POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Lmites / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Justificacin histrica !"#m$tica / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Ca!uci!a! !

e %"s c"ntrat"s La caducidad de los contratos ha sido enmarcada dentro de la potestad sancionadora que en la actualidad se reconoce a las administraciones pblicas, de forma tal que se enmarca en el mbito de las prerrogativas de poder que se otorga a las autoridades para la consecucin de los intereses generales. Esta capacidad de imponer castigos como respuesta del ordenamiento jurdico ante una accin u omisin prevista como infraccin no tuvo un reconocimiento pacfico en las democracias occidentales ( ! El derecho administrativo sancionador es un derecho en formacin, de forma tal que las construcciones del derecho penal resultan tiles cmo punto de partida, pero su trasposicin no es hori"ontal se deben mati"ar # deben adaptar a la pra$is administrativa # especialmente responder a los intereses que las organi"aciones administrativas gestionan. En otros t%rminos, principios como la tipicidad, la antijuridicidad # la culpabilidad son propios del derecho pblico por lo que las elaboraciones que se utili"an del derecho penal deben ser relativi"adas para responder a principios como la eficacia, celeridad, imparcialidad, publicidad # economa, consagrados en el artculo &'( de la constitucin. )or consiguiente, en el mbito administrativo la sancin no es un fin sino un instrumento adicional con el que se cuenta para la consecucin de las competencias asignadas, de all que el poder punitivo que le es confiado deba ser siempre el resultado de la ponderacin de dos e$tremos* el respeto por las garantas sustanciales # procedimentales de los ciudadanos sobre los que la potestad recae # el que se constitu#a en una herramienta para el correcto ejercicio de las funciones+ sin dicha ponderacin no es posible e$plicar en el mbito administrativo la facultad de imponer un castigo. NOTA DE RELATORIA& En relacin con el poder punitivo del Estado, consultar ,orte ,onstitucional, sentencia ,-../ de && de febrero de &''0, 1). 2aime ,rdoba 3rivi4o. ,onsejo de Estado, sentencia de &5 de junio de &'.', 1). Enrique 6il 7otero. 8especto a la aplicacin de los principios del derecho penal a otras manifestaciones del ius punendi, consultar ,orte ,onstitucional, sentencia ,../ de && de febrero de &''0, 1). 2aime ,rdoba 3rivi4o POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Dec%arat"ria !e ca!uci!a! !e% c"ntrat"' C"n anteri"ri!a! a %a (i#encia !e %a Le )*+, !e -.)) / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - N"cin' Definicin' C"nce/t" 9asta antes de la le# .:5/ de &'.. no e$ista una norma general que sirviera para llenar las lagunas que se presentaban en las normas sectoriales, de hecho, el anterior cdigo contencioso administrativo no constitua una herramienta adecuada para acometer una labor de sistemati"acin si se tiene en cuenta que las garantas del debido proceso en su ma#ora se enmarcaban en actuaciones en las que se debata un derecho subjetivo como consecuencia del ejercicio del derecho de peticin en inter%s particular. Es as como, las nicas normas que hacan una referencia directa a la potestad sancionatoria eran los artculos 50 # 5; del anterior ,digo contencioso administrativo, limitando dos aspectos de la potestad* el tiempo en el que poda ejercerse, se4alando una prescripcin de 5 a4os contados a partir de la ocurrencia del hecho calificado como infraccin administrativa # la aplicacin del principio de proporcionalidad en el momento de imponer las sanciones+ esto, sin contar con que muchas sanciones haban sido

previstas en las le#es en sus topes mnimos # m$imos sin que se regulara lo referente a los criterios para su adecuacin (agravantes o atenuantes de la conducta!.( ! La potestad sancionadora es slo un instrumento de los muchos con que cuenta la administracin en materia contractual para la consecucin de los objetivos que la le# le asigna a trav%s de la delimitacin de competencias, de all que pueda predicarse que la caducidad es una forma de concretar el deber de direccin general de los contratos # la responsabilidad de control # vigilancia de la efectiva ejecucin de las prestaciones. )or ello, el ordenamiento jurdico establece diferentes mecanismos encaminados a evitar la afectacin o parali"acin de los servicios pblicos, reconociendo al igual que lo haca el anterior estatuto poderes unilaterales de interpretacin # modificacin de las clusulas contractuales # de terminacin de los negocios jurdicos. <e igual manera, se establece una verdadera competencia de carcter punitivo cuando se consagra la caducidad. 01ENTE 0ORMAL& LE= .:5/ <E &'.. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - S"meti!a a% /rinci/i" !e %e#a%i!a!' As/ect"s / PRINCIPIO DE LE2ALIDAD - P"testa! sanci"na!"ra' As/ect"s' Es/ecificaci"nes / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Rec"n"cimient" en e% $m3it" c"ntractua% La potestad sancionadora se halla sometida al principio de legalidad en los siguientes aspectos* .. >u atribucin+ &. El carcter discrecional o reglado de su ejercicio+ 5. El espacio temporal en que puede utili"arse, # :. Las formalidades procedimentales e$igidas para imponer una sancin ( ! El sancionar en el mbito contractual es posible porque est e$presamente establecido en el ordenamiento jurdico. Ello significa que aun cuando se recono"ca en la actualidad que a la ?dministracin se le confa parte del ius puniendi del Estado, la posibilidad de su ejercicio se supedita a una habilitacin legal e$presa, pues como #a tuvo oportunidad de decirse, en este mbito se presenta una vinculacin de carcter positivo con el principio de legalidad. ,omo se sostuvo lneas atrs, el <ecreto &&& de .(;5 reconoci la capacidad de imponer sanciones en varias de sus disposiciones, particularmente en los artculos .5 # 0'. ? su ve", la le# ;' de .((5 hara lo propio en el artculo .;. ( ! La potestad sancionatoria en el mbito contractual se encuentra sometida al ordenamiento jurdico, presupuesto que justifica que al manifestarse mediante actos administrativos %stos sean susceptibles de ser controlados por el jue" de lo contencioso administrativo. El mecanismo procesal para acceder a la justicia es el de solucin de controversias contractuales, empero aun cuando se trate de una decisin relacionada con la ejecucin del objeto negocial, la accin interpuesta se encamina a la obtencin de la nulidad de la decisin por medio de la cual se declar la caducidad. )or consiguiente, el %$ito de las pretensiones depende en todo momento del aporte de las pruebas de los fundamentos de hecho # de derecho que sustentan la ilegalidad. <e igual forma, la posibilidad de obtencin de cualquier restablecimiento o indemni"acin reclamada est subordinada a que se desvirtu% primero la presuncin de legalidad propia de todas las decisiones administrativas 01ENTE 0ORMAL& <E,8E3@ &&& <E .(;5 - ?83A,BL@ .5 C <E,8E3@ &&& <E .(;5 - ?83A,BL@ 0' C LE= ;' <E .((5 - ?83A,BL@ .; NOTA DE RELATORIA& En lo que respecta a la regulacin de la posibilidad # forma de pactar las clusulas e$orbitantes en los diversos tipos contractuales, consultar sentencia del ,onsejo de Estado, de ( de febrero de &'.., 1). 1auricio Dajardo 6me", e$p. .;/5E

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Ca!uci!a! !e% c"ntrat"' C"m/etencia !e car$cter re#%a!" " !iscreci"na%' Sa%(e!a!es ,orresponde de igual manera al legislador decidir si la administracin ante el supuesto de hecho descrito en la le# puede optar vlidamente por declarar o no la caducidad del contrato, o lo que es igual, si la competencia otorgada tiene carcter reglado o discrecional. En el <ecreto &&& de .(;5 a la autoridad administrativa se le reconoci la capacidad de determinar si ante un incumplimiento grave, la mejor medida a asumir era la finali"acin anticipada del negocio jurdico o la utili"acin de otros mecanismos conminatorios (la imposicin de sanciones! que puedan viabili"ar la ejecucin de lo pactado, de igual modo la Le# ;' otorg capacidad de decisin a la entidad contratante al indicar en el artculo .; que %sta puede abstenerse de declarar la caducidad siempre # cuando F adopte las medidas de control e intervencin necesarias, que garanticen la ejecucin del objeto contratado. La declaratoria de caducidad no impedir que la entidad contratante tome posesin de la obra o continu% inmediatamente la ejecucin del objeto contratado, bien sea a trav%s del garante o de otro contratista, a quien a su ve" se le podr declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar.G La anterior afirmacin es ajustada al ordenamiento jurdico siempre # cuando se realice la siguiente salvedad* >i se constata el supuesto de hecho descrito en la norma # despu%s de sopesar todas las posibilidades de actuacin se llega a la conclusin de que las medidas de control e intervencin con que se cuenta no garanti"an la ejecucin del objeto contratado o haci%ndolo no resultan proporcionales al ser ma#or el costo que el beneficio que se recibe con el mantenimiento del vnculo contractual, la declaratoria de caducidad deja de ser discrecional # se convierte en reglada # de no hacerse uso de ella los funcionarios incurriran en las responsabilidades que son propias de su condicin de servidores pblicos por un actuar claramente omisivo. 01ENTE 0ORMAL& <E,8E3@ &&& <E .(;5 POTESTADES OTOR2ADAS A LA ADMINISTRACION - N" s"n a3s"%utas' De3en ser %imita!as /ara 4ue su e5ercici" n" sea ar3itrari" / POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION - Car$cter tem/"ra% / DECLARATORIA DE CAD1CIDAD DEL CONTRATO - Pr"ce!imient"' Lmite tem/"ra% ?l igual que los derechos reconocidos a los ciudadanos, las potestades otorgadas a la ?dministracin no son absolutas # por lo tanto deben ser limitadas para que su ejercicio no sea arbitrario. En el mbito sancionatorio una de las garantas ms importantes reconocidas al ciudadano, es precisamente la certe"a sobre el carcter temporal del uso del poder punitivo del Estado. >e trata de un presupuesto de seguridad jurdica, #a que ante la inactividad del aparato administrativo el ordenamiento jurdico prev% una consecuencia* la perdida de competencia para imponer el castigo e incluso para adelantar el procedimiento mismo. <e igual forma, no se puede concebir un poder punitivo indefinido, pues por ra"ones de orden pblico e inter%s general, no cumple funcin preventiva alguna la sancin que se impone en periodos de tiempo prolongados luego de que se ha cometido la infraccin, lo cual se acompasa con el carcter mnimo de intervencin del ius puniendi. ( ! ?l igual que ocurre en materia penal, el trascurso del tiempo jurdicamente produce un efecto de estabili"acin de las situaciones jurdicas, ra"n por la cual el no ejercicio de la potestad sancionadora dentro de los lmites temporales genera para el ciudadano una posicin favorable porque aun cuando sea responsable por incurrir en una infraccin administrativa,

el legislador deshabilita a los rganos competentes, toda ve" que ejercicio del ius puniendi en estas circunstancias generara una actuacin arbitraria. El decreto &&& de .(;5 en el artculo 0: al regular lo referente al procedimiento para la declaratoria de caducidad no hi"o mencin e$presa al lmite temporal para el uso de dicha prerrogativa, sin embargo dos argumentos llevan a la jurisprudencia a sostener que esta terminacin anticipada producto del poder sancionador de la administracin se puede ejercer mientras el contratista se encuentre obligado a la ejecucin del objeto contractual* .. La reiteracin de que el uso de otras clusulas e$orbitantes (modificacin, interpretacin # terminacin unilateral! se debe reali"ar en el pla"o estipulado para la ejecucin del negocio judico, #+ &. El que la finalidad de la caducidad sea evidentemente evitar la parali"acin de la actividad encomendada al contratista. Agual ra"onamiento se desprende de lo regulado en la ;' de .((5, sobretodo si se tiene en cuenta que el artculo .; se4ala que los hechos constitutivos de incumplimiento deben afectar de manera grave # directa el desarrollo del objeto contractual. 01ENTE 0ORMAL& <E,8E3@ &&& <E .(;5 DECLARATORIA DE CAD1CIDAD DE LOS CONTRATOS - Pr"ce!imient"' Re#u%acin n"rmati(a' 6ac"s / DECLARATORIA DE CAD1CIDAD DE LOS CONTRATOS - En (i#encia !e %a Le )*+, !e -.)) / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATI6O SANCIONATORIO - Le )*+, !e -.)) El artculo .; de la Le# ;' de .((5 no estableca el procedimiento para la declaratoria de caducidad, ra"n por la cual deba aplicarse lo dispuesto en el artculo // del mismo cuerpo normativo, en el que se preceptuaba que los vacos o lagunas que se presentaran para el adelantamiento de las actuaciones administrativas contractuales deba resolverse aplicando, en cuanto fueran compatibles, las normas que rigen los procedimientos # actuaciones en la funcin administrativa. )osteriormente, el artculo ./ de la Le# ..E' de &''/ dispuso que al ser el debido proceso un principio rector en materia sancionatoria era obligacin de las autoridades aplicar un procedimiento mnimo que garanti"ara los derechos de contradiccin # defensa, o lo que es igual, deba asegurar que la decisin estuviera precedida de audiencia del afectado. ? su ve", la jurisprudencia de la ,orporacin indic que los vacos del procedimiento para la imposicin de una sancin se deban llenar acudiendo al procedimiento administrativo general consagrado por el legislador, como consecuencia de ello no era competencia de la autoridad establecer las etapas en que esta clase de actuaciones se dividan, cosa distinta era la posibilidad de auto-organi"arse internamente a efectos de tramitar el e$pediente respectivo. ( ! debe sumarse la regulacin hecha en el artculo ;0 de la Le# .:/: de &'.., la cual establece un procedimiento administrativo especial para la imposicin de multas, sanciones # declaratorias de incumplimiento, de forma tal que en la actualidad e$iste un cause procedimental para la declaratoria de caducidad. ?un as, no se debe dejar de lado que el nuevo cdigo de procedimiento administrativo, a diferencia de lo que ocurra con el decreto '. de .(;:, establece un procedimiento administrativo sancionatorio, que si bien es cierto constitu#e una actuacin administrativa especial tiene un carcter general para aquellas autoridades que tienen encomendadas la competencia de imponer sanciones ante la ocurrencia de infracciones administrativas. Lo anterior significa que, ante los vacos o lagunas que se presenten en las actuaciones contractuales de carcter sancionatorio (en este caso la declaratoria de caducidad! la autoridad administrativa debe llenarlos, en primer lugar, con las disposiciones de la le# .:5/ de &'.. que regulan lo referente al procedimiento administrativo sancionatorio (artculos :/ a E&! #, slo en aquellos eventos en los que las lagunas sigan

presentndose, acudir al procedimiento administrativo general consagrado en el mismo cuerpo normativo. 01ENTE 0ORMAL& LE= .:5/ <E &'.. C LE= .:/: <E &'.. - ?83A,BL@ ;0 NOTA DE RELATORIA& 8especto a los vacos del procedimiento para la imposicin de una sancin # su regulacin normativa, consultar sentencia del ,onsejo de Estado, de febrero de &'.', 1). Enrique 6il 7otero, e$p. 50'E: 0ALLO E7TRAPETITA - Causa /eten!i' Marc" !e 5u8#amient" / CA1SA PETENDI - N" /ue!e ser m"!ifica!a ,omo #a ha reiterado la jurisprudencia de esta corporacin en varias oportunidades, el control de legalidad que el jue" contencioso administrativo reali"a no es general sino particular # concreto. Es decir, el anlisis que haga el operador jurdico slo puede circunscribirse a los motivos de violacin que se alegan en el proceso. La jurisdiccin contencioso administrativa es esencialmente rogada, por ello, se afirma que quien decide, no puede de oficio se4alar ra"ones de contradiccin entre la norma demandada # la supuestamente infringida+ esta posibilidad slo es permitida por el ordenamiento jurdico cuando se constata la afectacin de un derecho fundamental. ?s, el concepto de la violacin constitu#e la causa petendi en el proceso, motivo por el cual si esta >ala al intentar desentra4ar si las ra"ones esgrimidas por el demandante comprometen la legalidad de la resolucin demandada, e$tiende su anlisis a cada uno de los supuestos se4alados como indispensables para que la potestad sancionadora no incurra en arbitrariedad, sera modificar dicha causa petendi al incorporar en el proceso ra"ones no alegadas+ en otras palabras, se estara decidiendo por fuera de lo pedido (Fe$tra petitaG!, porque son precisamente los argumentos trados por el demandante al proceso los que Fdeterminan el marco de ju"gamiento.G SANCION ADMINISTRATI6A - Dec%arat"ria !e ca!uci!a! !e% c"ntrat"' Terminacin antici/a!a !e %a re%acin 5ur!ica / DECLARATORIA DE CAD1CIDAD DEL CONTRATO - Sancin /ara e% c"ntratista' Inha3i%i!a! !e ce%e3rar ne#"ci"s 5ur!ic"s c"n e% Esta!" !urante e% /er"!" fi5a!" /"r e% %e#is%a!"r / CAD1CIDAD DE LOS CONTRATOS ESTATALES - Sancin a!ministrati(a' E5ercici" !e% ius /unen!i La jurisprudencia de manera reiterada ha sostenido que la caducidad del contrato es la sancin ms drstica que la entidad pblica puede imponer a su contratista, al entra4ar el aniquilamiento del contrato # comportar para %l la inhabilidad de celebrar negocios jurdicos con entidades pblicas durante el perodo fijado por el legislador. ,omo puede observarse, la >ala le ha dado el calificativo de sancin administrativa a esta manera de terminar anticipadamente la relacin jurdica, denominacin que adems de incorporarla a la construccin dogmtica e$puesta lneas atrs presenta sustantividad como categora jurdica # la diferencia de otras figuras de naturale"a preventiva, resarcitoria o conminatoria que se presentan cuando la autoridad administrativa hace ejercicio del ius puniendi. NOTA DE RELATORIA& En relacin con la sancin administrativa # la terminacin anticipada de la relacin jurdica, consultar sentencia del ,onsejo de Estado de febrero &5 de &'.&, 1). 8uth >tella ,orrea, e$p. &';.' LA CAD1CIDAD DEL CONTRATO 9 LA SANCION ADMINISTRATI6A - N"cin' Definicin' C"nce/t" / LA SANCION 9 LA IN0RACCION - C"e:istencia

El concepto de sancin administrativa del que hace parte la caducidad debe definirse en primer lugar por su objeto, toda ve" que se trata de un Fmal que impone la administracin a un sujeto (en este caso contratista!. >e est entonces frente a un mecanismo de carcter coercitivo, que implica la privacin de un derecho o de un bien jurdico como respuesta a la reali"acin de un comportamiento o conducta humana La reaccin de la administracin no es otra cosa distinta que una respuesta habilitada por el ordenamiento jurdico cuando se presenta un incumplimiento de una norma (incumplimiento que est tipificado como infraccin administrativa! al incurrir en el desconocimiento de un deber, abusar de una situacin subjetiva reconocida o incurrir en una prohibicin. La sancin # la infraccin deben coe$istir necesariamente, pues aun cuando ha#an conductas prohibidas # consideradas ilegales si frente a %stas no se contempla una reaccin que implique la disminucin de un bien jurdico no pueden enmarcarse como ilcito administrativo. ?s mismo, a las autoridades administrativas se les confa el uso de instrumentos cu#a finalidad no es el Fcastigo - prevencinG sino el restablecimiento del orden alterado, la reparacin del da4o causado o la utili"acin de la coaccin para conseguir un fin deseado, caso en los cuales no puede jurdicamente hablarse de una pena, #a que el elemento que permite su identificacin es precisamente su naturale"a represiva. CAD1CIDAD DEL CONTRATO - Sancin a!ministrati(a' E%ement"s' Efect"s La caducidad es una sancin administrativa porque se pueden identificar cada uno de los elementos de la definicin ofrecida* .. >e inflige un mal al contratista* La finali"acin anticipada del vnculo contractual sin que se tenga derecho a indemni"acin alguna, as como la generacin de una inhabilidad para contratar por un t%rmino de E a4os a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declar la caducidad+ &. El mal dispensado es consecuencia de una conducta prohibida por el ordenamiento jurdico* generar un incumplimiento de las obligaciones contractuales de tal envergadura que afecte de manera grave # directa la ejecucin del contrato # evidencie que puede conducir a su parali"acin, #+ 5. >e priva al contratista de un bien jurdico consistente en alterar una posicin de ventaja contractual* %ste no slo no puede finali"ar el contrato sino que adems no recibe indemni"acin por los perjuicios que la medida ocasione sobre su patrimonio. ?dicionalmente, se afecta su derecho a participar en cualquier proceso selectivo # por supuesto a suscribir negocios jurdicos con entidad pblica alguna. Ho obstante lo anterior, en la resolucin que declara la caducidad se prev%n efectos adicionales a los indicados, ra"n por la cual resulta pertinente preguntarse si %stos tambi%n tienen el carcter de sancin administrativa. SANCION ADMINISTRATI6A - Me!i!as Bna sancin administrativa puede estar acompa4ada de* a. 1edidas tendientes a restablecer el orden jurdico alterado. En este supuesto la decisin de la administracin se encamina a volver las cosas al estado anterior, como se encontraban antes de que la conducta ilcita fuera desplegada. Los ejemplos son abundantes en el ordenamiento jurdico colombiano, pues la multa en mbitos como el urbanstico, el ambiental o el sanitario se ve acompa4ada de la orden de demolicin de edificios o construcciones reali"adas ilegalmente, el sellamiento de establecimientos que funcionan por fuera de las normas que regulan el sector o el decomiso de sustancias o especies posedas en contrava de disposiciones legales # reglamentarias. >e trata en estricto sentido de una manifestacin propia del poder de polica administrativa restablecedora de la legalidad. En el mbito contractual la declaratoria de caducidad lleva implcita la adopcin de estas medidas. ?s, la sola terminacin del contrato sin incluir el efecto de la no

indemni"acin (esto si es sancin!, la toma de posesin de la obra por parte de la entidad # la declaratoria de siniestro para hacer efectivas las garantas o pli"as de cumplimiento, no son otra cosa distinta a instrumentos utili"ado por la entidad contratante para evitar la parali"acin del objeto contratado o, en caso de que %sta se ha#a dado, reactivar su ejecucin para finali"ar la obra o prestar el servicio pblico de que se trate. ,on estas decisiones no se persigue imponer un castigo sino llevar a feli" t%rmino el contrato. b. 1edidas tendientes a obtener una reparacin de perjuicios. >e trata del reconocimiento que de tiempo atrs se ha hecho respecto de la infraccin administrativa como hecho generador de un da4o antijurdico, el cual puede derivarse de una relacin contractual o e$tracontractual. <e este modo, tradicionalmente se ha aceptado que la responsabilidad patrimonial es compatible con la responsabilidad punitiva #, en el mbito administrativo se ha previsto que su declaratoria se realice al culminar el procedimiento administrativo como una de las principales consecuencias que se derivan de la imposicin de la sancin, #a que la determinacin de la ocurrencia de un ilcito administrativo conlleva a su ve" la posibilidad de reali"ar una imputacin de los perjuicios patrimoniales causados. ( ! c. 1edidas tendientes a disuadir o a obtener el cumplimiento de una obligacin. Es normal que los ordenamientos jurdicos recono"can en cabe"a de las autoridades administrativas el ejercicio de competencias que aun cuando son coercitivas no tienen carcter punitivo, las cuales traen su causa en el incumplimiento de alguna obligacin e intentan superar esta circunstancia, de forma tal que a diferencia de la sancin no se parte de una infraccin # no tienen como finalidad imponer una pena que el culpable de la situacin creada debe padecer. INC1MPLIMIENTO 2RA6E EN LA EJEC1CION DE O;LI2ACIONES PACTADAS EN LA CONTRATACION ESTATAL - E% i%cit" a!ministrati(" e% i%cit" ci(i% / INC1MPLIMIENTO 2RA6E EN LA EJEC1CION DE O;LI2ACIONES PACTADAS EN LA CONTRATACION ESTATAL - I%cit" ci(i%' C%$usu%a /ena% /ecuniaria En la contratacin estatal colombiana, el incumplimiento grave en la ejecucin de las obligaciones pactadas que amenacen con la parali"acin de la obra o el servicio que se quiere prestar o gestionar se puede anali"ar desde una doble perspectiva. <e un lado es un ilcito administrativo que da lugar a la declaratoria de caducidad como ejercicio de la potestad sancionadora reconocida a la autoridad administrativa+ de otro, constitu#e un ilcito civil que genera en cabe"a del contratista el deber de responder por los perjuicios que su actuar le ocasion a la ?dministracin pblica. )or este motivo, uno de los efectos que prev% el ordenamiento jurdico es precisamente el que la entidad administrativa pueda hacer efectiva de manera directa la denominada clusula penal cuando ejerce su poder punitivo, sin que esto se tradu"ca en que no pueda hacerse efectiva de forma separada e independiente. MEDIDAS TENDIENTES A LA REPARACION DE PERJ1ICIOS - C%$usu%a /ena% /ecuniaria / CLA1S1LA PENAL PEC1NIARIA EN LOS CONTRATOS ESTATALES - Artcu%" ,- !e% Decret" Le --- !e )<=+ / CLA1S1LA PENAL PEC1NIARIA EN LOS CONTRATOS ESTATALES - Artcu%" ), !e %a Le ))>. !e -.., / CLA1S1LA PENAL - Sancin ci(i% 4ue c"rres/"n!e a un i%cit" ci(i%' N" tiene %a natura%e8a !e car$cter /uniti(" / CLA1S1LA PENAL - 0ina%i!a! El <ecreto &&& de .(;5 regulaba, e$presamente, lo concerniente a la clusula penal pecuniaria en los contratos de la administracin. En el artculo /& dispona la obligacin de las entidades estatales de pactarla #, adems, confera a la autoridad la potestad de imponerlas directamente, luego de que se presentaran los

requisitos legales que se e$igan para ello. ( ! <e la norma trascrita se destacan tres aspectos* .. La Le# impona de forma obligatoria a las entidades estatales el pactar la clusula penal pecuniaria, salvo en el caso del contrato de empr%stito+ &. >e reconoce a la autoridad la capacidad de hacerla efectiva directamente, #+ 5. >u imposicin no poda hacerse sin que se adelantara un procedimiento administrativo en el que se asegurara la aplicacin del principio de proporcionalidad. En la actualidad la facultad de pactar clusula penal, as como de hacerla efectiva directamente se encuentra establecida en el artculo ./ de la Le# ..E' de &''/ ( ! La legislacin vigente mantiene la misma filosofa establecida en el <ecreto &&& de .(;5, diferencindose en que ahora no es obligatorio pactar la clusula penal sino que este es un aspecto que depender en todo momento del acuerdo de voluntades. <e otro lado, la clusula penal es una sancin civil que responde a un ilcito civil, de forma tal que no tiene una naturale"a de carcter punitivo, pues la finalidad que a trav%s de ella se persigue no es la de prevenir la afectacin de un bien jurdico (la puesta en peligro! o la de castigar o reprimir un comportamiento sino la de asegurar el cumplimiento de una determinada obligacin, a trav%s de la e$igibilidad de una pena establecida en el acto jurdico negocial. 01ENTE 0ORMAL& <E,8E3@ &&& <E .(;5 - ?83A,BL@ /& C LE= ..E' <E &''/ - ?83A,BL@ ./ NOTA DE RELATORIA& ,onsultar sentencia del ,onsejo de Estado, de .5 de noviembre de &'';, 1). Enrique 6il 7otero, e$p. ./''(, sentencia de 5' de noviembre de &''( 1) ?lier 9ernnde", e$p. 5.(:. # sentencia de septiembre .5 de .((( 1) 8icardo 9o#os, e$p. .'&0: CAD1CIDAD DE LOS CONTRATOS ESTATALES - Te"ra !e %a infraccin a!ministrati(a / ACT1ACION SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION A/%icacin !e %"s /rinci/i"s !e ti/ici!a!? anti5urici!a! cu%/a3i%i!a! La aplicacin de los principios de tipicidad, antijuridicidad # culpabilidad son predicables de toda actuacin sancionatoria confiada a la ?dministracin+ ahora bien, no se trata de una aplicacin id%ntica a la que reali"a el derecho penal, en ra"n a que %stos deben modularse para acomodarse a las particularidades de la actuacin administrativa. ? su ve", la construccin general de una teora de la infraccin administrativa no implica desconocer que cada mbito de la administracin presenta especificidades que conllevan a la necesidad de un anlisis sectorial de los mencionados principios. SANCION ADMINISTRATI6A - La c"n!ucta "35et" !e sancin !e3e ser t/ica / TIPICIDAD DE LAS IN0RACCIONES - E:istencia !e %a %e: scri/ta? %e: /re(ia %e: certa La potestad sancionadora de la ?dministracin est sujeta al principio de legalidad establecido en los artculos 0, .&. # .&& de la ,onstitucin )oltica. >in embargo, cuando del ejercicio del ius puniendi se trata, estas disposiciones deben conjugarse con una de las manifestaciones ms importantes del derecho al debido proceso, conocida como la tipicidad de las infracciones, regla consagrada en el artculo &( de la ,arta )oltica+ esta norma precepta* F Hadie podr ser ju"gado sino conforme a las le#es pre$istentes al acto que se le imputa.G <e la anterior disposicin se desprenden tres e$igencias* la e$istencia de una Fle$ scriptaG, de una Fle$ previaG # de una Fle$ certa.G ( ! La disposicin constitucional en comento impone al legislador el deber legal de tipificar las infracciones, cosa distinta es que le otorga la posibilidad de decidir si %l va a delimitar todos # cada

uno de los elementos que conforman la infraccin administrativa o si por el contrario parte de esta tarea se va encomendar a la autoridad administrativa. ?s las cosas, la prohibicin que se desprende de la ,arta poltica es la de que sea el reglamento quien de forma e$clusiva defina en que consiste el comportamiento que de presentarse ameritara sancin, pues este obrar si conllevara una usurpacin de las funciones que corresponde a la rama legislativa. Esta interpretacin es armnica con el artculo ..5 de la norma fundamental, toda ve" que en ,olombia la construccin del modelo de Estado se ha hecho sobre el principio de colaboracin armnica entre los diferentes poderes pblicos. 01ENTE 0ORMAL& ,@H>3A3B,A@H )@LA3A,? <E .((. - ?83A,BL@ 0 C ,@H>3A3B,A@H )@LA3A,? <E .((. - ?83A,BL@ &( C ,@H>3A3B,A@H )@LA3A,? <E .((. - ?83A,BL@ .&. C ,@H>3A3B,A@H )@LA3A,? <E .((. ?83A,BL@ .&& CONTRATACION ESTATAL - Im/"sicin !e una sancin a!ministrati(a' E:i#encias / TIPICIDAD DE LA COND1CTA - A/%icacin !e %a #aranta !e %a %e: scri/ta La aplicacin de la garanta de FLe$ scriptaG al mbito de la ,ontratacin Estatal se puede enmarcar en lo descrito previamente. 3ratndose de caducidad administrativa, el legislador opt por un desarrollo completo de la infraccin administrativa, #a que se4al que la sancin se impondra cuando el contratista incurriera en hechos constitutivos de incumplimiento que afecten de manera grave # directa la ejecucin del contrato # evidencie que puede conducir a su parali"acin.G <e forma tal que se regul la totalidad de los elementos del tipo administrativo* el sujeto activo (la entidad contratante!+ el sujeto pasivo (el contratista incumplido!, el verbo rector (incurrir en hechos constitutivos de incumplimiento!, #+ elementos descriptivos # normativos (el incumplimiento debe ser grave, incidir en la ejecucin directa del contrato # evidenciar que puede conducir a su parali"acin!. CONTRATACION ESTATAL - Im/"sicin !e una sancin a!ministrati(a' E:i#encias / TIPICIDAD DE LA COND1CTA - A/%icacin !e %a #aranta !e %a %e: /re(ia La e$igencia de FLe$ previaG es una garanta de carcter FabsolutoG toda ve" que su alcance no difiere en el mbito administrativo (tampoco en materia de contratacin estatal! de aquel otorgado en el derecho penal. >e trata de una materiali"acin concreta del principio de seguridad jurdica al referirse de manera especfica a la necesidad de que el comportamiento considerado como infraccin # la sancin a imponer est%n predeterminadas, o lo que es igual, la imposibilidad de ejercer potestad sancionadora alguna si no e$iste una norma que con antelacin a la comisin de la conducta se4ale que %sta constitu#e un ilcito administrativo. En consecuencia, se trata del establecimiento de un mandato* las disposiciones sancionatorias no pueden aplicarse de manera restrictiva, salvo en aquellos supuestos en los que de acuerdo con el artculo &( de la ,onstitucin la aplicacin de la le# posterior sea ms favorable. CONTRATACION ESTATAL - Im/"sicin !e una sancin a!ministrati(a' E:i#encias / TIPICIDAD DE LA COND1CTA - A/%icacin !e %a #aranta !e %a %e: certa La ltima e$igencia es la referente a la necesidad de una lex certa, se trata tambi%n de una garanta de orden sustancial consistente en que el contenido de la

infraccin debe ser lo suficientemente claro # preciso para que aquel a quien va dirigida comprenda en que consiste la infraccin administrativa. Es cierto que en el derecho administrativo sancionatorio se permite la utili"acin de conceptos jurdicos indeterminados que en la labor de subsuncin que reali"a el operador deben ser concretados+ no obstante, la e$istencia de los mismos no implica discrecionalidad de la administracin para decidir el contenido del ilcito, porque como mu# bien lo ha sostenido la doctrina, dichos conceptos indeterminados admiten slo una solucin posible, de tal manera que no e$iste una libertad de eleccin por parte de la autoridad. )or contera, es inconstitucional (si se trata de la le#! o ilegal (si se trata del desarrollo reglamentario! e$presiones vagas que le otorguen al ente sancionatorio la posibilidad de decidir cual es el contenido del comportamiento prohibido, esto no slo genera inseguridad jurdica sino que a todas luces es contrario al principio de igualdad. CONTRATACION ESTATAL - Im/"sicin !e una sancin a!ministrati(a' E:i#encias / ANTIJ1RICIDAD DE LA COND1CTA - Presu/uest"s El segundo presupuesto para imponer una sancin administrativa es que el comportamiento adems de ser tpico sea antijurdico. En la construccin tradicional del derecho penal se ha e$igido que la conducta no slo contradiga el ordenamiento jurdico (antijuridicidad formal! sino que adems dicha accin u omisin lesione de manera efectiva un bien jurdico o por lo menos lo coloque en peligro (antijuridicidad material!. Esta construccin constitu#e el punto de partida para la delimitacin de este presupuesto en el derecho administrativo sancionatorio, sin embargo como ocurre con otras instituciones # principios es inevitable que sea objeto de mati"acin # por ende presente una sustantividad propia. ( ! el derecho administrativo sancionador se caracteri"a por la e$igencia de puesta en peligro de los bienes jurdicos siendo e$cepcional el requerimiento de la lesin efectiva. ( ! el incumplimiento contractual cuando se dan los presupuestos de la declaratoria de caducidad adems de generar un ilcito administrativo genera un ilcito civil que tiene consecuencias patrimoniales # no punitivas, pero respecto del cual tambi%n se e$ige el elemento antijuridicidad. NOTA DE RELATORIA& ,onsultar sentencia de la >eccin 3ercera >ubseccin ,, del .; de julio de &'.&, 1). Enrique 6il 7otero CONTRATACION ESTATAL - Im/"sicin !e una sancin a!ministrati(a' La c"n!ucta "35et" !e sancin !e3e ser cu%/a3%e / E7I2ENCIA DE C1LPA;ILIDAD - Princi/i" !e /ers"na%i!a! !e %as sanci"nes La culpa se constitu#e en el factor e$clusivo de atribucin en el mbito sancionatorio. )or contera, la posibilidad de declarar responsabilidad depende en todo momento de la necesaria reali"acin de un juicio de reprochabilidad que implica que slo acta culpablemente aquella persona que de acuerdo con el ordenamiento jurdico poda proceder de otra manera+ por consiguiente, luego de este juicio gen%rico de culpabilidad si procede aplicar t%cnicas concretas para su determinacin (imputacin propiamente dicha! precisando (de acuerdo con el injusto! si el comportamiento se reali" a ttulo de dolo o culpa. ( ! salvo disposicin e$presa en contrario, al operador administrativo corresponde constatar la e$istencia del elemento culpabilidad # para ello debe acreditar tres componentes* .. La imputabilidad, toda ve" que debe establecer que el sujeto pasivo del poder punitivo tiene la capacidad de responder+ &. La relacin psquica entre el administrado sobre el que recae la sancin # el hecho descrito como infraccin administrativa. En otros t%rminos debe establecer la intencin # determinar si se actu a ttulo de dolo o culpa, #+ 5. La no e$istencia de supuestos

facticos que e$clu#an la responsabilidad. ( ! la e$igencia de culpabilidad tiene como manifestacin en el derecho administrativo sancionatorio el principio de personalidad de las sanciones, mediante el cual se impone un lmite al ius puniendi del Estado comoquiera que la responsabilidad derivada del ilcito administrativo no puede e$tenderse a un sujeto distinto del infractor, llegar a una conclusin distinta supondra suprimir la e$igencia de dolo o culpa en la reali"acin del supuesto de hecho prohibido en la norma. PRES1NCION DE INOCENCIA - 2aranta !e% in!u3i" /r" a!ministra!" / PRINCIPIOS DE PRES1CION DE INOCENCIA 9 DEL IN ;1DIO PRO ADMINISTRATI6O - A!miten m"!u%aci"nes en !erech" a!ministrati(" sanci"nat"ri" / APLICACION DEL PRINCIPIO DE PRES1NCION DE INOCENCIA - E:ce/cin' 1nicamente c"rres/"n!e a% %e#is%a!"r La presuncin de inocencia va acompa4ada de otra garanta* Fel in dubio pro administradoG, toda ve" que si el Estado no cumple con la carga probatoria que le corresponde # e$isten dudas ra"onables respecto de la responsabilidad de quien esta siendo objeto de investigacin, la nica respuesta posible es la e$oneracin. Ho obstante lo anterior, es indispensable se4alar que los principios de presuncin de inocencia # de Fin dubio pro administradoG, admiten modulaciones en derecho administrativo sancionatorio que incluso podra conducir a su no aplicacin, es decir procedimientos administrativos sancionatorios en los que se parte de la regla inversa. ( ! Ho se trata de un r%gimen de responsabilidad objetiva sino de una reasignacin de la carga probatoria, la responsabilidad sigue siendo subjetiva porque como se desprende de lo afirmado e$iste la posibilidad de e$oneracin comprobando un comportamiento ajustado al deber objetivo de cuidado. Es necesario indicar que la posibilidad de e$cepcionar el principio de presuncin de inocencia slo corresponde en nuestro sistema al legislador, quien en el momento de regular las particularidades de los diferentes procedimientos administrativos sancionadores, debe hacer un juicio constitucional de ra"n suficiente para delimitar aquellos supuestos en los que la inversin de la carga de la prueba se justifica al servir de instrumento de proteccin de intereses colectivos #, por ende, evitar que la infraccin desemboque en da4os irreversibles o en motivos relacionados con el correcto obrar de la administracin pblica # el cumplimiento de deberes impuestos a los ciudadanos. CONTRATACION ESTATAL - Im/"sicin !e una sancin a!ministrati(a' La c"n!ucta "35et" !e sancin !e3e ser cu%/a3%e / C1LPA;ILIDAD - A/%icacin !e% /rinci/i" !e atri3ui3i%i!a! / COMISION DE LOS @EC@OS - a ttu%" !e !"%" " cu%/a La culpabilidad comprende un principio de atribuibilidad, es decir que debe constatarse que los hechos se cometieron a ttulo de dolo o culpa. En principio podra pensarse que se trata de una aplicacin id%ntica a la reali"ada en el derecho penal, no obstante, al igual que ocurre con los restantes componentes de la infraccin (tipicidad # antijuridicidad! es necesario compatibili"ar la garanta reconocida en cabe"a del ciudadano con el inter%s pblico o colectivo que gestiona el aparato administrativo, ecuacin que slo puede conducir a una mati"acin de la construccin penalista # a la identificacin de reglas claras que aporten sustantividad al derecho administrativo sancionatorio. COPIAS SIMPLES - 6a%"r /r"3at"ri"' 6a%"racin /r"3at"ria En el proceso fueron aportados algunos documentos en copia simple por la parte demandante # por la parte demandada, circunstancia que, prima facie, hara

invalorable los medios de conviccin que all reposan. Ho obstante, de conformidad con los lineamientos legales # jurisprudenciales recientes, se reconocer valor a la prueba documental que si bien se encuentra en fotocopia, ha obrado en el proceso desde el auto de pruebas # que, por consiguiente, respecto de la misma se surti el principio de contradiccin. 6ALORACION DE LAS COPIAS SIMPLES - Re#u%acin n"rmati(a / 6ALORACION DE LAS COPIAS SIMPLES - Artcu%"s ->- ->* !e% C!i#" !e Pr"ce!imient" Ci(i% En relacin con las normas que regulan la materia, es preciso se4alar que la regulacin vigente es la contenida en los artculos &E: # &E& del ,.).,. ( ! las disposiciones contenidas en los artculos &E& # &E: del ,.).,., resultan aplicables a los procesos de naturale"a contencioso administrativa en curso, de conformidad con la regla de integracin normativa contenida en el artculo &0/ del ,.,.?. 01ENTE 0ORMAL& ,@<A6@ <E )8@,E<A1AEH3@ ,AIAL - ?83A,BL@ &E& C ,@<A6@ <E )8@,E<A1AEH3@ ,AIAL - ?83A,BL@ &E: C ,@<A6@ ,@H3EH,A@>@ ?<1AHA>38?3AI@ - ?83A,BL@ &0/ 6ALORACION DE LAS COPIAS SIMPLES - Artcu%")) !e %a Le )+<> !e -.). Es necesario destacar la modificacin introducida por el artculo .. de la le# .5(E de &'.', que cambi el inciso cuarto del artculo &E& del ,.).,., para se4alar que los documentos privados elaborados o suscritos por las partes, incorporados al proceso en original o copia se presumen aut%nticos, sin necesidad de presentacin personal ni autenticacin, salvo los que provienen de terceros que revisten la condicin de dispositivos. 01ENTE 0ORMAL& ,@<A6@ <E )8@,E<A1AEH3@ ,AIAL - ?83A,BL@ &E& 6ALORACION DE LAS COPIAS SIMPLES - Artcu%" -)> !e %a Le -.)) )*+, !e

,on la promulgacin de la le# .:5/ de &'.. Jnuevo cdigo de procedimiento administrativo # de lo contencioso administrativo se profiri una disposicin especial aplicable a los asuntos de conocimiento de esta jurisdiccin ( ! las regulaciones contenidas en las le#es .5(E de &'.' # .:5/ de &'.., eran el reflejo de una concepcin del proceso ms moderna, alejada de los ritualismos # formalismos que tanto da4o le han hecho a la administracin de justicia, puesto que atentan contra los principios de celeridad # eficacia. ( ! la citada disposicin resultaba aplicable a los procesos contencioso administrativos que estuvieran amparados por la regla de transicin contenida en el artculo 5'; de la misma le# .:5/ de &'.. Lo relevante del artculo &.E de la le# .:5/ de &'.. J,.).?.,.?.J era que incorporaba o concentraba la regulacin legal del valor probatorio de las copias en una sola disposicin, que no se prestaba para interpretaciones o hermen%uticas en relacin bien con la clase o naturale"a del documento Jpblico o privadoJ as como tampoco con su autor, signatario o suscriptor - las partes o terceros-. ( ! con el artculo &.E de la le# .:5/ de &'.., se permita que las partes aportaran los documentos que tenan en su poder en copia, sin importar que los mismos fueran elaborados por aqu%llas, por terceros o inclusive que provinieran de una autoridad administrativa o judicial. Era el reconocimiento pleno del principio de confian"a que debe imperar en toda sociedad moderna, siempre # cuando se otorguen las herramientas para surtir de manera efectiva el derecho de contradiccin.

