Oszlak - Politicas Sectoriales, Transformacion Estatal y Gobernabilidad en Argentina

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct.
2005
Polticas sectoriales, transformacin estatal y gobernabilidad en la Argentina: de Menem a Kirchner 1 Oscar Oszlak
1. Introduccin La cuestin del incremento de las capacidades institucionales del Estado tiene especial preeminencia en la gestin pblica en Amrica Latina. Disponer o no de estas capacidades implica profundas diferencias entre los pases que intentan promover la gobernabilidad democrtica, el desarrollo sustentable y la equidad distributiva. A incrementar estas capacidades se han orientado, al menos discursivamente, los esfuerzos de reforma del Estado llevados a cabo desde mediados de la dcada del 80 y, particularmente, en los 90s. Los estudios sobre la reforma estatal se han hecho eco de estas preocupaciones y existe, en tal sentido, una vasta literatura sobre el tema. Mi ponencia aborda esta problemtica, pero lo hace desde una perspectiva diferente a la de los anlisis habituales sobre reforma del Estado. No intenta examinar una vez ms sus etapas o generaciones, sus modalidades o sus alcances, sino ms bien describir y explicar qu consecuencias concretas (positivas o negativas) tuvieron esas reformas sobre las capacidades estatales de gestin y su consecuente impacto en materia de produccin de valor pblico. Ms especficamente, limita esos impactos a los observables en los sectores agropecuario, agroalimentario y de las telecomunicaciones de la Argentina, durante el perodo abarcado por las presidencias de Menem a Kirchner (1989-2005). De este modo, restringe el alcance de la investigacin a algunos de los sectores, polticas e instituciones identificados como crticos desde el punto de vista de la creacin de dicho valor pblico. 2. Capacidad estatal y agenda de gobierno Las capacidades estatales constituyen la variable dependiente de este estudio, por cuanto su magnitud y composicin ha estado asociada a procesos sociales complejos, que tuvieron lugar principalmente durante los aos 90s, con motivo de la adopcin de orientaciones de polticas y reformas estructurales que tendieron a alterar las reglas de juego que gobiernan las relaciones entre estado, mercado, sociedad y contexto internacional. Entendemos por capacidad estatal a la disponibilidad y aplicacin efectiva de los recursos humanos, materiales y tecnolgicos que posee el aparato administrativo y productivo del Estado para gestionar la produccin de valor pblico, sorteando las restricciones, condicionamientos y amenazas de su contexto. La capacidad de gestin estatal (o CGE, expresin que utilizaremos en lo que resta del documento) se manifiesta en el grado en que las organizaciones estatales consiguen resolver las cuestiones socialmente problematizadas que componen su agenda. En cada coyuntura histrica, esta agenda suele experimentar cambios importantes en funcin de las transformaciones que se producen en la organizacin social, incluyendo el modo de produccin predominante, los valores y cultura vigentes,
1 El presente documento ha sido elaborado en el marco del Proyecto Transformacin Estatal y Gobernabilidad en el Contexto de la Globalizacin, que abarca estudios similares en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, cuyas conclusiones se presentan en un panel conjunto. El proyecto fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. En el estudio global del caso argentino, sobre el que se basa esta ponencia, intervinieron los investigadores: Martn Pieiro, Roberto Bisang, Andrea Lpez y Karina Forcinito. Colabor en su elaboracin la Lic. Valeria Serafinoff. No obstante, la responsabilidad por los contenidos y conclusiones de este documento cabe exclusivamente al autor, quien coordin el equipo de trabajo.
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
las caractersticas del rgimen poltico, el patrn de distribucin del excedente econmico, los acontecimientos externos, etc. La agenda estatal refleja su dominio funcional dentro del esquema de divisin social del trabajo, mientras que sus tomas de posicin ponen de manifiesto los alcances y formas que adopta su intervencin frente a las cuestiones que integran dicha agenda. En un plano agregado y abstracto, las cuestiones centrales que los estados deben resolver, pueden resumirse en trminos de los desafos que implica conciliar la gobernabilidad democrtica, el desarrollo sostenible y la equidad distributiva. Estas variables no slo dan contenido esencial a la agenda estatal sino, a su vez, mantienen mutuas y complejas relaciones de determinacin. Aunque por definicin, las cuestiones que un Estado resuelve desaparecen de su agenda, estas tres nunca lo hacen, porque constituyen tensiones permanentes de un modo de organizacin social -el capitalismo-, cuya reproduccin y caractersticas dependen centralmente de la manera y el grado en que los pases resuelven sus inherentes contradicciones. 2 Consideramos que para reducir las tensiones entre desarrollo, gobernabilidad y equidad y posibilitar la vigencia de un capitalismo social y democrtico, es preciso que junto con los equilibrios macroeconmicos que contribuyen al establecimiento de un determinado patrn de desarrollo, tambin se logren equilibrios en los planos de la gobernabilidad y la equidad. En este sentido, la gobernabilidad democrtica se erige como cuestin central de nuestro estudio, ya que su definicin, segn el Banco Mundial, incluye grados relativos de: (a) voz y rendicin de cuentas; (b) estabilidad poltica; (c) efectividad del gobierno; (d) calidad regulatoria; (e) imperio de la ley y (f) control de la corrupcin. 3 Casi todos estos indicadores remiten a algn aspecto de la capacidad estatal. 4 La crisis sufrida por la sociedad argentina a comienzos de este siglo se manifest en muy bajos ndices de gobernabilidad, tanto respecto a los valores mundiales como al promedio de Amrica Latina y el Caribe. Tambin sus ndices de desarrollo sostenible y equidad distributiva muestran el impacto de esa crisis durante los ltimos aos. En un trabajo reciente, intentamos establecer un ranking de pases a lo largo de una escala que combina, precisamente, indicadores en materia de desarrollo, equidad y gobernabilidad. 5 En ese ranking construido sobre 112 pases, los valores para Argentina la ubicaban en la lejana posicin 76. 6 Esto significa que el pas exhibe ndices sumamente alarmantes, lo cual se manifiesta en fuertes tensiones entre esas tres cuestiones permanentes de la agenda, mostrando no solamente qu pas en trminos de lograr o no mayor capacidad estatal para gerenciar los sectores analizados en la ponencia, sino tambin qu consecuencias se produjeron en la relacin de fuerzas polticas y la distribucin del excedente. Mayor capacidad institucional implica mayor gobernabilidad,
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Algunos autores, como Michel Albert (1992) y Lester Thurow (1992) propusieron distinguir entre variantes de capitalismo (v.g. renano o neoamericano; comunitario o individualista) mientras varios politlogos como Guillermo ODonnell y Jos Nun debatieron acerca de las posibilidades de que en el marco de una sociedad capitalista, convivan el subdesarrollo y la democracia, la inequidad y la gobernabilidad o el desarrollo y la injusticia distributiva. 3 Nos tomara un espacio excesivo ofrecer detalles sobre la forma en que el Banco Mundial ha definido y elaborado estos indicadores. Ver www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002. 4 Al respecto, conviene establecer una diferencia entre, por un lado, la legitimidad y el consenso propios de la gobernabilidad y, por otro, la capacidad estatal propiamente dicha, asociada al concepto de gobernanza. El primero de estos aspectos, la gobernabilidad, est asociado a su vez a los conceptos de transparencia, democratizacin y accountability, a los que se refiere el documento global del proyecto. 5 Ver el trabajo de Oszlak (2004), en ese trabajo se construy un ndice combinado de las tres variables (Gobernabilidad, Desarrollo y Equidad), que permiti determinar que Amrica Latina y el Caribe es la que exhiba los ndices ms bajos del mundo, mientras el promedio mundial se ubicaba entre los puestos 35 y 36, frica entre los puestos 77 y 78, en tanto que Amrica Latina y el Caribe lo hace entre el 92 y el 93, siendo Amrica Latina la subregin que ms contribuye a lograr tan poco honrosa ubicacin 6 Debe tenerse en cuenta que la baja posicin de Argentina se debe a que los datos utilizados para este pas correspondieron al ao 2001, es decir, el peor de la ltima dcada en trminos de crisis econmica, poltica y social. 2
pero tambin implica menores tensiones entre sta, el desarrollo y la equidad. Datos disponibles ms recientes permiten actualizar los indicadores de gobernabilidad, as como compararlos con los del ao 1998 en que se iniciaron estas estimaciones:
Cuadro 1: Indicadores de Gobernabilidad. Comparacin 1998- 2004. Indicador de Gobernabilidad Voz y Accountability Estabilidad Poltica Efectividad del Gobierno Calidad de Regulacin Imperio de la Ley Control de la Corrupcin Promedio Simple Ranking percentil (0-100) 1998 59,7 63,6 74,3 81,0 64,9 58,5 67,0 2004 62,1 38,3 42,3 20,2 28,5 42,9 39,0
Con excepcin del indicador voice and accountability, que registra un valor superior al de 1998, en 2004 todos los dems indicadores que componen el ndice de gobernabilidad muestran un notable deterioro respecto al ao base. Tomando un promedio simple de los seis indicadores, mientras en 1998 Argentina se ubicaba en el ranking de pases con un percentil 67 sobre 100, en 2004 lo haca en un preocupante percentil 39, lo cual marca el bajsimo nivel de gobernabilidad existente. Como sealara, casi todos estos indicadores tienen una vinculacin directa o indirecta con las capacidades estatales para la gestin, comenzando por efectividad del gobierno (42,3 sobre 100) y siguiendo por la calidad regulatoria (apenas 20,2), el control de la corrupcin (42,9), la estabilidad poltica (38,3) y el imperio de la ley (28,5). Esto implica que, si como suponemos, hubo en la dcada del 90 un deterioro de las capacidades institucionales de gestin, la situacin parecera haberse agravado mucho ms en los aos siguientes con motivo de la inestabilidad poltica y los efectos de la crisis global experimentada por la Argentina a partir de 2001. 2.1. Impactos de la globalizacin Antes de considerar la problemtica de la capacidad institucional del Estado, vale la pena tener en cuenta que la presente ponencia se propuso estudiar el tema en el contexto de las transformaciones producidas en el mbito internacional, a las que comnmente se alude con el trmino globalizacin. Sin embargo, considero que este concepto no expresa plenamente los distintos procesos a los que, en el orden supranacional, estn sometidas las agendas estatales de los pases. Creo, ms bien, que resulta necesario distinguir tres conceptos estrechamente vinculados entre si, que dan cuenta de estas transformaciones: globalizacin, internacionalizacin del estado e integracin regional. Es evidente que las fuerzas que explican la globalizacin son mucho ms abarcativas, poderosas y complejas que las que gobiernan simplemente el comercio internacional. Existe, hoy, una "agenda mundial" compuesta por cuestiones que tienen un elemento en comn: borran las fronteras nacionales, que se vuelven mviles y porosas o, simplemente, se disuelven ante las nuevas formas que adopta el intercambio e interrelacin entre fuerzas y actores poderosos. La globalizacin representa la explosin de
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la complejidad y la incertidumbre. Para los estados nacionales, supone la necesidad de contrarrestar algunos de sus efectos, de anclar algunas de las reglas que gobiernan esta nueva dinmica, en un intento por ganar previsibilidad y visibilidad de consecuencias. Se trata de una lucha desigual porque, en ltima instancia, la nueva agenda mundial parece originarse, en gran parte, en las nuevas modalidades que ha adquirido el sistema capitalista como patrn dominante de organizacin social, lo cual sobrepasa la capacidad de control individual por parte de un determinado estado nacional. Naturalmente, ninguno de los sectores analizados en el presente estudio ha permanecido inmune al impacto de estas fuerzas, lo cual se ve reflejado en varias de las conclusiones del trabajo. En este contexto, la integracin regional puede ser vista como una manifestacin de voluntarismo no resignado, como una concatenacin de acciones deliberadas y conjuntas, no exentas de conflictos, llevadas a cabo por dos o ms estados nacionales para resolver algunas de las restricciones o efectos indeseables de una globalizacin tan determinante. En tal sentido, la integracin no sera una manifestacin ms de la globalizacin sino, justamente, su opuesto, es decir, un intento de ordenar fronteras adentro, el impacto de un mundo sin fronteras. Con esto se quiere destacar el papel decisivo de los procesos supranacionales en la conformacin de las relaciones de fuerza al interior de los estados y de las propias sociedades nacionales. Esa presin es casi siempre selectiva: apunta a fortalecer a determinados actores sociales o estatales y a debilitar a aqullos que defienden intereses opuestos. Una manera de distinguir "esta otra" frontera, vulnerable a fuerzas internacionales ms "institucionalizadas" (llmese Iniciativa para las Amricas, Fondo Monetario Internacional, OTAN, OMC, Parlamentos Regionales, banca multilateral, foros, consejos o lobbies supranacionales organizados), es apelando a la nocin de "internacionalizacin del estado". Desde cierta ptica, este proceso podra verse como un aspecto ms de la globalizacin. La diferencia estriba, a nuestro juicio, en que los efectos de esta ltima son ms omnipresentes y menos visibles, en tanto que los derivados de la internacionalizacin, en el sentido expresado, pueden atribuirse con mayor facilidad a actores y decisiones concretas (v.g. condicionalidades de organismos financieros multilaterales, presiones de gobierno a gobierno sobre legislacin en materia de patentes medicinales o de control del narcotrfico, posiciones conjuntas sobre aborto o derechos humanos). Frente a los impactos combinados de la integracin regional, la internacionalizacin y la globalizacin, los estados nacionales ven crecientemente coartada su autonoma decisoria, tanto en relacin a los asuntos externos como a los de su propia agenda interna. Pero como a la vez, los estados nacionales estn transfiriendo recursos y facultades decisorias a gobiernos subnacionales y a operadores econmicos privados, tambin en esta dimensin interna de su gestin estn perdiendo competencias y capacidades decisorias. Paradjicamente, entonces, la descentralizacin y la internacionalizacin operan como una pinza reductora de los espacios de decisin autnoma de los estados nacionales. Otro aspecto que merece atencin es que en los actuales procesos integracionistas se manifiesta un cambio en la importancia relativa del papel de los actores que los concretan. Muchas negociaciones bilaterales han sido directamente realizadas por el sector privado.7 Si bien la integracin contina siendo un proceso desde arriba, con carcter intergubernamental, la presencia del sector empresarial -como actor real del proceso- descentraliza y desconcentra la gestin y decisin estatal, especialmente en las negociaciones de carcter sectorial. Por su parte, la apertura econmica restringe la autonoma de los pases en la planificacin de sus polticas socioeconmicas y modifica inclusive las formas de organizacin y gestin empresarias. En todos estos
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Las presiones sobre el estado nacional se fundan en la divergencia de los intereses que sustentan diferentes actores. Las empresas asociadas al capital transnacional se pronuncian por una mayor apertura al exterior y por reducir la proteccin y regulacin estatal, mientras las empresas privadas de capital nacional, menos competitivas, demandan una mayor proteccin arancelaria. Se modifican asimismo las formas de la participacin estatal. 4
aspectos, los procesos reseados en esta seccin han tenido un notable impacto sobre las transformaciones ocurridas en los sectores del agro, la agroindustria y las telecomunicaciones, tal como se observar ms adelante. Pero antes de introducirnos en el anlisis sectorial, proponemos ahora si- analizar la variable central de nuestro estudio. 2.2. Dficit de capacidad estatal La CGE es un concepto que, habitualmente, se define por su opuesto, es decir, los dficit de capacidad institucional (o DCI). Aplicado durante muchos aos por expertos en desarrollo institucional del Banco Mundial, el anlisis de los DCI constituy la base para la formulacin de los componentes de fortalecimiento institucional incluidos en casi todos los proyectos de reformas sectoriales o funcionales del Banco. En general, el sistema denominado ICAS (Institutional Capacity Analysis System) o SADCI, en su versin en espaol, fue empleado en el caso de programas y proyectos, a fin de prever qu dficit deban resolverse antes de ponerlos en marcha (Tobelem, 2000; Oszlak y Orellana, 2001). Los DCI se refieren a la debilidad que acusan las gestiones de apoyo a la actividad sustantiva de los sectores y organizaciones estatales, es decir, las que se orientan a la produccin interna y al desarrollo institucional del aparato estatal, ms que al diseo y formulacin de polticas sectoriales sustantivas. 8 En otras palabras, si un gobierno adopta polticas de produccin y exportacin de bienes con ventajas comparativas estticas y no dinmicas, basadas en el conocimiento, tal orientacin puede responder a un diagnstico errneo sobre las medidas conducentes a mejorar la competitividad o acceder a nuevos mercados; pero tambin puede deberse a que no se cuenta con un marco normativo adecuado, no existe coordinacin (y s superposicin o redundancia) entre organismos que deberan participar en el diseo de polticas, las estructuras organizativas no son funcionales, los recursos son magros, otras polticas son antagnicas, la informacin necesaria no est disponible o no se cuenta con los profesionales idneos para formular otras opciones. Todos estos factores remiten, una vez ms, a las tecnologas de apoyo de la gestin, que en ltima instancia, dan o no contenido a las CGE. Que exista CGE para generar valor pblico puede depender de uno o ms de los siguientes factores: a) que los actores involucrados (stakeholders) fijen y/o acepten en su interaccin ciertas reglas de juego (normas, subculturas, sanciones) claras y previsibles; b) que sus responsabilidades y relaciones se basen en acuerdos y compromisos preestablecidos; c) que las competencias y actividades institucionales sean asignadas a los responsables de producir, intervenir o controlar los procesos de gestin; d) que los recursos materiales y humanos sean suficientes en cantidad y calidad, y coherentes en trminos de una adecuada funcin de produccin; 9 e) que las polticas de recursos humanos sean congruentes con las exigencias de una funcin pblica profesionalizada; y/o f) que las capacidades individuales de los participantes sean apropiadas en su correspondencia con los perfiles de los cargos o las asignaciones de tareas en los diversos procesos de gestin. 10
Si bien el sistema ICAS (o SADCI) ha sido aplicado habitualmente en proyectos, tambin es susceptible de ser empleado en el caso de evaluaciones de polticas ejecutadas o de procesos de gestin pasados. Para ello, en este estudio se trat de reconstruir el sistema de capacidades estatales para el fomento a la creacin de valor agregado en los sectores agropecuario, agroalimentario y de telecomunicaciones. Ello implic identificar las correspondientes instituciones sectoriales, sus principales orientaciones de poltica sustantiva, y las reformas de la gestin introducidas en cada sector e institucin para implementar esas polticas. Desde esa mirada retrospectiva, las reformas fueron analizadas a la luz de cada tipo de DCI. 9 Ms adelante aludiremos al concepto de funcin de produccin aplicado a la gestin estatal. 10 Obsrvese que estas capacidades corresponden a lo que Barzelay denomina polticas de gerenciamiento pblico, que acaban dando lugar a la implantacin de determinadas tecnologas de gestin. Algunas son rutinarias, como las que permiten liquidar haberes, efectuar compras, capacitar personal o manejar mesas de entradas y salidas. Otras pueden implicar incrementos de capacidad, como un desarrollo informtico o una reingeniera de procesos. En cambio, no involucran a las polticas sustantivas orientadas a producir valor pblico en sectores relevantes. 5
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Por su parte, ciertas polticas sustantivas, no necesariamente sectoriales, suelen a su vez generar reducciones o incrementos en tales capacidades, con lo cual se invierte la direccin causal. Por ejemplo, las polticas de privatizacin, desregulacin, descentralizacin, outsourcing o retiros anticipados de personal, que constituyeron el ncleo de las denominadas reformas de primera generacin, tendieron a encoger al aparato estatal pero, tambin, a originar efectos que transformaron una posible hipertrofia del Estado en una deformidad de su funcin de produccin. En cambio, casi todas las reformas de segunda generacin (no iniciadas, inconclusas o fracasadas) se refieren a la bsqueda de un mejor Estado y no de un menor estado, involucrando bsicamente la introduccin de tecnologas de apoyo a la gestin aptas para mejorar la capacidad estatal. Por ejemplo, reestructuraciones, rightsizing de las dotaciones de personal, gobierno digital, reingeniera de procesos, tableros de control y as sucesivamente. Estos tipos de reformas hacia adentro del Estado son los que posibilitan que el mismo disponga de capacidades para formular, implantar, coordinar, monitorear, evaluar y rendir cuenta, en el marco de un sistema coherente de gestin pblica. Antes de analizar los DCI correspondientes a los sectores econmicos analizados, conviene presentar un resumen de las condiciones contextuales que enmarcaron los desarrollos que tuvieron lugar en cada uno de ellos durante el perodo estudiado. Para evitar reiteraciones en el examen de los casos, se ha optado por una descripcin global de los hitos principales de dicho contexto, en tanto resultan pertinentes para una mejor interpretacin de los procesos estudiados. Los aspectos contextuales ms especficos de cada sector sern examinados en cada caso.
