CONTRALORA I

OFICINR

GENE:RAL L/E LA REPBLICA JURiVICA

CoNIRALOR :A GENERAL DE LA REPUELIGA 07-10-2013 18:08 Al Contestar Cite Este No.: 2013EE0120379 Fol:9 Anex:0 FA:0 ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA / GERMAN SILVA GARCIA DESTINO CARLOS ALBERTO ARIAS AGOSTA ASUNTO CONCEPTO- LIQUIDACIN DE CONTRATOS OBS EL PROYECTO INICIAL LO EFECTUO P.OSSY LILIANA ASCENCIO, SE SOLICITA MODIFICACIN Y SE PROCEDE A INCLUIR SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO

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80112Bogot, D.C., Doctor CARLOS ALBERTO ARIAS AGOSTA Calle 14 No. 7-33, oficina 408 Ciudad Ref. CONTRATACIN ESTATAL. LIQUIDACIN. 1SOLICITUD DE CONCEPTO.

Mediante radicado ER0086176 de agosto 13 de 2013 recibimos su consulta, en la que solicita concepto sobre el plazo para la liquidacin de contratos estatales, preguntando especficamente:
(I) Puede una entidad estatal liquidar un contrato estatal de manera

bilateral, con posterioridad a la caducidad de la accin contractual?, Cul sera el documento legal idneo para tal fin?, Cul sera el sustento legal que amparara dicha liquidacin? (2) Puede una entidad estatal liquidar un contrato al que le falta algn requisito para su ejecucin (como garantas)? 2. CONSIDERACIONES JURDICAS. 2.1. CONCEPTOS DE LA OFICINA JURDICA. Alcance y competencia. Nuestros conceptos son orientaciones de carcter general que no comprenden la solucin directa de problemas especficos, ni el anlisis de actuaciones particularesl. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucin2, ni tienen el carcter de fuente normativa y slo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacin y aplicacin de las normas jurdicas vigentes, en materia de control fiscal.

1Corte Constitucional, Sentencia C-113 de 1999. "... En este orden de ideas, la tarea de entes como las contraloras no es la de actuar dentro de los procesos internos de la administracin cual si fueron porte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia independencia, que supone tambin la del ente vigilado, sin que lec sea permitido participar en las labores que cumplen los rganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que despus habrn de ser examinados desde la perspectivo del control. De lo contrario, l no podra ejercerse objetivamente, pues en la medido en que los entes controladores resultaren involucrados en el proceso administrativo especifico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perderan toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su funcin".

Artculo 28 de la Ley 1437 de 2011.

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Por lo anterior, nuestra competencia para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacin y aplicacin de las disposiciones legales relativas al campo de actuacin de la Contralora General" 3, as como las formuladas! por las contraloras territoriales "respecto de la vigilancia de la gestin fiscal y las' dems materias en que deban actuar en armona con la Contralora General" 4, y I4 presentadas por la ciudadana respecto de "la consultas de orden jurdico que le sean formuladas a la Contralora General de la Repblica" 6. En este orden, mediante su expedicin se busca "orientar a las dependencias de 19 Contralora General de la Repblica en la correcta aplicacin de las normas que rigen para la vigilancia de la gestin fiscal"6 y "asesorar jurdicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando stos lo soliciten"7 . Finalmente aclaramos que no todos nuestros conceptos implican la adopcin de una doctrina e interpretacin jurdica que comprometa la posicin institucional de la Contralora General de la Repblica, porque de conformidad con el Art.43, Num. 168 del D.L.267/00, sta calidad solo la tienen !as posiciones jurdicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s). 2.2. LIQUIDACIN DE CONTRATOS ESTATALES. Respecto de la prdida de competencia de las entidades estatales para liquidar sus contratos, una vez vencido el trmino de caducidad de la accin contractual; en julio de 2008, Juan Carlos Expsito Vlez, en el documento "La liquidacin bilateral de los contratos estatales: un mecanismo alternativo de solucin de conflictos" estableci: "Una vez que la administracin ha dejado vencer el trmino que le fij la ley para ejercitar su potestad unilateral para liquidar el contrato sin concurrencia del contratista; pierde esa competencia o potestad excepcional y temporal; a partir del da siguiente se empieza a contar el trmino que el legislador le seal al contratista para proponer la accin y buscar la liquidacin judicial del contrato; si dentro de este plazo de dos (2) aoS contados a partir del vencimiento de los dos meses sealados para la liquidacin
3 4

Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. Art.- 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurdica: ... 16. Coordinar con las dependencias la adopcin de una doctrina e interpretacin jurdica que comprometa la posicin institucional de la Contralora General de la Repblic en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurdica de cualquier orden. Avenida Carrera 60 No. 24-09, Piso 9 PBX: 6477000 EXT. 1111 Bogot, D. C. tvww.contralor,agen.gov.co

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unilateral, el contratista no propone la accin pertinente, sta caduca y, por lo mismo, es imposible en lo sucesivo intentarla corno medio coercitivo frente a su cocontratante. Son, pues, dos figuras jurdicas distintas, que apuntan hacia objetivos diferentes y, por lo mismo, no se deben confundir en sus efectos. Del hecho de que se produzca la caducidad de a accin contractual y que, por lo mismo, el juez no pueda actuar para dirimir las diferencias entre las partes, no se puede seguir que las partes tampoco pueden realizar la liquidacin por mutuo acuerdo, porque ninguna disposicin legal lo prohibe y porque las partes, con base en sus respectivos derechos derivados del contrato, pueden liquidarlo. Es decir, una es la competencia administrativa para liquidar los contratos y otra muy diferente el trmino de caducidad de la accin, en materia netamente procesal. Por ello, la competencia de las partes para efectuar dicha liquidacin por mutuo acuerdo no se extingue y por lo mismo, en cualquier tiempo pueden hacerlo, esto es, dar por terminada su relacin contractual mediante la suscripcin del acta de liquidacin final del contratoi9. (Subrayado es nuestro)

Sin embargo, al revisar el Art. 11 de la L.1150/2007 encontramos que la norma expresamente limita la facultad que tienen las entidades estatales para liquidar sus contratos bilateral o unilateralmente, al vencimiento de los treinta (30) meses siguientes a la terminacin del contrato, que incluyen cuatro (4) meses para la liquidacin bilateral, dos (2) meses para la liquidacin unilateral y veinticuatro (24) meses para la liquidacin judicial, unilateral o bilateral, como se transcribe a continuacin:
"Art.11, L.1150/2007. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIN DE LOS CONTRATOS. La liquidacin de los contratos se har de mutuo acuerdo dentro del trmino fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal trmino, la liquidacin se realizar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiracin del trmino previsto para la ejecucin del contrato o a la expedicin del acto administrativo que ordene la terminacin, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidacin previa notcacin o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendr la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidacin, la misma podr ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos aos siguientes al vencimiento del trmino a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente sin perjuicio de lo previsto en el artculo 136 del C. C. A.

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Los contratistas tendrn derecho a efectuar salvedades a la liquidacin por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidacin unilateral solo proceder en relacin con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo". (Subrayado es nuestro)

As las cosas, del Art. 11 de la L.1150/2007 se infiere que ias entidades estatales: (t) Pueden liquidar bilateralmente sus contratos dentro del trmino pactado o si no se pact dicho trmino, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la terminacin del contrato; (21 Pueden liquidar unilateralmente sus contratos, dentro de los dos (2) meses siguientes al trmino que tienen para efectuar la liquidacin bilateral, si esta no se pudo realizar; (3) Pueden pedir la liquidacin judicial del contrato, o liquidarlo unilateral o bilateralmente, en cualquier tiempo, dentro de los dos (2) aos siguientes a la terminacin del plazo de cuatro (4) meses para la liquidacin bilateral, ms el de dos (2) meses para la liquidacin unilateral; (4) No pueden efectuar la liquidacin unilateral de sus contratos, dentro del trmino pactado para la liquidacin bilateral, o en su defecto, dentro de los cuatro meses siguientes a la terminacin del contrato; y (5) No pueden efectuar la liquidacin bilateral, ni unilateral de sus contratos, si transcurren treinta (30) meses contados a partir de la terminacin del contrato, que incluyen el trmino de cuatro (4) meses de la liquidacin bilateral, dos (2) meses de la liquidacin unilateral y dos (2) aos de l liquidacin judicial, bilateral o unilateral. Luego, el Art. 217 del D.L.19/2012 modific el Art. 60 de la L.80/1993, como se transcribe a continuacin:
"Artculo 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidacin. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecucin o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los dems que lo requieran, sern objeto de liquidacin. Tambin en esta etapa las partes acordarn los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidacin constarn los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidacin se exigir al contratista la extensin o ampliacin, si es del caso, de la garanta del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisin de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extincin del contrato.