01ENTE 0ORMAL& LE= .:5/ <E &'.. - ?83A,BL@ &.E C LE= .:5/ <E &'.. ?83A,BL@ 5'; C LE= .5(E <E &'.' 6ALORACION DE LAS COPIAS SIMPLES - Le )>A* !e -.)-' Nue(" C!i#" 2enera% !e% Pr"ces" / 6ALORACION DE LAS COPIAS SIMPLES - Artcu%" )A !e% Decret" ),+A !e -.)- 4ue !er"# e% incis" /rimer" !e% artcu%" -)> !e %a Le )*+, !e -.)) ,on la e$pedicin de la le# .E0: de &'.& Jnuevo cdigo general del procesoJ corregido mediante el <ecreto ./50 de &'.&, se derog e$presamente el inciso primero del artculo &.E de la le# .:5/ de &'.., ,.).?.,.?. ( !. al haber derogado el ,digo 6eneral del )roceso ,.6.)., la disposicin contenida en la le# .:5/ de &'.., resulta incuestionable que las normas para la valoracin de las copias son las contenidas en los artculos &E& # &E: del ,.).,., preceptos que mantienen vigencia, #a que slo la perdern a partir del .K de enero de &'.:, segn lo dispuesto en el artculo 0&/ de la codificacin general citada. 01ENTE 0ORMAL& LE= .:5/ <E &'.. 6ALORACION DE LAS COPIAS SIMPLES - Le )>A* !e -.)-' Nue(" C!i#" 2enera% !e% Pr"ces" a /artir !e %a entra!a en (i#encia' ) !e ener" !e -.)* Las reglas relativas a la valoracin de las copias, que podrn entrar en vigencia el .K de enero de &'.:, segn lo dispuesto en el numeral 0 del artculo 0&/ del ,.6.)., son las siguientes* ( !. ,uando entre en vigencia el acpite correspondiente a la prueba documental, contenida en el ,.6.)., se avan"ar de manera significativa en la presuncin de autenticidad de los documentos, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional+ lo anterior, toda ve" que de los artculos &:5 a &:E del ,.6.)., se pueden e$traer algunas conclusiones* i! los documentos pblicos o privados, emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, se presumen aut%nticos, ii! es posible que las partes los tachen de falsos o los descono"can, lo que originar que se surta el respectivo trmite de la tacha, iii! los documentos se pueden aportar al proceso en original o en copia, iv! las copias, por regla general, tendrn el mismo valor probatorio que el documento original, salvo disposicin especial en contrario, v! cuando se aporta un documento en copia, corresponde a la parte que lo allega indicar Jsi lo conoceJ el lugar donde reposa el original para efectos de reali"ar el respectivo cotejo, de ser necesario, # vi! las partes pueden solicitar el cotejo de los documentos aportados en copias. )or consiguiente, el legislador ha efectuado un constructo que busca superar la rigide" # la infle$ibilidad de un sistema procesal basado en los formalismos, que distancia a las partes en el proceso, crea costos para los sujetos procesales #, en t%rminos de la teora econmica del derecho, desencadena unas e$ternalidades que inciden de manera negativa en la eficiencia, eficacia # la celeridad de los trmites judiciales. 01ENTE 0ORMAL& LE= .E0: <E &'.& - ?83A,BL@ &:5 C LE= .E0: <E &'.& ?83A,BL@ &:E C LE= .E0: <E &'.& - ?83A,BL@ 0&/.0 6ALORACION DE LAS COPIAS SIMPLES - Pr"ce!encia' A/%icacin !e% /rinci/i" c"nstituci"na% !e %a 3uena fe La >ala insiste en que Ja la fechaJ las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artculos &E& # &E: del ,.).,., con la modificacin

introducida por el artculo .. de la le# .5(E de &'.', ra"n por la cual deviene ine$orable que se analice el contenido # alcance de esos preceptos a la lu" del artculo ;5 de la ,onstitucin )oltica # los principios contenidos en la le# &/' de .((0 Jestatutaria de la administracin de justiciaJ. En el caso sub e$amine, cada parte pudo controvertir # tachar la prueba documental que fue aportada por la contraparte, circunstancia que no acaeci, tanto as que ninguna de las partes objet o se refiri a la valide" de esos documentos. )or lo tanto, la >ala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, as como el deber de lealtad procesal reconocer valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso # que, surtidas las etapas de contradiccin, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas. El anterior paradigma, como se se4al, fue recogido por las le#es .5(E de &'.', .:5/ de &'.., # .E0: de &'.&, lo que significa que el espritu del legislador, sin anfibologa, es modificar el modelo que ha imperado desde la e$pedicin de los <ecretos le#es .:'' # &'.( de .(/'. En otros t%rminos, a la lu" de la ,onstitucin )oltica abstenerse de adoptar una decisin de fondo en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuacin, implicara afectar J de modo significativo e injustificadoJ el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, as como el acceso efectivo a la administracin de justicia (arts. &&; # &&( ,.).!. Lo anterior no significa que se est%n aplicando normas derogadas (ultractividad! o cu#a vigencia se encuentra diferida en el tiempo (retroactividad!, simplemente se quiere reconocer que el modelo hermen%utico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al jue" tener ma#or dinamismo en la valoracin de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple # frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su silencio, as como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.! los convalidan, ra"n por la que, mal hara el ju"gador en desconocer los principios de buena fe # de lealtad que han imperado en el trmite, con el fin de adoptar una decisin que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia # celeridad. 01ENTE 0ORMAL& ,@H>3A3B,A@H )@LA3A,? <E .((. - ?83A,BL@ ;5 / ,@H>3A3B,A@H )@LA3A,? <E .((. - ?83A,BL@ &&; C ,@H>3A3B,A@H )@LA3A,? <E .((. - ?83A,BL@ &&( C <E,8E3@ LE= .:'' <E .(/' C <E,8E3@ LE= &'.( <E .(/' C LE= &/' <E .((0 C ,@<A6@ <E )8@,E<A1AEH3@ ,AIAL - ?83A,BL@ &E& C ,@<A6@ <E )8@,E<A1AEH3@ ,AIAL - ?83A,BL@ &E: C LE= .5(E <E &'.' - ?83A,BL@ .. C LE= .:5/ <E &'.. C .E0: <E &'.& CAD1CIDAD DEL CONTRATO - S"cie!a! 6B%e8 Mesa Ca' Lt!a Em/resas PC3%icas !e Me!e%%n / EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN MATERIA CONTRACT1AL - Lmite tem/"ra% / IMPOSICION DE LA SANCION Dentr" !e% /%a8" !e e5ecucin !e% c"ntrat" / DECLARATORIA DE CAD1CIDAD DEL CONTRATO - 1n !a antes !e% /%a8" /acta!" /ara su e5ecucin / DECLARATORIA DE CAD1CIDAD DEL CONTRATO - 6a%i!e8 / DECLARATORIA DE CAD1CIDAD DEL CONTRATO - C"m/etencia /ara !eci!ir !entr" !e% /%a8" !e e5ecucin !e% c"ntrat"' Pr"ce!encia La posibilidad de ejercer la potestad sancionadora en materia contractual encuentra un lmite temporal, ra"n por la cual, para que sea correctamente ejercida la sancin debe ser impuesta mientras el contratista se encuentre obligado a la ejecucin del objeto contractual. >e est frente al elemento competencial del acto administrativo sancionatorio, al periodo establecido por el

legislador para que la administracin haga uso del ius puniendi, pues su ejercicio no puede ser indefinido porque de serlo se estara ante el reconocimiento de una situacin generadora de inseguridad jurdica. <e las disposiciones del <ecreto &&& de .(;5 (especialmente del artculo 0:! se desprende con claridad que el legislador quiso que la administracin contar con la posibilidad de utili"ar el poder sancionatorio durante la etapa de ejecucin del contrato, ra"n por la cual es sencillo concluir que el hecho de que la decisin de declaratoria de caducidad se tome un da antes de su vencimiento del pla"o fijado en el negocio jurdico no produce la invalide" del acto administrativo, pues se insiste, mientras este periodo no ha#a finali"ado se tiene competencia para decidir. 01ENTE 0ORMAL& <E,8E3@ &&& <E .(;5 - ?83A,BL@ 0: 6ALIDED DE LA DECLARATORIA DE CAD1CIDAD DEL CONTRATO - Es se/ara3%e !e% tema !e su eficacia En la construccin que en el ordenamiento jurdico se ha hecho de los actos administrativos, su legalidad depende de que en el procedimiento que antecede su e$pedicin se ha#a respetado en todo momento el debido proceso # que se configuren en debida forma cada uno de sus elementos. )or ende, desvirtuar la presuncin de legalidad implica que la parte demandante demuestre que la decisin administrativa se e$pidi sin competencia, incurriendo en desviacin de poder, con falsa motivacin, pretermitiendo los causes procedimentales e$igidos por la le# o desconociendo, en el caso de la declaratoria de caducidad, los principios que deben regir la actividad sancionatoria de la ?dministracin de acuerdo con lo que en esta sentencia se ha desarrollado. La notificacin del acto administrativo no condiciona entonces la valide" de la decisin, pues se trata de un trmite posterior encaminado de forma e$clusiva a dotarla de eficacia. NOTI0ICACION PERSONAL DE 1N ACTO ADMINISTRATI6O INDI6ID1AL Aun4ue sea !esfa("ra3%e /"r im/"ner una sancin? es un /resu/uest" !e eficacia La notificacin personal de un acto administrativo individual, aunque sea desfavorable por imponer una sancin, es un presupuesto de eficacia. Ello es as porque aun cuando la decisin administrativa #a e$iste # es vlida no puede ejecutarse sin que sea previamente conocida por el destinatario. Es un requisito para que la administracin pblica pueda hacer uso del poder de autotutela que le es reconocido # que se traduce en la posibilidad de hacer valer sus manifestaciones unilaterales de la voluntad sin necesidad de acudir al aparato jurisdiccional. ?s las cosas, el que la declaratoria de caducidad hubiera sido notificada a la >ociedad I%le" 1esa por fuera del pla"o de ejecucin del contrato no produce como consecuencia la invalide" de la decisin administrativa toda ve" que su nico efecto real es condicionar la posibilidad de la ejecucin de la sancin # de las consecuencias que de ella se desprenden (medidas encaminadas a restablecer el orden turbado o a reparar los perjuicios causados!. <e igual modo, el que la decisin se hubiera proferido un da antes del vencimiento del tiempo acordado tampoco conduce a la nulidad perseguida por el actor, comoquiera que E)1 actu respectando el factor temporal que enmarcaba su competencia. DECLARATORIA DE CAD1CIDAD DEL CONTRATO ESTATAL - La im/"sicin !e mu%tas n" es un re4uisit" !e /r"ce!i3i%i!a! / IMPOSICION DE M1LTAS COMO REE1ISITO DE PROCEDI;ILIDAD PARA DECLARAR LA CAD1CIDAD DEL CONTRATO - Im/r"ce!encia

Las multas en materia contractual son medidas de carcter disuasorio cu#a finalidad es superar el incumplimiento de las obligaciones contractuales. <e all que se ha#a afirmado tambi%n que aun cuando en muchos supuestos puedan anteceder la imposicin de la sancin administrativa, no condicionan la valide" de declaratoria de caducidad puesto que su imposicin como manifestacin de la potestad ejecutora reconocida en manos de la autoridad es independiente # no se constitu#e en un requisito de procedibilidad. ( ! no es cierto que la utili"acin de las medidas conminatorias se constitu#a como un presupuesto del ejercicio de la potestad sancionadora de la administracin por mandato de los artculos 0& # /. del <ecreto &&& de .(;5, comoquiera que, la primera disposicin hace referencia a las causales que dan lugar a la caducidad mientras que la segunda reconoce una facultad (discrecionalidad en cuanto a su utili"acin! en cabe"a de la autoridad para imponer multas en caso de mora o de incumplimiento parcial, sin que esto conlleve convertirla en un requisito de procedibilidad, pues lo que el estatuto contractual aplicable e$iga de manera obligatoria era su inclusin mas su no su utili"acin. 01ENTE 0ORMAL& <E,8E3@ &&& <E .(;5 - ?83A,BL@ 0& C <E,8E3@ &&& <E .(;5 - ?83A,BL@ /5 LIE1IDACION 1NILATERAL DE LOS CONTRATOS - Re(isin /"r /arte !e% Jue8' Su/uest"s La liquidacin unilateral de los contratos pueden ser objeto de revisin por parte del jue" a trav%s de dos vas* .. ,uestionando directamente los actos administrativos, pues lo que se considera no ajustado al ordenamiento jurdico es la forma como la administracin reali" el cruce de cuentas. Es decir, se trata de un debate sobre el alcance econmico de las prestaciones, #+ &. <e manera indirecta, cuando lo que se demanda es la terminacin anticipada del contrato (en el caso que nos interesa la declaratoria de caducidad!, supuesto en el cual debe primero demostrarse que la imposicin de la sancin fue ilegal para habilitar al jue" a que asuma el estudio del contenido econmico de las obligaciones contractuales, toda ve" que en este supuesto la liquidacin se mira en conjunto con la medida punitiva al ser una consecuencia de la misma #a que, como se dijo, persigue restablecer el orden alterado. La anterior afirmacin no puede conducirnos a equvocos* las diferencias econmicas deben ser anali"adas luego de que se ha#a encontrado que el acto administrativo no es ajustado al ordenamiento jurdico, sin embargo, en algunas ocasiones el argumento para atacar la valide" de la decisin de la ?dministracin es precisamente el que el incumplimiento del contratista se debe a un no cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la entidad estatal. >e trata de un argumento tendiente a demostrar que la no ejecucin del contrato se imposibilit precisamente porque la autoridad contratante no reali" las prestaciones que de ella se esperaban, en otros t%rminos, se intenta demostrar que no ha# culpa del contratista puesto que la actividad de la entidad contratante es determinante para el desarrollo del objeto contratado. NOTA DE RELATORIA& ,on aclaracin de voto del doctor 2aime @rlando >antofimio 6amboa CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATI6O

SECCION TERCERA S1;SECCION C C"nse5er" /"nente& ENRIE1E 2IL ;OTERO 7ogot, <.,., veintids (&&! de octubre de dos mil doce (&'.&! Ra!icacin nCmer"& .>..)--+--*-...-)<<A-..A=.-.)F-.,+=G Act"r& SOCIEDAD 6ELED MESA 9 CIA LTDA' Deman!a!"& EMPRESAS P1;LICAS DE MEDELLIN Referencia& ACCION DE CONTRO6ERSIAS CONTRACT1ALES

>e resuelve el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandada, contra la >entencia proferida por los 3ribunales ?dministrativos de ?ntioquia ,aldas # ,hoc (>ala de <escongestin! el .5 de diciembre de &''', en el proceso de la referencia, # en la que se decidi acceder a las splicas de la demanda ..

I'

ANTECEDENTES

)' LA DEMANDA La present la sociedad IELEL 1E>? = ,A? L3<? a trav%s de apoderado

judicial, contra las E1)8E>?> )M7LA,?> <E 1E<ELLNH, en adelante E)1, el .( de abril de .((0& # fue admitida en auto del .; de junio de .((0 5. El te$to de las pretensiones fue el siguiente* 1. Que se declare la nulidad de la Resolucin 25854 del 19 de abril de 1994, por medio de la cual se declara la caducidad del contrato 2/ !" #59/1$, % de la Resolucin $&5'# del 2$ de septiembre de 1994 por medio de la cual se decidi no reponer la resolucin 25854. Resoluciones ambas expedidas por las ((.)). de *( (++,-. 2. Que como consecuencia de la anterior declaracin se pro.ieran las si/uientes decisiones0
1 2

Dolio ./& a &5. del cuaderno principal. Dolios :/ a 0; del cuaderno .. ?tendiendo los requerimientos del 3ribunal se 8eform en algunos aspectos la demanda. Dolios /& # /5 del ,uaderno .. 3 Dolio // del cuaderno ..

a. 1ondenar a la demandada (*)R(232 )45+6132 ( *( (++,a pa/arle a la demandante 7(+(8 *(23 9 163 +: 3., con correccin monetaria, las sumas de dinero ;ue <a%a tenido ;ue cancelar por concepto de cl=usula penal pecuniaria, ;ue en la Resolucin 25854 se orden <acer e.ecti>a. b. 1ondenar a la demandada a pa/arle a la demandante todos los per?uicios su.ridos o ;ue lle/are a su.rir en ra@n de la declaratoria de caducidad % ;ue se determinan en los <ec<os de la demanda. c. 1ondenar a la demandada a pa/arle a la demandante todas las sumas de dinero ;ue Asta <a%a tenido ;ue cancelar a la compaBCa D(-6E ( 1F+F*563 2.3. en >irtud de las pli@as ;ue debi tomar para la celebracin % per.eccionamiento del contrato cu%a caducidad se declar, con correccin monetaria e intereses. d. Que se dispon/a ;ue la demandante 7(+(8 *(23 9 163 +: 3. no est= in<abilitada para celebrar contratos con entidades pGblicas con base en las resoluciones cu%a nulidad se solicita. e. Que se ordene a la demandada cancelar el re/istro de la caducidad decretada a la demandante % se restaure su ni>el de clasi.icacin. En sntesis, los hechos presentados por el actor fueron los siguientes* .. IELEL 1E>? celebr con E)1 el contrato Ho. &C<2-0E(C.5, cu#o objeto era la reposicin de redes # obras necesarias de alcantarillado, grupo ., comunas ., 5 # : de 1edelln por valor de O&&&.&:..(0'. >e pact un pla"o de ejecucin de &:' das solares a partir del &5 de agosto de .((:, de forma tal que venca el &' de abril de .((:. &. El .( de abril de .((:, un da antes del vencimiento, el gerente general de E)1 profiri la 8esolucin Ho &E;E: por medio de la cual declar la caducidad del contrato. La notificacin se surti el &E de abril # contra ella se interpuso recurso de reposicin, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante 8esolucin Ho 5'E/0 de septiembre de .((:, notificndose el : de octubre del mismo a4o. 5. Los retrasos en la ejecucin contractual no son atribuibles al contratista sino ajenos a su voluntad. >e resalta* - ,ambio del objeto contractual, comoquiera que %ste buscaba la reposicin de redes, pero en virtud de pro#ectos nuevos creados por E)1, se ejecutaron .;5&1L de tubera de concreto, con solo la reposicin de 50,;0 1L de tubera.

- La inseguridad del sector que condujo a la sustraccin de diferentes elementos de trabajo, entre ellos un volqueta. ?dicionalmente, los ingenieros fueron amena"ados. - 8etrasos en los pagos que deba hacer E)1. - @posicin violenta de los residentes de algunos sectores a la ejecucin de las obras. - ? pesar de que la adjudicacin se hi"o en el primer trimestre de .((5, la ejecucin comen" a finales de agosto. Los costos en ese periodo aumentaron e$traordinariamente. - Las condiciones del contrato fueron variadas en puntos esenciales. :. ?n as, la demandante cumpli con un ;'P del valor real del contrato. En efecto, nunca recibi pro#ectos por el valor inicialmente estipulado. ?dicionalmente reali" dos veces # media la cantidad de tubera de &/G, #a que fueron ..'1L. E. El contrato tuvo un valor real de O.&;.0.5.0E;. 0. ,on la declaratoria de caducidad se produjeron perjuicios, toda ve" que, el contratista dej de percibir la utilidad que deba generar el valor del contrato de O&&.&:..(0'. <icha utilidad se estima en un &'P del negocio jurdico. /. El actor resalta que debi ejecutar obras adicionales que en cantidad superaron en mas del .&'P de las cantidades originales del contrato. El valor de dichas cantidades fue objeto de transaccin entre ambas partes, en virtud de la cual E)1 reconoce la suma de O/.'&../;'. ;. 1uchas de las reclamaciones formuladas por el contratista no fueron respondidas oportunamente o con la seriedad que mereca. (. La interventora fue reacia a aceptar las argumentaciones del contratista durante el desarrollo de la obra. <e hecho, gener imprevistos por planos

desactuali"ados o mal elaborados, lo que implic cambios durante la ejecucin de los trabajos, obra e$tra, adicional # ampliaciones del pla"o. .'. El interventor - >E8?DAH 8BE<? - fue sancionado por la ,ontralora por su mala gestin administrativa. ... La sociedad sufri un perjuicio consistente en la utilidad que dej de percibir durante los cinco a4os que estuvo sancionada, al no poder contratar dentro del rango en que estaba clasificada. .&. La capacidad de contratacin de la demandada fue se4alada en >E3E,AEH3@> <AEL = >AE3E 1ALL@HE> de pesos segn 8esolucin .:.:. de octubre de .((&. Esta capacidad de contratacin es aumentada cada &: meses en un porcentaje equivalente al del costo de vida, lo cual significa que para la fecha de vencimiento de la sancin de cinco a4os, %sta sera el equivalente a O&./5E.'''.''' .5. IELEL 1E>? L3<? durante el lapso de .((& a .((: haba ejecutado con E)1 contratos por OE''.'''.'''. Es ra"onable calcular que en el periodo de duracin de la sancin celebrara negocios por un valor de O&.'''.'''.'''. >iendo la utilidad real del &'P tendra una perdida por O:''.'''.'''. .:. La declaratoria de caducidad no permiti a la demandada cumplir pagos en relacin al Ampuesto de Andustria # ,omercio, adeudando mas de O:.'''.'''. ?dicional a la relacin de hechos, el demandante present 0 cargos contra los actos administrativos cu#a legalidad cuestiona, los cuales se procede a sistemati"ar as* .. Aneficacia de la 8esolucin de caducidad, comoquiera que el contrato celebrado venca el .( de abril de .((: # fue en esta fecha cuando se profiri la decisin administrativa, ra"n por la cual la notificacin se dio el &0 de abril del mismo a4o por fuera del t%rmino de vencimiento. ?s las cosas, la eficacia del acto administrativo surgi en la etapa e$tracontractual, circunstancia que es contraria a derecho porque tanto la e$pedicin del acto como su notificacin debe darse en el pla"o fijado para la

ejecucin. Ho resulta ra"onable que la decisin de declarar la caducidad de un contrato sea tomada el ltimo da de su vigencia. &. E)1 <esbord los limites que el ordenamiento jurdico establece para el ejercicio de las prerrogativas e$orbitantes. E$pedir la resolucin el ltimo da de vigencia del contrato es permitirle a la administracin ejercer con e$tralimitacin el poder reconocido # constitu#e un claro abuso del derecho. La entidad poda decretar la caducidad si consideraba que e$istan incumplimientos, mas no deba hacerlo el ltimo da por situaciones que #a conoca con anterioridad. ?dicionalmente, para declarar la caducidad es indispensable agotar vas alternas como la utili"acin de multas, porque al tratarse de incumplimientos continuos la administracin debe reali"ar requerimientos. @mitir este procedimiento no tiene ra"n de ser, porque la conducta del contratista debe ser grave # reiterada # esto slo puede presentarse con la inejecucin sostenida en el tiempo de las obligaciones, no por una circunstancia o comportamiento que se presente en un da. 5. La declaratoria de caducidad se present por un hecho no atribuible al contratista, toda ve" que el objeto del contrato administrativo fue modificado por la entidad demandada. El Estado tiene el poder para e$igir el cumplimiento del contrato, pero para hacerlo tiene limitaciones. El contratista acepta que las cantidades de obra son apro$imadas, no obstante deba e$istir un equilibrio ra"onable entre cantidad de obra, valor # ubicacin, porque la modificacin sustancial de estos e$tremos implica una mutacin del objeto pactado # un incumplimiento de la parte contratante. El contrato tuvo como objeto la reposicin de redes. >e reali" para la fecha en que se declar la caducidad el rempla"o de 50.;(1L, ejecutndose .;5&,(/1L de tubera de concreto. Esta ejecucin se dio por decisin de la entidad contratante desconoci%ndose lo estipulado inicialmente. En cada uno de los frentes de trabajo ocurri lo siguiente*

)ro#ecto <?L - .'&-5(; se encontraba parcialmente construido # los volmenes de obra e$cedan el contrato. )ro#ecto <?L-.'&-:&:* El /'P fue obra e$tra, no contractual. )ro#ecto <?L-.'&-5&5* >e suspendi por redise4o. )ro#ecto <?L- .'& - :5E* La comunidad impidi su reali"acin. )ro#ecto <?L-.'& - :E5* >e ejecut, e$cepto la obra e$tra. )ro#ecto <?L- .'& - :&&* >e reali" parcialmente por inconvenientes en la "ona debidamente conocidos por E)1. ?dicionalmente, el contratista solicit reprogramacin, peticin que no fue atendida por la entidad. <e igual modo, la sociedad no recibi al inicio ni durante su ejecucin pro#ectos por el valor estipulado # constru# tuberas no especificadas en el contrato sin que se ha#a pactado como obra e$tra. El contrato fue cumplido en un ;'P. :. La declaratoria de caducidad se present por un hecho no atribuible al contratista, toda ve" que se presentaron circunstancias imprevistas. ?n cuando la adjudicacin del contrato se dio en el primer trimestre de .((5, la ejecucin se inici en el mes de agosto. <urante este periodo los costos de los implementos de la obra aumentaron considerablemente, sin que esta circunstancia hubiera podido ser prevista. >e gener as un rompimiento del equilibrio econmico contractual con grave perjuicio para el contratista, sin que la administracin ha#a adoptado las medidas adecuadas para restablecerlo. <e otro lado, en el pliego de condiciones no se se4alaron los barrios donde se ejecutaran las obras, de forma tal que E)1 en el momento de celebracin del contrato no tuvo en cuenta las condiciones de seguridad como un elemento esencial para la ejecucin del mismo. ?l determinarse los barrios en las comunas en los que deban adelantarse la obra, las consecuencias a asumir por el contratista fueron sorpresivas. ?dicionalmente, en varias comunicaciones se le indic al contratante que los obreros e ingenieros fueron objeto de amena"as, del

robo de materiales e implementos ocasionando que se presentaran varias renuncias. Estos hechos fueron denunciados ante las autoridades en varias oportunidades F+a inse/uridad debe mirarse dentro de una realidad ;ue muestre e.ecti>amente las ocurrencias de los <ec<os. 2e puede saber por e?emplo ;ue un barrio es inse/uro pero no conocer los alcances de dic<a inse/uridad. -i necesariamente se puede deducir ;ue esa inse/uridad lle>ar= a parali@ar los traba?os. E. La decisin de la administracin viol la seccin quinta del pliego de condiciones. La clusula vig%sima segunda, literal 2!, se4ala que es causal de caducidad el hecho de que los trabajos no progresen satisfactoriamente. ? su ve", el pargrafo &K precepta que para determinar la mencionada causal se averiguar si la diferencia entre el total acumulado de obra programada # el total acumulado de la obra ejecutada, valorados ambos con los precios del contrato, es ma#or del &'P del valor estimado del contrato. Bna interpretacin equitativa de lo dispuesto en el pliego de condiciones, conduce a la conclusin de que el valor debe ser el real, porque sera injusto reali"ar una estimacin meramente nominal. Los pro#ectos entregados para la ejecucin muestran una cifra real de O.00.;/'.'E', de la que deben deducirse .; items que no se han utili"ado # que tienen un valor de O5;.;E/.:'&, arrojndose un saldo de O.&;.'.5.0E;. )or contera, al haberse ejecutado mas de O.'(.'''.''' es claro que la diferencia no supera el &'P. 0. La decisin administrativa contrari los artculos 0& # /. del <ecreto &&& de .((5 # .; de la Le# ;' de .((5. La primera disposicin se4ala que en caso de incumplimiento parcial o mora se impondrn multas que deben ser proporcionales al valor del contrato # de los perjuicios que sufra. Esta norma no fue aplicada por la entidad quien del requerimiento pas a la declaratoria de caducidad. ? su ve" el artculo 0& del <ecreto &&& de .(;5 se4ala que la caducidad proceder cuando ha#a incumplimiento que haga imposible la ejecucin del contrato # el .; de la Le# ;' de .((5 precepta que esta medida puede imponerse cuando e$istan incumplimientos graves que evidencien que se puede generar la parali"acin del contrato. 2i el pla@o de e?ecucin >encCa el 19 de abril Hcmo es posible aceptar ;ue el mismo dCa se <able de imposibilidad de terminar

el contrato o ;ue se e>idencia ;ue se >a a parali@arI JHcmo se >a a declarar terminado unilateralmente lo ;ue .atalmente %a estaba terminadoI. -' EL DESARROLLO DEL PROCESO EN PRIMERA INSTANCIA En auto del .; de junio de .((0, el 3ribunal ?dministrativo de ?ntioquia admiti la demanda # orden notificar a los demandados :. Las Empresas )blicas de 1edelln a trav%s de apoderado judicial, contestaron la demandaE, donde se opusieron a la totalidad de las pretensiones, por considerar que los actos cu#a legalidad se cuestionaba, eran ajustados a derecho #, por ende, no haba lugar a indemni"acin alguna a favor del demandante. En relacin con los hechos presentados en la demanda, adujo que algunos eran ciertos, otros lo eran slo parcialmente, # otros en cambio faltaban a la verdad. En relacin con %stos, resalt los incumplimientos del contratista, que haban dado lugar a la imposicin de la sancin que se cuestiona. >ubra# que el incumplimiento se origin en la desorgani"acin administrativa del contratista, el no seguimiento de los planes de trabajo, la demora en la construccin de las obras # la desatencin a las ordenes impartidas por la interventora. >e4al que de acuerdo con lo establecido en el pliego de condiciones E)1 poda declarar la caducidad si el incumplimiento de las obligaciones del contratista hacan imposible la ejecucin de lo pactado o le causaban perjuicios. ?s mismo, cuando por culpa imputable al contratista los trabajos no progresaran en forma satisfactoria para el contratante, no se ajustaran al programa acordado, no se terminaran dentro de los pla"os establecidos, no se atendieran las observaciones hechas a trav%s de la interventora o no permitiera la inspeccin de los mismos. Es claro que el contratista se encontraba incurso en las causales establecidas en el pliego para declarar la caducidad del contrato, por lo que no es ra"onable que alegue la presencia de inseguridad como causa del retardo, #a que %sta no

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Dolio // del cuaderno .. Dolios ;& a ;/ del cuaderno ..

ostenta el carcter de sbita e intempestiva, pues era fcilmente predecible al ser conocidas las condiciones del lugar desde tiempo atras. ?dems, al presentar la propuesta el contratista acept el riesgo de trabajar en esas "onas de la ciudad, faltndole la diligencia de incluir un porcentaje por concepto de imprevistos que lo cubriera suficientemente de eventos adversos+ ra"n por la cual no se cumplieron los presupuestos para aplicar la teora de la imprevisin. Dinalmente indic que la resolucin que declar la caducidad se e$pidi dentro del pla"o de ejecucin contractual #, si bien es cierto que se hi"o un da antes de su vencimiento, era evidente que en un solo da el contratista no poda entregar las obras a satisfaccin. 7ale la pena aBadir en este punto ;ue una de las causales de caducidad, como es el incumplimiento del contratista respecto del tArmino ;ue disponCa para reali@acin KsicL de la obra, no puede establecerse sino en el momento mismo en ;ue este tArmino expir. El .( de junio de &''', se celebr audiencia de conciliacin, en la que E)1 manifest su desinter%s por alcan"ar acuerdo alguno 0. Luego de reconocidas # practicadas algunas pruebas, se corri traslado a las partes para alegar de conclusin. <e este derecho no hicieron uso el actor # la entidad demandada.

+' LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La profirieron los 3ribunales ?dministrativos de ?ntioquia, ,aldas # ,hoc, sala de descongestin, el .5 de ma#o de &''' /. En la parte resolutiva de %sta se estableci* 1M. ecl=rase la nulidad de las resoluciones nGmeros KsicL 25854 del 19 de abril de 1994 % $&5'# del 2$ de septiembre de 1994, pro.eridas por las (mpresas )Gblicas de *edellCn. 2M. ecl=rase ;ue las empresas pGblicas de *edellCn incumplieron el contrato -o. 2/ !"#59/1$, celebrado con la sociedad 7Ale@ *esa % 1ia +tda.

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Dolio ./. del cuaderno .. Dolios ./& a &5. del cuaderno principal.

$M. 1omo consecuencia de las declaraciones anteriores las (mpresas )Gblicas de *edellCn deben pa/ar a la 2ociedad demandante, las si/uientes sumas0 aL F1N(-:3 9 O- *6++F-(2 2(6216(-:F2 1O3R(-:3 *6+ 16-1O(-:3 9 F2 )(2F2 1F- 16-1O(-:3 9 2(62 1(-:37F2 KP81.#4&.&52,5#L, e;ui>alentes a la li;uidacin de.initi>a del contrato actuali@ada teniendo en cuenta la >ariacin del 6.).1. tal como ;ued expresado en la parte moti>a de este pro>eCdo. bL )or concepto de lucro cesante la suma de 7(6-:616-1F *6++F-(2 2(:(16(-:F2 F1N(-:3 9 F2 *6+ 2(:(16(-:F2 1O3R(-:3 )(2F2 */+ KP25.'82.'4&L, como ;ued expresado en la parte moti>a de esta pro>idencia. cL 7(6-:61O3:RF *6++F-(2 -F7(16(-:F2 7(6-:( *6+ QO6-6(-:F2 :R(6-:3 9 O- *6+ )(2F2 1F- 1O3R(-:3 9 F2 1(-:37F2 */+ KP24.92&.5$1,42L, correspondientes a la indemni@acin por la pArdida de oportunidad, con.orme a lo expuesto en la parte moti>a de este pro>eCdo. 4M. FrdAnase a las (mpresas )Gblicas cancelar el re/istro de caducidad decretada, asC mismo ordenar= su restauracin, sin solucin de continuidad en el ni>el de clasi.icacin desde el momento de re/istro de la declatoria <asta la .ec<a de la sentencia. 5M. -ie/=nse las dem=s sGplicas de la demanda. El a ;uo sustent su decisin, afirmando que el pla"o, tratndose de contratos estatales, no es slo el periodo fijado para la ejecucin, porque al finali"ar %ste las partes no quedan libradas de pleno derecho sino hasta que se e$tingan todas las obligaciones, lo cual se cumple slo en la etapa de liquidacin, porque es en ese momento cuando la administracin valora el cumplimiento del contratista, de forma tal que si el contratista no ha satisfecho las prestaciones o las ha atendido tardamente puede configurarse el fenmeno del incumplimiento contractual #, por ende, puede hacer uso de su prerrogativa sancionatoria declarando la caducidad. ?s mismo, indic que no es cierto que la declaratoria de caducidad deba ser antecedida por la imposicin de multas, comoquiera que es una facultad de la administracin aplicar las sanciones establecidas en el contrato sin que se e$clu#an unas a otras o que sean entre ellas presupuesto de procedibilidad. <e otro lado, encontr acreditado que el contratista fue vctima de varios hurtos calificados de los equipos destinados a la ejecucin de las obras, que si bien es verdad, no constitu#en hechos imprevisibles, dada las condiciones de seguridad de 1edelln, no es menos cierto que , %stos si incidieron en el retraso de las obras.

Esta situacin fue dada a conocer de forma oportuna a la entidad demandada, sin que del acervo probatorio se desprenda que %sta ha#a tomado accin alguna tendiente a acudir a la autoridad para lograr la proteccin de las actividades que se venan desarrollando. 3ambi%n hall probado que la modificacin en el dise4o <?L-.'&-:&5 (sic! ocasion un retraso de .E das, el cual fue aceptado por la demandada cuando dio respuesta al recurso de reposicin interpuesto contra la resolucin que declar la caducidad. )or los anteriores ra"onamientos, conclu# que la entidad demandada a trav%s de la interventora debi llegar a un acuerdo que permitiera al contratista una e$tensin del pla"o. >in embargo, la respuesta ofrecida a esta peticin reiterada fue negativa. ,omo esta posibilidad se hallaba consagrada en la clusula tercera del contrato la E)1 incumpli. <e igual manera, se encontr demostrado que por la interventora fueron adoptadas obras adicionales # e$tras, las cuales fueron debidamente reconocidas # pagadas por E)1+ no obstante este obrar, fue incumplida la clusula novena del negocio jurdico, pues ante esta situacin no bastaba con reconocer los sobrecostos sino que adems se deba autori"ar la respectiva prorroga. )or consiguiente, el tribunal reali" la liquidacin final del contrato # orden pagar al contratista lo indebidamente retenido por concepto de reintegro faltante por aportar, el reajuste por anticipo proporcional a las obras no ejecutadas # el valor de la clusula penal pecuniaria (.'P del valor del contrato!. ? ttulo de lucro cesante reconoci a favor de la >ociedad I%le" 1esa intereses al .&P anual, esto es al .P mensual, desde la fecha en que la obligacin se hi"o e$igible (E de mar"o de .((0! # sobre el saldo que fue estimado por el incumplimiento (O::.((0.'E0,0E!. El tribunal no reconoci los perjuicios por lucro cesante que la demandante dice haber sufrido con la declaratoria de caducidad, toda ve" que de las pruebas recaudadas no es posible concretar este da4o. >in embargo, si reconoce indemni"acin por perdida de oportunidad, #a que la entidad demandante se vio privada de la posibilidad de participar en procesos licitatorios # de contratar con

entidades estatales, por ende, durante E a4os dej de percibir utilidades por ese concepto.

*' EL REC1RSO DE APELACIHN 9 EL TRIMITE EN SE21NDA INSTANCIA Lo interpuso el apoderado de la parte demandada el .5 de febrero de &''. ;. En el escrito correspondiente se4al que las resoluciones cu#a nulidad se pretende fueron e$pedidas con plena competencia, #a que slo hasta el &' de abril de .((E la entidad e$pidi la resolucin en virtud de la cual procede a liquidar unilateralmente el contrato &C<2-0E(C.5. En la clusula tercera de la minuta del contrato se establece que E)1 podr ordenar los cambios que considere necesarios # se convendr con el contratista los ajustes de pla"o #Co precios que de ellos pueden desprenderse+ por este motivo se acord con el contratista los anlisis de precios unitarios de las obras e$tras # se reali"aron los convenios en compensacin de la obra que no se reali". Estos tems fueron aceptados # ejecutados por la sociedad # pagados por la demandada, lo cual quiere decir que se entregaron las obras por el valor que previamente se haba estipulado. En cuanto a los planos de los pro#ectos, se anot que %stos fueron entregados al contratista al iniciar la ejecucin de las obras # %ste los acept presentando una programacin inicial con la inversin estimada. ?clar que en el contrato est estipulado reali"ar obras e$tras # adicionales. ?dicionalmente sostuvo respecto de lo sucedi en cada uno de los pro#ectos ejecutados* - )ro#ecto <?L-.'&-5(;. Es cierto que el contratista lo constru# parcialmente # efectivamente quedaron obras pendientes, pero por causas imputables nica # e$clusivamente a %l.
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Dolios &55 # &:. del cuaderno principal.

En cuanto a los ma#ores volmenes, aunque e$isti obra adicional, se debe tener en cuenta que se dio en compensacin de la que no se ejecut # en la parte en que se sobrepas el .&'P se reconoci un valor de O/.'&../;' inclu#endo los reajustes. - )ro#ecto <?L-.'&-:&:. Estaban contempladas desde un comien"o las obras e$tra, para lo cual el contratista haba presentado los precios unitarios para su estudio, sin embargo, a solicitud de la misma sociedad este pro#ecto se sustitu# por el <?L-.'&-:00. - )ro#ecto <?L-.'&- 5&5. Es cierto que se suspendi por un redise4o para cubrir nuevas necesidades de la comunidad pero no estaba en la ruta crtica. Es decir, que este cambio no tena porque significar ningn atraso para el contratista, con lo que no ameritaba una ampliacin del pla"o. )rueba de ello es que la obra se termin a satisfaccin. - )ro#ecto <?L-.'&-:5E. Ho es cierto que la comunidad hubiera impedido su reali"acin, se solicit una suspensin por ser el mes de diciembre para reali"ar las fiestas en la calle # reiniciar actividades en el mes de enero. El contratista nunca las comen". - )ro#ecto <?L-.'&-:E5. >e ejecut en su totalidad, por lo que no es verdad que ha#a quedado alguna obra pendiente. - )ro#ecto <?L-.'&-:&&. El contratista poda construir el 00P, pero slo reali" el ./P por casusas que le son imputables directamente. E)1 orden al contratista ejecucin de pro#ectos por O&'&..5..''', equivalentes al ('P del valor original del contrato, sin tener en cuenta la sustitucin de la obra e$tra del pro#ecto <?L .'&-.&: por un valor de O('.'''.''', que se cambi por el pro#ecto <?L - .'& - :00, por un valor de O5:.E0:.''' en el mismo barrio. Esta sustitucin fue solicitada por el mismo contratista cuando #a se encontraba atrasado. )or otra parte, los imprevistos calculados en el ?AB son determinados # asumidos por el contratista cuando presenta su ofrecimiento, de all que pueda afirmarse que

desde la formulacin de la propuesta # la posterior adjudicacin %ste asumi el riesgo, siendo su responsabilidad el no incluir un porcentaje que lo cubriera suficientemente de los eventos que podan afectar la ejecucin del contrato # que incidieran negativamente sobre el alea econmica. La inseguridad en 1edelln es un hecho notorio # no se reduce a la "ona de influencia de los trabajos, tal como lo reconoce el contratista al aportar copias de denuncias formuladas ante las autoridades competentes, con las que acredita el hurto de unos vehculos automotores en lugares diferentes a los de ejecucin de las obras. <e igual modo, el aumento de costo de los materiales est considerado en el contrato, en la frmula de reajuste que hace parte del pliego. ?dujo que la diferencia que dej de reali"ar el contratista entre lo ejecutado # lo entregado supera el &'P, comoquiera que en el dictamen pericial est probado que los pro#ectos entregados suman O.(&..5..''' # no como afirma la sentencia O.00.;/'.'E'. 3ampoco son .; sino ./ los tems que inicialmente no se reali"aran, los cuales se compensaron en los convenios por obra e$tra # adicional. ?dicionalmente, no se puede comparar el valor del contrato inicial con el valor real de las obras inclu#endo los reajustes, que es la compensacin del valor de la moneda en el tiempo+ por esta ra"n, para efectos de cotejar el valor de la obra entregada # la obra reali"ada, no se puede incluir el reajuste, dado que el contratista no podra reali"ar las mismas cantidades de obra despu%s de terminar el pla"o del contrato si se tiene en cuenta que el dinero se ha desvalori"ado. Drente a las aclaraciones de los peritos coment* - Los robos no fueron la causa del atraso, puesto que la tardan"a #a vena presentndose desde el inicio del contrato. - El atraso del pro#ecto <?L - .'& - 5&5 no requera ampliacin del pla"o porque no estaba en la ruta crtica del programa. Hi siquiera era necesaria una reprogramacin por estar contemplada su terminacin en el mes de diciembre de .((5, de all que el contratista nunca ha#a solicitado ampliacin. E)1 reconoci el valor por los gastos de suspensin de obras no imputables al contratista en la liquidacin, as como es importante tener en cuenta que se solicit la ampliacin

de un pro#ecto que nunca se empe". 8esulta claro que las obras no se pro#ectaron oportunamente. Dinalmente, manifest su inconformidad con la liquidacin del contrato reali"ada en la sentencia al considerar que inclu# para calcular las utilidades valores de obra que no se ejecutaron # no tuvo en cuenta que E)1 incurri en gastos de contratos adicionales con precios superiores a los del contrato &C<2-0E(C.5, para reali"ar obras inconclusas o que se tuvieron que reconstruir por mal ejecutadas Esta ,orporacin, en ?uto del .0 de agosto de &''., del ,onsejero ponente de aqu%l entonces(, resolvi admitir el recurso # notificar a las partes. El E de octubre del mismo a4o se corre traslado a las partes # al 1inisterio )blico para que presenten alegatos de conclusin .'. <e este derecho hi"o uso la sociedad actora .. # la entidad demandada.& reiterando los argumentos esgrimidos en la demanda # en la contestacin. pro#ectos* - )ro#ecto <?L - .'& - 5(;. 7arrio Iersalles. >e colocaron tuberas en cantidades no pactadas en el contrato. Esta circunstancia super cualquier presupuesto contractual. El pro#ecto estaba construido parcialmente # E)1 no lo saba, lo que denota desorgani"acin administrativa. - )ro#ecto <?L - .'& - :&:. 7arrio 6rani"al. El pro#ecto no perteneca en su ma#or valor a los tems del contrato. )ara Enero E de .((: (seis meses despu%s de la fecha de iniciacin! se estaba enviando la coti"acin de los trabajos e$tras para el pro#ecto que lo sustituira, esto es, para el <?L-.'&-:00 en la parte baja del 6rani"al, tambi%n obra e$tra. - )ro#ecto <?L - .'& - 5&5 ?ranjue". ,urioso el t%rmino ruta crtica utili"ado por E)1 el cual no se entiende. Los andenes constitu#eron obra e$tra que se pagaron como quisieron+ de hecho, la obra estuvo parali"ada un mes mientras se redise4aba. La sociedad demandante indic sobre cada uno de los

Dolios &:0 del cuaderno principal. Dolio &:; del ,uaderno )rincipal. 11 Dolios &E; a &/. del ,uaderno )rincipal. 12 Dolios &:( a &E/ del ,uaderno )rincipal.
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- )ro#ecto <?L - .'& - :5E. 7arrio la Esperan"a. Ho slo se opuso la comunidad a su ejecucin sino tambi%n un centro educativo del lugar, de lo cual qued constancia. ,uando la obra intent reiniciarse apareci un grupo miliciano armado e$igiendo pago de dinero para Fel sostenimiento de sus armasG, hecho del que fue testigo el inspector de E)1. >e llev personal, retroe$cavadora, volqueta # herramienta menor, sin que fuera reconocido costo alguno. En enero &: se enva coti"acin de un nuevo redise4o con tubera :' # ::G, del cual se dio respuesta en enero ; cambiando unilateralmente los precios coti"ados. - )ro#ecto <?L - .'& - :E5. 7arrio El )omar. - )ro#ecto <?L - .'& - :&&. 7arrio )opular Ho. &. El desvo propuesto por E)1 e$asper a la comunidad # no se acondicion para evitar que los vehculos que por all transitaran se da4aran. La contratante decidi que deba ser el 1unicipio el que reali"ara los acondicionamientos del desvo # mientras tanto la comunidad cubri las e$cavaciones, rompi tubos, entre otras cosas. Estos sucesos fueron informados. ?dicionalmente, a las reuniones solicitadas por la comunidad la entidad no asisti. Ho se pagaron los da4os causados a las obras obra reali"ada en ese frente. )or ltimo sostuvo* F)uede ser cierto ;ue se entre/aron pro%ectos por >alor por los ladrones de entibados triturados, arenas, etc., as como tampoco se cancel la

cercano al >alor contractual, lo ;ue no es cierto es ;ue dic<os pro%ectos estu>ieran entre/ados en a/osto del 9$ % si aGn esto .uera cierto, los pro%ectos no correspondCan con los plie/os del contrato como se expres en el pro/rama /eneral de obras presentado el dCa 21 de diciembre de 199$. +as obras e?ecutables, contractuales se >aloraron en 1$5.1 millones de pesos. (ste pro/rama no .ue rec<a@ado ni reprobado por la inter>entorCa. El 1inisterio )blico rindi concepto el &E de julio de &''& en el que se solicit se revocara la sentencia de primera instancia al no lograr el actor desvirtuar la legalidad de los actos administrativos acusados.

II-

CONSIDERACIONES

)ara la adopcin de una decisin de fondo, la >ala proceder, en primer lugar a revisar lo relativo a su competencia (punto .!+ luego, # en atencin a la controversia que se plantea reali"ar un anlisis sobre el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la administracin cuando declara la caducidad de un contrato estatal (punto &!+ posteriormente, har una relacin de los medios probatorios que obran en el e$pediente # de los hechos que %stos demuestran (punto 5!+ para finalmente dar respuesta a cada uno de los cargos formulados en la apelacin (punto :!.

