Evaluacin de las polticas de infancia en Mxico, Distrito Federal

El mundo no es humano por el simple hecho de estar hecho por humanos, y no se

vuelve humano por el simple hecho de que la voz humana resuene en l, sino solo cuando se ha convertido en objeto de su discursoSolo humanizamos lo que est sucediendo en el mundo y en nosotros cuando hablamos de ello, y es al hablar que aprendemos a ser humanos. A esa humanidad que se alcanza en el discurso de la amistad, los griegos la llamaban filantropa, amor al hombre, ya que manifiesta en s misma la disposicin de compartir el mundo con otros hombres
Hanna Arendt On Humanity in Dark Times

Pensar significa traspasar. De tal manera, empero, que lo existente no sea ni escamoteado ni pasado por alto. Ni en su indigencia, ni menos an en el movimiento que surge de sta. Ni en las causas de la indigencia, ni menos an en los brotes de cambio que maduran en ella. El verdadero traspasar no est, por eso, dirigido al mero espacio vaco de un algo entre nosotros, llevado slo por la fantasa, figurndose las cosas slo de modo abstracto. Al contrario: concibe lo nuevo como algo procurado en el movimiento de lo existente, si bien, para poder ser puesto al descubierto, exige de la manera ms intensa la voluntad dirigida a ese algo. El verdadero traspasar conoce y activa la tendencia, inserta en la historia, de curso dialctico. En sentido primario, el hombre que aspira a algo vive hacia el futuro; el pasado slo viene despus; y el autntico presente casi todava no existe en absoluto. El futuro contiene lo temido o lo esperado; segn la intencin humana, es decir, sin frustracin, slo contiene la esperanza.
Bloch, Ernst, El principio esperanza (I) Edicin de Francisco Serra, Editorial Trotta 2007

Captulo 1 Introduccin
Pensando en las claras y trascendentes palabras de Ernst Bloch, cabe preguntarse cul puede ser un presente mirando al futuro ms significativo que la infancia. Las nias, los nios y adolescentes constituyen la ms clara oportunidad de cambio, hacia un nuevo devenir. La infancia representa, al decir de Eduardo Bustelo, comienzo e inicio y constituye una categora social esencialmente emancipadora. El nacer es la apertura al mundo y la inauguracin de la vida. El mundo es de una dramtica continuidad pero tambin est en l la posibilidad de su cambio, por lo tanto, la infancia como ingreso en ste se sustenta sobre una teora crtica del mundo. En este sentido, la infancia significa tambin un comienzo hacia un mundo distinto de los adultos y, por lo tanto, hacia otra adultez: (Bustelo E , 2007). Bloch llama a Que los sueos soados despiertos se hagan ms intensos!, nosotros con este trabajo llamamos a hacer realidad lo que algunos ven como sueos o utopas no realizables: una sociedad con justicia social y oportunidades para todos. Quin no se acuerda de los sueos e imaginaciones en su infancia y adolescencia, que algn adulto se ocupara de descalificar y as cortar las alas de la imaginacin y el deseo de cambio. Son estas miradas, esta llamada a realizar lo que algunos ven como utopas irrealizables, pero que entendemos factibles y realizables en el corto plazo, las que guan y acompaan este trabajo de evaluacin de las polticas de infancia en el Distrito Federal. Es esta idea de la infancia como posibilidad y oportunidad para el cambio que hace significativa y central el tener una contundente, concisa y robusta poltica de infancia que posibilite superar la inequidad y exclusin hoy existentes.

1.1 Poltica Social, Infancia y Derechos

La poltica social prevaleciente en Amrica Latina y en Mxico en particular ha acompaado, con las particularidades dadas por el desarrollo histrico y poltico de cada pas, los embates de la poltica y tendencias mundiales. Tendencias fuertemente influenciadas o determinadas por los pases centrales o desarrollados. Habiendo concluido el primer decenio del siglo XXI, se nos muestra un mundo, una regin, un pas y una ciudad, el Distrito Federal, plagados de brutales contradicciones. Llenos de oportunidades y al mismo tiempo de imposibilidades e injusticias. Nada de esto es nuevo. Hace ya casi 100 aos, en julio de 1911, cuando Don Francisco Villa visita por primera vez la ciudad de Mxico lo impacta el contraste entre la riqueza y la miseria: era como un sepulcro encalado donde todo por dentro se vuelve gusanera 1. Si bien es cierto que el contraste entre riqueza y miseria, la desigualdad social en trminos de la distribucin de la riqueza, el conocimiento, la salud y el bienestar no son nuevos, es posible que frente a los dramticos cambios de la tecnologa y la ampliacin de fronteras vitales que ha significado, los contrastes se hayan hecho ms patentes y evidentes. La pobreza y la desigualdad se evidencian y extreman en la infancia que constituye, por su propia naturaleza, uno de los grupos ms vulnerables de la sociedad. La situacin se hace an ms paradjica si se toma en cuenta que la infancia est, en teora, protegida por la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) que es un tratado de aplicacin universal. El 20 de noviembre de 2009 se cumplieron 20 aos de la aprobacin y adopcin de la Convencin de los Derechos del Nio. El proceso de discusin que transform la Declaracin de los Derechos del Nio en la Convencin fue arduo y llev 30 aos de negociaciones. Lo anterior es lgico, si se tiene en cuenta que la CDN transforma el concepto mismo y el estatus legal de todas las nias, nios y adolescentes, en todos los lugares del mundo, sin

Citado por Paco Ignacio Taibo II, Pancho Villa, Una biografa narrativa, pagina 116.

distincin ni discriminacin de ningn tipo, posibilitando que, de haber sido objetos de compasin, ahora sean sujetos de derecho. La Convencin constituye un instrumento legal de aplicacin universal que da fundamento al derecho a la sobrevivencia, al desarrollo, la participacin y la proteccin de la infancia. Establece un cambio crucial en el estatus legal, social y cultural de la infancia. Este cambio fue calificado por algunos como revolucionario, no slo para la niez, sino para las relaciones sociales y la sociedad en su conjunto (Garca Mndez, 2001; Philip Alston; Hines, 1995). La Convencin abri el camino para el desarrollo de profundas modificaciones en la legislacin y las instituciones relacionadas con la problemtica de la infancia. Abri tambin el debate en torno a la ciudadana y la inclusin social con eje en la infancia (Baratta, 2001; ODonell, 2001; Knutsson, 1997; Mauras & Minujin, 2000; Bustelo y Minujin, 1998). Como se reconoci en el II Congreso Mundial de Infancia y Adolescencia, la ciudadana vista desde la niez y adolescencia implica la posibilidad de elaborar un concepto de ciudadana desde la experiencia y la reflexin de los nios, nias y adolescentes. Es decir, aceptar que eventualmente, tomando como foco la realidad de la niez y adolescencia, se abre un reto para re-significar lo que hasta ahora se ha entendido por ciudadana. Mxico estuvo dentro del grupo inicial de pases que ratificaron la Convencin con gran rapidez firmndola el 26 de enero de 1990 y ratificndola el 21 de septiembre de 19902, permitiendo que la CDN entrara en vigencia y se constituyera en un instrumento legal de aplicacin universal. El Comit de los Derechos del Nio es el rgano de expertos independientes que supervisa la aplicacin de la CDN por los Estados Parte as como la aplicacin de los dos protocolos facultativos de la misma. En la compilacin de observaciones finales del Comit de los Derechos del Nio sobre pases de Amrica Latina y El Caribe (1993-2006)3 se reconoce y se lamenta que en Mxico no se hayan seguido las recomendaciones en cuanto a la desigualdad social y los grupos vulnerables, el principio de no discriminacin, los nios indgenas, la explotacin econmica y sexual de las
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United Nations Treaty Collections Databases. http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-11&chapter=4&lang=en 3 Compilacin de observaciones finales del Comit de los Derechos del Nio sobre pases de Amrica Latina y El Caribe (1993-2006). UNICEF/OACNUDH.

mujeres y la trata de nios migrantes. El Comit inst a Mxico a hacer lo posible para tener en cuenta las recomendaciones anteriores que slo se han aplicado parcialmente y en algunos casos no se han aplicado en absoluto. Al ratificar la CDN, la nacin mexicana se comprometi de acuerdo con su Artculo 4 a tomar todas las medidas administrativas y legislativas para hacer efectivos los derechos y garantas reconocidos en ella; y de acuerdo con el Artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) la CDN se considera norma de derecho interno. Luego de revisar el Primer Informe del Gobierno de Mxico sobre la aplicacin de la CDN, el Comit de la Organizacin de las Naciones Unidas de los Derechos de la Niez recomend que el gobierno tomara las medidas necesarias para armonizar plenamente la legislacin federal y estatal con las disposiciones de la Convencin.4 Mxico no slo la ratific tempranamente sino que se constituy en uno de los pases junto con Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Per entre otros de Amrica Latina que conformaron el grupo promotor de su ratificacin y aplicacin alrededor del mundo. De los distintos instrumentos que conforman el cuerpo de declaraciones, convenciones y protocolos de derechos humanos, la CDN es la que ha recibido el mayor nmero de ratificaciones. De hecho, ha sido ratificada por todos los pases del mundo, con excepcin de dos, lo que muestra su carcter universal. Qu ha sucedido en Mxico en estos 20 aos de ratificada la CDN?, Se ha avanzado, cunto, cmo?, o tal vez ms importante: qu est faltando, qu lagunas y carencias existen. Si bien este trabajo se circunscribe a la situacin en el Distrito Federal en Mxico, la pregunta de fondo que se est formulando es si las nias, los nios y los adolescentes de Mxico gozan de los derechos establecidos en la CDN sin distincin de clase social, sexo u origen tnico. Dado que est comprobado que esto no pasa sin una activa y clara accin por parte del Estado y la sociedad. La pregunta subyacente es si existe, en Mxico en general y en el Distrito Federal en particular, una poltica integral hacia la infancia que promueva, garantice y proteja los derechos de las nias, nios y adolescentes.
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Cohen, Roberto. Infancia y Legislacin. Hacia leyes mexicanas acordes con la Convencin de los Derechos de la Niez. Infancia, Legislacin y Poltica. UAM, Mxico.

Teniendo en cuenta estas preguntas generales, este trabajo tiene el propsito ms amplio de cuestionar sobre la existencia en el Distrito Federal de una poltica dirigida a la infancia que busque asegurar sus derechos y avanzar en el logro del florecimiento humano y la ciudadana social plena. Julio Boltvinik define lo bueno como florecimiento humano y entiende ste como desarrollo de las fuerzas esenciales (desarrollo y satisfaccin de necesidades, y desarrollo y aplicacin de capacidades) y sugiere que el objetivo ltimo de las polticas pblicas debe ser el pleno florecimiento humano. Siguiendo con este concepto, contina explicando que para florecer, el ser humano necesita ir ms all de la satisfaccin de sus necesidades deficitarias necesidades fisiolgicas, de seguridad y de afecto y pertenencia y, a travs del trabajo y del amor, realizarse como ser humano que comparte la esencia de la especie: su potencial de universalidad, de libertad, de creatividad, de conciencia, de socialidad (satisfacer sus necesidades de crecimiento).5

1.2. Contenido del Trabajo

Este trabajo constituye un primer paso en relacin al vasto tema de las polticas de infancia y adolescencia, y del florecimiento humano. La presente evaluacin se concentra en tres aspectos que afectan de forma concluyente la vida, el desarrollo y las posibilidades de sobrevivencia y participacin social y econmica de millones de nias, nios y adolescentes. Aspectos que imposibilitan la constitucin de una sociedad creativa, productiva e incluyente sin discriminacin de ningn tipo. Una sociedad que fomente y posibilite la equidad y la inclusin. Es necesario sealar que quedan fuera de esta evaluacin temas de gran relevancia para la conformacin de la sociedad y la vida de nias, nios y adolescentes. Temas de fundamental trascendencia jurdica, tica, simblica y prctica como el trabajo infantil, abuso, maltrato, trfico y pornografa infantil, por citar slo algunos, as como los sistemas de promocin y proteccin de la infancia, temas que debern ser abordados en una futura

Boltvinik, Julio. Florecimiento Humano, Pobreza y Poltica de Poblacin. La necesidad de ampliar la mirada. http://www.ejournal.unam.mx/dms/no16/DMS01603.pdf

etapa. As tambin, la compleja y central problemtica de las y los adolescentes y jvenes frente a la sociedad, el consumo, el trabajo y la poltica, y las alternativas de poltica pblica para abordar estos aspectos con planteos amplios, flexibles y centrados en la realizacin de los derechos y la identidad, lo cual constituye sin duda materia para un extenso trabajo de anlisis y evaluacin.

1.3. Polticas Analizadas en esta Evaluacin como Temticas y Problemas Derivados

Partiendo de un planteamiento general sobre la necesidad y caractersticas de una amplia poltica de proteccin y desarrollo de la infancia, la presente evaluacin indaga sobre tres polticas especficas y los programas relacionados que el Gobierno del Distrito Federal (GDF) est llevando a cabo en temas relacionados con la infancia. stos se articulan para lograr en conjunto un ncleo bsico de supervivencia y el desarrollo en la infancia, y que se sealan a continuacin:

1.3.1. Poltica de Apoyo Econmico para la Ciudadana Social de Nios y Nias del DF
La pobreza es una barrera gigantesca para el desarrollo armnico y pleno de las necesidades y capacidades del infante. Como se ver ms adelante la pobreza infantil tiene caractersticas que deben ser tomadas en cuenta. En trminos generales, una de las formas clsicas mediante la cual numerosos pases han buscado disminuir la pobreza infantil es a travs de transferencias monetarias (y de eximirlas de algunas cargas fiscales) a familias con hijos/hijas menores de 18 aos. El organismo pblico descentralizado Sistema para Desarrollo Integral de la Familia (DIF) tiene varias vas de apoyo a la infancia, como las transferencias monetarias. Entre los programas de transferencia econmica del gobierno del DF dirigidos a la infancia es posible mencionar el programa de becas a nias y nios en condicin de pobreza y vulnerabilidad social (tambin conocido como programa de atencin a la niez en circunstancias difciles y como programa de madres solas) que ser objeto de esta evaluacin.

Por otra parte el Gobierno del Distrito Federal, a travs de la Secretara de Desarrollo Social ejecuta una serie de programas masivos relacionados con el rea educativa. Porque estn relacionados con la bsqueda de equidad en la educacin, estos programas sern considerados como parte de la Poltica de apoyos vinculados a la equidad en la educacin para disminuir desigualdades que se presenta ms adelante. En esta evaluacin se analizan los programas que efectivamente opera el DIF-DF, su cobertura y los niveles de las transferencias que otorgan en dinero o en especie, y se valora si tales intervenciones son suficientes para enfrentar el problema de la pobreza de la niez.

1.3.2 Poltica de Cuidado Diurno de Menores

La carencia de una poltica orientada al cuidado diurno lleva a carencias en el desarrollo temprano, al abandono y a situaciones de muertes y daos por accidente. El abandono diurno de los y las menores, y una parte de la negligencia hacia ellos y ellas, estn en buena medida determinados por la pobreza de tiempo de los adultos del hogar. Aunque sta no es la nica explicacin, s se puede plantear que constituye la explicacin principal. Siguiendo el trabajo de Araceli Damin, y el antecedente inmediato del mismo (Julio Boltvinik y Araceli Damin, La Pobreza en el DF en 2004, 2006) la pobreza de tiempo es muy alta en el DF como resultado del tamao gigantesco de la ciudad, de los severos problemas de trfico vehicular y de la alta participacin de la mujer en la actividad econmica. Mientras el DF tiene un nivel de incidencia de la pobreza integrada (MMIP: Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza) bastante ms bajo que la del pas (54.5% vs. 76.5%), las pobrezas de tiempo son relativamente similares (51.5% a nivel nacional y 44.2% en el DF). Pero adems, mientras la incidencia de la indigencia (el nivel ms intenso de pobreza) en el DF es menos de la tercera parte (30%) de la observada a nivel nacional por lo que se refiere a la pobreza integrada (9.5% vs. 32%), en contraste, en materia de tiempo la indigencia en el DF es ms de las tres cuartas partes de la observada a nivel nacional (19% en el DF y 24.8% a nivel nacional). Los horarios de la educacin preescolar y primaria (edades en las que el cuidado del menor en el hogar sigue siendo importante) son muy limitados, no coinciden con el horario de trabajo de los padres (sobre todo el 8

horario de salida), lo que hace muy difcil compatibilizar ambos horarios sin generar daos potenciales a los menores. La cobertura de los servicios pblicos de cuidado de los menores que todava no van a la escuela, y de los menores fuera del horario escolar, son insuficientes. Dentro de esta poltica se analizan los programas de cuidado diurnos que opera el DIF-DF: CADIs (Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil), CAICs (Centros de Asistencia Infantil Comunitaria) y Centros Comunitarios. Se identifica y analiza documentalmente el universo de medidas, decisiones, acciones, programas e iniciativas legislativas (distinguiendo las que se transformaron en leyes y las que se quedaron en el camino), relevantes para identificar, analizar, evaluar y elaborar recomendaciones en materia de poltica para la infancia.

1.3.3 Polticas de Apoyos Vinculados a la Equidad en la Educacin para Disminuir las Desigualdades
La escuela es gratuita pero no as la educacin, que tiene una serie de costos para las familias que se tornan una barrera para el acceso a la educacin. El objetivo de esta poltica es la de garantizar la educacin gratuita. La inequidad y exclusin econmica y social constituyen un proceso de acumulacin de inequidades que comienzan con la ubicacin en la estructura social, con la herencia econmica, social y cultural, y a lo largo de la vida se potencian con ms obstculos o por el contrario se van salvando y se mejoran las oportunidades, el ejercicio de los derechos y se fortalece el florecimiento humano. La educacin constituye un medio, sin duda no el nico, de central importancia en este terreno. De aqu la relevancia de las polticas que se relacionen con la equidad en la educacin. Tal como se mencion, Los programas que se analizarn sern los siguientes: Programa de Desayunos Escolares (PDE), Uniformes Escolares Gratuitos, y tiles Escolares Gratuitos. Se analiza tambin el programa Educacin Garantizada para nios y nias que son hurfanos de uno o ambos progenitores o que alguno de stos haya cado en estado de 9

incapacidad permanente. As, se les entrega medio salario mnimo. En este programa cabe preguntarse cmo se garantiza y si es un derecho. Igualmente, se analiza el programa Prepa S. Para cada una de estas tres polticas, el anlisis se realiza partiendo del marco ms general de la formulacin de las polticas y sus marcos legales.

1.4. Estructura del Presente Reporte

Luego de esta introduccin, que permite ubicar el trabajo dentro del contexto general de la orientacin de la poltica pblica y seala los aspectos que se incluyen, el Captulo 2 provee un marco conceptual para el tratamiento de la infancia, as como la orientacin metodolgica seguida en el presente trabajo. Este es un captulo central, puesto que sienta las base del tratamiento de la infancia como sujeto de derecho y el significado que esto tiene desde el punto de vista tico, valorativo, poltico y programtico. Como se menciona en el punto final de ese apartado relativo a los aspectos metodolgicos, toda evaluacin conlleva un marco implcito o explicito de valores. En el Captulo 3 se presenta un panorama amplio de la estructura legal y normativa que se relaciona con la infancia en el DF, y se analiza con detalle la situacin relativa a los programas relacionados con las polticas abordadas en este trabajo. Por su carcter particular este captulo es autocontenido y comprende una serie de anexos detallados. El Captulo 4 presenta algunos datos bsicos sobre el Distrito Federal. Se complementa con informacin incluida en los captulos sobre polticas especficas (captulos 6, 7 y 8). En particular el anlisis de la pobreza infantil se presenta en la seccin 6.1 En el Captulo 5 se proporciona un anlisis y discusin amplia sobre la poltica de infancia en el DF. ste enmarca los tres captulos siguientes y sienta las bases para la primera y central recomendacin incluida en el captulo final. As mismo, se incluyen en este captulo general una serie de casos sobre experiencias en Amrica Latina, de programas

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orientados a la infancia al efecto de proveer ejemplos de alternativas que contemplan algunos de los aspectos discutidos en este captulo y los dos siguientes. Los Captulos 6, 7 y 8 desarrollan una discusin sobre las tres reas de poltica que abarca este estudio y que fueron mencionadas en el punto anterior. Incluyen una descripcin y anlisis de los programas que hasta hoy las componen. Finalmente, el Captulo 9 contiene el conjunto de recomendaciones que se derivan del presente trabajo. Dichas recomendaciones comienzan con la discusin y propuesta para una poltica integral para las nias, nios y adolescentes en el DF, y luego se orientan a los temas especficos incluidos los marcos legales y normativos. Las recomendaciones se refieren no slo a lo que se est haciendo al presente sino que centralmente sealan carencias y vacos, buscando colaborar en la medida de lo posible impulsar una poltica pblica que garantice todos los derechos para todas las nias y nios en el DF, y d espacio para el desarrollo de las posibilidades y oportunidades que todos ellos deben tener y al florecimiento humano y social. El trabajo incluye al final una extensa bibliografa que ha sido consultada, una serie de anexos con aspectos legales y normativos, y los cuadros estadsticos que EVALA-DF ha elaborado y han sido utilizados en el presente trabajo.

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Captulo 2 Marco Conceptual Orientador Aproximacin Metodolgica de la Evaluacin y

Si fracasamos en la lucha por encontrarle un sentido a nuestro rumbo, las rutinas establecidas de la sociedad y de la cultura nos dictarn la direccin a seguir. Entonces nos veremos reducidos a actuar como autmatas, algo que no somos. Aceptando nuestra esclavitud, no nos esforzaremos por ser ms grandes y ms libres. En consecuencia, no estaremos en condiciones de darnos los unos a los otros, o de cooperar ms abiertamente, excepto en la medida que los libretos preestablecidos de nuestra sociedad y de nuestra cultura nos indiquen cmo trabajar juntos Cmo acometer esta tarea (de darle un sentido a nuestro rumbo)?Con qu fin y con qu espritu? Podemos empezar a tener una idea del camino a seguir considerando el papel que la voluntad y la imaginacin deberan desempear para abrirlo
Roberto Mangabeira Unger El despertar del individuo. Imaginacin y esperanza, Fondo de Cultura Econmica, 2009

Toda evaluacin, as como todo trabajo analtico, contiene explicito o implcito un marco conceptual ideolgico desde el cual se observa y producen resultados. La evaluacin, lejos de ser slo un recurso tcnico constituye un recurso centralmente con contenido poltico que busca contribuir, al decir de Mangabeira Unger, a conformar, sustentar, profundizar e ideas sobre el camino a seguir sobre cmo aplicar la voluntad y la imaginacin. Es por esto que en el caso de la presente evaluacin se realizarn algunas precisiones iniciales sobre este marco conceptual. Se debe remarcar que, si bien precisar el marco es en general relevante, lo es ms cuando se trata de discutir la o las polticas para la infancia en el contexto de las polticas pblicas econmicas y sociales.

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En trminos amplios, se puede indicar que este trabajo se inscribe dentro del paradigma de derechos humanos y las polticas conducentes a lo que se denomina el florecimiento humano. El florecimiento humano lo podemos concebir como la realizacin de la esencia humana en la existencia individual concreta, la medida en la cual el individuo se despliega libre y multilateralmente a travs del desarrollo ampliado de sus necesidades y capacidades, que tienden, como su conciencia y su ser social, a la universalidad. El ser humano necesita ir ms all de la satisfaccin de sus necesidades deficitarias. Para el florecimiento humano se requiere tambin que, a travs del trabajo o del amor, la persona realice lo que potencialmente es como ser humano, como ser que comparte la esencia de la especie, su potencial de universalidad, de libertad, de creatividad, de conciencia (Boltvinik J, 2007)6. Si esta concepcin es determinante para los seres humanos en general, lo es todava en mayor medida para las nias, los nios y adolescentes quienes estn conformando y modelando sus capacidades fsicas, mentales y espirituales, y su subjetividad y otredad. Dado que el sujeto de este trabajo es la infancia, tomaremos como centro la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) y nos extenderemos en la discusin de la concepcin de la infancia y su relacin con la ciudadana, entendida sta como el pleno acceso y participacin en una sociedad incluyente, con justicia social y libertad (Bustelo E. y Minujin A., 1998)

2.1. Principios que Rigen la CDN y Poltica de Infancia

Existen una serie de principios generales que son estratgicos, atraviesan y son constitutivos del conjunto de tratados y convenciones que conforman el cuerpo de derechos humanos. Son estos principios los que conforman el marco que debe considerarse desde una aproximacin basada en derechos.

A lo largo del trabajo se har referencia a este concepto. Ms detalles pueden encontrarse en el trabajo citado y otros trabajos de Julio Boltvinik como Ampliar la mirada. Un nuevo enfoque de la pobreza y el florecimiento humano CIESAS-Occidente, Guadalajara 2005.

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En el caso de la CDN los principios son los siguientes: El principio del inters superior del nio (Artculo 3 CDN) El principio de igualdad y no discriminacin (Artculo 2 CDN) El derecho a la participacin (Artculo 12 CDN) Es importante subrayar que en la evaluacin que se realiza en este trabajo de las polticas de infancia y los programas que la componen, se toman como base estos principios, especialmente los dos ltimos, para el anlisis, las consideraciones y recomendaciones que se realizan. Por esto es pertinente extenderse en la discusin de estos principios.

