-experiencias que son de redistribuci6n de bienes
para generar demanda y empleo, de protecci6n selectiva, de
apoyo estatal a traves de asistencia tecnica, etcetra --. En efecto,
aconseja 10 opuesto: en consecuencia, son las mismas politicas
de liberalizaci6n y reducci6n del gasto publico, recomendadas
por el Banco Mundial y el Fondo Monetaria Intemacional
(FM!) y adoptadas por el Estado Ecuatoriano durante los
ultimos afios, las que pueden peligrar a los pequefios producto-
res de Pelileo (Martinez Valle 1994: 168-169) quienes, ironica-
mente, aParecen en el informe sobre la pobreza como un
ejemplo de la creaci6n exitosa del empleo rural no-agricola.
Es tambien relevante mencionar el hecho que estas
empresas textiles-y otros tipos de industrias artesanales-se
desarrollaron en una regi6n minifundista de "poco peso de la
gran propiedad", donde una buena parte de las tierras
agricolas estaba en manos de peqUeTIOS y medianos
propietarios indios y mestizos ya a comienzos del siglo veinte y
donde el "huasipungo era practicamente insignificante"
(Martinez Valle 1994: 36-37 y 52). En otras palabras, las
estructuras de propiedad y las relaciones sociales especificas de
la zona-en combinaci6n con el acceso a mercados, por la
presencia de la ciudad de Ambato y buenas vias de
l Que Pas6 en Taiwan?
comurucacion-s permitieron el surgimiento de esta "maquila
criolla", como 10 intitula Martinez Valle. A consecuencia, la
migracion desde la zona "no es muy importante" porque
existen "posibilidades de ocupacion altemativa a la agricultura
[y combinada con la agricultural ... en el mismo medio rural"
(Martinez Valle 1994: 96).9
Por cierto, el Banco Mundial y otras agendas
intemacionales han introducido cambios a sus programas
durante los ultimos mos. Por ejemplo, el Banco ahora financia
proyectos de desarrollo rural participativo en varios paises y
otorga apoyo a los esfuerzos de las organizaciones no guber-
namentales (ONGs). Sin embargo, y sin menospreciar los
impactos positivos potenciales de estos tipos de proyectos, hay
que enfatizar que las condiciones macro-economicas y politicas
dentro de las cuales se implementan, por 10 menos en el caso
ecuatoriano, no han permitido su conversion en catalizadores
de un desarrollo rural extendido. Una evaluacion del Programa
Nacional de Desarrollo Rural (PRONADER), financiado por el
Banco Mundial, revela, entre otros problemas principales: las
incertidumbres del mercado; la escasez de los recursos de los
productores (cantidad y calidad de tierras, niveles de educa-
cion, etcetera); y el bloqueo (por parte de las autoridades
politicas locales) de los mismos mecanismos participativos que
el Programa tuvo que fomentar (Arrobo Rodas y Prieto 1995).
En cuanto al impacto de los programas de las ONGs en
el contexto neo-liberal, impresiona la correspondencia entre los
objetivos que tiene, por un lade, la red de comercializacion
9. Existen fen6menos similares en la provincia costefia de EI Oro "donde se ha
consolidado una pe quefia y mediana burguesfa regional que reinvierte y consume
en la zona"; "el predominio de medianas propiedades que favorece el desarrollo de
mercados internos microregionales; y la reinversi6n de los excedentes en la
provincia" se reflejan en indicadores sociales "mas favorales que la media nacional
en ocho casos. Su tasa de analfabetismo es la segunda mas baja del pais. y sus
condiciones de salud son tambi6n favorables" en comparaci6n con otras provincias
(Larrea 1987: 242-243 y 241).
La importancia de la eliminaci6n del poderi6 de las clases terratenientes
tradicionales, para permitir la democratizaci6n y comercializaci6n, es analizado en
la obra clasica de Moore Jr. (1966).