)- La c"m/etencia !e %a Sa%a /ara c"n"cer !e% /resente cas" El ,onsejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelacin que se interpongan contra las sentencias proferidas por los 3ribunales ?dministrativos en primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artculo .&( del ,digo ,ontencioso ?dministrativo, modificado por el artculo 5/ de la Le# ::0 de .((;. )or su parte, la >eccin tercera de esta ,orporacin es competente para conocer de los procesos que se desarrollen con ocasin de las acciones de controversias contractuales, en virtud de lo establecido en el numeral cuarto, del artculo .5 del ?cuerdo E; de .((( proferido por el ,onsejo de Estado. Ho e$isten dudas entonces, sobre la competencia de esta >eccin para proferir la presente sentencia. -- L"s %mites !e %a /"testa! sanci"na!"ra !e %a A!ministracin' &... +a potestad sancionadora de la 3dministracin0 su ?usti.icacin <istrica % do/m=tica. La caducidad de los contratos ha sido enmarcada dentro de la potestad sancionadora.5 que en la actualidad se reconoce a las administraciones pblicas,
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La jurisprudencia del ,onsejo de Estado ha se4alado que la caducidad es la sancin ms drstica que el contratante le puede imponer a su contratista. ,fr. ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de febrero &5 de &'.&. 1. ). 8uth >tella ,orrea.

de forma tal que se enmarca en el mbito de las prerrogativas de poder que se otorga a las autoridades para la consecucin de los intereses generales. Esta capacidad de imponer castigos como respuesta del ordenamiento jurdico ante una accin u omisin prevista como infraccin no tuvo un reconocimiento pacfico en las democracias occidentales. >i bien es cierto que en los Estados de corte absolutista se conceba una estructuracin conjunta del poder punitivo en el que en una misma autoridad se podan confundir competencias judiciales # administrativas, con el advenimiento del paradigma liberal se estableci como principio bsico de organi"acin la separacin de poderes, lo cual conllev que la capacidad de sancionar se trasladara preferentemente a los jueces. ,omo puede observarse se cuestiona al antiguo r%gimen en un aspecto trascendental* la confusin e$istente entre injustos FpolicialesG # FpenalesG, aspecto inconcebible con la ideologa revolucionaria en la que se establece la necesidad de un monopolio judicial del poder de represin, de forma tal que a la administracin se le confi en esta labor un papel secundario que se restringi en un principio a aspectos tributarios # disciplinarios.:. Ho obstante lo anterior, la realidad de cada ordenamiento jurdico # la lectura que se diera al principio de separacin de poderes cambian los parmetros fijados por el ideario revolucionario # conducen al reconocimiento de potestad sancionadora en cabe"a de las administraciones. <os fenmenos son los generadores de esta transformacin* .. el paulatino crecimiento de las actividades administrativas # por ende el surgimiento de variados sectores administrativos .E, #* &. la consiguiente publificacin del derecho, la irradiacin del mbito pblico en esferas que antes se consideraban privadas como es el caso de la propiedad o de las relaciones de trabajo. Estas mutaciones son el producto del proceso de consolidacin del Estado >ocial de <erecho. En efecto, las dos circunstancias mencionadas ubican a la sancin como un instrumento del denominado poder de polica administrativa, entendido %ste, como la posibilidad que el ordenamiento jurdico reconoce a la autoridad administrativa de limitar derechos e intereses individuales para lograr la materiali"acin de intereses # derechos colectivos. En otros t%rminos, se trata de un cmulo de competencias encaminadas al mantenimiento de las condiciones necesarias para
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L@L?H@, 7lanca. F)anor=mica Qeneral de la )otestad 2ancionadora de la 3dministracin en (uropa0 espenali@acin % QarantCa. En* 8evista de ?dministracin )blica Ho. .&.. 1adrid, ,entro de Estudios )olticos # ,onstitucionales. .(('. )g. 5(5 # ss. 15 6bCdem.

la coe$istencia pacfica de los ciudadanos, las cuales se enmarcan de tiempo atrs en el concepto de orden pblico, cu#o alcance # contenido no es p%treo toda ve" que depende del momento histrico en el que se acometa la labor de su definicin.0. Este concepto de orden pblico se vio ampliado notablemente con la instauracin de un Estado social en el que a la ?dministracin se le confi un papel protagnico, pues al ser la rama del poder pblico ms cercana al ciudadano le correspondi el acometimiento de actividades materiales, prestacionales # de utili"acin de prerrogativas de poder para perseguir la materiali"acin del principio de igualdad, tarea que de acuerdo a la nueva filosofa imperante se lograba slo si el poder pblico asuma obligaciones de hacer # abandonaba su papel se simple gendarme en el que su interferencia slo era posible de modo e$cepcional ./. ?s, la primera justificante de la potestad sancionadora de la ?dministracin fue sin lugar a dudas prctica, originada en la fuerte presencia del Estado en la vida de los asociados a trav%s del fenmeno intervencionista, pues la posibilidad de que el Estado actue en diferentes frentes depende del reconocimiento de competencias coercitivas # correctivas.;. La sancin entonces viene a constituir un complemento necesario de los reglamentos, permisos, autori"aciones # prohibiciones pues los sectores administrativos requieren no slo de la e$istencia de micro ordenamientos jurdico-administrativos que los regulen de manera especfica # que delimiten el halo competencial que corresponde a la administracin, sino adems de herramientas que garanticen la eficacia de las normas #, en caso de ser necesario, reaccionar ante comportamientos que precisamente vulneran la legalidad que los rige.(. La ubicacin de las sanciones administrativas como instrumento de polica administrativa responda al interrogante del como asegurar el mantenimiento de la legalidad en cada sector administrativo, no obstante, slo se restringa a un argumento de eficacia administrativa que dejaba de lado la posicin en que se
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HAE3@ 6?8,N?, ?lejandro. F?lgunas precisiones sobre el concepto de polica.G En* 8evista de ?dministracin )blica Ho. Ho. ;.. 1adrid, ,entro de Estudios )olticos # ,onstitucionales. .(/0 )g. 5E # ss. 17 8AH,QH ,Q8<@7?, 2orge Avn. Las 6eneraciones de <erechos Dundamentales # la ?ccin de la ?dministracin )blica. 7ogot, Bniversidad E$ternado de ,olombia. &'':. 18 @>>? ?87ELREL, 2aime. <erecho ?dministrativo >ancionador. Bna ?pro$imacin <ogmtica. 7ogot, Legis. &''(. )g. .&&. 19 Esta relacin entre potestad sancionadora # poder de polica administrativo ha sido puesta de presente en varias oportunidades por el jue" constitucional. ,fr. ,orte ,onstitucional. >entencia , J 05& de &: de agosto de &'... 1. ). 6abriel Eduardo 1endo"a 1artello.

encontraba el ciudadano investigado. Esto ocasion que la justificacin terica fuera incompleta, pues en un primer momento gener la ausencia de las garantas que en el mbito penal # judicial tenan los ciudadanos # que en aquel momento en el que el debido proceso se implementara en toda actuacin administrativa se acudiera a instituciones propias de procedimientos administrativos en los que se debatan derechos subjetivos de los administrados sin que la decisin final acarreara sancin, denotndose la ausencia de e$igencias tales como la presuncin de inocencia, la aplicacin del principio de tipicidad, etc &'. Las circunstancias descritas despertaron inicialmente el inter%s de la doctrina penal, la cual intent ofrecer una construccin terica para el evidente crecimiento de la potestad punitiva en manos de las administraciones, pretendiendo dar sustantividad a un fenmeno impuesto por la realidad. ?s es bastante conocida la construccin elaborada por JAMES 2OLSDC@MIDT en la que sostiene que las infracciones de polica no son sustancialmente diferentes a los delitos # a las faltas, el rasgo realmente distintivo es que en las primeras se prescinde de la conciencia de la antijuridicidad&.. ?s, dada la necesidad de establecer cual es el fundamento material del ilcito administrativo es necesario la creacin de una nueva disciplina independiente (derecho penal administrativo! en el que se haga hincapi% en los siguientes rasgos distintivos* .. El injusto administrativo surge de la antijuridicidad administrativa+ &. Hace de una potestad penal reconocida a la administracin, #+ 5. >e concibe como una respuesta administrativa por la transgresin de una disposicin. <e all que, el derecho penal administrativo como disciplina nueva deba ser una parte del derecho administrativo &&. ?s las cosas, e$ige la aplicacin de principios especiales que deben operar con la t%cnica conceptual del derecho penal pero adaptndose a la naturale"a administrativa, lo cual de entrada admite por ejemplo la ausencia de distincin entre dolo # culpa, la aplicacin de presunciones de culpa, etc&5. El derecho penal administrativo posee los siguientes rasgos distintivos* .. >us normas son disposiciones administrativas e$puestas en forma de preceptos legales, en los que la sancin constitu#e no una respuesta legal sino un efecto administrativo de la conducta descrita+ &. Lo que se sanciona es un derecho penal
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,fr. HAE3@ 6?8,N?, ?lejandro. <erecho ?dministrativo >ancionador. 1adrid, Editorial 3ecnos. &'';. )g. (:. 21 6@L<>,91A<3, 2ames. <erecho, <erecho )enal # )roceso A. )roblemas Dundamentales del <erecho. 7arcelona, 1arcial )ons. )g. &(.. 22 6bCdem. )g. &(& # &(5. 23 6bCdem. )g. &(E.

subjetivo de la administracin, se trata de una respuesta de la autoridad administrativa mediante el uso de la coaccin, de all que mas que un derecho justicial se trate de la adopcin de medidas administrativas cuestionables # controlables ante los estrados judiciales+ 5. El delito administrativo es una infraccin a una orden administrativa, al utili"arse la t%cnica de las normas en blanco, lo vlido es que la contradiccin sea respecto de preceptos administrativos # no de preceptos legales, #+ :. El derecho penal administrativo no puede concebirse separado de las competencias de la administracin &:. La doctrina administrativista tambi%n hara su propia construccin, admitiendo en principio la e$istencia de un derecho penal administrativo surgido de una realidad* la no e$clusividad del poder punitivo en la rama judicial, destacando que lo importante es el reconocimiento de la capacidad de imponer la sancin mas que de ejecutarla, pues para esta ltima tarea la administracin siempre ha estado habilitada. >e trata del reconocimiento de una ma#or intromisin de la ?dministracin en la vida del ciudadano, avalada por la libertad de configuracin que tiene el legislador cuando decide que por la poca importancia de algunas materias el ilcito debe ser administrativo # no penal &E. <e tal forma, la decisin de qu% Jmaterias penales con>endr= atribuir a la competencia de los tribunales % cuales a las de las autoridades administrati>as, es una cuestin ;ue el derec<o positi>o puede responder si/uiendo su propia inspiracin. )or;ue la cuestin no pertenece a la ciencia ?urCdica, sino a la polCtica ?urCdica, de modo ;ue el problema ;ue <a preocupado tanto a a;uella cae, en realidad, .uera de su =mbito &0.G El proceso descrito va a mostrar un reflejo en la labor reali"ada por el legislador , quien aumenta la regulacin administrativa # coloca el %nfasis en la necesidad de contar con conocimientos t%cnicos para valorar el verdadero alcance de las infracciones administrativas. En otras ocasiones, se pretende regular una problemtica no de contenido sino de practicidad, al reconocer la insuficiencia del aparato judicial para responder a todos # cada uno de los injustos previstos. )or consiguiente, es notable el proceso de despenali"acin # la reduccin del papel del jue" al conocimiento de aquellas conductas que resultan mas lesivas para el

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6bCdem. )g. :'. a :';. 1E8SL, ?dolfo. 3eora 6eneral del <erecho ?dministrativo. 1%$ico <.D., Editora Hacional. .(;'. )g. 26 6bCdem. )g. 5E..

orden social # que conllevan las sanciones mas gravosas (limitacin de la libertad personal!, apelando a un principio de inter>encin mCnima2'. Este proceso despenali"ador atrajo el inter%s de la doctrina administrativista quien comen" a preocuparse por dar sustantividad a la potestad sancionadora de la administracin. >urgieron as las denominadas tesis cualitativas # cuantitativas. <e acuerdo con la primera, entre ilcito penal e ilcito administrativo e$isten diferencias esenciales se4alando principalmente que la infraccin administrativa tiene un carcter artificial cu#o contenido se agota en la afectacin de intereses administrativos, mientras que el delito supone la afectacin de valores esenciales para el ordenamiento jurdico&;. ,omo puede observarse, esta teora no se sustenta por s sola, comoquiera que es fcilmente constatable que a trav%s del derecho administrativo sancionador se protegen intereses que de ser afectados ocasionaran da4os irreparables en la colectividad, solo basta en pensar en el incumplimiento de disposiciones ambientales, sanitarias, de construccin, etc. )or su parte, la tesis cuantitativa se4ala que los ilcitos penales # administrativos comparten la misma naturale"a, su contenido material es semejante # tienen la misma estructura lgica, de forma tal que la diferencia estriba en que la capacidad punitiva del Estado se ve atenuada cuando recae en manos de la administracin pblica, de all que autores como CEREDO MIR propongan la necesidad de aplicar los principios propios del derecho penal al mbito administrativo &(. La tesis de la identidad va a prevalecer # es la que en la actualidad se defiende, de forma tal que se parte de la idea de un supra-concepto de FilcitoG que no pertenece de manera e$clusiva al derecho penal o al derecho administrativo sino a una disciplina mas general que comprende a estas dos ramas del derecho* el derecho punitivo comprendido dentro del derecho pblico estatal. <e esta manera, la sustantividad del derecho administrativo sancionatorio no se halla en la necesidad de buscar una igualdad ontolgica entre injusto penal e injusto administrativo sino en la determinacin del r%gimen jurdico que a cada uno de ellos asigna el legislador. En otros t%rminos, el ilcito administrativo es una construccin esencialmente normativa5', de forma tal que es el legislador quien
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>RH,9EL 1@8QH, 1iguel. <erecho ?dministrativo. )arte 6eneral. 1adrid, Editorial 3ecnos. &'.'. )g. 0/;. 28 <E )?L1? <EL 3E>@, Rngeles. El )rincipio de ,ulpabilidad en el <erecho ?dministrativo >ancionador. 1adrid, 3ecnos. .((0. )g. &/. 29 6bCdem. )g. &; # &(. 30 HAE3@ 6?8,N?, ?lejandro. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. )g. .E5 # .E:.

determina la cercana o distanciamiento entre los principios del derecho penal o del derecho administrativo sancionador, sin que esta afirmacin descono"ca que ha# unos mnimos comunes establecidos constitucionalmente, que en el caso del ordenamiento jurdico colombiano se encuentran en el artculo &( de la ,onstitucin. ?s las cosas, las diferencias aun cuando formales hacen inevitable una construccin diferenciada del derecho administrativo sancionatorio. )or ello, cuando el legislador califica el ilcito de administrativo asume las siguientes decisiones* .. Tue las sanciones sean impuestas por una autoridad administrativa # no por un jue" penal, con lo cual se vara la titularidad del poder punitivo # las construcciones de las mismas tienen que modularse si se tiene en cuenta la diversidad de autoridades administrativas # la estructura jerrquica # burocrtica de las mismas+ &. El ejercicio de la potestad se somete de lleno a las instituciones propias del derecho administrativo, de forma tal que cualquier interaccin con las construcciones reali"adas por el derecho penal necesariamente deben ser moduladas, la ra"n es obvia* mientras el jue" es un tercero cu#o papel principal es decidir de manera imparcial e independiente, asegurando el respeto de las garantas procesales de los ciudadanos+ la administracin, en cambio, es en algunas ocasiones la afectada con el comportamiento desplegado o la garante # gestora directa del inter%s colectivo afectado+ 5. Las sanciones administrativas se imponen mediante actos administrativos una ve" adelantados procedimientos de igual naturale"a no a trav%s de sentencias luego de surtido un proceso. ?un cuando pueda afirmarse en la actualidad que estas dos clases de actuaciones presentan mas similitudes que diferencias, la verdad es que no se puede defender que las garantas que se e$igen en uno # otro caso sean id%nticas, toda ve" que en nuestro ordenamiento se diferencian las le#es que regulan los procesos de aquellas que regulan las actuaciones administrativas, #+ :. E$iste por regla general un mbito que le es negado a la administracin, comoquiera que slo los jueces pueden sancionar con medidas que impliquen una privacin de la libertad, las posibilidades de castigo de la administracin en su ma#ora se traducen en pago de multas o afectacin de posiciones subjetivas favorables 5.. ,omo #a tuvo oportunidad de se4alarse, la unidad entre los dos regmenes la ofrece la consagracin de principios constitucionales conjuntos para la actividad
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1BU@L 1?,9?<@, >antiago. 3ratado de <erecho ?dministrativo # <erecho )blico 6eneral. AI. 1adrid, Austel. &'... )g. (:/.

judicial # administrativa. En efecto, el artculo &( de la ,arta )oltica precepta que las garantas del debido proceso se aplican a toda actuacin judicial o administrativa. Es verdad que a diferencia de lo que ocurre en el ordenamiento jurdico espa4ol no e$iste una disposicin que de manera e$presa # e$clusiva haga referencia a la potestad sancionadora de la ?dministracin, sin embargo, tal como ha puesto de presente la jurisprudencia de la ,orte ,onstitucional # de la >eccin tercera de esta ,orporacin, los derechos que se desprenden del artculo antes mencionado son la justificacin misma del poder punitivo del Estado, de forma tal que el ejercicio del F ius puniendi se encuentra limitado por ellos # su ejercicio no se agota en la labor de los jueces penales sino que admite otras manifestaciones, entre las que se encuentran el derecho administrativo sancionatorio, el derecho disciplinario, el derecho contravencional # la p%rdida de investidura5&. ?l introducirse la potestad sancionadora de la administracin junto con el derecho penal en un concepto nico de ius puniendiR se debe aceptar que este supra concepto no pertenece a ninguna de las dos disciplinas mencionadas sino al derecho pblico por lo que es %ste el que determina el alcance de la construccin jurdica, terica # doctrinal que se haga en el derecho administrativo. ?s las cosas, aun cuando los principios que se deben aplicar sean comunes ello no conlleva una aplicacin inmediata # e$acta de las teoras que han soportado la construccin del derecho penal desde los tiempos de 7eccaria, cosa distinta es que sea inevitable, # como sostiene NIETO 2ARCJA, incluso aconsejable acudir a la misma teniendo en cuenta que se trata de un trabajo consolidado por la e$periencia, con un amplio desarrollo # con una evidente regulacin encaminada a la proteccin de las derechos individuales de los ciudadanos, aspectos a los que han llegado de forma tarda aquellos que se han comen"ado a preocupar por el poder sancionatorio de la autoridad administrativa 55. ?s las cosas, el derecho administrativo sancionador es un derecho en formacin, de forma tal que las construcciones del derecho penal resultan tiles cmo punto de partida, pero su trasposicin no es hori"ontal se deben mati"ar # deben adaptar a la pra$is administrativa # especialmente responder a los intereses que las organi"aciones administrativas gestionan.
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Ier* ,orte ,onstitucional. >entencia , J ../ de && de febrero de &''0. 1. ). 2aime ,rdoba 3rivi4o. ,fr. 3ambi%n. ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de 2unio &5 de &'.'. 1. ). Enrique 6il 7otero. E$p. .0.50/. 33 HAE3@ 6?8,N?, ?lejandro. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. )g. .0..

En otros t%rminos, principios como la tipicidad, la antijuridicidad # la culpabilidad son propios del derecho pblico por lo que las elaboraciones que se utili"an del derecho penal deben ser relativi"adas para responder a principios como la eficacia, celeridad, imparcialidad, publicidad # economa, consagrados en el artculo &'( de la constitucin. )or consiguiente, en el mbito administrativo la sancin no es un fin sino un instrumento adicional con el que se cuenta para la consecucin de las competencias asignadas, de all que el poder punitivo que le es confiado deba ser siempre el resultado de la ponderacin de dos e$tremos* el respeto por las garantas sustanciales # procedimentales de los ciudadanos sobre los que la potestad recae # el que se constitu#a en una herramienta para el correcto ejercicio de las funciones+ sin dicha ponderacin no es posible e$plicar en el mbito administrativo la facultad de imponer un castigo 5:. El anterior ra"onamiento se ve reflejado en la jurisprudencia constitucional, la cual respecto de la aplicacin de los principios del derecho penal a otras manifestaciones del ius puniendi ha sostenido* +o anterior no si/ni.ica ;ue los principios del derec<o penal se apli;uen exactamente de la misma .orma en todos los =mbitos en donde se mani.iesta el poder sancionador del (stado, %a ;ue entre derec<o penal no slo a.ecta un derec<o tan .undamental como la libertad sino ;ue adem=s sus mandatos se diri/en a todas las personas, por lo cual es natural ;ue en este campo se apli;uen con ri/or las /arantCas del debido proceso. (n cambio otros derec<os sancionadores no slo a.ectan la libertad .Csica u otros >alores de tal entidad, sino ;ue adem=s sus normas operan en =mbitos especC.icos, acti>idades o pro.esiones ;ue tienen determinados deberes especiales. (n estos casos, la corte <a reconocido ;ue los principios del debido proceso se si/uen aplicando pero operan con una cierta .lexibilidad en relacin con el derec<o penal$5. Lo anterior resulta de vital importancia en el ordenamiento jurdico colombiano que se ha caracteri"ado por una actividad legislativa intensa en materia sancionadora, sin que ello ha#a implicado una sistemati"acin de esta importante parcela del derecho administrativo. >on constantes las le#es sectoriales que se limitan a otorgar competencia punitiva a autoridades administrativas, a fijar un listado de infracciones # de sanciones sin que en la ma#or parte de los supuestos se consagre el procedimiento a aplicar o las particularidades que los principios que se desprenden del artculo &( presentan al tener que mati"arse con dichas
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6bCdem. ,orte ,onstitucional. >entencia , J ../ de && de febrero de &''0. 1. ). 2aime ,rdoba 3rivi4o.

regulaciones. 9asta antes de la le# .:5/ de &'.. 50 no e$ista una norma general que sirviera para llenar las lagunas que se presentaban en las normas sectoriales, de hecho, el anterior cdigo contencioso administrativo no constitua una herramienta adecuada para acometer una labor de sistemati"acin si se tiene en cuenta que las garantas del debido proceso en su ma#ora se enmarcaban en actuaciones en las que se debata un derecho subjetivo como consecuencia del ejercicio del derecho de peticin en inter%s particular. Es as como, las nicas normas que hacan una referencia directa a la potestad sancionatoria eran los artculos 50 # 5; del anterior ,digo contencioso administrativo, limitando dos aspectos de la potestad* el tiempo en el que poda ejercerse, se4alando una prescripcin de 5 a4os contados a partir de la ocurrencia del hecho calificado como infraccin administrativa # la aplicacin del principio de proporcionalidad en el momento de imponer las sanciones+ esto, sin contar con que muchas sanciones haban sido previstas en las le#es en sus topes mnimos # m$imos sin que se regulara lo referente a los criterios para su adecuacin (agravantes o atenuantes de la conducta!. Las circunstancias descritas son las que, al igual que ocurre en el derecho espa4ol5/, descargan en la jurisprudencia la labor de sistemati"acin # construccin del derecho administrativo sancionatorio, que en esencia ha sido de creacin pretoriana. >in embargo, en esta tarea se debe ser cuidadoso # advertir que el alcance que se da a cada una de las instituciones propias del ius puniendi no se debe tomar como reglas generales aplicables a todos los mbitos en los que se desenvuelve la ?dministracin, pues la labor del jue" es resolver casos concretos, ra"n por la cual la jurisprudencia debe leerse en el conte$to del sector administrativo en el que se decide, pues el alcance de las disposiciones del artculo &( de la constitucin variar dependiendo de las finalidades encomendadas a la autoridad administrativa en cada uno de los mbitos en los que se le otorga poder punitivo, de all que la culpabilidad como principio rector

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)or la cual se e$pide el ,digo de )rocedimiento ?dministrativo # de lo ,ontencioso ?dministrativo. En el artculo 5 de esta codificacin se se4alan como principios del procedimiento administrativo sancionatorio la no reformatio in pejus, el non bin in dem, el principio de legalidad de las faltas # las sanciones # la presuncin de inocencia. ? su ve", en los artculos :/ a E& se establecen las reglas del procedimiento* la forma de iniciacin de la actuacin, las etapas en las que se divide el tramite administrativo, las referencia e$presa de que las actuaciones sancionatorias contractuales se regirn por las normas especiales que regulen la materia, el contenido del acto administrativo que sanciona, los criterios de adecuacin de la sancin, la posibilidad de imponer sanciones dentro del procedimiento cuando e$iste renuencia a suministrar documentos o informacin # el termino de caducidad de la facultad sancionatoria. 37 HAE3@ 6?8,N?, ?lejandro. <erecho ?dministrativo Fb. 1it.

tenga un alcance diferente en el disciplinario, en el ambiental # en el derecho de los contratos del Estado. &.&. (l reconocimiento de potestad sancionadora en el =mbito contractual0 particularidad del derec<o colombiano. En primer lugar, debe se4alarse que para la doctrina e$tranjera las consecuencias derivadas de los incumplimientos de los contratos celebrados con el Estado no son en principio sanciones de carcter administrativo, ello por el aspecto convencional que se diferencia claramente de la potestad gen%rica reconocida a la autoridad administrativa. Ho se trata en estricto sentido de una prerrogativa que comprenda a todos los ciudadanos # adems no responde a situaciones fcticas consideradas infracciones, es decir, tipificadas por la le#. >e trata de un mbito en el que se deben aplicar las reglas de la responsabilidad contractual (# en algn caso e$tracontractual! en las que no son traspolables las disposiciones # principios propios del derecho punitivo5;. Ho obstante lo anterior, la construccin del tema en el derecho administrativo colombiano ha sido completamente distinto, # de tiempo atrs se ha venido configurando la posibilidad de reconocer potestad sancionadora a la administracin contratante. >i bien es cierto que el <ecreto &&& de .(;5 no marcaba una diferencia tan clara como lo hace la le# ;' de .((5 entre terminacin unilateral # caducidad, tambi%n es verdad que habilitaba a las distintas entidades para que impusieran castigos respecto del contratista incumplido. ,on independencia de la determinacin de cuales consecuencias tienen verdaderamente cari" sancionatorio (aspecto que desarrollar la sala en el siguiente aparte!, es visible que el legislador en su libertad de configuracin decidi regular conjuntamente con las instituciones propias de la responsabilidad contractual competencias de ndole punitivo. ?s, el artculo .5 del <ecreto &&& de .(;5 precepto que el representante legal de las entidades administrativas podan dar por terminado los contratos # proceder a su liquidacin sin que ha#a lugar al reconocimiento de indemni"acin alguna, en aquellos casos en los que se contravengan las prohibiciones establecidas en el estatuto contractual. >e utili"a el vocablo sancin para se4alar cual es la consecuencia jurdica respecto de un comportamiento previamente
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,fr. 8E7@LL@ )BA6, 1anuel. 1oncepto de 2ancin 3dministrati>a. En* <erecho ?dministrativo >ancionador. Ialladolid, Le$ Hova. &'.'. )g. ;(. Ier tambi%n* >entencia del 3ribunal >upremo Espa4ol de enero 5' de .(;;.

tipificado como infraccin. ?dicionalmente, el artculo .; reconoce en cabe"a de la administracin el uso # ejercicio de prerrogativas e$orbitantes cuando se celebran contratos administrativos. ?s la entidad contratante tena la posibilidad de interpretarlos, modificarlos # terminarlos unilateralmente. ? estas clusulas e$cepcionales no se les da en principio el calificativo de sancin administrativa, por lo que se justifican, en un poder de autotutela reconocido a la ?dministracin comoquiera que se trata de una e$cepcin a la lgica contractual entre particulares, pues %stos no pueden directamente hacer uso de las posibilidades mencionadas sino que deben acudir al aparato jurisdiccional. El artculo 0' a su ve" se4al que la caducidad era una clusula que

for"osamente deban contener los contratos administrativos, o lo que es igual ante la omisin de su inclusin en el negocio jurdico %sta se entendera incorporada ope le/is. 3ratndose de contratos de derecho privado, la caducidad se someta a previo acuerdo entre las partes, de forma tal que deba ser estipulada e$presamente para poder ser utili"ada por la entidad contratante. )or otro lado, el artculo 0& estableca como causales de declaratoria de

caducidad de los contratos administrativos las siguientes* .. La muerte del contratista, en aquellos casos en los que no se haba establecido que la ejecucin poda continuar con sus sucesores+ &. La incapacidad fsica permanente del contratita certificada por un m%dico legista+ 5. La interdiccin del contratista+ la disolucin de la persona jurdica del contratista+ :. La incapacidad financiera del contratista, # E. >i a juicio de la entidad contratante, se haba presentado un incumplimiento de las obligaciones del que se derivaran consecuencias que hicieran imposible la ejecucin del contrato, o que causaren perjuicios a la administracin. Entre los efectos que aparejaba la declaratoria de caducidad, se daba cierta libertad respecto de los mismos, a la autonoma de la voluntad, pues %stos en parte seran los que se pactaran en el contrato+ no obstante, el legislador previ algunas consecuencias que podan operar como un lmite a la libertad de disposicin otorgada por el Estatuto, #a que en la resolucin administrativa poda incluirse como consecuencias* la orden de hacer efectivas las multas # el valor de la clusula penal pecuniaria+ el carcter ejecutivo del acto administrativo, el cual prestaba m%rito ejecutivo # habilitaba el uso de la jurisdiccin coactiva para hacer

efectivas las obligaciones que de %l mismo se derivaban, #+ la generacin de una inhabilidad para celebrar nuevos contratos con el Estado. El artculo 05 del <ecreto &&& de .(;5 preceptuaba* FDE LOS EFECTOS DE LA CADUCIDAD. (n la cl=usula de caducidad se establecer=n los e.ectos % las prestaciones a ;ue las partes ;uedan obli/adas. (n todo caso la Resolucin ;ue declare la caducidad, en cuanto ordene <acer e.ecti>as las multas % la cl=usula penal pecuniaria, prestara mArito e?ecuti>o contra el contratista % las personas ;ue <a%an constituido las respecti>as /arantCas % se <ar= e.ecti>a por ?urisdiccin coacti>a. ?simismo, el artculo ; del <ecreto &&& de .(;5 se4alaba* FINHABILIDADES. -o podr=n celebrar contratos por sC o por interpuesta persona con las entidades a ;ue se re.iere este estatuto0 KJL 2. Quienes por <ec<os de ;ue .ueron responsables dieron lu/ar a la declaratoria de caducidad por parte de cual;uier entidad pGblica. ,omo se puede observar, de lo se4alado hasta el momento puede afirmarse que en el decreto &&& de .(;5 algunas de las causales de declaratoria de caducidad no constituan en estricto sentido un ilcito administrativo sino que se enmarcaban en supuestos de hecho objetivos (la muerte del contratista o su incapacidad permanente! que hacan imposible el cumplimiento del contrato # que, por tanto, facultaban a la entidad administrativa a darlo por finali"ado como un remedio adecuado para lograr la materiali"acin de la obra que se quera construir o el funcionamiento del servicio a garanti"ar. ?l delimitar el contenido del ius puniendi reconocido al aparato administrativo en materia contractual se tiene que ser estricto, ra"n por la cual su aplicacin debe ser una respuesta del ordenamiento jurdico a un comportamiento que pueda imputrsele al contratista, # del cual sea factible derivarse su responsabilidad no slo desde el mbito contractual sino tambi%n desde el punitivo. Este aspecto #a se haba remarcado por la jurisprudencia colombiana en el a4o .(5;, en un pronunciamiento de la >ala de Hegocios 6enerales de la ,orte >uprema de 2usticia. En esta providencia se diferencia la caducidad como sancin de las consecuencias derivadas de las clusulas contractuales, de forma tal que %sta se constitu#e en un mecanismo estrictamente jurdico de derecho administrativo que se justifica cuando el contratista incurra en un incumplimiento de importancia. Ho se trata de una institucin eminentemente negocial sino que tambi%n presenta una naturale"a legal. )or este motivo, se sostiene su calidad

bifronte, pues con independencia del contenido que a la caducidad pudieran dar las partes %sta encontraba una justificacin directa en las competencias de inspeccin # accin tutelar que ejerce cada entidad pblica para defender los intereses que le son confiados, de all su unilateralidad # su carcter correctivo. En la providencia en comento se dijo* FKJL +a caducidad es un medio estrictamente ?urCdico ;ue el derec<o administrati>o concede a la entidad de derec<o pGblico, % ;ue tiene por ob?eto poner .in a las con>enciones cuando el contratista o concesionario incurra en un incumplimiento de importancia. 1uando la entidad administrati>a considera prudente <acer uso de ese derec<o, pone .in a la con>encin, sin ;ue >al/a otro procedimiento ;ue la dero/atoria de la resolucin de caducidad, o ;ue Asta se anule por la autoridad competente cuando la nulidad se solicite dentro del tArmino le/al. )ero no puede el Qobierno aclarar su resolucin en el sentido de ;ue la caducidad slo se re.iere a la parte de la cl=usula de un contrato cuando Aste constitu%a una sola % Gnica entidad. )roceder de otro modo es modi.icar el contrato, sino es ;ue ese procedimiento constitu%e una no>acin. 8." 1uando la 3dministracin contrata como persona de derec<o pri>ado, sus actos son una le% para las partesS cuando celebra contratos, aun;ue ten/an car=cter administrati>o, estos tambiAn en>uel>en una norma con>encional, por lo ;ue, en ese car=cter, deben mantenerse rC/idos e in.lexibles, con excepcin de las interpretaciones ;ue con cierta amplitud les den las partes. +a 3dministracin tiene .acultades discrecionales ;ue emanan naturalmente de la inspeccin % accin tutelar ;ue e?erce )ara el me?or /obierno % de.ensa de los intereses ;ue le est=n con.iados, % en >irtud de esas .acultades ella puede unilateralmente obrarJ $9 La e$posicin de cmo el <ecreto &&& concibi la filosofa del ius puniendi es pertinente para dar respuesta a los cargos formulados en el libelo demandatorio comoquiera que es precisamente este estatuto contractual el que rigi la relacin negocial establecida entre E)1 # la >ociedad I%le" 1esa. Esta conclusin se desprende del artculo /; de la Le# ;' de .((5, en el que se dispone que F los contratos, los procedimientos de seleccin % los procesos ?udiciales en curso a la .ec<a en ;ue entre a re/ir la presente +e%, continuaran su?etos a las normas >i/entes en el momento de su celebracin o iniciacin. <e igual modo, el artculo ;., establece que las disposiciones contenidas en este cuerpo normativo entraron a regir a partir del .K de enero de .((: :'.
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,orte >uprema de 2usticia. >ala de Hegocios 6enerales. >entencia de & de ma#o de .(5;. 1. ). Eleuterio >erna. 40 El primer inciso del artculo ;. de la Le# ;' de .((5, se4ala que slo entraron a regir a partir de la promulgacin del Estatuto en ,ontratacin Estatal las siguientes normas* el pargrafo del artculo & el cual comprendi dentro del concepto de entidad estatal a las cooperativas # asociaciones en las que participen las entidades territoriales (disposicin derogada por el artculo 5& de la Le# ..E' de &''/!+ literal i! numeral . # numeral ( del artculo &: en los que se se4alaba

3eniendo en cuenta que el negocio jurdico objeto de la declaratoria de caducidad se celebr el / de junio de .((5:. # que su fecha de iniciacin fue el &5 de agosto :& del mismo a4o, no le queda a la >ala la menor duda sobre la norma aplicable para la resolucin del caso concreto, esto es, el <ecreto &&& de .(;5. )or otro lado, la e$pedicin de la Le# ;' de .((5 implic un cambio en la cosmovisin de la actividad contractual de la ?dministracin, toda ve" que de un estatuto caracteri"ado por la e$cesiva reglamentacin se pas a uno de claro raigambre FprincipialistaG. En consecuencia, la utili"acin de negocios jurdicos como competencia administrativa slo es posible concebirla desde un criterio teleolgico, de all que el ejercicio de la potestad sancionadora se justifique a partir de ese momento de forma ms clara con la labor de gestin de intereses pblicos o colectivos encomendados a cada entidad estatal. =a se haba se4alado que el poder punitivo que se reconoce a la autoridad administrativa slo encuentra justificacin si tiene una cone$in directa con las funciones # responsabilidades asignadas en el ordenamiento jurdico, #a que la sancin no es un fin en si misma sino una herramienta adicional en manos del poder pblico. ?hora corresponde se4alar que esta competencia se encamina a objetivos concretos* lograr el cumplimiento de los fines estatales, el asegurar la continua # eficiente prestacin de los servicios pblicos # la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con el Estado en la consecucin de dichos fines :5. En definitiva, se pretende asegurar la correcta ejecucin de los objetos contractuales, toda ve" que los instrumentos bilaterales slo encuentran su ra"n de ser cuando a trav%s de ellos se satisfacen intereses generales ::.

que la escogencia del contratista para la produccin de bienes # servicios para la defensa nacional deba hacerse por licitacin (derogado por el artculo 5& de la Le# ..E' de &''/! # la obligacin de los jefes # unidades asesoras # ejecutoras de participar en los procesos de contratacin+ todas las normas relacionadas con el contrato de concesin+ el numeral ;K del artculo &E que se4ala que en virtud del principio de economa el acto de adjudicacin # el contrato no se sometern a revisiones o aprobaciones administrativas posteriores, ni a cualquier otra clase de e$igencias # requisitos, diferentes de los previstos en el estatuto+ el numeral EK del artculo 5& que regula lo referente al encargo fiduciario # a la fiducia pblica, #+ los artculos 55 a 5; sobre servicios # actividades de telecomunicaciones. 41 ,opia del contrato obra en el e$pediente en los folios E a ; del cuaderno .. 42 ,opia de constancia que obra en el folio 5:/ del ,uaderno 5. 43 ?rtculo 5 de la Le# ;' de .((5. 44 <ebe tenerse en cuenta que la Le# ;' establece un concepto amplio de servicio pblico en el numeral 5K del artculo &. Esta disposicin se4ala* F 2e denominan ser>icios pGblicos0 los ;ue est=n destinados a satis.acer necesidades colecti>as en .orma /eneral, permanente % continua, ba?o la direccin del (stado, asC como de a;uellos mediante los cuales el (stado busca preser>ar el orden % ase/urar el cumplimiento de sus .ines.

La potestad sancionadora es slo un instrumento de los muchos con que cuenta la administracin en materia contractual para la consecucin de los objetivos que la le# le asigna a trav%s de la delimitacin de competencias, de all que pueda predicarse que la caducidad es una forma de concretar el deber de direccin general de los contratos # la responsabilidad de control # vigilancia de la efectiva ejecucin de las prestaciones. )or ello, el ordenamiento jurdico establece diferentes mecanismos encaminados a evitar la afectacin o parali"acin de los servicios pblicos, reconociendo al igual que lo haca el anterior estatuto poderes unilaterales de interpretacin # modificacin de las clusulas contractuales # de terminacin de los negocios jurdicos :E. <e igual manera, se establece una verdadera competencia de carcter punitivo cuando se consagra la caducidad. La caducidad comparte con la interpretacin, modificacin # terminacin unilateral su carcter de clusula e$orbitante, naturale"a jurdica que no se puede determinar de manera independiente # aislada. Lo e$orbitante lo es, en relacin con algo FnormalG, debe encontrar un punto de referencia. En el caso que se estudia, la e$orbitancia debe predicarse entonces, no de una consideracin subjetiva, sino de la confrontacin de las capacidades de un cocontratante (administracin pblica! de un contrato estatal, de las que tendra otro en el conte$to del derecho comn. ? este derecho (comn!, no le resultan ajenas, sin embargo, manifestaciones unilaterales con efectos jurdicos, bien sea como consecuencia de su contemplacin legal, o del ejercicio de la autonoma de la voluntad. ? ttulo de ejemplo pueden citarse los derechos de un padre sobre el hijo # la posibilidad de ejercerlos a trav%s de decisiones unilaterales en ejercicio de la patria potestad (artculo &;; del ,digo ,ivil!, as como la posibilidad que detenta un mandante frente a su mandatario, con ocasin de la revocacin del mandato. ,omo se verifica, entonces, la simple constatacin de unos efectos jurdicos de una manifestacin unilateral de la administracin pblica en la ejecucin de un contrato, no convierte a dicha situacin en una e$orbitancia, pues %sta debera significar una situacin inviable en el derecho comn. Esta situacin implica un cuestionamiento # anlisis ms detallado de la esencia de lo e$orbitante como concrecin de una prerrogativa pblica. )or este motivo, la >ala estima conveniente detenerse en ese aspecto, para efectos de ofrecer ma#or claridad,
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?rtculo .: de la Le# ;' de .((5.

como se dijo, al calificativo Fe$orbitanciaG que justamente constitu#e la ra"n de ser de la consideracin que con esta sentencia se ratifica. ?l anlisis de la e$orbitancia administrativa, le falta entonces, un elemento

fundamental* el que %sta constitu#a una concrecin del ejercicio de una prerrogativa pblica, es decir de una prerrogativa de un sujeto de derecho (pblico por regla general # privado e$cepcionalmente! que debe ser contemplada por el ordenamiento jurdico en virtud de la reali"acin de los fines del Estado que se ve comprometida directamente con su actividad. Ho obstante, la caducidad como prerrogativa e$orbitante se diferencia en el estatuto de contratacin estatal por ser tambi%n una manifestacin de la potestad sancionadora de la ?dministracin, circunstancia que la ubica en un plano diferente* aun cuando es un instrumento jurdico que se justifica en la responsabilidad de la administracin en el control # vigilancia de la ejecucin del contrato, se constitu#e en una herramienta e$traordinaria, lo cual quiere se4alar que responde a comportamientos que requieren de un anlisis en el que se impute responsabilidad al contratista # que denoten tal gravedad que puedan llevar a la parali"acin del objeto contratado. )or este motivo el artculo .; de la Le# ;' de .((5 dispone. De la caducidad y sus efectos. +a caducidad es la estipulacin en >irtud de la cual si se presenta al/uno de los <ec<os constituti>os de incumplimiento de las obli/aciones a car/o del contratista, ;ue a.ecte de manera /ra>e % directa la e?ecucin del contrato % e>idencie ;ue puede conducir a su parali@acin, la entidad por medio de acto administrati>o debidamente lo dar= por terminado % ordenara su li;uidacin. La distincin de las otras clusulas e$cepcionales se evidencia de manera mucho mas clara en la le# ;' de .((5 al hacer este estatuto una separacin difana de las causales de terminacin unilateral de los contratos, comprendiendo muchos de los supuestos que en el <ecreto &&& de .(;5 se incluan en la caducidad # que no obedecan a comportamientos tipificados con estructura de infraccin sino a circunstancias objetivas que afectaban la ejecucin del objeto contratado. )or consiguiente en la actualidad la norma ofrece claridad respecto de la posibilidad de finali"ar unilateralmente el contrato sin que ello implique un ejercicio del poder sancionatorio en los siguientes casos* .. ,uando las e$igencias del servicio pblico lo requieran o la situacin de orden pblico lo imponga (motivo de

conveniencia # oportunidad!+ &. )or muerte o incapacidad fsica permanente del contratista, si es persona natural, o por disolucin de la persona jurdica del contratista+ 5. )or interdiccin judicial o quiebra del contratista, #+ :. )or cesacin de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. El que la terminacin unilateral no comparta con la caducidad la naturale"a de sancin administrativa no conlleva a inaplicacin del debido proceso, toda ve" que como #a tuvo oportunidad de precisar la >ala en otra ocasin esta garanta se e$tiende a toda actuacin administrativa, cosa distinta es que no se activen aquellos principios # derechos que son propios del derecho punitivo # que se aplican slo ante el ejercicio del ius puniendi del Estado:0. ?s las cosas, la capacidad de castigo slo es posible ante una infraccin administrativa la cual consiste principalmente en Fincurrir en un <ec<o constituti>o de incumplimiento de las obli/aciones a car/o del contratista, ;ue a.ecte de manera /ra>e % directa la e?ecucin del contrato % e>idencie ;ue puede conducir a su parali@acin. Es necesario advertir, que el ordenamiento jurdico colombiano tambi%n ha establecido el uso de la potestad sancionadora mediante la utili"acin de la declaratoria de caducidad de los contratos en variados supuestos que no estn relacionados con el incumplimiento de las obligaciones pactadas, por lo que opera e$clusivamente por ministerio de la le# # se e$tiende a todo tipo de negocio jurdico estatal. Estos supuestos se traducen en las siguientes infracciones* .. acceder el contratista a peticiones o amena"as de grupos al margen de la le# :/+ &. >er declarado el contratista responsable fiscalmente :;+ 5. >er condenado el contratista en accin de repeticin:(, #+ :. Ancumplir el contratista las obligaciones relativas al pago de aportes parafiscalesE'. <e otra parte, la potestad sancionadora, al igual que ocurre con otras potestades reconocidas a la ?dministracin, slo se puede concebir bajo el postulado segn el cual la actividad administrativa se halla supeditada al derecho. Es decir, no se trata de un poder aislado sino sometido en todo momento al principio de legalidad. Esta obviedad relaciona directamente la utili"acin de la caducidad con varias
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,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de 2unio &5 de &'.'. 1. ). Enrique 6il 7otero. E$p. .0.50/ 47 ?rtculo E de la Le# ;' de .((5. 48 ?rtculo 0' de la Le# 0.' de &'''. 49 ?rtculo ./ de la le# 0/; de &''. 50 )argrafo &K del ?rtculo . de la Le# ;&; de &''5.

disposiciones constitucionales* .. El artculo .&.

porque se trata de una

competencia e$presamente atribuida por la le# a la autoridad pblica que conlleva una vinculacin positiva con las normas superiores que sirven de soporte a las decisiones punitivas+ &. El artculo .&& #a que su ejercicio encuentra correspondencia en las competencias asignadas a los funcionarios, las cuales se materiali"an en el contenido funcional de los empleos pblicos, #, 5. El artculo 0K en ra"n a que la autoridad al hacer uso de las facultades sancionatorias confiadas no puede omitir los condicionamientos que el ordenamiento jurdico impone para su ejercicio as como tampoco e$tralimitarse en las consecuencias a imponer. Iisto lo anterior, la potestad sancionadora se halla sometida al principio de legalidad en los siguientes aspectos* .. >u atribucin+ &. El carcter discrecional o reglado de su ejercicio+ 5. El espacio temporal en que puede utili"arse, # :. Las formalidades procedimentales e$igidas para imponer una sancin. ,ada uno de estos aspectos, tratndose de caducidad de los contratos estatales, presentan las siguientes especificidades* .. El sancionar en el mbito contractual es posible porque est e$presamente establecido en el ordenamiento jurdico. Ello significa que aun cuando se recono"ca en la actualidad que a la ?dministracin se le confa parte del ius puniendi del Estado, la posibilidad de su ejercicio se supedita a una habilitacin legal e$presa, pues como #a tuvo oportunidad de decirse, en este mbito se presenta una vinculacin de carcter positivo con el principio de legalidad. ,omo se sostuvo lneas atrs, el <ecreto &&& de .(;5 reconoci la capacidad de imponer sanciones en varias de sus disposiciones, particularmente en los artculos .5 # 0'. ? su ve", la le# ;' de .((5 hara lo propio en el artculo .;. ?hora bien, en el campo contractual la habilitacin otorgada por el legislador puede hacerse de formas variadas* a. Amponiendo for"osamente la inclusin de la caducidad (otorgndole desde el plano contractual el carcter de clusula esencial!, #+ b. condicionando su utili"acin a la e$istencia de un acuerdo de voluntades (otorgndole el carcter desde el plano contractual de clusula accidental!. <e all que el decreto &&& de .(;5, en su artculo 0' se4alara que en el caso de los contratos administrativos la inclusin de la clusula fuera for"osa mientras que en los contratos de derecho privado resultaba necesario el acuerdo e$preso de voluntades.