2.2. Inters Superior del Nio (ISN)

Este principio puede, por una parte, expresarse en la idea de los nios y las n ias primero. Es decir deberan tener prioridad en las decisiones del Estado y de la sociedad. Esta prioridad debera expresarse en los recursos que se habilitan y hacen disponibles para promover, proteger y garantizar los derechos de la infancia y adolescencia. De hecho, los recursos econmicos son habilitantes de los derechos sociales. Como bien dice Bustelo, si no hay financiamiento, no hay derecho que pueda instrumentarse de un modo plenamente efectivo (Bustelo E, 2007) Por otra parte, este principio implica tomar en consideracin de qu forma o bajo qu circunstancia se asegura el mayor bienestar del nio. En este aspecto es necesario sealar que los nios y nias son sujetos activos de sus propios derechos. Dado que en muchas ocasiones son los adultos los que toman decisiones respecto a cul es el mejor inters del nio o de la nia, esto puede dar lugar a arbitrariedades. Por esta razn la reglamentacin y las formas de aplicacin de leyes, programas y reglamentos, deben tomar debidas precauciones para evitar subjetividad en la toma de decisiones que comprometen la vida y el desarrollo de la infancia. Afirmar el principio del Inters Superior del Nio (ISN) cuando de ciudadana infantil se trata, implica entender dicho ISN como una expresin especfica del mejor Inters de la 14

Especie, del conjunto de la humanidad. Lo que hace ms humanos a los sujetos hace bien a los nios y nias; pero tambin lo que hace bien a la infancia hace mejor a la humanidad.7

2.3. Igualdad y No Discriminacin

El principio de no discriminacin es sin duda uno de los pilares fundamentales de los derechos humanos. Est establecido en el primer artculo de la Declaracin de los Derechos Humanos. Sin embargo, como se seala en este trabajo, la desigualdades y discriminacin social, de gnero, tnica y adulto-nio permean a la sociedad, a las instituciones y a los programas sociales, en particular los relativos a la infancia. Se trata de desigualdades durables de larga data que estn presentes en las relaciones econmicas, sociales y culturales y en los marcos jurdicos y normativos. Lo que es an tal vez ms importante, los mecanismos de reproduccin de estas desigualdades son de difcil modificacin al estar basados en relaciones de poder (Tilly C, 1998 y 2005, Foucault M, 2006). Conseguir que este principio se implemente suele implicar la adopcin de polticas proactivas, tendientes a incorporar a la sociedad y con plenos derechos a los ms vulnerables, desprotegidos y excluidos. As por ejemplo, no es suficiente reconocer que las nias y nios con discapacidad tienen igualdad de derechos para la educacin. Es necesario implementar programas y habilitar facilidades que permitan en trminos concretos y prcticos a esos nios y nias tener acceso a una educacin de calidad. Referirse a la infancia como sujeto poltico requiere igualmente un fundamentado ejercicio de reflexin sobre las prcticas que lo sustentan y las teoras que lo iluminan como se reconoci en el II Congreso de Infancia y Adolescencia. Estos problemas se tornan ms acuciantes y requieren mayor atencin cuando se suman y acumulan desventajas y vulnerabilidades tales como la pobreza y exclusin.

Cussinovich, Alejandro Diego Silva Baleiro. 2006. . Revista Novedades Educativas No184. Buenos Aires.

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Es precisamente en estas situaciones en las cuales es posible y necesario aplicar programas focalizados que buscan lograr el acceso universal a los derechos.

2.4. Participacin, o el Derecho de las Nias y Nios a ser Escuchados

Este derecho, que est establecido en el Artculo 12 de la CDN, es de importancia fundamental y marca el cambio ideolgico tal vez ms profundo con relacin a la infancia. En su conjunto total la CDN cambia radicalmente el estatus de la infancia: de ser objeto de compasin a convertirse en sujeto de derecho. De ser cuestiones menores relacionadas con los menores, las promueve a temas sustantivos de sujetos de derecho pleno. Es este derecho a la participacin el que implica dar voz a la infancia. Trmino que debe ser entendido en la aproximacin que hace Hirschman de este concepto en su libro Voz y Salida, ampliada en Tendencias autosubversivas, en donde se trata de tener voz con poder para cambiar la situacin (Hirschman A. 1986 y Hirschman A. 1995). En el caso de la infancia no se trata de que los nios puedan decir lo que piensan, sino fundamentalmente que los adultos los escuchen y que lo que digan tenga peso en las decisiones de los adultos. El derecho a la participacin constituye el derecho de las nias y nios a ser escuchados y fundamentalmente que se tengan en cuenta sus opiniones. Por esto se seala que el Artculo 12 conlleva una suerte de nuevo contrato social entre los adultos y la infancia. Contrato que seguramente tomar tiempo en desarrollarse y llevarse a la prctica, puesto que la relacin de poder adulto-infancia tiene las caractersticas de las desigualdades durables mencionadas en el punto anterior. Es importante remarcar que se trata de un cambio tanto en la esfera privada como en la pblica y en la interaccin entre ambas. As por ejemplo, situaciones de maltrato o abuso pueden ser llevadas por los mismos nios a la esfera pblica. Es por esto que Marta Mauras, integrante del Comit Internacional de los Derechos del Nio (2009 2013), no duda en sealar: Escuchar o el derecho a ser escuchado es tanto 16

un principio como un derecho en s mismo, capturado en dos prrafos del Artculo 12 de la Convencin. Tambin, este derecho permea la totalidad de los 54 artculos y sus dos Protocolos Opcionales, y en conjunto con las otras tres ideas fundamentales o principios son, se podra decir, las joyas de la corona de la Convencin: No-discriminacin o universalidad de los derechos, es decir todos los derechos para todas las nias y nios en todas partes, todo el tiempo. El derecho a la sobrevivencia y el desarrollo, o el derecho a vivir y llevar una vida con pleno desarrollo de las capacidades. El inters superior del nio que implica hacer lo ms o como dice la Convencin, maximizar en la medida de lo posible la realizacin de los derechos del nio- comenzando hoy y hacindolo en forma progresiva. (Mauras M, 2009). El principio de participacin de la infancia ha llevado a controversias y discusiones respecto a cundo, cmo y en qu extensin aplicarlos. Cundo y cmo tomar en cuenta las opiniones de los nios y nias, a qu edad, en qu aspectos y circunstancias. Esto llev a que el Comit luego de convocar a una sesin de discusin decidiera elaborar un documento especfico que se public recientemente. Este documento comenta y especifica los alcances del Artculo 12 (Committee on the Rights of the Children, 2009). Un aspecto importante a mencionar en este trabajo es el hecho de que dicho comentario est estructurado marcando el derecho del nio a ser escuchado tanto en forma individual como en forma colectiva y comentando por separado ambos casos. El documento remarca que los Estados Parte deben promover que las nias y nios conformen sus propios puntos de vista y opiniones, y los Estados deben proveer el medio ambiente que les permita ejercer el derecho de l o ella a ser escuchado. Sin embargo uno de los derechos que ms dificultad tienen para concretarse debido a que suponen un replanteamiento de estructuras de gobierno, de representatividad, de 17

capacidad jurdica y social para decidir, es el derecho a la participacin y en particular cuando se habla de la participacin de sujetos considerados en poca medida, en espacios que los adultos han considerado privativos para s. Es el caso de la infancia.

2.5. La Convencin de los Derechos del Nio (CDN) y los Sistemas Legales de los Pases
Un estudio reciente del Centro de Investigaciones Innocenti del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) seala que una importante mayora de los 52 pases estudiados, entre los que figura Mxico, han incorporado la CDN como parte de la legislacin nacional. En trminos generales esto se ha realizado en forma directa o con adaptaciones menores. Por lo tanto, la CDN constituye una norma vinculante para los organismos pblicos y puede ser aplicada por los tribunales respectivos (CII, UNICEF, 2008). En el caso de Mxico en 1999 incorporaron en el Artculo 4 de la Constitucin, tres prrafos sobre los derechos del nio, en 2001 fue aadida una disposicin segn la cual la educacin preescolar pas a ser obligatoria y en 2002 las disposiciones de la Constitucin fueron enmendadas tomando en cuenta una recomendacin formulada por el Comit de los Derechos del Nio. En el Captulo 3 de este trabajo se presenta un extenso anlisis de la legislacin vigente en el Distrito Federal bajo el marco de la estructura definida en el mbito nacional.

2.6. La Infancia: Posibilidad y Oportunidad para Otro Comienzo

Repensar la ciudadana desde los nios y adolescentes, es colocarse no en un acto meramente intelectual, conceptual. Se trata de encarar la cuestin de poder que subyace a todo discurso sobre la llamada ciudadana. Reelaborar una prctica para que sea ciudadana desde los nios y adolescentes, es un proceso cargado de tensiones, de complejidades y de conflictos. Pues ciudadana es una manera de entender las relaciones sociales en igualdad, libertad y no sometimiento o dependencia, no en una jerarqua que 18

discrimina y excluye. Y es que se va siendo ciudadano no slo dentro de coordenadas histricas complejas, sino en tejidos culturales variables .8 Ciertamente que en contextos de globalizacin excluyente, resulta pertinente cuestionar de qu participacin se puede hablar, qu ciudadana se puede exigir habida cuenta que los nios y nias no son visualizados como poblacin no productiva, sino como objeto de inversin en el mejor de los casos, cuando no como gasto. Y es que participacin y ciudadana no son compatibles en la prctica con exclusin social, con pobreza, con reduccin al espacio de la sobrevivencia. Ya muchos expertos en infancia se han hecho la siguiente pregunta, ser realista hablar de participacin ciudadana desde las actuales condiciones de marginacin de las mayoras de nios y nias de nuestros pases? La respuesta ha sido afirmativa, ya que es precisamente desde la negacin que hay que levantar la negacin de la negacin, es decir, afirmar el derecho a la dignidad en nombre de la condicin humana, fundamento de la universalidad de los derechos humanos. Desde este punto de vista, se ofrece para la infancia una posibilidad y oportunidad para otro comienzo.

2.7. Infancia, Adolescencia, Creatividad y Cambio

La infancia y la adolescencia constituyen mucho ms que un trnsito a la vida productiva y/reproductiva adulta. Es, como se mencion, el momento de desarrollo de capacidades de todo tipo y de apertura a oportunidades. Pero, por encima de todo la infancia y adolescencia es el momento de la creatividad, la creacin de la subjetividad como ser humano y de la bsqueda de cambio. Es en este desarrollo creativo y revolucionario, en el sentido de cambio, donde estn en juego las relaciones de poder. Esta tensin entre innovacin y cambio, y el estatus y las normas establecidas, comienza en la familia y sigue luego en las instituciones que hacen a la socializacin y formacin de las nias y los nios: la escuela, las instituciones dedicadas

II Congreso Mundial Sobre Derechos de la Niez y Adolescencia. Ciudadana desde la Niez y Adolescencia y Exigibilidad de sus Derechos. Participacin ciudadana de la infancia desde el paradigma del protagonismo. Per, Lima. Nov: 2005

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a la infancia y la comunidad. Es en este aspecto donde el foco de la CDN en la infancia como sujeto de derecho cobra central relevancia. Sin embargo la CDN no garantiza un cambio real en las relaciones de poder, si no se desnudan y ponen al descubierto las formas en que se expresan las relaciones de poder y se efectan cambios profundos y transparentes. Como dice Snchez Parga, toda la infantologa9 se ha traducido en una masiva necesidad de hablar del nio desde los derechos, desde la ciudadana, desde la participacin. Se trata de un comportamiento mental tan objetivador del nio como incapaz de pensar los derechos desde el nio, la ciudadana desde el nio, en definitiva pensar todo lo referido a la infancia desde la misma condicin infantil del nio, desde su subjetividad. En esto consiste precisamente la subjetividad y el reconocimiento: el carcter singular y cualitativamente diferente que presentan todos los hechos cuando son reconocidos desde la subjetividad del otro. (Snchez Parga, 2009). Es por esto que no alcanza con nombrar los derechos. Es necesario analizar y producir cambios en las relaciones de poder. Por ello, la proteccin de la infancia debe ser entendida como lucha poltica basada en los derechos de la infancia, que concibe al nio(a) como sujeto de derechos (civiles, econmicos, sociales y culturales), como agente, como ciudadano (en todo menos en lo poltico electoral), y en su versin ms radical, como categora emancipatoria. En esta visin ms radical que ha formulado Bustelo, la infancia y la adolescencia se definen como categora donde se pone en juego una particular relacin adulto-infancia, y como el valor y la ubicacin relativa que se da a ese perodo del desarrollo humano en la cultura (Bustelo, op. cit, pag. 131). En ese contexto, los derechos de la infancia, dice Bustelo, son los derechos que una generacin adulta debe garantizar a una nueva generacin emergente como parte de un proceso emancipatorio... corresponden con una responsabilidad indeclinable de los adultos, y a esto llamo eleidad: hacernos cargo definitivamente de ellos (p.131). Esta concepcin se

Este trmino ha sido utilizado para marcar aquellas orientaciones que encierran el concepto de infancia y nios en s mismo sin dar un amplio contenido social y poltico.

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funda en una visin no ingenua, sino crtica, de los derechos sociales que reconoce sus severas limitaciones. La falta de un cambio profundo y el uso superficial o abuso de la terminologa de derechos se hace patente en las formas de funcionamiento de las instituciones ligadas a la proteccin de la infancia, donde a pesar de nuevas estructuras jurdicas adaptadas a la CDN y el lenguaje utilizado, prevalecen las histricas formas paternalistas tpicas del sistema de patronato. Tambin se hace patente en buena parte de los programas de lucha contra la pobreza, en particular en el tratamiento de la pobreza infantil. Digmoslo sin eufemismos: analizar el hecho social del ser pobre o, ms particularmente, la situacin de la infancia pobre, sin relacionarlo con los procesos econmicos de concentracin del ingreso, riqueza y poder, es como trabajar por y para su reproduccin (Bustelo E, op. cit.).

2.8. Infancia, Adolescencia, Gnero y Programas Sociales

Es ampliamente reconocido y documentado que la discriminacin de gnero se construye social y culturalmente desde los propios comienzos de la vida de las nias y nios. sta constituye una de las profundas desigualdades permanentes o de larga data que son uno de los obstculos difciles de remover. La construccin de las disparidades de gnero aparecen fuertemente asociadas a las formas y prcticas familiares, y tambin a las instituciones relacionadas con el proceso de socializacin y formacin de subjetividades de las nias, nios y adolescentes. En un anlisis de una serie de programas dirigidos a la infancia dice Llobet se asume que los modelos identitarios masculinos de la poblacin, derivados de la idea tradicional de varn, implican una mayor exposicin al riesgo para nios y adolescentes en tanto estas exposiciones son prueba de masculinidad, en un mbito de relaciones competitivas en este aspecto. En una entrevista que ella realiz y transcribe clarifica esto: Bueno yo creo que con los varones hay palabras que no puedes usar. Al varn no creo que le digas que 21

tienes miedo o temesTodas son vividas como situaciones de poco hombre, de poco macho (Llobet V, 2009). El reconocimiento de la discriminacin contra las mujeres ha sido documentado y reconocido gracias a las luchas y esfuerzos de los movimientos feministas, y de la lucha que se ha dado en el contexto de los derechos humanos por la identidad y el reconocimiento (Frazer, N., 1997). La aprobacin por la Asamblea de las Naciones Unidas y la ratificacin por los pases de la regin, entre ellos Mxico, de la Convencin Sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingls) han implicado un paso significativo. Pero aun es largo el camino por recorrer. Esto es especialmente cierto para las nias y adolescentes que paradjicamente deberan constituir el centro de atencin, as como los nios y adolescentes en lo que constituye las relaciones y la igualdad de gnero. De hecho es en esta etapa donde se conforman y reproducen las matrices de inequidad. Estas matrices de inequidad de gnero trascienden no solo la visin dicotmica a la que Elizalde se refiere, (Elizalde S, 2004 y 2005), sino que implican una compleja conformacin de identidades en la que participan la familia, en un sentido amplio y trans-generacional, la comunidad, los medios de comunicacin y las instituciones relacionadas con la infancia y adolescencia, en particular las educativas. En el caso de la infancia y adolescencia, sera necesario avanzar en el reconocimiento de las manifestaciones especficas de vulnerabilidad derivadas de identidades o posiciones de gnero. La mortalidad diferencial por causas violentas en varones adolescentes, as como su mayor tasa de desercin en la educacin media, parecen dar cuenta de nuevas formas de desigualdad de gnero que son cristalizadas como peligrosidad e invisibilizadas como riesgo. Se presenta entonces el desafo de disear polticas y programas, que enfrenten esta trama en sus aspectos que se combinan en forma de potenciadores de la exclusin y 22

perpetuacin de la pobreza, y las mltiples formas de desigualdad y falta de oportunidades. La CDN, as como la ampliacin de los espacios democrticos, replantean otra visin dicotmica, la de lo privado y pblico, la de la familia y el Estado. De hecho, y en la mayora de los casos, los medios de comunicacin masivos y de consumo penetran el mbito privado de la familia y, salvo en muy honrosas excepciones, reafirman los estereotipos de gnero. Estos estereotipos atraviesan todos los grupos sociales. En su investigacin sobre uso del tiempo, Araceli Damin, muestra como el tipo de actividades domsticas y el tiempo dedicado a ellas es claramente inferior en los hombre y no vara significativamente segn grupo de edad ni estrato social (Damin A , 2009). El cambio en los estereotipos de gnero implica cambios que trascienden este aspecto, y actan como factores sinrgicos sobre otros aspectos que hacen a la discriminacin y exclusin. Es esto lo que imprime relevancia primordial a establecer una mirada desde el ngulo del contenido de gnero de los programas sociales en general y muy en particular los que hacen a la familia, infancia y adolescencia.

2.9. Infancia, Adolescencia y Ciudadana Social

La pobreza ms acuciante es la pobreza de ciudadana plena. Ciudadana entendida no como el mero, si bien importante, derecho a votar y derechos civiles, sino como el acceso pleno a los derechos sociales y a las formas de garantas que los hagan exigibles. El tema de ciudadana e infancia slo ha despertado inters y se ha comenzado a discutir en los ltimos aos. Si la ciudadana se circunscribe simplemente al acceso a los derechos polticos y civiles, entonces los que no alcanzan la edad legal, o sea las nias, nios y adolescentes, no requieren ser tomados en consideracin salvo en circunstancias especficas. Sin embargo, siguiendo la perspectiva de Marshall, que ve la ciudadana como un proceso evolutivo en la historia, podemos tomar su definicin de ciudadana como un estatus asignado a todos aquellos que son miembros plenos de una comunidad. Todos los que 23

posean dicho estatus son iguales con respecto a derechos y deberes (Marshall , T. H., 1998). Es decir, en esta perspectiva es el ser ciudadano el hecho que habilita tener igualdad de derechos. Por otra parte, todos los miembros plenos de una comunidad seran ciudadanos. Aparece aqu el debate de qu significa ser miembro pleno de una comunidad y en qu momento del desarrollo se adquiere esta membreca. Si la ciudadana se adquiere o si se trata de un proceso de aprendizaje y cmo est mediada social y culturalmente. Es en este punto donde nuevamente la CDN y sus principios, en particular el de participacin, marcan la diferencia. Si la participacin es la capacidad para expresar decisiones que sean reconocidas por el entorno social y que afectan a la vida propia y/o a la vida de la comunidad en la que uno vive (Hart, 1993), entonces las nias, nios y adolescentes forman parte plena de la comunidad y por lo tanto seran ciudadanos de pleno derecho.

2.10. Aproximacin Metodolgica

El esfuerzo por evaluar una poltica social, conlleva la necesidad de proveer una aproximacin respecto al concepto de poltica y al significado de su evaluacin. En concordancia con la visin sobre la infancia presentada en este Captulo se entiende que el objetivo central y ltimo de la poltica pblica debe ser el desarrollo pleno de cada uno de los individuos, de la comunidad y de la sociedad en su conjunto en el mximo de sus capacidades y necesidades. Una poltica conlleva una intencionalidad y direccionalidad. Por esto, en este trabajo se adopta en forma explcita como punto de partida el marco que provee el enfoque de derechos y la CDN. No como un marco cerrado y definitivo sino como la muestra y concrecin de un proceso en evolucin. Los derechos econmicos, sociales y culturales constituyen derechos positivos y al igual que los derechos civiles y polticos, estn ligados a las luchas de los grupos sociales en conflicto con las desigualdades, la discriminacin y la falta de libertad. En este sentido dice John Gray No puede haber una lista definitiva de derechos humanos. Los derechos no son teoremas que 24

caen fuera de las teoras ticas y legales. Constituyen juicios sobre los intereses humanos, cuyo contenido se modifica en el tiempo as como cambian las amenazas sobre esos intereses10. Tomando este enfoque orientador, este trabajo concuerda con la concepcin de poltica presentada en el documento sobre este tema en discusin en EVALA-DF: La poltica, en cualquier campo, est constituida por i) el qu se busca alcanzar (de ms general a ms especfico: imagen-objetivo, propsitos, objetivos generales, objetivos especficos, metas con temporalidad especificada); ii) el cmo se busca alcanzarlo (o estrategia) que hace referencia, en el caso de las polticas pblicas, sobre todo al tipo de intervencin (regulacin, provisin de servicios, precios y tarifas pblicas, subsidios, transferencias monetarias) y a sus combinaciones, as como a la trayectoria que se seguir para la consecucin de los objetivos y las metas y cmo se debe reflejar esto en las pautas de combinacin, secuenciacin y desarrollo de los diferentes tipos de intervenciones en el tiempo; y iii) con qu medios se intenta lograrlo (normas legales y sus reformas, organizacin institucional, medidas, instrumentos, programas, recursos asignados)11. Esta aproximacin al concepto de poltica pblica es el que se ha buscado seguir en la medida de lo posible en el presente trabajo. La evaluacin constituye un proceso que envuelve valores y estndares que se buscan aplicar a temas u objetos que se estn evaluando. Es este aspecto valorativo que remite a la necesidad de explicitar en todos los caso un marco conceptual que oriente la evaluacin12. En relacin con la evaluacin de las polticas, cabe mencionar que existen diversas formas de evaluar las polticas pblicas llevadas a cabo por los gobiernos de los pases. Una de ellas es la descrita por David Taylor de la Universidad de Brighton a la cual llama evaluacin crtica de polticas y la cuestin de los valores. Las evaluaciones en general se presentan como discursivamente construidas dentro de los discursos polticos, cientficos
10 11 12

Gray John (2000) Two Faces of Liberalism, page 113, The New Press, New York. La agenda de la evaluacin desde la perspectiva de las polticas. DF, 2010.

Sobre este tema ver por ejemplo Ove Karlsson Vestman (2006) The Relationship Between Evaluation and Politics en Shaw and others The Sage Handbook of Evaluation o Patton (1997) Utilization-focused Evaluation Sage Publication

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y populares. Es una prctica socialmente situada, cuyo significado y metodologa son impugnados por polticos, hacedores de polticas pblicas, evaluadores asignados y los usuarios de los servicios a evaluar. La impugnacin generalmente es vista como un asunto metodolgico y una cuestin de poder, lo que hace que la misma sea vista como una estrategia de gobierno, dejando de lado la tendencia hacia el funcionalismo de la evaluacin como buen gobierno. En este sentido la evaluacin se enfoc siempre considerando como un valor central el papel de los valores humanos y sociales.13 Taylor explica que uno de los pocos esfuerzos que se han hecho para desarrollar tericamente una evaluacin crtica ha sido presentada por Everitt (1996: 177) en donde la evaluacin de polticas sociales se centra en asignar valor a la poltica o programa: el propsito de la evaluacin no es establecer si hay una relacin de causa y efecto sino juzgar los resultados y el mrito. De esta manera, Taylor explica que las evaluaciones deben hacer juicios de valor y siempre tomando en cuenta qu valores polticos, sociales y afectivos deben estar en el corazn de las polticas pblicas, y en este sentido la evaluacin es vista como un proyecto poltico. El mrito y los juicios de valor slo adquieren significado dentro de discursos polticos amplios y contextos de poltica especficos. El autor afirma que ya que las evaluaciones estn socialmente situadas, tienen que ser entendidas dentro de relaciones sociales y polticas, por definicin son veredictos de poder y no son neutrales no slo son juicios sobre una poltica o programa en particular, sino que implcitamente confirman o refutan la serie de valores generales dentro de los cuales la poltica se construye. Las evaluaciones patrocinadas por los gobiernos tienden a juzgar principalmente la efectividad de las polticas o programas sociales a analizar, en otras palabras analizan qu es lo que funciona. Taylor argumenta que la explicacin general de la evaluacin debe tomar en cuenta los valores dentro del contexto del poder, es por esta razn que las evaluaciones son un proyecto poltico saturadas de poder en todos los niveles.

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Taylor, David. Critical Policy Evaluation and the Question of Value. Critical Social Policy 2006; 26; 243.

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Al decir de Geir, en la lnea de Taylor y amplindolo, [los] valores constituyen una parte intrnseca del proceso de interpretacin en trminos individuales y de conjunto. El intrprete elige una estructura terica o conceptual dentro del cual l o ella entiende el fenmeno en cuestin. Estas estructuras constituyen pre-modelos de conocimiento o comprensin (understanding), que inicialmente, o desde el inicio, abren algunas posibles conexiones y cierran otras14 Debemos agregar que este marco conceptual valorativo, si bien est siempre presente como bien sealan estos autores, usualmente no se hace explcito en la mayor parte de los trabajos de anlisis y de evaluacin. En el terreno de la evaluacin existe una fuerte tendencia a presentar al evaluador como un observador neutral, objetivo y avalorativo. La posicin que Taylor asume es tomar en cuenta adems de los aspectos internos como un diseo y mtodo de investigacin participativo aspectos externos como son aquellos que le dan forma al contexto dentro del cual la poltica fue creada, tales como el balance entre derechos y responsabilidades o entre trabajo y cuidado; y tambin aquellos que le dan a la evaluacin un significado cientfico y poltico, como la importancia que se da a las medidas de desempeo. Dentro de la presente evaluacin, al igual que Taylor, propusimos que los valores de poltica externos sean esenciales para entender la prctica de la evaluacin en todos los niveles y etapas del proceso de investigacin, y no slo en relacin al despliegue que le dan ciertos polticos o partidos polticos. La evaluacin no es una prctica cientfica neutral y discreta, sino que es parte de la construccin social de su significado y contribuye a crear el sentido comn del discurso poltico contemporneo. En este sentido, desde su propsito se diferencia de cualquier otro tipo de investigacin social, ya que lo que busca es orientar, es decir, es una prctica orientadora. Lo que se quiere evitar es juzgar la evaluacin por su utilidad simplemente midiendo niveles de xito, y dejando de lado el cuestionamiento de por qu un programa o una poltica se han construido dentro de una serie de valores escogidos en particular, y cmo stos logran cumplir con los objetivos que

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Geir, A (2004) Facts, values and moral education. Nordisk Pedagigik, 24 (3), page 197

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el programa o la poltica se han propuesto. Evitar que las evaluaciones simplemente persigan indicadores de desempeo, pero que lo ms importante sea perseguir los objetivos y la serie de valores que la poltica o programa enmarca. De lo contrario, el enfoque de la evaluacin se reduce a hacerla con base en evidencia y no a crear nuevo conocimiento sobre el tema, y tomando en cuenta los valores con los que se construyen las polticas sociales. Lo ideal sera desarrollar una crtica de valores sobre los objetivos de las polticas y programas. Como lo reconoce la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), una funcin principal de las evaluaciones, es la produccin de estudios que aportan informacin destinada a ser utilizada provechosamente y no a servir de base para aplicar castigos o distribuir incentivos sobre la situacin en que se encuentra la calidad de la educacin impartida. Igualmente, puede contener anlisis sobre la forma en que esa situacin evoluciona, as como investigaciones sobre los diferentes factores que intervienen en las situaciones evaluadas (CEPAL, UNESCO, 2005).