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La liquidacin a que se refiere el presente artculo no ser obligatoria en los contratos de prestacin de servicios profesionales y de apoyo a la gestin "1

De la norma anterior, la Subdirectora de Gestin Contractual de Colombia compra eficiente, mediante concepto ER0044615 de mayo 3 de 2013, concluy:
"As las cosas, en lo que hace al plazo para liquidar, el contrato debe ser liquidado por las partes contratantes dentro del trmino fijado en el pliego de condiciones o en el texto del contrato, y a falta de estipulacin sobre este aspecto, las partes deben realizarla a ms tardar antes del vencimiento de los cuatro meses (4) meses siguientes a la expiracin del trmino previsto para la ejecucin, o a la expedicin del acto administrativo que ordene la terminacin, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En caso de que no se haya efectuado la liquidacin bilateral, la administracin debe proceder a realizarla unilateralmente mediante acto administrativo motivado, dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes para practicarla. Una vez vencidos los plazos descritos sin que se haya realizado la liquidacin, esta podr realizarse por va judicial dentro de los dos (2) aos siguientes al vencimiento de los trminos indicados. En caso que hubiere existido negligencia de la administracin, el jefe o representante legal de la entidad respectiva, o cualquier servidor pblico que as llegare a determinare, podrn incurrir en la responsabilidad legal a que haya lugar por incumplir con sus deberes".

Sin embargo, revisado el concepto encontramos que los trminos y condiciones establecidos por la Subdirectora de Gestin Contractual de Colombia Compra Eficiente, no se infieren del Art.217 del D.L.19/2012, sino del Art. 11 de la L.1150/2007. De otro lado, hay que entrar hacer una precisin relevante en lo que concierne especficamente con el tema de la liquidacin bilateral una vez caducado el termino de caducidad para iniciar las acciones judiciales respectivas. En primer lugar, la seccin tercera del Consejo de Estado estableca que "no es jurdicamente viable extender, unilateralmente o por mutuo acuerdo con el contratista, "un documento de balance final o estado de cuenta para extinguir definitivamente la relacin contractual", dado que el trmino de caducidad es perentorio e improrrogable y porque ello equivaldra a revivir, convencionalmente, los trminos de caducidad de la accin que, como es

NOTA: Los apartes subrayados fueron declarados EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-967 de 2012.
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sabido, son indisponibles

) , posicin que se reiter mayoritariamente en lo que determinaba la posicin de la seccin. 12 sentencias posteriores

(.... h1

Sin embargo se observ una posicin minoritaria que matizaba un poco la tesis citada, y estableca la posibilidad efectuar la liquidacin bilateral incluso con posterioridad de dicho trmino, por cuanto:
'Por lo tanto, en el caso que se analiza, si bien no es jurdicamente posible ejercitar la accin contenciosa para obtener la liquidacin judicial del contrato por cuanto su trmino venci y, por ende, caduc, si existen derechos y obligaciones pendientes de definir, pueden las partes, de comn acuerdo, proceder a realizarla y lo que all se defina es vlido entre ellas (...). De comn acuerdo por las partes, en cualquier tiempo, bien dentro del trmino que haya sido sealado por el pliego de condiciones o trminos de referencia para ello o dentro del plazo supletivo indicado por el artculo 60 de la Ley 80/93, o con posterioridad al vencimiento de tales plazos" 13.