>imilar tratamiento se dio en el ltimo inciso del artculo .: de la Le# ;' de .((5, en el que se estipul que la clusula de caducidad es obligatoria en los contratos que tengan por objeto actividades que constitu#an monopolio estatal, la prestacin de servicios pblicos o la prestacin # concesin de bienes del Estado, as como en los contratos de obra. )or otra parte, en los contratos de suministro # prestacin de servicios la posibilidad de utili"acin de este instrumento sancionatorio se supedita a pacto e$preso de las partes, mientras que en los contratos restantes no se permite su estipulacin. ?l respecto la jurisprudencia de la ,orporacin ha se4alado* F(l artCculo 14 de la +e% 8& de 199$ re/ul la posibilidad % .orma de pactar las cl=usulas exorbitantes en los di>ersos tipos contractuales, se/Gn los si/uientes par=metros0 en primer tArmino, dispuso a;uellos tipos de contratos en los cuales se entienden pactadas las di>ersas cl=usulas excepcionales consa/radas en la +e%, esto es a;uellos en los cuales no se re;uiere de estipulacin expresa para de.inir su existencia % e?ercicio .rente a la relacin contractual. 3sC, de acuerdo con el artCculo 15&1 del 1di/o 1i>il, est=s cl=usulas pueden considerarse de la naturale@a del contrato, pues aun cuando no las conten/a .ormalmente, se entienden pertenecerle KJL J(n se/undo lu/ar, el artCculo 14 re/ula a;uellos contratos en los cuales la estipulacin de la cl=usula exorbitante resulta .acultati>a para las partes, esto es no obli/ada su inclusin en la relacin ne/ocial, pero los contratantes, si a bien lo tienen, las pueden pactar. (ste tipo de cl=usulas son denominadas en la norma ci>il " artCculo 15&1 del 1.1. " como accidentales, pues a pesar de ;ue no son de la esencia ni de la naturale@a del contrato, de .orma expresa podr=n estipularse KJL Jun tercer /rupo ;ue contempla la norma, lo constitu%e un /rupo de tipos contractuales en los cuales est= pro<ibida expresamente la inclusin de cl=usulas excepcionales, por tanto, sumado a ;ue la le% no obli/a a su estipulacin, las partes en e?ercicio de su >oluntad, tampoco podr=n pactarlasJ51 &. ,orresponde de igual manera al legislador decidir si la administracin ante el supuesto de hecho descrito en la le# puede optar vlidamente por declarar o no la caducidad del contrato, o lo que es igual, si la competencia otorgada tiene carcter reglado o discrecional. En el <ecreto &&& de .(;5 a la autoridad administrativa se le reconoci la capacidad de determinar si ante un incumplimiento grave, la mejor medida a asumir era la finali"acin anticipada del negocio jurdico o la utili"acin de otros mecanismos conminatorios (la imposicin
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,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de febrero ( de &'... 1. ). 1auricio Dajardo 6me". E$p. .;./5E.

de sanciones! que puedan viabili"ar la ejecucin de lo pactado, de igual modo la Le# ;' otorg capacidad de decisin a la entidad contratante al indicar en el artculo .; que %sta puede abstenerse de declarar la caducidad siempre # cuando FJadopte las medidas de control e inter>encin necesarias, ;ue /aranticen la e?ecucin del ob?eto contratado. +a declaratoria de caducidad no impedir= ;ue la entidad contratante tome posesin de la obra o continuA inmediatamente la e?ecucin del ob?eto contratado, bien sea a tra>As del /arante o de otro contratista, a ;uien a su >e@ se le podr= declarar la caducidad, cuando a ello <ubiere lu/ar. La anterior afirmacin es ajustada al ordenamiento jurdico siempre # cuando se realice la siguiente salvedad* >i se constata el supuesto de hecho descrito en la norma # despu%s de sopesar todas las posibilidades de actuacin se llega a la conclusin de que las medidas de control e intervencin con que se cuenta no garanti"an la ejecucin del objeto contratado o haci%ndolo no resultan proporcionales al ser ma#or el costo que el beneficio que se recibe con el mantenimiento del vnculo contractual, la declaratoria de caducidad deja de ser discrecional # se convierte en reglada # de no hacerse uso de ella los funcionarios incurriran en las responsabilidades que son propias de su condicin de servidores pblicos por un actuar claramente omisivo. 5. ?l igual que los derechos reconocidos a los ciudadanos, las potestades otorgadas a la ?dministracin no son absolutas # por lo tanto deben ser limitadas para que su ejercicio no sea arbitrario. En el mbito sancionatorio una de las garantas ms importantes reconocidas al ciudadano, es precisamente la certe"a sobre el carcter temporal del uso del poder punitivo del Estado. >e trata de un presupuesto de seguridad jurdica, #a que ante la inactividad del aparato administrativo el ordenamiento jurdico prev% una consecuencia* la perdida de competencia para imponer el castigo e incluso para adelantar el procedimiento mismo. <e igual forma, no se puede concebir un poder punitivo indefinido, pues por ra"ones de orden pblico e inter%s general, no cumple funcin preventiva alguna la sancin que se impone en periodos de tiempo prolongados luego de que se ha cometido la infraccin, lo cual se acompasa con el carcter mnimo de intervencin del ius puniendi. ,omo ha se4alado la doctrina* F se de.iende la concepcin se/Gn la cual la aplicacin de la prescripcin depende exclusi>amente de la presencia de elementos ob?eti>os de parali@acin del procedimiento %

transcurso del pla@o le/almente establecido, con independencia % al mar/en de toda re.erencia a la conducta procesal del titular de la accin 52. ?l igual que ocurre en materia penal, el trascurso del tiempo jurdicamente produce un efecto de estabili"acin de las situaciones jurdicas, ra"n por la cual el no ejercicio de la potestad sancionadora dentro de los lmites temporales genera para el ciudadano una posicin favorable porque aun cuando sea responsable por incurrir en una infraccin administrativa, el legislador deshabilita a los rganos competentes, toda ve" que ejercicio del ius puniendi en estas circunstancias generara una actuacin arbitrariaE5. El decreto &&& de .(;5 en el artculo 0: al regular lo referente al procedimiento para la declaratoria de caducidad no hi"o mencin e$presa al lmite temporal para el uso de dicha prerrogativa, sin embargo dos argumentos llevan a la jurisprudencia a sostener que esta terminacin anticipada producto del poder sancionador de la administracin se puede ejercer mientras el contratista se encuentre obligado a la ejecucin del objeto contractual* .. La reiteracin de que el uso de otras clusulas e$orbitantes (modificacin, interpretacin # terminacin unilateral! se debe reali"ar en el pla"o estipulado para la ejecucin del negocio judico, #+ &. El que la finalidad de la caducidad sea evidentemente evitar la parali"acin de la actividad encomendada al contratista. Agual ra"onamiento se desprende de lo regulado en la ;' de .((5, sobretodo si se tiene en cuenta que el artculo .; se4ala que los hechos constitutivos de incumplimiento deben afectar de manera grave # directa el desarrollo del objeto contractual. :. En un Estado que se precie de ser democrtico las decisiones de la autoridad administrativa no pueden ser tomadas de plano # sin la participacin previa de aquellos ciudadanos que pueden resultar afectados en sus situaciones jurdicas individuales, particulares # concretas. )or contera, la e$pedicin de todo acto administrativo particular requiere del agotamiento de un procedimiento administrativo previo, entendido %ste como el iter que debe recorrer la

?dministracin para asegurar que sus decisiones sean justas # vlidas. >e trata de una de las manifestaciones ms importantes del debido proceso # del derecho que tienen todos los administrados a participar activamente en la asuncin de aquellas determinaciones que puedan llegar a afectarlos. La concrecin de estas garantas
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<@1NH6BEL IAL?, ?ntonio. ,onstitucin # <erecho >ancionador ?dministrativo. 1adrid, 1arcial )ons. .((/. )g. &(:. 53 1BU@L 1?,9?<@, >antiago. 3ratado de <erecho Fb. 1it. )g. .'''.

se materiali"a a trav%s de los derechos de contradiccin # defensa, de forma tal que se convierte en imperativo constitucional el escuchar a aquellas personas que pueden verse favorecidas o desfavorecidas con un pronunciamiento de la autoridad administrativa. >i esto es as en actuaciones en las que se debaten aspectos relacionados con la solicitud de autori"aciones, permisos o en general se depreca el reconocimiento de posiciones activas, con ma#or ra"n en aquellos casos en los que se pretende imponer un castigo. El artculo .; de la Le# ;' de .((5 no estableca el procedimiento para la declaratoria de caducidad, ra"n por la cual deba aplicarse lo dispuesto en el artculo // del mismo cuerpo normativo, en el que se preceptuaba que los vacos o lagunas que se presentaran para el adelantamiento de las actuaciones administrativas contractuales deba resolverse aplicando, en cuanto fueran compatibles, las normas que rigen los procedimientos # actuaciones en la funcin administrativa. )osteriormente, el artculo ./ de la Le# ..E' de &''/ dispuso que al ser el debido proceso un principio rector en materia sancionatoria era obligacin de las autoridades aplicar un procedimiento mnimo que garanti"ara los derechos de contradiccin # defensa, o lo que es igual, deba asegurar que la decisin estuviera precedida de audiencia del afectado. ? su ve", la jurisprudencia de la ,orporacin E: indic que los vacos del procedimiento para la imposicin de una sancin se deban llenar acudiendo al procedimiento administrativo general consagrado por el legislador, como consecuencia de ello no era competencia de la autoridad establecer las etapas en que esta clase de actuaciones se dividan, cosa distinta era la posibilidad de autoorgani"arse internamente a efectos de tramitar el e$pediente respectivo. En esa oportunidad la >ala sostuvo* FKJL 7isto lo anterior, el problema suscitado en el libelo de la demanda se centra en determinar, si es a?ustado a la le/alidad ;ue el procedimiento para la imposicin de multas se con.Ce a cada entidad estatal o si con ello se incurre en un desbordamiento de la potestad re/lamentaria. KJL +a 2ala, en primer lu/ar precisa ;ue la competencia de establecer los procedimientos administrati>os, con independencia de ;ue Astos sean /enerales o especiales corresponde de .orma exclusi>a al le/islador % no a la autoridad administrati>a. (sta conclusin tal como lo
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,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de febrero de &'.'. 1. ). Enrique 6il 7otero. E$p. 50'E:

seBala la doctrina especiali@ada, se desprende directamente del artCculo 15& de la 1onstitucin, si se tiene en cuenta ;ue asi/na como competencia exclusi>a de la rama le/islati>a la expedicin de cdi/os % sucede ;ue los procedimientos administrati>os contenidos en disposiciones especiales se consideran parte inte/rante del 1di/o 1ontencioso 3dministrati>o55. (sta )ostura <a sido de.endida por la ?urisprudencia de la 1orte 1onstitucional, la cual <a seBalado ;ue0 a partir de la 1onstitucin de 1991, con la sal>edad <ec<a en relacin con los procedimientos especiales ;ue pueden existir en el orden distrital, departamental % municipal, todo procedimiento administrati>o especial debe re/ularse a tra>As de le%, e incorporarse al 1di/o 1ontencioso 3dministrati>o como lo exi/e los .ines de sistemati@acin, el aparte .inal del artCculo 158 de la 1onstitucin )olCtica,J5# K2ubra%a .uera de textoL )or consi/uiente no es admisible ;ue mediante re/lamento se asi/ne la competencia a cada entidad estatal de establecer aspectos procedimentales ;ue comprometan % condicionen las /arantCas propias del derec<o .undamental del debido proceso reconocido a toda persona en el ordenamiento ?urCdico. 1uando se trata de la relacin ;ue se establece entre administracin % ciudadano Krelacin extra " or/=nicaL, % se constata ;ue la le% no <a de.inido los mCnimos procedimentales, es indispensable acudir al procedimiento administrati>o /eneral consi/nado en el 1di/o 1ontencioso 3dministrati>o, norma supletoria para estos casosJ Ho obstante, a la lnea jurisprudencial e$puesta debe sumarse la regulacin hecha en el artculo ;0 de la Le# .:/: de &'.., la cual establece un procedimiento administrativo especial para la imposicin de multas, sanciones # declaratorias de incumplimiento, de forma tal que en la actualidad e$iste un cause procedimental para la declaratoria de caducidad. ?un as, no se debe dejar de lado que el nuevo cdigo de procedimiento administrativo, a diferencia de lo que ocurra con el decreto '. de .(;:, establece un procedimiento administrativo sancionatorio, que si bien es cierto constitu#e una actuacin administrativa especial tiene un carcter general para aquellas autoridades que tienen encomendadas la competencia de imponer sanciones ante la ocurrencia de infracciones administrativas E/. Lo anterior significa que, ante los vacos o lagunas que se presenten en las actuaciones contractuales de carcter sancionatorio (en este caso la declaratoria
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>?H3@DA1A@ 6?17@?, 2aime @rlando. 3ratado de <erecho ?dministrativo. 3omo AA. ?cto ?dministrativo. 7ogot, Bniversidad E$ternado de ,olombia. &''5. 56 ,fr. ,orte ,onstitucional. >entencia , J &E& <E .((:. 1. p. Iladimiro Haranjo 1esa # ?ntonio 7arrera ,arbonell. En igual sentido, la >entencia , J &&( de mar"o .; de &''5. 1. ). 8odrigo Escobar 6il. 57 ?rtculo :/ de la Le# .:5/ de &'... Procedimie to Admi istrati!o Sa cio atorio. +os procedimientos administrati>os de car=cter sancionatorio no re/ulados por le%es administrati>as especiales o por el 1di/o isciplinario 4nico se su?etar=n a las disposiciones de esta parte primera del 1di/o. +os preceptos de este cdi/o se aplicar=n tambiAn en lo no pre>isto por estas le%esJ.

de caducidad! la autoridad administrativa debe llenarlos, en primer lugar, con las disposiciones de la le# .:5/ de &'.. que regulan lo referente al procedimiento administrativo sancionatorio (artculos :/ a E&! #, slo en aquellos eventos en los que las lagunas sigan presentndose, acudir al procedimiento administrativo general consagrado en el mismo cuerpo normativo. La potestad sancionatoria en el mbito contractual se encuentra sometida al ordenamiento jurdico, presupuesto que justifica que al manifestarse mediante actos administrativos %stos sean susceptibles de ser controlados por el jue" de lo contencioso administrativo. El mecanismo procesal para acceder a la justicia es el de solucin de controversias contractuales, empero aun cuando se trate de una decisin relacionada con la ejecucin del objeto negocial, la accin interpuesta se encamina a la obtencin de la nulidad de la decisin por medio de la cual se declar la caducidad. )or consiguiente, el %$ito de las pretensiones depende en todo momento del aporte de las pruebas de los fundamentos de hecho # de derecho que sustentan la ilegalidad. <e igual forma, la posibilidad de obtencin de cualquier restablecimiento o indemni"acin reclamada est subordinada a que se desvirtu% primero la presuncin de legalidad propia de todos las decisiones administrativas, porque es precisamente la Jile/alidad del acto de caducidad del contrato, la ;ue determina la responsabilidad de la 3dministracin, en el entendido de ;ue se e>idencia el daBo consistente en la lesin del derec<o del contratista % la imputacin ?urCdica del mismo a la entidad, por la >iolacin de la le% % del contrato, en ;ue incurre la entidad pGblica al pro.erir el acto sin sometimiento a Astos. los per?uicios ;ue se prueben en el proceso 58. ?s las cosas, los cargos formulados por el actor constitu#en un lmite para emostrados los elementos ;ue determinan la responsabilidad, procede la indemni@acin plena de

decidir, toda ve" que, como #a ha reiterado la jurisprudencia de esta corporacin en varias oportunidades, el control de legalidad que el jue" contencioso administrativo reali"a no es general sino particular # concreto. Es decir, el anlisis que haga el operador jurdico slo puede circunscribirse a los motivos de violacin que se alegan en el proceso. La jurisdiccin contencioso administrativa es esencialmente rogada, por ello, se afirma que quien decide, no puede de oficio
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,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de julio && de &''(. 1. ). 8amiro >aavedra 7ecerra. E$p. .:5;(.

se4alar ra"ones de contradiccin entre la norma demandada # la supuestamente infringida+ esta posibilidad slo es permitida por el ordenamiento jurdico cuando se constata la afectacin de un derecho fundamental. E( ?s, el concepto de la violacin constitu#e la causa petendi en el proceso, motivo por el cual si esta >ala al intentar desentra4ar si las ra"ones esgrimidas por el demandante comprometen la legalidad de la resolucin demandada, e$tiende su anlisis a cada uno de los supuestos se4alados como indispensables para que la potestad sancionadora no incurra en arbitrariedad, sera modificar dicha causa petendi al incorporar en el proceso ra"ones no alegadas+ en otras palabras, se estara decidiendo por fuera de lo pedido Kextra petitaL, porque son precisamente los argumentos trados por el demandante al proceso los que determinan el marco de ?u@/amiento. 0'

&.5. (l concepto de sancin administrati>a aplicado a la institucin de la caducidad de los 1ontratos (statales. La jurisprudencia de manera reiterada ha sostenido que la caducidad del contrato es la sancin ms drstica que la entidad pblica puede imponer a su contratista, al entra4ar el aniquilamiento del contrato # comportar para %l la inhabilidad de celebrar negocios jurdicos con entidades pblicas durante el perodo fijado por el legislador. ,omo puede observarse, la >ala le ha dado el calificativo de sancin administrativa a esta manera de terminar anticipadamente la relacin jurdica 0., denominacin que adems de incorporarla a la construccin dogmtica e$puesta lneas atrs presenta sustantividad como categora jurdica # la diferencia de otras figuras de naturale"a preventiva, resarcitoria o conminatoria que se presentan cuando la autoridad administrativa hace ejercicio del ius puniendi. )or contera, el concepto de sancin administrativa del que hace parte la caducidad debe definirse en primer lugar por su objeto, toda ve" que se trata de
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,fr. ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin >egunda J >ub-seccin ?. >entencia de noviembre .0 de &''0. ,. ). ?na 1argarita @la#a Dorero. E$p. E0;;. ,. ). 8especto de la posibilidad de fle$ibili"acin de la obligacin de se4alar el concepto de la violacin en los casos en los que se comprometan derechos fundamentales se puede consultar* ,orte ,onstitucional. >entencia de ?bril / de .(((. 1. ). ?ntonio 7arrera ,arbonell. 60 ,fr. ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin )rimera. >entencia de ?bril .; de &''&. ,. ). @lga An%s Havarrete 7arrero. E$p. 0E50. 61 ,fr. ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de febrero &5 de &'.&. 1. ). 8uth >tella ,orrea. E$p. &';.'

un Fmal que impone la administracin a un sujeto (en este caso contratista!. >e est entonces frente a un mecanismo de carcter coercitivo, que implica la privacin de un derecho o de un bien jurdico como respuesta a la reali"acin de un comportamiento o conducta humana0&. La reaccin de la administracin no es otra cosa distinta que una respuesta habilitada por el ordenamiento jurdico cuando se presenta un incumplimiento de una norma (incumplimiento que est tipificado como infraccin administrativa! al incurrir en el desconocimiento de un deber, abusar de una situacin subjetiva reconocida o incurrir en una prohibicin. La sancin # la infraccin deben coe$istir necesariamente, pues aun cuando ha#an conductas prohibidas # consideradas ilegales si frente a %stas no se contempla una reaccin que implique la disminucin de un bien jurdico no pueden enmarcarse como ilcito administrativo 05. ?s mismo, a las autoridades administrativas se les confa el uso de instrumentos cu#a finalidad no es el Fcastigo - prevencinG sino el restablecimiento del orden alterado, la reparacin del da4o causado o la utili"acin de la coaccin para conseguir un fin deseado, caso en los cuales no puede jurdicamente hablarse de una pena, #a que el elemento que permite su identificacin es precisamente su naturale"a represiva 0:. El concepto ofrecido se acompasa con el desarrollo que la doctrina ha reali"ado, al sostener que* F(l interAs /eneral se traduce, en un (stado de erec<o, en normas, ;ue imponen lCmites a la actuacin de todos los su?etos, pri>ados % pGblicos. +a contra>encin de tales lCmites por los su?etos destinatarios de las normas lle>a apare?ada con normalidad determinada consecuencia, ;ue, en su caso, puede consistir en in.li/ir un mal al in.ractor, es decir, en imponerle una sancin. (sta no es sino una especC.ica tAcnica de proteccin o tutela de los correspondientes bienes ?urCdicos, precisados por la comunidad ?urCdica, en ;ue se concreta el interAs /eneral, a tra>As de la cual se persi/ue un control " represi>o de .orma inmediata, pero tambiAn pre>enti>o de .orma indirecta o por disuasin " de la >ida social real para la e.icacia del orden ?urCdico % la e.ecti>idad, por tanto, de los aludidos bienes ?urCdicos#5.

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B7E<? 3?8?2?H@, Drancisco. F2anciones isciplinarias de erec<o )Gblico0 +as Relaciones entre 6lCcitos 3dministrati>os % )enales en el *arco 1onstitucional. En* 7oletn Ho. &'55. )g. E. 63 6bCdem. 64 ,?>>?6HE, 2uan ,arlos. <erecho ?dministrativo. 3omo AA. 7uenos ?ires, ?beledo )errot. &''0. )g. E/; a E;'. 65 )?8E2@ ?LD@H>@, Luciano. F(l 6nterAs Qeneral o )GblicoS +as 6nstituciones Qenerales para su Reali@acin %, en su caso. Rea?uste con el 6nterAs )ri>ado. En* 1anual de <erecho ?dministrativo. 7arcelona, Editorial ?riel. .((:. )g. 5'0 # 5'/.

8etomando lo dicho hasta el momento, ha de sostenerse que la caducidad es una sancin administrativa porque se pueden identificar cada uno de los elementos de la definicin ofrecida* .. >e inflige un mal al contratista* La finali"acin anticipada del vnculo contractual sin que se tenga derecho a indemni"acin alguna, as como la generacin de una inhabilidad para contratar por un t%rmino de E a4os a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declar la caducidad 00+ &. El mal dispensado ordenamiento jurdico* es consecuencia de una conducta prohibida por el generar un incumplimiento de las obligaciones

contractuales de tal envergadura que afecte de manera grave # directa la ejecucin del contrato # evidencie que puede conducir a su parali"acin, #+ 5. >e priva al contratista de un bien jurdico consistente en alterar una posicin de ventaja contractual* %ste no slo no puede finali"ar el contrato sino que adems no recibe indemni"acin por los perjuicios que la medida ocasione sobre su patrimonio. ?dicionalmente, se afecta su derecho a participar en cualquier proceso selectivo # por supuesto a suscribir negocios jurdicos con entidad pblica alguna. Ho obstante lo anterior, en la resolucin que declara la caducidad se prev%n efectos adicionales a los indicados, ra"n por la cual resulta pertinente preguntarse si %stos tambi%n tienen el carcter de sancin administrativa. En el <ecreto &&& de .(;5 se se4alaba en el artculo &5 que adems de la inhabilidad prevista en el artculo ;K, en el acto administrativo se deban establecer las consecuencias que la medida adoptada produca # las prestaciones a que las partes se obligaban. ?dicionalmente, en la misma decisin se deba ordenar hacer efectivas las multas # la clusula penal # las garantas que se hubieren otorgado. El artculo .; de la Le# ;' de .((5 consagra iguales efectos al disponer* J+a declaratoria de caducidad no impedir= ;ue la entidad contratante tome posesin de la obra o continGe inmediatamente la e?ecucin del ob?eto contratado, bien sea a tra>As del /arante o de otro contratista, ;uien a su >e@ se le podr= declarar la caducidad, cuando a ello <ubiere lu/ar. KJL +a declaratoria de caducidad ser= constituti>a de siniestro de incumplimiento.

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Ier* artculos ; # .; de la Le# ;' de .((5. )ara la %poca de los hechos resultaban aplicables los artculos ; # 05 del <ecreto &&& de .(;5.

Lo primero que se debe se4alar es que no resulta e$tra4o a la actividad administrativa que una decisin de carcter sancionatorio va#a acompa4ada de medidas que no tienen tal naturale"a, aun cuando se trate de consecuencias jurdicas previstas para un mismo hecho generador 0/. )or consiguiente, al ser el carcter aflictivo aquello que identifica el concepto de sancin, se trata de un criterio material # no formal de distincin, de modo tal que no resulta determinante que una decisin que incide sobre una posicin activa de un ciudadano se encuentre incluida en el acto administrativo que impone un castigo, porque como se indic lo importante en la identificacin de su naturale"a jurdica es la finalidad que se persigue con su imposicin. El concepto de >ancin no puede llegar a e$tenderse a todos # cada uno de los instrumentos con que cuenta la autoridad administrativa para el logro de los intereses colectivos, pues al tratarse de una manifestacin propia del ius puniendi debe constituir la ultima ratio, por lo que no resulta apropiada su aplicacin a cualquier disposicin que implique la imposicin de un gravamen. La creacin de una categora jurdica resulta de utilidad cuando permite la diferenciacin, puesto que la e$cesiva homogeni"acin le quita sustancialidad, la desnaturali"a haci%ndole perder la utilidad para la cual fue creada. ?s, una sancin administrativa puede estar acompa4ada de* a' Me!i!as ten!ientes a resta3%ecer e% "r!en 5ur!ic" a%tera!"' En este supuesto la decisin de la administracin se encamina a volver las cosas al estado anterior, como se encontraban antes de que la conducta ilcita fuera desplegada. Los ejemplos son abundantes en el ordenamiento jurdico colombiano, pues la multa en mbitos como el urbanstico, el ambiental o el sanitario se ve acompa4ada de la orden de demolicin de edificios o construcciones reali"adas ilegalmente, el sellamiento de establecimientos que funcionan por fuera de las normas que regulan el sector o el decomiso de sustancias o especies posedas en contrava de disposiciones legales # reglamentarias 0;. >e trata en estricto sentido de una manifestacin propia del poder de polica administrativa restablecedora de la legalidad0(. En el mbito contractual la declaratoria de caducidad lleva implcita la adopcin de estas medidas. ?s, la sola terminacin del contrato sin incluir el efecto de la no
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,fr. 8E7@LL@ )BA6, 1anuel. 1oncepto de 2ancin 3dministrati>aJ Fp. 1it. )g. E(. 6bCdem. )g. 0/. 69 6bCdem. )g. /' # /..

indemni"acin (esto si es sancin!, la toma de posesin de la obra por parte de la entidad # la declaratoria de siniestro para hacer efectivas las garantas o pli"as de cumplimiento, no son otra cosa distinta a instrumentos utili"ado por la entidad contratante para evitar la parali"acin del objeto contratado o, en caso de que %sta se ha#a dado, reactivar su ejecucin para finali"ar la obra o prestar el servicio pblico de que se trate. ,on estas decisiones no se persigue imponer un castigo sino llevar a feli" t%rmino el contrato. 3' Me!i!as ten!ientes a "3tener una re/aracin !e /er5uici"s' >e trata del reconocimiento que de tiempo atrs se ha hecho respecto de la infraccin administrativa como hecho generador de un da4o antijurdico, el cual puede derivarse de una relacin contractual o e$tracontractual. <e este modo, tradicionalmente se ha aceptado que la responsabilidad patrimonial es compatible con la responsabilidad punitiva #, en el mbito administrativo se ha previsto que su declaratoria se realice al culminar el procedimiento administrativo como una de las principales consecuencias que se derivan de la imposicin de la sancin, #a que la determinacin de la ocurrencia de un ilcito administrativo conlleva a su ve" la posibilidad de reali"ar una imputacin de los perjuicios patrimoniales causados. ?l respecto la doctrina ha afirmado* F+a responsabilidad administrati>a abarca, como la penal, la responsabilidad ci>il por las consecuencias daBosas del <ec<o in.raccional. 3sC lo prescribe con car=cter /eneral la +e% de RA/imen !urCdico de las 3dministraciones )Gblicas % )rocedimiento 3dministrati>o 1omGn0 TTlas responsabilidades administrati>as ;ue se deri>en del procedimiento sancionador ser=n compatibles con la exi/encia al in.ractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo, a su estado ori/inario, asC como con la indemni@acin por los daBos % per?uicios causados ;ue podr=n ser determinados por el r/ano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al in.ractor para su satis.accin en el pla@o ;ue la e.ecto se determineJUU '&. En la actualidad es constatable que en el mbito administrativo la responsabilidad sancionatoria se confunde con la civil, sin embargo es preciso aclarar que para no conducir a equvocos es indispensable no dejar de lado que Jaun cuando la responsabilidad indemni@atoria puede tener su ori/en en un ilCcito administrati>o o penal, dic<a res"o sa#ilidad o sur$e e ta to %ue la co ducta &a sido co stituti!a de al$u o de tales il'citos( si o "or%ue dic&a co ducta es( as'
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)?8?<?, 8amn. <erecho ?dministrativo A. )arte 6eneral. 1adrid, 1arcial )ons. .((5. )g. :(5 # :(:.

mismo( co stituti!a de il'cito ci!il.)* En efecto, el concepto de ilcito no se restringe de manera e$clusiva al mbito punitivo, comoquiera que el legislador puede establecer consecuencias civiles para aquellos actos o hechos que contienen una declaracin de voluntad # que producen efectos tales como la e$tincin o modificacin de una relacin jurdica, por consistir en la vulneracin del derecho de otra persona, ante lo cual, el ordenamiento jurdico para recomponer la situacin turbada impone responsabilidad a quien ha ocasionado el perjuicio. <e forma tal que, la actuacin (accin u omisin! es importante para el derecho privado toda ve" que se traduce en un evento da4oso. ?s la consecuencia natural no es un castigo sino el F nacimiento a .a>or del per?udicado de un derec<o de crAdito ;ue se diri/e a un resarcimientoJ'2. )or contera, hablar de sancin en el mbito civil no conlleva el carcter punitivo al que se ha hecho referencia hasta el momento, simplemente el vocablo se utili"a para denotar cual es la consecuencia jurdica que el legislador ha previsto frente a un supuesto de hecho concreto. <e este modo, la responsabilidad patrimonial (civil! # la potestad punitiva aun cuando pueden presentarse en un mismo procedimiento administrativo son completamente diferenciables por la finalidad que cada una de ellas persigue. 1ientras la reaccin que el ordenamiento jurdico tiene frente a un ilcito administrativo es la de prevenir - castigar, al tratar de evitar la puesta en peligro de bienes jurdicos+ el ilcito civil se estatu#e como categora para cumplir una finalidad esencialmente resarcitoria - compensatoria a trav%s de medidas encaminadas no a la represin sino de eliminacin de las consecuencias negativas o concediendo en favor de la vctima la respectiva indemni"acin de perjuicios/5. La diferencia que reali"a la >ala se encuentra avalada por la ,orte ,onstitucional, a propsito del tema de la imposicin de sanciones por infracciones ambientales. ?l respecto la corporacin ha sostenido. KJL 3l respecto, cabe anotar, inicialmente, ;ue el rA/imen sancionatorio ambiental contenido en la +e% 1$$$ de 2&&9, <ace re.erencia a tres tipos de medidas0 las pre>enti>as, las sancionatorias % las com"e satorias. :rat=ndose de las medidas pre>enti>as %
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<E )?L1? <EL 3E>@, Rngeles. El )rincipio de ,ulpabilidad Fb. 1it. )g. :(. <E ,@>>A@, ?lfonso. El <olo en el <erecho ,ivil. 6ranada, ,omares. &'':. )g. 5/ a :.. 73 <E )?L1? <EL 3E>@, Rngeles. El )rincipio de ,ulpabilidad Fb. 1it. )g. E'.

compensatorias, se les <a ;uerido atribuir a ellas, como se pretende a<ora, la naturale@a de >erdaderas medidas sancionatorias, %, por esta >Ca, imputarles el presunto desconocimiento de al/unas /arantCas ;ue con.orman el debido proceso. )ues bien, recientemente esta corporacin precis %ue la aturale+a ,ur'dica de las medidas ado"tadas e materia am#ie tal( lo determi a la fi alidad "erse$uida co las mismas( esto es( los o#,eti!os y "ro"-sitos %ue co ellas se "rete da satisfacer( y o su $ra!edad o i!el de i te sidad( i tam"oco las co secue cias %ue de ellas se "udiera deri!ar. KJL :rat=ndose de las medidas compensatorias, %a se <a mencionado ;ue a ellas se re.ieren los artCculos $1 % 4& Kpar=/ra.oL de la +e% 1$$$ de 2&&9, cuando seBalan ;ue el in.ractor ;ue <a sido ob?eto de una sancin por daBo ambiental, debe tambiAn cumplir con las medidas ;ue la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar % restaurar el daBo o el impacto causado con la in.raccin. 3un cuando tales mandatos no consa/ran una de.inicin clara % precisa de las medidas compensatorias, a partir de sus contenidos normati>os se puede identi.icar cu=l es su alcance % cuales los propsitos % ob?eti>os ;ue con ellas se persi/uen. 8.'. 3sC, de acuerdo con tales disposiciones, por medidas compensatorias se entiende el co ,u to de accio es orde adas "or la autoridad am#ie tal com"ete te( diri$idas a lo$rar la recu"eraci- ( re&a#ilitacio restauracide los sistemas ecol-$icos %ue &a sido de$radados( da.ados o destruidos como co secue cia de u a i fracci- am#ie tal( y %ue le corres"o de adela tar al i fractor u a !e+ &a %uedado esta#lecida su res"o sa#ilidad. E ese se tido( las medidas com"e satorias est/ e focadas directame te a la "rotecci- de la aturale+a( e cua to #usca el retor o de los recursos aturales o el am#ie te a la situaci- "re!ia al im"acto am#ie tal( o e su defecto( a lo$rar %ue tales #ie es o su e tor o sea me,orados o recu"erados susta cialme te. 8.8. +a interpretacin ;ue <ace la 1orte acerca de las medidas compensatorias, a partir de las normas de la +e% 1$$$ de 2&&9, coincide a su >e@ con el entendimiento ;ue la doctrina especiali@ada tiene de ellas, en el sentido de sostener ;ue 01l2as medidas com"e satorias e asu tos am#ie tales se &a e te dido como a%uellas tareas %ue la admi istraci- asi$ a a %uie $e era u im"acto am#ie tal co el fi de retri#uir i atura "or el efecto e$ati!o $e erado3)4. 8.9. :eniendo en cuenta el ob?eti>o ;ue persi/uen, las medidas compensatorias se inscriben, entonces, dentro de los mecanismos ;ue el sistema ?urCdico ambiental <a instituido en de.ensa de los derec<os de la naturale@a. 2obre este particular, es bueno recordar ;ue el da.o am#ie tal da lu$ar a la afectaci- de dos ti"os de i tereses5 los "erso ales y los aturales. Co forme co ello( el orde amie to
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Ier -ue>o RA/imen 2ancionatorio 3mbiental , Bniversidad E$ternado de ,olombia, primera edicin, abril de &'.', ,ompiladores @scar <aro ?ma#a Havas # 1ara del )ilar 6arca )achn, pg&'&.

,ur'dico( al co stituir los medios de defe sa y $ara t'a de los derec&os( &a "re!isto la re"araci- a fa!or de las "erso as %ue "ueda resultar afectadas e sus "atrimo ios y derec&os 6a tra!7s del resarcimie to "ro"io de las accio es ci!iles8i di!iduales y colecti!as89( y la com"e saci- o restauraci- "ara $ara ti+ar y ase$urar los derec&os de la aturale+a( co cretame te( e relacico los derec&os a ma te er y re$e erar sus ciclos !itales ):.3 (>ubra#a fuera de 3e$to!.

En la contratacin estatal colombiana, el incumplimiento grave en la ejecucin de las obligaciones pactadas que amenacen con la parali"acin de la obra o el servicio que se quiere prestar o gestionar se puede anali"ar desde una doble perspectiva. <e un lado es un ilcito administrativo que da lugar a la declaratoria de caducidad como ejercicio de la potestad sancionadora reconocida a la autoridad administrativa+ de otro, constitu#e un ilcito civil que genera en cabe"a del contratista el deber de responder por los perjuicios que su actuar le ocasion a la ?dministracin pblica. )or este motivo, uno de los efectos que prev% el ordenamiento jurdico es precisamente el que la entidad administrativa pueda hacer efectiva de manera directa la denominada clusula penal cuando ejerce su poder punitivo, sin que esto se tradu"ca en que no pueda hacerse efectiva de forma separada e independiente. El <ecreto &&& de .(;5 regulaba, e$presamente, lo concerniente a la clusula penal pecuniaria en los contratos de la administracin. En el artculo /& dispona la obligacin de las entidades estatales de pactarla #, adems, confera a la autoridad la potestad de imponerlas directamente, luego de que se presentaran los requisitos legales que se e$igan para ello. Este artculo, aplicable por cierto - al caso concreto, prescriba* Art'culo );. (n todo contrato ;ue no .uere de emprAstito, deber= estipularse una cl=usula penal pecuniaria, ;ue se <ar= e.ecti>a por la entidad contratante en caso de declaratoria de caducidad o de incumplimiento. +a cuantCa de la 1l=usula penal debe ser proporcional a la del contrato. (l calor de la cl=usula penal ;ue se <a/a e.ecti>a se co siderar/ como "a$o "arcial "ero defi iti!o de los "er,uicios causados a la e tidad co trata te. K2ubra%a .uera de texto. <e la norma trascrita se destacan tres aspectos* .. La Le# impona de forma obligatoria a las entidades estatales el pactar la clusula penal pecuniaria, salvo en el caso del contrato de empr%stito+ &. >e reconoce a la autoridad la capacidad
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,orte ,onstitucional. >entencia , J 05& <E ?gosto &: de &'... 1. ). 6abriel Eduardo 1endo"a 1artello.

de hacerla efectiva directamente, #+ 5. >u imposicin no poda hacerse sin que se adelantara un procedimiento administrativo en el que se asegurara la aplicacin del principio de proporcionalidad/0. En la actualidad la facultad de pactar clusula penal, as como de hacerla efectiva directamente se encuentra establecida en el artculo ./ de la Le# ..E' de &''/, norma que precepta* (l debido proceso ser= principio en materia 2ancionatoria. (n desarrollo de lo anterior % del deber de control % >i/ilancia sobre los contratos ;ue corresponde a las entidades sometidas al (statuto Qeneral de 1ontratacin de la 3dministracin )Gblica, tendr=n la .acultad de imponer las multas ;ue <a%an sido pactadas con el ob?eto de conminar al contratista a cumplir con sus obli/aciones. (sta decisin deber= estar precedida de audiencia del a.ectado ;ue deber= tener un procedimiento mCnimo ;ue /arantice el derec<o al debido proceso del contratista % procede slo mientras se <alle pendiente la e?ecucin de obli/aciones a car/o del contratista, as' mismo "odr/ declarar el i cum"limie to co el "ro"-sito de &acer efecti!a la cl/usula "e al "ecu iaria i cluida e el co trato. )ar=/ra.o. La cl/usula "e al y las multas as' im"uestas( se &ar/ efecti!as directame te "or las e tidades Estatales( "udie do acudir "ara el efecto e tre otros meca ismos de com"e saci- de las sumas adeudadas al co tratista( co#ro de $ara t'a( o a cual%uier otro medio "ara o#te er el "a$o i cluye do el de la ,urisdicci- coacti!a. K2ubra%a .uera de textoL ,omo se puede observar la legislacin vigente mantiene la misma filosofa establecida en el <ecreto &&& de .(;5, diferencindose en que ahora no es obligatorio pactar la clusula penal sino que este es un aspecto que depender en todo momento del acuerdo de voluntades. <e otro lado, la clusula penal es una sancin civil que responde a un ilcito civil, de forma tal que no tiene una naturale"a de carcter punitivo, pues la finalidad que a trav%s de ella se persigue no es la de prevenir la afectacin de un bien jurdico (la puesta en peligro! o la de castigar o reprimir un comportamiento sino la de asegurar el cumplimiento de una determinada obligacin, a trav%s de la e$igibilidad de una pena establecida en el acto jurdico negocial//. ?s las cosas, no se trata de nada diferente a que las partes estipulen el monto del resarcimiento para un caso .uturo de incumplimiento o retardo, lo ;ue en la pr=ctica se traduce en ;ue su >oluntad se enderece a li%uidar "re!e ti!ame te el da.o resarci#le y e ello co siste "recisame te la fu ci- re"aradora de la "e a "ecu iaria. +a importancia de incorporarla en
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,fr. ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de Hoviembre .5 de &'';. 1. ). Enrique 6il 7otero. E$p. ./''(. 77 ,fr. ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de 5' de noviembre de &''0. 1. ). ?lier 9ernnde" Enrque". E$p. 5.(:..

el contrato, radica en ;ue la parte bene.iciaria ;ueda eximida de tener ;ue probar los per?uicios causados como consecuencia del incumplimiento de la otra parte, teniendo slo la car/a de la prueba del daBo e.ecti>amente causado ;ue no alcance a cubrir la pena'8. (>ubra#a fuera de te$to!. Es cierto que en el mbito del derecho contractual - administrativo el ordenamiento jurdico le reconoce a la entidad estatal la prerrogativa de hacer efectivamente la clusula penal+ no obstante, esta facultad no puede confundirse con el ejercicio de la potestad sancionadora pues a lo que alude en estricto sentido es al reconocimiento de un poder ejecutivo # ejecutorio en cabe"a de la autoridad administrativa, o lo que es igual, a la competencia que %sta tiene de tomar una decisin # proceder a su ejecucin en mbitos en los que los particulares deberan acudir a la jurisdiccin. <e all que al hablar de poder de auto-tutela administrativa se est denotando e$cepcionalidad frente a las relaciones que se establecen con los ciudadanos mientras que cuando se habla de ius puniendi de lo que se trata es de una relativi"acin del principio de separacin de poderes, toda ve" que la e$cepcionalidad no se da respecto de los administrados sino del aparato jurisdiccional al reconocer que %ste #a no tiene el monopolio del derecho punitivo del Estado. c' Me!i!as ten!ientes a !isua!ir " a "3tener e% cum/%imient" !e una

"3%i#acin' Es normal que los ordenamientos jurdicos recono"can en cabe"a de las autoridades administrativas el ejercicio de competencias que aun cuando son coercitivas no tienen carcter punitivo, las cuales traen su causa en el incumplimiento de alguna obligacin e intentan su/erar esta circunstancia , de forma tal que a diferencia de la sancin no se parte de una infraccin # no tienen como finalidad imponer una pena que el culpable de la situacin creada debe padecer/(. .((5. )or este motivo, ha# que se4alar que las medidas coercitivas son independientes de aquellas que pueden imponerse como sancin administrativa, de forma tal que ms que adscribirse al ius puniendi del Estado lo hacen a la potestad ejecutora El incumplimiento e$iste pero no tiene la entidad suficiente para encuadrarse en el supuesto de hecho establecido en el artculo .; de le le# ;' de

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,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de >eptiembre .5 de .(((. 1. ). 8icardo 9o#os <uque. E$p. .'&0:. 79 )?8?<?, 8amn. <erecho ?dministrativo Fb. 1it.

que tiene la administracin, siendo aplicable en este sentido lo que en su momento desarroll la >ala respecto de la ,lusula )enal. En este mbito se circunscriben las multas a que hace referencia el artculo ./ de la Le# ..E' de &''/. Bn aspecto diferenciador debe apuntarse* se aplican de manera separada a la caducidad del contrato, as pueden ser un antecedente que indique la gravedad del incumplimiento pero ello no quiere significar que se estable"can como un requisito de procedibilidad para ejercer la potestad punitiva confiada a la entidad estatal ;'. ?dicionalmente, debe se4alarse que la jurisprudencia de la corporacin #a ha establecido que la imposicin de multas responde a un ejercicio de la autonoma de la voluntad, relativi"ando as el carcter de clusula e$orbitante. Esta circunstancia, sin lugar a dudas, hace ms sencillo negarles el que sean una materiali"acin del derecho punitivo # otorgarles un carcter e$clusivamente negocial. Tueda entonces, la facultad que las normas en contratacin reconocen en cabe"a de la administracin para su imposicin # cobro directo, siendo este aspecto el que constitu#e funcin administrativa al tratarse de un reconocimiento de ejecutividad # ejecutoriedad en cabe"a de la autoridad. ?l respecto esta seccin ha afirmado ;.* e la tesis reco/ida % rati.icada 82 por la sentencia de 2& de octubre de 2&&5, pareciera deri>arse, la comprensin de ;ue se est= en .rente de una exorbitancia, por la >eri.icacin de una mani.estacin unilateral Kimposicin de la multaL de la administracin Kentidad pGblica contratanteL ;ue produce unos e.ectos ?urCdicos en un su?eto de derec<o pri>ado KcontratistaL. H1u=les e.ectosI Ona merma patrimonialS toda >e@ ;ue la administracin contratante <arCa e.ecti>o el monto de la multa, a tra>As de la retencin de unos dineros del saldo por pa/ar al contratista, o de la /arantCa por Al presentada, o a tra>As del e?ercicio de la ?urisdiccin coacti>a. +a naturale@a de al/o exorbitante, no se puede determinar de manera independiente % aislada. +o exorbitante lo es, en relacin con al/o normal, debe encontrar un punto de re.erencia. (n el caso ;ue se estudia, la exorbitancia debe predicarse entonces, no de una consideracin sub?eti>a, sino de la con.rontacin de las capacidades de un cocontratante Kadministracin pGblicaL de un contrato estatal, de las ;ue tendrCa otro en el contexto del derec<o comGn.
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6bCdem. ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de 5' de 2ulio de &'';. 1. ). Enrique 6il 7otero. E$p. &.E/:. 82 ,omo se indic, ha e$istido una uniformidad jurisprudencial, en la comprensin de la imposicin unilateral de multas, como una e$orbitancia administrativa. >in embargo en algunas providencias, pareciera insinuarse la posibilidad de cuestionamiento, al menos, de la connotacin e$orbitante que detenta la imposicin unilateral de multas. ,fr. ,@H>E2@ <E E>3?<@, >eccin tercera. >entencias de .; de mar"o de &'': # .: de julio de &''E. E$pedientes* .E(50 # .:&;( respectivamente.

3 este derec<o KcomGnL, no le resultan a?enas, sin embar/o, mani.estaciones unilaterales con e.ectos ?urCdicos, bien sea como consecuencia de su contemplacin le/al, o del e?ercicio de la autonomCa de la >oluntad. 3 tCtulo de e?emplo pueden citarse los derec<os de un padre sobre el <i?o % la posibilidad de e?ercerlos a tra>As de decisiones unilaterales en e?ercicio de la patria potestad KartCculo 288 del 1di/o 1i>ilL, asC como la posibilidad ;ue detenta un mandante .rente a su mandatario, con ocasin de la re>ocacin del mandato. 1omo se >eri.ica, entonces, la simple constatacin de unos e.ectos ?urCdicos de una mani.estacin unilateral de la administracin pGblica en la e?ecucin de un contrato, no con>ierte a dic<a situacin en una exorbitancia, pues esta deberCa si/ni.icar una situacin in>iable en el derec<o comGn. (sta situacin, ;ue <a sido ad>ertida, de manera especC.ica, para el caso ;ue nos ocupa Kimposicin unilateral de multasL, por al/Gn sector de la doctrina 8$, implica un cuestionamiento % an=lisis m=s detallado de la esencia de lo exorbitante como concrecin de una prerro/ati>a pGblica. )or este moti>o, la 2ala estima con>eniente detenerse en este aspecto, pare e.ectos de o.recer ma%or claridad, como se di?o, al cali.icati>o exorbitancia ;ue ?ustamente constitu%e la ra@n de ser de la consideracin ;ue con esta sentencia se rati.ica. 3l an=lisis de la exorbitancia administrati>a, le .alta entonces, un elemento .undamental0 el ;ue Asta constitu%a una concrecin del e?ercicio de una prerro/ati>a pGblica, es decir de una prerro/ati>a de un su?eto de derec<o KpGblico por re/la /eneral % pri>ado excepcionalmenteL ;ue debe ser contemplada por el ordenamiento ?urCdico en >irtud de la reali@acin de los .ines del (stado ;ue se >e comprometida directamente con su acti>idad. -o basta entonces, se insiste, en la constatacin de una mani.estacin unilateral ;ue produ@ca e.ectos ?urCdicosS esta mani.estacin debe constituir la concrecin de una prerro/ati>a ;ue el ordenamiento ?urCdico atribu%e Gnicamente a un su?eto pGblico o a uno pri>ado, en e?ercicio de las .unciones administrati>as, en >irtud de la relacin de las especC.icas acti>idades de estos, con los .ines del (stado. (sta consideracin, conlle>a a un an=lisis adicional, en el caso ;ue ocupa a la 2ala0 H+a imposicin unilateral de multas pactadas, por parte de la entidad estatal contratante, constitu%e entonces una exorbitancia administrati>aI
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2@>V LBA> 7EH?IA<E> estudia en detalle esta situacin, para concluir, que no percibe en la imposicin unilateral de multas por la entidad estatal contratante, una e$orbitancia, habida cuenta que el derecho privado ofrece mltiples situaciones contractuales, en las que se presentan decisiones unilaterales de una de las partes, que tienen efectos jurdicos en la otra, # en general en la suerte del contrato. Esta posibilidad la sistemati"a a trav%s de tres grupos, (.! mandato legal, como en el caso del mandato civil o comercial+ (&! esencia contempornea de algunos contratos atpicos, # cita entre otros algunas hiptesis de los contratos de concesin privada, mercantil de distribucin # franquicia+ # (5! autonoma de la voluntad, en la que cita algunas manifestaciones jurisprudenciales que han reconocido este tipo de situaciones. W Las multas son finalmente imposibles en el contrato estatalX En 8evista de derecho del Estado. 7ogot, Bniversidad E$ternado de ,olombia. (en prensa!.

+a respuesta debe ser a.irmati>a, en concordancia con lo sostenido por la 2ala en la sentencia de 2& de octubre de 2&&5. 2in duda al/una las multas ;ue se anali@an, son contempladas por el estatuto de la contratacin estatal, como una capacidad de la entidad .rente al contratista pri>ado % no >ice>ersa. (s entonces la naturale@a pGblica de una de las partes del contrato, la ;ue ?usti.ica ;ue en >irtud de la .uncin de direccin control % >i/ilancia, resulten procedentes las multas. +a +e% 8& de 199$ como se obser> no contempla a la imposicin de multas como una cl=usula excepcional, pero consa/ra la posibilidad de ;ue pueda ser pactada. 2i en desarrollo de ello, una entidad estatal la impusiera unilateralmente, Asta tendrCa la posibilidad de recibir un precio, a tra>As de descuentos o cobros e?ecuti>os, posibilidad Asta ;ue de manera al/una le resultarCa >iable al contratista. 2e insiste en ;ue esta posibilidad, debe concebirse dentro de la .iloso.Ca del rol ;ue le corresponde a la entidad estatal en la e?ecucin del contrato, para con ello cumplir su ob?eto , ;ue de una u otra manera /uarda relacin directa con los .ines del (stado. (sta .inalidad le <a ser>ido en un caso similar, a la 1orte 1onstitucional, para determinar la exorbitancia de una imposicin de multas % la necesidad de la con.i/uracin le/al de la misma84. (s la condicin entonces de la entidad estatal en relacin con el contrato, entendido como instrumento para el cumplimiento de la .uncin administrati>a ;ue le es propia, lo ;ue ?usti.icarCa la existencia de una prerro/ati>a pGblica consistente en la imposicin unilateral de una multa, al contratista. (sta prerro/ati>a, sin embar/o, se/Gn se anot, deberCa estar contemplada en la le%, % en caso de ser asC, con su e?ercicio se >eri.icarCa una e>idente exorbitancia administrati>a.

?hora bien, no debe confundirse el carcter sancionatorio de una medida administrativa con el cauce procedimental que el legislador ha previsto para su imposicin. ?s las cosas, al tratarse de un mbito cone$o pero no identificable con el ius puniendi del Estado la le# habra podido optar por no e$tender las garantas propias del derecho punitivo sin que ello quiera significar una negacin del debido proceso, pues toda decisin administrativa (sin importar su naturale"a! debe estar precedida de un trmite previo en el que se permita la audiencia # el
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>e trata de la imposibilidad de las empresas de servicios pblicos domiciliarios de imponer multas a los usuarios por concepto de fraude. 9a sostenido el m$imo tribunal de la 2urisdiccin constitucional, que aunque la posibilidad de imponer multas se encuentre pactada en el contrato de servicios pblicos, la ine$istencia de una disposicin legal que habilite a la empresa para ejercitar esa prerrogativa pblica, hace inviable esa posibilidad. ,omo se observa, aqu lo que justificara esa e$orbitancia, sera el servicio prestado por la empresa # no su naturale"a pblica o privada. ,@83E ,@H>3A3B,A@H?L. >entencia 3-/&' de &''E. 1agistrado )onente* 9umberto >ierra )orto.

ejercicio de contradiccin # defensa de aquel cu#a situacin jurdica puede ser afectada+ cosa distinta es la e$igencia de presupuestos como tipicidad, antijuridicidad, etc. Ho obstante lo anterior, en el Estatuto de ,ontratacin Estatal, especficamente en el artculo ./ de la Le# ..E' de &''/ se opt por e$tender el procedimiento administrativo sancionatorio para poder aplicar medidas de diferente naturale"a (restauradoras, resarcitorias # conminatorias!, por lo que se debe agotar id%ntico trmite. Esta opcin legislativa obedece en primer lugar, a la dependencia que tienen la declaratoria de siniestro, la efectividad de la clusula penal, el cobro de multas con la medida de caducidad, toda ve" que las primeras se consideran un efecto consustancial a la imposicin de la sancin administrativa, tienen en ella su causa. Empero, este planteamiento no puede conducir a equvocos, comoquiera que la norma vigente es clara, # en aquellos casos en los que los instrumentos a que se ha hecho referencia se apliquen de manera independiente # separada, al no supeditarse a la e$istencia previa de la infraccin administrativa contemplada en el artculo .; de la Le# ;', deben someterse tambi%n a un procedimiento de cari" sancionatorio. Esta ltima circunstancia amerita una aclaracin* al no ser una manifestacin clara del poder punitivo del Estado los principios de %ste ser anali"ados con sumo cuidado, e incluso en muchos casos ser inevitable su inaplicacin. &.:. +a teorCa de la in.raccin administrati>a aplicada a la institucin de la caducidad de los contratos (statales. La imposicin de una sancin administrativa amerita de la autoridad que realice una constatacin de que el comportamiento en que incurri quien es objeto de castigo es tpico, antijurdico # culpable. =a la >ala indic lneas atrs que se trata de aplicar principios comunes al derecho pblico, por lo tanto no e$clusivos del derecho penal. Esta circunstancia permite del operador un trabajo hermen%utico adecuado para la sistemati"acin del derecho administrativo sancionatorio, #a que en su labor debe tener en cuenta que el artculo &( de la ,onstitucin quiere otorgar garantas al ciudadano ante el ejercicio del poder punitivo confiado a las autoridades administrativas aspecto que debe conjugarse con los intereses generales que son confiados a los aparatos administrativos para su gestin, puesto que el castigo no deja de ser un instrumento adicional para garanti"ar la legalidad en un sector administrativo determinado.