2.10.1. Caractersticas Metodolgicas de la Evaluacin de Polticas de Infancia del Gobierno del Distrito Federal
Tomando en cuenta lo expuesto con anterioridad, la presente evaluacin abarca simultneamente dos niveles de preguntas que busca contestar. Un primer nivel son las preguntas internas de cada programa y responden a qu tanto se adeca a cubrir los objetivos de la poltica general? Y en qu medida sus normas y procedimientos estn en lnea con la CDN y con la aproximacin basada en derechos, tal como se expone en este Captulo? En un nivel ms general, se trata de contestar las preguntas referentes a la poltica en qu medida se est cumpliendo la poltica? En este segundo nivel debemos entender que la generacin de componentes de los diferentes programas sociales puede tener temas diversos como la alimentacin en el programa de desayunos escolares o el apoyo para los grupos ms vulnerables como el recurso econmico que se da a los beneficiaros del programa educacin garantizada a las nias y nios que perdieron a algn padre , pero al final debemos contestar cmo es que estos diversos temas cubren la poltica en general. 28

Dados los objetivos y orientacin de esta evaluacin, el esfuerzo central del presente trabajo est en la evaluacin del cumplimiento de los objetivos de las polticas analizadas. Por tanto, el anlisis de los programas sectoriales se hace tomando en cuenta dos aspectos centrales: a) la adecuacin de la legislacin y normativa a la CDN y al marco conceptual expuesto en este Captulo, y b) la relacin entre cobertura, y poblacin poseedora de derechos. Esta orientacin central implica el esfuerzo del presente trabajo: por una parte, en el anlisis de aspectos relacionados con la normatividad y legislacin; por otra, en las dimensiones y caractersticas de la oferta y la demanda. En este contexto y de manera complementaria se realizaron, adems de entrevistas a funcionarios de gobierno del DF, un conjunto acotado de visitas a centros dependientes del DIF- DF15. Camino a seguir: 1. Primer paso: Construccin de la definicin de la poltica en cuestin. 1.1.- Definicin: se trata de dar una clara definicin con una base conceptual relacionada, por una parte, con la CDN, y con los conceptos de ciudadana y florecimiento humano. Por otra parte, con la temtica correspondiente (educacin, desarrollo temprano, ingreso ciudadano, tiempo libre, desarrollo emocional, proteccin, ) Debe incluir una bsqueda bibliogrfica que d elementos para plantear una razn debidamente sustentada. Ejemplo: Polticas de apoyos vinculados a la equidad en la educacin, para disminuir las desigualdades; lograr que todas las nias y los nios del Distrito Federal puedan tener acceso a la educacin de forma gratuita y equitativa. La gratuidad en la educacin implica que los padres no tengan que incurrir en ningn costo econmico para que sus hijos

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Esta orientacin es innovadora y se aparta en alguna medida de la evaluacin de proyectos con la que eventualmente puede combinarse. Sin embargo, dada las restricciones de fondos y los objetivos centrales planteados para este trabajo, EVALA DF en esta etapa da prioridad a la evaluacin de polticas.

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asistan a la escuela. Esto se traduce en que tanto la enseanza como los componentes necesarios para llevarla a cabo tiles escolares, uniformes escolares, libros de texto, transporte para llegar a las escuelas sean gratuitos. En cuanto al concepto de equidad, debemos incluir en la educacin la equidad en diversas dimensiones como la equidad de gnero, equidad para los grupos ms vulnerables de la sociedad, atencin a la educacin para indgenas y atencin a la educacin para migrantes. Adicionalmente, se deben incluir elementos pro-activos especialmente para los grupos menos favorecidos que ayuden a completar la gratuidad y la equidad en la educacin, como por ejemplo el servicio de desayunos escolares, que fomenta el mejor aprovechamiento del aprendizaje y forma parte esencial de los derechos sociales como son la alimentacin, salud, vivienda y medio ambiente entre otros. Slo as se lograr la meta de brindar una educacin gratuita y equitativa a todas las nias y nios del Distrito Federal. 2. Segundo Paso: Anlisis de la situacin especfica de la infancia en la poltica bajo anlisis, e inclusin de algunos elementos prcticos que componen dicha definicin. Ejemplo: Qu dice la ley? Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Ley de Educacin. Ley General de Desarrollo Social (LGDS). Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal. Ley de Los Derechos de las Nias y los Nios Del Distrito Federal. Los considerando de cada convenio o ley de los que se deriva la creacin de cada programa social. Asimismo, construir un componente de costos, ya que todos los programas incurren en costos tanto para los padres de las nias y nios como para el gobierno que los ofrece. Este componente de costos explica cules son los costos para los padres y cmo es la estructura administrativa del programa, tomando en cuenta todos los elementos para ser beneficiario: registro, credencializacin, transferencias econmicas, administracin de la base de datos, actualizacin del padrn, visitas a las casas, etctera.

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3. Tercer Paso: Analizar individualmente cada programa comprendido en la poltica evaluada. Ejemplo: En la Poltica de apoyos vinculados para la equidad en la educacin para disminuir las desigualdades, se incluyen los siguientes programas: a) Programa Educacin Garantizada. b) Programa de desayunos escolares. c) Programa de uniformes escolares gratuitos. d) Programa de tiles escolares gratuitos. Hacer un anlisis de cmo funciona el programa: metas, objetivos, poblacin atendida, nivel de demanda, etc. Una vez que queda claro qu aspectos cubre el programa y cules no estn siendo cubiertos por ste, hacer una comparacin entre la poltica y el programa. De aqu se deriva un primer nivel de recomendaciones. Qu componentes faltan en los programas sociales para que los objetivos y las metas de la poltica en cuestin se cumplan? Y dar las recomendaciones para lograrlo. 4. Cuarto paso: Contrastar el o los programas con los objetivos de la poltica, como se expuso en el primer paso. De este punto se derivan otra serie de recomendaciones relativas al mbito de la poltica pblica en cuestin. Esta constituye la estructura general que ha seguido el trabajo realizado, y en la cual se presentan los captulos correspondientes al anlisis de las tres reas de poltica especfica seleccionadas.

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Captulo 3 Marco Legal

3.1. Introduccin. Polticas Pblicas Analizadas y Propsito de la Evaluacin Jurdica.
La presente evaluacin ha tenido como objetivo esencial desarrollar un diagnstico sobre el estado de proteccin normativo- estructural de los derechos humanos de la infancia en el Distrito Federal, en el marco de algunas polticas pblicas en la materia que han sido evaluadas16. Para cumplir tal propsito, se realizar en un primer momento un somero anlisis de los principios fundamentales que inspiran la Convencin de los Derechos del Nio, adoptada por la Organizacin de las Naciones Unidas (en adelante, la Convencin o la Convencin de los Derechos del Nio)17. Una vez descritos tales principios, se presentar un esquema comparativo entre los principios y derechos contenidos en esta Convencin, para contrastarlos tanto con la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes18, como con la Ley de los Derechos de Nias y Nios en el Distrito Federal19. Este ejercicio permitir advertir de manera general, el nivel de armonizacin legislativa que se ha alcanzado en relacin con los estndares internacionales de proteccin de los derechos de la infancia, tanto a nivel Federal como en el Distrito Federal.

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Debe resaltarse que el marco jurdico debe ser contrastado a la luz de diversas obligaciones internacionales contradas por el Estado Mexicano, que refieren la necesidad de adoptar medidas positivas econmicas y tcnicas para lograr progresivamente la efectividad de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. En particular, dentro de la Parte II, Artculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, refiere la necesidad de adoptar medidas legislativas a este respecto. A/RES/2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Artculo 2. Ratificado por Mxico el 23 de marzo de 1981. 17 Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Entrada en vigor: 2 de septiembre de 1990, de conformidad con el Artculo 49. www.ohchr.org/SP 18 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de mayo de 2000. 19 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 31 de enero de 2000.

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De manera adicional, y para completar la revisin general del marco normativo que actualmente regula los derechos de la infancia en el Distrito Federal, se desarrollarn bsicamente dos tareas: En primer trmino, se expondr un anlisis general de las diversas obligaciones que se desprenden del instrumento normativo de mayor importancia para la proteccin de este colectivo en la Ciudad de Mxico, como es la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias y Nios en el Distrito Federal publicada el 31 de enero del ao 2000, y que se establece (en consonancia con la Convencin sobre los Derechos del Nio, antes analizada) como el elemento normativo de referencia para la plena garanta de tales derechos. Posteriormente, y con la finalidad de presentar una visin panormica de la extensa y heterognea legislacin vigente en el Distrito Federal que reconoce derechos a favor de la infancia, se presentar una compilacin de las distintas normas que plantean alguna relacin con los derechos de las nias y los nios. Como se podr observar en este ejercicio, la diversidad temtica de las leyes analizadas, no ha constituido un obstculo para la incorporacin de normas que pretenden proteger los derechos de la infancia, pero al mismo tiempo reflejan, en buena medida, la ausencia de un esquema de ordenacin y organizacin de normas, que no slo dificultan el acceso de las personas al conocimiento de los derechos, sino que aumentan las posibilidades de contradicciones en el sistema normativo. Una vez expuesto el marco jurdico general aplicable a los derechos de la infancia en el Distrito Federal, se presentar una valoracin sobre las normas que especialmente reconocen derechos de naturaleza econmica social y cultural, y se intentar exponer la conveniencia de establecer un sistema de indicadores, tanto estructurales como operativos, que permitan que este tipo de normas aseguren un cumplimiento progresivo ms efectivo de los derechos que tutelan, y evitar el extravo de los objetivos para los que

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han sido diseadas20.Es necesario resaltar que, si bien la existencia de normas que reconocen alguna clase de derechos econmicos, sociales y culturales, no constituye en s misma una novedad en el sistema normativo, s lo es, en cambio, la aparicin de leyes que en atencin a un propsito de carcter especfico de proteccin de tales derechos, incorporan obligaciones concretas de naturaleza prestacional (especficamente con implicaciones presupuestales), que imponen obligaciones muy bien definidas a cargo del Estado. Debe puntualizarse que no todas las polticas sociales a favor de la infancia encuentran un fundamento normativo en leyes expedidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, situacin por la cual el anlisis de los indicadores antes referidos, en principio slo es til para aquellas polticas amparadas por leyes que especialmente reconocen esta clase de derechos. Por ello, una vez que se ha presentado el sistema de indicadores para las normas que reconocen derechos econmicos, sociales y culturales, se presentan una serie de disposiciones que sustentan diversos programas y polticas de proteccin de los derechos de la infancia, pero que no cuentan con un referente legislativo, sino que corresponden a acciones adoptadas desde la administracin pblica. Debemos remarcar aqu la importancia de la aprobacin de leyes por parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para dar sustento normativo a las polticas pblicas en cualquier materia, ya que dicha situacin elimina un importante nivel de discrecionalidad por parte de la administracin pblica, contribuyendo a la estabilidad, certeza y permanencia de tales polticas. Con ello, adems que se nos permite identificar claramente aquellas polticas pblicas que operan sin suficiente sustento legislativo, se pretenden advertir algunos de los problemas
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Los denominados Principios de Limburgo, han reconocido la necesidad de adoptar medidas legislativas, judiciales, administrativas, econmicas, sociales y educativas consistentes con la naturaleza de los derechos, con el fin de cumplir con las obligaciones por ellos aceptadas bajo el Pacto. Cuestiones sustantivas que se plantean en la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Principios de Limburgo, Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 24 periodo de sesiones. Ginebra, 13 de noviembre a 1 de diciembre de 2000. E/C.12/2000/13, 2 de octubre de 2000.

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derivados de tal inconsistencia y sealar algunos problemas que tal situacin puede plantear en la operacin y permanencia de dichas polticas. Por tanto, el reconocimiento de derechos en leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa asegura la estabilidad y permanencia de las polticas y las separa de aspectos temporales de naturaleza coyuntural. Por ello la importancia del reconocimiento de los derechos en leyes. Una vez expuesto el anlisis del marco normativo (tanto el que ha sido producto de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal como aquel que ha sido desarrollado por la administracin pblica); y que se ha establecido el sistema de indicadores para la medicin de la fortaleza normativa de ciertas normas que reconocen derechos econmicos, sociales y culturales; finalmente se expondrn de manera particular y focalizada las polticas pblicas que han sido el objeto especfico del presente anlisis, tales polticas son: I. Apoyo econmico para la ciudadana social de las nias y los nios en el Distrito Federal. II. Los programas de atencin diurna de menores en la etapa previa a su entrada al sistema escolar, y menores fuera de horario escolar. III. Apoyos econmicos y complementarios para proveer soporte material a las familias a travs del sistema escolar para disminuir la desigualdad en la educacin bsica. Las recomendaciones sustentadas en la presente investigacin parten de la premisa de fortalecer el marco normativo de proteccin de los derechos de la infancia en el Distrito Federal, y tienen como principal finalidad, estimular el dilogo y discusin de herramientas que fortalezcan la tutela de los derechos humanos en la Ciudad de Mxico.

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3.2. Metodologa del Anlisis

Para la realizacin del presente estudio, se ha desarrollado un proceso de anlisis que comprende esencialmente los siguientes procedimientos: a) Revisin de la totalidad de las normas vigentes en el Distrito Federal, desde la Convencin de los Derechos del Nio de la ONU; la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal, as como de diversas leyes vigentes en el Distrito Federal con independencia de su propsito, a efecto de identificar aquellas normas que especialmente se refieren a cuestiones de infancia, y no slo al otorgamiento de derechos. b) Identificacin de aquellas leyes vigentes en el Distrito Federal, que explcitamente reconocen derechos de carcter prestacional con obligaciones especficas (especialmente en el mbito presupuestal), con el propsito de someterlas a un anlisis comparativo extrayendo los indicadores relevantes que les dan sustento. c) Se han revisado de manera adicional: i) Estatutos; ii) Leyes; iii) Cdigos; iv) Reglamentos; v) Reglas; vi) Normas; vii) Decretos; viii) Acuerdos; ix) Condiciones; x) Circulares; xi) Criterios; xii) Lineamientos; xiii) Convenios; xiv) Resoluciones; xv) Avisos; xvi) Participaciones xvii) Programas; xviii) Polticas; xix) Instructivos; xx) Clasificadores; xxi) Manuales; xxii) Guas21.La revisin de la normativa sealada en el inciso anterior, ha sido realizada con el propsito de identificar la totalidad de lineamientos, normas generales, programas y/o polticas pblicas vinculadas con el eje central del anlisis, buscando su vinculacin con las distintas leyes vigentes y pretendiendo identificar elementos de coherencia, contradiccin o vacos sistemticos en el ordenamiento normativo vigente en el Distrito Federal.Anlisis

21

Todas ellas consultadas en la pgina electrnica de los servicios de Consejera Jurdica del Gobierno del Distrito Federal. http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/index.php?MPrincipal=mlocal

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particular de la instrumentacin y sustento normativo de las polticas pblicas que se estudian con especial atencin.

3.3. Breve Descripcin de los Principios que Orientan la Convencin sobre los Derechos del Nio
Este tratado internacional fue adoptado en el seno de la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas en su resolucin 44/25 de 20 de noviembre de 1989 y entr en vigor el 2 de septiembre de 1990, cuando fue depositado el vigsimo instrumento de ratificacin. En lo que respecta al Estado mexicano, el 26 de enero de 1990 ratific el mismo, y en virtud de lo anterior tal instrumento entrara en vigor el 21 de octubre del mismo ao. Es necesario resaltar algunos de los valores que inspiran este tratado como directrices importantes, entre ellos podemos mencionar los siguientes: libertad, justicia, paz, progreso social, dignidad, tolerancia, igualdad y solidaridad. Asimismo, el prembulo de la Convencin recuerda su fe en los derechos fundamentales del hombre y en la dignidad y el valor de la persona humana, y que han decidido promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de la libertad, lo que en coincidencia con la Declaracin de Derechos Humanos se traduce, tratndose de infantes, en la necesidad de cuidados y asistencia especiales22. Por otro lado, el mismo prembulo dedica una parte especial a resaltar la importancia de la familia como grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los nios , bajo el cual es

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Para una revisin del principio de igualdad en materia de los derechos de las nias y los nios, puede verse la Opinin Consultiva 17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Corte IDH. Condicin Jurdica y Derechos Humanos del Nio. Opinin Consultiva OC-17/02 del 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17.

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recomendable el crecimiento del nio para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad que le propicie un ambiente de felicidad, amor y comprensin23. Tambin inspira la Convencin lo dispuesto en la Declaracin sobre los principios sociales y jurdicos relativos a la proteccin y el bienestar de los nios, con particular referencia a la adopcin y la colocacin en hogares de guarda, en los planos nacional e internacional, las Reglas mnimas de las Naciones Unidas para la administracin de la justicia de menores (Reglas de Beijing); y la Declaracin sobre la proteccin de la mujer y el nio en estados de emergencia o de conflicto armado24. El tratado contiene un total de 54 artculos y se organiza en tres apartados, el primero trata los aspectos sustantivos y medidas a adoptar para garantizar los derechos de los nios; el segundo organiza el Comit de los Derechos del Nio as como sus aspectos adjetivos; y el tercero, contiene las prescripciones correspondientes inter alia, a la adhesin, ratificacin y entrada en vigor del tratado. Para efectos de la descripcin de los aspectos que definen los derechos y principios que protegen a la infancia, nicamente se har referencia al primero de los apartados. Antes de entrar en materia del recuento de los principios que contiene la Convencin, es importante resaltar que sta contiene una definicin de lo que se debe entender por nio: al respecto, este tratado internacional entiende como tal a: todo ser humano menor de dieciocho aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayora de edad25. Esta definicin, a la luz de lo dispuesto en la Observacin General Nmero 6 del Comit de Derechos de la Infancia, implica que los instrumentos legales que rigen la situacin de

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Convencin sobre los Derechos del Nio. Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Prembulo. 24 Convencin sobre los Derechos del Nio. Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Prembulo. 25 Convencin sobre los Derechos del Nio. Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Artculo 1.

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los menores dentro del territorio del Estado no pueden definir al nio de una manera que se aparte de las normas que determinan la mayora de edad en ese Estado26. En cuanto a los principios que guan a la Convencin sobre Derechos de los Nios, y para reforzar que en tal medida son relevantes en los corpus iuris internacionales de proteccin a la infancia, se ha considerado incluir en este recuento referencias a instrumentos internacionales vinculantes para nuestro pas (especficamente la Convencin Americana sobre Derechos Humanos), lo que tambin ha permitido revisar si encuentran significado y sustancia en la propia jurisprudencia del tribunal internacional en materia de derechos humanos, del cual forma parte Mxico (La Corte Interamericana de Derechos Humanos). Asimismo, en algunos de ellos se han incluido algunas referencias a lo sealado por el Comit de Derechos de los Nios constituido por virtud del tratado que estamos comentando.

3.3.1 Principio de No Discriminacin

El principio de no discriminacin puede localizarse en el Artculo 2.1. de la Convencin sobre los Derechos del Nio que establece:
Artculo 2.1. Los Estados Partes respetarn los derechos enunciados en la presente Convencin y asegurarn su aplicacin a cada nio sujeto a su jurisdiccin, sin distincin alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin poltica o de otra ndole, el origen nacional, tnico o social, la posicin econmica, los impedimentos fsicos, el nacimiento o cualquier otra condicin del nio, de sus padres o de sus representantes legales

De igual manera, la Observacin General 3 del Comit de Derechos del Nio define dentro de los principios generales de la Convencin sobre los Derechos del Nio: el derecho a ser protegido contra toda forma de discriminacin (art. 2)27.

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Observacin General No. 6, Comit de los Derechos Nio, Trato de los menores no acompaados y separados de su familia fuera de su pas de origen, 39 perodo de sesiones (2005), U.N. Doc. CRC/GC/2005/6 (2005). www1.umn.edu. Consultada por ltima ocasin el 18 de febrero de 2010.

39

Por su parte la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sealado en su Opinin Consultiva 17 que:

El artculo 1.1 de la Convencin Americana obliga a los Estados a respetar y garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos y libertades all reconocidos sin discriminacin alguna. Todo tratamiento que pueda ser considerado como discriminatorio respecto de los derechos consagrados en la Convencin es, per se, incompatible con sta.

Como se puede apreciar, el principio de no discriminacin constituye un cimiento de enorme importancia para la Convencin.

3.3.2. Inters Superior del Nio

El Artculo 3.1. de la Convencin sobre los Derechos del Nio establece que:
Artculo 3.1. En todas las medidas concernientes a los nios que tomen las instituciones pblicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, una consideracin primordial a que se atender ser el inters superior del nio

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha intentado contribuir a esclarecer este principio jurdico, afectado de una enorme indeterminacin y problemas de precisin en su significado, por lo que ha sostenido que:
Este principio regulador de la normativa de los derechos del nio se funda en la dignidad misma del ser humano, en las caractersticas propias de los nios, y en la necesidad de propiciar el desarrollo de stos, con pleno aprovechamiento de sus potencialidades as como en la naturaleza y alcances de la Convencin sobre los Derechos del Nio El principio 2 de la Declaracin de los Derechos del Nio (1959) establece que: El nio gozar de una proteccin especial y dispondr de oportunidades y servicios, dispensado todo ello por la ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse fsica, mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, as como en
27

Observacin General No. 3, Comit de los Derechos Nio, El VIH/SIDA y los derechos del nio, U.N. Doc. CRC/GC/2003/3 (2003). www1.umn.edu. Consultada por ltima ocasin el 18 de febrero de 2010. www1.umn.edu. Consultada por ltima ocasin el 18 de febrero de 2010.

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condiciones de libertad y dignidad. Al promulgar leyes con este fin, la consideracin fundamental a que se atender ser el inters superior del nio. (El subrayado no es del texto original) 28.

En su sentencia de 8 de julio de 2004, la Corte Interamericana de Derechos Humanos resolvi en el caso de los Hermanos Gomez Paquiyauri que:

El Estado debe respetar el derecho a la vida de toda persona bajo su jurisdiccin,

consagrado en el artculo 4 de la Convencin Americana. Esta obligacin presenta modalidades especiales en el caso de los menores de edad, teniendo en cuenta las normas sobre proteccin a los nios establecidas en la Convencin Americana y en la Convencin sobre los Derechos del Nio. La condicin de garante del Estado con respecto a este derecho, le obliga a prevenir situaciones que pudieran conducir, por accin u omisin, a la afectacin de aqul.29

Por otra parte, en el Caso Villagrn Morales Nios de la Calle resuelto por la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos el 19 de noviembre de 1999, sostuvo que:
El artculo 19 de la Convencin establece que *t+odo nio tiene derecho a las medidas de proteccin que su condicin de menor requieren por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.30

3.3.3. Participacin del Nio en los Procedimientos Donde se Discutan sus Derechos
La transformacin de la doctrina de proteccin de los derechos de la infancia, inaugurada por la Convencin sobre los Derechos del Nio, que modifica la visin tutelar que reconoca a los nios como simples objetos de proteccin para permitir que sean considerados como sujetos de derechos, encuentra en el Artculo 12 una de sus construcciones ms notables:
Artculo 12
28

Corte IDH. Condicin Jurdica y Derechos Humanos del Nio. Opinin Consultiva OC-17/02 del 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17. prrs. 56 y 57.
29

Corte IDH. Caso de los Hermanos Gmez Paquiyauri Vs. Per. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de julio de 2004. Serie C No. 110- prr. 124. 30 Corte IDH. Caso de los Nios de la Calle (Villagrn Morales y otros) Vs. Guatemala. Fondo. Senten cia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63. prr. 187.

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1. Los Estados Partes garantizarn al nio que est en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinin libremente en todos los asuntos que afectan al nio, tenindose debidamente en cuenta las opiniones del nio, en funcin de la edad y madurez del nio. 2. Con tal fin, se dar en particular al nio oportunidad de ser escuchado, en todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al nio, ya sea directamente o por medio de un representante o de un rgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento de la ley nacional. El subrayado es aadido.31

Por su parte, el Comit de Derechos del Nio, en su Observacin General 5 sostuvo que:
El Comit subraya que, en muchos casos, slo los propios nios estn en condiciones de decir si se reconocen y realizan plenamente sus derechos. Es probable que las entrevistas con los nios y la utilizacin de los nios como investigadores (con las salvaguardias adecuadas) constituya una importante manera de averiguar, por ejemplo, hasta qu punto sus derechos civiles, incluido el derecho fundamental consagrado en el artculo 12 a que se escuchen y tengan debidamente en cuenta sus opiniones, se respetan en la familia, la escuela, etc.32

3.3.4. Derecho a la Identidad del Nio

La Convencin sobre los derechos del nio establece en su Artculo 8 que:
Artculo 8 1. Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del nio a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin injerencias ilcitas. 2. Cuando un nio sea privado ilegalmente de algunos de los elementos de su identidad o de todos ellos, los Estados Partes debern prestar la asistencia y proteccin apropiadas con miras a restablecer rpidamente su identidad.

De igual manera la Convencin Internacional sobre la proteccin de todos los trabajadores migratorios y sus familiares establece en su Artculo 29 que:
Artculo 29. Todos los hijos de los trabajadores migratorios tendrn derecho a tener un nombre, al registro de su nacimiento y a tener una nacionalidad.

31

Convencin sobre los Derechos del Nio. Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989.Art. 12. 32 Observacin General No. 5, Comentarios generales adoptados por el Comit de los Derechos Humanos, Artculo 4 - Suspensin de las obligaciones, 13 perodo de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 142 (1981). www1.umn.edu. Consultada por ltima ocasin el 18 de febrero de 2010.

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3.3.5. Fomento a la Conservacin de la Familia

La proteccin de la unidad familiar y el derecho de las nias y los nios a la conservacin de su familia se encuentra plasmada en el Artculo 9 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, que seala:
Artculo 9 1. Los Estados Partes velarn por que el nio no sea separado de sus padres contra la voluntad de stos, excepto cuando, a reserva de revisin judicial, las autoridades competentes determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separacin es necesaria en el inters superior del nio. Tal determinacin puede ser necesaria en casos particulares, por ejemplo, en los casos en que el nio sea objeto de maltrato o descuido por parte de sus padres o cuando stos viven separados y debe adoptarse una decisin acerca del lugar de residencia del nio.33

Por su parte, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos reconoce en su artculo 17 el Derecho a la Proteccin de la Familia, sealando que:
Artculo 17. Proteccin a la Familia 1. La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por la sociedad y el Estado.

La propia Corte Interamericana habra de reconocer el alcance de este derecho y sostuvo que:
En conclusin, el nio debe permanecer en su ncleo familiar, salvo que existan razones determinantes, en funcin del inters superior de aqul, para optar por separarlo de su familia. En todo caso, la separacin debe ser excepcional y, preferentemente, temporalEl nio tiene derecho a vivir con su familia, llamada a satisfacer sus necesidades materiales, afectivas y psicolgicas34.

