Hacia una nueva generacin de poltica social Miguel Szkely

Introduccin Aunque se han realizado avances considerables en el abatimiento de muchos de los rezagos sociales que caracterizan a Mxico,es evidente que todava existen grandes segmentos de la poblacin que viven en condiciones de pobreza,vulnerabilidad social,precariedad,indefensin,impotencia,inse guridad y exclusin.Paradjicamente,esta situacin prevalece a pesar de que han existido mltiples pro gramas y esfuerzos contra tales rezagos. Este documento 1 presenta el enfoque de poltica social que pretende sentar las bases para hacer frente de manera permanente a los problemas arriba men cionados y tiene su aplicacin prctica en la actual estrategia de desarrollo social y humano denominada Contigo,impulsada por el gobierno federal. La idea central en la nueva estrategia es que en Mxico la pobreza y,en general,los rezagos sociales, son causados principalmente por la elevada desigual dad en la posesin de recursos y no por la incapa cidad de la economa para generar bienes y servicios para toda la poblacin.A su vez,la elevada desigual dad de recursos entre la poblacin es resultado,en gran medida,de una distribucin altamente distorsion ada de activos generadores de ingresos,tales como el capital humano y fsico,y de oportunidades en los mercados laboral y de inversin para utilizar estos activos productivamente.Por lo tanto,para compren der las causas que originan la desigualdad de ingresos y,por ende,la pobreza,se debe determinar por qu la distribucin de oportunidades y de activos gener adores de ingresos es tan inequitativa. Los activos son normalmente adquiridos a travs de un proceso de acumulacin.Entonces la pregunta central es:por qu algunas personas acumulan ms activos que otras?Una respuesta es que algunos sectores de la poblacin enfrentan ms restricciones para invertir en la adquisicin de activos debido a imperfec ciones e inexistencia de mercados. Lo mismo sucede con la distribucin de oportunidades productivas.Hay

segmentos de la poblacin sin acceso a las oportunidades que genera el entorno, porque enfrentan restricciones de entrada a la actividad econmica. Por lo tanto,si se identifican las restricciones que enfrentan ciertos grupos para adquirir activos y emplearlos productivamente,ser posible idear polticas pblicas que incidan directamente en su eliminacin para atacar las causas de la pobreza y la marginacin.En resumen,el enfoque consiste en identificar las restricciones que causan rezagos sociales,y en aplicar instrumentos y programas orientados a su eliminacin. Evidentemente,este enfoque no abarca todas las dimensiones de la pobreza.De hecho,restringe la discusin al ingreso.Sin embargo,simplificar la discusin a estos trminos permite aterrizar los conceptos y traducirlos en instrumentos de poltica especficos.Por lo tanto,la simplificacion se convierte en una ventaja. Para delinear el enfoque propuesto se describen, primero,las grandes tendencias de la poltica social en nuestro pas desde la segunda mitad del siglo pasado. Esto permitir ubicar la actual situacin nacional en la materia.Posteriormente se discute lo que podra ser una nueva generacin de polticas sociales en Mxico. De dnde venimos? A grandes rasgos,la poltica social de Mxico ha pasado por cuatro fases:1)la de sustitucin de importa- ciones;2)la crisis de la deuda de los ochenta;3)la de reformas estructurales de la segunda mitad de los ochenta y principios de los noventa;y 4)la de recuperacin del crecimiento econmico a partir de 1996. La primera fase va de principios de los aos cincuenta a finales de los anos setenta.Durante este periodo se observaron altas tasas de crecimiento econmico, reflejadas especialmente en los sectores industrial y urbano del pas.Las clases medias tambin se encontraban en expansin gracias a una amplia red de subsidios al consumo abiertos a la poblacin en general, los cuales se justificaban como un subsidio indirecto a los salarios del creciente sector industrial.En cierta manera ambos factores derivaron en un crculo virtuoso en el que,por un lado,las clases medias contribuan al desarrollo al integrarse al sector industrial,y por otro,la red de subsidios permita mejorar las condiciones de vida de estos grupos poblacionales.