3. El contexto global de los sectores estudiados En 1989 la crisis econmica constitua el principal problema de la agenda pblica. El pronunciado estancamiento padecido desde mediados de los setenta, la hiperinflacin, el dficit fiscal crnico, el significativo atraso en los pagos de la deuda, la insatisfaccin ante el funcionamiento de las empresas pblicas y la extendida crtica al gigantismo estatal originaron un sentimiento comn en la opinin pblica, favorable a una reorientacin radical del modelo econmico. En los fenmenos mencionados se encuentran las principales causas que explican el alejamiento anticipado del presidente Alfonsn y el foco de atencin del gobierno de Menem que lo sucedi. El fantasma de los saqueos y la movilizacin social agreg dramatismo a un escenario de emergencia que habilit la posibilidad de iniciar un perodo de significativas reformas, sustentado en el argumento de la inevitabilidad del cambio. La amplia legitimidad de origen del gobierno de Carlos Menem, expresada en las urnas, se vio fortalecida por la crtica situacin existente, pero tambin por el estilo de liderazgo adoptado y por una serie de acuerdos con distintas fuerzas sociales. En este marco se conjugaron diversos recursos institucionales y polticos, como el hiperpresidencialismo, las tendencias centralizadoras o la cultura movimientista del peronismo, con atributos personales (pragmatismo, carisma, astucia) del presidente (Llanos y Margheritis, 1999; Novaro, 2000). El nuevo gobierno actu con rapidez y recurri al factor sorpresa para disminuir las probabilidades de formacin de frentes de resistencia a las decisiones presidenciales. Las reformas de mercado hicieron que el gobierno tomara distancia de su coalicin electoral y se aliara con la elite econmica argentina y los partidos polticos de centro derecha. Tambin se incorpor a outsiders a la poltica y economistas de la ortodoxia liberal, adoptndose al pie de la letra los principios del Consenso de Washington (Novaro, 2000). En agosto de 1989 se promulgaron las leyes de Emergencia Administrativa y Reforma del Estado y la de Emergencia Econmica, que marcaron el quiebre del modelo de desarrollo vigente. La primera declar en estado de emergencia la prestacin de los servicios pblicos, la ejecucin de los
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contratos a cargo del sector pblico y la situacin econmico-financiera de la Administracin Pblica Nacional, abriendo la posibilidad de privatizar las empresas pblicas. La segunda ley suspendi subsidios, subvenciones y regmenes de promocin de distintos sectores. Una tercera ley, que acto como pilar durante la dcada del 90 fue la Ley de Convertibilidad. Esta ley promulgada en 1991 fij la paridad cambiaria con el dlar, obligando al Banco Central a mantener reservas en divisas capaces de comprar toda la base monetaria al tipo de cambio establecido. La opcin por la convertibilidad descans en una estrategia de "auto-amarre", en la que el gobierno opt por abdicar un instrumento clave de poltica econmica para hacer ms creble su compromiso con la disciplina fiscal y monetaria. Los aos posteriores a la Convertibilidad, estuvieron signados por el valor de la estabilidad, que no solo era percibida como monetaria, sino tambin como econmica, institucional y hasta social. La percepcin de bonanza, vinculada a la imagen generalizada de que la mejora en los indicadores macroecnomicos y la expansin del consumo se traduciran en un bienestar general que se derramara a los sectores ms pobres, se extendi. La Convertibilidad logr frenar el incremento de precios 11 , se increment el poder de compra de los salarios reales 12 y a travs de la apertura comercial se produjo el abaratamiento de los bienes de importacin, situacin que repercuti negativamente sobre la balanza comercial, arrastrando en un perodo de 4 aos (1990-1994) una diferencia de ms de 14 mil millones de dlares, equivalente al promedio de exportaciones e importaciones en 1993 (Gerchunoff y Llach, 1998). Bajo el menemismo, el capitalismo argentino experiment un conjunto de cambios profundos, muchas veces traumticos, pero en todo caso llamados a ejercer una duradera influencia sobre el futuro del pas. Con el viraje hacia una economa de libre mercado, se redujo el aparato estatal y su papel en la economa, redefinindose las relaciones con el mercado internacional, a favor de una mayor integracin. Estos cambios excedieron los lmites institucionales y legales de los sistemas econmico y poltico para alcanzar al sistema social (Torre, 1998). Estas tendencias, que adquirieron en los 90s un alcance mundial, tuvieron en Argentina caractersticas diferenciales: el amplio alcance del programa, el ritmo acelerado que se le imprimi desde el gobierno central y su inesperada aplicacin por parte de un partido poltico con una larga tradicin estatista y fuerte raz nacionalista. La reconversin neoliberal diagnostic que la crisis econmica era atribuible al fracaso de un modelo de organizacin social fundado en una matriz estado-cntrica que haba facilitado un intervencionismo excesivo del estado, la asuncin de roles no pertinentes y la conducta predatoria de quienes controlaban su aparato. Planteado el problema en estos trminos, la solucin no poda ser otra que correr las fronteras, sustituyendo estado por mercado, estableciendo un nuevo esquema de divisin social del trabajo y desregulando la actividad econmica. As se iniciaron una serie de reformas que implicaron el recorte o minimizacin del estado. 13 Se emprendi, entonces, un camino de encogimiento alentado por
A fines de 1991 se registraron tasas mensuales menores al 1%, mientras que entre 1992 y 1996, el ndice de precios mayorista (IPM) no alcanzara nunca un valor muy superior a la mitad correspondiente al ao previo (Gerchunoff y Llach, 1998). 12 El consumo y la inversin, tomados en conjunto, aumentaron entre 1990 y 1994 a un promedio de 10,7% anual (Gerchunoff y Llach, 1998). 13 Entre las polticas desarrolladas y que afectaron la capacidad estatal podramos mencionar: la descentralizacin, que traslad responsabilidades de gestin a los gobiernos subnacionales; la privatizacin, que puso en manos de empresas privadas (y a menudo, de empresas estatales transnacionales) la provisin de los principales servicios pblicos; la desregulacin, que implic el vaciamiento o supresin de organismos que cumplan funciones reguladoras de la actividad socioeconmica, las que pasaron a ser consideradas superfluas o negativas para su desenvolvimiento; la tercerizacin de servicios, que llev a numeras instituciones pblicas a procurarse en el mercado, ciertos insumos y servicios antes suministrados por unidades operativas propias y la reduccin de las plantas de personal. Estas transformaciones reflejaron lo que podramos denominar como la etapa fcil de la reforma del estado. 7
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poderosos grupos empresarios que controlaban y an controlan muchos de sus accesos y resistido a menudo por estados provinciales que nunca se resignaron a hacerse cargo de nuevas reas funcionales sin una adecuada contrapartida de recursos. El precipitado desmantelamiento del Estado nacional que se llev adelante en la dcada del 90 acarre serias consecuencias: a) al no programarse los cambios ni preverse sus efectos, se troc hipertrofia por deformidad; b) al privatizarse empresas pblicas con mnimos recaudos, se comprometi la capacidad de regulacin estatal, sustituida en los hechos por un verdadero estado privado; c) al descentralizarse servicios casi a ciegas, se afect la capacidad de gestionarlos por no contar los gobiernos provinciales con recursos financieros y organizativos suficientes; d) al desmovilizarse y/o excluirse del proceso de reforma a actores y mecanismos fundamentales de la democracia (Congreso, partidos, ONG's, rganos de fiscalizacin, audiencias pblicas), se tendi a acentuar su debilidad frente al nuevo poder econmico; y e) al aplicarse en forma ortodoxa e inflexible las recetas sugeridas por los organismos financieros internacionales (FMI, Banco Mundial), la inercia de las reformas dificult la oportuna correccin del rumbo que estos mismos organismos propugnan peridicamente (Oszlak, 1999). Asimismo, el camino de encogimiento no llev, como se argumentaba, a una reduccin de la deuda pblica. 14 Con la estabilizacin, la opinin pblica favorable al presidente se mantuvo en un elevado ndice que por momentos alcanz el 60% y que nunca estuvo por debajo del 40% (Novaro, 2000), configurndose un escenario favorable para plantear la reeleccin presidencial. Luego de un acuerdo entre los principales partidos polticos, se reform la Constitucin Nacional dando lugar, en 1995, a la reeleccin presidencial. La elecciones legislativas ampliaron la mayora justicialista en el Congreso. A pesar del escenario de concentracin de poder poltico, durante la segunda presidencia de Menem adquirieron visibilidad algunos problemas que durante la primera gestin haban sido solapados por la eficacia decisoria y la sobreestimacin de los logros de la estabilizacin. La segunda presidencia estuvo signada por la reemergencia de problemas internos en el justicialismo, los dficit institucionales que dificultaron o directamente frenaron el avance de las reformas estructurales y la ausencia del dinamismo gubernamental que haba caracterizado al primer perodo de gestin. Ese mismo ao fue poco auspicioso y estuvo signado por los impactos del efecto tequila sobre la economa. La crisis financiera, la depresin econmica y el acuciante incremento de la desocupacin y subocupacin, con su notable repercusin sobre la cuestin social y los ndices de pobreza y exclusin, comenzaron a ganar espacio en la agenda estatal 15 . Nuevamente, la crisis actuara como el argumento principal de la concentracin de poder en manos del presidente, quien reclam al Congreso la delegacin de poderes de emergencia que dieron lugar a la firma de un gran nmero de decretos de necesidad y urgencia. En materia de reformas del estado, aquellas que se plantearon como de segunda generacin no tuvieron la misma espectacularidad ni eficacia de las de la primera etapa. En 1996, facultado por la legislacin vigente, el gobierno del Presidente Menem anunci la Segunda Reforma del Estado, la cual tena como propsito el fortalecimiento institucional del estado, una reforma hacia adentro inspirada en los principios del Programa de reinvencin del gobierno norteamericano. Sin embargo, las reformas realmente introducidas mostraron un propsito fundamentalmente fiscalista y no dieron lugar a
A pesar de la transferencia de activos, la deuda pblica adquirida en moneda extranjera se increment en un 90%. Datos oficiales muestran que la deuda pblica en dlares pas de U$S 56.708 millones en 1990 a U$S 74.215 millones en marzo de 1995 y hacia mediados de 1997 ya llegaba a los U$S 96.731 millones. El 90% de esa deuda era en moneda extranjera, correspondiendo el 61,8% a ttulos pblicos (Bradys, Eurobonos, Bonex, Bocon, otros) (Thwaites Rey, 1999: 7). 15 En el perodo 1989-1992 la tasa de desocupacin se mantuvo oscilante en un valor promedio de 7%, adquiriendo hacia 1993 una tendencia positiva que se profundizara en el perodo entre 1994 y 1996, superando ese ao el 17% de desocupacin en el total de aglomerados urbanos. Posteriormente, la desocupacin se redujo algunos puntos, pero hacia 2001 alcanz un pico histrico (18,3% en aglomerados urbanos) que no logr reducirse hasta el ao 2004. 8
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medidas de refuncionalizacin orientadas a dotar de mayor eficiencia y transparencia a la gestin estatal. Las polticas para paliar la crisis econmica implicaron recortes en el presupuesto, el incremento de los impuestos y la reforma del sistema previsional, creando un sistema de pensin privada que intentaba reducir el gasto publico en el largo plazo (Llach, 1997). La combinacin de instrumentos ortodoxos, las reducciones presupuestarias y la prolongacin de las etapas de privacin hasta alcanzar los efectos del derrame, tuvieron una fuerte repercusin en el incremento de las protestas sociales en forma no institucionalizada y a travs de nuevas formas y espacios. Para Basualdo (2002) la extensin y visibilidad de la crisis se explica por la acentuada expansin de la etapa inicial de la Convertibilidad, fuertemente influida por la notable profundidad de la crisis hiperinflacionaria previa. El agravamiento de los problemas sociales y econmicos incrementaron las voces crticas hacia el gobierno y el estilo de gestin menemista, mientras que la sospecha generalizada sobre la corrupcin gubernamental pas a ser una cuestin relevante para la opinin pblica. En la coalicin gobernante comenzaron a presentarse algunos enfrentamientos. El escenario se configur de forma tal que en las elecciones legislativas de 1997, una coalicin conformada por la UCR y el FREPASO logr vencer la hegemona justicialista y presentarse como una alternativa opositora viable de cara a las elecciones presidenciales de 1999. En 1998, las transformaciones en el contexto internacional dificultaron el acceso a nuevo financiamento externo. Desde mediados de 1990 se sucedieron una serie de crisis internacionales (v.g. la crisis mexicana en 1995 y la asitica en 1997, la devaluacin rusa en 1998 y la brasilea en 1999), sealando el inicio de una etapa de recesin internacional que trajo aparejada una restriccin financiera para Amrica Latina, a la que se sum la disminucin del precio internacional de los productos exportados. Se establecan de esta forma las condiciones que derivaran en la crisis terminal del rgimen de Convertibilidad (Basualdo, 2002). Por ese entonces, el endeudamiento pblico y privado, comenzaba a generar dudas sobre la posibilidad del pas de pagar las deudas. Adems, con el incremento del endeudamiento se haca ms probable que la influencia exterior orientara las polticas internas (Gerchunoff y Llach, 2003). La Alianza triunf en las elecciones presidenciales de 1999. Sin embargo, esas elecciones crearon un complejo escenario poltico para el nuevo gobierno, ya que la Alianza no repiti su triunfo en la Provincia de Buenos Aires, contaba con pocas provincias gobernadas por sus candidatos y no logr arrebatarle la mayora justicialista al Senado. Las elecciones de 1999 marcaron el comienzo de una nueva gestin, con un gobierno de coalicin y una nueva derrota del justicialismo a nivel nacional. Sin embargo, ese ao no marcara un punto de inflexin en materia econmica. Por el contrario, en los dos aos que dur ese gobierno se agudizaron los problemas acarreados por el mantenimiento de la poltica de Convertibilidad. 16 El nuevo gobierno se encontr con un alto endeudamiento, compromisos con empresas privatizadas, gobernadores y sindicalistas que afectaban los recursos fiscales y una ley que limitaba la magnitud del gasto pblico. 17 Las dificultades econmicas y la imposibilidad de revertir el ciclo recesivo orientaron al gobierno a fortalecer, al menos discursivamente, las polticas de lucha contra la corrupcin, las educativas, de empleo y las reformas judiciales, aunque distintos factores confluyeron en el fracaso de estas iniciativas (Novaro, 2002).