De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Directriz 14 de Riad ha establecido que:

33

Convencin sobre los Derechos del Nio. Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Art. 9. 34 Corte IDH. Condicin Jurdica y Derechos Humanos del Nio. Opinin Consultiva OC-17/02 del 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17. prr. 77 y 71.

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[c]uando no exista un ambiente familiar de estabilidad y bienestar, los intentos de

la comunidad por ayudar a los padres en este aspecto hayan fracasado y la familia extensa no pueda ya cumplir esta funcin, se deber recurrir a otras posibles modalidades de colocacin familiar, entre ellas los hogares de guarda y la adopcin, que en la medida de lo posible debern reproducir un ambiente familiar de estabilidad y bienestar y, al mismo tiempo, crear en los nios un sentimiento de permanencia, para evitar los problemas relacionados con el "desplazamiento" de un lugar a otro La carencia de recursos materiales no puede ser el nico fundamento para una decisin judicial o administrativa que suponga la separacin del nio con respecto a su familia, y la consecuente privacin de otros derechos consagrados en la Convencin. 35

Por otro lado, la Observacin General 6 del Comit de Derechos de los Nios, ha sealado que:
La localizacin de la familia es un ingrediente esencial de la bsqueda de una solucin duradera y debe gozar de prioridad, salvo cuando el acto de localizacin o la forma en que sta se realiza van contra el inters superior del menor o ponen en peligro los derechos fundamentales de las personas que se trata de localizar36.

3.3.6. Prohibicin de Cualquier Forma de Explotacin

La Convencin sobre los Derechos del Nio establece en sus artculos 32 y 34 que:
Artculo 32. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio a estar protegido contra la explotacin econmica y contra el desempeo de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educacin, o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral o social. 2. Los Estados Partes adoptarn medidas legislativas, administrativas, sociales y educacionales para garantizar la aplicacin del presente artculo. Con ese propsito y teniendo en cuenta las disposiciones pertinentes de otros instrumentos internacionales, los Estados Partes, en particular: a) Fijarn una edad o edades mnimas para trabajar;

35

Corte IDH. Condicin Jurdica y Derechos Humanos del Nio. Opinin Consultiva OC-17/02 del 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17. prr. prr. 73. 36 Observacin General No. 6, Comentarios generales adoptados por el Comit de los Derechos Humanos, Artculo 6 - Derecho a la vida, 16 perodo de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 143 (1982). www1.umn.edu. Consultada por ltima ocasin el 18 de febrero de 2010.

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b) Dispondrn la reglamentacin apropiada de los horarios y condiciones de trabajo; c) Estipularn las penalidades u otras sanciones apropiadas para asegurar la aplicacin efectiva del presente artculo. Artculo 34 Los Estados Partes se comprometen a proteger al nio contra todas las formas de explotacin y abuso sexuales.37

La Opinin Consultiva 17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableci por otro lado que: la familia debe proporcionar la mejor proteccin de los nios contra el abuso, el descuido y la explotacin y el Estado se halla obligado no slo a disponer y ejecutar directamente medidas de proteccin de los nios, sino tambin a favorecer, de la manera ms amplia, el desarrollo y la fortaleza del ncleo familiar.

3.4. Anlisis Comparativo entre la Convencin sobre los Derechos del Nio y las Leyes que Reconocen Derechos de las Nias y los Nios en los mbitos Federal y del Distrito Federal

A continuacin, se presenta un breve anlisis que presenta algunos resultados de aplicar un sistema de comparacin entre la Convencin sobre los Derechos del Nio de Naciones Unidas; la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes38 as como con la Ley de los Derechos de Nias y Nios en el Distrito Federal39. En principio debe resaltarse la existencia de un patrn generalizado de coincidencias en sus principios y derechos reconocidos, lo cual en principio nos lleva a pensar que el modelo de ambas disposiciones (la federal y la del Distrito Federal), ha intentado seguir el modelo terico impuesto por la Convencin, y que desde luego parte del esquema de proteccin integral o garantista de los derechos de la infancia, frente a un esquema

37

Convencin sobre los Derechos del Nio. Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Arts. 32 y 34. 38 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de mayo de 2000. 39 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 31 de enero de 2000.

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tradicionalista, como lo era la visin tutelar de derechos que observaba a las nias y nios simplemente como objetos de tutela y no como sujetos plenos de derechos. Por tanto, y teniendo en cuenta lo anterior, lo que se presenta a continuacin constituyen las particularidades del anlisis comparativo en relacin con aspectos concretos observados tanto en la Convencin como en las leyes Federal y del Distrito Federal (ANEXO 0).

3.4.1. Definicin del Concepto Nio

En cuanto a la definicin de nio, la Ley local utiliza un criterio especfico para establecer el concepto de nio o nia, a travs de la determinacin de la edad y no distingue dentro de este grupo a los adolescentes, como s lo hace la Ley federal. Ambos ordenamientos coinciden con el texto de la Convencin, no obstante, sta ltima posee una redaccin que da lugar a las excepciones, considerando que en cada Estado puede haber distintas previsiones jurdicas que permitan la emancipacin anticipada de un nio.

3.4.2. Obligacin de Supervisin de Instituciones Encargadas del Cuidado de Nias y Nios

Respecto a la obligacin de asegurar una supervisin adecuada en las instituciones encargadas del cuidado del nio, la Ley local atribuye al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, el deber de vigilar que esa obligacin sea cumplida por las instituciones y hogares que presten atencin de ese tipo; a diferencia de la Ley Federal que no hace pronunciamiento alguno.

3.4.3. Determinacin de Acciones por parte del Gobierno

En relacin con la obligacin de adoptar medidas para garantizar el efectivo goce de los derechos, la Convencin determina que los Estados deben llevar a cabo las acciones necesarias para que ello se cumpla; la Ley local es especfica en cuanto a estas medidas (se establecen tanto acciones concretas en materia de educacin, salud, recreacin y proteccin jurisdiccional por mencionar algunos aspectos; como autoridades obligadas a

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cumplir con tales acciones y programas) a diferencia de la Ley federal que nicamente plantea disposiciones de tipo general y la adopcin de un programa.

3.4.4. Derechos y Deberes de los Padres y la Familia

Tanto la Ley federal como la local son omisas respecto a la obligacin de respetar los derechos y deberes de los padres, y de los miembros de la familia, aspecto efectivamente reconocido en la Convencin.

3.4.5. Principio de Concurrencia o Corresponsabilidad

Se regula en la Ley federal y local de forma expresa, el Principio de Concurrencia o Corresponsabilidad, aparentemente no mencionado en la Convencin. Este principio establece que tanto los rganos del Estado como los padres y familiares son responsables por el cuidado de los menores. Nuevamente la Ley local es ms casustica en cuanto al contenido y condiciones de cumplimiento del Principio en cuestin.

3.4.6. Derecho a la Nacionalidad

La Ley local no prev el derecho a la nacionalidad o identidad del nio; como s lo hacen la Convencin y la Ley federal de la materia.

3.4.7. Separacin de las Nias y Nios de sus Padres

De forma similar no existe previsin jurdica en la Ley local en cuanto al derecho de los nios a no ser separados de sus padres, tal cual lo establece la Convencin.

3.4.8. Derecho a la Certeza Jurdica

Un aspecto destacable de la Ley local es el establecimiento del derecho de los nios a la certeza jurdica, principio reconocido implcita o explcitamente en los instrumentos internacionales, as como en la Constitucin Poltica de Mxico y no previsto en la Ley federal.

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3.4.9. Derecho del Nio a no Sufrir Injerencias Arbitrarias

A diferencia de la Convencin y la Ley federal, la Ley local no contiene el derecho a que el nio no sea objeto de injerencias arbitrarias.

3.4.10. Deberes de Proteccin a Nios Privados de su Libertad

La Ley federal establece como obligacin del Estado (Federacin, Distrito Federal y Entidades), llevar a cabo medidas para proteger a los nios que viven privados de sus derechos. Esta disposicin no se prev en la Convencin ni en la Ley local.

3.4.11. Deberes de los Nios

Los deberes de los nios nicamente se establecen en la Ley federal; la Convencin no seala nada relativo a este punto, al igual que la Ley local. No obstante, la Ley federal seala que dichos deberes son los propios que exige el respeto de todas las personas y el aprovechamiento de los recursos que se dispongan para su desarrollo, es decir, enuncia deberes que tambin son exigibles a personas mayores de edad.

3.4.12. Nios Privados de su Medio Familiar

Le ley local no prev disposiciones relativas a los derechos de los nios que son privados de su medio familiar; aspecto previsto en la Convencin y en la Ley federal, que se relaciona con la obligacin del Estado a brindar proteccin a los nios que estn en este supuesto, para garantizar los cuidados que necesitan.

3.4.13. Nios Refugiados

Tanto la Ley federal como la local, omiten regular lo relativo a los nios refugiados, obligacin que conforme a la Convencin pertenece a los Estados parte, en el marco de diversas disposiciones de derecho internacional en la materia.

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3.4.14. Nios con Discapacidad

La Ley federal establece la definicin de persona con discapacidad, aunque no se refiere especficamente a los nios; este concepto est previsto por la Convencin y por el Gobierno del Distrito Federal, en leyes que regulan especficamente la proteccin a las personas que se encuentran en esta condicin. Por el contrario, los tres dispositivos comparados prevn lo relativo a los derechos de los nios impedidos mental o fsicamente.

3.4.15. Derecho de los Nios a la Seguridad Social

La Convencin regula como un derecho de los nios, el beneficiarse de la seguridad social que brinda el Estado, pudiendo solicitar esta prestacin una persona en nombre del nio o el nio directamente; este derecho no est previsto por las Leyes federal ni local.

3.4.16. Proteccin contra la Venta y Trata de Personas

Un aspecto que no se encuentra en la Ley de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal pero que s se encuentra previsto en la Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotacin Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal, y forma parte de las disposiciones de la Convencin, es el relativo a la proteccin que se debe dar a los nios en contra del secuestro, venta y trata de personas.

3.4.17. Derecho de la Nia y el Nio a Recibir un Trato Digno y Apropiado

Aunque la Ley local seala como un derecho de los nios el recibir un trato digno y apropiado cuando cometan infracciones, la estipulacin resulta demasiado general, considerando que la Convencin y la Ley federal establecen de manera especfica la forma en que debe garantizarse la proteccin al nio en estos casos.

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3.4.18. Respeto de Normas de Derecho Internacional Humanitario

La Ley local no prev la obligacin de respetar las normas de derecho internacional humanitario, en relacin con los derechos de los nios, como s lo hace la Convencin y la Ley federal.

3.4.19. Proteccin a Nios de la Calle

Finalmente un aspecto destacable son las disposiciones que contiene la Ley local respecto a los derechos de los nios de la calle, no incluidas por la Convencin ni por la Ley federal. Es relevante esta regulacin, en virtud de que se trata de nios que por diversas circunstancias estn lejos del cuidado de un adulto y se debe garantizar que puedan ejercer sus derechos de forma directa.

3.5. Anlisis de la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal
Esta Ley, que constituye parte esencial del marco jurdico para la proteccin de las y los nios de la Ciudad de Mxico, fue diseada por la I Legislatura de la Asamblea del Distrito Federal y publicada en la Gaceta Oficial el 31 de enero de 2000. En sus dispositivos, estructura bajo los principios del inters superior del nio, de corresponsabilidad y de equidad, entre otros, la manera en la cual son protegidos los derechos de la infancia en la capital del pas. Para ello, articula sus normas bajo una organizacin especfica que, partiendo del reconocimiento de los derechos de los nios y nias, establece sus principios rectores, detalla obligaciones para la familia y para las autoridades, constituye como rgano asesor al Consejo Promotor de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal, especifica las acciones de gobierno en diversas materias, define quines son las nias y los nios que se encuentran en situaciones de desventaja social y, finalmente, seala las obligaciones especficas para las instituciones encargadas de brindar atencin a la infancia.

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Al tenor de lo establecido en su artculo 1, la Ley es definida como de orden pblico, inters social y de observancia general en el Distrito Federal, aplicable a todas las nias y nios que se encuentren en el Distrito Federal tanto por la Administracin Pblica Centralizada como por la descentralizada del gobierno capitalino. Esta ley tiene por objeto: I. Garantizar y promover el ejercicio de los derechos de las nias y nios; II. Establecer los principios que orienten las polticas pblicas a favor de las y los nios; y fijar los lineamientos y bases para la instrumentacin y evaluacin de las polticas pblicas y de las acciones de defensa y representacin jurdica, asistencia, provisin, prevencin, proteccin y participacin para la promocin y vigencia de los derechos de los nios y nias.40 Mediante las mencionadas acciones, segn el texto de la Ley, ser posible: a) impulsar y consolidar la atencin integral y la generacin de oportunidades de manera igualitaria para las y los nios; b) establecer los mecanismos que faciliten el ejercicio de los derechos de las nias y nios; c) promover la cultura de respeto hacia las nias y nios en el mbito familiar, comunitario y social, as como en el pblico y el privado; d) establecer las facultades y obligaciones de la Administracin Pblica para su cumplimiento41. Cabe mencionar que la Ley cuenta con un amplio aparato conceptual propio diseado por el legislador, que contiene un catlogo de definiciones que utiliza el texto legal respecto de los siguientes trminos: a) abandono, b) acciones de participacin, c) acciones de prevencin, d) acciones de proteccin, e) acciones de provisin, f) actividades marginales, g) administracin pblica, h) asistencia social, i) atencin integral, j) atencin y proteccin integral especial, k) hogar provisional; i) maltrato fsico, j) maltrato psico-emocional, k) nia o nio, y l) nias o nios que se encuentren o vivan en circunstancias de desventaja social.

40 41

Artculo 2. Idem.

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3.5.1. Principios de Observancia, Aplicacin e Interpretacin de la Ley

Los principios reconocidos en su Artculo 4 son: a) El Inters Superior de las nias y nios que implica dar prioridad al bienestar de las nias y nios ante cualquier otro inters que vaya en su perjuicio. b) La Corresponsabilidad o Concurrencia, que asegura la participacin y responsabilidad de la familia, rganos locales de gobierno y sociedad en la atencin de las nias y nios. c) Igualdad y equidad en todos los mbitos que conciernen a las nias y nios. d) La familia como espacio preferente para el desarrollo de las nias y nios. e) Que la nia o nio tienen diversas etapas de desarrollo y diversas necesidades que deben llevar a la elaboracin de respuestas gubernamentales especiales y polticas pblicas especficas, dependiendo de la etapa de desarrollo en la que se encuentre. f) Que las nias y nios deben vivir en un ambiente libre de violencia. g) Respeto universal a la diversidad cultural, tnica y religiosa.

3.5.2. Derechos de las Nias y Nios

Establece en forma particular para las nias y los nios del Distrito Federal los siguientes derechos:42 a) A la Vida, Integridad y Dignidad43:
42 43

Artculo 5. I. A la vida, con calidad, siendo obligacin del padre y la madre, de la familia, de los rganos Locales de Gobierno del Distrito Federal y de la sociedad, garantizar a las nias y nios, su sobrevivencia y su desarrollo, as como el acceso a los medios y mecanismos necesarios para ello; II. A la no discriminacin, por lo que la observancia a sus derechos se har sin distincin alguna, independientemente del fenotipo, color, sexo, idioma, religin, opinin, origen nacional, tnico o social, posicin econmica, impedimentos fsicos, el nacimiento o cualquier otra condicin de la nia y nio, de su madre, padre o tutores; III. A una vida libre de violencia; IV. A ser respetado en su persona, en su integridad fsica, psicoemocional y sexual;

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b) A la identidad, Certeza Jurdica y Familia44: c) A la Salud y Alimentacin45: d) A la Educacin, recreacin, informacin y participacin 46

V. A ser protegidos contra toda forma de explotacin; VI. A recibir proteccin por parte de sus progenitores, familiares, rganos locales de gobierno y sociedad; y VII. A recibir informacin respecto de cuestiones de seguridad pblica y de proteccin civil. 44 I. A la identidad, tomando como base el conjunto de atributos y derechos de la personalidad conforme a lo previsto en la legislacin civil; II. A ser registrados despus de su nacimiento, con un nombre y apellidos propios, de conformidad con lo establecido en la legislacin civil; III. A solicitar y recibir informacin sobre su origen, sobre la identidad de sus padres y a conocer su origen gentico; IV. A vivir y crecer en el seno de una familia, conocer a sus progenitores y a mantener relaciones personales y contacto directo con ellos, an en el caso de estar separados, salvo si ello es contrario al inters superior de la nia y nio; V. A integrarse libremente y sin presin de ninguna autoridad, institucin u organizacin, a un hogar provisional y a recibir los beneficios de la adopcin llegado el caso; VI. A emitir su opinin en todos los asuntos que le afecten y a ser escuchado tomando en cuenta su edad y madurez en todo procedimiento judicial o administrativo, ya sea directamente o por medio de representante; VII. A recibir un trato digno y apropiado cuando sean vctimas de cualquier tipo de ilcito o cuando ellos mismos cometan infracciones; VIII. A recibir el apoyo de los rganos locales de gobierno, en lo relativo al ejercicio y respeto de sus derechos a travs de las instituciones creadas para tal efecto como son: Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Distrito Federal, del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, de las Procuraduras competentes y de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal. 45 I. A poseer, recibir o tener acceso a los satisfactores necesarios, considerando alimentos, bienes, servicios y condiciones humanas o materiales, que posibiliten su desarrollo armnico e integral en el mbito fsico, intelectual, social y cultural; II. A tener acceso a los servicios mdicos necesarios, para la prevencin, tratamiento, atencin y rehabilitacin de discapacidades y enfermedades, de acuerdo con las bases y modalidades que establecen las disposiciones jurdicas de la materia; III. A recibir orientacin y capacitacin para obtener conocimientos bsicos en materia de salud, nutricin, higiene, saneamiento comunitario y ambiental, as como todo aquello que favorezca su cuidado personal; IV. A ser protegidos y orientados contra el consumo de drogas, estupefacientes, uso de tecnologas o cualquier otra cosa que les genere estado de dependencia o adiccin; V. A la salud y a los servicios integrales para la prevencin, el tratamiento de enfermedades, su atencin y rehabilitacin. 46 I. A expresar su opinin libremente, conocer sus derechos y a ser escuchados en el mbito familiar y comunitario, as como en todo procedimiento administrativo o judicial, que afecte sus esferas personal, familiar y social; II. A ser tomados en cuenta para cualquier acto relacionado con su vida personal y social; III. De asociarse y reunirse; IV. A recibir informacin adecuada a sus etapas de crecimiento, que promueva su bienestar social, as como su salud bio-psicosocial y sexual, enalteciendo los valores de paz, equidad, democracia, solidaridad, libertad, justicia, respeto y tolerancia; V. A recibir educacin de calidad, conforme lo seala el Artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos;

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e) A la Asistencia Social47: f) Y los dems que les reconozcan otros ordenamientos legales.

3.5.3. Obligaciones de la Familia

La Ley contiene una serie de obligaciones especficas para los miembros de la familia48, en donde destaca la establecida en el Artculo 8, la cual precisa la igual responsabilidad de ambos progenitores en el desarrollo sano e integral de sus hijos, debiendo garantizar lo necesario para su subsistencia, salud, educacin y los elementos que favorezcan su incorporacin al medio social. La Ley tambin prev la circunstancia de las nias o nios que se encuentren privados de su familia; en este caso, seala la obligacin de la Secretara de Desarrollo Social y del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, ambos del Distrito Federal, de brindar su apoyo, asistencia social, atencin integral y en su caso, procurarles un hogar provisional49. En esta misma hiptesis el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Distrito Federal deber establecer los mecanismos para que se logre que las nias y nios que lo requieran ejerzan plenamente los derechos, propiciando: I. La participacin de hogares provisionales en su cuidado y proteccin cuando se encuentren privados de su familia de
VI. A participar en la vida cultural de su comunidad, as como al desarrollo de la creacin artstica, a la recreacin, esparcimiento, actividad deportiva, y a los juegos y actividades propias de su edad; 47 A ser sujetos de programas de asistencia social cuando se encuentren o vivan en circunstancias de desventaja social, que garanticen la proteccin integral en tanto puedan valerse por s mismos y que le auxilien a recuperar su salud y equilibrio personal, en caso de dao fsico o mental; 48 En su Artculo 7 establece las siguientes: I. Asegurar el respeto y la aplicacin eficaz de los derechos establecidos en la presente Ley, as como garantizarles que no sufran ningn tipo de violencia, discriminacin, maltrato, explotacin o violacin a sus derechos, en el seno de sus familias, en los centros de enseanza, en los espacios de recreacin o en cualquier otro lugar en que se encuentren; II. Prevenir las situaciones, acciones o hechos que amenacen o violen sus derechos previstos en el presente ordenamiento y en las dems leyes; III. Proporcionar apoyo, cuidados, educacin, proteccin a la salud, alimentacin suficiente y adecuada; IV. Cumplir con el trmite de inscripcin en el Registro Civil. V. Realizar los trmites de inscripcin para que reciban la educacin obligatoria; VI. Incentivarlos para que realicen actividades culturales, recreativas, deportivas y de esparcimiento, que les ayuden a su desarrollo integral; VII. Respetar y tener en cuenta el carcter de sujeto de derecho; y VIII. Darles a conocer sus derechos, as como brindarles orientacin y direccin para su ejercicio y debida observancia. 49 Artculo 14.

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origen, como una de las opciones temporales garantizando la determinacin de su certeza jurdica ante autoridad; y II. La adopcin de conformidad con el Cdigo Civil50.

3.5.4. Obligaciones de las Autoridades

La Ley confiere obligaciones especficas en materia de proteccin a la infancia del Distrito Federal a las siguientes autoridades y dependencias capitalinas: a) Jefe de Gobierno 51; b) Secretara de Desarrollo Social52, c) Secretara de Salud53; d) Sistema para el Desarrollo

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Artculo 15. Artculo 17.- Corresponde al Jefe de Gobierno en relacin a las nias y nios: I. Realizar, promover y alentar los programas de defensa y representacin jurdica, asistencia, proteccin, provisin, prevencin, participacin y atencin; II. Concertar con la Federacin, Estados y Municipios, los convenios que se requieran, para la realizacin de programas de defensa y representacin jurdica, proteccin, provisin, prevencin, participacin y atencin; III. Concertar la participacin de los sectores social y privado en la planeacin y ejecucin de programas; IV. Coordinar las acciones y promover medidas de financiamiento para la creacin y funcionamiento de instituciones y servicios para garantizar sus derechos; V. Fomentar e impulsar la atencin integral; VI. Promover, fomentar, difundir y defender el ejercicio de sus derechos, as como las obligaciones de los responsables de stos; VII. Fomentar y promocionar la estabilidad y el bienestar familiar; VIII. Implementar, en coordinacin con las instancias competentes, las medidas de seguridad pblica y de proteccin civil en los centros educativos, culturales y recreativos; as como programas de educacin vial y acciones preventivas con la participacin de la comunidad; IX. Presidir el Consejo Promotor; X. Crear los mecanismos o instancias correspondientes para el cumplimiento de esta Ley; y XI. Las dems que le confieran otros ordenamientos jurdicos. 52 Artculo 18.- Corresponde a la Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal en relacin con las nias y nios: I. Formular, fomentar, coordinar, instrumentar y difundir, salvo que de forma expresa las leyes atribuyan a otras dependencias, las polticas pblicas, programas y acciones de defensa y representacin jurdica, provisin, prevencin, proteccin y participacin para el mejoramiento general de sus condiciones de vida, en el Distrito Federal, promoviendo la equidad y la igualdad de oportunidades, tendientes a disminuir la exclusin social; II. Gestionar, coordinar y evaluar la cooperacin tcnica internacional en el Distrito Federal; III. Fomentar la participacin corresponsable de la sociedad, de las instituciones pblicas y privadas, en el diseo e instrumentacin de las polticas y programas relacionados con ellos; IV. Establecer instrumentos que posibiliten la concurrencia de instancias gubernamentales y de los distintos sectores sociales en el diseo, elaboracin, ejecucin y evaluacin de las acciones en su favor; V. Fomentar la investigacin de las diversas metodologas y modelos de atencin con las nias y nios que carecen de habitacin cierta y viven en la calle, elaborando una evaluacin de los resultados que permitan identificar a los ms efectivos; VI. Detectar las necesidades y definir los objetivos de las polticas sociales de cobertura, calidad y equidad, encaminadas a ampliar y coordinar esfuerzos, para apoyar su desarrollo integral; VII. Establecer acciones y lneas estratgicas de gestin social en su beneficio;

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VIII. Establecer, fomentar, coordinar y ejecutar programas dirigidos al fortalecimiento de la familia en el Distrito Federal, en coordinacin con el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Distrito Federal; IX. Promover los servicios integrales en las diferentes unidades con las que cuenta la Administracin Pblica, as como optimizar el funcionamiento de los ya existentes; X. Integrar el Consejo Promotor y actuar como Secretara Tcnica del mismo; XI. Promover la difusin y defensa de sus derechos, as como las disposiciones legales que se relacionan con ellos, con el fin de propiciar su efectiva aplicacin; XII. Vigilar que las organizaciones sociales y privadas que presten servicios o realicen actividades en su beneficio, lo hagan respetando en todo momento sus derechos; en caso de detectar irregularidades deber hacerlas del conocimiento de las autoridades competentes, para lo cual se establecern los sistemas de registro e informacin que se requieran; XIII. Elaborar, dentro del mbito de sus atribuciones, lineamientos generales para la prestacin de servicios sociales, as como proponer a las instituciones encargadas de su aplicacin las normas tcnicas necesarias; y XIV. Las dems que le confieran otros ordenamientos jurdicos. Artculo 19.- Las Secretara de Desarrollo Social, de Salud y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Distrito Federal, se coordinarn a fin de que promuevan y vigilen el cumplimiento del derecho a la alimentacin de las nias y nios, estableciendo las medidas y mecanismos necesarios para coadyuvar a que reciban la alimentacin de calidad que necesitan para su desarrollo integral. 53 Artculo 20.- Corresponde a la Secretara de Salud del Distrito Federal en relacin con las nias y nios: I. Realizar las acciones necesarias de prevencin y provisin, para garantizar la salud; II. Concertar convenios con instituciones pblicas y privadas, federales o estatales, para la prestacin de servicios gratuitos a nias y nios en condiciones de desventaja social, maltratados, vctimas de delitos, con discapacidad, con enfermedades terminales o nias embarazadas, en cuanto a la hospitalizacin, tratamiento y rehabilitacin; III. Garantizar que su hospitalizacin se haga con respeto a sus derechos; IV. Participar en los programas de polticas compensatorias para nias y nios en condiciones de desventaja social garantizndoles el acceso a los Centros de Salud y hospitalarios para que reciban los servicios que requieran de forma prioritaria; V. Organizar campaas de difusin de los servicios que brindan las instituciones pblicas, privadas y sociales; VI. Promover campaas de atencin mdica preventiva y participar en las campaas de vacunacin universal; VII. Promover campaas para brindar atencin odontolgica, detectar problemas visuales y auditivos; VIII. Disear programas de informacin y prevencin de enfermedades infecto contagiosas; IX. Promover programas de educacin sexual, respetando en todo momento su integridad; X. Disear programas para garantizar la atencin, en los servicios integrales de salud con los que cuenta la Administracin Pblica, a las nias y nios que no cuentan con los servicios de seguridad social; XI. Orientar a la comunidad sobre el significado de la maternidad y paternidad responsables, del parto y de los cuidados personales de la madre y de la nia o nio; XII. Promover campaas de sensibilizacin a fin de mantener los vnculos de la madre con su hijo, con su familia y su comunidad; y XIII. Las dems que le confieran la Ley de Salud para el Distrito Federal y otros ordenamientos jurdicos. Artculo 21.- La Secretara de Salud del Distrito Federal disear, en concordancia con el Programa Nacional de Salud, polticas y programas en materia de salud integral de las nias y nios, tendientes a prevenir enfermedades endmicas y epidmicas, a la desnutricin, accidentes o situaciones de riesgo para su integridad fsica, psicolgica y social. Estas polticas tendrn por objeto: I. Reducir la mortalidad infantil; II. Asegurar la prestacin de la asistencia mdica necesaria; III. Asegurar que todos los sectores de la sociedad, y en particular los padres, madres, nias y nios conozcan los principios bsicos de la salud y la nutricin, as como las ventajas de la lactancia materna, la higiene y las medidas de prevencin de accidentes; y

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integral de la Familia del Distrito Federal54; e) Jefes Delegacionales55; f) Secretara del Medio Ambiente56 y g) Secretara de Turismo57.