)or consiguiente, la aplicacin de los principios de tipicidad, antijuridicidad # culpabilidad son predicables de toda actuacin sancionatoria confiada a la ?dministracin+ ahora bien, no se trata de una aplicacin id%ntica a la que reali"a el derecho penal, en ra"n a que %stos deben modularse para acomodarse a las particularidades de la actuacin administrativa. ? su ve", la construccin general de una teora de la infraccin administrativa no implica desconocer que cada mbito de la administracin presenta especificidades que conllevan a la necesidad de un anlisis sectorial de los mencionados principios. 7ajo esta premisa la >ala abordar su estudio en el mbito de los contratos del Estado. a' La C"n!ucta "35et" !e sancin a!ministrati(a !e3e ser t/ica' =a se se4al que la potestad sancionadora de la ?dministracin est sujeta al principio de legalidad establecido en los artculos 0, .&. # .&& de la ,onstitucin )oltica. >in embargo, cuando del ejercicio del ius puniendi se trata, estas disposiciones deben conjugarse con una de las manifestaciones ms importantes del derecho al debido proceso, conocida como la tipicidad de las infracciones, regla consagrada en el artculo &( de la ,arta )oltica+ esta norma precepta* F -adie podr= ser ?u@/ado sino con.orme a las le%es prexistentes al acto ;ue se le imputa. <e la anterior disposicin se desprenden tres e$igencias* la e$istencia de una F lex scripta, de una lex pre>ia # de una lex certa85. La e$igencia de F+ex scripta ha sido considerada por la doctrina como una garanta de carcter formal, con ella se quiere delimitar cual debe ser la naturale"a o rango jerrquico de las normas que contengan la infraccin administrativa # las sanciones a imponer. >obre este aspecto, debe advertirse que a diferencia de lo que ocurre en el derecho penal, en el derecho administrativo no se e$ige una reserva absoluta de le# sino una cobertura de carcter legal ;0. ?s, las cosas, todos los elementos que conforman la conducta reprochada no necesariamente deben haber sido previstos por el legislador, en atencin a que el derecho administrativo admite una participacin activa del reglamento en la definicin del ilcito administrativo. Las ra"ones de esta construccin son variadas # pueden resumirse as* .. La distribucin que constitucionalmente se permite del poder punitivo conlleva una inevitable adaptacin en el campo administrativo+ &. En algunas materias el reglamento es inevitable por lo cambiante de la regulacin o el
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HAE3@ 6?8,N?, ?lejandro. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. )g. &'; # ss. ,fr. )E8ELL@ <@1EHE,9, Asabel. erec<o 3dministrati>o 2ancionador % ?urisprudencia 1onstitucional. En* 2ueces para la <emocracia Ho. &&. .((:. )g. /0 # ss.

carcter eminentemente t%cnico de la materia sobre la que recaen, #+ 5. En

el

mbito territorial dejar un espacio de desarrollo a las normas que emiten las corporaciones locales es una e$igencia propia de la autonoma que les es reconocida a las entidades de este orden ;/. En consecuencia, la disposicin constitucional en comento impone al legislador el deber legal de tipificar las infracciones, cosa distinta es que le otorga la posibilidad de decidir si %l va a delimitar todos # cada uno de los elementos que conforman la infraccin administrativa o si por el contrario parte de esta tarea se va encomendar a la autoridad administrativa. ?s las cosas, la prohibicin que se desprende de la ,arta poltica es la de que sea el reglamento quien de forma e$clusiva defina en que consiste el comportamiento que de presentarse ameritara sancin, pues este obrar si conllevara una usurpacin de las funciones que corresponde a la rama legislativa;;. Esta interpretacin es armnica con el artculo ..5 de la norma fundamental, toda ve" que en ,olombia la construccin del modelo de Estado se ha hecho sobre el principio de colaboracin armnica entre los diferentes poderes pblicos. ?s las cosas, el legislador puede optar por regular todos # cada uno de los elementos de la infraccin administrativa e$clu#endo de este modo la posibilidad de intervencin del reglamento. <e igual modo, podra elegir ocuparse slo de delimitar los elementos sustanciales, es decir, determinar en que consiste la accin u omisin prohibida, limitndose a lo esencial # por medio de la t%cnica de la norma de remisin o tipo en blanco dar entrada a las normas administrativas, sin que %stas remplacen la tarea encomendada a la le# #a que su funcin es la de complementar, completar # precisar la descripcin no la de rempla"arla ;(. <e tal forma que, en el segundo de los eventos se4alados, jams la Le# puede ser un cheque en blanco para el ejecutivo, comoquiera que es al legislador a quien corresponde delimitar el sujeto activo (el quien puede imponer el castigo!, el sujeto pasivo (sobre quien recae! # el verbo rector (la conducta que se considera contraria a la legalidad administrativa!, quedando a la norma administrativa los elementos denominados por los penalistas normativos # descriptivos. >i el lmite e$puesto no se respeta operara una verdadera deslegali"acin, una renuncia de la rama legislativa no permitida constitucionalmente, lo cual resulta no admisible
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<@1NH6BEL IAL?, ?ntonio. ,onstitucin # <erecho Fb. 1it. )g. &&;. HAE3@ 6?8,N?, ?lejandro. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. )g. &0'. 89 6bCdem. )g. &0& # &05.

en un sistema jurdico en el que la potestad reglamentaria se somete a un estricto principio de jerarqua normativa('. La aplicacin de la garanta de F+ex scripta al mbito de la ,ontratacin Estatal se puede enmarcar en lo descrito previamente. 3ratndose de caducidad administrativa, el legislador opt por un desarrollo completo de la infraccin administrativa, #a que se4al que la sancin se impondra cuando el contratista incurriera en <ec<os constituti>os de incumplimiento ;ue a.ecten de manera /ra>e % directa la e?ecucin del contrato % e>idencie ;ue puede conducir a su parali@acin. <e forma tal que se regul la totalidad de los elementos del tipo administrativo* el sujeto activo (la entidad contratante!+ el sujeto pasivo (el contratista incumplido!, el verbo rector (incurrir en hechos constitutivos de incumplimiento!, #+ elementos descriptivos # normativos (el incumplimiento debe ser grave, incidir en la ejecucin directa del contrato # evidenciar que puede conducir a su parali"acin!. )or contera, la posibilidad de precisin por parte de normas administrativas no se puede reconducir en estricto sentido a la t%cnica de las normas en blanco, pues en este supuesto se trata no de completar la descripcin reali"ada por el legislador sino de precisarla para comprenderla mejor. <e este modo, la posibilidad de actuacin de la autoridad administrativa debe someterse a los principios de competencia (slo quien est% habilitado por el legislador puede acometer esta tarea! # de necesidad de forma tal que no agregue ni quite nada a aquello que ha regulado la le#, #a que de lo contrario incurrira en una e$tralimitacin (.. ,on estos lmites es necesario agregar una particularidad propia del mbito contractual, toda ve" que al tratarse de un sector de actividad en el que el principio de legalidad se debe conjugar con el de autonoma de la voluntad, aquello que en otras manifestaciones sancionatorias reali"a de manera e$clusiva el reglamento aqu puede ser desarrollado en el pliego de condiciones # en el clausulado contractual. Esta interpretacin tambi%n poda predicarse de lo dispuesto en los artculos 0& # 05 del <ecreto &&& de .(;5, puesto que la primera de estas normas se4ala como supuesto de caducidad Jsi a ?uicio de la entidad contratante, del incumplimiento de las obli/aciones del contratista se deri>an consecuencias ;ue <a/an imposible
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6bCdem. )g. &0; # &0(. 8especto de los criterios de competencia # necesidad en el ejercicio de la potestad reglamentaria se puede consultar* ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >entencia de Debrero de &'... 1. ). Enrique 6il 7otero. E$p. 5&/55.

la e?ecucin del contrato o causen per?uicios a la entidad. ,omo puede observarse, la infraccin no es sustancialmente diferente a la consagrada en el artculo .; de la Le# ;' de .((5 # aunque no se haga referencia al carcter grave del incumplimiento el mismo se desprende de la redaccin de la norma. ?dicionalmente, la segunda disposicin precepta que Jen la cl=usula de caducidad se establecer=n los e.ectos ;ue las mismas producen % las o#li$adas . Este precepto constitu#e "restacio es a %ue las "artes %ueda

una verdadera habilitacin para que mediante acuerdo de voluntades se precisen que clase de comportamientos consideran las partes son de tal envergadura que ameriten el ejercicio de la potestad sancionadora. >in embargo, como no se trata de una norma en blanco sino de una labor de precisin, la labor reali"ada no puede variar lo dispuesto por la le# sino simplemente se4alar que incumplimientos son de tal envergadura que pueden conducir a la parali"acin del contrato, siendo un listado no cerrado sino abierto, toda ve" que en la ejecucin del negocio jurdico pueden darse conductas no previstas por las partes # la regulacin contractual que %stas hicieron no puede llevar a la conclusin de que se e$cepcionara el ejercicio de la potestad sancionadora, cosa distinta es que la autoridad en estos casos tenga un deber de motivacin ma#or que se sustenta en la labor de subsuncin a la que est obligada. )or otra parte, la e$igencia de +ex pre>ia es una garanta de carcter absoluto toda ve" que su alcance no difiere en el mbito administrativo (tampoco en materia de contratacin estatal! de aquel otorgado en el derecho penal. >e trata de una materiali"acin concreta del principio de seguridad jurdica al referirse de manera especfica a la necesidad de que el comportamiento considerado como infraccin # la sancin a imponer est%n predeterminadas, o lo que es igual, la imposibilidad de ejercer potestad sancionadora alguna si no e$iste una norma que con antelacin a la comisin de la conducta se4ale que %sta constitu#e un ilcito administrativo. En consecuencia, se trata del establecimiento de un mandato* las disposiciones sancionatorias no pueden aplicarse de manera restrictiva, salvo en aquellos supuestos en los que de acuerdo con el artculo &( de la ,onstitucin la aplicacin de la le# posterior sea ms favorable (&. La ltima e$igencia es la referente a la necesidad de una lex certa, se trata tambi%n de una garanta de orden sustancial consistente en que el contenido de la
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>RH,9EL 1@8QH, 1iguel. <erecho ?dministrativo

Fb. 1it. )g. 0;5.

infraccin debe ser lo suficientemente claro # preciso para que aquel a quien va dirigida comprenda en que consiste la infraccin administrativa. Es cierto que en el derecho administrativo sancionatorio se permite la utili"acin de conceptos jurdicos indeterminados que en la labor de subsuncin que reali"a el operador deben ser concretados+ no obstante, la e$istencia de los mismos no implica discrecionalidad de la administracin para decidir el contenido del ilcito, porque como mu# bien lo ha sostenido la doctrina, dichos conceptos indeterminados admiten slo una solucin posible, de tal manera que no e$iste una libertad de eleccin por parte de la autoridad. )or contera, es inconstitucional (si se trata de la le#! o ilegal (si se trata del desarrollo reglamentario! e$presiones vagas que le otorguen al ente sancionatorio la posibilidad de decidir cual es el contenido del comportamiento prohibido, esto no slo genera inseguridad jurdica sino que a todas luces es contrario al principio de igualdad (5. <e la e$igencia de lex certa se desprende un mandato dirigido al operador

administrativo de forma tal que la determinacin de la infraccin # la posibilidad de sancionar se encuentra supeditada a una labor que evite que la decisin asumida no sea vaga e imprecisa, de all que deba* 1. Nacer una apreciacin real de los supuestos .acticos % si Astos no existen la sancin impuesta es claramente contraria al ordenamiento ?urCdicoS 2. Que los <ec<os sean por Aste cali.icados ?urCdicamente0 ;uien aplica la norma debe lle>ar a cabo un traba?o de adecuacin en el ;ue se demuestre ;ue el comportamiento adelantado se enmarca en a;uello ;ue se encuentra descrito en la norma KmAtodo de subsuncinLS $. Que cual;uier apreciacin ?urCdica ;ue se <a/a sea posterior a la >aloracin con?unta de todas % cada una de las circunstancias de tiempo, modo % lu/ar ;ue resulten indispensables para lle/ar a una decisin a?ustada a derec<o. La actividad que debe adelantar en ente sancionatorio en materia contractual, requiere traducirse en una adecuada motivacin del acto administrativo que refleje la labor de subsuncin a que se ha hecho referencia, porque de no hacerlo la presuncin de legalidad de la decisin puede verse desvirtuada en sede judicial.

3' La c"n!ucta "35et" !e sancin a!ministrati(a !e3e ser anti5ur!ica' El segundo presupuesto para imponer una sancin administrativa es que el comportamiento adems de ser tpico sea antijurdico. En la construccin
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6bCdem.

tradicional del derecho penal se ha e$igido que la conducta no slo contradiga el ordenamiento jurdico (antijuridicidad formal! sino que adems dicha accin u omisin lesione de manera efectiva un bien jurdico o por lo menos lo coloque en peligro (anti?uridicidad materialL. Esta construccin constitu#e el punto de partida para la delimitacin de este presupuesto en el derecho administrativo sancionatorio, sin embargo como ocurre con otras instituciones # principios es inevitable que sea objeto de mati"acin # por ende presente una sustantividad propia(:. >iempre se ha sostenido que el derecho penal reprocha el resultado, incluso en los denominados delitos de peligro, comoquiera que se requiere una puesta efectiva en riesgo del bien jurdico objeto de proteccin. Esta situacin no se presenta en el mbito administrativo en el que por regla general la Jesencia de la in.raccin radica en el incumplimiento de la norma 95, de all que se sostenga que el reproche recae sobre la mera conducta. En derecho sancionatorio, interesa la potencialidad del comportamiento, toda ve" que el principal inter%s a proteger es el cumplimiento de la legalidad, de forma tal que tiene sustancialidad Kanti?uridicidad .ormal % materialL Fla >iolacin de un precepto ;ue se establece en interAs colecti>o, por;ue lo ;ue se sanciona es precisamente el desconocimiento de deberes /enAricos impuestos en los di.erentes sectores de acti>idad de la administracin9#. ?s las cosas, el derecho administrativo sancionador se caracteri"a por la e$igencia de puesta en peligro de los bienes jurdicos siendo e$cepcional el requerimiento de la lesin efectiva. ,osa distinta, es que el peligro del cual se habla pueda ser concreto (se pide en la norma la efectiva generacin de un riesgo! o abstracto+ en el ltimo caso, el carcter preventivo de la potestad punitiva confiada a la administracin conduce a una construccin no concebible en derecho penal* cobran importancia conductas ;ue Jsi consideradas sin/ularmente pueden no ser per?udiciales, en el supuesto en el ;ue se /eneralicen a.ectarCan con toda probabilidad el bien ?urCdico prote/ido, lesion=ndolo9'.
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8AH,QH ,Q8<@7?, 2orge Avn. <erecho ?dministrativo Laboral. 7ogot, Bniversidad E$ternado de ,olombia. )g. E(E. 95 6bCdem. 96 7AEL>?, 8afael. <erecho ?dministrativo. 3omo AI. El )oder de )olica. Limitaciones Ampuestas a la )ropiedad )rivada en Anter%s )blico. ?dministracin Discal. 7uenos ?ires, <epalma. .(E0. )g. 0(. 97 1BU@L 1?,9?<@, >antiago. 3ratado de <erecho Fb. 1it. )g. (/&.

)or esta ra"n la doctrina ha afirmado* J2e di.erencia, adem=s, el delito de la contra>encin Yilcito administrativoZ en sus e.ectos ?urCdicos, pues el primero termina con la >iolacin de un bien ?urCdico, % en la contra>encin con la posibilidad del peli/ro de >iolarse el bien ?urCdico. (n el delito <a% un daBo real, en la contra>encin un daBo potencial, indeterminado 98. Lo anterior no quiere significar que el legislador en el momento de establecer la infraccin no pueda acercarse a una construccin similar a la reali"ada en el mbito penal, toda ve" que en su libertad de configuracin puede e$igir dentro de la descripcin del tipo el acaecimiento de un resultado concreto, de forma tal que la antijuridicidad slo se presente en estos supuesto si se da una lesin efectiva del bien jurdico que se pretende proteger ((. Es el caso de la declaratoria de caducidad en la que tanto el decreto &&& de .(;5 (norma aplicable al caso en concreto! # la le# ;' de .((5 (norma vigente en la actualidad! e$igen la presencia de un incumplimiento grave que pueda conducir a la parali"acin del contrato o a la generacin de perjuicios para la entidad. Ho basta cualquier omisin en la ejecucin del objeto contratado, los preceptos mencionados e$igen que la conducta desplegada por el contratista sea de tal intensidad que pueda comprometer la reali"acin de la obra encargada o detener la normal gestin de una actividad de servicio pblico. >e debe recordar que el incumplimiento contractual cuando se dan los presupuestos de la declaratoria de caducidad adems de generar un ilcito administrativo genera un ilcito civil que tiene consecuencias patrimoniales # no punitivas, pero respecto del cual tambi%n se e$ige el elemento antijuridicidad, de all que la >ala cuando ha abordado el tema de la responsabilidad civil e$tracontractual ha#a sostenido.''* +a anti?uridicidad1&1 se re.iere a a;uello ;ue no se tiene la obli/acin de padecer, al e>ento ;ue es contrario a derec<o 1&2, es la contradiccin entre la conducta del su?eto % el ordenamiento ?urCdico apre<endido en su totalidad1&$, ello se re.iere a ;ue se descono@ca cual;uier
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7AEL>?, 8afael. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. )g. /'. 8AH,QH ,Q8<@7?, 2orge Avn. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. )g. E(/. 100 ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >ubseccin ,. >entencia de .; de 2ulio de &'.&. 1. ). Enrique 6il 7otero. 101 3%rmino que ha sido aceptado por un sector de la doctrina como sinnimo de injusto, # en ciertos eventos de ilcito. 102 7B>3@> Lago 2os% 1anuel, @b. cit. )g. :E. 103 Hota del original* F,fr. 7BE8E>, ?. 2.* [[El da4o injusto # la licitud\\ Fb. 1it., p. .:(. En el mismo sentido, entre otros, 8@<8A6BEL 1@B8BLL@, 6.* <erecho )enal. )arte 6eneral, Fb. ,it., p. 5:5* [[)ara la determinacin de la antijuridicidad resulta decisivo el ordenamiento jurdico en su

disposicin normati>a del compendio normati>o, sin importar la materia o la rama del derec<o ;ue se >ulnera, puesto ;ue la trans/resin a cual;uiera de ellas, /enera la anti?uridicidad del daBo 1&4. (n ese orden, la anti?uridicidad puede ser estudiada en el plano .ormal % en el material0 el primero de ellos se e>idencia con la simple constatacin de la >ulneracin a una norma ?urCdica, % el se/undo se re.iere a la lesin ;ue se produce con esa >ulneracin, en los derec<os de un tercero1&5, aspectos ;ue deben estar presentes para ;ue el daBo sea indemni@able. 2in embar/o, es preciso seBalar ;ue no slo es anti?urCdico el daBo cuando se >ulnera una norma ?urCdica, sino tambiAn a;uel ;ue atenta contra un bien ?urCdicamente prote/ido, en palabras de Roberto 7=s;ue@ Derre%ra, la anti?uridicidad supone una contradiccin con el ordenamiento, comprensi>o Aste de las le%es, las costumbres, los principios ?urCdicos estrictos dimanantes del sistema % <asta las re/las del orden natural. (n esta .ormulacin amplia caben los atentados al orden pGblico, las buenas costumbres, la buena .e, los principios /enerales del derec<o % <asta el e?ercicio abusi>o de los derec<os 1&# 3' La c"n!ucta "35et" !e sancin a!ministrati(a !e3e ser cu%/a3%e' El artculo &( de la constitucin poltica precepta que F sino con.orme al acto ;ue se le imputa -adie podr= ser ?u@/ado ,omo puede

# que toda persona se presume

inocente mientras no se <a%a declarado ?udicialmente culpable.

observarse tratndose del ejercicio del ius puniendi el derecho al fundamental al debido proceso e$ige no slo que se presente el comportamiento descrito en el ordenamiento jurdico como infraccin # que se ponga en peligro (concreto o abstracto! o se lesione un bien jurdico sino adems que dicha accin # omisin sea imputable, por lo cual la autoridad sancionatoria debe reali"ar un juicio de reproche (salvo contadas e$cepciones! que consiste no slo en constatar la ocurrencia material de un hecho sino tambi%n en cerciorarse que %sta presente el elemento subjetivo del tipo, es decir acometer la labor de comprobar si quien

conjunto\\G. 7B>3@> Lago 2os% 1anuel. Fb. 1it. )g. E'. 104 >obre el concepto de da4o antijurdico resulta ilustrativo, la breve rese4a que sobre el mismo present, IRLTBEL Derreira 8oberto. Fb. 1it. )g. .&;.* FEn una primera apro$imacin, ,ompagnucci de ,aso define a la antijuridicidad como Fel acto contrario a derecho, considerado este ltimo concepto como una concepcin totali"adora del ple$o normativo.G F6schnit"er entiende por antijuridicidad Funa infraccin de una norma, le#, contrato, #a norma e$presa, #a atentado a la finalidad que la norma persiga o lesiones principios superioresG. FEn el campo penal, 1e"ger define la antijuridicidad Jinjusto- como el juicio impersonal- objetivo sobre la contradiccin e$istente entre el hecho # el ordenamiento jurdico.G 105 7B>3@> Lago 2os% 1anuel. Fb. 1it. )g. E. a E&. 106 Hota del original* Fas lo e$pusimos en nuestra obra +a obli/acin de se/uridad en la responsabilidad ci>il % le% de contrato de traba?o, E<. I%le" >arsfield, 8osario, .(;;, p.0/. Ier tambi%n ?lberto 7ueres en (l daBo in?usto % la licitudJ, ob. cit., p. .:(, # @mar 7arbero, aBos % per?uicios deri>ados del di>orcio, Edit. ?strea, 7s. ?s., .(//, p. .'0.G

reali" la conducta tena conocimiento de su obrar ilegal (aspecto intelictivo! # si buscaba o poda prevenir el resultado generado (aspecto volitivo!.
.'/

?s las cosas, en t%rminos generales, la culpa se constitu%e en el .actor exclusi>o de atribucin en el =mbito sancionatorio 1&8. )or contera, la posibilidad de declarar responsabilidad depende en todo momento de la necesaria reali"acin de un juicio de reprochabilidad que implica que slo acta culpablemente aquella persona que de acuerdo con el ordenamiento jurdico poda proceder de otra manera+ por consiguiente, luego de este juicio gen%rico de culpabilidad si procede aplicar t%cnicas concretas para su determinacin (imputacin propiamente dicha! precisando (de acuerdo con el injusto! si el comportamiento se reali" a ttulo de dolo o culpa.'(. En el ordenamiento jurdico colombiano se establece una regla general de proscripcin de la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionatorio, de forma tal que slo el legislador de manera e$presa puede e$cepcionar de este principio someti%ndose, en caso de ser objeto de control constitucional, a un juicio de ra"onabilidad suficiente, pues slo las particularidades del sector administrativo de que se trate pueden justificar la no e$igencia de culpabilidad a efectos de declarar la responsabilidad ..'. ?s las cosas, la no previsin e$presa por parte de la le# del elemento subjetivo del ilcito no habilita a la administracin para que castigue sin anali"ar la culpabilidad. ? la autoridad administrativa no le est confiada esta tarea, ra"n por la cual ante la ausencia de regulacin debe aplicar lo dispuesto por el artculo &(, # ahora con la le# .:5/ de &'.. el artculo 5.. que precepta* J(n materia administrati>a sancionatoria, se obser>ar=n adicionalmente los principios de le/alidad de las .altas % de las sanciones, de "resu ci- de i oce cia( de no re.ormatio in pe?us % non bis in idem. En consecuencia, salvo disposicin e$presa en contrario, al operador #

administrativo corresponde constatar la e$istencia del elemento culpabilidad

para ello debe acreditar tres componentes* .. La imputabilidad, toda ve" que debe establecer que el sujeto pasivo del poder punitivo tiene la capacidad de responder+ &. La relacin psquica entre el administrado sobre el que recae la sancin # el
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,fr. ,orte ,onstitucional. >entencia 3 J 55' de ma#o : de &''/. 1. ). 2aime ,rdoba 3rivi4o. ,?>>?6HE, 2uan ,arlos. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. )g. E;( a E(.. 109 <@1NH6BEL IAL?, ?ntonio. ,onstitucin # <erecho Fb. 1it. )g. &;/ 110 ,orte ,onstitucional. >entencia , J 0(' de diciembre E de .((0. 1. ). ?lejandro 1artne" ,aballero.

hecho descrito como infraccin administrativa. En otros t%rminos debe establecer la intencin # determinar si se actu a ttulo de dolo o culpa, #+ 5. La no e$istencia de supuestos facticos que e$clu#an la responsabilidad .... <icho lo anterior, debe se4alarse que la e$igencia de culpabilidad tiene como manifestacin en el derecho administrativo sancionatorio el principio de personalidad de las sanciones, mediante el cual se impone un lmite al ius puniendi del Estado comoquiera que la responsabilidad derivada del ilCcito administrati>o no puede e$tenderse a un sujeto distinto del infractor, llegar a una conclusin distinta supondra suprimir la e$igencia de dolo o culpa en la reali"acin del supuesto de hecho prohibido en la norma. Esta es la ra"n por la cual, la muerte del infractor ocasiona inmediatamente la cesacin de la actuacin punitiva dado que no se trata de obligaciones patrimoniales que se hagan e$tensibles a los herederos como si ocurre por ejemplo con las obligaciones estrictamente patrimoniales. )or consiguiente, los efectos sancionatorios de la declaratoria de caducidad slo pueden recaer sobre un sujeto* el contratista incumplido..&. <e otro lado, la mera intencin no es suficiente para la imposicin de una sancin administrativa, al igual que ocurre en el derecho penal, en el derecho administrativo sancionador no se castiga la personalidad sino que es indispensable e$aminar el grado de culpabilidad del sujeto, estableciendo una regla segn la cual debe responderse e$clusivamente por los hechos (acciones u omisiones!, porque si no ha# conducta desplegada no es posible la labor de subsuncin de la cual se habl lneas atrs ..5. ?s las cosas, el contratista pudo haber manifestado su intencin de parali"ar las obras, sin embargo al no desplegar comportamientos dirigidos a la parali"acin del objeto contratado no es posible la atribucin de responsabilidad alguna. ?simismo, el principio de culpabilidad se encuentra estrechamente ligado al principio de presuncin de inocencia, de forma tal que se impone, por regla general, en cabe"a de la autoridad administrativa la carga de probar cada uno de los elementos que conforman la infraccin, es decir, los hechos imputados # el grado de culpabilidad con el cual se actu. Este aspecto debe verse perfectamente reflejado en el elemento motivacin del acto administrativo que
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6@L<>,91A<3, 2ames. <erecho, <erecho )enal # Fb. 1it. )g. E/E. <E )?L1? <EL 3E>@, Rngeles. El )rincipio de ,ulpabilidad Fb. 1it. )g. E; # ss. 113 6bCdem.

impone la sancin a trav%s del anlisis conjunto de los diferentes medios probatorios que se ha#an aportado o recaudado en el procedimiento ..:. En este aspecto es importante se4alar, que al ser el dolo # la culpa conceptos que en su demostracin implican un anlisis de la psiquis del sujeto, es completamente aceptado por el derecho punitivo que su prueba se haga mediante indicios, es decir que de supuestos facticos conocidos se pueda constatar la e$istencia de hechos desconocidos..E. La presuncin de inocencia va acompa4ada de otra garanta* el in dubio pro administrado, toda ve" que si el Estado no cumple con la carga probatoria que le corresponde # e$isten dudas ra"onables respecto de la responsabilidad de quien esta siendo objeto de investigacin, la nica respuesta posible es la e$oneracin. Ho obstante lo anterior, es indispensable se4alar que los principios de presuncin de inocencia # de in dubio pro administrado, admiten modulaciones en derecho administrativo sancionatorio que incluso podra conducir a su no aplicacin, es decir procedimientos administrativos sancionatorios en los que se parte de la regla inversa* se presume la culpabilidad, de .orma tal ;ue la car/a de la prueba se despla@a al presunto in.ractor % para ;ue Aste no sea declarado responsable debe demostrar durante la actuacin administrati>a ;ue actu dili/entemente o ;ue el acaecimiento de los <ec<os se dio por una causa extraBa K.uer@a ma%or, caso .ortuito o inter>encin de un terceroL. Ho se trata de un r%gimen de responsabilidad objetiva sino de una reasignacin de la carga probatoria, la responsabilidad sigue siendo subjetiva porque como se desprende de lo afirmado e$iste la posibilidad de e$oneracin comprobando un comportamiento ajustado al deber objetivo de cuidado..0. Es necesario indicar que la posibilidad de e$cepcionar el principio de presuncin de inocencia slo corresponde en nuestro sistema al legislador, quien en el momento de regular las particularidades de los diferentes procedimientos administrativos sancionadores, debe hacer un juicio constitucional de ra"n suficiente para delimitar aquellos supuestos en los que la inversin de la carga de la prueba se justifica al servir de instrumento de proteccin de intereses colectivos #, por ende, evitar que la infraccin desemboque en da4os irreversibles o en
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6bCdem. 6bCdem. 116 ,fr. ,orte ,onstitucional. >entencia , J E(E del &/ de julio de &'.'. 1. ). 2orge Avn )alacio )alacio.

motivos relacionados con el correcto obrar de la administracin pblica # el cumplimiento de deberes impuestos a los ciudadanos. En el primer caso encontramos el supuesto del procedimiento sancionatorio ambiental desarrollado en el artculo EK de la le# .555 de &''( # en el segundo la regulacin reali"ada en el procedimiento sancionatorio tributario../. )or contera, el no pronunciamiento e$preso por parte del legislador no habilita a la administracin para e$cepcionar la aplicacin del principio de presuncin de inocencia, pues su imperatividad se desprende del artculo &( constitucional # ahora del artculo 5.. de la Le# .:5/ que como #a ha tenido oportunidad de se4alar la >ala en esta sentencia, consagra el procedimiento administrativo sancionatorio general, lo cual conlleva que ante una omisin de la le# sectorial, a la autoridad administrativa no le queda otro camino distinto a llenar las lagunas e$istentes con las disposiciones consagradas de forma general para el ejercicio de potestad punitiva. ?s las cosas, en materia contractual al no e$istir una norma que se ocupe de la garanta a la que se est haciendo referencia, se impone al operador la carga de demostrar los elementos de la infraccin pues, se insiste, a %ste no le es permitido crear e$cepciones no previstas en el ordenamiento jurdico. Dinalmente, la culpabilidad comprende un principio de atribuibilidad, es decir que debe constatarse que los hechos se cometieron a ttulo de dolo o culpa ..;. En principio podra pensarse que se trata de una aplicacin id%ntica a la reali"ada en el derecho penal, no obstante, al igual que ocurre con los restantes componentes de la infraccin (tipicidad # antijuridicidad! es necesario compatibili"ar la garanta reconocida en cabe"a del ciudadano con el inter%s pblico o colectivo que gestiona el aparato administrativo, ecuacin que slo puede conducir a una mati"acin de la construccin penalista # a la identificacin de reglas claras que aporten sustantividad al derecho administrativo sancionatorio. La primera diferencia sustancial que debe apuntarse es la F inexi/ibilidad del dolo en el derecho administrativo sancionatorio. Ho se est afirmando que un actuar doloso no tenga consecuencias en el plano administrativo, lo que se quiere se4alar es que a diferencia de lo que ocurre en el derecho penal este grado de culpabilidad no constitu#e la regla general, alrededor de %l no se constru#e la responsabilidad punitiva en sede administrativa. En otras palabras, en el derecho
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,fr. ,orte ,onstitucional. >entencia , J 05/ de 1a#o 5. de &'''. 1. ). Rlvaro 3afur 6alvis. 6bCdem.

penal se e$ige la comisin de conductas a ttulo doloso, es decir se requiere en la ma#ora de los supuestos que se constate en el proceso judicial que el sujeto conoca la conducta que reali"aba, tena conciencia de antijuridicidad # adelant acciones (o incurri en omisiones! para obtener el resultado prohibido. Esta construccin conlleva a que la culpa ocupe un lugar secundario, toda ve" que slo se responde por este grado de culpabilidad cuando el legislador lo prev% as e$presamente a trav%s de la estructuracin de tipos penales concretos (por ejemplo, el peculado culposo!..(. En el derecho administrativo sancionador la relacin e$puesta se invierte al ser la culpa el centro alrededor del cual gravita su construccin. ?s las cosas, se responde en primer lugar por la falta al deber objetivo de cuidado # el dolo, en caso de constatarse, se despla"a al momento en el que la autoridad reali"a la labor de adecuacin de la sancin+ es decir, que su presencia # constatacin hace mas gravoso el castigo a imponer .&', de all que la doctrina sostenga* Jla accin imprudente constitu%e el punto de partida ori/inario de las pro<ibiciones ?urCdico " administrati>as, la reali@acin dolosa del <ec<o es un <ec<o deri>ado ;ue presupone ;ue a;uel no se cometi de .orma imprudente. Nasta el punto de ;ue en este =mbito puniti>o se incrimina la imprudencia en toda su extensin, esto es, desde la culpa le>Csima <asta la imprudencia temeraria 121. Ho obstante lo anterior, al igual que ocurre con la antijuridicidad, el legislador en su libertad de configuracin puede disponer de forma e$presa la presencia de dolo en la descripcin contenida en la infraccin, es el caso de los tipos administrativos que contienen e$presiones tales como* el ;ue con el propsito, el ;ue persi/uiendo, el ;ue con la intencin, etc. En estos supuestos, como puede observarse la inclusin del m$imo grado de culpabilidad es ta$ativa por lo cual la posible declaratoria de responsabilidad depender en todo momento de su constatacin en el procedimiento administrativo e$clu#%ndose as cualquier posibilidad de anlisis de la culpa..&&. ?l ser la culpa el centro gravitacional de la construccin del elemento subjetivo del ilcito administrativo, se puede concluir que la declaratoria de responsabilidad sancionatoria se obtiene como regla general de la constatacin de la violacin del
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6bCdem. 8AH,QH ,Q8<@7?, 2orge Avn. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. )g. E(E # ss. 121 <E )?L1? <EL 3E>@, Rngeles. El )rincipio de ,ulpabilidad Fb. 1it. )g. .&;. 122 8AH,QH ,Q8<@7?, 2orge Avn. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. )g. E(E # ss.

deber objetivo de cuidado, de all que aquello

que mas se castiga sean

comportamientos imprudentes (acciones positivas que implican sobrepasar el contenido de las obligaciones contenidas en la legalidad administrativa. >e trata de e$tralimitaciones!, negligentes (contrarios a la diligencia que se demanda en cada caso concreto a trav%s de un dejar hacer o del incumplimiento de alguna de las obligaciones que sirven de limite a su actuar! o imperitos (desconocimiento de las normas # reglas que rigen la actividad # profesin en la que se desenvuelve el individuo!.&5. En consecuencia, la infraccin administrativa no solo puede concebirse como una accin psC;uicamente determinada % >alorada moralmente, sino de rele>ancia social estimable. )or lo ;ue a los .actores psicol/icos % Aticos de su /enAtica, <a% ;ue aBadir los de matri@ sociol/icoJ KJL (n la culpa son per.ectamente >isibles tales .actores ex/enos, tantas >eces decisi>os en la materia, sobre todo en las concepciones normati>as de culpabilidad ;ue son consecuencia en lo ?urCdico124. ?s, se e$ige que el individuo se comporte en sociedad de una manera ajustada a derecho # que tenga un obrar diligente, de forma tal que cuando se reali"a una conducta imprudente, imperita o negligente %sta debe reprocharse por que no solo denota el carcter asocial del sujeto sino porque adems coloca en entredicho e$igencias que son acuerdos mnimos para la vida colectiva .&E. Esto ltimo es determinante, pues lo temerario o descuidado cambia segn las circunstancias histricas # t%cnicas de una sociedad, de forma tal que la forma en como se aprecia la velocidad al manejar no es la misma a como se hacia cuando el automvil apenas hacia su aparicin. Las e$igencias mnimas en el mbito de lo administrativo se concretan en la estipulacin de deberes # en el establecimiento de prohibiciones, de all que el comportamiento culposo conlleve el incumplimiento de un contenido obligacional .&0 que, en la ma#or parte de los supuestos, se desprende de normas generales (le#es, reglamentos # actos administrativos generales!, de decisiones administrativas individuales, particulares # concretas (el contenido de una licencia! o de acuerdos de voluntades+ en este ltimo supuesto se enmarca el derecho contractual colombiano, porque finalmente la declaratoria de caducidad se presenta cuando se incumple el contenido prestacional del negocio jurdico,
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,fr. 6AL 7@3E8@, Enrique. La 8esponsabilidad 1%dica <erivada de los ?ctos ?dministrativos en el >ector >alud. 7ogot, Bniversidad E$ternado de ,olombia. &'.&. )g. (5 # ss. 124 TBAH3?H@ 8A)@LLV>, ?ntonio. <erecho )enal de la ,ulpa. Amprudencia. 7arcelona, Editorial 7och. )g. .&; # ss. 125 6bCdem. 126 6bCdem.

conducta reprochable por ser %ste el instrumento del que se vale la ?dministracin para la consecucin de bienes e intereses colectivos. Es cierto que tradicionalmente se ha dicho que por regla general el contratista es un particular colaborador de la administracin, no obstante las contraprestaciones a que se obliga tienen incidencia en lo colectivo, su correcta ejecucin es la materiali"acin misma del principio de solidaridad que rige su actuar al estar %ste estrechamente vinculado a la materiali"acin de competencias administrativas. La culpa entonces, supone la F inobser>ancia del cuidado debido mediante un actuar desidioso o imprevisor+ sin embargo, el incumplimiento de dicho deber objetivo puede ser categori"ado o clasificado en varias especies teniendo en cuenta la intensidad de la conducta+ de all que se hable de imprudencia temeraria (culpa lata o supina!, culpa simple o leve # culpa levsima .&/. ?s las cosas, para reali"ar un estudio adecuado del elemento subjetivo del ilcito se debe acudir a las construcciones propias del derecho civil, pues el anlisis de esta forma de comportamiento resulta insuficiente al acudirse al derecho penal si se advierte que all slo tiene importancia la llamada imprudencia temeraria teniendo por irrelevantes los restantes grados de culpa, cosa que no ocurre en el derecho administrativo sancionatorio en los que %stos deben ser tenidos en cuenta para la determinacin de la gravedad de la sancin .&;. )ara reali"ar esta tarea se utili"an baremos o cnones de comparacin objetivos que hacen referencia a la diligencia que de forma abstracta se le e$ige a una persona en una determinada situacin.&(. 3ratndose de la culpa grave el baremo utili"ado es F la persona menos dili/ente1$& comoquiera que se trata de un comportamiento que no utili"aran en el manejo de los negocios ni siquiera los individuos ms negligentes o de poca prudencia.5.. ?l igual que ocurre en derecho civil, en el mbito sancionatorio este es el comportamiento que denota ma#or gravedad # ello se debe ver reflejado en el momento en el que el operador adecua la sancin. ? su ve", en la culpa leve o simple el baremo utili"ado es el buen padre de .amilia " la persona dili/ente 1$2 al tratarse de un descuido leve o ligero es la falta al deber de cuidado que los
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<E )?L1? <EL 3E>@, Rngeles. El )rincipio de ,ulpabilidad 6bCdem. 129 6bCdem. 130 6bCdem. 131 ?rtculo 05 del ,digo ,ivil. 132 <E )?L1? <EL 3E>@, Rngeles. El )rincipio de ,ulpabilidad

Fb. 1it. )g. .:. # ss.

Fb. 1it. )g. .:. # ss

hombres emplearan ordinariamente en sus propios negocios, se opone por tanto al cuidado mediano.55. )or ltimo, en la culpa levsima el baremo utili"ado es F la persona m=s dili/ente1$4, comoquiera que se traduce en una falta del esmerado empe4o que debe emplear un hombre en sus negocios mas importantes .5E. Es necesario advertir que el operador en cada sector administrativo debe cerciorarse de cual fue la opcin desarrollada por el legislador en su libertad de configuracin, toda ve" que en la conformacin de cada procedimiento administrativo sancionatorio especial %ste puede optar* .. Establecer como principio aplicable a todas las infracciones o en la regulacin de ilcitos concretos la e$igencia del m$imo grado de culpa, o lo que es igual, establecer que la conducta prohibida slo puede materiali"arse cuando se presente una impudencia temeraria+ &. Establecer como principio aplicable a todas las infracciones o en la regulacin de ilcitos administrativos concretos que la conducta prohibida se materiali"a con la sola inobservancia de la norma. En este supuesto, no se trata del establecimiento de un r%gimen de responsabilidad objetivo sino de la e$igencia del deber de m$ima diligencia pues en algunas oportunidades se pide una obligacin superior de conocimiento # comprensin de las normas que regulan un sector administrativo, especialmente en aquellas actividades que conllevan la generacin de riesgos para la sociedad .50, #, 5. Ho establecer un baremo concreto de medicin # permitirle al operador en la labor de adecuacin e imposicin de la sancin la utili"acin de una t%cnica numerus apertus. ?s, en los dos primeros supuestos debe e$istir un pronunciamiento e$preso del legislador que de darse conlleva diferentes consecuencias* .. >i e$ige imprudencia temeraria los restantes grados de culpa se e$clu#en del momento en el que se reali"a la adecuacin de la sancin # slo podra agravarla la constatacin de que en el obrar e$isti dolo, #+ &. >i lo que se e$ige es la mera inobservancia e$iste la posibilidad de agravar la sancin si se constata no slo la presencia de dolo sino tambi%n de culpa leve # de culpa grave. En el tercer supuesto, el silencio de la le# conlleva que la autoridad asuma una t%cnica de numerus apertus en la adecuacin de la sancin.5/, pues se le confa
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?rtculo 05 del ,digo ,ivil. <E )?L1? <EL 3E>@, Rngeles. El )rincipio de ,ulpabilidad Fb. 1it. )g. .:. # ss 135 ?rtculo 05 del ,digo ,ivil. 136 HAE3@ 6?8,N?, ?lejandro. <erecho ?dministrativo Fb. 1it. 137 ,orte ,onstitucional. >entencia , J .;. de mar"o .& de &''&. 1. ). 1arco 6erargo 1onro# ,abra.

la labor, en cada caso concreto, de determinar el grado de diligencia e$igible (dependiendo de la actividad desarrollada, los conocimientos # preparacin requeridos, la obligacin de dominar la informacin sobre un sector de actividad dado el riesgo que se genera, etc.! # establecer si %ste fue o no respetado .5;. La posibilidad de agravar la consecuencia siempre ser posible si se constata el dolo (recu%rdese lo que se dijo de su carcter ine$igible! o de que el baremo utili"ado no sea el del F<ombre m=s imprudente porque al tratarse de una ignorancia supina, de un comportamiento que amerita el menor cuidado, se e$clu#en los restantes criterios de medicin de la diligencia # la respuesta debe ser de las mas gravosas. En materia contractual el artculo 05 del <ecreto &&& de .(;5 (igual alcance tiene en la actualidad el artculo .; de la Le# ;' de .((5! se4ala como causal de declaratoria de caducidad, el incurrir en un incumplimiento de las obli/aciones ;ue <a/an imposible la e?ecucin de contratos o causen per?uicios a la entidad. ,omo puede observarse, el legislador no hi"o mencin de alguno de los grados de culpa, por lo que ante este silencio debe entenderse que debe aplicarse la t%cnica del numerus apertus. )or ltimo, la >ala debe hacer una precisin* el anlisis de la clase culpa # su relacin con la magnitud del incumplimiento, es un aspecto respecto del cual ni el operador administrativo ni el jue" pueden establecer reglas generales, comoquiera que es del caso en concreto # especialmente, del anlisis de las prestaciones a que las partes se obligaron, que puede deducirse con e$actitud el nivel de diligencia requerido # el impacto que su ausencia tendra sobre el objeto contratado. ?s, aun cuando resulte evidente que la culpa grave tiene ma#or potencialidad de impedir el normal desarrollo de las prestaciones pactadas, en algunas ocasiones esta circunstancia se presenta con la Fmera inobservanciaG de normas jurdicas o t%cnicas, supuesto en el cual la m$ima responsabilidad se e$ige por incurrir en culpa levsima. ?s por ejemplo, la construccin de una infraestructura puede verse detenida al no ser lo suficientemente cuidadoso en la aplicacin de las reglas propias de la ingeniera civil. +' L"s me!i"s /r"3at"ri"s a/"rta!"s %"s hech"s /r"3a!"s en e% /r"ces"'

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6bCdem.

Lo primero que advierte la >ala es que en el proceso fueron aportados algunos documentos en copia simple por la parte demandante # por la parte demandada, circunstancia que, prima .acie, hara invalorable los medios de conviccin que all reposan. Ho obstante, de conformidad con los lineamientos legales # jurisprudenciales recientes, se reconocer valor a la prueba documental que si bien se encuentra en fotocopia, ha obrado en el proceso desde el auto de pruebas # que, por consiguiente, respecto de la misma se surti el principio de contradiccin. En relacin con las normas que regulan la materia, es preciso se4alar que la regulacin vigente es la contenida en los artculos &E: # &E& del ,.).,., normas cu#o sentido literal es el siguiente* 0A<T=CULO ;:;. DOCU>ENTO AUT?NTICO. Art'culo modificado "or el art'culo ;@ de la Ley )A4 de ;BBC. El ue!o teDto es el si$uie te5 (s autAntico un documento cuando existe certe@a sobre la persona ;ue lo <a elaborado, manuscrito o .irmado. (l documento pGblico se presume autAntico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tac<a de .alsedad. (l documento pri>ado es autAntico en los si/uientes casos0 1. 2i <a sido reconocido ante el ?ue@ o notario, o si ?udicialmente se orden tenerlo por reconocido. 2. 2i .ue inscrito en un re/istro pGblico a peticin de ;uien lo .irm. $. 2i <abiAndose aportado a un proceso % a.irmado estar suscrito, o <aber sido manuscrito por la parte contra ;uien se opone, Asta no lo tac< de .also oportunamente, o los sucesores del causante a ;uien se atribu%e de?aren de <acer la mani.estacin contemplada en el inciso se/undo del artCculo 289. (sta norma se aplicar= tambiAn a las reproducciones mec=nicas de la >o@ o de la ima/en de la parte contra ;uien se aducen, a.irm=ndose ;ue corresponde a ella. 4. 2i .ue reconocido implCcitamente de con.ormidad con el artCculo 2'#. 5. 2i se declar autAntico en pro>idencia ?udicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra ;uien se opone en el nue>o proceso, o en la dili/encia de reconocimiento de ;ue trata el artCculo 2'4. 2e presumen autAnticos los libros de comercio debidamente re/istrados % lle>ados en le/al .orma, el contenido % las .irmas de pli@as de se/uros % recibos de pa/o de sus primas, certi.icados, recibos, bonos % tCtulos de in>ersin en establecimientos de crAdito % contratos de prenda con Astos, cartas de crAdito, contratos de cuentas corrientes bancarias, extractos del mo>imiento de Astas % de cuentas con a;uellos establecimientos, recibos de consi/nacin % comprobantes de crAditos, de dAbitos % de entre/a de c<e;ueras, emitidos por los mismos establecimientos, % los tCtulos de acciones en sociedades comerciales % bonos emitidos por estas, tCtulos >alores,

certi.icados % tCtulos de almacenes /enerales de depsito, % dem=s documentos pri>ados a los cuales la le% otor/ue tal presuncin. 0I ciso modificado "or el art'culo ** de la Ley *CA: de ;B*B. El ue!o teDto es el si$uie te 0 E todos los "rocesos( los docume tos "ri!ados ma uscritos( firmados o ela#orados "or las "artes( "rese tados e ori$i al o e co"ia "ara ser i cor"orados a u eD"edie te ,udicial co fi es "ro#atorios( se "resumir/ aut7 ticos( si ecesidad de "rese taci"erso al i aute ticaci- . Esta "resu cio a"licar/ a los docume tos ema ados de terceros de aturale+a dis"ositi!a . 2e presumen autAnticos todos los documentos ;ue reGnan los re;uisitos establecidos en el artCculo 488, cuando de ellos se pretenda deri>ar tCtulo e?ecuti>o. +os memoriales presentados para ;ue .ormen parte del expediente se presumir=n autAnticos sal>o a;uellos ;ue impli;uen o comporten disposicin del derec<o en liti/io % los poderes otor/ados a apoderados ?udiciales ;ue, en todo caso, re;uerir=n de presentacin personal o autenticacin. K-e/rillas % subra%ado adicionalesL. JJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJJ JJJJJJJJJ. 0A<T=CULO ;:4. EALO< P<OBATO<IO DE LAS COPIAS. Art'culo modificado "or el art'culo *( umeral **) del Decreto --=- !e )<=<' El ue!o teDto es el si$uie te5 +as copias tendr=n el mismo >alor probatorio del ori/inal, en los si/uientes casos0 1. 1uando <a%an sido autori@adas por notario, director de o.icina administrati>a o de policCa, o secretario de o.icina ?udicial, pre>ia orden del ?ue@, donde se encuentre el ori/inal o una copia autenticada. 2. 1uando sean autenticadas por notario, pre>io cote?o con el ori/inal o la copia autenticada ;ue se le presente. $. 1uando sean compulsadas del ori/inal o de copia autenticada en el curso de inspeccin ?udicial, sal>o ;ue la le% dispon/a otra cosa. K-e/rillas del ori/inalL.