En el esquema anterior el sector rural jug un papel fundamental al proveer insumos para bienes primarios, adems de recursos naturales y humanos a bajo costo al sector industrial.Para sostener este apoyo se otorgaba tambin una amplia red de subsidios al campo,y se realizaron redistribuciones de tierra con el fin de reducir la subutilizacin de recursos productivos. Bajo este contexto,en 1977 se instrument la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar),cuyo objetivo era garantizar que la poblacin de menores recursos se beneficiara de la estrategia de desarrollo emprendida.Por medio de convenios con el IMSS, Conasupo y otros organismos,Coplamar coordin los instrumentos de poltica pblica a disposicin del gobierno para lograr su objetivo. A principios de los ochenta la estrategia tuvo que modificarse,pese a que en los aos anteriores se registraron reducciones considerables en la pobreza y la desigualdad en el pas.En 1982 la drstica cada en los precios del petr1eo origin la crisis de la deuda que llev al pas a una severa recesin econmica.En estos aos se vivieron restricciones macroeconmicas sin precedentes,lo cual ocasion que se considerara prohibitiva una amplia red de subsidios.ste es el inicio de la segunda fase. Bajo las nuevas condiciones macroeconmicas de principios de la decada de los ochenta,el gobierno mexicano redujo el gasto social considerablemente en aras de reducir el dficit pblico.En un contexto caracterizado por una creciente inflacin,la devaluacin del tipo de cambio y contracciones del PIB,la prioridad de la poltica pblica era estabilizar la economa, por lo que se desmantel el sistema de subsidios y la poltica social pas a segundo plano.Lejos de considerarse como un motor de crecimiento,se le vea como una amenaza a la estabilidad por sus efectos sobre el dficit pblico. La tercera fase comienza a finales de la dcada de los ochenta,junto con la implementacin de las primeras reformas estructurales.El gobierno mexicano reconoci explcitamente que los grupos ms desfavorecidos de la sociedad eran quienes ms haban sufrido con el estancamiento de la economa.La estrategia para hacer frente a esta situacin fue la implementacin del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol),el cual contaba con dos caractersticas que lo distinguan de las polticas anteriores.Por un lado, se basaba en el principio de focalizacin.La idea central de es te principio es que cuando se tienen recursos escasos una opcin para maximizar el impacto de

los programas es canalizar beneficios exclusivamente hacia la poblacin objetivo.Esta estrategia constituy la alternativa a la provisin de subsidios abiertos a la poblacin en general,como se hizo durante la primera fase de sustitucin de importaciones. Por otro lado,el programa tena como uno de sus principios bsicos la participacin social.sta se entenda como la participacin de la poblacin beneficiaria en la toma de decisiones relacionadas con el tipo y monto de apoyos que se otorgaran .La modalidad fue particularmente importante para la creacin de obras de infraestructura en las comunidades beneficiarias,ya que propiciaba mano de obra barata,as como parte de la inversin requerida. El Pronasol marc un giro importante en la poltica social de Mxico.Bajo los criterios de focalizacin, las polticas contra la pobreza fueron compensatorias, dirigidas a grupos especficos.La poltica de desarrollo del pas no tiene necesariamente una conexin con este tipo de polticas de combate a la pobreza.Por el contrario,son dos elementos bsicamente separados que compiten por recursos presupuestales. La cuarta fase de polticas sociales en Mxico se inicia durante la segunda mitad de los aos noventa, aos de amplio crecimiento econmico en los que el gobierno pudo nuevamente destinar mayores recursos a programas sociales;aos de integracin a los mercados mundiales,lo cual puso de manifiesto la importancia de elevar los niveles de competitividad. Los cambios en el entorno econmico tuvieron consecuencias importantes para la poltica social en el pas,sobre todo porque implicaban que si Mxico aspiraba a ser un pas competitivo,tener amplios sectores de la poblacin en condiciones de marginacin constituira una desventaja en los mercado mundiales. Ante esta nueva realidad,surge el Programa de Educacin,Salud y Alimentacin (Progresa). Probablemente la caracterstica ms importante del Progresa es que proporciona beneficios a su poblacin objetivo,a cambio del compromiso de invertir en la educacin y salud de los miembros de cada familia.Es decir,el programa proporciona apoyos de corto plazo pero tambin equipa a las familias pobres con instrumentos que les permiten alcanzar un mejor nivel de vida en el futuro.