Gerchunoff y Llach (2003) indican que la moneda fuerte amplificaba la bonanza ganando una aceptacin social que haca improbable su abandono voluntario aun cuando el fantasma de la inflacin haba desaparecido. 17 La ley de responsabilidad fiscal (o convertibilidad fiscal, tal como fue difundida) busc mejorar la imagen internacional para atraer inversores, ganando credibilidad en el mbito fiscal, aunque las modificaciones que se introdujeron alteraron las posibilidades del gobierno de establecer ciertas polticas pblicas que podran aparecer como incentivo para lograr el apoyo de algunos sectores en la realizacin de otras polticas fundamentales para el gobierno central. 9
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Transcurrido el primer ao del gobierno de la Alianza se produjo una importante crisis institucional surgida con las denuncias por pago de sobornos de funcionarios nacionales a senadores para aprobar la reforma laboral, crisis que se profundiz con la renuncia del vicepresidente y la verticalizacin del gobierno tras la figura presidencial 18 . As, a la crisis econmica signada por la ausencia de una significativa reactivacin tras dos ajustes econmicos, la dependencia del capital extranjero y las elevadas tasas de desempleo y subocupacin, se sumaba la crisis poltica e institucional, generalizando la imagen de desconfianza hacia el gobierno tanto en la opinin pblica como en el establishment econmico. El nuevo escenario inclua el cambio de dos ministros de economa en menos de un mes, un frustrado intento de nuevo ajuste, con una extendida movilizacin contraria a su realizacin, y la convocatoria para ocupar nuevamente la cartera de economa, al ministro que dio origen a la convertibilidad. El Congreso aprob la ampliacin de las facultades decisorias en el marco de la emergencia y la ley de Dficit Cero, que estableci que el Estado solo poda gastar lo que recauda, fijando un ajuste mvil mensual realizado en funcin de los ingresos del mes anterior y de acuerdo con el pago de intereses de la deuda 19 , junto con recortes en los sueldos de empleados pblicos, jubilados y pensionados. En octubre de 2001, el gobierno perdi abultadamente las elecciones legislativas y en diciembre de 2001 se lleg al epicentro de la crisis: la reduccin en la valoracin del crdito de Argentina, el incremento del riego pas y la estampida bancaria se enlazaron con la decisin de restringir los depsitos bancarios y las transferencias al exterior, medida que se efectiviz en forma paralela a la decisin del FMI de eliminar un desembolso de $1.300 millones. La restriccin bancaria, conocida como corralito, acrecent la incertidumbre y la movilizacin, a la que despus de tal medida se incorporaron los sectores medios, prefigurndose una situacin de inestabilidad en todos los planos. La realizacin de una nueva huelga general, los saqueos, las movilizaciones masivas pidiendo que se vayan todos, dieron lugar a la renuncia del presidente De la Ra y su gabinete. Esos das marcaron un hito en la historia poltica y social de la Argentina: la masiva movilizacin popular exiga cambios radicales en la propia institucionalidad gubernamental y, naturalmente, en las orientaciones estratgicas de las polticas pblicas. El anlisis de la dcada de la Convertibilidad (1991- 2001) permite observar resultados positivos en trminos de crecimiento (con una tasa anual que alcanz a 2,7%) y negativos en trminos de la participacin de los asalariados y la Inversin Bruta Interna Fija en el valor agregado (las respectivas tasas anuales alcanzaron a -2,7% y -0,1%). A su vez, el volumen fsico de la produccin y la productividad se incrementaron en menos de un 1% y un 5%, respectivamente, mientras que la ocupacin y el salario real promedio se redujeron en un 4% y 0,3% respectivamente (en base a datos del INDEC elaborados por Basualdo, 2002). Se consolidaron durante este perodo las tendencias hacia la desindustrializacin y reestructuracin sectorial, provocando el trnsito de una economa industrial a otra que puede considerarse como financiera, agropecuaria y de servicios, adems de profundizarse la redistribucin del ingreso industrial en contra de los trabajadores, la concentracin sectorial y la desintegracin de la produccin local (Basualdo, 2002). El ingreso per cpita argentino pas a representar en 2001 un 35% del ingreso per cpita de los pases lderes, cuando en 1975 representaba el
18 El nuevo gabinete de De la Ra era ms disciplinado que el primero pero, como seala Novaro (2002), al precio de un total aislamiento que termin agravando los problemas que intentaba resolver. 19 A partir de la convertibilidad se redujo la posibilidad de intervencin estatal por medio de los instrumentos de poltica monetaria. Con la coexistencia de las medidas de la convertibilidad y de dficit cero, el gobierno recort ampliamente las posibilidades de su autoridad econmica para intervenir contrarrestando el ciclo econmico, de forma que se dej a la economa, y con ella al conjunto de la sociedad argentina, sometida a los vaivenes del mercado, establecindose formalmente la imposibilidad de que el estado actuara contrarrestando los shocks y manteniendo los estndares de produccin y empleo.
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59% y antes de la primera guerra el 77%. 20 Con relacin a la distribucin del ingreso, luego del pico de mayor equidad de los aos 50, la tendencia a una distribucin ms desigual se hizo muy evidente en la dcada del 90, en que alcanz valores similares a los del siglo pasado (Gerchunoff y Llach, 2003). A partir de lo anteriormente expuesto, es posible concluir que durante la dcada del 90 la sociedad decidi sacrificar algo de equidad 21 a favor del desarrollo, abrazando para ello la apertura econmica y aceptando la prolongacin de la apreciacin cambiaria (Gerchunoff y Llach, 2003). Por ello, an cuando las dificultades de la sobrevaluacin de la moneda y la apertura irrestricta se hicieron evidentes, la sociedad argentina prefiri pagar los costos que fueran necesarios para sostener su estricto sistema monetario, el cual terminara cayendo ms por la fuerza que por la razn. En cuanto a las capacidades institucionales del estado argentino, al cabo de la dcada pudo comprobarse que las reformas institucionales realizadas estuvieron signadas, casi exclusivamente, por el afn de reducir el gasto y jibarizar el aparato estatal, llegando al punto de ausentarse virtualmente en ciertas reas de poltica en las que ms se requera su intervencin frente al ahondamiento de la inequidad y el incremento de la miseria. Con el desmantelamiento estatal se vaci la escena pblica y desgarr el tejido social, comprometiendo la paz y la gobernabilidad democrtica. Con la asuncin de la administracin Duhalde, luego de la declaracin del default sobre la deuda y el abandono de la Convertibilidad, se adopt un rgimen de emergencia pblica y reforma del sistema cambiario que dispuso la emergencia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria. El peso se devalu, creando condiciones muy favorables a las exportaciones argentinas. La negociacin con organismos internacionales de crdito, el restablecimiento de la confianza interna y en el exterior, la renegociacin de la deuda externa pblica con los acreedores privados en cesacin de pagos, la renegociacin de los contratos con las privatizadas, los aumentos en las tarifas de los servicios y la crtica situacin social interna fueron algunos de los principales temas de la agenda pblica del gobierno de Duhalde y de quien sera su sucesor, Nstor Kirchner. 4. Capacidades estatales en el sector agropecuario 4.1. Caracterizacin del sector La reforma econmica fue, en relacin a la produccin agropecuaria, muy efectiva en liberar y generar energas en el sistema productivo, al eliminar sesgos antiagrarios que haban permeado la poltica econmica durante largas dcadas. Tales transformaciones redundaron en mejores precios relativos para la produccin agropecuaria, hecho que se vio magnificado durante algunos aos a mediados de la dcada del 90 por los buenos precios internacionales. La construccin del Sector Pblico Agropecuario (SPA) en la Argentina fue el resultado de un largo proceso que reconoce tres etapas bien definidas. Una primera etapa, que se extiende hasta 1930, ha sido identificada como del estado constructor (Martinez Nogueira, 1990). En esta etapa predomina un estado con un poder fuertemente concentrado, orientado al establecimiento de reglas de juego para la acumulacin de recursos y la integracin a los mercados internacionales. Una segunda etapa que se extendi hasta finales de la dcada del 80, como consecuencia directa de la gran crisis de esos aos que tuvo un fuerte impacto sobre las exportaciones agropecuarias y, consecuentemente, sobre la
Estos datos han sido calculados por Gerchunoff y Llach (2003) como valores en dlares constantes de 1990, la serie ha sido suavizada por los autores a travs de promedios trimestrales. 21 La expansin del empleo en algunos sectores de servicios o en nichos de exportacin no logr, ni siquiera en los aos iniciales de la Convertibilidad, incorporar personas expulsadas de sectores productivos que ya no gozaban de proteccin estatal o inclusin social. 11
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viabilidad econmica del pas. En esta etapa, se crearon instituciones con mandatos amplios y recursos importantes, que modificaron el alcance de la intervencin del estado en la vida econmica del pas y buscaron contrarrestar las consecuencias de la recesin. La crisis haba afectado en forma importante, pero diferenciada, a distintos intereses econmicos vinculados al sector, lo cual origin nuevos arreglos institucionales en los cuales se dio cabida a representantes de intereses corporativos, en algunos mbitos de decisin fundamentales (v.g. en las Juntas reguladoras creadas para intervenir en la comercializacin y exportacin de productos agropecuarios). 22 La tercera etapa, sobre la que centraremos nuestro anlisis, se inici a fines de la dcada del 80 y form parte de una reforma econmica e institucional ms amplia. La crisis del modelo organizacional del SPA, cre las condiciones y la necesidad para una reforma institucional profunda del sector. Las transformaciones ms importantes tuvieron lugar en el rea de la comercializacin y regulacin de los mercados internos, donde las Juntas jugaban un papel importante como reguladoras del mercado y distribuidoras de los beneficios de la produccin. La reforma afect, en menor medida, a otras instituciones del sector, fundamentalmente debido a las fluctuaciones presupuestarias y a la inconsistencia de las polticas publicas de largo plazo. El impacto global de las reformas iniciadas, fue una menor presencia del estado en el campo y una menor capacidad de intervencin y regulacin de la actividad econmica. La liberalizacin comercial de los 90, a nivel global, no afect mayormente a los precios internacionales (ya que en estos productos, la apertura no fue tan marcada) ni a los precios internos, aunque s tuvo un importante efecto sobre los precios internos de los insumos importados tales como fertilizantes y agroqumicos. En tal sentido, la baja de aranceles y la convertibilidad entre el peso y el dlar confluyeron en la promocin del uso de los insumos tecnolgicos por la modificacin de los precios relativos del sector. En cuanto a los impactos de la apertura internacional, observamos que, con mayor fuerza que en otras etapas, los precios del mercado argentino estn definidos, en el caso de las commodities pampeanas, por el mercado internacional. Los cambios en los precios relativos y las innovaciones tecnolgicas disponibles aceleraron la expansin de productos como la soja (principal producto de exportacin), aunque la composicin del resto de los cultivos no se vi mayormente afectada. Durante la dcada de 1990 la agricultura cobr especial importancia y dinamismo, a raz de la incorporacin de tecnologa asociada a insumos y prcticas agrcolas 23 y a la utilizacin de semillas mejoradas, incluyendo algunas genticamente modificadas mediante la incorporacin de genes con caractersticas especficas. Tales los casos de la soja RR o del Maz Bt. Contribuyeron al proceso modernizador, a mediados de la dcada del 90, el aumento en el precio internacional de los granos fundamentalmente de las oleaginosas- y en el ao 2002, la devaluacin del peso, que redujo los costos de la produccin. Estas circunstancias contribuyeron al considerable incremento de la superficie cosechada y a los volmenes de produccin, no limitados a la regin pampeana, al extenderse con
22 Estos nuevos organismos se caracterizaron por una novedosa gestin colegiada con intervencin del sector privado y por sus distintas formas de financiamiento, donde una parte importante de los recursos institucionales procedan de tasas especiales aportadas por la produccin. Este esquema organizacional sera posteriormente adoptado por otros organismos con funciones muy distintas como, por ejemplo, el INTA a partir de la dcada del 50. 23 Las reformas instauradas en 1991 produjeron fuertes efectos en diversos aspectos de la economa en general y del sector en particular. Estos efectos se encuentran relacionados con las modificaciones en los regmenes cambiarios, tributarios crediticios y de trasporte, la disposicin de un tipo de cambio fijo con relacin al dlar, la eliminacin de las retenciones a las exportaciones agropecuarias y la importacin de fertilizantes y agroqumicos sin gravmenes.
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especial fuerza a otras regiones (pampeanizacin de las economas extrapampenas) 24 . Paralelamente a las polticas de apertura comercial, los organismos multilaterales de crdito (v.g. BID y BM) impulsaron polticas tendientes a incrementar el volumen de las exportaciones de los pases productores de bienes primarios. En este contexto se origin en la Argentina el PROMEX (Programa de Promocin de Exportaciones de Base Agrcola No Tradicional) 25 , cuya escasa dimensin limit fuertemente su efectividad, por lo que fue interrumpido en 1997. En materia de exportaciones, los productos vieron ampliarse los mercados para su oferta de productos primarios. En los ltimos aos, China y la India estn creciendo como mercados importadores de productos agropecuarios argentinos. Asimismo, se observa una cierta diversificacin de la oferta en tanto las exportaciones se distribuyen entre distintas regiones del mundo 26 . En suma, entre los resultados ms significativos de las transformaciones realizadas en los 90s podemos mencionar un activo proceso de modernizacin productiva, que permiti casi duplicar la produccin de cereales y oleaginosas e introdujo importantes transformaciones en el sistema y la estructura agraria. 27 Ello demostr, en cierta forma, que la modernizacin era posible en ausencia de una fuerte presencia del estado. La contracara de este proceso de modernizacin autogestionada fue la creacin de fuertes economas de escala, que facilitaron la aparicin y crecimiento de grandes empresas agrcolas y tambin, aunque en menor medida, la concentracin de la propiedad territorial. La retirada del estado libr el crecimiento a las iniciativas desarrolladas por los actores privados y la equidad intrasectorial no fue un valor que orientara las polticas implementadas, por lo cual los actores ms fuertes se adaptaron a las nuevas reglas e impusieron el ritmo de desarrollo, mientras los restantes grupos, sin el apoyo del estado, no tuvieron capacidad para insertarse en el nuevo contexto y quedaron relegados. Entre los grupos beneficiados por las reglas de juego imperantes en la dcada del 90 podemos mencionar a 28 : Las empresas que logran articular la produccin agraria con capital financiero, estas nacieron a principios de la dcada del 90, buscando beneficiarse por la alta rentabilidad de la agricultura por la ausencia de alternativas de inversin en un mercado local con bastante liquidez. Las grandes empresas con capacidad para manejar importantes volmenes de produccin y compras de insumos, por ejemplo, las integradas verticalmente que comenzaron como empresas
As, en reas donde anteriormente no se realizaban, o se realizaban solo en forma marginal, algunos cultivos pampeanos como por ejemplo soja, trigo y maz, entre otros- comienzan a desarrollarse con especial intensidad. La importancia de las semillas mejoradas fue fundamental para aumentar la produccin, sea por contar con variedades de mayor rendimiento y resistencia a enfermedades, o bien, por su adaptacin a diversos climas. 25 Este programa, que comenz a implementarse en 1991, tuvo como finalidad impulsar a los pequeos y medianos productores a reorganizar su produccin para obtener mejoras en calidad y perspectivas de comercializacin. Su misin era potenciar las ventajas comparativas, cualitativas y competitivas, que permitieran a esos productores competir en los mercados internacionales. El PROMEX se propuso asesorar a los empresarios y productores acerca de las caractersticas de los mercados externos, asistindolos en el diseo de estrategias para acceder a los mismos, en la identificacin de posibles negocios y en la capacitacin de recursos humanos para el gerenciamiento de esas actividades. 26 En tal sentido, el 27% de las exportaciones son para los pases que conforman la Unin Europea, el 24% para los pases del Sudeste de Asia, el 10% para los restantes pases del MERCOSUR, un 7% lo adquieren los pases del NAFTA, 4% los pases de medio oriente y el 28% restante se distribuye entre los restantes pases del mundo (IICA para el 2004). 27 Estas transformaciones se produjeron especialmente en la regin Pampeana, donde se produce el 80 % de la produccin total. El sector productivo aprovech los cambios en la poltica econmica de liberalizacin comercial y desregulacin, as como los buenos precios internacionales de la mitad de la dcada para adoptar tecnologas, invertir y modernizarse, mejorando su produccin y productividad en forma significativa. 28 Hacia fines del ao 2000 el contexto que garantizaba tales beneficios se vio modificado y algunos de los beneficios del procesos descrito llegaron incluso a disolverse. 13
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de comercializacin y se expandieron a la produccin primaria. Los actores vinculados a la produccin y comercializacin de tecnologas, la cual se incorpora en forma de bienes de origen industrial (v.g. maquinaria agrcola, agroqumicos o semillas mejoradas) con el fin de mejorar la competitividad de las empresas. Los actores ms cercanos a las etapas de consumo dentro de la cadena de valor, se ven favorecidos aunque en un menor nivel que los anteriores.