,omo se aprecia, las disposiciones contenidas en los artculos &E& # &E: del ,.).,., resultan aplicables a los procesos de naturale"a contencioso administrativa en curso, de conformidad con la regla de integracin normativa contenida en el artculo &0/ del ,.,.?. <e otro lado, es necesario destacar la modificacin introducida por el artculo .. de la le# .5(E de &'.', que cambi el inciso cuarto del artculo &E& del ,.).,., para se4alar que los documentos privados elaborados o suscritos por las partes, incorporados al proceso en original o copia se presumen aut%nticos, sin necesidad

de presentacin personal ni autenticacin, salvo los que provienen de terceros que revisten la condicin de dispositivos. Ho obstante, con la promulgacin de la le# .:5/ de &'.. Jnuevo cdigo de procedimiento administrativo # de lo contencioso administrativoJ se profiri una disposicin especial aplicable a los asuntos de conocimiento de esta jurisdiccin, precepto cu#o contenido # alcance era el siguiente* 3R:,1O+F 215. 73+FR )RF53:FR6F ( +32 1F)632. Se "resumir/( sal!o "rue#a e co trario( %ue las co"ias te dr/ el mismo !alor del ori$i al cua do o &aya sido tac&adas de falsas , para cu%o e.ecto se se/uir= el tr=mite dispuesto en el 1di/o de )rocedimiento 1i>il. +a re/la pre>ista en el inciso anterior no se aplicar= cuando se trate de tCtulos e?ecuti>os, caso en el cual los documentos ;ue los conten/an deber=n cumplir los re;uisitos exi/idos en la le%.

<e all que la citada disposicin resultaba aplicable a los procesos contencioso administrativos que estuvieran amparados por la regla de transicin contenida en el artculo 5'; de la misma le# .:5/ de &'.. .5(. Lo relevante del artculo &.E de la le# .:5/ de &'.. J,.).?.,.?.J era que incorporaba o concentraba la regulacin legal del valor probatorio de las copias en una sola disposicin, que no se prestaba para interpretaciones o hermen%uticas en relacin bien con la clase o naturale"a del documento Jpblico o privadoJ as como tampoco con su autor, signatario o suscriptor Jlas partes o tercerosJ. En esa lgica, la normativa mencionada constitua un r%gimen de avan"ada en el que el principio de buena fe contenido en el te$to constitucional (artculo ;5! # desarrollado ampliamente en el ,digo ,ivil Jen sus vertientes objetiva # subjetivaJ se garanti"aba plenamente, toda ve" que corresponda a las partes o sujetos procesales tachar de falsas las copias que, en su criterio, no
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F?83N,BL@ 5';. 8V6A1EH <E 38?H>A,AQH = IA6EH,A? . El presente ,digo comen"ar a regir el dos (&! de julio del a4o &'.&. KEste C!i#" s%" se a/%icar$ a %"s /r"ce!imient"s %as actuaci"nes a!ministrati(as 4ue se inicien? as c"m" a %as !eman!as /r"ces"s 4ue se instauren c"n /"steri"ri!a! a %a entra!a en (i#encia' KL"s /r"ce!imient"s %as actuaci"nes a!ministrati(as? as c"m" %as !eman!as /r"ces"s en curs" a %a (i#encia !e %a /resente %e se#uir$n ri#iBn!"se cu%minar$n !e c"nf"rmi!a! c"n e% rB#imen 5ur!ic" anteri"r.G (>e destaca!.

correspondan con el original #, por lo tanto, dar paso al incidente de tacha de falsedad del respectivo documento. Es as como, con el artculo &.E de la le# .:5/ de &'.., se permita que las partes aportaran los documentos que tenan en su poder en copia, sin importar que los mismos fueran elaborados por aqu%llas, por terceros o inclusive que provinieran de una autoridad administrativa o judicial. Era el reconocimiento pleno del principio de confian"a que debe imperar en toda sociedad moderna, siempre # cuando se otorguen las herramientas para surtir de manera efectiva el derecho de contradiccin. En esa lnea de pensamiento, las regulaciones contenidas en las le#es .5(E de &'.' # .:5/ de &'.., eran el reflejo de una concepcin del proceso ms moderna, alejada de los ritualismos # formalismos que tanto da4o le han hecho a la administracin de justicia, puesto que atentan contra los principios de celeridad # eficacia. La confian"a, en el sentido filosfico # sociolgico, ha sido delimitada en los siguientes t%rminos* +a con.ian@a, en el m=s amplio sentido de la .e en las expectati>as de uno, es un <ec<o b=sico de la >ida social. )or supuesto ;ue en muc<as situaciones, el <ombre puede en ciertos aspectos decidir si otor/a con.ian@a o no. Pero u a com"leta ause cia de co fia +a le im"edir'a i cluso le!a tarse e la ma.a a. Ser'a !'ctima de u se tido !a$o de miedo y temores "arali+a tes. I cluso o ser'a ca"a+ de formular u a desco fia +a defi iti!a y &acer de ello u fu dame to "ara medidas "re!e ti!as( ya %ue esto "resu"o dr'a co fia +a e otras direccio es. Cual%uier cosa y todo ser'a "osi#le. Tal co fro taci- a#ru"ta co la com"le,idad del mu do al $rado m/Dimo es m/s de lo %ue so"orta el ser &uma o. (ste punto de partida puede considerarse como re.erencia, como una a.irmacin incontro>ertiblemente >erdadera. 1ada dCa ponemos nuestra con.ian@a en la naturale@a del mundo, ;ue de <ec<o es e>idente por sC misma, % en la naturale@a <umana. E este i!el %ue es el m/s #/sico( la co fia +a 6Futraue 9 es u ras$o atural del mu do( "arte i te$ral de los l'mites de tro de los cuales !i!imos uestras !idas cotidia as( au %ue o es u com"o e te i te cio al 6y( "or lo ta to( !aria#le9 de la eD"erie cia . 0E se$u do lu$ar( la ecesidad de co fia +a "uede co siderarse como el "u to de "artida correcto y a"ro"iado "ara la deri!acide re$las "ara la co ducta a"ro"iada. Si el caos y el temor "arali+a te so las G icas alter ati!as "ara la co fia +a( &ay %ue

co cluir %ue el &om#re "or aturale+a tie e %ue otor$ar co fia +a( au cua do esto o se &a$a cie$ame te y s-lo e ciertas direccio es. Por medio de este m7todo u o lle$a a las m/Dimas 7ticas o a la ley aturalJ14& K-e/rillas del ori/inalL.

En efecto, los lineamientos procesales modernos tienden a valorar la conducta de los sujetos procesales en aras de ponderar su actitud #, de manera especial, la buena fe # lealtad con que se obra a lo largo de las diferentes etapas que integran el procedimiento judicial. Ho obstante lo anterior, con la e$pedicin de la le# .E0: de &'.& Jnuevo cdigo general del procesoJ corregido mediante el <ecreto ./50 de &'.&, se derog e$presamente el inciso primero del artculo &.E de la le# .:5/ de &'.., ,.).?.,.?. En efecto, el artculo .0 del <ecreto ./50, estableci* 3R:,1O+F V16*F 2(E:F. 1orrC?ase el literal aL del artCculo #2# de la +e% 15#4 de 2&12, el cual ;uedar= asC0 W3rtCculo #2#. 0A "artir de la "romul$aci- de esta ley %ueda dero$ados5 artCculos 12#, 128, la expresin W% a recibir declaracin a los testi/os indicados por los solicitantesW del 129, 1$&, 1$$, la expresin Wpracticadas las dili/encias indicadas en el artCculo 1$&W del 1$4, las expresiones W% no <ubiere por este tiempo de practicar las dili/encias de ;ue <abla el artCculo 1$&W % Wsin tales .ormalidadesW del 1$# % 2&2 del 1di/o 1i>ilS artCculos 9X % 21 del ecreto 2#51 de 1991S los artCculos 8X inciso 2X parte .inal, 2&9 3 % 2&9 5 de la +e% 2'& de 199#S el artCculo 148 de la +e% 44# de 1998S 211 % 544 del 1di/o de )rocedimiento 1i>ilS el numeral 1 del artCculo 19 % la expresin Wpor sorteo pGblicoW del artCculo #' inciso 1X de la +e% 111# de 2&&#S el inciso 2X del artCculo 4& de la +e% 1258 de 2&&8S la expresin W;ue re;uerir= presentacin personalW del artCculo '1( el i ciso *H del art'culo ;*: % el inciso 2X del artCculo $&9 de la +e% 14$' de 2&11S la expresin W-o se re;uerir= actuar por intermedio de abo/adoW del artCculo 58 numeral 4, el literal eL del numeral 5 del artCculo 58 % el numeral 8 del artCculo 58 de la +e% 148& de 2&11S el artCculo $4 del ecreto"le% 19 de 2&12S %, cual;uier norma ;ue sea contraria a las ;ue entran en >i/encia a partir de la promul/acin de esta le%., KJL

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LB91?HH, Hi]las F,onfian"aG, Ed. ?nthropos, ,iudad de 1%$ico, &''E, )g. E # 0.

?s las cosas, al haber derogado el ,digo 6eneral del )roceso ,.6.)., la disposicin contenida en la le# .:5/ de &'.., resulta incuestionable que las normas para la valoracin de las copias son las contenidas en los artculos &E& # &E: del ,.).,., preceptos que mantienen vigencia, #a que slo la perdern a partir del .K de enero de &'.:, segn lo dispuesto en el artculo 0&/ de la codificacin general citada.:.. Las reglas relativas a la valoracin de las copias, que podrn entrar en vigencia el .K de enero de &'.:, segn lo dispuesto en el numeral 0 del artculo 0&/ del ,.6.)., son las siguientes* KArt'culo ;4C. Disti tas clases de docume tos. 2on documentos los escritos, impresos, planos, dibu?os, cuadros, mensa?es de datos, .oto/ra.Cas, cintas cinemato/r=.icas, discos, /rabaciones ma/neto.nicas, >ideo/rabaciones, radio/ra.Cas, talones, contraseBas, cupones, eti;uetas, sellos %, en /eneral, todo ob?eto mueble ;ue ten/a car=cter representati>o o declarati>o, % las inscripciones en l=pidas, monumentos, edi.icios o similares. +os documentos son pGblicos o pri>ados. ocumento pGblico es el otor/ado por el .uncionario pGblico en e?ercicio de sus .unciones o con su inter>encin. 3sC mismo, es pGblico el documento otor/ado por un particular en e?ercicio de .unciones pGblicas o con su inter>encin. 1uando consiste en un escrito autori@ado o suscrito por el respecti>o .uncionario, es instrumento pGblicoS cuando es
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FArtcu%" A-,' Ei$e cia' FLa vigencia de las disposiciones establecidas en esta le# se regir por las siguientes reglas* F.. ,orregido por el art. .;, <ecreto Hacional ./50 de &'.&. Los artculos &:, 5' numeral ; # pargrafo, 5. numeral &, 55 numeral &, &'0, :0/, 0.' a 0&/ entrarn a regir a partir de la promulgacin de esta le#. F&. La prrroga del pla"o de duracin del proceso prevista en el artculo .&. de este cdigo, ser aplicable, por decisin de jue" o magistrado, a los procesos en curso, al momento de promulgarse esta le#. F5. El ,onsejo >uperior de la 2udicatura dispondr lo necesario para que los e$pedientes de procesos o asuntos en los que no se ha#a producido actuacin alguna en los ltimos dos (&! a4os anteriores a la promulgacin de este cdigo, no sean registrados dentro del inventario de procesos en trmite. En consecuencia, estos procesos o asuntos no podrn, en ningn caso, ser considerados para efectos de anlisis de carga de trabajo, o congestin judicial. F:. Los artculos ./ numeral ., .; numeral ., &' numeral ., &E, 5' numeral ; # pargrafo, 5. numeral 0 # pargrafo, 5& numeral E # pargrafo, (:, (E, 5./, 5E., 5(;, :;/ pargrafo, E5. a E/0 # E(' entrarn a regir a partir del primero (.K! de octubre de dos mil doce (&'.&!. FE. ? partir del primero (.K! de julio de dos mil trece (&'.5! corresponder a la >ala ?dministrativa del ,onsejo >uperior de la 2udicatura la e$pedicin de las licencias provisionales # temporales previstas en el <ecreto .(0 de .(/., as como la aprobacin para la constitucin de consultorios jurdicos prevista en el artculo 5' de dicho <ecreto. KA' L"s !em$s artcu%"s !e %a /resente %e entrar$n en (i#encia a /artir !e% /rimer" F)LG !e ener" !e !"s mi% cat"rce F-.)*G? en f"rma #ra!ua% , en la medida en que se ha#an ejecutado los programas de formacin de funcionarios # empleados # se disponga de la infraestructura fsica # tecnolgica, del nmero de despachos judiciales requeridos al da, # de los dems elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral # por audiencias, segn lo determine el ,onsejo >uperior de la 2udicatura, # en un pla"o m$imo de tres (5! a4os, al final del cual esta le# entrar en vigencia en todos los distritos judiciales del pas.

autori@ado por un notario o ;uien <a/a sus >eces % <a sido incorporado en el respecti>o protocolo, se denomina escritura pGblica. 0Art'culo ;44. Docume to aut7 tico. (s autAntico un documento cuando existe certe@a sobre la persona ;ue lo <a elaborado, manuscrito, .irmado, o cuando exista certe@a respecto de la persona a ;uien se atribu%a el documento. 0Los docume tos "G#licos y los "ri!ados ema ados de las "artes o de terceros( e ori$i al o e co"ia( ela#orados( firmados o ma uscritos( y los %ue co te $a la re"roduccide la !o+ o de la ima$e ( se "resume aut7 ticos( mie tras o &aya sido tac&ados de falso o desco ocidos( se$G el caso. :ambiAn se presumir=n autAnticos los memoriales presentados para ;ue .ormen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los ;ue impli;uen disposicin del derec<o en liti/io % los poderes en caso de sustitucin. 3sC mismo se presumen autAnticos todos los documentos ;ue reGnan los re;uisitos para ser tCtulo e?ecuti>o. 0La "arte %ue a"orte al "roceso u docume to( e ori$i al o e co"ia( reco oce co ello su aute ticidad y o "odr/ im"u$ arlo( eDce"to cua do al "rese tarlo ale$ue su falsedad. +os documentos en .orma de mensa?e de datos se presumen autAnticos. 0Lo dis"uesto e este art'culo se a"lica e todos los "rocesos y e todas las ,urisdiccio es. 0Art'culo ;4:. A"ortaci- de docume tos. Los docume tos se a"ortar/ al "roceso e ori$i al o e co"ia. 0Las "artes de#er/ a"ortar el ori$i al del docume to cua do estu!iere e su "oder( sal!o causa ,ustificada. Cua do se alle$ue co"ia( el a"orta te de#er/ i dicar e d- de se e cue tra el ori$i al( si tu!iere co ocimie to de ello. Art'culo ;4@. Ealor "ro#atorio de las co"ias. 0Las co"ias te dr/ el mismo !alor "ro#atorio del ori$i al( sal!o cua do "or dis"osicile$al sea ecesaria la "rese taci- del ori$i al o de u a determi ada co"ia. 0Si "er,uicio de la "resu ci- de aute ticidad( la "arte co tra %uie se adu+ca co"ia de u docume to "odr/ solicitar su cote,o co el ori$i al( o a falta de este co u a co"ia eD"edida co a terioridad a a%uella. El cote,o se efectuar/ media te eD&i#ici- de tro de la audie cia corres"o die te .

KJL K-e/rillas % subra%ado del ori/inalL. ?s las cosas, cuando entre en vigencia el acpite correspondiente a la prueba documental, contenida en el ,.6.)., se avan"ar de manera significativa en la presuncin de autenticidad de los documentos, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional+ lo anterior, toda ve" que de los artculos &:5 a &:E del ,.6.)., se pueden e$traer algunas conclusiones* i! los documentos pblicos o privados, emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, se presumen aut%nticos, ii! es posible que las partes los tachen de falsos o los descono"can, lo que originar que se surta el respectivo trmite de la tacha, iii! los documentos se pueden aportar al proceso en original o en copia, iv! las copias, por regla general, tendrn el mismo valor probatorio que el documento original, salvo disposicin especial en contrario, v! cuando se aporta un documento en copia, corresponde a la parte que lo allega indicar Jsi lo conoceJ el lugar donde reposa el original para efectos de reali"ar el respectivo cotejo, de ser necesario, # vi! las partes pueden solicitar el cotejo de los documentos aportados en copias. )or consiguiente, el legislador ha efectuado un constructo que busca superar la rigide" # la infle$ibilidad de un sistema procesal basado en los formalismos, que distancia a las partes en el proceso, crea costos para los sujetos procesales #, en t%rminos de la teora econmica del derecho, desencadena unas e$ternalidades que inciden de manera negativa en la eficiencia, eficacia # la celeridad de los trmites judiciales. ?hora bien, una ve" efectuado el recorrido normativo sobre la valide" de las copias en el proceso, la >ala insiste en que Ja la fechaJ las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artculos &E& # &E: del ,.).,., con la modificacin introducida por el artculo .. de la le# .5(E de &'.', ra"n por la cual deviene ine$orable que se analice el contenido # alcance de esos preceptos a la lu" del artculo ;5 de la ,onstitucin )oltica # los principios contenidos en la le# &/' de .((0 Jestatutaria de la administracin de justiciaJ. En el caso sub examine, cada parte pudo controvertir # tachar la prueba documental que fue aportada por la contraparte, circunstancia que no acaeci, tanto as que ninguna de las partes objet o se refiri a la valide" de esos documentos.

)or lo tanto, la >ala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, as como el deber de lealtad procesal reconocer valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso # que, surtidas las etapas de contradiccin, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas. El anterior paradigma, como se se4al, fue recogido por las le#es .5(E de &'.', .:5/ de &'.., # .E0: de &'.&, lo que significa que el espritu del legislador, sin anfibologa, es modificar el modelo que ha imperado desde la e$pedicin de los <ecretos le#es .:'' # &'.( de .(/'. En otros t%rminos, a la lu" de la ,onstitucin )oltica abstenerse de adoptar una decisin de fondo en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuacin, implicara afectar J de modo significativo e injustificadoJ el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, as como el acceso efectivo a la administracin de justicia (arts. &&; # &&( ,.).!. Lo anterior no significa que se est%n aplicando normas derogadas (ultractividad! o cu#a vigencia se encuentra diferida en el tiempo (retroactividad!, simplemente se quiere reconocer que el modelo hermen%utico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al jue" tener ma#or dinamismo en la valoracin de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple # frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su silencio, as como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.! los convalidan, ra"n por la que, mal hara el ju"gador en desconocer los principios de buena fe # de lealtad que han imperado en el trmite, con el fin de adoptar una decisin que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia # celeridad. <e all que, no puede el jue" actuar con obstinacin frente a los nuevos lineamientos del derecho procesal o adjetivo, en los que se privilegia la confian"a # la lealtad de las partes, ra"n por la cual esa es la hermen%utica que esta >ubseccin ha privilegiado en pluralidad de decisiones .:&.
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,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo, >eccin 3ercera, >ubeseccin ,. >entencia del .; de enero de &'.&. 1.).* 2aime @rlando >antofimio 6amboa. 8ad. Ho. .((('.&E'. @portunidad en la que se precis* KDe c"nf"rmi!a! c"n %as manifestaci"nes !e %as /artes? /ara %a Sa%a !ich" !"cument" 4ue "3ra en c"/ia sim/%e? tiene en esta "/"rtuni!a! mBrit" /ara ser ana%i8a!" (a%"ra!"? c"m"4uiera 4ue %a /arte !eman!a!a /i!i tener esa

)or consiguiente, la >ala valorar los documentos allegados por las partes en copia simple. ?s las cosas, con los medios probatorios aportados al proceso se demostr* )' >e prob la calidad en que el demandante actuaba en el proceso. ?l e$pediente se alleg el certificado de e$istencia # representacin de la >ociedad I%le" 1esa # ,A? L3<?.:5. -' En Enero de .((5 las Empresas )blicas de 1edelln abrieron un proceso de licitacin con el objeto de seleccionar los contratistas para reponer las redes #
c"/ia c"m" /rue3a (a%"rar%a c"m" ta%M en "tras /a%a3ras? %a Nacin n" !esc"n"ci !ich" !"cument" ni %" tach !e fa%s"? sin" 4ue c"nscientemente manifest su intencin !e 4ue e% mism" fuese (a%"ra!" !entr" !e% /r"ces"' FEn c"nsi!eracin a %" anteri"r a /esar !e 4ue n" se cum/%i c"n e% re4uisit" !e autenticacin !e %a c"/ia /re(ist" en e% artcu%" ->* !e %a %e /r"cesa% ci(i%? %a Sa%a c"nsi!era en esta "/"rtuni!a!? en aras !e %a /re(a%encia !e% !erech" sustancia% s"3re e% f"rma% !e %a #aranta !e% !erech" !e acces" a %a 5usticia c"nsa#ra!" en %"s artcu%"s --= --< !e %a C"nstitucin P"%tica? 4ue n" /ue!en a/%icarse %as f"rmas /r"cesa%es c"n e:cesi(" ri#"rism" en f"rma restricti(a? c"n e% fin !e !esc"n"cer %" 4ue %as mismas /artes n" han hech" ni si4uiera han !iscuti!" !urante e% /r"ces"? c"m" %" es %a autentici!a! !e% !"cument" a/"rta!" /"r %a /arte act"ra en c"/ia sim/%e? a!miti!" c"m" /rue3a /"r %a Nacin 4ue? a!em$s? ace/t e% hech" a!uci!" c"n e% mism" en %a c"ntestacin !e %a !eman!a'N (Hegrillas adicionales!. <e igual forma, se pueden consultar la sentencia de / de mar"o de &'.., e$p. &'./., 1.). Enrique 6il 7otero, oportunidad en la que se precis* FLo primero que advierte la >ala es que el proceso penal fue aportado en copia simple por la parte actora desde la presentacin de la demanda, circunstancia que, prima .acie, hara invalorable los medios de conviccin que all reposan. Ho obstante, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales recientes, se reconocer valor probatorio a la prueba documental que si bien se encuentra en fotocopia, ha obrado en el proceso desde el mismo instante de presentacin del libelo demandatorio # que, por consiguiente, ha surtido el principio de contradiccin. FEn efecto, los lineamientos procesales modernos tienden a valorar la conducta de las sujetos procesales en aras de ponderar su actitud #, de manera especial, la buena fe # lealtad con que se obra a lo largo de las diferentes etapas que integran el procedimiento judicial. FEn el caso sub examine, por ejemplo, las partes demandadas pudieron controvertir # tachar la prueba documental que fue acompa4ada con la demanda #, especialmente, la copia simple del proceso penal que se entreg como ane$o de la misma, circunstancia que no acaeci, tanto as que los motivos de inconformidad # que motivaron la apelacin de la providencia de primera instancia por parte de las demandadas no se relacionan con el grado de valide" de las pruebas que integran el plenario sino con aspectos sustanciales de fondo que tienen que ver con la imputacin del da4o # con la forma de establecer la eventual participacin en la produccin del mismo. F)or lo tanto, la >ala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, as como el deber de lealtad procesal reconocer valor probatorio a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso # que, surtidas las etapas de contradiccin, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas. FEl anterior paradigma fue recogido de manera reciente en el nuevo ,digo de )rocedimiento ?dministrativo # de lo ,ontencioso ?dministrativo Jque entra a regir el & de julio de &'.&J en el artculo &.E determina que se presumir, salvo prueba en contrario, que las copias tienen el mismo valor del original cuando no ha#an sido tachadas de falsas+ entonces, si bien la mencionada disposicin no se aplica al caso concreto, lo cierto es que con la anterior o la nueva regulacin, no es posible que el jue" descono"ca el principio de buena fe # la regla de lealtad que se desprende del mismo, m$ime si, se insiste, las partes no han cuestionado la veracidad # autenticidad de los documentos que fueron allegados al proceso.G 143 Dolios :E # :0 del ,uaderno ..

obras accesorias

de alcantarillado en el Ialle de ?burr. Las obras fueron

divididas en : "onas de trabajo. En el acto administrativo se especific que la entidad contratante no reali"ara ningn reconocimiento # visita a los lugares de trabajo, correspondi%ndole a los proponentes antes de elevar las propuestas ir a los lugares en los que se desarrollara el contrato, para informarse completamente de todas las condiciones topogrficas, climatolgicas, de acceso, de suministro, de trasporte de materiales # de todas aquellas que pudieran afectar la ejecucin de las labores, su costo o duracin. <e igual modo, se estableci que la suma recibida por el contratista por concepto de anticipo no tendra que ser reintegrada a la ?dministracin, salvo en aquel supuesto en el que no se ejecutara total o parcialmente el contrato, caso en el cual se debera ampliar la cuanta de la garanta de correcta inversin # oportuno reintegro del anticipo, en una suma igual a la del reajuste. >e se4al tambi%n que el pla"o de ejecucin de las obras sera de &:' das solares, los cuales se comen"aran a contar a partir de la fecha en la cual la interventora diera la orden de iniciacin de los trabajos. >e estipul que la aprobacin del programa de trabajo # de las reprogramaciones no e$onerara al contratista del cumplimiento de las obligaciones contradas , por lo cual %ste deba entregar la obra oportunamente # de forma satisfactoria aunque para ello tuviera que utili"ar recursos adicionales a los previstos inicialmente # trabajar en horas nocturnas, dominicales # festivos. ?s mismo, se se4al que los costos directos o indirectos de la modificacin del programa no causaran reconocimiento alguno por parte de E)1. >e estipul que al contratista correspondera la ubicacin de las obras, siguiendo los detalles indicados por los planos # libretas suministrados por E)1, estableciendo que el costo de estas medidas, as como el valor de las modificaciones a las estructuras que fuera necesario ejecutar, demoler o rempla"ar debido a la diferencia de los alineamientos # cotas seran por cuenta de %ste. El valor del contrato se estim en O&&&.&:..(0'.'' ?l proceso se aport el pliego de condiciones # especificaciones de la Licitacin )blica Hacional ./E/-?H, proferido en 1edelln en el mes de enero de .((5 .::. En dicho documento se estableci*
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Dolios (( # ss. del ,uaderno &.

*.*. OBIETO DE LA LICITACIJN. +32 (*)R(232 )45+6132 ( *( (++,- en desarrollo del pro/rama )lan 5ienal 199$ " 1995, se encuentran interesadas en recibir propuestas para la reposicin de redes % obras accesorias de alcantarillado en las di.erentes @onas atendidas por las (*)R(232 en el 7alle de 3burr=. +as obras se <an di>idido en cuatro obras de traba?o asC0 Kru"o *5 1omprende la reposicin de redes % obras accesorias de alcantarillado en las comunas 1, $ % 4 del *unicipio de *edellCnJ 1.5.$. <eco ocimie to de la +o a y !isita al sitio de las o#ras. +as (mpresas )Gblicas no reali@ar=n >isita a los di.erentes sitios de las obras, con un .uncionario de las (mpresas, sin embar/o, el proponente antes de presentar su propuesta tiene la obli/acin de >isitar el sitio de las obras % sus alrededores e in.ormarse completamente de todas las condiciones topo/r=.icas, climatol/icas, de acceso, de suministro % de transporte de materiales % sobre todas las dem=s condiciones ;ue pueden a.ectar el traba?o, su costo o duracinJ (l <ec<o de ;ue los proponentes no se .amiliaricen debidamente con los detalles % condiciones ba?o los cuales ser=n e?ecutados los traba?os, no se considerar= como excusa >=lida para posteriores reclamaciones. 1.5.'. A tici"o y rea,uste del a tici"o. +32 (*)R(232 conceder=n a (+ 1F-:R3:62:3 ;ue resulte .a>orecido con la ad?udicacin de la presente licitacin un anticipo, cu%a cuantCa es del >einte por ciento K2&YL del >alor estimado del contrato para a%udarlo a e.ectuar los primeros desembolsos ;ue le demande la e?ecucin del contrato. +as empresas <ar=n un rea?uste al >alor del anticipo por el tiempo ;ue transcurra entre el dCa de cierre de la licitacin % la .ec<a en ;ue el contratista reciba dic<o anticipo % ser= del uno con oc<o por ciento K1.8YL del >alor del anticipo, por cada mes % proporcionalmente por .raccin de mes ;ue transcurra entre las dos .ec<as antes mencionadas. 2e deber= tener en cuenta ;ue este 1.8Y mensual no es acumulable sino constante, es decir, ;ue si entre el cierre de la licitacin % la entre/a del anticipo transcurren 5 meses por e?emplo, el rea?uste aplicable ser=0 1.8Y x 5 meses = 9Y. (l >alor del anticipo se entre/ara a (+ KsicL 1F-:R3:62:3 mediante la .ormulacin de la cuenta respecti>a dentro de los treinta K$&L dCas si/uientes a la le/ali@acin % per.eccionamiento del contrato % pre>io el otro/amiento de la /arantCa de correcta in>ersin % oportuna amorti@acin de Aste. (+ 1F-:R3:62:3 reinte/rar= a +32 (*)R(232 el anticipo, descontando de cada acta de obra e?ecutada la misma proporcin porcentual ;ue se utili@ para .i?ar su cuantCa. i/ualmente se tendr= en cuenta ;ue la suma ;ue se entre/ue como rea?uste del anticipo no tiene ;ue ser reinte/rada por (+

1F-:R3:62:3, sal>o el caso en ;ue Aste no e?ecute total o parcialmente el contrato por al/una circunstancia, pero Aste est= en la obli/acin de ampliar la cuantCa de la /arantCa de correcta in>ersin % oportuno reinte/ro del anticipo, en una suma i/ual a la de rea?uste. 1.5.8. Pla+o. (l proponente deber= tener en cuenta ;ue el pla@o estimado para la e?ecucin de las obras para cual;uiera de los /rupos 1, 2, $ o 4, ser= de doscientos cuarenta K24&L dCas comunes o solares contados a partir de la .ec<a en la cual la inter>entorCa de la orden de iniciacin de los traba?os, en los cuales (+ 1F-:R3:62:3 se compromete a entre/ar la obra completamente terminadaJ 2.$. P<OK<A>A DE T<ABAIO. (+ 1F-:R3:62:3 deber= presentar, dentro de los treinta K$&L dCas comunes o solares si/uientes a la .ec<a de ad?udicacin del contrato por parte de las (mpresas, un pro/rama de traba?o para la aprobacin por +32 (*)R(232. (ste pro/rama deber= ser preparado por el mAtodo de la ruta crCtica K1)*L % presentarse indispensablemente en .orma de un dia/rama de precedencias % en un dia/rama Q3-::, indicando la Ruta 1rCtica. +os dia/ramas de barras mostrar=n la pro/ramacin ;ue se le dar= a los recursos m=s importantes de la obra Kmano de obra, e;uipo, material, etcL % adem=s, indicar=n el .lu?o de las in>ersiones mensuales, compatible con el pro/rama >alorado con los precios unitarios estipulados en el contrato. (s entendido ;ue el pla@o de iniciacin de las obras comen@ar= a contar a partir de la orden de iniciacin, pero las obras slo podr=n iniciarse a partir del dCa de aprobacin por escrito, por parte de +32 (*)R(232 del respecti>o pro/rama de traba?o. 1uando de as necesidades de reposicin de redes de alcantarillado o de construccin o reconstruccin de obras accesorias para Astas, sur/idas para +32 (*)R(232, se deri>e ;ue es necesario incrementar los recursos por parte del 1F-:R3:62:3, el inter>entor le ordenar= a Aste ;ue una repro/ramacin en la ;ue se a?ustar= la in>ersin a e.ectuar para un periodo determinado. (l inter>entor podr=, al momento de la presentacin del pro/rama de traba?o o posteriormente, durante la reali@acin de las obras, solicitar al 1F-:R3:62:3 una o >arias repro/ramaciones ;ue se a?ustar=n al pla@o >i/ente del contratoJ KJL (l contratista debe mantener actuali@ado el pro/rama de traba?o durante el tiempo de e?ecucin del contrato. +as ordenes de repro/ramacin se dar=n por el simple atraso en la e?ecucin de las obras % (+ 1F-:R3:62:3 tendr= un pla@o m=ximo de oc<o K8L dCas comunes o solares para su presentacinS a partir de la .ec<a en la cual el inter>entor dA la orden de repro/ramacin al 1F-:R3:62:3, se le suspender=n las obras % el pla@o le se/uir= corriendo. +as obras podr=n reiniciarse al momento de recibir por escrito la aceptacin por parte de las (*)R(232, de la nue>a pro/ramacinJ KJL +a aprobacin ;ue el constructor de al pro/rama de construccin % a las repro/ramaciones no exonera al 1F-:R3:62:3 de las obli/aciones contraCdas de acuerdo con el contratoS en consecuencia,

deber= entre/ar la obra oportunamente % en .orma satis.actoria aun;ue para ello ten/a necesidad de utili@ar un nGmero ma%or o di.erente de e;uipos a los pro/ramados, lo mismo ;ue personal adicional, traba?ar en <oras nocturnas, dominicales % .esti>os o repro/ramar al/unas o todas las acti>idades. +os costos directos o indirectos ;ue impli;ue para (+ 1F-:R3:62:3 las modi.icaciones al pro/rama de traba?o, no causar=n reconocimiento al/uno en los costos del contrato por parte de +32 (*)R(232 a (+ 1F-:R3:62:3. ;.:. EALO< ESTI>ADO DEL CONT<ATO. (l >alor estimado de este contrato es el ;ue resulte de multiplicar las cantidades de obra indicadas en el .ormulario de la propuesta por los precios unitarios allC estipulados. +os precios unitarios pactados estar= su?etos a rea?uste en el tiempo. (+ 1F-:R3:62:3 e?ecutar=, por tanto, las obras pre>istas <asta la suma indicada, pero Asta puede aumentarse o disminuirse <abida cuenta ;ue las cantidades de obra son estimati>os aproximados del traba?o pre>isto usados para comparar las propuestas. ;.*B. PE<SONAL DEL CONT<ATISTA. KJL (+ 1F-:R3:62:3 dispondr= en cada .rente de traba?o de personal de direccin idneo, con /rado de in/eniero, tecnlo/o o estudios a.ines al car/o ;ue desempeBaJ. ;.**. P<EEENCIJN DE ACCIDENTES( NO<>AS DE SEKU<IDAD L <EDUCCIJN DEL I>PACTO CO>UNITA<IO. KJL )ara ;ue los traba?os se e?ecuten con la ma%or limpie@a posible, con el .in de no per?udicar al pGblico en /eneral, (+ 1F-:R3:62:3 se compromete a mantener el personal % los >e<Cculos necesarios para ;ue el retiro de los escombros se <a/a en .orma permanente. :ambiAn se compromete a mantener en el sitio de obras escobas % re/aderas con el .in de mantener limpias las @onas de circulacin peatonales % >e<iculares. (l contratista contar= durante la e?ecucin del contrato, con un centro de acopio para materiales % allC almacenar= todos a;uellos ;ue no sean para utili@acin durante el dCa laboral en curso. -o se aceptar=n depsitos % acumulacin de materiales, bien sea para utili@ar en obra o escombros, en las @onas delimitadas para las labores. :odos los traba?os se e?ecutar=n considerando ;ue se debe producir el mCnimo de molestias al pGblico. )ara ello el 1F-:R3:62:3 emplear= el e;uipo necesario, delimitar= el sitio de las obras adecuadamente, mantendr= Astas en las me?ores condiciones <i/iAnicas % dotadas de los sistemas de se/uridad ;ue re;uieran, e>itar= interrumpir o per?udicar el tr=nsito >e<icular o peatonal sin causa ?usti.icada % practicar roturas innecesarias en el pa>imentoJ KJL (l contratista se compromete a mantener por su cuenta, permanentemente, celadores en la obra, los cuales se encar/ar=n de >i/ilar los a>isos de peli/ro % los bienes de +32 (*)R(232 ;ue ten/an conexin con la obra.

0;.*A. T<AFADO L DISPOSICIJN DE LAS OB<AS. (l contratista locali@ar= las obras por su cuenta, si/uiendo los detalles indicados en los planos % libretas suministrados por +32 (*)R(232 ba?o la super>isin del inter>entor. urante la construccin, el contratista deber= >eri.icar peridicamente las medidas % cotas para a?ustarse al pro%ecto. (l costo de estas medidas, asC como el costo de las modi.icaciones a las estructuras ;ue sea necesario e?ecutar, demoler o rempla@ar debido a las di.erencias de alineamientos o cotas, ser=n por cuenta del 1F-:R3:62:3. ;.;M. OB<AS DE IN>EDIATA EIECUCIJN. 1uando a ?uicio de la 6nter>entorCa, se re;uiere la inmediata e?ecucin de una obra, (+ 1F-:R3:62:3 proceder= pre>ia orden escrita a reali@ar los traba?os solicitados, los cuales deben e?ecutarse en .orma continua durante el tiempo diurno o nocturno en dCas <=biles, dominicales o .esti>os <asta ;uedar totalmente terminada. ;.;A. LINUIDACIJN DE LOS CONT<ATOS. 2.29.1. Casos e los %ue "rocede la li%uidaci- . KJL 2.29.1.1. 1uando se <a%a e?ecutoriado la pro>idencia ;ue declare la caducidad. 2.29.2. Perso as %ue "uede efectuar la li%uidaci- . KJL 2i no <ubiere acuerdo para li;uidar un contrato, se tendr= por .irme la li;uidacin presentada por las (*)R(232, la cual se expedir= mediante resolucin moti>ada, ;ue estar= su?eta a los recursos ordinarios por >Ca /ubernati>a. KJL SECCIJN :. >INUTA DEL CONT<ATO. KJL SEOTA5 O#ras "ara co struir( su ca tidad( "recios y f-rmula de rea,uste. (+ 1F-:R3:62:3 se obli/a a e?ecutar todos los traba?os % obras necesarios para la correcta construccin, e.iciente utili@acin % estabilidad de la obra contratada de acuerdo con lo establecido en los documentos del contrato. (ntre a;uellos traba?os se inclu%en los ;ue .i/uran en la lista de cantidades % precios presentada por (+ 1F-:R3:62:3 en su propuesta, las obras adicionales ;ue se pa/ar=n a los precios allC consi/nados % las obras extras ;ue se pa/ar=n se/Gn lo establecido en la cl=usula sAptima. +as partes contratantes declaran ;ue con la aplicacin de tales precios +32 (*)R(232 pa/an al 1F-:R3:62:3 todos los costos directos e indirectos ;ue demande la e?ecucin de los traba?os en la .orma establecida en los documentos del contrato, los impre>istos, la utilidad, la administracin, etc. (+ 1F-:R3:62:3 acepta ;ue las cantidades de obra indicadas en el .ormulario de la propuesta son aproximadas % por lo tanto pueden aumentar o disminuir durante el desarrollo del contrato. +os precios consi/nados en la lista de cantidades % precios anexa a este contrato se aplicar=n durante la >i/encia del contrato % slo admiten >ariaciones de acuerdo con el sistema de rea?ustes expresado mediante la .rmula allC indicada. (sta .rmula de rea?uste se aplicar= a los >alores mensuales de las obras e?ecutadas durante el pla@o de construccin pre>isto en este contratoS las obras e?ecutadas con posterioridad al >encimiento de dic<o pla@o ser=n rea?ustadas aplicando la .rmula de rea?uste con base en el >alor ;ue ten/an los Cndices en el mes de >encimiento de dic<o pla@o, sin embar/o, +32 (*)R(232, pre>ia autori@acin de su !unta directi>a, podr=n ampliar el pla@o de e?ecucin descon/elando los Cndices de la .rmula de rea?uste. +os

precios correspondientes a las obras extras para el caso ;ue no se lle/ue a un acuerdo sobre el precio, no estar=n sometidos a rea?uste, ni las obras pre>ias se/Gn precios con>enidos a menos ;ue asC se <a%a estipulado en el con>enio adicional correspondiente. SEPTI>A5 O#ras ordi arias( adicio ales y eDtras. 2on obras ordinarias a;uellas cu%a descripcin .i/ura en la lista de cantidades % precios presentada por el 1F-:R3:62:3 en su propuesta % cu%as cantidades no excedan las allC pre>istas. 2on obras adicionales a;uellas cu%a descripcin .i/ura en la lista de cantidades % precios pero cu%as cantidades e?ecutadas exceden las allC pre>istas. 2on obras extras a;uellas ;ue no .i/uran en la lista de cantidades % precios % ;ue siendo o no de la naturale@a de la obra contratada su e?ecucin se re;uiere para cumplir el ob?eto de este contrato. +as obras ordinarias % adicionales se pa/ar=n a los precios establecidos en la lista de cantidades % precios presentada por (+ 1F-:R3:62:3 en su propuesta. +as obras extras se pa/aran a los precios acordados pre>iamente % deber=n ser ordenadas por escrito por la inter>entorCaKJL KJL DECI>A P<I>E<A5 >edida y "a$o. 1ada mes calendario se medir= con?untamente entre (+ 1F-:R3:62:3 % la inter>entorCa, la obra reali@ada, la cual se <ar= constar, en actas .irmadas por ambas partes. (n cada una de dic<as actas, se <ar=n constar para el caso de obras ordinarias % adicionales, e nGmero del Ctem, su descripcin, su precio unitario, la cantidad de obra e?ecutada desde la medida anterior % el >alor de Asta, utili@ando para el e.ecto las unidades de medida % los precios con ;ue .i/uran para cada Ctem en la lista de cantidades % precios incluida por el contratista en su propuestaS las obras extras con los precios unitarios ;ue las partes con>en/an. KJL 6/ualmente, cada mes calendario se calcular= para las obras e?ecutadas el rea?uste correspondiente cu%o c=lculo % >alor se <ar= constar en actas .irmadas por (+ 1F-:R3:62:3 % el inter>entor. KJL entro de los treinta K$&L dCas si/uientes a la .ec<a de la .irma de las actas por parte del 1F-:R3:62:3 % de la inter>entorCa % pre>ia presentacin de cada cuenta con el lleno de los re;uisitos de ri/or, +32 (*)R(232 pa/aran las sumas ;ue resultaren a .a>or del 1F-:R3:62:3, pre>ia deduccin de las sumas correspondientes a0 la amorti@acin del anticipo, impuestos, suministros por parte de +32 (*)R(232, el pa/o de multas a ;ue <ubiere lu/ar, etc. KJL DECI>A TE<CE<A5 Perso al( materiales( e%ui"os y &erramie tas. aL )ersonal0 (+ 1F-:R3:62:3 se obli/a a mantener en el lu/ar de los traba?os en .orma permanente % como mCnimo un in/eniero o ar;uitecto /raduado % matriculadoJ KJL ic<o in/eniero tendr= a su car/o la direccin de la obra % representar= al 1F-:R3:62:3 con amplias .acultades para obrar % resol>er los problemas ;ue se presenten. (+ 1F-:R3:62:3 se obli/a adem=s a mantener % a ocupar en las obras personal capacitado % experimentado en los traba?os ;ue se le encomiende con el .in de ;ue las obras se e?ecuten en .orma tAcnica, % se terminen dentro del pla@o acordado en este contrato. KJL bL *aterial0 (+ 1F-:R3:62:3 se compromete a conse/uir oportunamente todos los materiales ;ue se re;uieran para la construccin de las obras % a mantener permanentemente una cantidad su.iciente.