IV. Desarrollar campaas en materia de educacin sexual, encaminadas a la prevencin de embarazos no deseados y enfermedades de transmisin sexual. Artculo 22.- La Secretara de Salud promover la celebracin de convenios con instituciones pblicas y privadas, federales o estatales, para la prestacin de servicios gratuitos a nias y nios maltratados, vctimas de delitos, con discapacidad, con enfermedades terminales o nias y adolescentes embarazadas, en cuanto a la hospitalizacin, tratamiento y rehabilitacin. 54 Artculo 23.- Corresponde al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Distrito Federal en materia de nias y nios: I. Realizar las actividades de Asistencia Social, as como fomentar y promover la estabilidad y el bienestar familiar; II. Proporcionar en forma gratuita los servicios de asistencia jurdica y orientacin a las nias y nios, a sus progenitores, familiares, tutores o quienes los tengan bajo su cuidado. Patrocinar y representar a las nias y nios ante los rganos jurisdiccionales en los trmites o procedimientos relacionados con stos; III. Realizar acciones de prevencin y proteccin a nias, nios maltratados, en desamparo o con problemas sociales, para incorporarlos al ncleo familiar o albergarlos en instituciones adecuadas para su custodia, formacin e instruccin, as como garantizar en todo momento su situacin jurdica conforme a lo previsto en el Cdigo Civil; IV. Coadyuvar con la Procuradura en la atencin y tratamiento de las nias y nios vctimas del delito; V. Impulsar y promover el reconocimiento y ejercicio de los derechos de las nias y nios en condiciones de desventaja social y establecer centros de informacin y denuncia que permitan canalizar y gestionar la atencin de los mismos; VI. Ejecutar acciones y programas de proteccin especial para las nias y nios en condiciones de desventaja social; VII. Promover, mediante la va conciliatoria, la solucin a la problemtica familiar, cuando no se trate de delitos tipificados por el Cdigo Penal o infracciones previstas en la Ley de Asistencia y Prevencin de la Violencia Familiar; VIII. Recibir quejas, denuncias e informes en relacin de quienes ejerzan la patria potestad, la tutela, curatela o guarda y custodia o quienes los tengan bajo su cuidado, sobre la violacin de los derechos de las nias o nios, hacindolo del conocimiento de las autoridades competentes y de ser procedente ejercitar las acciones legales correspondientes; IX. Denunciar ante las autoridades competentes cualquier caso de maltrato, lesiones, abuso fsico o psquico, sexual, abandono, descuido o negligencia, explotacin, y en general cualquier accin que perjudique a la nia o nio; X. Poner a disposicin del Ministerio Pblico o de cualquier rgano jurisdiccional los elementos a su alcance para la proteccin de las nias y nios y proporcionar a aqullos la informacin que les requieran sobre el particular; XI. Procurar que las nias y nios que se encuentren o vivan en circunstancias de desventaja social, cuenten con un lugar donde vivir, que tengan los espacios suficientes para cubrir sus necesidades bsicas, dentro de una familia u hogar provisional o instituciones de asistencia pblica o privada; XII. Vigilar que las instituciones y los hogares provisionales presten el cuidado y atencin adecuada a las nias y nios, respetando sus derechos, a travs de mecanismos de seguimiento y supervisin, en coordinacin con la Secretara de Desarrollo Social; XIII. Gestionar ante el Registro Civil la inscripcin en las partidas regstrales de las nias y nios, solicitadas por instituciones privadas y sociales; XIV. Establecer programas de apoyo a las familias para que la falta de recursos no sea causa de separacin de las nias y nios;

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3.5.5. El Consejo Promotor de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal
Este Consejo es creado por virtud del Artculo 25 de la Ley, como un rgano honorario, de asesora, apoyo y consulta del Gobierno del Distrito Federal, as como de concertacin entre los sectores pblico, social y privado, con el objeto de promover, proponer y concertar acciones que favorezcan el pleno cumplimiento de sus derechos. Se encuentra integrado por 11 titulares58 y entre sus funciones se encuentran:59 I. Proponer programas en beneficio de las nias y nios;

XV. Supervisar y vigilar que en cada institucin que atienda a las nias y nios se lleve un registro personalizado de los mismos; XVI. Promover la filiacin de las nias y nios, para efectos de su identidad; XVII. Comparecer ante las autoridades o instituciones competentes, en los casos en que corresponda o se le designe para ejercer la guarda y custodia provisional y en su caso, la tutela de las nias y nios en los trminos de las disposiciones legales aplicables; XVIII. Recabar los informes y datos estadsticos que requiera para el debido cumplimiento de sus atribuciones y solicitar el auxilio de las dems autoridades en el mbito de su competencia; y XIX. Las dems que le confieran otros ordenamientos jurdicos. 55 Artculo 24.- Corresponde a los Jefes Delegacionales en relacin con las nias y nios: I. Participar en la elaboracin y ejecucin de los programas dirigidos a solucionar la problemtica que les afecte en su respectiva demarcacin territorial; II. Impulsar dentro de su demarcacin las actividades de defensa y representacin jurdica, proteccin, provisin, prevencin, participacin y atencin en coordinacin con las Secretaras del ramo; III. Promover la concertacin entre los sectores pblico, privado y social, para mejorar su calidad de vida en la demarcacin territorial. 56 Artculo 32.- La Secretara del Medio Ambiente promover, entre otras acciones, las siguientes: I. El respeto y conocimiento de la naturaleza, por parte de las nias y nios, informndoles sobre la importancia de un medio ambiente saludable y capacitndoles para el aprovechamiento positivo de ste; II. Programas formativos, de divulgacin y de concientizacin sobre el reciclaje de residuos y materiales, el uso responsable de recursos naturales y, especficamente, de energas no contaminantes y, en general, sobre la necesidad de adquirir hbitos saludables para la conservacin del medio ambiente; 57 Artculo 42.- La Secretara de Turismo fomentar el turismo de las nias y nios dentro del Distrito Federal, bien en grupos escolares, asociaciones o con sus familias. 58 De conformidad con el Artculo 26 de la Ley, se conforma por los siguientes integrantes: El Jefe de Gobierno del Distrito Federal quien presidir y tendr voto de calidad; los responsables de las siguientes entidades y dependencias del Distrito Federal: Secretara de Gobierno, Secretara de Desarrollo Social, Secretara de Salud, Secretara de Seguridad Pblica, Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal quienes nombrarn a un representante del nivel jerrquico inmediato quienes asistirn en forma permanente. As como por tres Diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de las Comisiones relacionadas con el tema de las nias y nios 59 Artculo 27.

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II.

Proponer un programa de concertacin de acciones entre las distintas Dependencias de la Administracin Pblica que fije lineamientos generales para unificar los criterios en el ejercicio de los recursos financieros destinados a los programas de atencin a los nias y nios;

III.

Fomentar y fortalecer la colaboracin, concertacin, coordinacin, y participacin corresponsable de instituciones pblicas y privadas, en la realizacin de acciones para garantizar el ejercicio de los derechos de las nias y nios en el Distrito Federal;

IV.

Proponer los mecanismos e instrumentos tendientes a la consecucin de aportaciones y donaciones que realicen las personas fsicas y morales, pblicas o privadas, de carcter local, nacional o internacional, con el propsito de coadyuvar con el cumplimiento, respeto y ejecucin de los planes y programas dirigidos en beneficio de las nias y nios en el Distrito Federal, debiendo estar el Consejo informado en todo momento;

V.

Evaluar los logros y avances de los programas de la Administracin Pblica en la materia y proponer medidas para su optimizacin;

VI.

Analizar y proponer a las instancias competentes, modelos de atencin para las nias y nios;

VII.

Contribuir a la difusin de los principios, derechos y deberes de las nias y nios en el Distrito Federal.

3.5.6. Acciones del Gobierno en Materias Especficas

La Ley establece como reas especficas de intervencin gubernamental a favor de la proteccin de la infancia las siguientes: a) Educacin y Cultura: Como un derecho inalienable de las y los nios de tener las mismas oportunidades de acceso y permanencia a la educacin obligatoria; el

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derecho a ser respetado por sus profesores; y el derecho a acceder a la educacin bsica de manera gratuita60; b) Recreacin y Deporte: A travs de programas, actividades, convenios, intercambios, estmulos, entre otras acciones desarrolladas por la administracin pblica para el fomento del deporte y la recreacin, especialmente facilitando la admisin gratuita de nios y nias de escasos recursos en talleres y cursos, as como en espectculos pblicos61. c) Participacin de las y los nios: como una prerrogativa que constituye un deber que observarn las instituciones pblicas, privadas y sociales.62

3.5.7. Nias y Nios que se Encuentran o Viven en Circunstancias de Desventaja Social

De conformidad con los dispositivos legales 45 y 46, toda persona con conocimiento de alguna nia o nio que se encuentre en condiciones de desventaja social, podr pedir la intervencin de las autoridades competentes, para que se apliquen de inmediato las medidas necesarias para su proteccin y atencin, para ello la Administracin Pblica debe desarrollar programas interinstitucionales para proteger especialmente a estos nias y nios. La ley confiere medidas especiales y reconoce como nias y nios en desventaja social a los siguientes: a) nias y nios con adicciones;63 b) nias y nios vctimas del maltrato;64 c) nias y nios en situacin de calle;65 d) nias y nios trabajadores en situacin de desventaja social;66 nias y nios con discapacidad.67
60 61

Artculo 31. Artculos 40 a 42. 62 Artculo 43. 63 Artculo 46. 64 Artculo 48. 65 Artculo 50.

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3.5.8. Instituciones Dedicadas a la Atencin de Nias y Nios

En este apartado, el texto legal establece obligaciones tanto para las instituciones pblicas y las organizaciones sociales, como para las instituciones de asistencia privada encargadas de atencin a nios y nias. Asimismo, dispone la creacin de una red de atencin a las nias y nios del Distrito Federal y dispone los derechos especficos de los que gozan las y los nios que se encuentran en situacin de guarda o custodia en centros o albergues. Entre las obligaciones de las mencionadas entidades se encuentran: I. Respetar los derechos y garantas de que son titulares; II. Respetar su diversidad cultural y su dignidad; III. Promover el restablecimiento y la preservacin de los vnculos familiares, tomando en cuenta que estos no resulten en su perjuicio; IV. Coordinarse con el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Distrito Federal cuando se requiera integrar a la nia o nio a un hogar provisional; V. Hacer de su conocimiento sus derechos y obligaciones y normas vigentes, as como las atribuciones que tiene el personal de stas, adems de precisar las instancias internas y externas a las que puede acudir en caso de ser necesario para denunciar incumplimientos, abusos y cualquier clase de violacin a sus derechos; VI. Llevar un registro de los ingresos y egresos de las nias y nios atendidos; VII. Llevar el seguimiento y evaluacin de la evolucin de los casos atendidos.68 La Red de Atencin es coordinada por el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Distrito Federal y se debe integrar por instituciones pblicas y organizaciones sociales que desarrollen actividades de atencin a las y los nios69, y tendr por objetivos: I. Establecer una coordinacin interinstitucional entre las instituciones pblicas y

66 67

Artculo 53. Artculo 55. 68 Artculo 57. 69 Segn el Artculo 59 de la Ley, las organizaciones sociales que integren la red a que se refiere el Artculo anterior debern: I. Estar legalmente constituidas; II. Tener como objeto social o fundacional, la proteccin a nias y nios en abandono y desventaja social; III. Disponer de los medios que permitan una atencin adecuada; y IV. Observar las normas para la atencin a nias y nios, emitidas por las autoridades.

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organizaciones sociales que trabajan con nias y nios en condiciones de desventaja social, para ampliar la cobertura y pertinencia de los servicios; II. Intercambiar experiencias sobre los modelos de atencin que aplica cada institucin, as como sus avances y las dificultades que se presentan en el desarrollo de los mismos, para procurar la optimizacin de recursos disponibles y la calidad de los mismos; III. Garantizar un sistema de canalizacin y seguimiento a los casos de nias y nios sujetos a tutela dativa definitiva y de las dems figuras que prev el Cdigo Civil, para que stos sean enviados a las instituciones que ofrezcan servicios adecuados a sus circunstancias y necesidades; y IV. Propiciar los apoyos que requieran los programas de atencin de las instituciones y organizaciones que integren la red70. La Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias y Nios en el Distrito Federal, concluye estableciendo una serie de derechos de las nias y nios a la guarda y custodia en centros de alojamiento o albergues, los cuales, de conformidad con el Artculo 60 de la Ley deben: I. Ser atendidos sin ningn tipo de discriminacin; II. Recibir un trato digno tanto por el personal del centro, como por las otras personas beneficiarias; III. Mantener el secreto profesional y utilizacin reservada de su historial y de los datos que en el mismo consten, pudiendo ser solicitados nicamente por el Ministerio Pblico o la autoridad judicial competente, a efecto de determinar su situacin jurdica; IV. Mantener relaciones con sus familiares y recibir sus visitas en el centro, salvo que exista mandamiento judicial en contra; V. Tener cubiertas suficientemente las necesidades fundamentales de su vida cotidiana, de manera que les permitan el adecuado desarrollo personal; VI. Acceder a los servicios de salud, educacin y los necesarios para atender todas las necesidades que demanda el adecuado desarrollo de su personalidad, y que no le sean satisfechas en el propio centro; VII. Ser respetados en su intimidad personal y de sus pertenencias individuales en el contexto educativo que debe regir en el centro; VIII. Disfrutar en su vida cotidiana, del descanso, recreacin y actividades que favorezcan a su desarrollo integral; IX. Participar de manera activa en la elaboracin normativa y programtica de actividades del centro y en el desarrollo de stas, sean internas o externas; X. Conocer su situacin
70

Artculo 58.

62

legal en todo momento y a participar en la elaboracin de su proyecto individual de vida; y XI. Ser escuchados en las decisiones de trascendencia.

3.6. Identificacin de las Normas Jurdicas que Refieren Temas de Infancia en el Distrito Federal

An y cuando el fundamento del reconocimiento de los derechos de nias y nios esencialmente se puede localizar tanto en la Convencin sobre los Derechos del Nio de la ONU, como en la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 31 de enero de 2000, en el Distrito Federal existen diversas leyes que contienen cuando menos alguna clase de disposicin relativa a cuestiones de infancia. No puede pasar desapercibida la cantidad de problemas que supone la enorme extensin de normas y su variada ubicacin, especialmente en lo que se refiere al acceso de las personas a su conocimiento, y por lo tanto, en la reduccin de posibilidades de poder ser invocadas para reclamar su cumplimiento. A continuacin se enumeran dichas leyes sealando de manera general su contenido relacionado con este tema (ANEXO 1): 1. Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Distrito Federal. Esta ley expresa obligaciones a cargo de la Secretara de Educacin, a efecto de disear y difundir materiales educativos con informacin sobre derechos sexuales y reproductivos as como la obligacin de establecer Casas de Emergencia y Centros de Refugio con reas especiales de atencin a nias y nios que acompaen a las mujeres vctimas de violencia.71 2. Ley de Asistencia y Prevencin de la Violencia Familiar . Esta ley contempla definiciones como la del maltrato psico-emocional, refirindose, especficamente

71

Artculos 19 y 52 de la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Distrito Federal. Publicada en la Gaceta Oficial el 29 de enero de 2008.

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al vinculado con la causacin de un dao moral a un menor de edad, mismo que se actualiza an cuando se intente justificar con fines de educacin y formacin. De igual manera faculta a las Delegaciones a que den aviso a un Juez de lo Familiar o al Ministerio Pblico, sobre alguna cuestin que afecte a la familia en general y a los menores de edad en particular. Se incluye la obligacin de las secretaras de Salud, Educacin y Desarrollo Social, de llevar a cabo programas de sensibilizacin y capacitacin para prevenir la violencia familiar y los procedimientos de solucin de conflictos familiares en los que se establece como obligacin el escuchar al menor de edad y tomar en cuenta el parecer del mismo.
72

Es importante destacar que cuando se redact la Ley no

exista an la Secretara de Desarrollo Social del DF y se llamaba Secretara de Salud, Educacin y Desarrollo Social, por lo que esas obligaciones no son de tres secretaras, sino de una, la actual Secretara de Desarrollo Social. 3. Ley de Atencin y Apoyo a las Vctimas del Delito para el Distrito Federal. Establece diversos derechos de las vctimas, as como las obligaciones especiales cuando la vctima del delito sea menor de edad. De igual forma se reconoce la obligacin de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal y del DIF-DF para proporcionar asesora cuando se trate de menores de edad73. 4. Ley de Cultura Cvica del Distrito Federal. Reconoce la obligacin de incorporar contenidos cvicos en los diversos ciclos educativos, especialmente en el nivel bsico, dando mayor atencin a las conductas y a la prevencin de las infracciones previstas en esta Ley, apoyndose con programas publicitarios dirigidos especialmente a los nios74.

72

Artculos 3, 12, 17 y19 de la Ley de Asistencia y Prevencin de la Violencia Familiar, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 8 julio de 1996 y en el Diario Oficial de la Federacin el 9 de julio de 1996. 73 Artculo 11 y 15 de la Ley de Atencin y Apoyo a las Vctimas del Delito para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial el 22 de abril de 003. 74 Artculo 16 de la Ley de Cultura Cvica del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 31 de mayo de 2004.

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5. Ley de Educacin del Distrito Federal. Establece los principios que deben orientar la educacin en el Distrito Federal; reconoce que la educacin inicial es la que se imparte al nio antes de los cuatro aos de edad y busca favorecer su desarrollo fsico, cognoscitivo, afectivo, ldico, artstico y social; y que la educacin bsica contribuir al desarrollo integral y armnico del nio y del adolescente; tiene por objeto la adquisicin de conocimientos fundamentales y la formacin de hbitos, actitudes y habilidades, que les permitan un aprendizaje permanente y el desenvolvimiento de sus potencialidades creativas75. 6. Ley de Educacin Fsica y Deporte del Distrito Federal . Reconoce como parte de as atribuciones del Instituto del Deporte del Distrito Federal el contar en cada una de las demarcaciones territoriales con Unidades de Iniciacin y Desarrollo del Deporte para nios desde los 5 aos de edad, con especialistas para el desarrollo de habilidades deportivas76. 7. Ley de las y los jvenes del Distrito Federal. Reconoce que esta Ley es de orden pblico e inters social y tiene por objeto normar las medidas y acciones que contribuyan al desarrollo integral de las y los jvenes del Distrito Federal, as como regular el funcionamiento del Instituto de la Juventud del Distrito Federal. Dicha Ley se sustenta en una perspectiva de gnero que busca equilibrar las relaciones entre las y los jvenes, y tiene tambin una perspectiva juvenil, en tanto concibe al joven como sujeto de derecho y actor social pleno. Determina los conceptos de joven; mayor de edad y menor de edad, as como el derecho a una vida digna para los jvenes; el derecho a la educacin y la obligacin del Gobierno del Distrito Federal de desarrollar un Plan Estratgico para el Desarrollo Integral de la Juventud en el Distrito Federal77.

75

Artculos 40, 42, 44 y 120 de la Ley de Educacin del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial el 08 de junio de 2000. 76 Artculo 23 de la Ley de Educacin Fsica y Deporte del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 4 de enero 2008. 77 Artculos 1, 2, 3, 4, 5, 10 a 14 Bis, 69 y 70 de la Ley de las y los jvenes del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 25 de julio de 2000.

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8. Ley de la Defensora de Oficio del Distrito Federal. Establece las bases del servicio de Defensora, y establece de manera especial que en materia de justicia cvica y justicia para adolescentes, la defensa ser proporcionada al presunto infractor en los trminos de la normatividad aplicable; apoyando a las personas que ejerzan la patria potestad o representen al adolescente78. 9. Ley de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal . Reconoce como parte de las atribuciones de la Comisin, practicar visitas e inspecciones a los Centros de Asistencia Social e Instituciones de Asistencia Privada, donde se presten servicios asistenciales como son: casas hogares, casas asistenciales, instituciones y organismos que trabajen con la niez79. 10. Ley de justicia para adolescentes para el Distrito Federal. Reconoce que esta Ley es de orden pblico y observancia general para el Distrito Federal, y tiene como objeto establecer el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes en el Distrito Federal, que ser aplicable a quienes se les atribuya la realizacin de una conducta tipificada como delito por las leyes penales del Distrito Federal, y tengan entre doce aos cumplidos y menos de dieciocho aos de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para todo individuo, as como aquellos derechos especficos que por su condicin de personas en desarrollo les han sido reconocidos por los instrumentos internacionales y dems leyes aplicables, para lograr su reinsercin social y familiar, as como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. Reconoce la obligacin de establecer un sistema especializado para adolescentes, en el que respondern por sus conductas tipificadas como delitos en la medida de su responsabilidad en forma diferente a los adultos. Garantiza el derecho a la

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Artculos 9, 10, 13, 25, 27, 32, 36, 37, 38, 48 y 49 Ley de la Defensora de Oficio del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial el 17de junio de 1997. 79 Artculo 17 de la Ley de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de junio de 1993.

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presuncin de edad cuando se tenga duda sobre la misma y determina los derechos de los adolescentes80. 11. Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal. Reconoce la posibilidad de realizar mediacin en materia de justicia para adolescentes respecto de las controversias originadas por las conductas tipificadas como delitos en las leyes penales del Distrito Federal81. 12. Ley de Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres en el Distrito Federal. Establece la obligacin de incorporar la progresividad de los servicios de cuidado y atencin del desarrollo integral de las nias y los nios82. 13. Ley de Fomento Cultural del Distrito Federal. Reconoce la obligacin de las autoridades culturales para promover entre las personas con discapacidad, adultos mayores, nios y nias, jvenes y a los sectores sociales ms necesitados, el acceso a los bienes y servicios culturales83. 14. Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal. Reconoce el derecho a participar en las asambleas ciudadanas a los nios y los jvenes, a los que se les debe reconocer el derecho a voz84. 15. Ley de Planeacin demogrfica y estadstica para la poblacin del Distrito Federal. Reconoce la obligacin de las autoridades del Gobierno del Distrito Federal de realizar acciones necesarias para resolver los problemas demogrficos, mediante la influencia en la dinmica de la poblacin a travs de los sistemas educativos, de capacitacin profesional y tcnica, de salud pblica y de proteccin

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Artculos 1,2,3, 4, 5, 7, 11 de la Ley de justicia para adolescentes para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del 14 de noviembre de 2007. 81 Artculos 5 y 6 de Ley de justicia alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 8 de enero de 2008. 82 Artculo 27 de la Ley de Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres en el Distrito Federal publicado en la Gaceta Oficial el 7 de junio de 2007. 83 Artculo 5 de la Ley de Fomento Cultural del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial el 14 de octubre de 2003. 84 Artculos 74 y 75 de la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 17 de mayo de 2004.

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de la infancia, para obtener la participacin consciente de la colectividad en la solucin de los problemas que la afectan85. 16. Ley de proteccin a la salud de los no fumadores en el Distrito Federal. Reconoce las condiciones para la prevencin del tabaquismo y determina, con carcter prioritario, la proteccin de la infancia y la adolescencia con enfoque de gnero. Afirma que debern tomarse providencias especiales y prohibir la prctica de fumar en unidades destinadas al cuidado y atencin de nios y adolescentes, personas de la tercera edad y personas con capacidades diferentes. Establece adems la prohibicin de acceso a los menores de edad a las habitaciones de fumadores en los hoteles86. 17. Ley de Asistencia e Integracin Social para el Distrito Federal. Esta ley tiene como objetivo central regular y promover la proteccin, asistencia e integracin social de las personas, familias o grupos que carecen de capacidad para su desarrollo autnomo o de los apoyos y condiciones para valerse por s mismas, as como promover acciones de asistencia e integracin social con participacin de instituciones pblicas, privadas y del sector social. Sus acciones estn dirigidas a incrementar las capacidades fsicas, mentales y sociales tendientes a la atencin de los individuos, familias o grupos de poblacin vulnerables o en situacin de riesgo, por su condicin de desventaja, abandono o desproteccin fsica, mental, jurdica o social y que no cuentan con las condiciones necesarias para valerse por s mismas, ejercer sus derechos y procurar su incorporacin al seno familiar, laboral y social87. 18. Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal. Pretende cumplir con el marco de atribuciones de la Administracin Pblica en el Distrito Federal y asumir las obligaciones constitucionales en matera social, para asegurar el acceso a derechos
85

Artculo 16 de la Ley de Planeacin Demogrfica y Estadstica para la Poblacin del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 10 de noviembre de 2008. 86 Artculos 9 Ter, 10 y 15 de Ley de Proteccin a la Salud de los no Fumadores en el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial el 29 de enero de 2004. 87 Artculos1 y 2. Ley de Asistencia e Integracin Social para el Distrito Federal. Publicada en la Gaceta Oficial el 16 de marzo de 2000.