Estos sectores favorecidos por las polticas implementadas tenan en comn: la capacidad para realizar inversiones de capital; el gran tamao de superficie cultivada con el que contaban (debido al mayor tamao de los bienes de capital -v.g. tractores sembradoras, cosechadoras- los costos de produccin disminuyen a medida que aumenta el tamao de la superficie cultivada); una gran flexibilidad operativa y una buena capacidad tecnolgica y empresarial. Asimismo, la alta tecnologizacin del sector gener un costo ms o menos fijo asociado a la obtencin de informacin tecnolgica, el cual se ve disminuido en las producciones de gran escala. Por su parte, las condiciones favorables a la produccin en gran escala, el proceso de tecnficacin de la produccin, la ausencia de lneas de crdito y los cambios en los precios relativos durante la convertibilidad entre los productos agrcolas y los de consumo, afectaron la rentabilidad de las empresas agrcolas de menor tamao, por lo que muchas empresas familiares optaron por alquilar sus tierras y trasladarse a las ciudades. La ausencia de polticas pblicas articuladoras de las relaciones entre los distintos actores, configur un escenario poco orientado a propender la equidad entre los actores. El estado a travs de sus polticas no protegi a los sectores perjudicados por los efectos del abandono de la matriz estado- cntrica y las polticas de liberalizacin y desregulacin implementadas. As, los pequeos emprendimientos, las cooperativas y empresas familiares aparecieron como los grupos perjudicados por las polticas desarrolladas en la ltima dcada en Argentina. 4.2. Transformaciones y dficit de capacidad institucional A partir de la dcada del 90 podemos sealar tres fases principales en las reformas del SPA. Cada una de ellas respondi a un instrumento normativo diferente. La primera fase, iniciada con la promulgacin de las leyes de emergencia econmica y reforma del estado, tuvo un impacto limitado sobre el SPA, aunque resulta destacable la estrechez presupuestaria sufrida por algunos organismos, as como las limitaciones para la contratacin de personal. En la segunda fase, impulsada por un decreto de desregulacin econmica (firmado en 1991 y luego transformado en ley), el SPA se vio profundamente afectado: se suprimieron organismos y atribuciones, especialmente en las reas de comercializacin, algunas de las cuales fueron transferidas al sector privado. 29 La tercera fase se inici en 1995, a raz de cambios institucionales introducidos por la denominada segunda reforma del estado. Por ejemplo, se fusion el IASCAV (Instituto Argentino de Calidad y Sanidad Vegetal) con el SENASA (Servicio Nacional de Sanidad Animal) dando origen al Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Las principales reformas fueron: 1) la eliminacin de 5 organismos y otras dependencias centralizadas del SPA, principalmente la Junta Nacional de Granos, la Junta Nacional de Carnes, el Mercado de Haciendo de Liniers, la Corporacin Reguladora de la Yerba Mate, la Direccin Nacional del Azcar, el Fondo Promotor de la Industria Lechera, y el Instituto Forestal Nacional. El nmero de organismos descentralizados del SPA se redujo de 11 a 6; 2) la concentracin en la Secretaria de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin (SAGPYA) de las funciones de definicin de polticas sectoriales, monitoreo de mercados, generacin de informacin y supervisin del conjunto de actividades y organismos del mbito del SPA. Se crearon, en este mbito, las Subsecretarias de Pesca y de Alimentacin; 3) Se consolid la relacin y articulacin con el sector privado a travs de diversos mecanismos institucionales como, por ejemplo, la participacin del sector privado en rganos de gobierno y/o consulta de los organismos descentralizados, la organizacin de los foros de las cadenas productivas y la creacin del Instituto de la Carne como organismo privado con participacin pblica. 14
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Agroalimentaria 30 . Tambin se incorporaron a las incumbencias de la SAGPyA (Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin), las cuestiones vinculadas al rea de alimentos, crendose la ONCCA (Oficina Nacional de Control y Comercializacin Agropecuaria). En resumen, con esta reforma se busc aumentar la concentracin institucional del sector agropecuario y adicionar a sus cometidos el rea alimenticia. En relacin con los dficit de capacidad institucional (DCI) observamos, siguiendo la clasificacin propuesta por la metodologa SADCI, los siguientes puntos: Dficit relacionados con reglas de juego: Las reformas del estado afectaron sustancialmente las reglas bajo las cuales se desempeaban las instituciones del sector agropecuario argentino. En efecto, la disolucin de los organismos reguladores, la creacin de nuevas instituciones con nuevos objetivos y el reciclado de las tareas remanentes de las instituciones disueltas, dieron lugar a la cristalizacin de una nueva estructura organizacional de dimensiones considerablemente menores. A su debieron adaptarse a vez, durante la dcada de 1990 instituciones como la SAGPyA 31 , reestructuraciones, creacin de nuevos organismos dependientes de esta, a la vez que complementar su accionar nacional con proyectos administrados por esta pero con financiamiento externo. Otras instituciones, como el INTA (Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria) 32 o el SENASA 33 , debieron adaptarse a las reglas de juego y desarrollar tareas de gerencia de la escasez debido a que la reduccin presupuestaria en algunos casos, o el aumento de tareas sin la consecuente provisin de recursos en otros, generaban un deterioro constante de sus servicios. Dficit relativos a las relaciones interinstitucionales: se identifican casos de vinculacin y participacin activa en la implementacin conjunta de polticas (v.g. en proyectos de intervencin, la SAGPyA utiliza la estructura del INTA cuando se trata de innovacin tecnolgica). Sin embargo, la ausencia de una poltica clara y concreta para el sector impidi la consolidacin de vinculaciones
La fusin de estos organismos signific un considerable ahorro en el gasto estatal, lo que no implic una mejora en la eficiencia del gasto ni en la calidad de los servicios prestados por la nueva institucin. 31 Los orgenes de esta Secretara, hoy dependiente del Ministerio de Economa y Produccin, se remontan a 1898. Entre sus funciones pueden mencionarse la elaboracin y seguimiento de polticas y estrategias de aplicacin micro y macroeconmicas en el mbito agropecuario, forestal, pesquero y alimenticio, operadas a travs de la administracin central y organismos descentralizados. Durante la dcada del 90 se produjeron cambios significativos: los lineamientos de poltica y las lneas de accin se centraron en aspectos econmico-comerciales tales como calidad, productividad y diversificacin productiva basada en la reconversin de los productores, de modo que pudieran adaptarse a las nuevas demandas de un sector cada vez ms competitivo. Se observa as que las orientaciones de esta institucin experimentaron, durante el perodo, un pronunciado giro hacia temas vinculados a una mejor insercin del sector en el mercado. 32 Es una institucin descentralizada creada en 1956 y con vinculacin con la SAGPyA. Sus recursos con asignacin especfica provienen de un porcentaje del total de las importaciones, adems de otros recursos de fuente propia cuyo nivel a lo largo del tiempo ha sido impreciso y variable. En conjunto, cuenta con una planta de personal de unos 3.500 agentes y presupuestos superiores a los 200 millones de pesos anuales. La finalidad de esta institucin es contribuir a la competitividad del sector agropecuario, forestal y agroindustrial en todo el territorio nacional, en un marco de sostenibilidad ecolgica y social; priorizando entre sus acciones la generacin de informacin y tecnologas para procesos y productos de este vasto sector, poniendo los mismos al servicio del productor rural a travs de su sistema de extensin. Se organiza a travs de la Administracin central, 47 estaciones experimentales y 12 institutos de investigacin especializados. 33 La institucin creada en 1972 encuentra sus races en la antigua polica sanitaria (circa 1902) y luego adquiere mayores funciones por la fusin con el IASCAV. En los 90s obtuvo carcter autrquico, el cual le permiti, entre otras cosas, generar un espacio de participacin, consulta, debate y bsqueda de consenso con representantes sectoriales y provinciales. Por otra parte, con la disolucin de las Juntas reguladoras. parte del personal y de las funciones remanentes pasaron a ser desarrolladas por esta institucin. El objetivo principal de este organismo sanitario rector es la fiscalizacin y certificacin de los productos y subproductos de origen animal y vegetal, sus insumos y residuos agroqumicos, as como la prevencin, erradicacin y control de enfermedades animales, incluyendo las transmisibles al hombre, y de las plagas vegetales que afectan a la produccin agropecuaria del pas. 15
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interinstitucionales pese a la existencia de algunos ejemplos relacionados fundamentalmente a la implementacin de proyectos. Por otra parte, la dbil articulacin institucional trajo aparejada la segmentacin de la participacin de los actores en las instituciones del sector, an cuando existen mecanismos de participacin formal en el gobierno de muchas de ellas, tal es el caso del INASE (Instituto Nacional de Semillas), INTA o SENASA. A diferencia de lo que ocurre con otros organismos del sector, la estructura institucional de la SAGPyA no cuenta con un espacio de discusin formal con el resto de los actores e instituciones. Dficit vinculados con las caractersticas de los esquemas organizativos: En la estructura actual, las principales funciones desarrolladas por el SPA estn concentradas en tres grandes reas: a) la definicin e implementacin de lo poltica agropecuaria y el fomento a la produccin, que es responsabilidad primaria de la SAGPyA; b) el desarrollo de tecnologa, que es responsabilidad primaria del INTA; y c) la sanidad y calidad alimentaria, que es responsabilidad primaria del SENASA. Dos reas adicionales, el desarrollo rural y la fiscalizacin de la comercializacin tienen una cierta importancia y son reas de responsabilidad compartida por dos o ms instituciones. Sin embargo, la SAGPyA tiene una estructura centralizada, con una dbil presencia regional limitada a unos pocos funcionarios que cumplen tareas de recopilacin estadstica, mientras la mayor parte de las funciones de ejecucin se realizan a travs de los organismos descentralizados que gozan de amplia autonoma y que, por su difundida presencia territorial, terminan dando contenido real a una amplia franja de la poltica agropecuaria global de la SAGPyA. Dficit ocasionados por la inexistencia o insuficiencia de recursos materiales y humanos: La capacidad fsica de las organizaciones estuvo afectada por la reduccin presupuestaria, lo que trajo como consecuencia un deterioro (en algunos casos) de las instalaciones o la ausencia de fondos para la adquisicin de bienes de capital e insumos necesarios para el ptimo cumplimiento de sus funciones. La ausencia de una poltica de personal, por el congelamiento de las vacantes en prcticamente todas la instituciones o la movilizacin y reubicacin de personal en otras, profundizaron las consecuencias de la reduccin presupuestaria. En este sentido, se opt por la mecnica de tomar personal bajo formas de contrato tanto en el marco de proyectos, como as tambin a travs de empresas o fundaciones de las mismas instituciones (v.g. ARGENINTA). La proporcin de personal permanente se vio disminuida y la capacitacin del personal jerrquico estuvo condicionada por la ausencia de presupuesto para tal fin. Este escenario, se modific sustancialmente a partir de la devaluacin y las modificaciones en la asignacin presupuestaria a estas instituciones, dando lugar a un aumento presupuestario y, consecuentemente, a una mayor disponibilidad de recursos en rubros como la adquisicin de bienes de capital e insumos, entre otros. El INTA, por ejemplo, a principios de la dcada de 1990 perdi su autarqua financiera teniendo una significativa reduccin de presupuesto 34 y de personal hasta el restablecimiento de la autarqua en 2002. En todo ese perodo, los objetivos de la institucin fueron sensiblemente afectados, por lo cual se recurri al endeudamiento externo para el mantenimiento de las actividades, e incluso para la contratacin de personal. Los efectos que esto gener sobre el desarrollo de innovaciones en materia de investigacin bsica se constatan en la ausencia de una participacin significativa de la institucin en el desarrollo de productos biotecnolgicos, donde las empresas internacionales controlan la mayor parte del mercado local.