Los programas sociales de las ltimas tres generaciones de estrategias de poltica social han sido insuficientes para resolver el problema de la pobreza en Mxico.Por ello,es momento de dar un paso adelante y proponer una nueva visin en la materia. Para identificar los elementos de un nuevo enfoque es necesario establecer las causas de la desigualdad y la pobreza en Mxico y atacar el problema de raz.La siguiente seccin se avoca a esta tarea. Qu hay detrs de los ingresos? Normalmente,el concepto de pobreza se relaciona con la percepcin de un ingreso insuficiente para acceder a un determinado nivel de bienestar.El ingreso ha sido utilizado de manera extensa para medir la pobreza por dos motivos:porque ofrece una cierta indicacin sobre la capacidad de las personas para alcanzar un nivel de vida determinado y,en segundo lugar,porque la informacin sobre ingresos se encuentra disponible ms fcilmente que otros determinantes del bienestar. Debido al uso generalizado del ingreso como indicador de bienestar,las polticas pblicas que apuntan a la reduccin de la pobreza se han concentrado generalmente en aumentar los ingresos a travs de una diversidad de instrumentos,o incluso subsidindolos directamente mediante transferencias en efectivo.Algunos programas de alivio de la pobreza han incluido otros mecanismos,como el ofrecimiento directo de servicios,bajo la premisa de que la causa que origina la pobreza es la falta de acceso a dichos satisfactores. Este tipo de enfoques,adecuados en algunas circunstancias -como periodos de estancamiento econmico,desastres naturales o impactos negativos inesperados sobre los ingresos no constituyen,,sin embargo,una solucin permanente al problema de la pobreza porque se concentran en sus consecuencias, en lugar de sus causas.De hecho,este enfoque puede interpretarse como un seguro contra impactos inesperados,pero incluso en esos casos se encuentra sujeto a una diversidad de problemas y limitaciones.Por ejemplo,este tipo de planes ofrece beneficios durante periodos bastante cortos,pero dejan a los pobres en una posicin similar cuando son descontinuados,o incluso en una peor situacin si llegan a generar dependencia. Una forma de empezar a corregir los problemas mencionados es identificar los principales factores que se encuentran detrs del proceso de generacin de

ingresos,los que,en trminos generales,son reflejo de la combinacin de al menos cuatro elementos:1)El acervo de activos generadores de ingresos que posee cada persona.2)Las oportunidades que enfrenta la persona para utilizar sus activos productivamente.3) El valor de mercado de los activos generadores de ingresos.4)Las transferencias y legados que reciben las personas,independientes de los activos generadores de ingresos que poseen. Para simplificar el esquema conceptual clasificamos los activos en dos grupos:capital humano y capital fsico. 2 En el primero se incluye al grupo de habilidades y capacidades necesarias para producir un bien o servicio;dos determinantes esenciales son la educacin y la salud.El capital fsico se refiere al valor monetario de cualquier forma de activo financiero, tenencias de dinero,propiedades y reservas de capital utilizadas para la produccin;puede jugar distintos papeles:amortiguar impactos temporales;invertir en la generacin de actividad econmica,y ser acumulado para objetivos a largo plazo,tales como el ahorro para el retiro.Los elementos del capital fsico bajo anlisis en este documento son la tenencia y los servicios bsicos de la vivienda y la capacidad de ahorro o de generacin de un patrimonio. La posesin de,o el acceso a cualquiera de los activos fsicos y humanos mencionados,implica que una persona tiene la capacidad potencial de generar ingresos en algn momento dado.No obstante,los ingresos que son generados en realidad dependen del uso que se le d al activo.Por ejemplo,en el caso del capital humano,los aos de escolaridad de una persona s1o se traducirn en ingresos si existe participacin en el mercado laboral.El capital fsico se convierte en ingresos cuando el dividendo o el rendimiento generado por el acervo se hace lquido. En trminos del segundo elemento en el proceso de generacin de ingresos de nuestro esquema -las posibilidades de uso de los activos -,consideramos dos grandes rubros:las oportunidades de ingresar al mercado laboral,y las oportunidades de invertir en proyectos productivos. El tercer elemento en el proceso de generacin de ingresos se refiere al sistema de precios que determina el valor de los activos en los mercados.Por ejemplo, en el caso de la educacin,las diferencias no se expresan solamente en la magnitud de los activos que posee cada persona (en este caso,los aos de