Recientemente, la Subseccin c, Seccin Tercera de la Sala de Contencioso Administrativo del consejo de Estado, en sentencia del veinticuatro (24) de julio de 2013 con ponencia del Dr. Enrique Gil Botero se percibe que dicha corporacin no desconoce los efectos del acta de liquidacin que se efecte con posterioridad al termino de caducidad de la accin correspondiente, lo que por supuesto no habilita a las partes para revivan los trminos de orden pblico que el legislador estableci en relacin con la accin, en tal sentido:
"No obstante, esto no significa que se ample tambin el trmino de caducidad de la accin en relacin con aquellos aspectos contractuales de inconformidad no afectados por la decisin administrativa proferida durante el trascurso de la caducidad o respecto a la liquidacin que se ha hecho por mutuo acuerdo dentro del trmino de la caducidad e incluso cuando ste ya se ha vencido como lo pretende la demandante en el caso concreto-. Frente a esos problemas la caducidad empez a correr una vez venci el plazo para ejecutar kis obras y se debi liquidar el contrato en el caso concreto desde el 30 de noviembre de 1988J, y no se justca ampliarla porque por la desidia de las partes se liquid casi seis aos despus, y por mutuo acuerdo -29 de julio de de 1994-.

11 Consejo 12

de Estado. 1365 de 2001 M. P. FLAVIO AUGUSTO RODRGUEZ ARCE Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencias del 30 de marzo 1996, Expediente 11.759, C. P.: Carlos Betancur Jaramillo; 22 de junio de 2000, Expediente 12.723, C. P.: Mara Elena Giraldo Gmez, y 22 de febrero de 2001, Expediente 13.682, C. P.: Ricardo Hoyos Duque. 13 Salvamento de voto de Susana Montes de Echeverri. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 6 de agosto de 2003, Radicacin 1.453. Avenida Carrera 60 No. 24-09, Piso 9 o PBX: 6477000 EXT. 1111 Bogot, D. C. www.contraioriagen.gov.co