La mayor parte del presupuesto ejecutado por el INTA tiene su origen en los aportes del tesoro nacional y en fondos propios de la institucin en promedio, un 12% y un 81%, respectivamente-. 16
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4.3. Algunas interpretaciones y conclusiones La desregulacin de la economa, que en el caso de los servicios pblicos redund en un importante nivel de inversin extranjera, mejor la calidad y ubicuidad de los servicios pblicos esenciales para la produccin agropecuaria. La telefona mvil y los puertos son dos ejemplos importantes que contribuyeron de manera significativa a la modernizacin del sector. La mejora en estos y otros servicios represent una baja significativa en los costos de produccin, mientras la telefona mvil permiti la adopcin de prcticas de gestin ms complejas, que facilitaron la adopcin de tecnologa, la sofisticacin de los estilos gerenciales y, consecuentemente, el crecimiento de las empresas en tamao y complejidad. Sin embargo, las caractersticas cualitativas del proceso de modernizacin generaron una serie de efectos estructurales preocupantes: a) acentuaron la especializacin productiva y exportadora, slo compensada parcialmente por algunos casos exitosos no pampeanos (v.g. el limn y los vinos); b) impulsaron una mayor concentracin de la propiedad de la tierra y, ms an, de su uso. Este proceso se vio acompaado por la aparicin de nuevos actores y nuevas formas de produccin y asociacin. Estos actores asumieron roles importantes en el proceso productivo y provocaron la desaparicin de otros, que pasaron a convertirse en rentistas. En tanto, las transformaciones no contribuyeron a la construccin de un perfil productivo y exportador con un mayor grado de valor agregado ni tampoco, en la medida de lo deseable, al desarrollo del empleo y la actividad econmica a nivel regional. Finalmente, para el conjunto de las instituciones del sector, se han identificado una serie de elementos comunes: reducciones presupuestarias y de personal, ausencia de firmes polticas de estado asociadas al accionar general de las instituciones y desarrollo de estrategias de subsistencia parecidas frente a la manifiesta reduccin del aparato estatal. Estos procesos internos a las instituciones se manifestaron en un deterioro creciente en la calidad de los servicios agropecuarios ofrecidos a la sociedad, en un escenario en que la escala de produccin y el surgimiento de nuevos actores dio origen a diferentes demandas que requeran importantes esfuerzos adaptativos por parte de las instituciones del sector. Tal como sealamos anteriormente, el debilitamiento de las organizaciones del sector pblico agropecuario no afect la expansin de la actividad productiva, pero si los aspectos cualitativos importantes de dicha expansin. Es decir, las fuerzas del mercado fueron suficientes para atraer recursos productivos adicionales y guiar su asignacin en la direccin de generar oportunidades de mercado y relativa rentabilidad. Sin embargo, la debilidad institucional no permiti instrumentar una estrategia de largo plazo apoyada en medidas de poltica pblica, tanto de apoyo como de control, que guiaran el proceso de una manera ms congruente con las necesidades e intereses del pas en su conjunto. 5. Capacidades estatales en el sector agroalimentario 5.1. Caracterizacin del sector La produccin de agroalimentos es uno de los pilares competitivos de Argentina 35 . Basado en la apropiacin de recursos naturales, con una base empresaria de larga trayectoria (y fuerte densidad de empresas de capital nacional tanto de grupos econmicos como de pymes), contribuye a explicar buena
El decrecimiento industrial global sumado al dinamismo de la actividad de la industria alimenticia, se vio reflejado en una mayor participacin de la produccin agroalimentaria, que pas de representar poco ms del 20% a inicios de los aos 90 a 25.4% en el ao 2001. An as el desarrollo de la industria alimenticia creci a un ritmo lento (poco menos del 1% anual acumulado). 17
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parte del supervit comercial externo de las ltimas dcadas y, por esa va, el alivio de los problemas de balance de pagos y endeudamiento 36 . A ello cabe sumarle una creciente relevancia en la generacin del empleo y dinamizacin tecnolgica, que en algunas actividades, las ubica positivamente en el contexto internacional. A lo largo de las ltima dcadas se produjeron cambios sustantivos en la demandas por alimentos, especialmente en el plano internacional (espacio hacia donde se dirige parte sustantiva de la produccin local). Una mayor preferencia por los productos frescos respecto de los industrializados, el peso de la calidad en las opiniones de los consumidores, la seguridad alimentaria y los requerimientos de comprobaciones de dichas calidades a lo largo de todo el proceso (desde la produccin al consumo), son los rasgos centrales que, crecientemente, caracterizaron los requerimientos de los consumidores. Sumado a ello, en el plano interno se implementaron polticas de desregulacin econmica, que rpidamente atrajeron capitales externos (en la industria y la comercializacin), mejoraron el consumo interno, impulsaron las importaciones de bienes de capital y sometieron a la oferta interna a la contestabilidad de las importaciones. As, caracterizaron el perodo la extranjerizacin de las empresas y el ingreso al pas de las ms grandes empresas agroalimentarias mundiales; el desplazamiento de las grandes empresas nacionales y un segmento de empresas medianas; el ingreso masivo de capitales externos, que modific positivamente los niveles de capacidad instalada y sent las bases para el mejoramiento tecnolgico; la instalacin de las principales cadenas mundiales de comercializacin y la concentracin de las cadenas locales 37 ; el aumento de la importacin de agroalimentos, en gran parte a travs de las cadenas de comercializacin que se instalaron desempeando un doble papel comercializadores e importadores-; y la introduccin de nuevas tecnologas de semillas transgnicas que impulsaron el desarrollo de la soja 38 . Finalmente, podemos observar que el grueso de las actividades agroindustriales pasaron a ser traccionadas por los mercados externos, en lugar de los mercados internos como ocurra anteriormente. El sector en su conjunto cambi su estructura y dinmica funcional. Por un lado, para un conjunto de actividades -entre las que se cuentan los aceites vegetales, las bebidas alcohlicas y los lcteos- se increment la presencia de empresas multinacionales, se relanzaron unos pocos grupos locales y se articul muy fuertemente la actividad interna con las corrientes de comercio internacional. En otros sectores, como las conservas de frutas y hortalizas, los derivados de las harinas y la industria frigorfica, el panorama fue menos expansivo verificndose -especialmente en la segunda mitad de los 90s- el cierre de empresas, la prdida de mercados internos y externos y una disminucin en los niveles de produccin. La gran heterogeneidad de comportamientos, que oscil entre sectores muy
Una visin general de las colocaciones externas de Argentina indica que entre 1993 y 2003, las exportaciones totales pasaron de 13, 1 millones de dlares a 29,6 millones de dlares, o sea que crecieron un 125%. En igual lapso, el sector agropecuario y agroalimentario, pasaron de exportar, 8.100 millones de dlares a poco ms de 25, 4, con un crecimiento del 213%. De esta forma, en su conjunto el agro explica actualmente alrededor del 52% de las colocaciones externas argentinas. Sin embargo, un anlisis ms minucioso revela que: 1) del total exportado el grueso correspondi a productos con escasa transformacin industrial; 2) las colocaciones externas de productos alimenticios elaborados que ingresan a la cadena de distribucin final (sin posterior manufactura en el exterior) represent alrededor del 7% del total de las exportaciones relacionadas con el sector agropecuario; 3) las exportaciones de estos ltimos productos correspondieron principalmente a vinos, lcteos, galletitas y confituras. Frente a este panorama, cabe destacar que en el lapso analizado una parte sustantiva corresponde a la actividad aceitera, especialmente a partir de la segunda mitad de los aos 90. En cambio, varios otros sectores, como los lcteos, las carnes y los alimentos ms elaborados tuvieron cierto desarrollo exportador en la primera mitad de los noventa para luego perder dinamismo. 37 Estas empresas adems realizaron actividades industriales internas y se comportaron como agentes directos de importacin y exportacin. 38 A ello cabe sumar la casi total internacionalizacin de la industria de los aceites de soja. 18
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dinmicos que expandieron sus actividades y otros, tradicionales, que se redujeron sustancialmente o se convirtieron en importadores dado el control y posicionamiento en la cadena comercial, fue una respuesta a polticas pblicas que mezclaron procesos de apertura de la economa con apreciables inversiones externas, variaciones en los mercados internacionales y oscilaciones en la demanda (tanto interna como externa). Los desafos que se vislumbraban a inicios de los noventa y que se fueron materializando posteriormente, planteaban la necesidad de dar respuesta a algunos temas concretos mediante acciones especficas: replanteo del tema de calidad y certificacin de los agroalimentos en consonancia con el dinamismo y los requerimientos de los mercados externos; enfoques de polticas pblicas que tuvieran como objetivos la totalidad de los pasos que conforman las tramas/cadenas agroalimentarias; mejora de los soportes institucionales en el plano tcnico-innovativo, dada la irrupcin de nuevas tecnologas de producto y/o proceso (por ejemplo la biotecnologa), con capacidad suficiente como para modificar el paradigma productivo previo (centrado casi exclusivamente en las ventajas naturales para producir materia prima).
La reconfiguracin de los actores internos, el alineamiento de los sectores con las estrategias de los actores de mayor peso y las condiciones regulatorias de la economa indujeron al sector a contrastarlo e incluirlo ms activamente con las corrientes del comercio internacional. A nivel privado, el ingreso casi masivo de empresas multinacionales en los 90 signific, inversiones mediante, un mejoramiento sustantivo en las principales actividades. En el nivel productivo, sectores como la produccin de derivados de las harinas (fabricas de pastas, panadera, galletitas) introdujeron mejoras sustantivas en sus actividades. En idntica direccin las empresas aceiteras realizaron inversiones en nuevas plantas para alcanzar mejores estndares internacionales (incluidas las facilidades portuarias para la exportacin). La produccin de cerveza, vinos finos y frutas de calidad tuvo una conducta similar. Algunos segmentos de la actividad lctea invirtieron fuertemente. Menos dinmica -con ingresos mnimos de nuevos capitales e inversiones- aparecen las producciones de conservas y la industria frigorfica, como asimismo la pesca (Gutman, Cesar, 2002, SEPCYT, 1999). 39 Los aspectos regulatorios asociados con la calidad y seguridad alimentaria, las innovaciones tecnolgicas, la logstica y las certificaciones tuvieron un peso relevante y creciente en las agendas pblicas y privadas de esta actividad. Las nuevas configuraciones productivas y comerciales introdujeron actores significativos fuertemente involucrados en varios de estos temas, los que dcadas atrs eran de preocupacin casi exclusiva del sector pblico. 40 Hacia la segunda mitad de la dcada del 90 el ciclo se revirti, producindose el cierre de empresas del sector y una crisis generalizada. Esta situacin se vincul estrechamente al ingreso masivo de productos de Brasil y Europa. En lneas generales, podra afirmarse que las polticas desarrolladas a lo largo de la dcada del 90 beneficiaron fundamentalmente a:
El dinamismo que introdujeron las empresas extranjeras fue seguido por un grupo acotado de grupos nacionales que tambin efectuaron inversiones de magnitud en mercados selectivos con fuerte proyeccin internacional. Casos como los de ARCOR, Molinos, Cartellone y otros son ejemplo de ello. 40 As, la irrupcin de las grandes cadenas de comercializacin como vehculos de insercin en el comercio internacional, conllev la instalacin de normas de control de calidad y otras establecidas privadamente por las propias cadenas comerciales. 19
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Algunos ncleos de empresas internacionales y locales que controlaban procesos crticos en las cadenas productivas y que, desde all, pudieron articular procesos de desarrollo. Dentro de este grupo podramos mencionar a los bodegueros, los proveedores de semillas y servicios agropecuarios, los empacadores de frutas, las usinas lcteas y los empacadores de frutas. Tales ncleos se articularon con el mercado externo y acrecentaron su dominio sobre el conjunto de las cadenas productivas agroalimentarias. Un conjunto de empresas industriales, fundamentalmente qumicas (v.g. Monsanto Syngenta, Bayer), convertidas en semilleras internacionales. Estas empresas indujeron los procesos del sector primario como oferentes destacados de paquetes tecnolgicos completos, operando adems como agentes financiadores de la actividad entre 1998 a 2001. 41 Los propietarios de recursos naturales que se vieron favorecidos por el dinamismo de algunas actividades primarias. Entre ellos, los propietarios de tierras en la regin pampeana y sus zonas aledaas hacia donde se extendi la produccin de la soja y la revalorizacin de los viedos y montes de olivos. En el caso de la industria fueron fuertemente revalorizadas las empresas, sus activos fsicos, marcas y cadenas de distribucin, a punto tal que muchas de ellas fueron vendidas a precios hoy considerados exorbitantes. Los proveedores de insumos industriales a los sectores dinmicos de la agroindustria. Algunos pocos grupos locales que, a partir de su elevado tamao, aprovecharon las ventajas de la apertura a travs de, por ejemplo, la incorporacin de insumos baratos e inversiones en bienes de capital. Estos grupos lograron completar su proceso de internacionalizacin redefiniendo su especializacin productiva. Dentro de estos grupos empresariales beneficiados podramos mencionar a Bunge y Born Quilmes y Arcor.
Entretanto, entre los sectores perjudicados por las polticas desarrolladas podramos mencionar a: Las pequeas y medianas empresas que cumplan un rol de proveedoras de las cadenas agroalimentarias, ya que sus productos fueron reemplazados por sus similares importados. Las empresas productoras de mediano tamao que no pudieron hacer frente a la competencia de las grandes firmas multinacionales. Algunas cooperativas que no fueron capaces de adaptarse a las nuevas modalidades de produccin y comercio.
5.2. Transformaciones y dficit de capacidad institucional La produccin de agroalimentos tiene como soporte una gran cantidad de empresas e instituciones (pblicas y privadas) de larga data en Argentina. En el sector pblico tienen jurisdiccin sobre el tema diversas instituciones de carcter poltico, regulatorio y tecnolgico, muchas de ellas antiguas y como tales, con una fuerte inercia del pasado que afecta su funcionamiento. A ello cabe sumar otros aspectos que explican la conformacin actual: 1) la mayora de las instituciones fueron diseadas originariamente para solucionar aspectos especficos para incrementar la produccin; y 2) sus objetos de intervencin son/ fueron etapas especficas de la cadena productiva, sin que ello necesariamente implique una visin integrada de la actividad en su conjunto (la cadena lctea, de carnes etc.); Ello deriv una concepcin poco sistmica de las intervenciones y una serie de tensiones internas a nivel operativo. As por ejemplo la solucin de temas horizontales (como la gestin de la calidad, aspectos sanitarios, trazabilidad y otros) adems de su complejidad intrnseca encuentran habitualmente
En las cadenas agroalimentarias donde la oferta de insumos fue centralmente importada y concentrada en manos de unos pocos oferentes externos, la situacin fue similar a la anteriormente planteada. 20
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rispideces en su solucin debido al diseo institucional previo que obliga a la participacin de diversas jurisdicciones. En lneas generales, el entramado institucional responsable de crear valor agregado en el sector se caracterizaba por su fuerte segmentacin (INTA, INTI, SAGPYA, Ministerio de Economa, Ministerio de Salud, etc.), una baja coordinacin (con diversos grados de incidencia y atribuciones en el tema agroalimentario), la existencia de organizaciones pblicas de soporte tecnolgico muy centradas en la actividad primaria (con una escasa visin de la trama/ cadena en su conjunto y orientadas ms al incremento de lo producido y menos a la calidad y la segmentacin) y, en general, un clara ausencia de una poltica estratgica de largo plazo. En el mapa de actores conformado durante la dcada de los 90, el estado releg su posicin central y los actores privados se convirtieron en los principales articuladores y propulsores de las transformaciones del sector. Las polticas desarrolladas a lo largo de la ltima dcada han impactado sobre las capacidades de las principales instituciones del sector, configurando una serie de dficit de capacidad institucional, algunos de los cuales retomaremos a continuacin 42 . Dficit relacionados con las reglas de juego: Las reglas de juego que organizaron el sector sufrieron constantes modificaciones, generando un contexto de poca transparencia e incertidumbre. Asimismo, los principios establecidos no tuvieron una consistente contraprestacin presupuestaria que diera lugar a la implementacin de polticas pblicas acordes a los mismos (esta cuestin se observa principalmente a partir de 1997). Por otra parte, los cambios en las orientaciones polticas y marcos normativos no se vean reflejados en los comportamientos microeconmicos de las instituciones, amplindose la inconsistencia de las medidas adoptadas. Si bien, los dficit de capacidad institucional estn fuertemente vinculados entre s y se retroalimentan mutuamente, las caractersticas planteadas en cuanto a las reglas de juego han afectado centralmente al conjunto de las capacidades institucionales, varios ejemplos al respecto, pueden observarse en el trabajo. Dficit relativos a las relaciones interinstitucionales: al modificarse el sentido de las regulaciones estatales, abandonndose el control de precios y orientndose, casi en forma exclusiva, al control de la calidad de los productos y procesos, se hicieron evidentes los problemas de coordinacin. Recin a finales de la dcada pasada se plantearon enfoques sistmicos con una orientacin coordinadora, aunque el contexto de crisis financiera en el cual se intentaron implantar afectaron la capacidad de alcanzar tal objetivo. Cabe sealar la dificultad particular que implica (y ha implicado histricamente), integrar las instituciones de regulacin y promocin de las actividades primarias bajo la rbita de la SAGPyA, con (a) las dedicadas a temas industriales (dependientes de la Secretara de Industria) y (b) las involucradas en aspectos tecnolgicos/ innovativos, a cargo de la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva. Asimismo, se observa la virtual inexistencia de un subsistema coordinado de innovaciones orientadas al sector agroalimentario. En esta materia, las principales instituciones de soporte a los agroalimentos son los centros de investigacin del INTA y el INTI (Instituto Nacional de Tecnologa Industrial), 43 a los que suman las actividades cientficas de las Universidades, los centros y proyectos
Debido a la fuerte articulacin del sector agroalimentario, que complementa al agropecuario por su afinidad temtica y por ser eslabn de la cadena productiva agraria, el entramado institucional que los rene y regula muestra un conjunto de actores con presencia en ambos sectores. A fin de evitar reiteraciones, la exposicin de los dficit de capacidad institucional del sector agroalimentario omitir referencias particulares a organismos ya considerados en el sector agropecuario. 43 El Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), establecido en 1957 como continuidad de otro organismo creado en 1944, es una institucin autrquica bajo la rbita de la Secretara de Industria, Comercio y Pequea y Mediana Empresa 21
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de investigacin del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas) y otras instituciones similares del mbito provincial (como la Comisin de Investigaciones Cientficas de la Provincia de Buenos Aires). El INTA y el INTI operan en todo el pas con bajos grados de coordinacin centralizada. Ello no quita que existan colaboraciones no sistemticas entre ellos, que responden ms a la visin de los directores circunstanciales de ambas que a una coordinacin explicita de largo plazo. Dficit vinculados con los esquemas organizativos: La dcada de los 90 implic un cambio en la orientacin de las instituciones del sector, que gradualmente afect sus estructuras. En la primera mitad de esa dcada, se produjo una mayor articulacin con las demandas del sector privado, reformas organizacionales internas en las instituciones existentes, descentralizacin operativa e intentos de introducir incentivos por productividad en el marco de trabajos organizados a base de proyectos. Los intentos fueron ms evidentes en las reestructuraciones generales que en el cambio de las rutinas internas de las organizaciones, que mantuvieron su inercia. Poco se avanz en la introduccin efectiva de nuevos incentivos o de mecanismos de control por resultados. A partir de la segunda mitad de la dcada las instituciones quedaron muy expuestas a restricciones presupuestarias del gobierno central, lo cual exigi apelar a otras fuentes de recursos (servicios a terceros, financiamiento externo) para asegurar la supervivencia institucional y/o desarrollar proyectos especficos. En general, no existi una preparacin institucional previa sobre la forma de incorporar esos recursos, asignarlos sin modificar sustantivamente las misiones y funciones originales y procurando el fortalecimiento de las capacidades de gestin. Asimismo, se reorganizaron instituciones y se reasignaron funciones entre las mismas, adems de incorporarse algunas nuevas vinculadas con la nueva orientacin del sector. Sin embargo, no se redefinieron las rutinas de funcionamiento ni las estructuras preexistentes. Dficit ocasionados por inexistencia o insuficiencia de recursos materiales y humanos: las oscilaciones y, principalmente, los ajustes presupuestarios realizados por los organismos pblicos redujeron la capacidad operativa de las instituciones relevantes del sector y definieron un cambio de estrategia. Como se sealara, para revertir la situacin de escasez de recursos, recurrieron a planes alternativos de financiamiento a travs de servicios brindados a terceros y de subsidios obtenidos por la va de concursos, para realizar proyectos o mejorar el equipamiento. Tambin ingresaron recursos por prstamos multilaterales o de la cooperacin internacional. La dinmica descripta condujo a estructuras salariales y de recursos humanos hbridas, que provocaron mltiples conflictos operativos internos. La situacin se agrav cuando a fines de los 90s, el sector pblico entr en crisis y recort an ms los niveles presupuestarios. As, con sistemas salariales donde conviva personal de planta con profesionales temporarios contratados en base a ingresos por servicios a terceros y con otros financiados por recursos de proyectos internacionales, se plantearon serias dificultades para un desarrollo armnico de nuevas capacidades de gestin. Por otra parte, el financiamiento de la innovacin tecnolgica fue magro. Si bien la calidad del personal mantuvo su nivel, comenz a advertirse su escasez, por lo cual la produccin institucional -ms all de algunos aportes relevantes en situaciones puntuales- fue poco significativo. Ello fue modelando un esquema tecno-productivo para la agroindustria basado en la provisin externa (local e internacional)
cuyo presupuesto proviene principalmente del gobierno central. Sus principales acciones se relacionan con los controles de metrologa, ensayos de materiales y desarrollo de tecnologas especficas. Las actividades se llevan a cabo en diversos Centros, establecidos en base a temas especficos. Cuenta con un plantel de personal del orden de los 850 agentes y un presupuesto total de unos 60 millones de pesos de los cuales poco ms de 45 % proviene de recursos generados por la propia institucin. El INTI opera mediante una red centros que cubre todo el pas y una unidad central en Buenos Aires.