escolaridad), sino tambin en la remuneracin obtenida en el mercado laboral,dependiendo del tipo de educacin adicional que se tiene -no se recibe el mismo aumento en el salario por pasar de uno a dos aos de educacin primaria,que el aumento que se obtiene al pasar de tercero de secundaria a primero de preparatoria.En el caso de los activos de capital fsico observa el mismo fenmeno,ya que generalmente se reciben mejores rendimientos a mayor escala de los activos. Sin embargo,en una economa como la mexicana, el precio de mercado de cada activo generador de ingresos tiende a ser independiente de cada persona porque se encuentra determinado por la oferta,por la demanda y por factores institucionales.Por lo tanto, los precios los fija el sistema econmico en su conjunto.En un mundo globalizado como el que vivimos actualmente,es cada vez ms difcil incidir sobre los precios.Adems,las polticas pblicas que tienen capacidad de hacerlo usualmente generan una serie de efectos positivos y negativos sobre otros mercados,lo cual hace ms difcil predecir el efecto neto de este tipo de herramientas sobre el bienestar de la poblacin.No obstante,la capacidad para influir sobre los precios constituye una herramienta de poltica que puede utilizarse,y que es viable en algunos contextos,para mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Dos mecanismos que pueden utilizarse eficazmente para modificar los precios que se reciben por la utilizacin de los activos son la infraestructura y las comunicaciones,ya que de alguna manera cambian el entorno en el que se desenvuelven las personas y las hace ms productivas,sin necesidad de intervenir directamente sobre los precios. Finalmente,el cuarto elemento en el proceso de generacin de ingresos descrito anteriormente,son las transferencias y regalos que recibe un hogar,y que no estn relacionados con los activos,sus precios,y su uso. Un nuevo enfoque En suma,si vamos un paso ms all de los ingresos y preguntamos por qu existen sectores de la poblacin que viven en la pobreza y en la marginacin,una primera respuesta es que existen desigualdades en la posesin de activos generadores de ingreso:educacin,salud,patrimonio y vivienda.Existen inequidades en las oportunidades laborales y en las oportunidades de inversin para utilizar los activos productivamente,as como desigualdades en los precios obtenidos por la utilizacin de los activos en el mercado.

Restricciones para acumular activos generadores de ingresos Una vez establecido que la posesin de activos y las oportunidades que existen para utilizarlos es lo que determina la capacidad de las personas para generar ingresos,la pregunta natural sera:Por qu algunos individuos pueden acumular activos y tener acceso a oportunidades para utilizarlos productivamente,mientras que otros no pueden hacerlo?La principal respuesta es:en principio,la mayora de las personas tiene preferencias similares en cuanto a su deseo de contar con el mayor nivel de activos y oportunidades posibles.Una persona se ver imposibilitada para acumular activos generadores de ingreso si se encuentra sujeta a restricciones.El problema consiste en identificarlas e idear mecanismos de poltica que acten sobre ellas.En el caso de Mxico,se han identificado las siguientes restricciones para acumular activos o utilizarlos:1)de oferta de servicios bsicos;2)de capacidades mnimas para participar en la actividad econmica;3)de patrimonio o capacidad para invertir;4)de riesgo o falta de mecanismos de proteccin,y 5)de entrada a los mercados laborales o de oportunidades de crdito. La primera se refiere a la falta de servicios bsicos para poder invertir en la adquisicin de activos.Por ejemplo,en el caso de la educacin,es necesario contar con acceso a escuelas para poder adquirir capital humano.En el caso de la salud,la restriccin consiste en carecer de hospitales o acceso a servicios mdicos. En cuanto a infraestructura,ser ms difcil obtener servicios bsicos de educacin y salud si no se tiene acceso a electricidad,agua y drenaje,entre otros.Un hogar que est sujeto a la restriccin de oferta ver imposibilitado o dificultado su proceso de acumulacin de activos por carecer de estos elementos esenciales. La restriccin de capacidades bsicas consiste en carecer de los elementos mnimos indispensables, como salud y nutricin,para poder integrarse a la vida social y productiva.Una familia que no cuenta con estas capacidades estar imposibilitada para planear ms all del futuro inmediato;si tiene ingresos tan precarios que apenas puede mantenerse en nivel de supervivencia,difcilmente podr realizar inversiones, incluso en capital humano,simplemente porque el excedente de recursos despus de cubrir su alimentacin ser insuficiente para ello.Aun en el caso de la educacin y la salud,que son provistos de manera gratuita por el Estado,es necesario desembolsar recursos para acceder a ellos (costos de transporte y vestido,por