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"Es de advertir que en el segundo supuesto es decir, si se practica la liquidacin bilateral cuando vencieron los trminos para efectuada, e incluso una vez venci el trmino de la accin de controversias contractuales- la caducidad para ejercer la accin no empieza a correr desde que se liquid bilaterahnente el negocio, porque quedara abierta la posibilidad de que las partes liquiden en cualquier tiempo, incluso diez o cincuenta aos despus de que se ejecut el contrato. "En razn a lo expuesto, se aclara que para efectos de contar la caducidad: 0 uno es el supuesto cuando se expiden actos administrativos durante el trascurso de la caducidad de la accin y ii) otro que las partes liquiden el contrato o lleguen a acuerdos durante ese mismo lapso. En este ltimo evento, que es el del caso concreto, es lgico entender que a partir del 30 de noviembre de 1988 las partes ya conocan y entendan todos los efectos que sobre su patrimonio y respecto a las obligaciones del contrato tuvo la ejecucin del mismo. Por eso, a partir de all empez a correr el trmino para liquidar el contrato seis (6) meses-, y despus el de caducidad de la accin dos (2) aos-. Si acaso las partes, en este lapso, entraron en negociaciones o no para tratar de liquidar el contrato, o para negociar las diferencias econmicas que alguna parte creyera tener en su favor, y bien que hayan concretado algo o no, de ninguna manera afecta el trmino de caducidad, sencillamente porque est corriendo, y cada parte tiene la oportunidad de acudir a la jurisdiccin para interrumpirlo o acudir ante la procuradura para hacerlo lo mismo pero temporalmente. "Si lo que sucedi fue que trascurrieron los dos aos sin llegar a un entendimiento; pero pasados stos lo alcanzaron, liquidando de comn acuerdo el negocio, y dejando una salvedad por parte del contratista; de ningn modo autoriza reabrir la oportunidad para demandar, pues la que tenan caduc, y el hecho de que liquiden extemporneamente el contrato no significa -para efectos del acceso a la jurisdiccin- lo mismo que liquidarlo unilateralmente, porque es slo en este evento que se debe controlar la actuacin unilateral de la administracin, para impedir que queden sin control sus actos administrativos. "En cambio, si la liquidacin es bilateral de ninguna manera puede sorprenderse el contratista, quien no slo tuvo a disposicin dos (2) aos para demandar, sino que pasados stos, es decir caducada la accin, propici una nueva relacin voluntaria sobre el mismo negocio, que ya nada le poda reportar, pues pasado aqul trmino no es posible retomar los efectos patrimoniales del contrato, as que si l y la administracin decidieron hacerlo, no slo obviaron la ley, sino que luego no pueden tratar de acceder a la jurisdiccin que ya se haba cerrado, por la propia inactividad o por falta de inters para demandar. "Por las razones expuestas, como prosperar la excepcin de caducidad, la Sala se abstendr de estudiar los recursos de apelacin, tal como lo autoriza el art. 306 del C de P. C.: `Si el juez encuentra probada una excepcin que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, podr abstenerse de examinar las restantes ...", lgica normativa que aplica al resolver el recurso de apelacin.' " En los trminos analizados en la providencia citada, que resuelve el mismo asunto que ahora ocupa a la Sala, la caducidad de la accin contractual que empez a correr no se interrumpe por el hecho de que las partes suscriban un acta de liquida bilateral, pues ya
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estaba corriendo el trmino. En este evento ni la parte interesada vio truncada su posibilidad el contenido del acta que suscribi la puede de demandar en cualquier momento, ni firm; y pudo no hacerlo, decidiendo en su lugar sorprender, porque ella misma la acord y acudir directamente a la jurisdiccin". 3 CONCLUSIONES . La Oficina Jurdica en ejercicio de la facultad establecida en el Art. 43 del Decreto Ley 267 de 2000 y el Art. 28 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se permite conceptuar: (1) Puede una entidad estatal liquidar un contrato estatal de manera bilateral, con posterioridad a la caducidad de la accin contractual?, Cul sera el documento legal idneo para tal fin?, Cul sera el sustento legal que amparara dicha liquidacin?

En nuestro concepto, el Art. 11 de la L.1150/2007, limit el trmino para efectuar la liquidacin bilateral de los contratos estatales al plazo de treinta (30) meses contados a partir de la terminacin del contrato, que incluye el trmino de cuatro (4) meses para la liquidacin bilateral, dos (2) meses para la liquidacin unilateral, y veinticuatro (24) meses para la liquidacin judicial, bilaterai o unilateral. Por lo anterior, consideramos que de conformidad con el Art. 11 de la L.1150/2007, las entidades estatales no pueden liquidar sus contratos de manera unilateral, bilateral o judicial, con posterioridad al trmino de treinta (30) meses contados a partir de la terminacin del contrato. Sin perjuicio de lo anterior, debe considerarse que para aquellos eventos en que las partes voluntariamente- hayan optado por una liquidacin bilateral con posterioridad a los trminos indicados, no rehabilita el trmino de caducidad de orden pblico- para ejercer las acciones judiciales correspondientes. (2) Puede una entidad estatal liquidar un contrato al que le falta algn requisito para su ejecucin (como garantas)? Sin perjuicio de las sanciones disciplinarias que se puedan atribuir a los servidores pblicos que permitan la ejecucin de un contrato estatal, sin el cumplimiento de los requisitos de ejecucin, en principio consideramos que si se ejecut, se debe liquidar, dejando constancia de la irregularidad y denuncindola ante la autoridad disciplinaria competente.

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Sin embargo, si el requisito faltante es por ejemplo, el registro presupuestal, el contrato solo se podra pagar y liquidar, si las partes concilian el valor de las obligaciones adeudadas, de conformidad con la normatividad vigente. Finalmente, le informamos que los conceptos expresados por esta dependencia con relacin a ste y otros temas pueden ser consultados visitando el enlace "Normatividad de nuestro portal institucional: http:www.contraloriagen.gov.co Cordialmente,

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