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de innovaciones y un reducido aporte propio de innovaciones que mejoraran costos, elevaran la produccin, ampliaran el mix de oferta o generaran una diferenciacin final basada en la agregacin de etapas. 5.3. Algunas interpretaciones y conclusiones Operar en mercados abiertos, ms competitivos y con demandas basadas ms en aspectos de calidad y servicios que en cantidad de oferta, replante el sentido de las instituciones preexistentes dedicadas tanto a la asistencia tecnolgica como a la regulacin y el control de la calidad y seguridad de los alimentos. En materia tecnolgica, los intentos por recrear capacidades de gestin institucional adaptadas a la nuevas exigencias de mercado, se plantearon en el marco de un modelo innovativo global basado en la importacin de tecnologa (va incorporacin de bienes de capital y/o inversiones externas), con una relacin pblico-privada relativamente dbil. Aun as los Centros tecnolgicos que entienden sobre el tema (dependientes del INTA y del INTI), comenzaron a redisear sus rutinas de funcionamiento en base a: i) considerar la totalidad de las actividades que conforman la cadena alimenticia; ii) incrementar las interacciones con el sector privado; iii) introducir, al menos en la intencin, incentivos por productividad a fin de mejorar la eficiencia interna. Sin embargo, y ms all de algunos avances, las restricciones presupuestarias presentes a partir de la segunda mitad de los 90 y una difusa y poco consistente poltica pblica, indujo a la captacin de recursos adicionales sin una estrategia previa de asignacin. Ello deriv en severas tensiones internas y una escasa reformulacin de las capacidades de gestin. En idntica direccin oper la falta de directivas de sintona fina y la inestabilidad de los funcionarios que hubieran permitido modificar paulatinamente las rutinas previas de funcionamiento. En lo referido al tema de calidad y seguridad sanitaria, las polticas pblicas tendieron inicialmente a conformar una nueva arquitectura institucional en base a la rearticulacin de entes preexistentes. El criterio fue la separacin de las funciones de diseo y establecimiento de polticas de aquellas relacionadas con la ejecucin (identificando en este caso, esquemas de delegacin a niveles provinciales y municipales). Las reformas fueron secuenciales, se iniciaron en 1991 y recin a fines de la dcada terminaron de conformar un diseo sistmico bsico del conjunto institucional. Menos empeo, en cambio, se puso en las acciones de reorganizacin interna de las propias instituciones. En tal caso las iniciativas no pasaron de recomendaciones generales sin un rediseo profundo de las estructuras internas y de las rutinas de funcionamiento que haban sido establecidas en base a criterios de calidad coincidentes con la lgica de producciones masivas (controles por etapas, sobre movimiento de productos y habilitaciones de instalaciones). Los mecanismos de incentivacin, los esquemas de reparto y asignacin funcional de recursos adicionales, las polticas de capacitacin y el rediseo de las rutinas internas y de relaciones con la actividad privada no fueron pautados y quedaron a merced de las errticas administraciones de las instituciones. A partir de ello, la crisis presupuestaria oblig a la creciente captacin de recursos propios va cobro de los servicios. Ante la falta de una poltica coherente y con sentido estratgico para cada una de las instituciones especficas, ello deriv en tensiones internas, una estructura de personal con un peso creciente de contratos de corto plazo, una alta rotacin de personal, mejoras en los equipamientos parciales y el desarrollo de mltiples esfuerzos de capacitacin que quedaron truncos. En otro orden, pero en idntica direccin, cabe sealar que si bien se plantearon cambios sustantivos frente a las nuevas realidades, ello no se tradujo en un salto cuantitativo en los recursos involucrados, lo cual fue insuficientemente suplido por la captacin de recursos propios y termin afectando la calidad de la intervencin pblica. Los recursos involucrados en unas pocas instituciones dedicadas a estas
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actividades, rondaron los 60/70 millones de dlares frente a un flujo de produccin de alimentos estimado en alrededor de los 14.000 millones de dlares. Todo ello induce a considerar que existe un amplio terreno de mejora en el plano de las capacidades de gestin institucional en esta actividad. 6. Capacidades estatales en el sector de las telecomunicaciones 6.1. Caracterizacin del sector En los ltimos tres lustros, los servicios de telecomunicaciones 44 se constituyeron en un consumo de creciente importancia en las sociedades capitalistas y, paralelamente, en insumos estratgicos, de uso difundido, para el desarrollo de las economas nacionales y su insercin internacional. En la Argentina, el estado fue quien histricamente tuvo un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones. A fines de los aos ochenta cuando la quiebra de las finanzas pblicas deriv en la privatizacin de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel) y la aplicacin de nuevos esquemas regulatorios, como principal modo de resolucin de la problemtica situacin, el desarrollo del sector experimentaba un fuerte dficit de inversin y altos niveles de demanda insatisfecha. En septiembre de 1989, tan slo un mes despus de sancionadas las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econmica se inicia la preparacin de los Pliegos de Bases y Condiciones para la privatizacin del servicio telefnico por parte del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos de la Nacin. La lnea argumental invocada por la Ley de Reforma del Estado, explicitaba que las empresas pblicas, mal administradas, presentan cuadros econmico-financieros graves, acusan dficit acumulados y crecientes y prestan servicios ineficientes. As, se planteaba que el Estado no poda hacerse cargo de las inversiones que las empresas necesitaban para enfrentar las nuevas reglas de juego de la actividad econmica mundial y que era preciso desmonopolizar y aumentar la eficiencia. 45 Trece meses ms tarde, la empresa que comprenda, aproximadamente, el 95% del mercado argentino de telecomunicaciones 46 y atravesaba una situacin crtica, fue transferida a los consorcios adjudicatarios. El monopolio estatal fue subdividido en dos sociedades adjudicatarias (Norte y Sur, Telecom Argentina S.A y Telefnica de Argentina S.A, respectivamente) que gozaran de un perodo de exclusividad en la prestacin del servicio bsico de telefona por siete aos, desde noviembre de 1990 cuando se transfiri la empresa estatal al capital privado hasta noviembre de 1997, pudiendo ser prorrogado por tres aos ms, hasta noviembre del ao 2000, de cumplirse con ciertas metas en la prestacin del servicio. Durante dicho lapso las Licenciatarias del Servicio Bsico telefnico (en adelante, LSB) podran prestar el servicio de telefona bsica sin exposicin a la competencia en los
44 El presente estudio se limita a los servicios de telefona fija o mvil (urbano e interurbano nacional e internacional) y en los servicios de transmisin de datos. 45 El traspaso de la mayora de los servicios pblicos a manos del sector privado tambin puede ser encuadrado bajo el principio de subsidiariedad del Estado. En efecto, tras la reconfiguracin de la relacin Estado- empresas-usuarios es posible observar algunas de las caractersticas propias de este modelo, tales como la provisin del servicio segn una lgica de supervivencia en el mercado, lo que implica su venta y adaptacin a las demandas de los clientes solventes, un sistema de empleo regido por las clusulas del derecho laboral privado (Documento BID, 2004), as como el uso de tasas cobradas a los operadores del servicio privatizado para el financiamiento de las nuevas agencias de regulacin. Sin embargo, la presencia de estas particularidades no necesariamente han derivado en esquemas de mayor eficiencia, desburocratizacin, incentivo a la competencia y accountability. 46 El sistema telefnico administrado por la empresa estatal estaba compuesto, por un lado, por las redes urbanas que interconectaban a los usuarios de una misma zona y, por otro, por una red interurbana (troncal) que enlazaba las distintas redes urbanas entre s, y que inclua la transmisin de datos e imgenes de televisin. La ENTel tena a su cargo la casi totalidad de las redes interurbanas de telecomunicaciones, incluyendo los servicios de tlex y facsmil, y detentaba el monopolio de las comunicaciones con el exterior. Es decir, al momento de su transferencia, ENTel monopolizaba el trfico de llamadas locales, salvo en unas pocas provincias, y de larga distancia, tanto nacional como internacional.
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servicios de corta y larga distancia, tanto nacional como internacional. 47 Hacia 1997 se introdujo un conjunto de disposiciones normativas y de acciones regulatorias que constituyen la poltica de introduccin de la competencia, la cual ha constado en la Argentina de tres dimensiones regulatorias fundamentales 48 : la reestructuracin tarifaria (rebalanceo) implementada a comienzos de 1997; la concesin de licencias, tanto en el mbito de la telefona bsica, que remite fundamental aunque no exclusivamente al Plan de Liberalizacin de las Telecomunicaciones, como en el campo del Sistema de Comunicaciones Personales (PCS), cuya definicin se produce en 1999 pero se remonta al ao 1995 49 ; y los criterios establecidos para la regulacin de la competencia una vez concluido el perodo de exclusividad.
A lo largo de la dcada del 90, las reglas de juego tendieron a consolidar las posiciones dominantes del mercado inicialmente establecidas. Asimismo, las polticas de concesiones de licencias realizadas (v.g. telefona mvil) se orientaron a neutralizar la potencial amenaza para las posiciones dominantes y la concentracin de oferentes tendi a obstaculizar las reducciones significativas de los precios. La evolucin de los precios de los servicios residencial y pblico desde la privatizacin en noviembre de 1990 hasta junio de 2004 evidenci fuertes incrementos en trminos reales. La canasta de consumo telefnico se increment en un 35,7%, por lo cual, pese a que la productividad del sector creci fuertemente (ms del 400%), los usuarios no se vieron beneficiados por reducciones en los precios. Entretanto, la tasa de ganancia percibidas alcanzaron niveles extraordinarios en relacin con el que tienen actividades de similar riesgo en el resto del mundo, producindose un fuerte proceso de internalizacin de las ganancias, profundizada por la decisin empresarial de asumir deuda en moneda extranjera sin realizar aportes propios de capital. El desempeo tarifario produjo efectos distributivos regresivos de importancia para el bienestar de la poblacin. 50 La mayor incidencia relativa del consumo telefnico en los hogares ms pobres se vincula, en parte, al incremento en las cantidades consumidas por los mismos derivadas del abaratamiento
El diseo originario de la estructura de mercado y de la propiedad del capital presentaba fuertes inconsistencias con vistas a la ulterior apertura del mercado a nuevos operadores en la medida en que promova la integracin vertical y horizontal de las empresas en lugar de la separacin de los segmentos ms competitivos de los monoplicos (v.g. entre los servicios de transmisin de datos y el servicio bsico telefnico) y/ o la desagregacin de la prestacin del servicio bsico de corta y de larga distancia nacional e internacional (para promover la competencia que era admitida crecientemente en la prestacin de estos ltimos servicios). 48 Cabe sealar, que las condiciones bajo las cuales se abrira el mercado a la competencia comenzaron a determinarse, explcita o implcitamente, desde el mismo momento en que se decidi la privatizacin de la ENTel. Dado que desde el comienzo de dicho proceso se estableci una secuencia precisa para la reforma de la actividad (privatizacin en condiciones monoplicas y posterior introduccin de competencia y no, por caso, privatizacin bajo un rgimen de competencia), todas las disposiciones regulatorias relacionadas con la operatoria de las LSB forman parte del contexto jurdico y operativo en el que corresponde inscribir el anlisis del proceso de apertura vigente. 49 La concesin de licencias efectuada en el mbito de la telefona mvil celular, en particular, a la habilitacin obtenida por las LSB para brindar dicho servicio en las mismas regiones en las que prestaban el servicio bsico bajo condiciones monoplicas, constituye un antecendente relevante al respecto. 50 Por caso, la proporcin del gasto total de los hogares de menores ingresos (primer decil) destinada en promedio al pago del servicio bsico telefnico domiciliario se increment del 1,7% al 6% entre 1985-86 y 1996-1997 en el rea Metropolitana de Buenos Aires, mientras el gasto total de los hogares de mayores ingresos (ltimo decil) lo hizo en apenas un 1%, pasando del 1,2% al 2,2% segn la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares relevada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos del pas. 25
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relativo de la conexin domiciliaria pero, fundamentalmente, deriv de los fuertes incrementos de las tarifas previamente analizados. En el perodo post-privatizacin se produjo una fuerte expansin de la cobertura, las lneas telefnicas en servicio se incrementaron en un 149% 51 , mientras la cantidad de abonados de telefona mvil en servicio creci en un 74,5%. Esto significa que la teledensidad que era de 10 telfonos cada 100 habitantes cuando se privatiz la ENTel, alcanz un nivel de 62 telfonos por cada 100 habitantes en la actualidad, aunque la distribucin territorial presenta fuertes niveles de heterogeneidad a favor de los grandes centros urbanos. Asimismo, debe destacarse que el mercado de telefona mvil ha experimentado un importante crecimiento en los ltimos aos basado en una fuerte incidencia, de aproximadamente el 60% de los abonados, de las modalidad prepaga (tarjetas) y el 40% restante correspondiente a la modalidad postpago. Asimismo, ha crecido notablemente el acceso a Internet con un promedio mensual de 1,7 millones de usuarios residenciales y 130 mil organizaciones en el ao 2004, segn informacin del INDEC. Estas tendencias nacionales coinciden con las que se evidencian a nivel internacional. La telefona pblica ha tenido un desarrollo muy inferior a la privada. A marzo de 2005, los telfonos pblicos instalados ascienden a 140,5 mil en todo el pas, indicando una escasa cobertura si se considera que la poblacin argentina total residente en el territorio nacional asciende a 36,4 millones de habitantes aproximadamente a principios de 2005 y el porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza ronda el 50% del total. Sin embargo, esta escasa cobertura de la telefona pblica tuvo como complemento la fuerte expansin de la semi-pblica mediante la red de locutorios desarrollaron fundamentalmente en los grandes centros urbanos. En relacin con la universalidad del servicio, y a pesar de la centralidad de extender la prestacin a zonas y usuarios no rentables para las empresas, no se desarrollaron polticas orientadas en tal sentido. Para solventar el servicio universal se cre un Fondo Fiduciario del Servicio Universal que deba implementarse antes de enero de 2001. Sin embargo, este no lleg nunca a constituirse y las empresas nunca presentaron sus declaraciones juradas mensuales de ingresos a partir de las cuales debera deducirse los fondos, aunque desde enero de 2001 se cobr a los usuarios la tasa de 1%, dando lugar a una apropiacin ilegal por parte de las empresas de aproximadamente 350 millones de dlares segn estimaciones recientes de la Auditora General de la Nacin y del Defensor del Pueblo de la Nacin 52 . 6.2. Transformaciones y dficit de capacidad institucional A partir de la dcada del 90, la regulacin y el control de los servicios pblicos privatizados quedaron a cargo de los denominados entes reguladores. A efectos analticos, es posible analizar la configuracin especfica de la institucionalidad regulatoria en funcin de un conjunto de dimensiones cuya articulacin resulta en un rgimen de regulacin (Martn, 1996). El rgimen de regulacin abarca tanto los instrumentos tcnicos como las condiciones que le permiten al Estado disponer y aplicar eficazmente los mismos. En funcin de estas caractersticas, es posible sealar requerimientos especficos relacionados con los esquemas, organismos, tareas y recursos abocados a la regulacin. De su examen resultan los siguientes dficit de capacidad institucional:
Pasando de 3,24 a 8,08 millones en el perodo 1991-2005, segn informacin del INDEC. Esta irregularidad se suma a otras como, por ejemplo, el incumplimiento de la obligacin de que los telfonos pblicos, que funcionan con monedas de curso legal, entreguen el valor correspondiente a los crditos que no han sido utilizados (un grupo de diputados justicialistas denunci que por este incumplimiento las LSB se apropiaron de aproximadamente 450 millones de pesos/dlares durante la vigencia del perodo de exclusividad) y la falta de pago de 574 multas impuestas a Telefnica de Argentina SA por el organismo de control.