citar algn ejemplo).Por esto,la falta de medios ms all de los mnimos indispensables para garantizar la supervivencia es la restriccin clave para no continuar acumulando activos generadores de ingresos. La restriccin de patrimonio se refiere a la falta de recursos para emprender actividades productivas con los propios medios de la familia.Por ejemplo,aun cuando existiera un mercado financiero competitivo y eficiente,una familia sin patrimonio difcilmente podra obtener acceso al crdito por la falta de colateral o garantas;si se encuentra sujeta a las restricciones de oferta y de capacidades mnimas,pero cuenta con patrimonio,estara en posibilidad de realizar inversiones,ya sea utilizando dicho patrimonio para invertir o como garanta para obtener financiamiento en el mercado de crditos.As,podra contar cn capacidad de acumular activos generadores de ingresos,y elevar su nivel de bienestar.En contraste,si se carece de patrimonio,las familias quedan restringidas a financiar inversiones con los ingresos que obtienen,y cuando estos son precarios,las inversiones en activos generadores de ingreso tambien lo son. La cuarta restriccin consiste en carecer de mecanismos de proteccin.Cuando un individuo o una familia carecen de acceso a mercados de aseguramiento,generalmente terminan utilizando sus propios recursos como amortiguador.Por ejemplo,si la probabilidad de pasar al desempleo es elevada y se carece de mecanismos de aseguramiento,una de las pocas opciones para acumular ingresos que se utilizarn en el momento de quedar fuera del mercado laboral es utilizar los recursos excedentes despus de cubrir las capacidades bsicas.Por lo tanto,lejos de proporcionar la capacidad para realizar inversiones productivas de largo plazo,este tipo de recursos slo sirven como seguro.Otro ejemplo es el riesgo que enfrentan los agricultores de perder su cosecha ante riesgos naturales:si se carece de acceso a mecanismos de aseguramiento,difcilmente se podrn utilizar los excedentes para realizar inversiones de ms largo plazo, como la compra de maquinaria y equipo o tecnologa. Ms an:ante el riesgo y la falta de mecanismos de aseguramiento,se tiende a invertir en proyectos de menor riesgo que generalmente tienen menor rendimiento. Restricciones para utilizar los activos productivamente En cuanto a las oportunidades productivas,las restricciones se pueden clasificar en dos grupos.En el primero se encuentran las restricciones de acceso al mercado

laboral;probablemente la ms comn es la discriminacin que padecen algunos grupos poblacionales.Por ejemplo,es frecuente encontrar que a las mujeres se les excluye de ciertos tipos de empleo simplemente por su gnero.El caso de los indgenas es similar.Por sus caractersticas tnicas suelen quedar excluidos de algunos sectores productivos y de algunas ocupaciones. Otra restriccin de acceso al mercado laboral son los costos monetarios de entrada,donde destacan los costos de transporte.Si un individuo realiza erogaciones monetarias para tener acceso al empleo,su ingreso neto,despus de descontar el costo de transporte y el valor del tiempo de traslado,ser mucho menor,y en consecuencia este empleo ser menos atractivo.Un ejemplo de este caso es la migracin:si un individuo reside en una zona geogrfica en la cual no existen oportunidades de empleo y requiere trasladarse a otra localidad para integrarse a una actividad productiva, slo podr hacerlo si cuenta con los recursos necesarios para financiar el traslado. Finalmente,la legislacin laboral puede constituirse en una restriccin de entrada.Esto se observa de manera patente en el caso de las mujeres.En Mxico,por razones culturales,la mujer generalmente tiene un papel central en las actividades del hogar. Para participar en el mercado laboral y obtener un ingreso,requiere de empleos flexibles en trminos de horarios y horas trabajadas.Si en la legislacin se establecen prohibiciones al respecto,se pueden crear restricciones de ingreso al mercado. En el segundo grupo de restricciones se encuentran aquellas barreras a la creacin de actividad econmica por medio de la inversion.En un contexto de mercados financieros competitivos y eficientes,si el entorno econmico ofrece oportunidades de inversin,en trminos estrictos cualquier individuo con un patrimonio que le permita tener capacidad de endeudamiento tendra acceso a dichas inversiones,mediante la adquisicin de un crdito en los mercados. Sin embargo,cuando los mercados de crdito son imperfectos o inexistentes,como es el caso para amplios sectores de la poblacin en Mxico,su ausencia constituir una restriccin para aprovechar las oportunidades que se presentan. Polticas para eliminar restricciones a acumular y utilizar activos La actual