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sociales tales como la alimentacin, salud, vivienda, trabajo e infraestructura social; disminuir las desigualdades e integrar programas contra la pobreza a travs de polticas pblicas88. 19. Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Tiene por objeto determinar usos, destinos y reservas de suelo, su clasificacin y zonificacin as como conservar, proteger y recuperar el paisaje urbano del Distrito Federal y establecer los principios bsicos mediante los cuales esto se llevar a cabo89. 20. Ley que Regula el uso de la Fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pblica del Distrito Federal. Tiene por objeto regular el uso de la fuerza que ejercen los cuerpos de seguridad pblica del Distrito Federal, en cumplimiento de sus funciones para salvaguardar la integridad, los derechos y bienes de las personas, preservar las libertades, la paz pblica y la seguridad ciudadana y prevenir la comisin de delitos e infracciones a las distintas disposiciones90. 21. Ley para Prevenir y Atender la Obesidad y los Trastornos Alimenticios en el Distrito Federal. Tiene por objeto proporcionar un marco jurdico que permita desarrollar los mecanismos y las herramientas necesarias para prevenir y atender integralmente la obesidad, el sobrepeso y los trastornos alimenticios en el Distrito Federal, as como para promover en sus habitantes la adopcin de hbitos alimenticios y nutricionales correctos91. 22. Cdigo Civil. Establece una serie de instituciones relacionadas con los atributos de la personalidad jurdica; la capacidad de goce y ejercicio; estado civil; situacin

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Artculo1. Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal. Publicacin en Gaceta Oficial del Distrito Federal el 23 de mayo de 2000. 89 Artculo 1. Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Publicada en Gaceta Oficial del Distrito Federal el 29 de enero de 1996 y en el D. O. F. el 7 de febrero de 1996. 90 Artculo 1. Publicada en Gaceta Oficial del Distrito Federal el 22 de abril de 2008. 91 Artculo 1. Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 23 de octubre de 2008.

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jurdica de los menores de edad; alimentos. Constituye un ordenamiento de naturaleza tutelar por lo que a derechos de la infancia se refiere92. 23. Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal . Reconoce entre las atribuciones del Ministerio Pblico, investigar las conductas tipificadas como delitos por las leyes penales atribuidas a los adolescentes y proteger los derechos e intereses de las nias, nios, adolescentes, incapaces, ausentes, personas adultas mayores y otros de carcter individual o social, que por sus caractersticas sean vulnerables o se encuentren en situacin de riesgo93. 24. Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Republica en Materia Federal. An y cuando dejar de tener vigor una vez que sea completamente sustituida por la Ley que establece un Sistema de Justicia para Adolescentes en el Distrito Federal, dicha ley actualmente refiere que tiene por objeto reglamentar la funcin del Estado en la proteccin de los derechos de los menores, as como en la reinsercin social de aqullos cuya conducta se encuentra tipificada en las leyes penales federales y del Distrito Federal y tendr aplicacin en el Distrito Federal en materia comn, y en toda la Repblica en materia federal. Establece el derecho de los menores dentro de la Unidad de Defensa94. 25. Ley para la Celebracin de Espectculos Pblicos en el Distrito Federal. Establece la prohibicin de que los participantes ejecuten o hagan ejecutar por otro exhibiciones obscenas o se invite al comercio carnal, en los trminos de la legislacin penal aplicable, y establece la obligacin de evitar que los espectadores invadan el escenario, foro, pasarela o cualquier lugar en el que los participantes

92 93

Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de mayo de 1928. Artculos 2, 3, 4,5, 6, 9, 12, 14, 31 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal , publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 9 de septiembre de 2009. 94 Artculos 1, 2, 3, 30, 31, 32 de la Ley para el tratamiento de menores infractores, para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Republica en materia Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de diciembre de 1991.

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lleven a cabo su actuacin, salvo teatro o espectculos infantiles, didcticos o circenses95. 26. Ley para las Personas con Discapacidad del Distrito Federal. Reconoce entre las facultades del Jefe de Gobierno del Distrito Federal planear, ejecutar y difundir el Programa de Desarrollo e Integracin para las Personas con Discapacidad del Distrito Federal, que contemple acciones en materia de guarderas para menores con discapacidad. De igual manera establece la obligacin del Secretario del Medio Ambiente para autorizar a las personas con discapacidad, previa solicitud y comprobacin, su incorporacin a las excepciones contempladas en los programas de restriccin a la circulacin vehicular96. 27. Ley para Prevenir y Erradicar la Discriminacin en el Distrito Federal. Establece la definicin de nias y nios y refiere que se deben prohibir las conductas que menoscaben o afecten los derechos de las personas, y entre ellos los de las y los nios, como impedir que se les escuche en todo procedimiento judicial o administrativo en que se vean involucrados en el Distrito Federal, en los casos que la ley as lo disponga; as como de negarles la asistencia de intrpretes en procedimientos administrativos o judiciales llevados a cabo en el Distrito Federal, de conformidad con las normas aplicables97. 28. Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotacin Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal. Establece que la Ley es de orden pblico e inters social y de observancia general en el Distrito Federal, y tiene por objeto la prevencin de la trata de personas, as como el apoyo, proteccin, atencin y asistencia a las vctimas de estas conductas, con la finalidad de garantizar la libertad y el libre desarrollo de la personalidad de las personas que son vctimas o posibles vctimas, residentes o que han sido
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Artculo 12 y 49 de la Ley para la Celebracin de Espectculos Pblicos en el Distrito Federal. Artculos 5, 10, 18 Bis y 21 de la Ley para las Personas con Discapacidad del Distrito Federal publicada en Gaceta Oficial del Distrito Federal el 21 de diciembre de 1995. 97 Artculos 4, 14, 21 y 22 de la Ley para Prevenir y Erradicar la Discriminacin en el Distrito Federal , publicada en Gaceta Oficial el 19 de junio de 2006.

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trasladadas al territorio del Distrito Federal. De igual manera, la prevencin contra cualquier forma de abuso sexual y explotacin sexual comercial infantil, as como el apoyo, proteccin, atencin y asistencia a las vctimas de estas conductas en el Distrito Federal, con la finalidad de garantizar la libertad, la seguridad sexual y el normal desarrollo psicosexual de los nios y nias98. 29. Ley Orgnica del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal . Determina la organizacin de las salas del Tribunal incluyendo las relacionadas con justicia para adolescentes99. 30. Ley de Turismo del Distrito Federal. Establece la obligacin de desarrollar campaas locales de concientizacin y cultura turstica, para crear en los habitantes del Distrito Federal un amplio conocimiento de los beneficios de la actividad turstica, particularmente en las y los nios, que adems sensibilice a sus habitantes hacia el cuidado y embellecimiento del entorno100. 31. Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal. Reconoce la obligacin del Gobierno del Distrito Federal a travs de la Secretara de Transporte y Vialidad, de impulsar el servicio pblico de transporte de pasajeros para personas con discapacidad, adultos mayores, mujeres en periodo de gestacin y nios, as como de fomentar la regularizacin del servicio privado y particular de transporte de este tipo de personas, incluyendo el establecimiento de cursos y formas de capacitacin dirigidas a nios y jvenes con el fin de promover y difundir en la comunidad una cultura de educacin vial101.

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Artculos 1, 3,4, 16, 18, 19 , 21, 25, 27 de la Ley para prevenir y erradicar la trata de personas, el abuso sexual y la explotacin sexual comercial infantil para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 24 de octubre de 2008. 99 Artculos 38, 44 Bis, 51, 54, 59, 209 de la Ley Orgnica del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, publicada el 29 de enero de 1996. 100 Artculos 21 y 40 de la Ley de Turismo del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 22 de mayo de 1998. 101 Artculos 2,7, 84 y 104 de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de diciembre de 2002.

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32. Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Distrito Federal. Establece, dentro del concepto de alimentacin correcta, la dieta que de acuerdo con los conocimientos aceptados en la materia, cumple con las necesidades especficas de las diferentes etapas de la vida; promueve en los nios y las nias el crecimiento y el desarrollo adecuados y en los adultos permite conservar o alcanzar el peso esperado para la talla y previene el desarrollo de enfermedades. Asimismo, refiere el concepto de dieta suficiente como aquella que cubra las necesidades de todos los nutrimentos, de tal manera que el sujeto adulto tenga una buena nutricin y un peso saludable y, en el caso de los nios, que crezcan y se desarrollen de manera correcta102. 33. Ley que Establece el Derecho a Recibir un Apoyo Alimentario a las Madres Solas de Escasos Recursos Residentes en el Distrito Federal. Reconoce el derecho a recibir un apoyo alimentario mensual a las madres solas de escasos recursos residentes en el Distrito Federal, sin menoscabo del derecho de alimentos que de conformidad con el Cdigo Civil del Distrito Federal les corresponda y sin que revista causal de cesacin o reduccin de pensin alimenticia103. 34. Ley de Salud para el Distrito Federal. Establece las obligaciones en materia de salud y salubridad general, entre las que se encuentran la prestacin de los servicios integrales de atencin materno-infantil e infantil, que comprende la atencin del nio y la vigilancia de su crecimiento, desarrollo, salud mental y la promocin de la vacunacin oportuna; la atencin de la mujer durante el embarazo, el parto y el puerperio; la atencin a la salud materno-infantil con carcter prioritario y la promocin de polticas y programas integrales tendientes

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Artculo 6 de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 17/ de septiembre de 2009. 103 Artculos 1, 2 de la Ley que Establece el Derecho a Recibir un Apoyo Alimentario a las Madres Solas de Escasos Recursos Residentes en el Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 03 de octubre de 2008.

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a la educacin y capacitacin sobre salud sexual, derechos reproductivos, as como a la maternidad y paternidad responsables entre otras cuestiones104. 35. Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal. Establece la obligacin de la Secretara del Trabajo y Fomento al Empleo de proteger a los trabajadores no asalariados y a los menores trabajadores, as como auxiliar a las autoridades federales en materia de seguridad e higiene, as como de aplicar las polticas que establezca el Jefe de Gobierno para la promocin y proteccin de los derechos de los menores que trabajan; propiciando tambin acciones que impulsen el desarrollo de los derechos laborales de las mujeres en equidad con los hombres.105. 36. Ley del Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal. Establece las bases para la admisin de los bomberos con base en los exmenes a que sean sometidos; establece la institucin que ser la encargada de impartir los cursos para los participantes en el programa de Bomberos Voluntarios y Nios Bomberos, en los trminos establecidos en el Reglamento de la presente Ley106. 37. Ley de Voluntad Anticipada para el Distrito Federal. Establece los criterios especiales para la participacin de menores de edad en la expedicin de los documentos de voluntad anticipada107. 38. Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanstico Arquitectnico para el Distrito Federal. Establece la obligacin de realizar programas para la infancia a travs de

104

Artculos 15, 17, 49, 52, 74, 76 de la Ley de Salud para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 17 de septiembre de 2009. 105 Artculos 23 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial el 29 de diciembre de 1998. 106 Artculo 31 de la Ley del Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal publicada el 24 de diciembre de 1998. 107 Artculos 7,12, 18, 20 de la Ley de Voluntad Anticipada para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 7 de enero de 2008.

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campaas diseadas para cada grado escolar segn las caractersticas de aprendizaje de cada edad108. 39. Ley de Proteccin Civil para el Distrito Federal. Establece la obligacin de considerar en los procedimientos de evacuacin entre otros aspectos, el desarrollo de las misiones de salvamento, socorro y asistencia social; los medios, los itinerarios y las zonas de concentracin y destino, la documentacin del transporte para los nios; las instrucciones sobre el equipo familiar; adems del esquema de regreso a sus hogares una vez superada la situacin de emergencia109. 40. Ley de Proteccin a los Animales para el Distrito Federal. Establece la obligacin de implementar a travs de las secretaras de Salud, Educacin y Medio Ambiente del Distrito Federal acciones pedaggicas, a travs de proyectos y programas destinados a fomentar en los nios, jvenes y la poblacin en general, una cultura del buen trato, proteccin y respeto hacia los derechos de los animales; las acciones especficas sern implementadas en forma coordinada, por las Secretaras110. 41. Ley de Fomento al Cine Mexicano en el Distrito Federal . Establece la obligacin de promover y facilitar el acceso a una cultura del cine mexicano en los sectores sociales ms vulnerables tales como, personas con discapacidad, adultos mayores, jvenes, nios y nias del Distrito Federal111. 42. Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal. Establece una serie de regulaciones sobre la operacin de los establecimientos mercantiles en relacin con el ingreso y prohibicin del mismo de menores de edad, venta de bebidas
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Artculo 120 de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanstico Arquitectnico para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 13 de abril de /2000 109 Artculo 3 de la de Proteccin Civil para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 23 de julio de 2002. 110 Artculos 5 y 12 Bis 2, 63 de la Ley de Proteccin a los Animales para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de febrero de 2002. 111 Artculo 13 de la Ley de Fomento al Cine Mexicano en el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito federal el 17 de febrero de 2009.

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alcohlicas y tabaco, prohibicin de lenocinio, pornografa infantil, prostitucin infantil, consumo y trfico de drogas, delitos contra la salud, corrupcin de menores, turismo sexual infantil, trata de menores con fines de explotacin sexual, as como aquellas actividades que pudieran constituir una infraccin administrativa o un delito grave. En estos casos deber dar aviso a la autoridad, si se percata que en el interior del establecimiento o en la zona exterior, inmediatamente adyacente del local se realizan este tipo de conductas112. 43. Ley de Ejecucin de Sanciones Penales para el Distrito Federal. Establece reglas en la ejecucin de delitos, especialmente cuando por la gravedad de los mismos, muchos se encuentran vinculados con delitos cometidos contra menores de edad, las penas correspondientes determinan la imposibilidad de medidas de libertad anticipada o tratamiento en externacin113. 44. Ley de Desarrollo Rural Sustentable del Distrito Federal. Establece que la Secretara de Desarrollo Rural Sustentable atender a grupos vulnerables vinculados al sector rural, especficamente etnias, nios, jvenes, mujeres, jornaleros, adultos mayores y discapacitados, con o sin tierra; se formularn e instrumentarn programas enfocados a su propia problemtica y posibilidades de superacin, conjuntando los instrumentos de impulso a la productividad con los de carcter asistencial y con la provisin de infraestructura bsica, as como con programas de empleo temporal que atiendan la estacionalidad de los ingresos de las familias campesinas, en los trminos de los programas correspondientes114. 45. Ley de Desarrollo Metropolitano para el Distrito Federal. Establece como parte de las atribuciones del Secretario de Gobierno, proponer y promover la suscripcin de convenios para la constitucin, integracin y funcionamiento de las
112

Artculos 14, 15, 23, 26, 27, 30, 42, 75, 89 de la Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de enero de 2009. 113 Artculos 33, 33 Ter, 42 de la Ley de Ejecucin de Sanciones Penales para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial el 17 de septiembre de 1999. 114 Artculo 138 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable del Distrito Federal publicada el 31 de enero de 2008.

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comisiones metropolitanas, en coordinacin con las Dependencias y Delegaciones, en las materias de Desarrollo Urbano; Proteccin al Ambiente; Preservacin y Restauracin del Equilibrio Ecolgico; Transporte, Agua Potable y Drenaje; Recoleccin, Tratamiento y Disposicin de Desechos Slidos; Ciencia y Tecnologa; Seguridad Pblica y Trata de Personas, Explotacin Sexual Infantil y Sexoservicio, as como la celebracin y suscripcin de los instrumentos necesarios para el cumplimiento de los objetivos y fines de esta Ley115. 46. Ley de Bibliotecas del Distrito Federal. Establece dentro de sus conceptos la nocin de bebeteca, como espacio destinado al acervo e instalaciones adecuadas para menores de 0 a 6 aos y sus padres116.

3.7. Anlisis Estructural de las Leyes que Reconocen Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en el Distrito Federal
Una vez que se han descrito las normas que refieren algn contenido vinculado con el tema de infancia en el Distrito Federal, a continuacin se procede a desarrollar un anlisis detallado respecto de aquellas leyes que contienen el reconocimiento de derechos de carcter prestacional. Es importante resaltar diversas cuestiones preliminares. La proteccin y el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales requieren en principio de acciones positivas (prestacionales) a cargo de los Estados que tienen la obligacin de garantizarlos. En este sentido, en Mxico existen diversas disposiciones que regulan la proteccin de derechos econmicos, sociales o culturales117. Sin embargo, y a pesar de que estas disposiciones contienen una serie de obligaciones de naturaleza positiva a cargo del

115

Artculo 4 de la Ley de Desarrollo Metropolitano para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 03 de enero de 2008. 116 Artculo 2 de la Ley de Bibliotecas del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 22 de enero de 2009. 117 Como ejemplos en el mbito del Distrito Federal, podran sealarse la Ley de Educacin del Distrito Federal (Gaceta oficial del DF del 8 junio de 2000); Ley de Salud para el Distrito Federal. (Gaceta Oficial del DF del DF17 de septiembre de 2009) etctera.

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Estado, no suelen comprometer como elemento esencial de su existencia la asignacin de recursos presupuestarios de manera permanente o fija, para la satisfaccin de tales derechos. Adems, esas leyes se relacionan con el cumplimiento de derechos cuya satisfaccin implica una amplia gama de acciones. Por el contrario y de manera reciente, el presente estudio ha podido advertir la aparicin de una serie de disposiciones que contienen obligaciones positivas a cargo del Estado, pero vinculadas con un objeto claramente definido y plenamente identificado. Dichas leyes, parecen responder a la exigencia del cumplimiento de obligaciones de naturaleza progresiva, a partir de la base de un esquema de obligacin presupuestal que se traduce en una manera de medir el mbito de la progresividad de tales derechos. Para el desarrollo de esta parte del anlisis, se contrastan distintas normas que tienen en comn que reconocen derechos sociales o econmicos de carcter delimitado, y que establecen como caracterstica habitual en el centro de sus postulados, una exigencia de respaldo presupuestal para garantizar, a travs de conductas de hacer o mejor conocidas como de obligacin del Estado, la proteccin de los derechos. Por lo tanto, el presente estudio slo reconcentrar en este ltimo grupo de leyes sealadas, dejando de lado aquellas que persiguen un objeto ms general y no contienen en el centro de sus disposiciones el esquema de resguardo presupuestal. Entre las leyes que se analizan se encuentran (ANEXO 2): a) Ley que establece el derecho a un paquete de tiles escolares por ciclo escolar a todos los alumnos residentes en el Distrito Federal, inscritos en escuelas pblicas en los niveles de preescolar, primaria y secundaria. Publicada el 27 de enero de 2004 y reformada el 8 de mayo de 2008. b) Ley que establece el derecho a contar con una beca para los jvenes residentes en el Distrito Federal, que estudien en los planteles de Educacin Media Superior y Superior del Gobierno del Distrito Federal, publicada el 27 de enero de 2004.

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c) Ley del seguro educativo para el Distrito Federal, publicada el 26 de diciembre de 2007. d) Ley que establece el derecho a recibir un apoyo alimentario a las madres solas de escasos recursos, residentes en el Distrito Federal. Publicada el 3 de octubre de 2008. e) Ley que establece el derecho al acceso gratuito a los servicios mdicos y medicamentos a las personas residentes en el Distrito Federal, que carecen de seguridad social laboral. Publicada el 22 de mayo de 2006. Una vez que se ha desarrollado la contrastacin de las disposiciones anteriormente sealadas (ANEXO 2) se observ la existencia de diversos indicadores sobre la estructura de tales normas118, mismos que pueden constituir un referente importante y, siguiendo la determinacin de la Organizacin de Estados Americanos en sus Lineamientos para la Elaboracin de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales: estos indicadores de derechos no se restringen a recau dar informacin sobre la situacin econmica y social de un Estado Parte, sino que apuntan a verificar el nivel de cumplimiento y efectividad de tales derechos119.

118

El anlisis de los mismos, intenta recoger las condiciones para la medicin de progreso, establecidas por la Organizacin de Estados Americanos (OEA), entidad que ha sostenido que: Al respecto, las normas slo sealan que el sistema de indicadores de progreso debe permitir establecer, con un grado razonable de objetividad, las distancias entre la situacin en la realidad y el estndar o meta deseada. Lineamientos para la Elaboracin de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. OEA/Ser.L/ V/ II.132. Doc. 14. 19 de julio de 2008. Original en Espaol. 119 Lineamientos para la Elaboracin de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Ob. Cit., prr. 15. p.9

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3.7.1. Indicadores Identificados

a) Naturaleza de la ley. Determina si las disposiciones de la ley son de orden pblico e inters social, y permite reconocer la limitacin y restriccin de las disposiciones a la lgica del inters privado y la autonoma de la voluntad. b) Sujetos beneficiados por el derecho. Permite determinar el universo de los sujetos a los que se destina el reconocimiento de la ley, a travs de la posibilidad de calcular un universo indeterminado en cuanto a su extensin, pero determinable respecto a su contenido120. c) Alcance y contenido del derecho reconocido. Determina el lmite de las obligaciones contradas por el Estado a travs de la ley, y fija el lmite de cobertura del derecho, as como su alcance material. d) Obligacin de verificacin de requisitos. Determina si existe a cargo de la autoridad, la obligacin de verificar que las personas que reclamen encontrarse dentro del universo de sujetos, efectivamente lo estn. Esta obligacin se vincula con la determinacin de la cobertura efectiva del derecho y la correcta delimitacin del universo de los sujetos que reclamen la prestacin del derecho. e) Obligacin de contar con un padrn de beneficiarios. Esta obligacin permite establecer un presupuesto para la transparencia y la rendicin de cuentas, y permite observar la existencia efectiva del destino del programa. A travs de

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pueden darse casos de personas que no integren un grupo o sector que pueda definirse como vulnerable para demandar sus derechos, pero que atraviesen circunstancias temporales que determinen dificultades de hacerlo, por ejemplo el desempleo sin cobertura social, o la ruptura de un vnculo familiar o social, o el caso de las personas aptridas, vctimas de desplazamiento interno, refugiados y solicitantes de asilo. No corresponde a un sistema de indicadores como tambin de seales de progreso cualitativas brindar informacin tan detallada como para examinar la situacin de personas individuales, pero s suministrar informacin adecuada para que un observador pueda formarse un juicio acerca de si existen condiciones favorables o limitaciones estructurales, para que una persona o un sector de la poblacin, en un pas determinado, pueda exigir al Estado sus derechos sociales. Lineamientos para la Elaboracin de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Ob. Cit. prr. 19.

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esta herramienta de acceso a la informacin, es posible evitar distorsiones y desvos en la asignacin de recursos de los programas. f) Obligacin de auditora del padrn de beneficiarios. Mediante esta obligacin, se establece una facultad de auditora de la Contadura Mayor de Hacienda, y se vincula con la transparencia y eficiencia del programa. Conviene resaltar que la obligacin de incorporar un padrn de beneficiarios en las leyes que reconocen de manera especial derechos econmicos, sociales y culturales, debe ser interpretada como una exigencia independiente a la obligacin establecida en el Artculo 34 de la Ley para el Desarrollo Social del Distrito Federal que a la letra seala: Artculo 34.- Cada uno de los programas sociales de la Administracin Pblica del Distrito Federal deber tener actualizado un padrn de participantes o beneficiarios. Lo anterior es as, en virtud de que del contenido del artculo referido se desprende que la obligacin se refiere, en principio, a los programas de la Administracin Pblica, y no necesariamente a todas las leyes que reconocen derechos. Es decir, las leyes (como por ejemplo, la que establece el derecho a un paquete de tiles escolares) ms all de constituir un programa de la Administracin Pblica del Distrito Federal, constituye una obligacin que debe cumplirse en los trminos de su legislacin especfica. Es necesario someter a un estudio jurdico, si las obligaciones que derivan de leyes de esta clase, son objeto de la regulacin del Artculo 34 sealado. Hasta entonces, es necesario reiterar la recomendacin de asegurar en las leyes de este tipo, la obligacin de contar con un padrn de beneficiarios. g) Naturaleza pblica del padrn y acceso de cualquier persona. La determinacin de esta norma pretende asegurar al igual que las dos anteriores, la transparencia de la informacin y la verificacin del destino final de los recursos programticos. Es necesario que la publicacin del padrn no entrae la

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afectacin de datos sensibles que son indispensables para asegurar los derechos de proteccin a los datos personales. h) Obligacin del Poder Ejecutivo respecto a la asignacin presupuestal en el Proyecto de Presupuesto anual. Esta obligacin exige al titular del Poder Ejecutivo a certificar la inclusin de una propuesta de partida presupuestal, que asegure el cumplimiento de las obligaciones del gobierno respecto a los derechos reconocidos. i) Obligacin del Poder Legislativo. Esta determinacin obliga al rgano parlamentario, a cerciorar una dotacin anual que asegure la cobertura de las obligaciones relativas a los derechos reconocidos, y constituye la base presupuestal de la operacin del programa. j) Determinacin por ley de la dependencia responsable de la operacin del programa mediante el cual se hace efectivo el derecho reconocido. Esta determinacin disminuye considerablemente la discrecionalidad dentro de la Administracin Pblica, respecto del sujeto encargado de la eficacia del programa que asegura la eficacia del derecho. k) Facultad reglamentaria determinada por ley. Establece la obligacin y facultad del Poder Ejecutivo de expedir las normas reglamentarias indispensables para la aplicacin concreta de los derechos reconocidos en la ley. l) Apartado de sanciones para servidores pblicos. Permite reconocer un sistema de sanciones para los servidores pblicos que condicionen el derecho, como para aquellos que lo utilicen con fines partidistas o de promocin personal. m) Apartado de sanciones para personas. Este apartado permite determinar un sistema de sanciones para aquellas personas que intenten beneficiarse de manera indebida del programa.

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Los indicadores anteriormente establecidos podran situarse dentro del conjunto de los denominados indicadores estructurales de carcter cualitativo y que: buscan medir de qu disposiciones tiene el Estado para implementar los derechos y determinan: Si existen o se han adoptado medidas, normas jurdicas, estrategias, planes, programas o polticas, o se han creado agencias pblicas, destinadas a facilitar el ejercicio de esos derechos. Si bien los indicadores estructurales indagan simplemente sobre la existencia o inexistencia de las medidas, podran en ocasiones incluir informacin relevante para entender tambin algunas de sus caractersticas principales, por ejemplo si las normas son o no operativas, o cul es la jerarqua de una agencia o institucin pblica o su competencia funcional121.