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Dficit relacionados con las reglas de juego: el desorden del contexto institucional comprendido en un sentido amplio- deriv en una configuracin endeble de la institucionalidad regulatoria. La ausencia de un marco regulatorio constituy una de las brechas puntuales de capacidad institucional e impidi a su vez la aplicacin de directivas coherentes por parte del regulador. Esta situacin fue agravada por las continuas alteraciones sufridas en la normativa 53 . En el sector de las telecomunicaciones predomin la utilizacin de decretos del Poder Ejecutivo Nacional como instrumento de regulacin, caracterstica que, a juzgar por la mayora de los expertos, le otorga un alto nivel de discrecionalidad que afecta la credibilidad regulatoria y abre mayor espacio a la poltica de los grupos de inters (Spiller, 1997) para controlar los resultados del proceso regulatorio. Este margen de discrecionalidad contribuy en forma determinante para entender el cambio continuo que ha sufrido la normativa y la agencia reguladora, restringiendo la posibilidad de acuerdos duraderos, y afectando as una de las caractersticas constitutivas fundamentales de todo rgimen de regulacin (Martn,1996). 54 En un contexto de numerosos vacos normativos, los operadores privados optaron -en muchos casos de comn acuerdo con el gobierno- por declinar compromisos originales, mientras que, para el caso de los ciudadanos-usuarios, la situacin propici graves restricciones a su seguridad jurdica. Dficit relativos a las relaciones interinstitucionales: Los organismos involucrados en la regulacin y el control de las telecomunicaciones, acusan un dficit significativo de capacidad institucional, fundamentalmente en el proceso de configuracin -desarticulacin que ha sufrido la agencia de regulacin a lo largo de la dcada de los noventa. Claramente, el primer ente regulador (la CNT 55 ) fue producto de la escasa relevancia otorgada en la agenda de las privatizaciones a la cuestin de la regulacin y el control de los servicios pblicos transferidos. Posteriormente, con la creacin de una nueva agencia la CNC 56 -, se precisaron con mayor detalle las pautas de funcionamiento, pero se produjo una sucesiva prdida de competencias, que fueron asumidas por la Secretara de Comunicaciones. El encuadre de la CNC plantea dificultades concretas para la autonoma efectiva del regulador, que resulta ms permeable a la captura poltica, como lo ponen de manifiesto las continuas intervenciones a la agencia reguladora y las pautas adoptadas para el nombramiento del directorio respectivo. Por su parte, los cambios de rbita de la Secretara de Comunicaciones (Ministerio de Economa, Presidencia, Ministerio de Infraestructura y Vivienda y-actualmente- Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios) dan cuenta de los sucesivos forcejeos para garantizar el control en la definicin de polticas para un sector como el de las telecomunicaciones, que ha contribuido con importantes sumas
Luego de transferida la empresa al sector privado, se sancionaron mltiples decretos del Poder Ejecutivo Nacional y resoluciones de las Secretaras y Subsecretaras a cargo del rea de comunicaciones y de la agencia reguladora. 54 Si bien para las autoridades reguladoras las modificaciones reglamentarias se justifican por la velocidad del cambio tecnolgico y la complejidad del mercado de las telecomunicaciones en comparacin con los otros servicios pblicos, las discusiones en torno a cuestiones como las normas de calidad, el reglamento de clientes, las normas de interconexin, etc. y los temas an pendientes de resolucin, como la universalizacin del servicio, denotan el carcter flexible de las reglas de juego iniciales 55 La Comisin Nacional de Telecomunicaciones (CNT) fue creada por decreto en 1990 e inici sus tareas a fines de ese ao, pero con un ordenamiento provisorio, ya que su estructura definitiva se aprob recin tres aos despus. Este organismo se cre bajo dependencia directa del Ejecutivo Nacional. Sus funciones implicaban la regulacin administrativa y tcnica y el control y fiscalizacin de las telecomunicaciones. Hasta 1996, ao en que se fusiona con la Comisin Nacional de Correos y Telgrafos, sufri diversos encuadres y fue objeto de varias intervenciones que recortaron su autonoma. 56 La Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC) es creada en 1996, a partir de la fusin de la CNT con la Comisin Nacional de Correos y Telgrafos. 27
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de dinero al Tesoro Nacional por medio del traspaso de fondos recaudados por la CNC 57 . Dficit vinculados con los esquemas organizativos y de asignacin de funciones: la captura del organismo regulador por parte del Poder Ejecutivo junto con la constante modificacin de las dependencia jerrquica y funcional de la agencia con funciones de regulacin y control y la incertidumbre normativa, generaron un escenario propicio para los dficit organizativos y de distribucin de funciones. Las funciones originalmente asignadas a la CNT para el ejercicio de la regulacin administrativa y tcnica, de control, fiscalizacin y verificaciones en materia de telecomunicaciones, fueron recortndose a partir de la creacin de la CNC. As, se gener una dispersin de funciones la mayora de las cuales recayeron, primero, en la ex Subsecretara de Comunicaciones y, ms tarde, de la Secretara de Comunicaciones. La Secretara es la que oficia como regulador, en tanto la CNC ha perdido sus potestades para la definicin de polticas del sector. As, en los temas ms importantes (v.g. prrroga del perodo de exclusividad, desregulacin de las telecomunicaciones, universalizacin del SBT, interconexin) la toma de decisiones ha sido de exclusivo dominio de la Secretara. Las funciones sustantivas del ente son bsicamente de asistencia para con la Secretara. Actualmente, las potestades de sta ltima tambin fueron objeto de restricciones, ya que en materia tarifaria y de otorgamiento de licencias las acciones principales corresponden al Ministro de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, quien, en la prctica, ha concentrado gran parte de las funciones regulatorias. Dicha acumulacin de potestades resulta clave en el proceso de renegociacin contractual con las empresas de servicios privatizados abierto por el gobierno, e involucra asimismo al actualmente denominado Ministerio de Economa y de la Produccin, ya que ambas carteras poseen la conduccin de la Unidad de Renegociacin y Anlisis de Contratos de Servicios Pblicos (UNIREN), que tiene en sus manos las facultades sustantivas para la toma de decisiones en esta materia 58 . De que no parece advertirse un cambio en materia de fortalecimiento institucional para con las agencias de regulacin, ya que continan manteniendo un rol acotado y subordinado a los vaivenes polticos. Dficit ocasionados por la inexistencia o insuficiencia de recursos materiales y humanos: Como el presupuesto del ente se encuentra ligado a la actividad y a la rentabilidad de las empresas 59 , los riesgos de captura se ven potenciados puesto que cualquier medida regulatoria que limitara los ingresos de las empresas recortara automticamente el presupuesto de la CNC. Desde mediados de los 90s, el presupuesto de la agencia reguladora ha sido ms alto que el de los dems entes reguladores de servicios pblicos privatizados, presentando una evolucin creciente que no exhiben la mayor parte de los organismos estatales desprovistos de recursos propios. Sin embargo, casi la mitad de estos recursos se remiten como contribuciones al Tesoro Nacional, en virtud de las decisiones administrativas provenientes de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Esta ltima situacin transgrede el carcter autrquico del organismo, que termina derivando recursos que debera utilizar en sus tareas de control de las empresas, sin que se aprecie claramente su finalidad. 58 No obstante, cabe aclarar que, en el desarrollo del proceso de las renegociaciones se han puesto en evidencia serias contradicciones entre ambos Ministerios. As, el Ministro de Economa ha manifestado su disconformidad respecto del manejo del Ministerio de Planificacin en materia de renegociacin de los contratos, aumentos tarifarios, reestatizacin de las empresas privatizadas, como fuera el caso del servicio postal, y con el proyecto de marco regulatorio de los servicios pblicos enviado por el Ejecutivo al Congreso. (Ver,Una Historia de diferencias en La Nacin, 25/3/2005, pg. 2, seccin 2) 59 La CNC confecciona sus presupuestos y los eleva al PEN para su inclusin en el proyecto de presupuesto nacional. Su financiamiento surge de una tasa abonada por los prestadores del servicio de Telecomunicaciones (0,5% del total de los ingresos totales devengados por la prestacin del servicio) (Oszlak y Felder, 1998). 28
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El personal del organismo es contratado por el rgimen de la CNC y tiene, en su mayora, carcter permanente. 60 Por su parte, la Secretara de Comunicaciones cuenta con un escaso nmero de personal de planta permanente, ya que la mayora son provistos y financiados por la CNC, adems de regirse bajo la ley de Contrato de Trabajo. En cuanto a la designacin del Directorio, conformado por ocho personas, el rol del Poder Ejecutivo Nacional es decisivo y la remocin de sus miembros est sujeta a la decisin del Poder Ejecutivo. Por otra parte, se modificaron algunas clusulas que existan en la CNT. Por ejemplo, se declin el compromiso de eleccin de uno de los vocales del Directorio como representante provincial y, desde 1990, no se contempla la inhibicin a los directores y sus parientes de tener relaciones con empresas afines al sector de telecomunicaciones, desde el ao previo a su designacin y hasta un ao despus de haber cesado en la funcin. 6.3. Algunas interpretaciones y conclusiones En oligopolios concentrados y diferenciados, como los caractersticos a nivel mundial en el campo de las telecomunicaciones, a pesar de la existencia de importantes barreras a la entrada, la amenaza de los rivales potenciales restringe el arco de decisiones posibles -en materia de precios, trayectorias tecnolgicas, etc.- del oligopolio individual (Robinson, 1973). De all que el oligopolio no maximice beneficios en el sentido marginalista: la preocupacin principal de las empresas lderes consiste, en estos casos, en la exclusin de nuevas firmas ms que en la captacin de los consumidores, y esto puede redundar en la fijacin de un lmite superior, por ejemplo, al establecimiento de los precios 61 . Una regulacin estatal que preserve los derechos elementales de acceso al servicio pblico de telecomunicaciones, por un lado, e incentive la prestacin de los mismos en condiciones de eficiencia social y sostenibilidad ambiental resulta esencial. Esto ltimo requiere, a la vez, incentivar el aprovechamiento de los recursos existentes, la inversin y la competencia lo ms ampliamente posible, impidiendo paralelamente el abuso de la posicin dominante por parte de las empresas lderes 62 . Tal como se mencion anteriormente, las polticas de privatizacin y liberalizacin adoptadas en la dcada priorizaron la promocin de mayores niveles de eficiencia econmica, estableciendo condiciones estructurales favorables a la concentracin de la oferta y limitando las capacidades
Al igual que el resto de los organismos de regulacin se caracteriza por tener una reducida planta de personal integrada por un alto porcentaje de profesionales, en su mayora ingenieros, abogados y contadores pblicos. La heterogeneidad de tareas que cumple la CNC obligan a contar con diversos perfiles de puestos, aunque ms del 70% del personal podra considerarse dentro de la categora de tcnicos y profesionales. 61 No se trata, sin embargo, de precios asemejables a los de competencia perfecta, como sostendra la teora de los mercados disputables, sino de precios oligoplicos. Adems, ...la experiencia ha demostrado que aadir slo un operador ms no crea necesariamente las condiciones de una competencia de precios agresiva sino que, por el contrario, hace muy fcil que el operador establecido y el concurrente concierten algn tipo de acuerdo, que permita al nuevo operador ofrecer mdicos descuentos (aproximadamente, 15%) con respecto a los precios del operador establecido en el caso de algunos servicio (por ejemplo, larga distancia e internacional en rutas populares, sin alterar esencialmente por ello la estructura general de precios del operador establecido. (UIT, 2002: 4) Y consecuentemente que Los duopolios o tripolios no han sido normalmente capaces de garantizar todos los beneficios de la competencia; precios ms bajos, ms seleccin para el consumidor y mayor innovacin (UIT, 2002: 47) 62 La funcin regulatoria del Estado debe tener a conciliar, en un modelo como el adoptado en la Argentina a partir de la privatizacin de la ENTel, el incentivo a invertir de los preestablecidos, permitindoles obtener una rentabilidad razonable sobre su inversin en activos esenciales con la obligacin de compartirlos con los otros operadores para que tenga lugar la competencia oligoplica, mediante el uso de mecanismos de asistencia a la entrada. Este propsito resulta de difcil alcance dado que, por un lado, los consumidores prefieren comprarles todos los servicios a una sola empresa y, por otro lado, los segmentos donde tienen incidencia la competencia son fundamentalmente Internet y el mercado de larga distancia, el local contina presentando escasos niveles de competencia. 29
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estatales en materia de prevencin de conductas anticompetitivas. A lo largo de esos aos, las reglas de juego tendieron a consolidar las posiciones dominantes del mercado inicialmente establecidas. Asimismo, las concesiones de licencias (v.g. telefona mvil) se orientaron a neutralizar la potencial amenaza para las posiciones dominantes y la concentracin de oferentes tendi a obstaculizar las posibilidades de una reduccin en los precios. En suma, la experiencia de regulacin econmica del mercado argentino de telecomunicaciones constituye, en muy diversos sentidos, un caso indito en tanto ha tendido a promover, a diferencia de lo que sugiere la literatura especializada en el tema y otras experiencias nacionales, fuertes asimetras regulatorias que favorecieron a las empresas preestablecidas en lugar de a los potenciales ingresantes. En este sentido, a ms de cinco aos de haber finalizado el perodo de exclusividad, si bien se ha producido una notable expansin del servicio y mejoras parciales en la regulacin, los costos sociales asociados a la misma han resultado y an resultan excesivos, adems de haber sido y ser afrontados principalmente por los usuarios residenciales y la poblacin que an no puede acceder al servicio.
7.