poltica social debe enfocarse,precisamente,a instrumentar programas y mecanismos para que la poblacin de menores recursos deje de estar sujeta a las restricciones enumeradas;si las polticas pblicas logran eliminarlas,se podr generar un crculo virtuoso de acumulacin de activos y generacin de oportunidades productivas que permitir a los individuos crearse una fuente de ingreso por su propio esfuerzo. Para eliminar la restriccin de oferta se requiere invertir en infraestructura educativa y de salud,de comunicaciones,y en servicios bsicos como electricidad,agua y drenaje,de modo que la poblacin pueda contar con opciones para aumentr sus capacidades. Este tipo de polticas se ha aplicado en Mxico tradicionalmente,y de hecho hay grandes avances,por ejemplo,en la cobertura educativa.Pero esto es insuficiente si las familias enfrentan otras restricciones que les impiden beneficiarse de la oferta de servicios.Por lo tanto,el reto principal radica en eliminar las otras restricciones identificadas en la seccin anterior. Para apoyar la creacin de activos generadores de ingresos es necesario actuar sobre tres frentes: Capacidades bsicas::es necesario utilizar programas que aseguren el abasto de bienes nutricionales a las familias que carecen de ellos.Adicionalmente, pueden brindarse apoyos a las familias para que hagan uso de la oferta de servicios,como la educativa.Esto ltimo es indispensable,pues aunque la oferta exista muchas familias no pueden sufragar los costos privados de utilizar los servicios;por ejemplo,tienen que realizar inversiones o renunciar a una fuente de ingreso para enviar a sus hijos a la escuela;en consecuencia,el apoyo directo para sufragar este tipo de inversiones es una alternativa que ha probado ser eficaz. 3 Patrimonio::para promover la creacin de un patrimonio individual existen mecanismos,como el crdito o el acceso a instrumentos financieros,que impidan la erosin del ahorro por el efecto de la inflacin.El patrimonio ms importante para la mayora de los hogares es la vivienda;por ello,los programas que dan acceso a sta a sectores que no la tienen son una herramienta eficaz para apoyar la formacin de activos. Proteccin::para hacer frente a la restriccin de seguridad,probablemente la opcin ms viable es otorgar acceso a seguros de salud,de vida,de

incapacidad,o incluso de desempleo,a aquellos que carecen de estos instrumentos. Para eliminar las restricciones de oportunidades y as acceder a los mercados laborales,pueden idearse programas que ofrezcan empleos temporales a poca distancia de las localidades que los necesitan.Tambin pueden incorporarse cambios en la legislacin laboral,que faciliten la incorporacin de las mujeres a las actividades productivas de mercado,o bien,apoyos directos a ellas,como la infraestructura bsica que aumenta la productividad del trabajo en el hogar y la provisin de servicios de guarderas que p ermiten tiempo adicional para realizar actividades de mercado. Adems,es necesario contar con herramientas de poltica que garanticen la igualdad de acceso, independientemente del gnero,religin o ascendencia tnica. En el caso de las restricciones a las oportunidades de inversin,probablemente la respuesta ms viable es la creacin de mercados de crdito eficientes para toda la poblacin,pero especialmente para la de menores recursos econmicos.Es bien sabido que un mercado de crdito completo y competitivo es uno de los detonadores ms poderosos de la movilidad social. Para su creacin no basta con la disposicin de otorgar crdito.Es necesario un marco regulatorio adecuado,que provea incentivos y seguridad para ahorrar,y sea capaz de canalizar recursos financieros hacia actividades econmicas de pequea escala,con alto nivel de rendimiento. Para lograr lo anterior son necesarios cuatro elementos bsicos.En primer lugar,debe de existir un sistema jurdico que garantice que el beneficiario del crdito tenga incentivos a pagar.En segundo lugar,es necesario que los sujetos de crdito cuenten con garantas o colateral para asegurar su capacidad de pago;una opcin para lograrlo es la introduccin de polticas para la construccin de patrimonio familiar. Otra es incentivar la utilizacin de instrumentos financieros (como el arrendamiento),que en la prctica funcionan como una alternativa a la utilizacin del patrimonio como garanta.En tercer lugar,es necesario mejorar los mecanismos que otorgan informacin sobre la reputacin de los sujetos de crdito,con el fin de reducir el costo de ste y crear una relacin s1ida de acceso crediticio cuando sea necesario.