3.8. Localizacin de Normas Generales, de Carcter no Legislativo que Contienen la Localizacin de Programas, Normas Generales, Polticas Pblicas que hacen Referencia al Tema de Infancia en el Distrito Federal

a) Normas Generales para la Prestacin del Servicio Educativo Asistencial en los Centros de Desarrollo Infantil Delegacionales del Gobierno del Distrito Federal (ANEXO 3). Expedidas por el Director General de Administracin y Desarrollo de Personal de la Oficiala Mayor del Gobierno del Distrito Federal con fundamento en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal y el Reglamento Interior de la Administracin Pblica del Distrito Federal122. En su Artculo 9 se reconoce: Tendrn derecho al servicio educativoasistencial en los Centros de Desarrollo Infantil de las Delegaciones del

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Lineamientos para la Elaboracin de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Ob. Cit. p.13. prr.30. 122 Artculos 33, fraccin XXV de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal; 7 fraccin XIII numeral 1, 27 fracciones II, XVI y XXIII y 98 fraccin XXX del Reglamento Interior de la Administracin Pblica del Distrito Federal. (29/07/09).

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Gobierno del Distrito Federal (CENDIDEL), todas las nias y nios de la poblacin en general en edades de 45 das a 5 aos 11 meses, preferentemente hijos (as) de madres, padres o tutores trabajadores . Adems se determina la existencia de un servicio educativo-asistencial que deber ser brindado en los CENDIDEL de acuerdo con su infraestructura en tres niveles educativos, que son: I. Lactantes, que van de 45 das de nacidos a 1 ao 6 meses; II. Maternales, que contempla las edades de 1 ao 6 meses un da a 2 aos 11 meses; y III. Preescolares, que abarca las edades de 2 aos 11 meses un da a 5 aos 11 meses. b) Lineamientos y Mecanismos de Operacin del Programa Nias y Nios Talento. (ANEXO 4). Expedidas por la el Director General del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, con fundamento en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y otras en materia administrativa, as como en la Ley de los Derechos de las Nias y Nios del Distrito Federal, y las relativas a la creacin y operacin del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal123. Este programa tiene por objeto que: las nias y nios de 6 a 12 aos de edad con un promedio de 9.0 de calificacin en adelante, reciban clases extraescolares, en un marco de reconocimiento y estmulo permanente a su esfuerzo y dedicacin. c) Lineamientos y Mecanismos de Operacin del Programa de

Potencialidades (ANEXO 5). Los Lineamientos fueron expedidos por el Director General del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del
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Artculos 8 fraccin II, 67 fraccin II, 87, 90, 98, 99 y 102 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 6, 14, 30 fraccin XII y 71, fraccin XI de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal;1, 2, 5 inciso D, 17, 23, 37, 38, y 41 de la Ley de los Derechos de las Nias y Nios del Distrito Federal, 32 y 33 de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal y 2 fracciones I, II, III, IV, y 12 del Decreto por el que se crea un organismo descentralizado de la Administracin Pblica del Distrito Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propio que se denominar Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal 24/10/2007.

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Distrito Federal, con fundamento en el Decreto mediante el cual se aprob el Programa de Desarrollo de Potencialidades y los Lineamientos, as como distintas normas de carcter administrativo relacionadas con el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal124. El programa est dirigido a nias, nios y poblacin en situacin de vulnerabilidad, sobresalientes en algunas de las disciplinas cientficas, culturales, sociales, deportivas o artsticas, que sean detectados en el marco del Programa de Nias y Nios Talento. Consiste en la entrega de un apoyo para el desarrollo de potencialidades de las nias, nios y poblacin en situacin de vulnerabilidad, sobresalientes en algunas de las disciplinas cientficas, culturales, sociales, deportivas o artsticas que sean detectados de acuerdo a las disposiciones del Programa de Nias y Nios Talento. La aprobacin del estmulo econmico concluye cuando el presupuesto se agota o cuando el nio o nia, con habilidades cientficas, artsticas o deportivas, compite por otra entidad o decide abandonar la prctica o el estudio de la disciplina. d) Lineamientos y Mecanismos de Operacin del Programa de Educacin Garantizada (ANEXO 6). Expedidas por el Director General del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, con fundamento en

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Artculos 6, y 71, fraccin XI de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal; acuerdo SO/XLVII/13/08, de la Junta de Gobierno del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal; 10 fraccin IV del Decreto por el que se crea un Organismo Pblico Descentralizado de la Administracin Pblica del Distrito Federal con personalidad jurdica y patrimonio propio que se denominar Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, y aprob en su XLVII Sesin Ordinaria, celebrada el 11 de septiembre del ao 2008, el Programa de Desarrollo de Potencialidades, as como los Lineamientos y Mecanismos de Operacin del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal. 17/11/2008.

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las Leyes de la Administracin Pblica del Distrito Federal y dems relativas al Sistema de Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal125. Se encuentra dirigido a estudiantes de primaria, secundaria y nivel medio superior inscritos en escuelas pblicas del Distrito Federal, y pretende dotar de una garanta educativa a travs del PROGRAMA EDUCACIN GARANTIZADA, mediante el cual se promueve la continuidad de los estudios de los alumnos hasta que concluyan el nivel medio superior, o bien cumplan los 18 aos, cuando se presente el fallecimiento de la madre, padre o tutor, lo cual se debe acreditar con el acta de defuncin respectiva. e) Reglamento de la Ley que establece el Derecho a contar con una beca para los jvenes residentes en el Distrito Federal (ANEXO 7), que estudien en los planteles de Educacin Media Superior y Superior del Gobierno del Distrito Federal.. Este Reglamento especifica las condiciones y requisitos necesarios para que un joven residente del Distrito Federal tenga acceso a una beca. La creacin del Reglamento deriva del mandato de la Ley de la misma materia126. Tiene como propsito reconocer el derecho de los jvenes residentes en el Distrito Federal, que estudien en los planteles de educacin Media Superior y Superior del Gobierno del Distrito Federal, a recibir de parte de estas Instituciones, una Beca no menor a medio salario mnimo mensual vigente en el Distrito Federal.

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Artculos 6, 23 quater, 30 fraccin XII y 71, fraccin XI de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal; 1, 2, 5 inciso D, 17, 23, 31, 33, 34 fraccin IV y 38 de la Ley de los Derechos de las Nias y Nios del Distrito Federal y 2 fracciones I, II, III, IV, y 12 del Decreto por el que se crea un organismo descentralizado de la Administracin Pblica del Distrito Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propio que se denominar Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal. 25/07/2007. 126 Artculo 6 de la Ley que establece el Derecho a contar con una beca para los jvenes residentes en el Distrito Federal, que estudien en los planteles de Educacin Media Superior y Superior del Gobierno del Distrito Federal. 27/01/2004.

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f) Reglas de Operacin para la Entrega de Apoyos Econmicos a las y los Jvenes Beneficiarios de los Programas de Atencin Integral al Estudiante, para el Ejercicio Fiscal 2009 (ANEXO 8). Expedidas por el Secretario de Educacin del Distrito Federal con las facultades que le confiere el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Las reglas de operacin son disposiciones jurdicas que versan sobre aspectos especficos de un programa; en este caso, dados los objetivos que se plantean como lo es un apoyo econmico, su creacin se fundamenta tanto en leyes de tipo administrativo, como en disposiciones de carcter fiscal del Distrito Federal127. Est dirigido a todo estudiante inscrito en cualquier secundaria pblica, en la que la Direccin General de Atencin Integral al Estudiante (DGAIE) se encuentre interviniendo; que cuente con mritos acadmicos, deportivos, artsticos o culturales, o en su caso con insuficiencia econmica familiar que ponga en riesgo su permanencia en la escuela. La atencin estar sujeta a la disponibilidad presupuestal, y consiste en: Apoyos econmicos mensuales a los estudiantes de secundaria con el fin de mantener su permanencia en la escuela, o como reconocimiento a su esfuerzo acadmico, deportivo o artstico. g) Reglas de Operacin del Programa de Estmulos para el Bachillerato Universal, 2008-2009. Prepa S (ANEXO 9). Expedidas por el Director General del Fideicomiso Pblico, Denominado Educacin Garantizada; a diferencia de otros programas, las Reglas de Operacin del Programa Prepa S tienen como fundamento disposiciones de carcter administrativo y

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Artculos 87 y 115 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 15, fraccin XIX y 23 Quater de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal; 32, 33, 35 de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal; artculos 501 A, 502 A, 502 B y 502 C del Cdigo Financiero del Distrito Federal, Artculo 44 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2009. 30/01/09.

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fiscal; y tambin la existencia de un Fideicomiso, figura jurdica que permite la administracin de los recursos por parte de una entidad financiera128. Dirigido a todos los jvenes y dems estudiantes que cursan el Bachillerato en Instituciones Pblicas ubicadas en la Ciudad de Mxico, en cualquiera de sus modalidades, as como a los beneficiarios del Programa que hayan egresado del bachillerato y se encuentren inscritos en instituciones de educacin superior pblicas del Distrito Federal, a fin de que puedan hacerlo con xito, y no lo tengan que abandonar. h) Reglas de Operacin del Programa Seguro contra Accidentes Personales de Escolares, Va Segur@ 2009 2010 (ANEXO 10). Expedidas por el Director General del Fideicomiso Pblico Denominado Educacin Garantizada del Distrito Federal, con fundamento en las atribuciones que le otorga la Ley de Educacin del Distrito Federal entre otras. Estas Reglas, al igual que las sealadas en el inciso anterior, tambin funcionan mediante un Fideicomiso Pblico para administrar los recursos del Programa en cuestin129. Estn dirigidas a los alumnos inscritos en las escuelas pblicas de la entidad y residentes en el Distrito Federal de los niveles: preescolar, primaria,
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Artculos 1, 2, 5, 33 y 120 fraccin III de la Ley de Educacin del Distrito Federal; Artculos 2, 3 fraccin IX, 6, 43, 44, 47, 53, 54 fraccin I, 61, 67, 69 y 71 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal; Artculos 2, 3, 12, 16, 17, 19 y 24 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2008; Artculo 50 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal; Contrato del Fideicomiso No 2152-6 de fecha 21 de junio del 2007, y convenio modificatorio al contrato del fideicomiso de fecha 21 de diciembre de 2007, segundo convenio modificatorio al contrato de Fideicomiso aprobado el 5 de noviembre del 2008 y dems disposiciones legales aplicables. 7/11/2008. 129 Artculos 1, 2, 5, 33 y 120 fraccin III de la Ley de Educacin del Distrito Federal; Artculos 2, 3 fraccin IX, 6, 43, 44, 47, 53, 54 fraccin I, 61, 67, y 71 de la Ley Orgnica de Administracin Pblica del Distrito Federal; Artculos 2, 3,12 16,17,19 y 24 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 2008; 2, 3, 8, 12, 13, 15 y 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2009; Artculos 32, 33, y 38 de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal; Artculo 50 de su Reglamento; Artculos 501A y 504 del Cdigo Financiero del Distrito Federal; Contrato del Fideicomiso No. 2152-6 de fecha 21 de junio de 2007, y Convenio Modificatorio al Contrato del Fideicomiso de fecha 21 de diciembre de 2009, Segundo Convenio Modificatorio al Contrato del Fideicomiso aprobado el 5 de noviembre de 2008; y en el Acuerdo SO/02/010/2009 tomado en la Segunda Sesin Ordinaria del Comit Tcnico celebrada el 21 de mayo de 2009 y dems disposiciones legales aplicables. 29/07/09.

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secundaria y bachillerato, extensivo a los alumnos de las estancias infantiles del Gobierno del Distrito Federal, Centros de Desarrollo Comunitario y Centros de Bienestar Social Urbano del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal (DIF-DF). Consiste en un seguro que cubre todo tipo de accidentes personales que les ocurran durante sus actividades escolares dentro de los planteles educativos, el traslado al hogar y viceversa, incluyendo las actividades extraescolares, como salidas y/o visitas culturales y recreativas organizadas por la escuela o por instituciones oficiales del Gobierno del Distrito Federal dentro de la Repblica Mexicana, y adicionalmente los gastos mdicos por parto prematuro o aborto ocasionado por accidente cubierto. No habr deducibles en ninguna de las coberturas.

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3.9. Anlisis y Recomendaciones en torno de las Polticas objeto de la Evaluacin

Una vez que se han delineado los indicadores generales que resultan de la contrastacin de las normas que reconocen obligaciones de naturaleza prestacional a cargo del Estado, as como el marco normativo de referencia en el Distrito Federal, a continuacin se determinar la evaluacin particular de las polticas pblicas sometidas a anlisis.

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Diagrama de Funcionamiento Organizacional de los Programas sobre Infancia en el Distrito Federal.

Polticas Objeto de la evaluacin Apoyo Econmico para la Ciudadana Social de las Nias y los Nios en el Distrito Federal. Atencin Diurna de Menores en Etapa Previa al Sistema Escolar y Menores Fuera del Horario Escolar. Apoyos Econmicos y Complementarios para Proveer Soporte Material a las Familias a travs del Sistema Escolar para Disminuir la Desigualdad en la Educacin Bsica.

Normas de carcter federal

Estatuto Orgnico del DIF-DF

Leyes expedidas por la ALDF

Leyes que confieren atribuciones relacionadas a las materias objeto de anlisis, sin que tengan por objeto especfico la proteccin a la Infancia. Por ejemplo: Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal, Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal. Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, etctera. Ley de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal. Ley que establece el derecho un apoyo alimentario a las madres solas de escasos recursos Ley que establece el derecho a una beca para los jvenes residentes e el Distrito Federal CAICS CADIS Reglamento de la Ley que Establece el Derecho a Contar con una Beca para los Jvenes Residentes del Distrito Federal Ley que establec e el derecho a tiles escolare s. Ley que establece el derecho al Seguro Educativo

Reglamento.

Programa de Becas para nios en pobreza y vulnerabilida d social

Normas Generales.

Normas Generales para la prestacin del Servicio Educativo Asistencial en los CENDIDEL

Lineamiento y Mecanismos

Lineamientos y Mecanismos de los Programas Potencialidades y Nios Talento. Reglas de Operacin para la Entrega de Apoyos Econmicos a las y los Jvenes Beneficiarios de los Programas de Atencin Integral al Estudiante

Lineamiento s Programa Uniformes Escolares Reglas de Operacin del Programa Prepa S

Lineamientos Programa Educacin Garantizada Reglas de Operacin del Programa V@ Seguro

Reglas de Operacin

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Es importante sealar de manera preliminar algunas cuestiones, a partir del diagrama que antecede la presente explicacin: con de una revisin general del marco normativo vigente en el Distrito Federal, compuesto tanto por disposiciones de naturaleza legislativa, como por disposiciones de naturaleza administrativa, es posible constatar una serie de aspectos generales. En primer trmino y como se aprecia en el referido diagrama, el sustento de una parte importante de los programas que operan actualmente en las referidas polticas, encuentra fundamento en normas jurdicas legislativas que tan slo prevn de manera genrica un mbito de atribuciones y funciones, dentro del cual se desarrollan acciones vinculadas con tales polticas. Adems, es relativamente pequeo el universo de normas jurdicas especializadas que reconocen como derechos, los propsitos de determinadas polticas pblicas. En conclusin, el diagrama que se muestra anteriormente, pretende ilustrar de manera grfica, el contenido del estudio que a continuacin se detallar, permitiendo advertir de manera grfica, una serie de problemas a nivel de diseo normativo, y la falta de una poltica pblica expresa que d coherencia al amplio esfuerzo que en la realidad aparece sumamente limitado y con problemas de coherencia en su funcionamiento normativo, como se detallar ms adelante.

3.9.1. Apoyo Econmico para la Ciudadana Social de las Nias y los Nios en el Distrito Federal
3.9.1.1. Ley que Establece el Derecho a Recibir un Apoyo Alimentario a las Madres Solas de Escasos Recursos 1. En el marco de esta poltica, en el mbito legislativo especfico se ha identificado exclusivamente la existencia de la Ley que Establece el Derecho a Recibir un Apoyo Alimentario a las Madres Solas de Escasos Recursos residentes en el Distrito Federal de 3 de octubre de 2008.

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2. Sujetos beneficiados. Debe resaltarse que dicha ley reconoce en el mbito de los sujetos beneficiados por dicha normativa, slo a las madres solas de escasos recursos residentes en el Distrito Federal, tal y como se desprende de su Artculo 1, sin reconocer explcitamente como sujetos de derechos a los nios que son hijos de estas personas. 3. Se recomienda precisar el propsito de esta Ley y enfocarla a la proteccin desde la perspectiva de gnero, y reconocer de manera adicional, y a travs de otra clase de acciones el derecho autnomo de las nias y nios a percibir el beneficio de un sistema de ayuda universal a favor de la infancia. 4. Cobertura del derecho. El alcance del derecho incorpora una serie de derechos a acceder a los servicios de salud, que incluye tratamiento y urgencias; servicios de consejera jurdica y defensora, situacin que convalida la necesidad de ampliar la identificacin autnoma de las nias y los nios que son beneficiarios del derecho reconocido por la Ley. 5. Verificacin de los requisitos. La obligacin de verificacin de los requisitos de las personas que desean ser beneficiarias del Programa, se determina de manera discrecional en el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, a quien se otorga la facultad discrecional de la elaboracin de estudios socio-econmicos pertinentes, para la verificacin de los requisitos. Se recomienda eliminar en la medida de lo posible la amplitud de la discrecionalidad del DIF-DF para la realizacin de los mencionados estudios. 6. Obligaciones en relacin con la existencia de un Padrn de Beneficiarios. La Ley objeto del presente anlisis no contempla ninguna clase de obligaciones relacionadas con el contar con un padrn de beneficiarios, ni mucho menos de hacer fiscalizable el mismo ante la Contadura Mayor de Hacienda. En virtud de lo anterior se recomienda incorporar las obligaciones relacionadas con los indicadores de transparencia establecidos sobre el particular, que incorporen las obligaciones de contar con un padrn de beneficiarios, la necesidad de hacer 93

auditable dicho padrn y, con la salvaguarda de los derechos a la proteccin de datos personales hacer pblica la informacin del programa. Ello con independencia de la obligacin contenida en el Artculo 34 de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal, para que los programas sociales de la Administracin Pblica cuenten con un padrn de beneficiarios, en razn de los aspectos ya sealados con antelacin. 7. Facultad Reglamentaria. Es necesario hacer efectiva la facultad reglamentaria establecida en el Artculo 8 de la citada Ley, a efecto de establecer las normas operativas en el mbito reglamentario. 3.9.1.2. Los Programas de Atencin Diurna de Menores en la Etapa Previa a su Entrada al Sistema Escolar y Menores Fuera de Horario Escolar Dentro del anlisis de la poltica en cuestin es posible identificar los siguientes aspectos: 1. No se han identificado leyes especiales expedidas por el rgano legislativo, que aseguren un reconocimiento de derechos en esta materia, situacin por la que se estima prudente analizar la conveniencia de establecer obligaciones que vayan ms all de los derechos reconocidos por la Ley de Nias y Nios en el Distrito Federal y la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito federal. 3.9.1.3. Normas Generales para la Prestacin del Servicio Educativo Asistencial en los Centros de Desarrollo Infantil Delegacionales del Gobierno del Distrito Federal (CENDIDEL) 1. En lo que se refiere a la atencin de menores de edad fuera del horario escolar, actualmente es posible identificar las Normas Generales para la Prestacin del Servicio Educativo Asistencial en los Centros de Desarrollo Infantil Delegacionales del Gobierno del Distrito Federal (CENDIDEL), expedidas con base en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal, sin contar con fundamento jurdico especfico sobre el particular. 94

2. Dicho programa reconoce que Tendrn derecho al servicio educat ivoasistencial en los Centros Desarrollo Infantil de las Delegaciones del Gobierno del Distrito Federal (CENDIDEL), todas las nias y nios de la poblacin en general en edades de 45 das a 5 aos 11 meses, preferentemente los hijos (as) de madres, padres o tutores trabajadores. 3. Adems se determina la existencia de un: servicio educativo-asistencial brindado en los CENDIDEL deber estar de acuerdo con su infraestructura en tres niveles educativos, que son: Lactantes, que van de 45 das de nacidos a 1 ao 6 meses; Maternales, que contempla las edades de 1 ao 6 meses un da a 2 aos 11 meses; y Preescolares, que abarca las edades de 2 aos 11 meses un da a 5 aos 11 meses. 3.9.1.4. Fundamento Jurdico de los Centros de Atencin al Desarrollo Infantil (CADI) 1. Los CADIS brindan a nios de entre 45 das de nacidos a 5 aos 11 meses de madres trabajadoras de escasos recursos, un espacio educativo y recreativo con atencin integral de un equipo interdisciplinario para el mejor desarrollo de sus capacidades. Son administrados por la Subdireccin de Centros Asistenciales para el Desarrollo Infantil (CADIS) y Centros Atencin Infantil Comunitarios (CAICS) de la Direccin Ejecutiva de Apoyo a la Niez que tiene su fundamento en el Artculo 18 del Estatuto Orgnico del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del DIF-DF, que le asigna por funcin entre otras, la de emitir lineamientos que regulen la organizacin y el funcionamiento de las unidades y reas operativas que proporcionan servicios asistenciales, y vigilar en trminos administrativos y operativos que los () Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil ()cumplan con las polticas, normas, reglamentos, programas y servicios que le han sido encomendados. Lo anterior, sin precisar fundamento jurdico legal especfico de la creacin de estos Centros, pero en estrecha coincidencia 95

con lo establecido en el Artculo 3 Fraccin VI, del Estatuto Orgnico del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, el cual seala como una de sus facultades: operar establecimientos de asistencia social en beneficio de nias, nios (). 2. Las funciones de este Centro son reguladas en el Reglamento de Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil y en su Manual de Procedimientos, ambos expedidos por el Director del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del DF. 3.9.1.5. Fundamento Jurdico de los Centros de Asistencia Infantil Comunitarios (CAICS) 1. Estos centros brindan servicios de asistencia social a nias y nios de 3 meses a 5 aos 11 meses de edad y a familias que habitan en zonas marginadas de media, alta y muy alta marginacin. El DIF-DF capacita, asesora, supervisa y propone a personal voluntario para operar pedagoga, cuidado y proteccin, actividades recreativas, educacin para la salud y desayunos escolares. 2. Al igual que los CADIS sin contar con fundamento jurdico especfico en ley, en el Estatuto Orgnico del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia slo se hace mencin a estos Centros en el Artculo 18, que encarga a la Subdireccin de Centros Asistenciales para el Desarrollo Infantil (CADIS) y Centros Atencin Infantil Comunitarios (CAICS) de la Direccin Ejecutiva de Apoyo a la Niez, vigilar en trminos administrativos y operativos que los ()Centros de Asistencia Infantil Comunitarios ()cumplan con las polticas, normas, reglamentos, programas y servicios que le han sido encomendados.

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3.9.2. Apoyos Econmicos y Complementarios para Proveer Soporte Material a las Familias a Travs del Sistema Escolar para Disminuir la Desigualdad en la Educacin Bsica
En este rubro es posible identificar dos Leyes expedidas por el rgano legislativo en el Distrito Federal: a) Ley que Establece el Derecho a un Paquete de tiles Escolares por Ciclo Escolar a Todos los Alumnos Residentes en El Distrito Federal, Inscritos en Escuelas Pblicas del Distrito Federal en los Niveles de Preescolar, Primaria y Secundaria. b) Ley del Seguro Educativo para el Distrito Federal. 1. Con el propsito de establecer el anlisis estructural de dichas leyes, a continuacin se presenta un anlisis particular de cada una de ellas, atendiendo a los indicadores generales, presentados en el apartado anterior, sobre las Leyes que reconocen derechos de naturaleza prestacional a cargo del Estado. 3.9.2.1. Ley que Establece el Derecho a un Paquete de tiles Escolares en el Distrito Federal 1. La Ley que establece el derecho a un paquete de tiles escolares en el Distrito Federal, fue publicada el 27 de enero de 2004 y fue objeto de reforma el 8 de mayo de 2008. 2. Naturaleza de la Ley. La Ley en cuestin no observa la determinacin de la naturaleza pblica y de inters social de sus disposiciones, por lo que se recomienda incorporar un apartado relativo. 3. Verificacin de Requisitos. La Ley no contempla obligacin alguna relacionada con los procedimientos de verificacin de requisitos, situacin que tendra que incorporarse como una obligacin, ya sea a cargo de los planteles en donde se encuentran inscritos los

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beneficiarios o bien a travs de algn sistema que permita la eficiencia, no duplicacin y falta de cobertura del referido derecho. 4. Padrn de Beneficiarios. La ley en cuestin no establece obligacin alguna en materia del padrn de beneficiarios, auditora del mismo ni acceso a la informacin sobre el correcto funcionamiento del programa. La adopcin a nivel legislativo de una serie de determinaciones de este tipo, se relaciona con los estndares de transparencia y eficacia del programa, as como de la efectiva satisfaccin del mismo. Ello con independencia de la obligacin contenida en el Artculo 34 de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal, para que los programas sociales de la Administracin Pblica cuenten con un padrn de beneficiarios, en razn de los aspectos sealados con antelacin. 5. Sanciones. La ley en cuestin no contempla ninguna obligacin relativa al apartado de sanciones, ni contra servidores pblicos que condicionen el derecho o lo utilicen con fines partidistas, ni contra personas que intenten hacer mal uso del programa. 3.9.2.2. Ley del Seguro Educativo para el Distrito Federal La Ley del Seguro Educativo para el Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de diciembre de 2007. 1. Verificacin de cumplimiento con los requisitos. La ley no contempla un apartado de verificacin del cumplimiento de requisitos, ni asigna a ninguna autoridad tal responsabilidad. 2. Padrn de Beneficiarios. sta es de las pocas leyes en una materia de este tipo de derechos, que contempla de manera adecuada la obligacin de contar con un padrn; el carcter auditable del padrn y

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su naturaleza pblica. Simplemente se recomienda verificar el alcance de la publicidad del padrn en relacin con la proteccin de datos personales. 3. Facultad de Reglamentacin. Esta ley no contempla la facultad de reglamentacin para su aplicacin especfica. Se recomendara establecer este mecanismo para la correcta precisin de las disposiciones de carcter ms operacionales del programa. 3.9.2.3. Programa de Desayunos Escolares del DIF-DF Fundamento Jurdico del Programa de Desayunos Escolares del DIF-DF. El programa de Desayunos Escolares que actualmente desarrolla el Gobierno del Distrito Federal a travs del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIFDF) se implementa con base en las atribuciones establecidas por el Artculo 3, fracciones I,II,IV y XVII del Estatuto Orgnico del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, que seala como parte de sus objetivos: la promocin y prestacin de servicios de asistencia social; apoyar el desarrollo de la familia y de la comunidad; promover e impulsar el sano crecimiento fsico, mental y social de los sujetos de la asistencia social. Dicho programa funciona a travs de la Direccin Ejecutiva de Asistencia Alimentaria, la cual opera al amparo del Artculo 17 fracciones I, II, IV, VIII del Estatuto Orgnico del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal. 3.9.2.4. Programa de Educacin Garantizada 1. A partir de la vigencia de la Ley del Seguro Educativo, la operacin del programa Educacin Garantizada, parece que tendra que subsumirse en el mbito de la Ley antes citada. Se recomienda analizar la compatibilidad entre ambos ordenamientos que dan cobertura al mismo derecho, generando una duplicidad normativa. 99

3.9.2.5. Fundamento Jurdico del Programa de Becas Escolares para Nias y Nios que se Encuentran en Condiciones de Pobreza y Vulnerabilidad Social Este programa, que es instrumentado por el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, tiene su fundamento legal en las facultades del Director General de este Sistema, especficamente en los artculos 6, y 71, fraccin XI de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal; artculos 32, 33 y 35 de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal; y artculos 2 y 12 del Decreto por el que se crea un organismo descentralizado de la Administracin Pblica del Distrito Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propio que se denominar Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, as como los artculos 3 y 15 de Estatuto Orgnico del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal. El programa tiene por objeto contribuir con el derecho a la educacin de las nias y los nios en riesgo; promover y fortalecer su permanencia, incorporacin o reincorporacin al sistema escolarizado, con el objetivo de revertir el crculo vicioso de exclusin; as como prevenir la salida a la calle de las nias y los nios de la Ciudad de Mxico. Tiene vinculacin con los programas de Educacin Garantizada y de Ni@s Talento con el propsito de tener una perspectiva de atencin integral a los nios en edad escolar. 3.9.2.6. Fundamento Jurdico del Programa de Uniformes Escolares Gratuitos para el Ciclo Escolar. Este programa funciona de conformidad con lo establecido en los Lineamientos del Programa de Uniformes Escolares Gratuitos; su soporte se encuentra en las facultades del Secretario de Desarrollo Social, quien lo expidi con fundamento en los artculos 87, 89, y 115 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 15 fraccin VI, 16 fracciones III, IV y VII, y 28 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal; 1 fracciones I y II, 10 fraccin IV, 32, 33, 35, 38, 39, 40 y 41 de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal; y 63 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal; como parte de la Poltica Social que el 100

Gobierno capitalino implementa a travs de la Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal y otras dependencias para garantizar el pleno ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales de los habitantes de la Ciudad de Mxico. 3.9.2.7. Programa de Estmulos para el Bachillerato Universal, 2008-2009. Prepa S Este programa funciona a travs Reglas de Operacin expedidas por el Director General del Fideicomiso Pblico, Denominado Educacin Garantizada; a diferencia de otros Programas, las Reglas de Operacin del Programa Prepa S tienen como fundamento disposiciones de carcter administrativo y fiscal; y tambin la existencia de un Fideicomiso, figura jurdica que permite la administracin de los recursos por parte de una entidad financiera.