107
108
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
ecuatoriana Maquita Cusunchic-Comercializando entre
Hermanos (MCCH), en el area de la promoci6n de
microempresas comunitarias y, por otro lado, los logros conse-
guidos por la reforma agraria junto con el desarrollo de
industrias rurales en el Taiwan: "beneficiar a los productores
campesinos - , beneficiar a las comunidades organizadas
creando puestos de trabajo fijos - ", etc. (Maquita Cusunchic
1991: 165). Efectivamente, muchas de las ONGs que trabajan en
el campo estan tratando de conseguir resultados parecidos a
los de los paises del Este Asiatico en los afios cincuenta y
sesenta. Pero, mientras los ultimos ejecutaron reformas
redistributivas y dedicaron recursos masivos-nacionales e
intemacionales - para llevarlas a cabo en una manera integral,
las primeras sufren de pocos recursos y de un ambiente macro-
econ6mico desfavorable, tanto al nivel nacional como
intemacional. Para colmo, a menudo se les pide a los ONGs
demostrar la sustentabilidad de sus proyectos en pocos mos.
A este respecto, llega al punto la evaluaci6n de KhaJid
Shams, Vice-Director de Administraci6n del Banco Grameen de
Bangladesh, una de las ONGs mas exitosas del tercer mundo:
manej6 un fondo de credito que sumaba mas de U.S.$ 223
millones en 1991, con servicios para 1,915,000 miembros en
34,243 aldeas de Bangladesh, entregados a traves de 1,042
sucursales en 1994 (Holcombe 1995: 37-38). El gobiemo, declara
Shams, lies el actor mas importante en el escenario del
desarrollo . . . Sin politicas que tengan un sesgo claro en favor
de los pobres, las cosas no van a cambiar de manera
importante. Aun si existieran diez Bancos Grameen, no se
puede conseguir un cambio cualitativo significante en la vida
de los pobres sin cambios [de political a nivel macro"
(Holcombe 1995: 69-70).
Resumiendo algunos de los contrastes entre las politicas
de los paises del Este Asiatico y los de America Latina
sugeridos arriba, se ofrece el siguiente cuadro:
i. Que Paso en Taiwan 7
Este Asiatico America Latina/Ecuador
Reformas agrarias profundas Reformas agrarias marginales
Instituciones participativas
para los pequefios productores
Bloqueo y represion de la
participacion campesina
Servicios de extension amplios Magros servicios de extension
Proteccion y promocion de
sectores rurales
Proteccion de sectores y
actividades urbanos
Tecnologias intensivas en el
uso de mana de obra
Tecnologias intensivas en el
uso de capital
I Inversi6n fuerte en la
educacion primaria y
secundaria
Sesgo hacia la expansion de la
educacion superior
Para concluir, las politicas redistributivas -la reforma
agraria y programas de generacion del empleo, esenciales entre
ellas-quedan en la agenda para America Latina. El Secretario
General de la CEPAL, Gert Rosenthal, anota que "Los niveles
de pobreza (hoy en America Latina) son considerablemente
superiores a los observados en 1980, y la distribuci6n del
ingreso parece haber empeorado en virtualmente todos los
casos" (citado en BID 1996: 6). El enfasis en la revitalizaci6n de
las politicas sociales (0 inversion en recursos humanos), ahora
favorecido por los bancos y agencias intemacionales, es
necesario pero no suficiente para enfrentar los problemas del
continente. Como sefiala Thorp en su trabajo sobre politicas
sociales para consolidar la paz en el caso peruano, sin pollticas
macro y microeconomicas que favorezcan a los pobres del
campo y promuevan la generacion del empleo, mejoramiento
lien materia de educacion y capacitacion Un:icamente dara lugar
a un mayor exodo intelectual" desde las regiones desva-
lorizadas (BID 1995: 23).
109
110
Desarrollo Sostenible en el Medio Rural
Por supuesto, este tipo de agenda no se puede
implementar cabalmente sin la cooperaci6n del sistema
intema.cional En este respeeto, ademas de la renegociaci6n Y
reducci6n de la deuda extema-llamada "eterna' por Alberto
Acosta (1994) - un informe del PNUD sobre la situaci6n socio-
econ6mica de El Salvador propone que la IIexigencia de ajuste"
por parte del Banco Mundial, el FMI, y otras agendas
intemacionales deberia ser sustituido por una IIexigencia de
paz" (IIpeace conditionality") (Boyce et 811995). El argumento
del informe en favor de esta propuesta- es decir, la necesidad
de avanzar bacia reformas redisbibutivas Para asegurar la paz
social-es tan relevante para los otros pafses latinoamericanos
como Para ElSalvador.
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