Finalmente,se debe promocionar la creacin de instituciones de crdito que utilicen mecanismos como el crdito comunitario,en donde los mismos miembros de la comunidad garantizan el pago de los prstamos. En cuanto a los precios,como se mencion anteriormente,dado que las fuerzas del mercado determinan en buena medida el valor que se paga por la utilizacin de los activos (salarios,precios de los productos,rentabilidad de instrumentos financieros),no es fcil identificar instrumentos de poltica que generen beneficios totalmente predecibles.Por ejemplo,en polticas como la determinacin de un precio de garanta o de subsidios a la produccin de productos especficos,el efecto sobre el grupo de personas involucradas en la actividad en cuestin puede ser positivo.Sin embargo,si la poblacin financia estas actividades por medio de sus impuestos,el beneficio en trminos de bienestar no es tan evidente. La creacin de infraestructura y comunicaciones es un instrumento de poltica que puede influir en los precios sin necesidad de intervenir directamente en ellos.A travs de la infraestructura puede aumentarse el precio que se recibe por la produccin de determinados bienes,o incluso puede generarse un entorno en el que se obtenga mayor remuneracin por el trabajo debido a incrementos en la productividad. Del concepto a la accin El nuevo enfoque de poltica social propuesto se centra en la eliminacin de restricciones que impiden o dificultan la acumulacin de activos,y el acceso a oportunidades para utilizarlos productivamente.Para llevarlo a la prctica se deben crear polticas de dotacin de servicios,programas de apoyo a la nutricin,instrumentos financieros que permitan el ahorro de la poblacin de menores recursos;seguros de diversos tipos;obras de infraestructura que fomenten la creacin de empleos en reas geogrficas especficas; cambios en la legislacin laboral para evitar prcticas discriminatorias;mercados financieros para los sectores ms desprotegidos;instrumentos financieros que sirvan como sustituto a las garantas colaterales;mecanismos de informacin sobre la reputacin de los sujetos de crdito,e incluso formas alternas para otorgar financiamiento,como los crditos comunitarios. Lo anterior muestra que el enfoque de poltica social expuesto considera a la pobreza como un problema integral de desarrollo,ya que para solucionarla no slo deben emplearse instrumentos identificados tradicionalmente como

programas sociales,sino que tambin se deben impulsar polticas que hagan ms productivas a las personas y,en consecuencia,que contribuyan al desarrollo del pas. El reto consiste en delinear una estrategia que,en lugar de apuntar a las consecuencias de la pobreza,se concentre en sus causas y al mismo tiempo con tribuya al desarrollo.El gobierno federal est adoptando un enfoque precisamente en esa lnea:la estrategia Contigo. Existen dos elementos que son fundamentales para llevar la estrategia Contigo del concepto a la accin.El primero es la serie de adaptaciones institucionales que se requieren para coordinar los esfuerzos de las secretaras y dems instituciones involucradas en la estrategia.Con esta finalidad se ha constituido el gabinete de Desarrollo Social y Humano,en el que participan las secretaras de Desarrollo Social;Educacin Pblica; Reforma Agraria;Agricultura,Ganadera,Desarrollo Rural,Pesca y Alimentacin;Salud;Trabajo y Previsin Social,as como el Instituto Mexicano del Seguro Social,el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,y la oficina presidencial para los pueblos indgenas,discapacitados,mujeres,y mexicanos en el exterior.El gabinete es coordinado por una junta ejecutiva conformada por los secretarios de Desarrollo Social,Educacin y Salud, quienes de manera rotativa presiden la junta y el gabinete.Esto implica que Contigo es una estrategia de trabajo que busca la complementariedad y concordancia entre los sectores y las instituciones de gobierno que actan en el mbito social. El segundo elemento necesario para llevar a cabo la estrategia Contigo consiste en identificar y poner en prctica los programas y acciones que permitan avanzar en las cuatro vertientes sealadas anteriormente, necesarias para eliminar las restricciones que impiden la acumulacin y uso adecuado de activos,es decir,la ampliacin de capacidades,la generacin de oportunidades productivas,la formacin de patrimonio y la provisin de proteccin social. Para lograrlo,el gabinete de Desarrollo Social ha decidido realizar cambios que implican: Crear nuevos programas y llevar a cabo nuevas acciones en reas con calidad de la educacin y la salud;articulacin del desarrollo local en microrregiones altamente marginadas;impulso a nuevos mecanismos de ahorro y crdito popular;promocin de la identidad jurdica;educacin para grupos