Resumen y conclusiones
No resulta sencillo resumir el estudio realizado ni ofrecer un compacto conjunto de conclusiones. Dada la estrategia de abordaje elegida, cada uno de los casos de estudio sectoriales arrib a sus propias conclusiones, de manera que podra resultar reiterativo volver sobre ellas. Por lo tanto, hemos elegido para concluir un camino diferente: comparar los casos a fin de establecer semejanzas y diferencias respecto de los impactos de la globalizacin y de las capacidades de gestin estatal sobre la suerte corrida por cada sector durante el perodo estudiado. Y, al mismo tiempo, ubicar este anlisis en el marco de los procesos sociales que tuvieron lugar en la Argentina en ese mismo lapso, resumiendo en cierto modo los antecedentes planteados en la primera seccin de nuestro trabajo. La dcada del 90 dej profundas huellas en la sociedad argentina. Los efectos de la hiperinflacin que a fines de la dcada anterior haban anticipado la salida del gobierno del presidente Alfonsn, no se resolvieron ni fcil ni rpidamente luego de la asuncin de su sucesor Menem. Sin embargo, al cabo de dos aos en el poder, con una sociedad hastiada por la continuidad de la crisis estructural que atravesaba la economa, el nuevo presidente consigui construir un slido respaldo empresarial y poltico que le otorg los superpoderes necesarios para producir un giro decisivo en la orientacin del modelo econmico vigente hasta la dcada anterior. Anclada la paridad cambiaria y al costo de una colosal transferencia de ingresos hacia los sectores ms concentrados del capital (que caracterizara a las polticas adoptadas durante sus dos mandatos), el gobierno de Menem logr una veloz estabilizacin econmica y un marcado incremento del producto bruto interno. Si bien estos resultados macroeconmicos no derramaron sus efectos hacia un mayor bienestar de los sectores ms pobres de la poblacin, la apertura del comercio exterior y la gradual (y artificial) apreciacin del peso, permitieron el acceso a bienes importados antes inalcanzables y al crdito para consumo que cre la estabilizacin econmica, y se financi al ritmo de un creciente endeudamiento externo. Bajo esas condiciones, pronto se gener la ilusin de que Argentina ingresaba definitivamente al cuadro principal de los pases del Primer Mundo. Junto con la apertura econmica y la adopcin del paquete de cambios estructurales reunidos bajo la llamada primera generacin de reformas, se pusieron en marcha un conjunto de polticas que produciran una profunda alteracin de las reglas de juego que gobernaban hasta entonces las relaciones entre el estado, el mercado y la sociedad civil. La privatizacin de las empresas pblicas, la
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descentralizacin de servicios hacia las jurisdicciones estatales subnacionales, la desregulacin de la economa orientada a otorgar mayores grados de libertad a las transacciones de los agentes del mercado y la gradual tercerizacin de servicios por parte de las instituciones estatales (adems de los retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas y pases a disponibilidad de funcionarios), se constituyeron en los principales instrumentos para desmantelar, prcticamente, el enorme y ciertamente ineficaz aparato burocrtico del estado nacional. Pero al hacerlo, en aras de atacar la hipertrofia estatal se produjo un severo debilitamiento de la gestin interna. Al pasar del gigantismo al raquitismo estatal, se perdieron irremediablemente capacidades institucionales crticas. La funcin de produccin de las organizaciones estatales, es decir, la combinacin de recursos materiales y humanos requeridos para cumplir con las misiones y funciones reservadas a esta esfera, se vio crecientemente deformada. Ni siquiera la denominada segunda reforma del estado, que en los papeles estaba destinada a fortalecer lo que haba quedado del aparato institucional luego de la ciruga extrema a que haba sido sometido, consigui revertir los estragos de la primera generacin de reformas. Estos procesos tenan lugar en la poca en que se agudizaban las tendencias hacia la globalizacin, la internacionalizacin del estado y la integracin regional, tres poderosas fuerzas que enmarcaban y en buena medida determinaban los contenidos y orientaciones de la agenda pblica. La apertura econmica, la desregulacin y las privatizaciones, junto con la incesante afluencia de capitales externos que con el tiempo mostraran su volatilidad, modificaron, entre otras cosas, las condiciones de funcionamiento del mercado interno y externo, creando tanto oportunidades para el surgimiento de nuevos actores econmicos y empresariales, como factores que condujeron a la transformacin o desaparicin de otros. De igual manera, las mencionadas fuerzas externas terminaran reduciendo la capacidad de decisin autnoma de los gobiernos nacional y subnacionales, en tanto sus polticas deban someterse a una lgica supranacional o a las condicionalidades impuestas por poderosos gobiernos o entidades financieras multilaterales. Por lo tanto, la globalizacin de los mercados y la internacionalizacin del estado, no slo operaron como condiciones contextuales para explicar los contenidos de la agenda estatal y los conflictos suscitados alrededor de las cuestiones principales que la conformaban: tambin tuvieron un peso decisivo directo sobre esa dinmica, especialmente con motivo de la retirada del estado y el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado. En este punto, la influencia de la globalizacin sobre los sectores analizados en este estudio se bifurca, con marcadas diferencias entre los sectores productivos (agro y agroalimentos) y el de las telecomunicaciones. Veamos ambos efectos por separado. La evolucin de las actividades agropecuaria y agroindustrial en el perodo analizado, estuvieron fuertemente determinadas por los precios internacionales, las vicisitudes de la produccin a nivel mundial, los cambios en las preferencias y demandas de los consumidores externos a los que se dirigi la produccin local, la especializacin de los productos, los avances tecnolgicos en materia de procesos tecno-productivos y el nfasis puesto en la calidad. Argentina se encontr en una posicin privilegiada para incorporar rpidamente las exigencias de esa constelacin de variables a sus esquemas de produccin y comercializacin. La modernizacin y expansin de la produccin, la emergencia de nuevos actores sociales ms aptos para operar en el nuevo contexto y la incipiente diversificacin e integracin vertical, ilustran estos cambios adaptativos de los sectores. Pero la dinmica sectorial en ambos casos se vio mucho ms marcada por la iniciativa del empresarismo privado que por la accin estatal. El encogimiento del Estado y de sus recursos humanos
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y materiales, haba reducido notablemente los elencos tcnicos existentes antes de las reformas de primera generacin, as como los presupuestos de operacin y mantenimiento de sus agencias. En este contexto, la accin de las instituciones pblicas ms conspicuas y tradicionales del sector agropecuario se orient especialmente a resolver algunos problemas relacionados con la sanidad (en especial la erradicacin de la aftosa), que representaban un obstculo importante para conservar o ganar mercados externos, as como a promover la demanda de desarrollo tecnolgico especializado a travs de convenios de innovacin y transferencia con productores privados. La parcial sustitucin del financiamiento estatal por prstamos de organismos multilaterales (como los asignados al programa PRONSA) y una creciente participacin de las entidades pblicas en concursos de proyectos, posibilit en cierta medida el mantenimiento de sus actividades, en tanto que la tendencia mundial a la creciente apropiacin privada de los desarrollos tecnolgicos sirvi como factor de induccin de una mayor articulacin pblico-privada por la va de los mencionados convenios de innovacin. Con respecto a la actividad del INTI como apoyo de la actividad agroindustrial (y en particular, agroalimentaria), sus centros especializados no tuvieron ni el alcance ni el peso necesario como para constituirse en pivote de la transformacin sectorial. Sus escasos recursos y las fluctuaciones en los lineamientos tcnico-polticos de su actividad, no les permiti cumplir un papel demasiado relevante, con lo cual el INTI se limit a continuar cumpliendo su rol tradicional de oferente de servicios tcnicos a la industria. En lo relativo a la promocin de las exportaciones agroindustriales no tradicionales, la actividad estatal se manifest principalmente a travs del PROMEX, programa que slo pudo cumplir una limitada tarea de apoyo que, fundamentalmente, complement la que por su parte llev a cabo la propia empresa privada y sus organizaciones especializadas. Por otra parte, desarmado el aparato regulador del sector agropecuario con la eliminacin de las Juntas y la supresin de otros controles y regulaciones, el sector privado qued librado en gran medida a la iniciativa y creatividad empresaria. Bajo estas condiciones, grandes empresas multinacionales consiguieron controlar un segmento importante del agro y la agroindustria. Simultneamente, los cambios que se producan desde el punto de vista de la innovacin tecnolgica y las nuevas formas de organizar y gerenciar las actividades de ambos sectores, produjeron un creciente desplazamiento de ciertas clases de productores y de industrias marginales, con las consiguientes consecuencias sobre la estructura social de estos sectores. En tal sentido, la accin de las organizaciones estatales, con sus magros recursos, debi elegir entre 1) una accin compensadora que introdujera mayor equidad en la asignacin de los recursos pblicos y/o la implementacin de programas de transicin que ayudaran a resolver los problemas de los perdedores y 2) un decidido apoyo a las tendencias naturales de los mercados. Decidir entre estas opciones, en el contexto de la orientacin gubernamental prevaleciente, no lleg a plantearse seriamente. La situacin del sector de telecomunicaciones respecto de las mismas variables examinadas previamente para los otros dos sectores, muestra diferencias ostensibles. Mientras las actividades de la produccin e industrializacin agropecuaria respondan a los ritmos que marcaban los precios, mercados y avances tecnolgicos externos, el desarrollo de las telecomunicaciones tena como escenario privilegiado el mercado interno argentino. No obstante, su dinamismo tambin responda a cambios que se venan produciendo a nivel mundial. Las transformaciones en este sector, producidas durante la dcada del 90, haban convertido a las telecomunicaciones en un insumo crtico y de uso ampliamente difundido para el desarrollo econmico y la insercin internacional de los pases. Las falencias demostradas en la Argentina por la empresa estatal que controlaba los servicios del sector, haban conducido a la decisin de privatizarla. Por lo tanto, la globalizacin se manifest en este caso a travs de la afluencia de empresas multinacionales -muchas de ellas controladas por estados
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extranjeros- vidas de encontrar nuevas posibilidades para extender su predominio mundial en este campo en un mercado que ofreca especiales ventajas para su radicacin y asuncin del comando del sector. Con una demanda de servicios muy insatisfecha, con niveles de calidad de los mismos harto deficientes y con una paridad cambiaria que aseguraba la posibilidad de aplicar tarifas similares a las vigentes en el primer mundo, estaban creados los incentivos suficientes como para que este matrimonio de conveniencias entre un estado privatizador y un sector empresario internacionalizado y dinmico pudiera consumarse. A las ventajas iniciales, se sumaron luego la posibilidad de adquirir un cuasimonopolio sobre el sector, de indexar las tarifas segn las variaciones de la inflacin norteamericana y de suscribir contratos de venta o cesin que terminaran primando sobre marcos regulatorios incompletos o inexistentes y sobre entes reguladores que nunca adquirieron una capacidad institucional suficiente para controlar a las empresas. Adems, las fuertes asimetras regulatorias implicaron tasas de rentabilidad para las empresas muy superiores a las que obtienen en sus pases de origen, donde el nivel de regulacin es alto. En el sector de telecomunicaciones se pas de un monopolio estatal a dos monopolios regionales, puesto que no hubo competencia alguna en el servicio entre licenciatarias del servicio bsico telefnico. Frente a esta transferencia, el estado debi crear un aparato regulador all donde haba abdicado de su papel como prestador directo pero no podra renunciar a asegurar la universalizacin de los servicios esenciales, los niveles mnimos de calidad exigibles y niveles razonables de precios y tarifas. A la vez que desarmaba el aparato regulador en los otros dos sectores estudiados, estableca entes reguladores para cada uno de los dems servicios que haban sido transferidos a travs de la privatizacin. Pero en el sector telecomunicaciones, las polticas de privatizacin y liberalizacin establecieron condiciones estructurales favorables a la concentracin de la oferta y limitaron las capacidades estatales en materia de prevencin de conductas anticompetitivas. En tal sentido, la regulacin econmica del mercado argentino por parte del Estado constituy un caso indito, porque contrariamente a la doctrina en la materia, y al propio sentido comn, tendi a producir fuertes asimetras regulatorias a favor de las empresas establecidas, relegando a potenciales ingresantes. Por otra parte, la CNC, ente regulador del sector, careci de autonoma y autarqua. Fue uno de los entes ms intervenidos en los 90s, situacin que persisti hasta la actualidad. Adems, ha sido uno de los que sufri mayor grado de captura por los intereses sectoriales, en tanto que sus recursos fueron habitualmente transferidos al Tesoro Nacional por decisin del gobierno central. La contracara de esta debilidad institucional fueron los costos sociales que debieron soportar y an soportan los usuarios residenciales y la poblacin que, por su precaria situacin econmica, an no puede acceder al servicio. Las diferentes conclusiones que se desprenden de los casos de estudio marcan el rol diferencial jugado por la globalizacin y sus consecuencias sobre la estructura productiva y composicin empresaria de cada uno. Pero al mismo tiempo demuestran el magro papel cumplido por las instituciones estatales en los respectivos desarrollos sectoriales, tanto para producir valor pblico aprovechable por sus protagonistas privados como para regular las consecuencias socialmente disruptivas del nuevo modelo econmico emergente en los 90s. Argentina no ha conseguido recuperarse del todo, luego del colapso sufrido a fines de 2001. Los sucesivos gobiernos, incluido el actual, han intentado con variado xito superar los efectos ms graves de esa crisis y, con tal propsito, han ensayado diversas soluciones que, por ahora, no incluyen una seria reforma del estado orientada al fortalecimiento de su capacidad de gestin. La administracin del Presidente Kirchner ha logrado resultados destacables en la renegociacin de la deuda externa, el
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manejo de las finanzas pblicas y la implementacin de polticas sociales de emergencia. Pero no se ha planteado con igual grado de iniciativa y creatividad la tarea de avanzar en las reformas estatales de segunda generacin pendientes. En tal sentido, vale la pena recordar que la recuperacin econmica de los ltimos dos aos, que se manifest muy especialmente en los sectores analizados en nuestro estudio, no fue tanto producto de las polticas gubernamentales sectoriales sino principalmente, de condiciones externas y locales muy favorables. Al amparo de una devaluacin que gener condiciones competitivas inditas para la colocacin externa de la produccin agraria y agroalimentaria y, en general, con mercados y precios muy favorables, el sector empresario lider el proceso de recuperacin econmica del pas. Pero las condiciones favorables pueden revertirse en el futuro. La creciente apreciacin del peso puede reducir la competitividad de las exportaciones argentinas. A su vez, las condiciones pactadas en la renegociacin de la deuda no resultan suficientes como para generar excedentes apreciables destinados a la inversin o, incluso, a una mnima resolucin de la abultada deuda social pendiente. Por su parte, la eventual sobreproduccin mundial de ciertos commodities o los cambios en los precios internacionales, pueden tornar mucho menos redituable la produccin en estos sectores, lo cual podra tener consecuencias sobre la balanza comercial, el empleo, la inversin, los ingresos fiscales y la tasa de crecimiento de la economa. Por lo tanto, y ms all de la dinmica propia de los distintos sectores, el fortalecimiento de la capacidad de gestin del estado constituye la garanta ltima de que los recursos pblicos pueden ser orientados a sostener y promover el desarrollo empresario y la continua expansin de la actividad econmica, manteniendo las instituciones estatales grados de autonoma enraizada (Evans, 1996) suficientes como para evitar su captura por los sectores ms concentrados del capital. Un estado fortalecido tambin estar mejor preparado para soportar los embates de un proceso de globalizacin cada vez ms extendido y para introducir velozmente los ajustes en las polticas y las estructuras gubernamentales que se requieran. Tambin, finalmente, es una garanta de que una eficaz regulacin de las actividades sectoriales, especialmente en el mbito de las empresas privatizadas, puede asegurar una equitativa distribucin social de los costos y beneficios derivados de un mayor progreso econmico. Bibliografa Albert, Michel (1992). Capitalismo contra Capitalismo. Editorial Paidos. Buenos Aires. Barzelay, Michael (2004) Diseando el proceso de cambio en las polticas de gerenciamiento pblico (Resumen ejecutivo). DE: http://www.top.org.ar/Documentos/BARZELAY%20Michael%20%20Disenando%20el%20proceso%20de%20cambio.pdf (vista el 14 de julio de 2005) Christensen, Steen Fryba (s/f). La muerte de la idea de que no hay alternativa a la poltica neoliberal: Argentina 2001- 2004. (mimeo) Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas (1998). El ciclo de la ilusin y el desencanto. Ariel Sociedad Econmica. Buenos Aires. Gerchunoff, Pablo; Llach, Lucas (2003). Ved en Trono a la Noble Igualdad. Crecimiento, equidad y poltica econmica en la Argentina, 1880-2003. Documento de Trabajo Fundacin PENT. Buenos Aires. Kaufmann, D.; Kraay A. y Mastruzzi, M. (2005) Governance Matters IV: Governance Indicators for 19962004 en Working Papers and Articles World Bank Governance and AntiCorruption Serie. DE: http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html (vista el
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de Ciencias Econmicas (Universidad de Buenos Aires), investigador superior del CONICET, presidente de la Inter American Network for Public Administration Education (INPAE) y profesor titular de posgrado en varias universidades argentinas. Ha sido Subsecretario de Investigacin y Reforma Administrativa en Argentina y asesor presidencial en materia de reforma del Estado, Presidente de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (institucin representativa de la International Political Science Association), Director del Centro de Investigaciones en Administracin Pblica (Instituto Di Tella), del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y del Centro de Desarrollo y Asistencia en Tecnologa para la Organizacin Pblica (TOP). Como consultor, ha trabajado con numerosos organismos internacionales (OEA, FAO, Banco Mundial, BID, CLAD, OMS, IICA), gobiernos extranjeros, empresas e instituciones de su pas. Es autor de varios libros y ms de 100 artculos en su especialidad. Ha dictado cursos y conferencias en instituciones acadmicas y profesionales de Argentina, Amrica Latina, Europa, Asia y Estados Unidos. Ha recibido diferentes premios y reconocimientos (Peter Odegard Award, Premio Asociacin Argentina de Derecho Fiscal, Concurso de Ensayos del CLAD, e International Public Administration Award de ASPA) y ha sido becario de numerosas instituciones (Fundacin Ford, Naciones Unidas, Tinker Foundation, Rockefeller Foundation, Guggenheim Foundation). Su direccin postal es: CEDES, Snchez de Bustamante 27, 1173 Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Telefax: (4865 1704) y lneas rotativas. E-mail: [email protected]
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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct.

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