KJL EIKESI>A P<I>E<A5 >ultas. KJL +a aplicacin de las multas se <ar= mediante resolucin moti>ada ;ue se someter= a las normas pre>istas para el procedimiento /ubernati>o % su aplicacin se entender= sin per?uicio de ;ue, en el caso de mediar las causales establecidas en el contrato, +32 (*)R(232 puedan declarar su caducidad % <acer e.ecti>a la cl=usula penal pecuniariaJ EIKESI>A SEKUNDA5 Caducidad. +as (*)R(232 podr=n declarar la caducidad del contrato por cual;uiera de las si/uientes causas0 KJL dL si a ?uicio de las (*)R(232, del incumplimiento de las obli/aciones del 1F-:R3:62:3 se deri>an consecuencias ;ue <a/an imposible la e?ecuin del contrato o les causan per?uicios. KJL .L 2i (+ 1F-:R3:62:3 no da principio a los traba?o dentro de los die@ K1&L dCas si/uientes a la orden de iniciacin dada por la inter>entorCa o si en cual;uier momento las suspende sin causa ?usti.icada. KJL ?L 1uando por culpa imputable al 1F-:R3:62:3 los traba?os no pro/resaren en .orma satis.actoria para las (*)R(232, no se a?usten al pro/rama de traba?o acordado o no se terminen dentro de los pla@os establecidos en dic<o pro/rama. KJL +a declaratoria de caducidad ser= pro.erida por las (*)R(232 mediante resolucin moti>ada, en la cual se expresar=n las causas ;ue dieron lu/ar a ella % se ordenar= <acer e.ecti>as las multas, si se <an decretado antes, % el >alor del cl=usula penal pecuniaria, si es del caso. +a resolucin ;ue declare la caducidad se noti.icar= personalmente al 1F-:R3:62:3JKJL eclarada la caducidad, +32 (*)R(232 ocupar=n las obras en el estado en ;ue se encuentren % podr=n emplear todos los materiales ad;uiridos por el 1F-:R3:62:3. 6/ualmente tendr= derec<o a retener todo el e;uipo, <erramientas % dem=s enseres % elementos empleados por el 1F-:R3:62:3 en la construccin % al uso de los mismos <asta la terminacin de los traba?os. KJL PA<PK<AFO ;5 )ara los e.ectos de la determinacin de la causal ?L de caducidad, se tomar= como base el pro/rama detallado de traba?o inicialmente presentado por el 1F-:R3:62:3 % aprobado por la 6nter>entorCa. 2i para cual;uier momento del pro/rama la di.erencia entre e total acumulado de la obra pro/ramada inicialmente % el total de la obra e?ecutada, >alorados ambos con los precios del contrato, lle/are a ser ma%or del >einte por ciento K2&YL del >alor estimado de este contrato, +32 (*)R(232 podr=n declarar la caducidad. EIKESI>A TE<CE<A5 Cl/usula Pe al Pecu iaria. (n caso de declararse la caducidad de este contrato o el incumplimiento del 1F-:R3:62:3, +32 (*)R(232 cobrar=n al 1F-:R3:62:3 en calidad de 1l=usula )enal )ecuniaria una suma e;ui>alente al die@ por ciento K1&YL del >alor estimado en el contrato, la cual es considerada como pa/o parcial pero de.initi>o de los per?uicios causados a +32 (*)R(232. (l >alor de esta pena pecuniaria se tomar= directamente de cual;uier suma ;ue se adeude al 1F-:R3:62:3, si la <a%, o de la /arantCa de cumplimiento del contratoJ

+' El contrato fue adjudicado el .( de abril de .((5 a la >ociedad I%le" 1esa. Este hecho se encuentra demostrado con la comunicacin del &; de abril de .((5.:E. *' El ,ontrato &C<2-0E(C.5 celebrado entre E)1 # la >ociedad I%le" 1esa # ,ia Ltda, tuvo por objeto la 8eposicin de redes # obras accesorias de alcantarillado en el Ialle de ?burr, de manera especfica las obras correspondientes al grupo ., el cual comprenda las comunas ., 5 # : del municipio de 1edelln. Este negocio fue firmado por el contratista el / de junio de .((5 .:0. En el negocio jurdico se estableci* P<I>E<A5 O#,eto del co trato. +32 (*)R(232 encar/an a (+ 1F-:R3:62:3 % Aste se obli/a a e?ecutar para a;uellas, ciBAndose a los documentos del contrato, lo estipulado en la licitacin pGblica nacional 1'5'"3- para la reposicin de redes % obras accesorias de alcantarillado en el 7alle de 3burr=. QRO)F 10 comprende las comunas 1, $ % 4 del *unicipio de *edellCn. SEKUNDA5 Pla+o del co trato. (l 1F-:R3:62:3 se obli/a a iniciar los traba?os dentro de los die@ K1&L dCas si/uientes a la .ec<a ;ue le .i?e la inter>entorCa, por escrito, como dCa de iniciacin del contrato % se obli/a a e?ecutar la obra contratada en un pla@o de doscientos cuarenta K24&L dCas comunes o solares contados a partir de la .ec<a de iniciacin indicada por la inter>entorCa. TE<CE<A5 Ealor del Co trato. (l >alor estimado de este contrato es de doscientos >eintids millones doscientos cuarenta % un mil no>ecientos sesenta pesos m.l. KP222.241.9#&.&&L, >alor ;ue resulta de multiplicar las cantidades de obra por los precios unitarios ;ue aparecen en la lista de cantidades % precios unitarios presentada por (+ 1F-:R3:62:3 en su propuesta, precios rea?ustables se/Gn la .rmula de rea?uste establecida en el plie/o de condiciones. >' La fecha de iniciacin del contrato fue el &5 de agosto de .((5, sin embargo slo hasta el da 5. del mismo mes el contratista hi"o el replanteamiento de las redes # comen" a ejecutar las obras. ?l proceso se aport documento en el que se dej constancia de los anteriores hechos..:/. A' <esde enero de .((5 hasta septiembre de .((:, se formularon diferentes denuncias ante inspector de polica por el hurto de varios elementos de trabajo, entre ellos herramientas, una volqueta, instrumentos de medicin, etc. Ho obstante, no se prueba que los hechos generali"ados de violencia se presentaran
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Dolio /; del ,uaderno 5. 3ambi%n se aport la comunicacin de &( de abril en la que se deja tambi%n constancia de la fecha de adjudicacin del contrato. Dolio ;& del ,uaderno 5. 146 Dolios E a ; del ,uaderno .. 147 Dolio 5:/ del ,uaderno 5.

sistemticamente en los lugares en los que se ejecutaron las obras, comoquiera que o no se especifica de forma concreta el lugar en el que ocurrieron, o %stos se presentaron en lugares distintos a los del frente de trabajo (sucesos ocurrieron en el municipio de 7ello # otros mientras los vehculos se encontraban despla"ndose!. >olo algunas denuncias hacen referencia con e$actitud al barrio 1anrique el )omar. - <enuncia formulada por 8@6ELA@ ?L7E83@ 9AH,?)AE 8BAL el && de enero de .((5.:;. (Ho se especifica con e$actitud el lugar en el que ocurrieron los hechos! (n el dCa de <o% aproximadamente a las ' % 1& de la maBana lle/ el camin con el personal % se cuadr al pie de la o.icina, cuando lle/aron seis personas % nos intimidaron con arma de .ue/o % lue/o nos ?untaron % nos metieron en un baBo, lue/o sacaron tres de los traba?adores % procedieron a montar todos los artCculos en el carro, lue/o de <aber montado todo se .ueron % nos de?aron encerrados. )R(QO-:3 F0 C/anos ba?o la /ra>edad de ?uramento ;ue .ue lo ;ue les <urtaron. R(2)F- 6Z0 :res can/uros marca RobCn 2 1&, series [R '&1&, *otor -ro 9$25&#. [R. 1&19, *otor -ro 9$25&4 % [R '&4&, *otor -ro. 1&$'18$, dos computadores, con sus respecti>as pantallas, teclados % discos duros % dos estabili@adores de >olta?e % dos impresoras, una ma;uina de escribir, una ne>era marca 3bba, un [ic<e pe;ueBo, un telA.ono, una calculadora, una motobomba elActrica, una c=mara .oto/r=.ica, una ca?a de <erramienta la cual contenCa, dos martillos, cuatro palancas, cuatro alicates, cuatro lla>es de expansin, dos .exometrosKsicL, dos cuc<illos, un barreno, una c<ic<arra, una ci@alla, tres rodillos, dos almadanas, una c<a;ueta de cuero % material elActrico >arios a>aluado KsicL en F2 *6++F2-(2 F1NF16(-:F2 )(2F2 *.+. - <enuncia formulada por el se4or 1A6BEL RH6EL @>)AH? el ./ de septiembre de .((5.:(. (Ho se especifica el lugar en el que ocurrieron los hechos! (st=bamos traba?ando en ese momento cuando lle/aron tres tipos, uno con un re>ol>er % uno con una na>a?a, nos di?eron ;ue nos ;ued=ramos ;uietos % se lle>aron una calculadora DE"8&2, me pre/untaron si tenCa plata % les di?e ;ue no, co/ieron el aparato % salieron a la carrera % ;ue me ;uedara ;uieto a<C o si no ;ue me disparaban % listoS salieron a pie <acia el costado orientalS me ba?e para donde estaban el resto de los compaBeros % les comentA ;ue me <abCan atracado. KJL (n *anri;ue en la calle '# con carr. 4$. )R(QO-:3/ i/a al despac<o ;ue le robaron los su?etosI R(2)O(2:3/ On ni>el de presin marca \(R*, matriculado con Q\FKsicL -ro. 288#94, ;ue >ale unos setecientos mil m=s o menosJ

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Dolio &' del ,uaderno .. Dolio &. del ,uaderno ..

- <enuncia formulada por

HE)@1B,EH@ ?H6?8A3? 1@LAH? el 5' de

noviembre de .((5.E'. (9echos ocurridos en el 7arrio 1anrque el )omar! KJL (st=bamos nosotros traba?ando, pisando una tierra, nosotros >imos ;ue >enCan dos clientes a la carrera, cuando los >imos a ellos creCmos ;ue >enCan de al/una parte, pero se nos pe/aron .ue a nosotros, uno me puso un re>ol>er en la cabe@a, % otro compaBero mCo -(+2F- (-R6QO( 132:3]F me recibi en ese momento el can/uro o compactador, % a Al esos muc<ac<os obli/aron KsicL a lle>ar el aparato a un carro, amarillo, no >imos las placas, a los otros compaBeros les <icieron dar la espalda, % se .ueron. )R(QO-:3 F0 (n ;uA direccin ocurri el <ec<oI 1F-:(2:F0 1arrera 4$x calle '#, *anri;ue el )omarJ - <enuncia formulada por 8@6ELA@ ?L7E83@ 9AH,?)AE 8BAL el : de diciembre de .((5.E.. (9echos ocurridos en la calle EE Ho. 50-E! KJL 3l lle/ar en <oras de la maBana en la 1alle 55 nro. $#"5, encontramos ;ue todas las cerraduras estaban >iolentadas. )asamos a <acer el in>entario de las cosas .altantes ;ue consistCan en las si/uientes0 dos computadores marca :\ 48#, a>aluados cada uno de F1NF16(-:F2 *6+ )(2F2 KP8&&.&&&.L, una impresora (xsomp KsicL 1&5&, a>aluada en 1O3:RF16(-:F2 *6+ )(2F2 KP4&&.&&&L, una impresora (xsomp KsicL 85&, a>aluada en :R(216(-:F2 *6+ )(2F2 KP$&&.&&&L, una ma;uina de escribir marca 5rot<er elActrica, a>aluada en 2(2(-:3 *6+ )(2F2 KP#&.&&&L, un D3E marca 5rot<er, re.. #&&, a>aluado en 2(:(16(-:F2 *6+ )(2F2 KP'&&.&&&L, un e;uipo de soldadura, no sA la marca, a>aluado en :R(216(-:F2 *6+ )(2F2 KP$&&.&&&L, dos can/uros marca [a^er, a>aluado cada uno en un *6++Z- F1NF16(-:F2 16-1O(-:3 *6+ )(2F2 KP1.85&.&&&L, dos calculadoras elActricas marca 1asio, a>aluadas las dos en -F7(-:3 *6+ )(2F2 KP9&.&&&L, un =rbol de na>idad ;ue >ale 2(2(-:3 16-1F *6+ )(2F2 KP#5.&&&L, se lle>aron >arios dis^ets KsicL con in.ormacin de la compaBCa, >alor incalculable, un carriel de lona a>aluado en 1O3R(-:3 *6+ )(2F2 KP4&.&&&L - <enuncia presentada por 6BALLE81@ <E 2E>M> 7@3E8@ 8AIE8? el .& de enero de .((:.E&. (9echos ocurridos en el 1unicipio de 7ello! KJL (l dCa de a%er, a eso de las dos de la tarde, me encontraba <aciendo una ni>elacin de alcantarillado en la 3>enida $#55 con ia/onal 42(1 del 5arrio la 1amila del *unicipio de 5ello K3nt.L cuando de repente lle/aron cuatro su?etos ;ue se mo>ili@aban en dos motos, una RE"1&& 9ama<a % la otra \a_asa^i color ro?a, no .ue posible apuntar las placas por;ue los su?etos las tapaban con capuc<as, de la moto \a_asa^i se ba?o uno de los dos su?etos
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Dolio && del ,uaderno .. Dolio &&? del ,uaderno .. 152 Dolio &5 del ,uaderno ..

apadrinado por el ;ue /uiaba la moto % Aste tenCa un arma de .ue/o me encaBonKsicL % nos <i@o correr a todos <acia atr=s % co/i un -i>el marca !(-3, color amarillo, re.erencia -6"&5&, -ro. 4#'9&9, a>aluado en la suma de oc<ocientos mil pesos aproximadamente, i/ualmente se lle>aron el trCpode de madera armado, al parecer estos su?etos estu>ieron un lote baldCo ;ue existe en la parte atr=s de la 1=rcel -acional 5ella>ista, lue/o ;ue los su?etos tenCan en su poder el aparato salieron en las motos <acia *ac<adoJ - <enuncia presentada por 2?IAE8 ,9?I?88A? 3?7?8EL el 5. de enero de .((:.E5. (8obo de vehculo mientras se despla"aba en lugar diferente al de los frentes de trabajo! KJL *i presencia en este despac<o es con el .in de .ormular denuncia, por el delito de <urto del >e<Cculo camin trescientos brasilero KsicL, modelo '&, color blanco <ueso, carrocerCa ne/ra, de placas +3 F $#, propiedad de la Dirma 7(+(8 *(23, <ec<os ocurridos el dCa de <o% a las seis de la tarde, cuando >enCa por la i/lesia de 2an 7icente, nos abordaron dos clientes en una moto nos apuntaban con un re>ol>er % nos <icieron ba?ar del >e<Cculo, nos <icieron caminar <acia aba?o, para co/er <acia la minorista, mientras se lle>aron el carro con rumbo desconocido. - <enuncia formulada por ELSAH 9E8H?H LQ)EL ,?LLE el & de mar"o de .((:.E:. (8obo de vehculo mientras se despla"aba en lugar diferente al de los frentes de trabajo! KJL <o% a eso de las 9 % $& de la maBana en la a>enida del rCo lle/ando al puente de *ico cuando >enCa en la >ol;ueta se me arrim una moto de color ne/ra mane?ada por dos tipos % me di?eron ;ue parara despuAs de amena@arme con un re>ol>er % cuando parA se ba?o uno de los KsicL de la moto % co/i el carro, me ba?aron % pusieron una correa en los o?os % subieron al carro % me <icieron a/ac<ar % me tu>ieron en una man/a toda la maBana <asta a<ora ;ue me tra?eron % me de?aron en los lados del ?ardCn bot=nico % allC me <icieron ba?ar % ellos si/uieron con el carroJ

,' Las empresas pblicas de 1edelln e$pidieron las ordenes de pago durante el tiempo de ejecucin del contrato a favor de la >ociedad I%le" 1esa, en las que no slo se reconoci el valor de la obra ejecutada sino tambi%n lo referente a los reajustes provisionales del contrato.

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Dolio &: del ,uaderno .. Dolio &0 del ,uaderno ..

- @rden de pago Ho. 0/&E./, de julio &( de .((5, por un valor de O::^::;.5(&. ,orrespondiente al valor del anticipo del contrato .EE. - @rden de pago Ho. 0;:.:', de octubre . de .((5, por un valor de OE^&/(.(:.. ,orrespondiente al valor del reajuste del anticipo del contrato .E0. - @rden de pago Ho. 0;:.00, de octubre .( de .((5, por una suma de O.5^'('.&&0.&&. ,orrespondiente al valor de la obra ejecutada # a reajustes provisionales del contrato.E/. - @rden de pago Ho. 0;:&.', de noviembre .0 de .((5, por la suma O.E^;5:.5&/..:. ,orrespondiente al valor de la obra ejecutada # los reajustes provisionales del contrato.E;. - @rden de pago Ho. 0;:&0E, de diciembre .5 de .((5, por la suma de O.&^.'E.5(;.;:. ,orrespondiente al valor de la obra ejecutada # los reajustes provisionales del contrato.E(. - @rden de pago Ho. /'.05:, de enero &. de .((:, por la suma de .E^0.(.&&..EE. ,orrespondiente al valor de la obra ejecutada # los reajustes provisionales del contrato.0'. - @rden de pago Ho. /'.0/', de mar"o .E de .((:, por la suma de O./^E/&.;&0.0&. ,orrespondiente al valor de la obra ejecutada # los reajustes provisionales del contrato.0..

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Dolio 5&( del ,uaderno 5. Dolio 55. del ,uaderno 5. 157 Dolio 55( del ,uaderno 5. >e aport tambi%n la relacin de obra ejecutada # el clculo de los reajustes. Este documento se encuentra firmado por el contratista. Dolios 55; a 5:/ del ,uaderno 5. 158 Dolio 5:; del ,uaderno 5. >e aport tambi%n la relacin de obra ejecutada # el clculo de los reajustes. Este documento se encuentra firmado por el contratista. Dolios 5:( a 5E; del ,uaderno 5. 159 Dolio 50. del ,uaderno 5. >e aport tambi%n la relacin de obra ejecutada # el clculo de los reajustes. Este documento se encuentra firmado por el contratista. 160 Dolio 5/: del ,uaderno 5. 161 Dolio 5;/ del ,uaderno 5. >e aport tambi%n la relacin de obra ejecutada # el clculo de los reajustes. Este documento se encuentra firmado por el contratista. Dolio 5(' a 5(( del ,uaderno 5.

- @rden de pago Ho. 0;'';;, de abril .E de .((:, por la suma de O.^5'/.'''./0. ,orrespondiente al valor de la obra ejecutada # los reajustes provisionales del contrato.0&. =' El .5 de diciembre de .((5, E)1 dej constancia del da4o ocasionado por el contratista a la red de acueducto en uno de los frentes de trabajo. El valor de la avera fue de O5'.:E..05. <' Entre diciembre de .((5 # enero de .((: el contratista entreg a E)1 los programas de trabajo..0: En prcticamente todos los frentes se se4alan pla"os de ejecucin que coinciden con el inicialmente previsto en el contrato. - <?L -.'&- :E5. 7arrio el )omar. Decha de inicio* && de noviembre de .((5. <uracin* :& das solares. - <?L - .'& - :&&. 7arrio )opular. Decha de inicio* .. de enero de .((:. <uracin* 0. das solares. Dinali"aba el .: de mar"o de .((:, pero el contratista present un nuevo programa en el que la reali"acin de las obras se e$tenda hasta el .( de abril. - <?L .'& - :5E. La Esperan"a. Decha de inicio* 5 de enero de .((:. <uracin* 5. das solares. - <?L - .'& - 5&5. ?ranjue". Decha de inicio* &5 de agosto de .((5. <uracin* &. das solares. - <?L - .'& - 5(;. Iersalles. Decha de inicio* agosto &E. <uracin* // das solares. - <?L - .'& - :&:. 6rani"al. >egn programa las obras deban finali"ar en mar"o de .((:. - ,omunicacin elevada por el contratista a E)1 el &: de enero de .((:, presentando a consideracin de la entidad el anlisis de precios unitarios que corresponden al frente de trabajo <?L-.'&-:5E (7arrio la Esperan"a!. = se enva copia de nuevo programa de trabajo.
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Dolio :'. del ,uaderno 5. Dolio :'' del ,uaderno 5. 164 Dolios :&; a ::: del ,uaderno 5.

).' El .0 de febrero de .((: se suscribe el acta de modificacin bilateral Ho. . al contrato Ho. &C<2-0E(-.5.0E. >e consigna que se requieren obras e$tras por un valor de O..5&..;EE. sin que la ejecucin de las mismas requiera ampliacin del pla"o inicialmente se4alado. P<I>E<A5 O#,eto. )ara la correcta e?ecucin de las obras ob?eto del contrato, se <ace necesario e?ecutar la obra extra descrita en el anexo de esta acta, a los precios ;ue allC se detallan. SEKUNDA5 Ealor. (l >alor de la obra extra asciende a la suma de un milln trescientos >eintiGn mil oc<ocientos cincuenta % cinco pesos m.l. KP1`$21.855.&&L. TE<CE<A5 Pla+o. +a e?ecucin de la obra extra no re;uiere ampliacin de pla@o.

))' <urante la ejecucin del contrato, en los diferentes informes mensuales reali"ados por la interventora se dej constancia sistemtica de los incumplimientos del contratista, principalmente de la e$istencia de atrasos. ?s mismo se consign que salvo en una ocasin los suministros se hicieron a tiempo # se entregaron los planos necesarios para la construccin. - Anforme de septiembre de .((5, en el que deja constancia que el contratista no estaba cumpliendo con lo pactado, que e$istan atrasos en las obras que son recuperables, que no se haban presentado reclamaciones por parte de IELEL 1E>?, que los suministros se hicieron a tiempo # que se procedi a la entrega de todos los planos para la construccin.00. - Anforme de octubre de .((5, en el que se deja constancia que el contratista est cumpliendo con el programa de trabajo, la e$istencia de atrasos recuperables, la no reali"acin de reclamos por parte de la sociedad I%le" 1esa, la constancia de que los suministros se han hecho a tiempo # la falta de entrega de planos para la reali"acin de la construccin.0/. - Anforme de Hoviembre de .((5, en el que se dej constancia del incumplimiento del contratista, de la e$istencia de atrasos recuperables, de la ausencia de

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Dolio .' del ,uaderno &. >e allego ane$o en el que se hace una relacin las obras # precios que se requieren para la ejecucin de la obra e$tra pactada. Dolio .. # .& del cuaderno &. 166 Dolio 55( del ,uaderno 5. 167 Dolio 50' del ,uaderno 5.

reclamaciones por parte de la >ociedad I%le" 1esa, de la reali"acin a tiempo de los suministros # de la entrega de todos los planos de la construccin .0;. - Anforme de <iciembre del (5, en que se dej constancia del no cumplimiento con el programa de trabajo, la e$istencia de atrasos no recuperables, la no presentacin de reclamaciones por parte del contratista, el cumplimiento a tiempo de los suministros # la entrega de todos los planos para la construccin .0(. - Anforme de Enero del (:, en que se dej constancia del incumplimiento del programa de trabajo, la e$istencia de atrasos recuperables, la no presentacin de reclamaciones por parte del contratista, la reali"acin a tiempo de los suministros # la entrega de todos los planos para la construccin ./'. - Anforme de febrero del (:, en que se dej constancia del incumplimiento del programa de trabajo, la e$istencia de atrasos no recuperables, la presentacin de reclamos por parte del contratista, la no reali"acin de los suministros en el tiempo estipulado # la entrega de todos los planos para la construccin ./.. - Anforme de mar"o del (:, en el que se dej constancia del incumplimiento del programa de trabajo, la e$istencia de atrasos no recuperables, la presentacin de reclamos por parte del contratista, la no reali"acin de suministros en el tiempo # la entrega de todos los planos para la construccin ./&. )-' El &( de mar"o de .((:, E)1 en comunicacin dirigida al contratista se4ala que si bien es cierto que en la "ona de ejecucin del contrato se han presentado problemas de inseguridad, los atrasos no se deben a los mismos sino a la insuficiencia de recursos # a la ausencia de un ingeniero encargado. ,omunicacin Ho. :/;0:'./5, en la que se se4ala* KJL1. 1on relacin a los traba?os de los pro%ectos 3+"1&2"$98, 3+" 1&2"422 % 3+"1&2"424, estamos de acuerdo con ;ue en la @ona se <an presentado problemas de inse/uridad ;ue los pueden a.ectado, pero tambiAn es cierto ;ue de acuerdo con los in.ormes diarios de la
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Dolio 5/5 del ,uaderno 5. Dolio 5/0 del ,uaderno 5. 170 Dolio 5;( del ,uaderno 5. 171 Dolio :'5 del ,uaderno 5. 172 Dolio :./ del ,uaderno 5. 173 Dolio & del ,uaderno &. ,on esta comunicacin se ane$a una relacin del personal que trabaj en la obra en los meses de febrero, mar"o de .((:.

inter>entorCa en los .rentes de traba?o los recursos <an sido insu.icientes, sumado a una ausencia del in/eniero en el lu/ar de los traba?os por lo ;ue representa un rendimiento mu% lento % ba?o. )+' El : de abril de .((: E)1 en ,omunicacin Ho. :/(500, coloca de presente la suspensin de la obra en los pro#ectos <?L-.'&-:5E, <?L-.'&-5(;, <?L-.'&:&&, sin causa justificada o por causas imputables al contratista # le informa a la >ociedad I%le" 1esa que este comportamiento es causal de caducidad del contrato./:. )*' El / de abril de .((: se suscribe ?cta de modificacin bilateral Ho. & al ,ontrato Ho. &C<2-0E(C.5./E, pactndose la ejecucin de obra e$tra por un valor de O/./'&.5.', valor que fue compensado en la misma cuanta con la obra que no se ejecut # que se referenci en al ane$o aportado tambi%n al proceso. >e se4al la necesidad de ampliacin del pla"o previsto inicialmente. En dicho documento se consign* P<I>E<A5 O#ra eDtra. )ara la terminacin de la obra pre>ista en el contrato, es necesaria la e?ecucin de la obra extra ;ue se describe en el anexo de esta acta, a los precios allC indicados % sometidos a .rmula de rea?uste, contemplada en la cl=usula sexta del contrato. PA<PK<AFO5 +os precios acordados para obra extra inclu%en todos los /astos necesarios para la correcta e?ecucin de la obra asC como la administracin, las utilidades % los impre>istos. SEKUNDA5 PLAFO. )ara la e?ecucin de la obra extra descrita en el anexo se re;uiere ampliar el pla@o contractual pre>isto, lo ;ue ser= ob?eto de otra acta de modi.icacin. TE<CE<A5 Ealor de la o#ra eDtra. (l >alor de la obra extra asciende a la suma de siete millones setecientos dos mil trescientos pesos m.l. KP'`'&2.$1&.&&L, el ;ue se compensa en la misma cuantCa con la obra contractual ;ue no se e?ecutar=, % ;ue se describe en el anexo, ra@n por la cual no <a% lu/ar al pa/o del impuesto de timbre, ni a la ampliacin de las /arantCas. CUA<TA5 EDo eraci- de res"o sa#ilidades. (l 1F-:R3:62:3 declara ;ue no <ar= reclamacin a las (*)R(232 por lo pactado en esta acta, ;ue acepta la sustitucin de la obra excluida por la obra extra ;ue se e?ecutar= % mani.iesta ;ue por este <ec<o no <abr= nin/una indemni@acin por parte de las empresas. En el ane$o se indica que el valor contractual de la obra que no se reali"ar es de O/^/.&.5.'. )>' El / de abril de .((: E)1 comunica (oficio Ho. :;'0:E! al contratista que en vista del incumplimiento # de los perjuicios que se causaron a la comunidad, la
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Dolio 5' del ,uaderno .. Dolios ./ a .( del ,uaderno ..

entidad se vio obligada a reali"ar trabajos de empalmar el sumidero al

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locali"ado en la calle .(;_ con carrera :0 (barrio popular! # el mu4eco de la tubera de &G )I, de acueducto, # el empalme de la tubera de concreto .0G al 19 en la calle ..'_ con carrera 5; del barrio 6rani"al, por medio de otros contratistas./0. )A. El .. de abril de .((: la >ociedad I%le" 1esa dirigi comunicacin a E)1 solicitando ratificar la ampliacin del pla"o de las obras en 5' das. ,omo ra"ones adicionales de la peticin elevada se4ala* a. la variacin # suspensin del pro#ecto <?L-.'&-5(; de ?ranjue" en un t%rmino de .E das, #+ b. la escases de los materiales requeridos en la obra tales como tuberas de concreto # los materiales de pla#a, hecho que afect la ejecucin contrato desde diciembre de .((5 .//. ),. El .5 de abril de .((: la >ociedad I%le" 1esa dirigi comunicacin a E)1 en la que se4al como ra"ones de parali"acin del contrato* a. la inseguridad+ b. para la reali"acin de las obras, el contratista no recibi el plano de coti"acin o pro#ectos especficos a reali"ar. >lo se mencionan las comunas en las cuales se reali"aran los pro#ectos # por tal ra"n no e$isti el reconocimiento de las condiciones topogrficas+ c. <e los pro#ectos entregados se reali"aron de forma casi completa los Hro. 5(;_, :E5, 5&5_ # en forma parcial el 5(;_. El pro#ecto <?L.'&-:&: en alto porcentaje corresponde a obra e$tra pactada, # el pro#ecto <?L.'&-:5E no se adelant porque la comunidad impidi su ejecucin en .((5 # luego present problemas de ejecucin. Dinalmente, aduce las ra"ones por las cuales sostiene que se present una ruptura en el equilibrio econmico del contrato ./;. )=. <urante la ejecucin del contrato la Anterventora rindi los siguientes informes visuales./(* - )ro#ecto <?L-.'&-:&& (7arrio )opular!* >e inici e$cavacin en Enero 5.C(:, en febrero .&C(: fueron suspendidas por el contratista. >e dej parte de la brecha abierta # se ocasion un perjuicio a la comunidad por no tener la tubera oportunamente.

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Dolio 5& del ,uaderno .. Dolio 5: del ,uaderno .. 178 Dolios 50 a :. del ,uaderno .. 179 Dolios &0 a (; del ,uaderno ..

- )ro#ecto <?L - .'& - :E5 (7arrio el )omar!. >e dej constancia de que no se cumpli con la obligacin de remocin de los escombros. - )ro#ecto <?L - .'& - 5(; (Iersalles!. @bra que se abandon generndose encausamiento de un ca4o. Ho se colocaron tapas, fueron cubiertas con piedras # madera por la comunidad. )or encima de la labor reali"ada pasa el agua de una quebrada. 3ambi%n falt reconstruir pavimento. Ho se removieron escombros. - )ro#ecto <?L - .'& - :&: (7arrio 6rani"al!. Ho se recogieron escombros. Ho se repaviment. )arte de la tubera fue abandonada por el contratista. >e suspendieron las e$cavaciones. 8otura innecesaria de pavimento. >e present obstruccin de alcantarillado )<. El .( de abril de .((: E)1 profiri la 8esolucin Ho. &E;E:, declarando la caducidad del contrato celebrado con la >ociedad I%le" 1esa .;'. En la parte motiva se se4al* FKJL $. Que inicialmente el 1ontratista present el pro/rama de construccin de las obras, el cual .ue aprobado por la inter>entorCa, considerando los si/uientes pro%ectos dentro del ob?eto del contrato0 3+"1&2"$98, 3+"1&2"422, $2$ % 3+"1&2"4$5. 3+"1&2"424, 3+"1&2"45$, 3+"1&2"

4. Que como consecuencia de los retrasos en ;ue incurri el contratista, las (mpresas le solicitaron repro/ramar la e?ecucin de las obras, solicitud ;ue no atendi. 5. Que a pesar de <abArselo ordenado la inter>entorCa, el contratista no inici los pro%ectos 3+"1&2"4## % 3+"1&2"49& % suspendi los traba?aos en los pro%ectos 3+"1&24$5, 3+"1&2"45$ % 3+"1&2"$98, sin causa ?usti.icada, pro>ocando pre?uicios a la comunidad. #. Que los traba?os no pro/resan en .orma satis.actoria para las (mpresas % no se a?ustan al pro/rama de traba?o acordado, lo cual es im"uta#le al Co tratista "or falta de "erso al y sumi istro o"ortu o de recursos e los fre tes de tra#a,o( e tre$a de "ro$ramaci- a tiem"o e i cum"limie to de las metas f'sicas de los "royectos ad,udicados. '. Que el contratista se <a ne/ado persistentemente a atender las ordenes dadas por la inter>entorCa sobre el impacto comunitario, tal como se indica en los o.icios radicados con los nGmeros 4'$4'4, 4'2$#4 % 4''1&1 % >arias boletas de inter>entorCa.
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Dolios & a : del ,uaderno ..

8. Que al 8 de abril de 1994, el co tratista &a#'a e,ecutado o#ras "or el !alor de CIENTO SIETE >ILLONES SETECIENTOS T<EINTA L T<ES >IL DOSCIENTOS EEINTIDOS PESOS CON :BQ*BB >QL R*B)S)CC.;;;.:B9( e%ui!ale te al ci cue ta y tres "u to ci co "or cie to 6:C.:T9 de la o#ra %ue "od'a e,ecutar se$G los "royectos autori+ados "or la i ter!e tor'a( e u t7rmi o de doscie tos !ei ti ue!e 6;;A9 d'as( %ue re"rese ta el o!e ta y ci co "or cie to 6A:T9 del "la+o co tractual. 9. Que en la misma .ec<a, el >alor de la obra .altante por e?ecutar de acuerdo con los pro%ectos ordenados al contratista ascendCa a -7(-:3 9 :R(2 *6++F-(2 F216(-:F2 *6+ )(2F2 */+. KP9$`2&&.&&&.&&L, suma ;ue inclu%e el pro%ecto 3+"1&2"4## por >alor de :R(6-:3 9 1O3:RF *6++F-(2 QO6-6(-:F2 *6+ )(2F2 */+ KP$4`5&&.&&&.&&L, aproximadamente, el cual re%uer'a de u a am"liaci- de "la+o( la misma %ue o fue "osi#le "actar( "or cua to el co tratista o "rese t- la re"ro$ramaci- de las o#ras solicitada "or la i ter!e tor'a( i dio i icio a su e,ecuci- . 1&. Que el contratista, mediante o.icio -o. 4#55$9 mani.est <aber perdido el control % mane?o de las obras % ;ue se encuentra en incapacidad para continuar cumpliendo el ob?eto del contrato. (n la parte resoluti>a se dispuso0 3rtCculo 1. eclarar la caducidad del contrato 2/ !"#59"1$, celebrado entre las (mpresas % la .irma 7(+(8 *(23 9 163 +: 3, para la reposicin de redes % obras accesorias de alcantarillado /rupo 6, comunas 1, $ % 4 de *edellCn. KJL 3rtCculo $. 2e ordena li;uidar el contrato, <acer e.ecti>a la cl=usula penal pecuniaria pactada %, si .uere necesario, las /arantCas de cumplimiento, anticipo % pa/o de salarios % prestaciones sociales, otor/adas por la 1ompaBCa D(-6E ( 1F+F*563 2.3., % adelantar las acciones ?udiciales ;ue sean del caso para cobrar la totalidad de los per?uicios su.ridos por las (mpresas con el incumplimiento.

-.. El &. de abril de .((: la >ociedad I%le" 1esa elev comunicacin a E1), en la que hi"o referencia a las variaciones de .; tems de la obra ejecutada los cuales superan el .&'P de la cantidad pactada individualmente. En opinin del contratista muchos tems tenan un valor de O./.&;E./5. esto es el /./;P en el contrato original # para la fecha en lo que va de ejecutado presentan un valor de O5/.(E5.::( esto es el 50.00P del valor de obra ejecutado o tambi%n el ./..&P del valor contractual. ?firma que el objeto pactado fue modificado por la entidad contratante, comoquiera que la ma#or parte de lo reali"ado no ha sido la reposicin sino la construccin de nuevas redes .;..
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Dolios &/ a &( del ,uaderno ..

-). El &. de abril de .((: la sociedad contratante dirigi comunicacin a E)1, en la que se solicit la liquidacin de obra para la ejecucin de acta Ho. / acordada desde el &0 de mar"o del mismo a4o .;&. --. El &0 de ma#o de .((: E)1 profiri la 8esolucin Ho. &/''; , declarando la urgencia manifiesta con el objetivo de iniciar inmediatamente las obras tendientes a tapar las brechas e$istentes # a terminar las obras iniciadas para evitar que se causen perjuicios a la comunidad. En la parte motiva de la resolucin se se4al* K...L Que teniendo en cuenta ;ue el contratista <a disminuido notablemente el personal, el ;uipo % suministro de material necesarios para la construccin de las obras, desde el dCa 1# de mar@o de 1994, de?ando de e?ecutar obras con notorios per?uicios para los usuarios, las empresas tramitan actualmente la declaratoria de caducidad del contrato. Que en lu/ar de e?ecucin de las obras, concretamente en los pro%ectos 3+ 1&2 $98, 3+ 1&2 422 % 3+ 1&2 424, existen escombros sin retirar % brec<as e.ectuadas por el contratista ;ue <an desestabili@ado los terrenos aledaBos o.reciendo /ra>e peli/ro para los peatones % el transito >e<icular, asC como obras inconclusas ;ue pueden causar accidentes e inundaciones. Que de acuerdo con lo dispuesto en los numerales anteriores, se <ace necesario iniciar inmediatamente, las obras tendientes a tapar las brec<as existentes % terminar las obras iniciadas con el .in de e>itar ;ue se causen per?uicios a la comunidad -+. El &5 de septiembre de .((: E)1 profiri la 8esolucin Ho. 5'E/0, resolviendo el recurso de reposicin interpuesto contra la 8esolucin Ho. &E;E: de .( de abril de .((: .;5. En dicho acto administrativo octubre de .((:. En la parte motiva se se4al* FKJL aL +a resolucin por medio de la cual se declar la caducidad del contrato, .ue expedida el 19 de abril del presente aBo, dentro del pla@o pactado para la e?ecucin de su ob?eto. (l <ec<o de <aber sido
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neg la solicitud de

revocatoria hecha por el contratista. La notificacin personal se reali" el 0 de

Dolio :: del ,uaderno .. Dolios E a .: del ,uaderno ..

noti.icada por .uera del mismo, no /enera la ine.icacia del acto administrati>o, pues debe tenerse en cuenta ;ue las noti.icaciones no son actos administrati>os ;ue produ@can e.ectos ?urCdicos, sino condiciones procesales para in.ormar o dar noticia a los a.ectados de los ;ue <a%a sido resuelto por la administracin. (n este sentido el acto .ue noti.icado con el cumplimiento de los re;uisitos de le% % en consecuencia, no existen dudas en cuanto a su >alide@ % e.icacia. bL +as (mpresas, al declarar la caducidad del contrato, dispusieron su terminacin por las causales establecidas en el plie/o de condiciones % especi.icaciones de la licitacin pGblica nacional 1'5'"3- % ;ue por estimarlas tipi.icadas .ueron trascritas en el numeral 11 de la resolucin impu/nada. (n estos tArminos, la 3dministracin procedi de con.ormidad con las .acultades exorbitantes emanadas del contratoS dentro de los lCmites ;ue el mismo le imponCa0 la presencia de las causales in>ocadas % la expedicin del acto administrati>o en debida .orma. )or ello resulta inadmisible lo ar/umentado por los recurrentes, en el sentido de condicionar una potestad emanada del contrato % de la le%, al a/otamiento de las etapas pre>ias, como eran la imposicin de multas. cL :odos los pro%ectos entre/ados al contratista para su e?ecucin, tienen como ob?eto la reposicin de redes de alcantarillado, puesto ;ue serCan desarrollados en sectores de la ciudad donde existCa, al momento de su ad?udicacin, este tipo de in.raestructura de ser>icios pGblicos. +a lon/itud total de las redes construidas por el contratista, de acuerdo con la medicin reali@ada por las partes, asciende a 1.$&' metros, ci.ra sustancialmente in.erior a la ;ue menciona el contratista en su recurso. (n cuanto a la presunta modi.icacin del ob?eto del contrato, ale/ada por el 1ontratista, tenemos lo si/uiente en cuanto a los pro%ectos ;ue lo constitu%en0 Proyecto DAL8*B;8CAM( Barrio Eersalles. 2e constru% parcialmente % las cantidades de obra de al/unos CtemesKsicL, excedieron las pre>istas ori/inalmente, ;uedando obra pendiente por suspensin de los traba?os. Proyecto DAL8*B;84;4( Barrio Kra i+al. +a obra extra se sustitu% por el Proyecto DAU8*B;84@@ % se de? de e?ecutar el cuarenta % oc<o punto cuatro por ciento K48.4YL de la obra contractual por >alor de 6(1626(:( *6++F-(2 QO6-6(-:F2 *6+ )(2F2 */+ KP1'`5&&.&&&.&&L. Proyecto DAL8*B;8C;C( Barrio Ara ,ue+. 2e produ?o una suspensin de los traba?os durante ;uince K15L dCas por rediseBo. 2in embar/o se lo/r construir. Proyecto DAL8*B;.4C:( Barrio la Es"era +a. )or solicitud de la comunidad, la iniciacin de este pro%ecto .ue apla@ada <asta el $ de enero de 1994. 2e/Gn el pro/rama de traba?o adelantado por el

contratista, se debi e?ecutar en treinta % un K$1L dCas % sin embar/o, no .ue construido sin causa ;ue los ?usti.icara. Proyecto constru%. DAL8*B;84:C( Barrio el Pomar. (.ecti>amente se

Proyecto DAL8*B;84;;( Barrio Po"ular. 2lo se reali@ el diecisiete por ciento K1'YL, cuando el contratista podCa e?ecutar <asta el sesenta % seis por ciento K##YL, pero suspendi los traba?os antes de terminar el pla@o contractual. (l porcenta?e restante estaba condicionado por una decisin de la 2ecretarCa de obras pGblicas del municipio. Los "royectos DAL8*B;84@@ y DAL8*BA84AB( ni si;uiera .ueron iniciados por parte del contratista. 2e obser>a, entonces, ;ue en al/unos puntos las (mpresas coinciden de manera parcial, con lo expuesto por el 1ontratista, pero no es cierto ;ue el ob?eto del contrato <a%a sido modi.icado. 3dicionalmente, el 1ontratista mani.iesta <aber solicitado la repro/ramacin de las obrar, mediante al/unas comunicaciones ;ue menciona el recurso. 3l respecto, se anota, ;ue la solicitud de repro/ramacin de dic<as acti>idades, corresponde a las (mpresas por intermedio de la 6nter>entorCa %, adem=s, >arios de los o.icios relacionados como contenti>os de dic<as peticiones, en realidad .ueron remitidos por la entidad contratante, describiendo los atrasos en la e?ecucin de los pro%ectos, o sea ;ue no eran solicitudes de repro/ramacin como lo a.irma el contratista. +as (mpresas solicitaron repro/ramar las obras atrasadas, mediante comunicaciones 4'544$, 4'4#5& % 4'88'#, entre otras, las mismas ;ue no .ueron atendidas por el contratista. (n sCntesis, al contratista se le entre/aron pro%ectos para e?ecutar, por una cuantCa e;ui>alente al no>enta por ciento K9&YL del >alor ori/inal del contrato % en cuanto al Proyecto DAL8*B;84@@( debe tenerse en cuenta ;ue el 21 de diciembre de 199$, se le solicit ;ue con.irmara si estaba en capacidad de e?ecutarlo, para la presentacin de la repro/ramacin % de.inicin de los precios unitarios de la obra extra re;uerida, a lo ;ue mani.est ;ue podCa dar inicio a los traba?os el ' de .ebrero del aBo en cursoS en comunicacin -o. 4#14'5, solicit ;ue ese pro%ecto se considerara como obra sustituti>a de la extra del Proyecto DAL8*B;84;4( a/radeciendo el bene.icio ;ue le representaba. 1on o.icio -o. 4'21&9, las (mpresas autori@aron la iniciacin del pro%ecto % posteriormente, se le/ali@ la obra extra en el acta de modi.icacin bilateral -&. 2 al contrato. 1arece de ra@n el contratista cuando pretende acreditar la disminucin en el >alor real del contrato % consecuente con ello, no es aplicable el concepto emitido por el 1onse?o de (stado, en el .allo ;ue <ace re.erencia a la teorCa del <ec<o de la 3dministracin. dL (l ob?eto de la licitacin pGblica nacional no. 1'5'"3-, lo constituCa la reposicin de redes % obras de alcantarillado en las di.erentes @onas atendidas por las (mpresas en el 7alle de 3burr=, % el /rupo 6,

ad?udicado a la sociedad EELEF >ESA L CIA LTDA.( comprende obras en las comunas 1,$ % 4 del *unicipio de *edellCn. (n el mencionado proceso licitatorio, no se pre>i la entre/a de planos de construccin % el entonces proponente no los exi/i para e.ectos de presentacin de la o.ertaS adem=s, el plie/o de condiciones % especi.icaciones, estableci en su numeral 1.5.$., ;ue las empresas no reali@arCan >isitas de los di.erentes sitios de las obras con .uncionarios de ellas, lo ;ue si/ni.ica ;ue constituCa obli/acin a car/o de los interesados en la ad?udicacin del contrato, >isitar el sitio de las obras % sus alrededores, para in.ormarse completamente de todas las condiciones topo/r=.icas, climatol/icas, de acceso, de suministro % transporte de materiales, al i/ual ;ue las condiciones de se/uridad de la @ona % las dem=s ;ue pudieran in.luir o a.ectar los traba?os, sus costos % duracin de los mismos, para determinar los precios unitarios % calcular el porcenta?e de administracin, impre>istos % utilidades K3.6.OL ;ue los a.ectarCa durante la e?ecucin del contratoJ KJL +as (mpresas, en di.erentes comunicaciones aceptan ;ue en la @ona se presentaron problemas de inse/uridad, pero <icieron constar ;ue los incumplimientos se debieron a la carencia de materiales, e;uipos % pro/ramacin % control de los traba?os, mas ;ue a la inse/uridadJ. KJL +a inse/uridad en *edellCn es un <ec<o notorio % no se reduce a las @onas de in.luencia de los traba?os, tal como lo reconoce el 1ontratista al presentar copias de las denuncias .ormuladas ante la autoridad competente, con las ;ue acredita el <urto de unos >e<Cculos automotores en lu/ares di.erentes a los de la e?ecucin de las obrasJ. KJL *encionan tambiAn los recurrentes, la causacin de extracostos como .i/ura constituti>a de una circunstancia impre>ista % atribu%e la demora en la orden de inicio, la causa de su tipi.icacin, desconociendo ;ue por expresa disposicin de la normati>idad >i/ente al momento de su ad?udicacin, el contrato % por tanto la orden de inicio, .ueron sometidos al dispendioso tr=mite ;ue para su per.eccionamiento ella exi/Ca % por tanto, el tiempo transcurrido entre los mencionados e>entos, no es imputable a las empresas. eL (n el capCtulo ;ue denomina como 2O2:(-:316Z- :V1-613, el 1ontratista <ace nue>amente re.erencia a lo expuesto por la (ntidad en los distintos considerandos de la resolucin impu/nada, % en este sentido, se estima necesario seBalar, ;ue las (mpresas le ordenaron la e?ecucin de pro%ectos por F216(-:F2 F2 *6++F-(2 16(-:F :R(6-:3 9 O- *6+ )(2F2 */+ K2&2`1$1.&&&.&&L, e;ui>alentes al 9&Y de la >alor ori/inal del contrato, suma ;ue no inclu%e el >alor de la obra del "royecto DAL8*B;84;4( Barrio Kra i+al, la ;ue tenCa un >alor aproximado de -F7(-:3 *6++F-(2 ( )(2F2 KP9&`&&&.&&&.&&L % cu%a e?ecucin se resol>i no ordenar por considerar ;ue el contratista carecCa de los recursos su.icientes para darle cumplimiento. KJL la inter>entorCa solicit persistentemente al contratista, tomar las medidas necesarias para ;ue cesaran los incumplimientos en el pro/rama de traba?o % en las normas de impacto comunitario, ;ue por su ma/nitud % los per?uicios causados a los usuarios, dio lu/ar a ;ue

Astos taparan al/unas brec<as e impidieran la continuidad de las obras, <asta ;ue el contratista dispusiera de los recursos necesarios % se adecuaran al/unas >Cas de tr=nsito de >e<Cculos. 1onsiderando el >alor de las obras entre/adas % pro/ramadas % si se disminu%e el de las ;ue no .ue posible e?ecutar por la presin directa de los <abitantes de los sectores a.ectados, se conclu%e ;ue no tu>o la posibilidad de reali@ar obras por el >alor aproximadamente KsicL 16(-:F -7(-:3 9 F2 *6++F-(2 ( )(2F2 */+ KP192`&&&.&&&.&&L, % si se compara esta >alor con el de lo e?ecutado <asta el mes de mar@o de 1994, por la suma de 16(-:F -O(7( *6++F-(2 2(:(16(-:F2 F1NF *6+ )(2F2 */+ K1&9`'&8.&&&.&&L, se ad>ierte la ma/nitud de los incumplimientosJ -*. El &' de abril de .((E E)1 profiri la 8esolucin Ho. 5/((5, liquidando el contrato &C<2-0E(-.5.;:, resultando un saldo a favor de la entidad de O.0.E0'.:(;.:(. En este acto administrativo se resolvi* Art'culo *V. +i;uidar Onilateralmente el contrato 2/ !"#59"1$, celebrado entre +32 (*)R(232 % la .irma 7V+(8 *(23 9 1,3 +: 3., cu%o ob?eto es la reposicin de redes % obras accesorias de alcantarillado, /rupo 1, en las comunas 1, $ % 4 del municipio de *edellCn, en la si/uiente .orma0 c. Ealor total del co trato. (l >alor pactado en el contrato .ue de doscientos >eintids millones doscientos cuarenta % un mil no>ecientos sesenta pesos m.l. KP222.241.9#&.&&L. -o obstante, como Aste no se e?ecut en su totalidad ascendi a la suma de ciento treinta % seis millones doscientos cuarenta % cinco mil trescientos setenta % un pesos con '&/1&& m.l. K1$#`245.$'1.'&L, incluidos los rea?ustes % obra extra e?ecutada, la cual se discrimina asC0 Fbra contractual e?ecutada % pa/ada0 P1&'`248.541.2# Fbra contractual por pa/ar0 P4`&8&.'$4.9$ Fbra extra por pa/ar Kcon>enio -o. 1L P1`&85.#'1.19 Fbra extra por pa/ar K1on>enio -o. 2L P#42.4#4.14 Fbra no rea?ustable pendiente por li;uidar P15`4$2.242.#4 1orreccin por li;uidacin de obra en enero/94 P2&#.''#.4& Rea?ustes pa/ados Kinclu%endo el rea?uste del anticipoL P15`4$2.242.#4 Rea?uste por pa/ar Kde.initi>os desde septiembre/9$ <asta abril/94L P5`11#.$41.8& 7alor por suspensin de la obra Kinclu%e rea?ustesL P1`$'5.8&#.'#
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TOTAL d. Sumas a car$o de cada u a de las "artes. 2umas adeudadas por las (mpresas al contratista0

R*C@.;4:.C)*.);

Reali@ada la li;uidacin de las obras e?ecutadas por el 1ontratista <asta el 19 de abril de 1994, resultan las si/uientes sumas a su .a>or0 Fbra contractual rea?ustable Kacta 8 de abril/94L P4`&8&'$4.9$ Fbra extra rea?ustable Kacta 'a mar@o/94L P1`'28.1$5.$$ Fbra extra no rea?ustable 1orreccin por obra contractual reali@ada en enero P2&#.''#.4& Rea?ustes de.initi>os desde el acta 1 <asta el acta 8 P5`11#.$41.8& 7alor por /astos de 2uspensin de obra Kinclu%e rea?usteL P1`$'5.8&#.'# TOTAL *enos0 *enor >alor del contrato P1$5.#4#.&& Retencin en la .uente K1YL :F:3+ EALO< TOTAL R*C.;A4.@:;.M; A CA<KO DE LAS por 6.).2. R*C.:@4.:M).M; dero/ado K1YL

P1$4.289.&& P2#9.9$5.&& E>P<ESAS

2umas adeudadas por el 1ontratista a las (mpresas0 Reinte/ro del anticipo .altante por amorti@ar0 P5.&48.$58.&' Reinte/ro por rea?uste del anticipo proporcional a las obras no e?ecutadas P2`582.59'.24 1l=usula penal pecuniaria K1&Y del >alor del contratoL P22.224.19#.&& EALO< TOTAL R;ASM::.*:*.C* A CA<KO DEL CONT<ATISTA

0e. Com"e saci- de cue tas. Restando de las sumas adeudadas por el contratista a las (mpresas, >einte nue>e millones oc<ocientos cincuenta % cinco mil ciento cincuenta % un pesos con $1/1&& KP29`855.151.$1L, las ;ue Astas le adeudan al mismo, trece millones doscientos no>enta % cuatro mil seiscientos cincuenta % dos con 82/1&& KP1$.294.#52.82L, resulta un saldo a .a>or de la entidad de diecisAis millones ;uinientos sesenta mil cuatrocientos no>enta % oc<o pesos con 49/1&& KP1#`5#&.498.49LJ

->' El &. de julio de .((E E)1E envi comunicacin E/./(( al contratista en la que se dej constancia de los incumplimientos contractuales # se niega la reclamacin hecha por la >ociedad I%le" 1esa. En dicho documento se se4al* a. +os costos de la desobstruccin del alcantarillado en el tramo 2145 " 214 del pro%ecto 3+ " 1&2 " $983" ser=n reconocidos al contratista teniendo en cuenta ;ue la causa de la obstruccin .ue el desbordamiento del caBo a/ua ne/ra ;ue constitu% una .uer@a ma%or para el contratista. (n cuanto a la carta 4#'428, le rati.icamos lo expresado en el o.icio 485252 sobre las ra@ones para el no pa/o de las roturas de pa>imento inconclusas reali@adas, por cuanto la acti>idad no se complet % con la rotura se caus /randes daBos en la >Ca. 9 en cuanto a la rotura ;ue se reali@ en el 5arrio la (speran@a, las empresas tu>o ;ue reco/er los escombros % reparc<ar de nue>o la brec<a para no causar incomodidades con la comunidad en >ista de ;ue el contratista al romper la >Ca solo ocasion per?uicios en ese .rente. 9 con respecto a los dem=s puntos tratados en su carta, le comentamos ;ue los pa/os solicitados se inclu%eron en la li;uidacin .inal del contrato del asunto. b. (n cuanto al pa/o de transporte de los 8 tubos de b18 para instalarlos en la @an?a ;ue exca> el contratista en el tramo $&"4& en el 5arrio (l )opular como una obra de inmediata e?ecucin con el .in de minimi@ar el impacto a la comunidad, le rati.icamos ;ue no es procedente %a ;ue el contratista debi contemplar en su pro/rama el suministro oportuno de la tuberCa antes de reali@ar la exca>acin % su ar/umento de no encontrar tuberCa en el mercado no lo exime de responsabilidad. c. (n relacin con las obser>aciones planteadas en su carta de iciembre 29 de 1994 radicada con el -o. 52#$4&a, sobre la li;uidacin de las obras <ec<a entre el 1ontratista % la 6nter>entorCa a tra>As de >arias reuniones celebradas, le reiteramos ;ue esas obser>aciones %a .ueron atendidas. (s de anotar ;ue la ma%orCa de estas obser>aciones <abCan sido consideradas en dic<a li;uidacin de acuerdo con lo discutido con el 1ontratista, de lo cual se in.orm en las comunicaciones -ros. 494$45, 494$44, 49#2$4, 49#2$$, 49'44&, 5&2'8&, 5&2''9, 51$98', 5158&8 % 51'821, entre otras. d. 2obre la reparacin e.ectuada en el 5arrio 3ran?ue@, correspondi a una domiciliaria, la cual toda>Ca no se <abCa entre/ado % por lo tanto es responsabilidad del 1ontratista entre/ar la obra construida, .uncionando % en per.ecto estado. We. (n relacin con su carta -o. 4#'428 de mar@o 1' de 1994, le rati.icamos lo expresado en nuestro o.icio -o. 485252 sobre la construccin del muro de contencin % otros traba?os ordenados por la inter>entora, en el sentido de ;ue su pa/o .ue incluido en >arias actas de obra e?ecutada % de li;uidacin del contrato.