vulnerables,y proteccin para nacer seguro. Transformar aquellas acciones que requieren un impulso renovado para tener mayor impacto en el nuevo esquema,como es el caso de las acciones de proteccin alimenticia. Reforzar aquellos programas existentes que cuenten con potencial para aportar elementos nuevos a los objetivos de desarrollo humano,y Articular todos los programas y acciones de gobierno entre s y con los que desarrollan los gobiernos estatales y municipales,las organizaciones de la sociedad y las de las mismas comunidades. El resultado final es la provisin de un amplio abanico de polticas de educacin,nutricin,salud, capacitacin laboral,vivienda,ahorro,crdito,proteccin y previsin social universal,as como de desarrollo local,a travs de la generacin de empleos e inversin.El diagrama 2 contiene algunos ejemplos al respecto. Los principios bajo los cuales opera cada uno de los instrumentos de poltica que componen la estrategia son:corresponsabilidad por parte de los beneficiarios para poder participar en los programas;equidad para proveer beneficios sociales a todos los mexicanos y mexicanas,poniendo especial atencin en los grupos ms pobres y vulnerables;transparencia en los montos asignados y en la utilizacin de los mismos;cohesin social a travs de la formacin de grupos,organizaciones y asociaciones para facilitar el acceso de personas que individualmente no tendran acceso a programas sociales,y por ltimo,integralidad al considerar a las personas y las familias a lo largo de sus respectivos ciclos de vida como ejes de accin de la poltica social. Este ltimo principio resulta fundamental,ya que implica articular los distintos instrumentos de poltica social con las necesidades especficas y las caractersticas de las personas y las familias.Esto permite responder a los cambios que viven las personas y las familias a lo largo de su curso de vida,desde la etapa prenatal a la infancia,la adolescencia,la edad adulta y hasta la vejez. En suma,Contigo constituye la primera estrategia de una nueva generacin de polticas sociales en Mxico que buscan sentar las bases para una poltica social de Estado caracterizada por una mayor y mejor interaccin entre y dentro de los tres rdenes de gobierno.

Asimismo,Contigo permite insertar a la actual poltica social dentro de una poltica integral de desarrollo,ya que incluye un conjunto de acciones que tradicionalmente se identifican como poltica social, tales como brindar nutricin adecuada;acceso a servicios de salud y educacin;alfabetismo,vivienda y seguridad social.Pero adems de otorgar beneficios sociales bsicos,Contigo contempla la provisin de elementos que detonen el crecimiento econmico, como la capacitacin,las oportunidades de inversin y ahorro y mayores opciones de empleo,todo lo cual la inserta en el marco ms amplio del desarrollo. 1 Este documento se basa en una serie de publicaciones anteriores,entre las que se encuentran Szkely,M.y R.Fuentes,"Is there a future for social policy in Latin America?",captulo 4 en E. Kapstein y B.Milanovic,When markets fail,Russell Sage Foundatin,2002,y los captulos 1 y 8 en Atanasio y Szekely M,A portrait of the poor:An asset based Approach,lohns Hopkins University Press,Washington,D.C.,2001. 2 Hay otras formas de capital,como el social,pero este tipo de conceptos son mucho ms difciles de manejar.A grandes rasgos, el capital social se puede interpretar como las caraetecrsticas de la organizacin social,tales como confianza,normas y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad al facilitar acciones coordinadas;a diferencia de otras formas de capital,el social es inherente en la estructura de relaciones entre personas,de modo que es el ms dficil de cuantificar.Otros activos como los valores culturales o las relaciones familiares tambin forman parte del potencial de generacin de ingresos.Por las complicaciones y controversias que existen alrededor de estos conceptos,no los incluimos en la discusin subsecuente. 3 Un ejemplo reciente es el programa Oportunidades,el cual precisamente otorga un apoyo monetario condicionado a que la familia enve a sus hijos a la escuela y cumpla con la corresponsabilidad de llevarlos peridicamente a revisin en centros de salud.