-A. El &5 de enero de .((0 se firm convenio de transaccin al ,ontrato &C<20E(C.5, en el que se reconoce al contratista el pago de los sobrecostos por la ejecucin de obra adicional, cu#as cantidades superan un .&'P. <e igual manera se aporta ane$o en el que se reali"a una relacin de cada uno de los tems # de los valores que soportan el acuerdo reali"ado .;E. En dicho convenio se pact* P<I>E<A5 A tecede tes. (l 1ontratista solicit el pa/o de los sobrecostos en ;ue incurri en la e?ecucin de obra adicional cu%as cantidades superan en mas del ciento >einte por ciento K12&YL, las cantidades ori/inales del contrato. SEKUNDA5 O#,eto. (studiadas las ra@ones expuestas por el contratista para sustentar su reclamacin, las (mpresas consideran ;ue <a% lu/ar al reconocimiento de parte de lo reclamado, por tanto acuerdan pa/arle los sobrecostos para los Ctemes ;ue se indican en el anexo a este con>enio, de acuerdo con los precios unitario % las cantidades de obra allC indicadas. +os precios unitarios pactados estar=n su?etos al rea?uste establecido en el contrato. TE<CE<A5 <eco ocimie to. +as (mpresas acuerdan con el contratista reconocerle, a tCtulo de transaccin, los ma%ores costos en ;ue incurri, de con.ormidad con lo anotado en las cl=usulas anteriores. (l >alor total de los mismos, asciende a la suma de siete millones >eintiGn mil setecientos oc<enta pesos m.l. KP'`&21.'8&.&&L, el cual inclu%e los rea?ustes contractuales. (l pa/o respecti>o se <ar= e.ecti>o tan pronto se per.ecciones el presente con>enio % se cumplan los tr=mites pertinentes. KJL NUINTA5 <es"o sa#ilidades. (n >irtud de la transaccin contenida en este con>enio % mediante el cual se <ace el reconocimiento econmico por la reclamacin presentada por el contratista, este declara ;ue con el pa/o de la suma antes indicada se da por indemni@ado de los per?uicios, ;ue son ob?eto de esta transaccin. )or tanto, declara ;ue las (mpresas ;uedan a pa@ % sal>o con Al por todos los per?uicios ;ue pudiere <aber su.rido % los extra costos en ;ue <a%a incurrido durante la e?ecucin de las obrar ob?eto del presente contrato. -,' El E de mar"o de .((0 E)1 e$pidi la 8esolucin Ho. E.E'(, resolviendo el recurso de reposicin interpuesto contra la 8esolucin Ho. 5/((5 de .((E. En la parte resolutiva se orden que el saldo a favor de la entidad no ascenda a O.0.E0'.:;(.:( sino a O;.E.(..;..&:. WArticulo *o. *odi.icar los literales d % e del articulo 1o de la resolucin $'99$ del 2& de abril de 1995, en el sentido de ;ue las sumas adeudadas por la (mpresa al contratista ascienden a >eintiGn millones trescientos treinta % cinco mil no>ecientos setenta pesos con siete centa>os m.l. KP21.$$5.9'&.&'L, % no a trece millones doscientos
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no>enta % cuatro mil seiscientos cincuenta % dos pesos con oc<enta % dos centa>os m.l. KP1$c294.#52.82L, como se indico en el literal d. del citado articuloS % ;ue una >e@ e.ectuada la compensacin de cuentas, el saldo a .a>or de las empresas es de oc<o millones ;uinientos diecinue>e mil ciento oc<enta % un pesos con >einticuatro centa>os m.l. KP8.519.181.24L % no de diecisAis millones ;uinientos sesenta mil cutrocientos no>enta % oc<o pesos con cuarenta % nue>e centa>os m.l. KP1#c5#&.498,49Lc como se <i@o constar en el literal e. del mismo articulo. WArticulo ;o. 1on.irmar en los dem=s tArminos la resolucin $'99$ del 2& de abril de 1995 K...LW -=. El / de ma#o de .((/ se practic en el proceso dictamen pericial se e$trajeron las siguientes conclusiones* - El contrato tena un valor nominal convenido de O&&&^&:..(0'.''. - >i se toma como valor real del contrato de las obras cu#a ejecucin orden la E)1 al contratista, calculado dicho valor a los precios unitarios acordados, este fue por la suma de O&'&^.5..'''.''. - 3odos los pro#ectos le fueron entregados # ordenados al contratista el da : de agosto de .((5, menos el <?L-.'&-:00 que le fue entregado el da &. de diciembre de .((5 # el <?L-.'&-:(' que le fue entregado el da &; de febrero de .((:. - ,on respecto al )ro#ecto <?L-'.&-:&& del barrio )opular se tiene lo siguiente* para ejecutar la labor correspondiente a la carrera :0 entre calles .'; # .'( era indispensable cerrar este tramo al trnsito vehicular # que se habilitara para ello la carrera :E entre las mismas calles, habilitacin que le corresponda al 1unicipio. E)1 estim que la labor que no pudo reali"ar el contratista equivali a O.'^.'''.'''. Los peritos acogen esta suma, # por consiguiente el valor de obra que el contratista deba ejecutar es de O.(&..5..'''. - <e acuerdo con las actas de liquidacin el contratista ejecut obra por valor de O..:.5&'.(;'. - El porcentaje de la obra ejecutada es del E(,E'P.
.;0

del que

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- C"m" %as "3ras se e5ecutar"n c"n cinc" aO"s !e anteri"ri!a! a %a /r$ctica !e% !ictamen? n" es /"si3%e (erificar %as causas !e %"s retras"s en %a e5ecucin' <el dictamen pericial rendido no es posible a la >ala concluir cuales son las causas que originaron los atrasos # por consiguiente el incumplimiento que dio lugar a la declaratoria de caducidad. -<. El &( de junio de .((; se rindi aclaracin al dictamen pericial presentado .;/. En el escrito se se4al* - El robo de equipos # materiales, propiciado por la inseguridad en las "onas donde se ejecutaba el contrato, fue una !e %as causas !e% retras" en 4ue incurri e% c"ntratista' La organi"acin administrativa de un contratista no necesariamente evita los robos+ por otra parte los suscritos n" /"!em"s ase(erar 4ue 6B%e8 Mesa n" tu(" "r#ani8acin a!ministrati(a. La vigilancia puede evitar parte de los robos, pero si %stos son violentos pueden volverse inevitables. Las pli"as de seguros por robo de maquinaria # equipo cubren el riesgo econmico, pero no evitan el robo # si %ste ocurre puede suceder el retraso, aunque no ha#a p%rdida econmica. - La misma interventora de las Empresas )blicas consider que el atraso por parte del contratista a causa del cambio de dise4o en el pro#ecto <?L-.'&-:&5 pudo ser de .E das. - La no provisin oportuna de los medios para ejecutar el contrato, como personal, equipo # materiales se le puede atribuir a cualquiera de las dos causales citadas, o a las dos concomitantemente, o a otras distintas. En e% /resente cas" n" sa3em"s cua% fue %a causa' <e la aclaracin del dictamen pericial la >ala no puede concluir las causas que dieron lugar al incumplimiento as como tampoco establecer con e$actitud las responsabilidades de cada una de las partes del contrato.
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Dolios .:/ # .:; del ,uaderno ..

+.. En el proceso se rindieron los siguientes testimonios* - 3E>3A1@HA@ 8EH<A<@ )@8 6B>3?I@ ?LD@H>@ E>38?<? ?8?TBE, AH6EHAE8@ TBE )8E)?8Q L? LA,A3?,AQH <E IELEL 1E>?.;;. KJL 1oncretamente en este contrato se presentaron una serie de problemas ;ue entorpecieron el desarrollo normal de las obras como la >ariacin /rande, en las cantidades de obra. Nubo al/unos Ctems ;ue no se <icieron % otros sobrepasaron las cantidades presupuestadas en .orma exa/erada % se presentaron tambiAn Ctems ;ue no estaban pre>istos en el contrato, es decir, obra extra. Nubo Ctems por e?. ;ue en la licitacin se coti@aron % ;ue ((.)). en su momento presumi ;ue comercialmente se conse/uCan los materiales en el medio, como son tuberCas en concreto de ;uince pul/adas cuando lo normal es ;ue se consi/an de diecisAis pul/adas, obli/ando ello a una obra extra por;ue los Ctems son di.erentes no es lo mismo 15 ;ue 1# pul/adas. (n este contrato se presentaron tambiAn problemas serios de se/uridad. (n al/unos .rentes como en los barrios populares problemas con la milicias urbanas % con la comunidad ;ue no permitieron e?ecutar los .rentes ;ue estaban pro/ramados en esos sectores. Nubo un .rente en el barrio popular donde se presentaron la milicias % ob?etaron la e?ecucin de las obras diciendo ;ue sin el permiso de ellos no se podCa <acer nada en el sector. 2e presentaron en ese % otros sitios abundantes robos de materiales % e;uipos. (n el contrato en /eneral se robaban >ol;uetas, se robaron dos en el contrato. (;uipos de compactacin o sea lo ;ue se conoce como 1an/uros, e;uipos >ibrocompactadores. Nubo tambiAn robos directos a la o.icina ;ue a su >e@ <acia las >eces de almacAn central % lo mas usual en ese tipo de obras % en esos sitios es el robo de materiales de pla%a, necesarios para la e?ecucin de las obrasJ KJL )R(Q0 1u=l es la di.erencia ;ue <a% entre reposicin de redes % la instalacin de redes nue>as o no la <a%I 1F-:(2:F0 2i existe una di.erencia. )rimero se traba?a sobre la misma brec<a en la reposicin de redes, ;ue tienen las redes existentes % no <a% >ariacin de pendientes sino de di=metros en las tuberCas. (n cambio, cuando se trata de redes nue>as % por >Cas pGblicas ;ue es lo ;ue comGnmente se >e en nuestra ciudad, las exca>aciones tienen ;ue <acerse paralelas a redes ;ue %a existen, siendo las paredes de exca>acin mas inestables. 2i re;uieren elementos adicionales a la reposicin de redes tales como e;uipos de precisin de topo/ra.Ca % mane?o de a/uas de in.iltracin ;ue entorpecen el desarrollo de la e?ecucin de las obrasJ 3E>3A1@HA@ <E 2?A1E E<B?8<@ 7E3?H,B8 7E3?H,B8, IAH,BL?<@ ? IELEL 1E>? ,@1@ AH6EHAE8@ 8E>A<EH3E <E @78?> = ?B`ALA?8 <E )8E>B)BE>3@>.;(.

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Dolios .E5 a .E( del ,uaderno .. Dolios .E( a .0/ del ,uaderno ..

KJL +o primero, ;ue ((.)). asi/n dos re>isores para las obras, dos inspectores de obra, Fcta>iano % Drancisco. Nubo di.icultades de car=cter tAcnico con uno de los inspectores, por su notable inexperiencia en el mane?o de contratos de construccin de alcantarillados. 2e percibCa en Al la idea de ;ue al contratista <a% ;ue tirarle duro por;ue el contratista siempre <ace las cosas mal <ec<as, de ;ue <a% ;ue ser estricto sin consideracin de ;ue el sitio en el ;ue traba?amos era bastante complicado por lo del orden pGblico. )ermanentes amena@as % robos % robos .Csicos, durante mi presencia se robaron un e;uipo de topo/ra.Ca. )ermanentemente estaban ba?ando a pedir cemento, arena % no nos podCamos oponer por temor a las represalias. +os materiales de?ados en la >Ca por no poder estar dentro de la obra, se lo robaban durante los .ines de semana, lo ;ue era arena % triturado. 2e pedCa a las ((.)). permanentemente ;ue nos .acilitaran la totalidad de los pro%ectos del contrato para poder <acer una pro/ramacin e.iciente del contrato % en tArminos /enerales lo de la inse/uridad %a ;ue era una permanente psicosis la mCa % la de los traba?adores. )odrCa decir ;ue en un 9&Y de los traba?os ;ue me tocaron <acer durante la e?ecucin de ese contrato, .ueron de construccin de alcantarillados nue>os % no de reposicin. KJL 7i/ilantes .uera de la obra para las <oras de la noc<e, no. (n el almacAn de la obra si <abCa >i/iado pero donde ;uedaba la tuberCa, en la noc<e despuAs de la ?ornada, no lo <abCa % no lo <abCa tambiAn por el peli/ro ;ue representaba esas @onas. )ermanentemente en esas @onas <abCan /uerras entre pandillas. KJL +os materiales ;ue se perdCan permanentemente eran los materiales de pla%a, ;ue dadas las condiciones .Csicas de las @onas donde se <acCan los traba?os, no <abCa .orma de almacenarlos dentro de una bode/a % <abCa ;ue de?arlos al lado de la >Ca. :ambiAn se perdCan cantidad de a>isos de peli/ro, cinta re.lecti>a % elementos de seBali@acin en /eneralJ KJL 3proximadamente el no>enta % cinco por ciento era de construccin de nue>as redes % un cinco por ciento de reposicin de redes, en los tres pro%ectos en ;ue %o inter>ineJ KJL 1uando se constru%e sobre un alcantarillado existente o cuando se <ace una reposicin de redes, el terreno %a <a sido alterado o sea ;ue %a se <an presentado % solucionado al/unos problemas en el momento en el ;ue el ;ue lo constru% lo <i@o. (ntonces existen menos ries/os de impre>istos en una reposicin de redes de alcantarillado % se podrCa decir ;ue en un cien por ciento de una reposicin, no se encuentra roca lo cual /eneralmente disminu%e el ritmo del a>ance de obras, cuando ocurre la aparicin de rocas. (n una reposicin de redes di.Ccilmente se encuentra sobre la red lCneas paralelas de telA.ono, acueducto o ener/Ca, lo cual serCa .acilitar o <acer un traba?o menos complicado, con menos posibilidad de impre>isiones ;ue una red nue>a de alcantarillado Los testimonios rendidos demuestran en el proceso* que se presentaron problemas en la ejecucin de los contratos los cuales implicaron ma#ores costos en las obras. ?dicionalmente, son coincidentes en lo referente a los problemas de

seguridad que ocurrieron en algunos de los frentes de trabajo, as como los pocos medios dispuestos para evitar la situacin, #a que los vigilantes adems de ser pocos # estar solamente en el almac%n (no donde estaba la tubera! no prestaban sus servicios en horas de la noche. *' L"s car#"s f"rmu%a!"s /"r e% a/e%ante' La >ala a efectos de resolver el recurso de apelacin interpuesto por el demandado, dar respuesta a cada uno de los conceptos de la violacin que se formularon contra los actos administrativos cuestionados, comoquiera que las ra"ones por las que se impugn la sentencia de primera instancia se encaminan precisamente a demostrar la legalidad de la declaratoria de caducidad #, por ende, son, en estricto sentido, una respuesta a cada uno de los argumentos esgrimidos por el actor. 4.1. +a resolucin ;ue declara la nulidad es nula por .alta de competencia al ser expedida el 19 de abril de 1994 % noti.icada el 2# de abril del mismo aBo. <e acuerdo con lo formulado por el actor, el acto administrativo que declar la caducidad debe ser declarado nulo comoquiera que su e$pedicin se hi"o un da antes del vencimiento del pla"o fijado para la ejecucin contractual # su notificacin se reali" por fuera de dicho t%rmino. En otras palabras, tanto tomar la decisin administrativa que impone la sancin como ponerla en conocimiento del contratista debe darse dentro del tiempo que se ha acordado para el cumplimiento del objeto negocial. En el proceso se encuentra demostrado que el pla"o fijado para el cumplimiento del contrato fue de &:' das solares+ que la fecha de iniciacin del contrato fue el da &5 de agosto de .((5, #+ que el acto administrativo que declar la caducidad se e$pidi el .( de abril de .((:. ,omo puede observarse, entre la fecha de iniciacin del contrato # la declaratoria de caducidad transcurrieron &5( das solares, profiri%ndose la 8esolucin un da antes de que finali"ara el pla"o fijado para la ejecucin contractual. ?simismo, es fcil colegir que la notificacin de la decisin administrativa no se dio dentro de este t%rmino, ra"n por la cual, la >ala debe preguntarse si esta circunstancia invalida la sancin impuesta por E)1.

La respuesta al interrogante formulado es negativa por las siguientes tres ra"ones* .. ,omo se se4al lneas atrs, la posibilidad de ejercer la potestad sancionadora en materia contractual encuentra un lmite temporal, ra"n por la cual, para que sea correctamente ejercida la sancin debe ser impuesta mientras el contratista se encuentre obligado elemento a la ejecucin del objeto contractual. >e est frente al del acto administrativo sancionatorio, al periodo competencial

establecido por el legislador para que la administracin haga uso del ius puniendi, pues su ejercicio no puede ser indefinido porque de serlo se estara ante el reconocimiento de una situacin generadora de inseguridad jurdica. <e las disposiciones del <ecreto &&& de .(;5 (especialmente del artculo 0:! se desprende con claridad que el legislador quiso que la administracin contar con la posibilidad de utili"ar el poder sancionatorio durante la etapa de ejecucin del contrato, ra"n por la cual es sencillo concluir que el hecho de que la decisin de declaratoria de caducidad se tome un da antes de su vencimiento del pla"o fijado en el negocio jurdico no produce la invalide" del acto administrativo, pues se insiste, mientras este periodo no ha#a finali"ado se tiene competencia para decidir. &. La valide" de la declaratoria de caducidad es perfectamente separable del tema de su eficacia. En la construccin que en el ordenamiento jurdico se ha hecho de los actos administrativos, su legalidad depende de que en el procedimiento que antecede su e$pedicin se ha#a respetado en todo momento el debido proceso # que se configuren en debida forma cada uno de sus elementos. )or ende, desvirtuar la presuncin de legalidad implica que la parte demandante demuestre que la decisin administrativa se e$pidi sin competencia, incurriendo en desviacin de poder, con falsa motivacin, pretermitiendo los causes procedimentales e$igidos por la le# o desconociendo, en el caso de la declaratoria de caducidad, los principios que deben regir la actividad sancionatoria de la ?dministracin de acuerdo con lo que en esta sentencia se ha desarrollado. La notificacin del acto administrativo no condiciona entonces la valide" de la decisin, pues se trata de un trmite posterior encaminado de forma e$clusiva a dotarla de eficacia.

5. La notificacin personal de un acto administrativo individual, aunque sea desfavorable por imponer una sancin, es un presupuesto de eficacia. Ello es as porque aun cuando la decisin administrativa #a e$iste # es vlida no puede ejecutarse sin que sea previamente conocida por el destinatario. Es un requisito para que la administracin pblica pueda hacer uso del poder de autotutela que le es reconocido # que se traduce en la posibilidad de hacer valer sus manifestaciones unilaterales de la voluntad sin necesidad de acudir al aparato jurisdiccional.('. ?s las cosas, el que la declaratoria de caducidad hubiera sido notificada a la >ociedad I%le" 1esa por fuera del pla"o de ejecucin del contrato no produce como consecuencia la invalide" de la decisin administrativa toda ve" que su nico efecto real es condicionar la posibilidad de la ejecucin de la sancin # de las consecuencias que de ella se desprenden (medidas encaminadas a restablecer el orden turbado o a reparar los perjuicios causados!. <e igual modo, el que la decisin se hubiera proferido un da antes del vencimiento del tiempo acordado tampoco conduce a la nulidad perseguida por el actor, comoquiera que E)1 actu respectando el factor temporal que enmarcaba su competencia. 4.2. (.).* desbord los lCmites temporales ;ue la +e% establece para el e?ercicio de las prerro/ati>as exorbitantes. 3sC mismo, la entidad contratante omiti a/otar la utili@acin de multas, por;ue al tratarse de incumplimientos continuos la administracin debCa reali@ar pre>iamente re;uerimientos. En cuanto al desbordamiento de los lmites temporales para declarar la caducidad del contrato la >ala se remitir a lo sostenido en el numeral anterior comoquiera que en esencia se trata de un concepto de la violacin id%ntico. ?hora bien, resta resolver lo referente a la acusacin formulada respecto de la ausencia de imposicin de multas antes de proceder a imponer la sancin, pues en concepto del actor al tratarse de incumplimientos reiterados # continuos la administracin debi asumir medidas que denotaran la gravedad de la inejecucin # no tomar la decisin en un solo da. La >ala no acoger los argumentos del actor porque, como #a se dijo, las multas en materia contractual son medidas de carcter disuasorio cu#a finalidad es superar el incumplimiento de las obligaciones contractuales. <e all que se ha#a afirmado tambi%n que aun cuando en muchos supuestos puedan anteceder la
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,fr. ?rtculos ::, 0: # 00 del <ecreto '. de .(;:. En la Le# .:5/ de &'.. ver* artculos 0/, ;( # (..

imposicin de la sancin administrativa, no condicionan la valide" de declaratoria de caducidad puesto que su imposicin como manifestacin de la potestad ejecutora reconocida en manos de la autoridad es independiente # no se constitu#e en un requisito de procedibilidad. ?l respecto basta decir* no es posible concluir que Ja la declaratoria de caducidad Gnicamente <abrCa lu/ar ante el .racaso de otras medidas de aprecio o coerciti>as, ello por;ue no existe norma le/al al/una ;ue <a%a establecido tal condicin o exi/ido tal prerre;uisito para ;ue la acti>idad estatal pudiera e?ercer la potestad excepcional, cuando a ella <a% lu/arJ KJL 3dem=s, por;ue no es posible establecer con precisin " dada la inexistencia de norma al/una al respecto"S cu=les ser=n esas medidas de apremio o coerciti>as, ;ue <ipotAticamente la entidad deberCa a/otar antes de iniciar la actuacin administrati>a encaminada a declarar la caducidad del contrato0 Hllamados de atencinI Re/aBosI ReunionesI *ultasI :odas las anteriores o slo al/unas de ellasI 9 .inalmente, en el supuesto de ;ue pudiera esclarecerse cu=les serCan a;uellas otras medidas coerciti>as o de apremio ;ue deberCan a/otarse pre>iamente antes de iniciar el procedimiento administrati>o encaminado a declarar la caducidad del contrato, ob>iamente <abrCa ;ue pre/untar de nue>o dcuantas medidas de apremio o coerciti>as se re;uerirCanI On llamado e atencin % una multaI F dos llamados de atencin % una multaI F dos multasI F tres multasI o diecisiete multasI cinco re/aBos % dos reunionesI 2i las normar no <an establecido ni consa/rado esta clase de re;uisitos, cu=l serCa entonces el .undamento para exi/irlos % como sustentar, sin in>adir la rbita del le/islador, cuantos deberCan cumplirse en cada casoI... KJL +o cierto es ;ue la +e% no <a establecido exi/encias pre>ias, como las de a/otar pre>iamente otras medidas de apremio o coerciti>as para ;ue las entidades estatales contratantes procedan a la declaratoria de caducidad de los contratos en los cuales se presenten a;uellos incumplimientos /ra>es por parte del contratista particular ;ue amenacen con la par=lisis del contratoJ KJL % para ello bastar= ;ue la entidad >eri.i;ue la existencia de esas circunstancias .=cticas para ;ue inicie la actuacin administrati>a correspondienteJ191 (>ubra#a fuera de te$to!.

>e da respuesta tambi%n al cargo contenido en el numeral 0K del aparte referente a los conceptos de la violacin e$puestos por el demandante # referenciados en los antecedentes de la >entencia, toda ve" que de nuevo la argumentacin hace referencia a la competencia temporal para declarar la caducidad # a la necesidad de haber agotado el trmite de imposicin de multas. >lo resta por decir que no es cierto que la utili"acin de las medidas conminatorias se constitu#a como un presupuesto del ejercicio de la potestad sancionadora de la administracin por mandato de los artculos 0& # /. del <ecreto &&& de .(;5, comoquiera que, la
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?claracin de voto* 1auricio Dajardo 6me". ,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de noviembre &' de &'';. E$p. ./'5..

primera disposicin hace referencia a las causales que dan lugar a la caducidad mientras que la segunda reconoce una facultad (discrecionalidad en cuanto a su utili"acin! en cabe"a de la autoridad para imponer multas en caso de mora o de incumplimiento parcial, sin que esto conlleve convertirla en un requisito de procedibilidad, pues lo que el estatuto contractual aplicable e$iga de manera obligatoria era su inclusin mas su no su utili"acin. 4.$. +a declaratoria de caducidad se present por <ec<os no atribuibles al contratista. La >ala agrupar los cargos contenidos en los numerales 5K, :K # EK del aparte

referente a los conceptos de la violacin e$puestos contra los actos administrativos cuestionados # referenciados en los antecedentes de la sentencia, en atencin a que todos intentan demostrar un mismo argumento* el incumplimiento del contrato se debi a causas ajenas a la voluntad del contratista # en gran parte a hechos atribuibles a la entidad contratante. El actor en primer lugar se4ala que se rompi el equilibrio e$istente en las cantidades de obra, su valor # ubicacin como consecuencia de una mutacin en el objeto contratado # un incumplimiento de E.).1. >ostiene que en la ma#or parte de los frentes de trabajo fue indispensable la reali"acin de obras que e$cedan el volumen de lo pactado+ la reali"acin de obras e$tras+ las suspensiones por redise4o #+ circunstancias de fuer"a ma#or que impidieron el adelantamiento del trabajo, especficamente la oposicin de la comunidad. <adas las anteriores circunstancias el contratista solicit reprogramaciones pero esta peticin no fue atendida # aun cuando constru# obras e$tras no recibi al inicio ni durante la ejecucin de lo pro#ectos el valor estipulado. Este cargo no se encuentra demostrado por el actor en el proceso, en primer lugar en el e$pediente reposan las diferentes rdenes de pago e$pedidas por E)1 a favor de la >ociedad I%le" 1esa en las que se deja constancia del pago del valor del anticipo del contrato # del valor de las obras adelantadas mes por mes con el correspondiente valor del reajuste. Es necesario indicar que %stas se encuentran suscritas por el contratista #, aunque esto no cierre el debate econmico, denota un acuerdo inicial entre las partes sobre el precio de las obras # el valor cancelado. ?hora bien, como estas actas no ponen fin a la discusin, cualquier diferencia deba trasladarse al momento de la liquidacin del negocio jurdico.

Ho obstante lo anterior, es cierto que se presentaron alteraciones en los valores de las obras ejecutadas, sin embargo al e$pediente se alleg* las actas de modificacin bilateral . # & al contrato Ho. &C<2-0E( del .0 de febrero de .((: # el / de abril de .((:, respectivamente. En la primera se se4ala que es necesaria para la terminacin del contrato la ejecucin de obra e$tra por un valor de O..5&..;EE, valor que le es reconocido al contratista haci%ndose la salvedad que no se requiere ampliacin del pla"o. En la segunda se hace un reconocimiento de obra e$tra por un valor de O/./'&.5.', pero en este caso se pact una compensacin con una obra contractual que el contratista no ejecut. Los medios probatorios mencionados denotan que varias de las diferencias econmicas que surgieron en el transcurso de la ejecucin del contrato se solucionaron inicialmente mediante acuerdos bilaterales en los que la entidad reconoci el valor de la obra e$tra ejecutada. Es verdad que en el acta de / de abril s se se4al que para el desarrollo de los trabajos se requera una ampliacin del pla"o, as como tambi%n se demostr con la comunicacin del .. de abril dirigida a E)1 que el contratista solicit tal e$tensin, empero, de esta circunstancia no se puede concluir tampoco que el incumplimiento se debe a la autoridad porque es menester tener en cuenta dos circunstancias* .. ,omo se denotar mas adelante, la presencia de incumplimientos reiterados del contratista que ocasionaron retrasos # en algunos casos parali"acin de los frentes de trabajo, # &. Ho tena sentido ampliar el pla"o de ejecucin contractual si se tiene en cuenta que la decisin de declarar la caducidad del contrato se tom el da .( de abril del mismo a4o # con anterioridad a esta fecha #a se haba requerido a la >ociedad I%le" 1esa. <e igual manera, es cierto que las cantidades de obra se superaron en un .&'P, sin embargo sobre este aspecto las partes reali"aron un acuerdo de transaccin al ,ontrato &C<2-0E(C.5 el &5 de enero de .((0 en los que E)1 reconoci por este concepto a la >ociedad I%le" 1esa, la suma de O/.'&../;'. >e debe resaltar que no se trata de la totalidad del objeto contratado sino de .; tems del frente de trabajo <?L-.'&-5(;!. >alta a la vista que el acuerdo del que se habla es posterior al acta de liquidacin (8esolucin Ho 5/((5 de &' de abril de .((E! pero anterior a la resolucin que decidi el recurso de reposicin interpuesto contra %sta (8esolucin Ho. E.E'( de mar"o E de .((0!, lo que deja entrever que se trataba

de una diferencia econmica que fue solucionada en el trmite de la liquidacin contractual. <icho lo anterior, es necesario se4alar que la posibilidad de que el jue" contencioso administrativo se pronuncie respecto de las diferencias econmicas que surgieron como consecuencia de la declaratoria de caducidad se supedita en todo momento a que el demandante, quien tiene la carga de la prueba en el proceso, desvirte primero la presuncin de legalidad de la sancin impuesta. En otros t%rminos, la posibilidad de debatir respecto del cumplimiento de # del reconocimiento de alguna prestaciones por parte de la entidad estatal

indemni"acin depende de obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo, de forma tal que si la medida punitiva se encuentra ajustada a derecho no le es dable al operador adentrarse en desentra4ar las diferencias econmicas e$istentes entre las partes, m$ime si se tiene en cuenta que, a su ve", las actas de liquidacin unilateral son decisiones administrativas # como tales tambi%n se presumen vlidas. <e all que la jurisprudencia de esta >eccin ha#a sostenido* e acuerdo con lo anterior, la declaratoria de caducidad del contrato implica ;ue a tra>As de esta decisin administrati>a, la entidad establece el incumplimiento /ra>e de sus obli/aciones por parte del contratistaS por lo tanto, si este considera ;ue ;uien incumpli el contrato .ue la entidad contratante, deber=, en primera instancia, des>irtuar la presuncin de le/alidad ;ue ampara al acto administrati>o, para demostrar a continuacin, la conducta >iolatoria de las obli/aciones contractuales ;ue le imputa a la contratante. (n tanto no sea des>irtuada la le/alidad % >alide@ ;ue le/almente se atribu%e al acto administrati>o de caducidad, resulta imposible para el ?ue@ estudiar las imputaciones de incumplimiento en contra de la entidad contratante, puesto ;ue a;uella presuncin de la ;ue /o@an todos los actos administrati>os, opera er/a omnes % aGn el ?ue@ debe respetarlaJ 192 K2ubra%a .uera de textoL. La liquidacin unilateral de los contratos pueden ser objeto de revisin por parte del jue" a trav%s de dos vas* .. ,uestionando directamente los actos administrativos, pues lo que se considera no ajustado al ordenamiento jurdico es la forma como la administracin reali" el cruce de cuentas. Es decir, se trata de un debate sobre el alcance econmico de las prestaciones, #+ &. <e manera indirecta, cuando lo que se demanda es la terminacin anticipada del contrato (en el caso que nos interesa la declaratoria de caducidad!, supuesto en el cual debe
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,onsejo de Estado. >ala de lo ,ontencioso ?dministrativo. >eccin 3ercera. >entencia de agosto &E de &'... E$p.&..&(. 1. ). <anilo 8ojas 7etancourth.

primero demostrarse que la imposicin de la sancin fue ilegal para habilitar al jue" a que asuma el estudio del contenido econmico de las obligaciones contractuales, toda ve" que en este supuesto la liquidacin se mira en conjunto con la medida punitiva al ser una consecuencia de la misma #a que, como se dijo, persigue restablecer el orden alterado. La anterior afirmacin no puede conducirnos a equvocos* las diferencias econmicas deben ser anali"adas luego de que se ha#a encontrado que el acto administrativo no es ajustado al ordenamiento jurdico, sin embargo, en algunas ocasiones el argumento para atacar la valide" de la decisin de la ?dministracin es precisamente el que el incumplimiento del contratista se debe a un no cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la entidad estatal. >e trata de un argumento tendiente a demostrar que la no ejecucin del contrato se imposibilit precisamente porque la autoridad contratante no reali" las prestaciones que de ella se esperaban, en otros t%rminos, se intenta demostrar que no ha# culpa del contratista puesto que la actividad de la entidad contratante es determinante para el desarrollo del objeto contratado. 7ajo esta premisa el actor pretende demostrar que la parali"acin de las obras en los diferentes frentes de trabajo en realidad fue ocasionada por E)1. En primer lugar se4ala que al iniciarse la ejecucin en el mes de agosto # no en el primer semestre del a4o .((5, se ocasion que los valores de la obra aumentaran considerablemente # que se generara un rompimiento en la ecuacin financiera del contrato. >e trata de una afirmacin sin soporte probatorio alguno que la sustente, comoquiera que no obra en el proceso una relacin comparativa de los valores de los materiales e instrumentos a utili"ar en las obras en el momento de adjudicacin del contrato que la compare con los precios que %stos tenan en el momento de iniciar las obras # que demuestren la relacin directa que esta circunstancia tiene con la no ejecucin en tiempo de los trabajos encomendados, m$ime si se tiene en cuenta que en todo momento se aplic la frmula de reajuste prevista en el negocio jurdico para hacer frente a la depreciacin de la moneda. El dictamen pericial practicado # la aclaracin al mismo no ofrecen elementos de juicio, pues en ambas oportunidades se afirma que no se tiene certe"a de las causas que originaron los retrasos. <e igual modo, el actor se4ala que al no indicarse en el pliego de condiciones los barrios en los que se iban a ejecutar las obras se tradujo que E)1 en el momento

de celebrar el contrato no tuviera en cuenta las condiciones de seguridad # esta circunstancia incidi significativamente en la ejecucin del contrato porque muchos de los obreros e ingenieros fueron objeto de amena"as # la >ociedad I%le" 1esa fue vctima de robo de implementos. El argumento e$puesto no esta llamado a prosperar por las siguientes ra"ones* .. En el pliego de condiciones, en el numeral ..E.5. se se4al que E)1 no reali"ara visitas a los diferentes sitios de las obras # traslad a cada proponente antes de presentar su propuesta, la responsabilidad de ir a cada uno de los lugares en los que se desarrollaran los frentes de trabajo as como sus alrededores para informarse completamente de todas aquellas condiciones topogrficas, climatolgicas, de acceso, de suministro # de transporte de materiales, as como cualquier condicin adicional que pudiera incidir sobre el costo de la obra o su duracin. )or consiguiente, la no familiari"acin con los detalles # condiciones bajo los cuales se adelantaran las prestaciones no constituira e$cusa valida para posteriores reclamaciones. En consecuencia, no es cierto como se4ala el actor que la entidad contratante tuviera la obligacin de determinar las condiciones de seguridad de las "onas en las que se adelantaran los trabajos #a que en el pliego de condiciones se dispuso que cualquier condicin que pudiera incidir en la ejecucin del contrato debera ser tenida por la >ociedad I%le" 1esa en cuenta en el momento de elevar su propuesta. ? su ve", el numeral &..( dispuso como obligacin del contratista asegurar la implementacin de los sistemas de seguridad que las obras requirieran # al mantenimiento por su cuenta, permanentemente, de celadores encargados de vigilar los bienes de las empresas que tengan cone$in con la obra. &. Las copias de las denuncias no son prueba conclu#ente sobre la real incidencia de las condiciones de seguridad respecto de la ejecucin del objeto contractual. Ho se demuestra que los hechos generali"ados de violencia se presentaran sistemticamente en los lugares en los que se ejecutaron las obras porque o no se especifica de forma concreta el lugar en el que ocurrieron los hechos o %stos se presentaron en lugares distintos a los del frente de trabajo (sucesos ocurrieron en el municipio de 7ello # otros mientras los vehculos se encontraban

despla"ndose!. >olo algunas denuncias hacen referencia con e$actitud al barrio 1anrique el )omar. 5. En este punto tampoco puede tenerse como prueba el dictamen pericial # su aclaracin, toda ve" que aun cuando se se4ala que el robo de equipos # materiales pudo ser una de las causas de los retrasos, la conclusin no es definitiva al se4alar que con e$actitud no puede saberse la causa del incumplimiento por haber sido ejecutadas las obras cinco a4os antes de la prctica de la e$perticia. :. <e los testimonios puede colegirse la e$istencia de problemas de seguridad que se presentaban en algunos de los frentes de trabajo, pero tambi%n los pocos medios dispuestos para evitar la situacin #a que los vigilantes adems de ser pocos # estar solamente en el almac%n (no donde estaba la tubera! no prestaban sus servicios en horas de la noche. )or otro lado, el actor se4ala que la decisin de la administracin viol la seccin quinta del pliego de condiciones, de manera concreta, la clusula vig%sima segunda, literal 2! que consagr como casual de caducidad el que los trabajos no progresaran satisfactoriamente. ?dems, en el pargrafo &K se indic que la citada causal se presentara si la diferencia entre el total acumulado de obra programada # el total acumulado de la obra ejecutada, valorados ambos con los precios del contrato, era ma#or al &'P del precio estimado del contrato. ?s las cosas, no se tuvo en cuenta que los pro#ectos entregados para la ejecucin muestran una cifra real de O.00.;/'.'E', cifra que de la que debe deducirse .; tems que no se han utili"ado # que tienen una valor de O5;.;E/.:'&, arrojndose un saldo real de O.&;.'.50E;. ?l haberse ejecutado ms de O.'(.'''.''' es claro que la diferencia no supera el &'P. Este argumento tampoco ser acogido por la sala por los ra"onamientos que a continuacin se e$ponen* .. ,omo se tuvo oportunidad de se4alar, la descripcin consagrada en el literal f del artculo 0& del decreto &&& de .(;5 poda ser objeto de precisin por parte de la entidad administrativa en el pliego de condiciones o mediante acuerdo de voluntades a trav%s de la estipulacin de clusulas contractuales. ,uando se desarroll el alcance del principio de tipicidad en materia contractual se hi"o

%nfasis en que a modo ejemplificativo se podan establecer aquellos supuestos de incumplimiento grave que al parali"ar el contrato o causar perjuicios a la entidad dieran lugar a la declaratoria de caducidad. >e indic tambi%n que la delimitacin de estos eventos no agotaba los supuestos sobre los que poda decidir la autoridad sino que simplemente servan como parmetro para delimitar de mejor manera aquellos comportamientos que caben dentro de la infraccin administrativa. Esta tarea fue efectivamente llevada a cabo por E)1 en la clusula vig%sima segunda del pliego de condiciones, en donde se dispuso como causas de la declaratoria de caducidad* la no iniciacin de trabajos dentro de los die" siguientes al fijado por la interventora para comen"ar la ejecucin o si el desarrollo de las obligaciones contractuales se suspende sin causa justificada, #+ cuando por culpa imputable al contratista los trabajos no progresaran de forma satisfactoria para la empresas, no se ajustaran al programa de trabajo acordado o no se terminaran dentro de los pla"os se4alados en dicho programa. )ara determinar el ltimo supuesto se indic que se tomara Jcomo base el pro/rama detallado de traba?o inicialmente presentado por el contratista % aprobado por la inter>entorCa. 2i para cual;uier momento del pro/rama la di.erencia entre el total acumulado de la obra pro/ramada inicialmente % el total de la obra e?ecutada, >alorados ambos con los precios del contrato, lle/are a ser ma%or del >einte por ciento K2&YL del >alor estimado del contrato.. &. En el dictamen pericial rendido en el proceso se se4al que el valor de las obras cu#a ejecucin orden E)1 al contratista, calculando dicho valor a precios unitarios acordados, fue de O&'&..5..'''. 3eniendo en cuenta que el pro#ecto <?L-'.&-:&& (7arrio )opular! no fue ejecutado porque el municipio no cerr el trnsito vehicular, se debe restar la suma de O.'.'''.''', ra"n por la cual, la sociedad I%le" 1esa deba ejecutar obras por valor de O.(&..5..'''. <e igual modo indica, que anali"ando las actas de liquidacin el contratista ejecut obras por el valor de O..:.5&'.(;' ejecutando un E(,E'P de las obras ejecutadas. )or consiguiente, salta a la vista que se present el supuesto descrito en el pliego de condiciones, pues la diferencia entre el valor de la obra efectivamente programada # la obra ejecutada supera el &'P.

5. ? trav%s de diferentes medios probatorios se encuentra demostrado que desde el comien"o de la ejecucin contractual la >ociedad I%le" 1esa incumpli sistemticamente sus obligaciones, con lo cual los trabajos no progresaron de forma satisfactoria para la empresa, no se ajustaron al programa de trabajo acordado # no se terminaron dentro de los pla"os acordados. se4alarse* - >lo replante las redes hasta el 5. de agosto sin que hasta esa fecha hubiera ejecutado obra alguna. - En algunos frentes de trabajo ocasion da4os en redes de acueducto durante la ejecucin del contrato. - En los informes de interventora rendidos entre septiembre de .((5 # mar"o de .((: se deja constancia de atrasos. ?dems, salvo en el mes de octubre, se se4ala que los planos # los suministros se entregaron a tiempo. ,omo si fuera poco, se dej constancia que el contratista no elev ante E)1 reclamacin alguna. - <e igual modo, se dej constancia de la ausencia de recursos en los diferentes frentes de trabajo # del incumplimiento de la obligacin contractual de asegurar la presencia de un ingeniero en los lugares de trabajo. - En el mes de abril se dej constancia por parte de E)1 de que el incumplimiento del contratista estaba causando perjuicios a la entidad, pues %sta se vio obligada a reali"ar varios trabajos en el barrio popular por medio de otros contratistas. - En los informes visuales rendidos por la interventora se consign* obras suspendidas por el contratista dejando brechas abiertas+ el incumplimiento de la obligacin de remover los escombros+ abandono de obra generando encausamiento de un ca4o+ la no reconstruccin del pavimento en algunos frentes de trabajo+ el abandono de tubera+ las suspensin de e$cavaciones+ la rotura innecesaria de pavimento, #+ la obstruccin de alcantarillado. :. 8esulta demostrada tambi%n la gravedad del incumplimiento, con lo cual se cumple con el presupuesto de antijuridicidad necesario para imponer la sancin. <e los incumplimientos se4alados en el numeral anterior es fcil colegir que en el ?s puede

momento de declaratoria de caducidad varios de los frentes de trabajo se encontraban parali"ados # que se estaba ocasionando perjuicios a la entidad estatal. 7asta con reiterar que se prob que algunas obras fueron suspendidas o abandonadas # que en otros supuestos la entidad tuvo que adelantarlas directamente. E. )or ltimo, se halla demostrado que los incumplimientos son imputables al contratista, toda ve" que estos se debieron al desconocimiento de obligaciones contractuales que obedecieron a la falta de organi"acin de los frentes de trabajo (no contar con la estructura suficiente como, por ejemplo, no disponer de los ingenieros e$igidos en el contrato!, a la ausencia de previsin de las circunstancias que podan incidir en el desarrollo del objeto negocial (no cumplir con la carga de visitar los frentes de trabajo para prever la situacin de seguridad siendo una obligacin establecida de forma e$presa en el pliego de condiciones! # a la omisin en el cumplimiento de prestaciones previamente acordadas (retiro de escombros, repavimentacin, etc.! ?s las cosas, el cargo formulado tampoco tiene vocacin de prosperar. En m%rito de lo e$puesto, el ,onsejo de Estado, >ala de lo contencioso administrativo, seccin tercera, administrando justicia en nombre de la 8epblica de ,olombia # por autoridad de la Le#, 0ALLA&

RE6HCASE la sentencia proferida por los 3ribunales ?dministrativos de ?ntioquia ,aldas # ,hoco (>ala de <escongestin! el .5 de diciembre de &''' # en su lugar DISPHN2ASE* Primer"' DENIP2ANSE las dems pretensiones de la demanda. . CHPIESE? NOTI0JE1ESE? P1;LJE1ESE 9 CQMPLASE

ENRIE1E 2IL ;OTERO 2AM;OA

JAIME ORLANDO SANTO0IMIO

OL2A MPLIDA 6ALLE De DE LA @OD PRESIDENTA