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Captulo 4 Situacin de la Infancia en el DF y Panorama General de la Respuesta del Gobierno del Distrito Federal
Para tener un mejor entendimiento de la situacin de la infancia y proveer un contexto cuantitativo, este captulo intenta dar un breve panorama de la situacin de la infancia en Mxico y en el Distrito Federal. Esta investigacin se complementa con la informacin que se incluye en los captulos 6, 7 y 8 respecto a los temas especficos. Con el mismo objetivo, se incluyen en este captulo un listado con una breve descripcin de los programas del DF que de alguna manera estn orientados a la infancia y los adolescentes.

4.1. Contexto Territorial130

La Ciudad de Mxico, tiene una extensin territorial de 1,458 kilmetros cuadrados, el 0.1% del total del territorio nacional, siendo la entidad ms pequea del pas, aunque una de las ms densamente pobladas del mundo con 5,871 habitantes por km2. En ella habitan 8.7 millones de personas, que representan el 8.4% del total de la poblacin nacional. La edad mediana es de 29 aos, ubicndose como la poblacin ms envejecida con 5 aos ms de edad que la mediana nacional. En el 2008 se tuvo una esperanza de vida en Mxico de 75.1 aos y de 76.1 en el Distrito Federal, ocupando el 2 lugar despus del estado de Quintana Roo. Sin embargo, la tasa bruta de natalidad ha disminuido paulatinamente, marcndose a partir del ao 2000. El grado promedio de escolaridad en la entidad es de 10.2 aos, mientras que a nivel nacional es de 8.1.

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Texto realizado con informacin del Anuario Estadstico del Distrito Federal 2008, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/espanol/sistemas/sisnav/default.aspx?proy=aee&edi=2008&ent=0 9 as como del Perfil Socioeconmico del Distrito Federal 2009. Centro de Estudios para las Finanzas Pblicas, Cmara de Diputados. H. Congreso de la Unin. Junio 2009 http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/2009/cefp0372009.pdf

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Para el ao 2008, por cada mil habitantes se tuvieron 14.8 nacimientos, representando un total de 130 mil nacimientos. En el mismo ao se registraron 5.5 muertes por cada mil habitantes131, siendo este registro el ms alto de los ltimos 10. Es previsible que el crecimiento vegetativo y los saldos migratorios mantendrn estable a la poblacin por los prximos 20 aos. En cuanto a la poblacin urbana y rural en el Distrito Federal; el 99.7% de la poblacin es urbana y 0.3% es rural, mientras que a nivel nacional la distribucin es de 76 y 24% respectivamente. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), en el 2006 el DF aport el 21.5% al producto interno bruto nacional y emple a 2.85 millones de personas, el 17.5% del total ocupado en el pas. El sector de la economa ms sobresaliente es el de servicios comunales, sociales y personales que aporta el 39% al PIB estatal, seguido de comercio, restaurantes y hoteles con 18.3% y servicios financieros, seguros, actividades inmobiliarias de alquiler con 14.5%. De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el DF tiene un ndice de Desarrollo Humano de 0.9079, ubicndola como la entidad ms avanzada en la materia con un alto nivel de desarrollo humano. Si fuera un pas, sera la economa nmero 30 del mundo y la cuarta de Amrica Latina.

4.2. La Situacin de la Infancia

En el ao de 1990 la CDN fue ratificada en Mxico y con base en el Artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se le otorg el carcter de Ley Suprema de la Unin, por lo que los 31 estados de la Repblica y el Distrito Federal deben adherirse a este acuerdo internacional. El 31 de enero del ao 2000, se promulg la Ley de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal y fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
131

El envejecimiento de la poblacin del DF puede ser una explicacin del alza en la tasa bruta de mortalidad. Para determinar en qu medida ello es as habra que calcular la evolucin de la tasa estandarizada de mortalidad con una poblacin cuya estructura de edades queda fija en el tiempo.

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El Jefe de Gobierno, como titular de la Administracin Pblica del Distrito Federal, tiene la obligacin de cumplir y ejecutar las leyes y decretos expedidos por la Asamblea Legislativa as como los expedidos por el Congreso de la Unin en todo lo referente al Distrito Federal.132 La Ley de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal, obliga al Jefe de Gobierno a crear los mecanismos e instancias para hacer que sta sea cumplida cabalmente. 133 Por esta razn, las polticas sociales para la Infancia en el Distrito Federal, deben de respetar y promover el cumplimiento de los derechos de las nias y los nios. De acuerdo con cifras del Consejo de evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal, (EVALA DF), en 2008 la pobreza en la Ciudad de Mxico alcanz el 59.4% de la poblacin total, lo que involucra a 5.2 millones de personas134. Es de suma importancia notar que, de acuerdo con esta cifra, la mayora de las personas que viven en el DF viven en condiciones de pobreza. Sin embargo, la incidencia de la pobreza entre los menores (menos de 18 aos de edad) es mucho ms alta que entre la poblacin total como se aprecia en seguida. Debido a lo anterior, resulta imperativo prestar especial atencin a aquellos sectores de la sociedad que por esta razn, son impedidos de disfrutar y ejercer todos sus derechos y se encuentran en situaciones de vulnerabilidad. De acuerdo con el mtodo de medicin integrada de la pobreza, en el Distrito Federal habitan 1.333 millones de nios y nias menores de 12 aos en condiciones de pobreza, equivalentes al 75.9% de la poblacin total de ese grupo de edad, as como 1.956 millones de menores de 18 aos, que representan el 72.9% del total de dicho grupo . Estos datos muestran que cerca de 3 de cada 4 nios y nias del DF y poco ms de dos de cada tres adolescentes viven en condiciones de pobreza. Por otra parte tambin muestra que ellos son los ms afectados, pues se evidencia una sobrerepresentacin de pobres en este grupo de edad, si se compara con el 53.4% de la poblacin mayor a 18 aos que vive en estas condiciones en el mismo territorio. Si la atencin se pone en las proporciones de

132 133

Establecido en el Artculo 14 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal. En el Artculo 17 de la Ley de los Derechos de la Nias y Nios en el Distrito Federal Evala DF

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indigentes (aquellos que no cumplen siquiera la mitad de las normas) los porcentajes son mucho menores, pero ahora los peores situados son los adolescentes, pues uno de cada tres viven en la indigencia. (Vase Grfica 1).
Grfica 1. Incidencia (%) por grupos de edad de la indigencia, la pobreza y la no pobreza en el DF, 2008
Porcentaje de la poblacin 80
71.7 75.6 76.4 75.9 67.4 72.9

Indigentes Total pobres no pobres

59.4 53.4

70

60

50

46.6 40.6

40
32.6 28.3 24.4 21.6 21.6 23.6 21.1 15.4 12.1 9.0 24.1 19.1

30

27.1

20
13.8

10

0 cero 1a4 5 a 12 0 a 12 13 a 18 0 a 18 mayor de 18 Poblacin Total

Grupos de edad

Fuente: Evala DF, con base en la ENIGH (2008), INEGI

Lo anterior, revela el grado de vulnerabilidad de este grupo de poblacin que, adems, carece de capacidad para el ejercicio de sus derechos en forma autnoma, dependiendo forzosamente de las condiciones que determinan el ingreso y las dems condiciones de vida de los padres. Ahora bien, si se analizan las delegaciones clasificadas como de pobreza alta (Milpa Alta, Xochimilco, Tlhuac e Iztapalapa) que representan en su conjunto la tercera parte de la poblacin del Distrito Federal, el porcentaje de infantes de 0 a 12 aos en condiciones de pobreza alcanza el 83%, mientras el mismo porcentaje entre la poblacin de 0 a 18 aos es del 80.6%. En otras palabras, las cuatro quintas partes o un poco ms (dependiendo del corte de la edad) de la poblacin infantil que habita en las delegaciones ms pobres de la Ciudad de Mxico vive en condiciones de pobreza, mientras que para los mayores de 18 105

aos ese porcentaje se ubica en el 65.5%. En cuanto a la indigencia, otra vez es evidente el patrn: mientras en el grupo de edad 0-12 los indigentes son el 28.3%, entre los adolescentes baja al 20.2% y entre los adultos ys es slo del 13%. Este ltimo dato es slo un poco ms de la tercera parte del primero.

4.3. Datos Demogrficos y Sociales

De acuerdo con la ENIGH 2008, en el Distrito Federal residan 8,799, 224 personas en 2008 (8.25% de la poblacin nacional) de los cuales2,681,858 eran infantes (hasta 18 aos) y 2,331,219 se encontraban entre 3 y 18 aos de edad y, por tanto, en edad de asistir del preescolar al bachillerato (con un ao de margen). En el Cuadro 1 se muestra la estructura por edades de la poblacin y su condicin de asistencia y no asistencia escolar. Si se parte de la idea que la poblacin del DF expres en la EPASB (Encuesta de Percepciones y Acceso a Satisfactores Bsicos) levantada en 2009 por encargo del Evala DF, de que el bachillerato es el nivel mnimo de estudios para los jvenes, y aadimos la disposicin legal que consiste en definir que los menores deben asistir a la educacin preescolar durante tres aos (a las edades de 3, 4 y 5), veremos que el 26.5% de al poblacin del DF (todas las personas entre 3 y 18 aos de edad) deberan asistir a la escuela. Meta respecto de la cual asiste el 88%, quedando fuera el 12%. (278 mil menores). Tambin podemos ver que la mayor parte de stos se encuentran entre los 13 y los 18 aos (cuando deberan estar asistiendo a secundaria y preparatoria) y a los tres y cuatro aos, cuando beberan asistir al 1 y 2 grados de preescolar. Se apreciar .tambin que al tasa de cobertura ms baja es la de los infantes de 3 aos (47%).Las coberturas ms bajas son, entonces, la de la preparatoria (no mostrada) y la del primer grado de preescolar.

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Cuadro 1. Asistencia escolar por Grupos de Edad en el DF, 2008

Grupos de edad asiste % no asiste % n.a. 53.01 14.08 0.47 20.65 11.91 92.12 69.99 n.a. total 350,639 118,174 132,312 1,155,774 924,959 2,331,219 6,117,366 8,448,585 8,799,224 % verticales 3.98 1.34 1.50 13.13 10.51 26.49 69.52 96.02 100.00

0, 1 y 2 n.a. n.a. n.a. 3 55,526 46.99 62,648 4 113,679 85.92 18,633 5 a 12 1,150,394 99.53 5,380 13 a 18 733,995 79.35 190,964 3 a 18 2,053,594 88.09 277,625 mayor de 18 481,940 7.88 5,635,426 Total (3 aos y mas) 2,535,534 30.01 5,913,051 Total Infancia (0 a 18) n.a. n.a. n.a. Fuente: Evala DF, con base en la ENIGH (2008), INEGI

De acuerdo con cifras del INEGI, en 2008 la distribucin porcentual de los nacimientos registrados por condicin de actividad econmica de la madre se distribuye conforme a lo indicado en el Cuadro 2, donde se compara con los mismos datos a nivel nacional. Ah se puede apreciar que en e l Distrito Federal una de cada tres madres requiere apoyo para el cuidado diurno de sus hijos, mientras a nivel nacional es una de cada cinco.

Cuadro 2: Distribucin porcentual de los nacimientos registrados por condicin de actividad econmica de la madre (2008)
Entidad Federativa Nacimientos Totales Madres econmicamente Activas 21.4% 33.7% Madres no econmicamente activas 78.6% 66.3%

Nacional Distrito Federal

2 636 110 160 377

Fuente: INEGI, Distribucin porcentual de los nacimientos registrados segn condicin de actividad econmica de la madre para cada entidad federativa, 2008.

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El GDF ha puesto en marcha la Ley de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal y resulta importante destacar que en el artculo 25 de la misma, se establece una figura importante: El Consejo Promotor de los Derechos de las Nias y los Nios, que se aborda detalladamente en el siguiente captulo. La Ley de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal, fue una de las pioneras en la Repblica Mexicana y ha sido utilizada como marco de referencia para la creacin de otras leyes de infancia estatales.

4.4. Poltica Social y Programas Sociales para la Infancia en el Distrito Federal

La poltica social de infancia deseable o ideal sera tal como la describe la Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal (SEDESO) la accin pblica para construir una ciudad con igualdad, equidad, justicia social, reconocimiento de la diversidad, alta cohesin e integracin social, pleno goce de los derechos, creciente elevacin de la calidad de vida y acceso universal al conjunto de bienes y servicios pblicos urbanos; con el fin de lograr su incorporacin plena a la vida econmica, social y cultural y construirse como ciudadanos con plenos derechos; es un eje articulador de los objetivos y programas del Gobierno de la Ciudad de Mxico135. Asimismo, la SEDESO afirma que sus acciones estn dirigidas a aquellos que han sufrido el abandono y la desproteccin crnica. En su estrategia de desarrollo, le da preferencia a la poblacin ms excluida y vulnerable de la ciudad, es decir, a los nios y nias, los y las jvenes, las mujeres, los adultos mayores, los indgenas, las personas con capacidades diferentes y los indigentes, tomando medidas para que el presupuesto se oriente a la satisfaccin de las necesidades bsicas de alimentacin, salud, educacin y vivienda popular. La estrategia de desarrollo es congruente con la situacin de la ciudad, ya que como se dijo anteriormente, el Distrito Federal, se ve afectado por niveles de pobreza que afecta a.5.2 millones de personas.

135

http://www.sds.df.gob.mx/sector/lineas.htm

108

El ndice de Desarrollo Humano (IDH) por delegaciones, es otro importante indicador de la desigualdad que existe en la ciudad. En el ao 2005 la Delegacin Miguel Hidalgo tuvo un IDH de 0.9509 (primer lugar en el pas) mientras que la Delegacin Milpa Alta tuvo un IDH de 0.7983, ubicndose en el lugar 627 a nivel nacional136. La Delegacin Miguel Hidalgo, tuvo un IDH igual al de Estados Unidos y Espaa, mientras que Milpa Alta, tuvo un IDH igual al de Repblica Dominicana. Estos indicadores son una clara prueba de que dentro del Distrito Federal, existe una marcada diferencia en trminos de desarrollo humano. Como se vio antes la pobreza afecta en mucho mayor medida a los infantes que a los adultos, por lo cual es de vital importancia establecer polticas que acaben con estas disparidades y con el rezago social, econmico y cultural con el que viven millones de adultos, nios y nias en el Distrito Federal.

Programas Sociales para la Infancia en el Distrito Federal El equipo evaluador identific dentro del universo del total de programas sociales del Gobierno del Distrito Federal 30 Programas Sociales que el gobierno ha puesto en marcha especialmente dirigidos a los menores de esta entidad. Los programas dependen de diferentes instancias (Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal (SEDESO), el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal (DIF-DF); la Secretara de Educacin del Distrito Federal, la Secretara de Cultura del Distrito Federal, la Secretara del Trabajo y Fomento al Empleo del Gobierno del Distrito Federal y el Metrobs). Es importante hacer notar, que el GDF opera diversos programas sociales destinados a la infancia y juventud. Para fines de este documento, se evaluarn solamente los siguientes 7 programas sociales: El Programa becas escolares para nios y nias que se encuentran en condiciones de pobreza y vulnerabilidad social, el Centro Asistencial de Desarrollo Infantil (CADI), el Centro de Asistencia Infantil Comunitaria (CAIC), el Programa de Desayunos Escolares (PDE), el Programa de tiles Escolares Gratuitos, el Programa de Uniformes Escolares Gratuitos y el Programa Educacin Garantizada.
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ndice de Desarrollo Humano Municipal en Mxico 2000-2005, UNDP, 2008

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Para poder hacer una evaluacin integral de la poltica de infancia, sera necesario analizar todos y cada uno de los programas, as como las polticas de las que ellos dependen. A pesar de que el universo de programas sociales de infancia operados por el GDF no sern evaluados en el presente documento, a continuacin se presenta un mapeo de cules son los actualmente existentes: 1. Asesora para Solicitud de Pensin Alimenticia Este servicio consiste en asesorar a la madre, el padre, o al tutor que est al cuidado de un menor, para que solicite mediante un juicio que el padre o madre entregue una cantidad mensual de dinero para cubrir las necesidades del nio o nia. El servicio que se brinda aqu es clasificado como acceso a la justicia mediante una consulta jurdica y la dependencia responsable es el DIF-DF. 2. Servicios de Adopcin Se ofrece asistencia jurdica y en su caso patrocinio a las personas que deseen adoptar o dar en adopcin a un o una menor. Este programa igualmente est enfocado a brindar acceso a la justicia y es operado por el DIF-DF. 3. Servicio de Consejos Locales de Tutela Asesora jurdica en materia familiar y establecimiento de medidas de proteccin en caso de desproteccin u abandono para nios, nias y personas adultas mayores. El programa contribuye a tener acceso a la justicia mediante una consulta jurdica y tambin es operado por el DIF-DF. 4. Servicio de Nombramiento de Tutor Acreditar ante un Juez de lo Familiar, mediante la informacin testimonial que una o un menor de edad carece de persona que ejerza la patria potestad sobre ella o l, para que la o lo represente en sus actos pblicos y privados. El derecho que se busca proteger es el de acceso a la justicia mediante una consulta jurdica y la dependencia responsable es el DIFDF.

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5. Programa de Despensas para Poblacin Preescolar, Personas y Familias Vulnerables Se entrega una despensa de productos bsicos para mejorar la alimentacin y la nutricin a este grupo de personas. Este programa busca contribuir a cumplir con el derecho a la alimentacin y la dependencia responsable es el DIF-DF. 6. Programa de Desayunos Escolares A travs de este programa se proporciona a la nia o nio una racin alimenticia dentro de la escuela, para que pueda tener un mejor desempeo escolar. El DIF-DF opera este programa que se analiza a detalle ms adelante en esta evaluacin. 7. Programa de Becas Escolares para Nios y Nias en Situacin de Vulnerabilidad y Pobreza. Consiste en un apoyo econmico mensual equivalente a medio salario mnimo vigente en el Distrito Federal, para apoyar la permanencia en el sistema escolarizado, buscando revertir procesos de riesgo en las nias y nios de 6 a 15 aos de edad que viven en alta y muy alta marginacin. Este programa impacta al derecho a la educacin por medio de un apoyo econmico y es operado por el DIF-DF. Igualmente, este programa se analiza a detalle ms adelante. 8. Programa "Nias y Nios Talento" Brindan a las nias y nios de escuelas pblicas del Distrito Federal con promedio mnimo de 9 una serie de estmulos para el desarrollo y generacin de sus talentos, por medio de la imparticin de clases, en combinacin con una ayuda econmica de 3 mil pesos anuales, equivalente a 250 pesos mensuales. Este programa es operado por el DIF-DF y el Fideicomiso Educacin Garantizada (Fidegar). 9. Programa de Uniformes Escolares Gratuitos

Apoya la economa de las familias de las alumnas y alumnos inscritos en nivel bsico en escuelas pblicas del Distrito Federal, a travs de la entrega de un uniforme producido por cooperativas de costura o un vale para la adquisicin del mismo. La dependencia responsable es la SEDESO y se busca contribuir a generar igualdad en la educacin por 111

medio de un apoyo en especie que es el uniforme escolar. Este programa se analiza a detalle ms adelante en la presente evaluacin. 10. Programa de tiles Escolares Gratuitos Este programa es operado por la SEDESO y apoya entregando a cada inicio escolar un paquete o un vale para canjear por tiles escolares de acuerdo con las listas oficiales de la Secretara de Educacin Pblica. Este programa tiene fundamento en la Ley de tiles Escolares como se explica en el Captulo 3 de esta evaluacin e igualmente se analiza con ms profundidad ms adelante. 11. Programa "Educacin Garantizada" El Programa otorga un apoyo econmico a nios, nias y jvenes cuyo padre, madre o persona tutora responsable del sostenimiento econmico del menor fallezca, o bien, caiga en un estado de invalidez total y permanente. La entidad responsable del programa es el DIF-DF conjuntamente con el Fideicomiso Educacin Garantizada (Fidegar). Este programa busca apoyar la permanencia escolar evitando la desercin por esta causa. 12. Programa de Seguro Mdico a Estudiantes de Educacin Bsica Los y las estudiantes cuentan con un seguro otorgado por la Secretara de Educacin del Distrito Federal que les brinda proteccin en caso de accidentes personales en el traslado hogar-escuela y viceversa, en actividades extraescolares como salidas y/o visitas. 13. Programa "1,2,3, por M y por Mi Escuela, S tu Escuela" La Secretara de Educacin del Distrito Federal crea este programa con el objetivo de mejorar las condiciones del entorno escolar y crear una cultura de seguridad, responsabilidad y respeto entre quienes asisten a ellas mediante conferencias para los estudiantes as como para los maestros y padres de familia. Su objetivo principal es reducir las actividades criminales en las inmediaciones de los centros escolares. 14. Programa de Coros y Orquestas de la Ciudad de Mxico La Secretara de Cultura del Distrito Federal ofrece la integracin de nias, nios y jvenes a once orquestas y diez coros juveniles que se encuentran en diferentes demarcaciones de 112

la Ciudad, para que aprendan a tocar por medio de cursos distintos instrumentos musicales de la orquesta. 15. Festival Rehilete La Secretara de Cultura del Distrito Federal es la entidad responsable de este programa en donde se presentan diferentes eventos, actividades y espectculos de artes escnicas para nios y nias de la Ciudad. 16. Centros de Asistencia Infantil Comunitarios (CAICs) Los Centros de Asistencia Infantil Comunitarios son espacios prestados por la comunidad, donde se brindan servicios de asistencia social a nias y nios de 3 meses a 5 aos 11 meses de edad y a familias que habitan en zonas de media, alta y muy alta marginalidad. Este programa es responsabilidad del DIF-DF y es analizado ms adelante. 17. Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADIs) Los Centros de Atencin al Desarrollo Infantil ofrecen un espacio educativo y recreativo, otorgando servicios de alimentacin (desayuno, comida y colacin), atencin mdica, odontolgica y psiclogica. Este programa es responsabilidad del DIF-DF y se analiza adelante con ms detalle. 18. Programa de Atencin al Maltrato Infantil Se ofrece una intervencin profesional para detectar maltrato, descuido y/o abuso sexual en nios y nias; asimismo brinda orientacin familiar, apoyos diversos y asistencia social. La dependencia responsable es el DIF-DF. 19. Programa de Promocin de la Prevencin al Maltrato Infantil El DIF-DF ofrece a travs de este programa ofrece por medio de consultas formacin sobre cultura de respeto y proteccin a la infancia, mediante la prevencin, deteccin y atencin del maltrato y el abuso sexual a nias y nios, a travs de acciones encaminadas a apoyar una Cultura del Buen Trato.

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20. Centros de da 1 y 2 Este servicio responsabilidad del DIF-DF ofrece apoyo pedaggico especializado para nios y nias con problemas de aprendizaje; regaderas y comedor; apoyo de tareas, regularizacin de materias, orientacin para la salud, alimentacin balanceada y el conocimiento de sus derechos. Asimismo se ofrecen talleres y consultas para padres y madres. 21. Servicio de Medicina Preventiva El DIF-DF por medio de este programa ofrece servicios y tratamientos de salud a nias y nios inscritos en los CADIs del DIF-DF como: consulta peditrica, dotacin de tratamientos desparasitantes, distribucin de sobres de vida suero oral y elaboracin de exmenes de salud. 22. Servicio de Odontologa Preventiva Este servicio ofrece limpiezas dentales, odontxesis, aplicacin tpica de flor, obturaciones (con amalgama, resina y semipermanentes), sellado de fosetas y fisuras, exodoncias. La dependencia responsable de este programa es el DIF-DF.

23. Programa de Vacunacin Universal El DIF-DF es el organismo encargado de este programa donde se aplican las vacunas del paquete bsico a menores de 5 aos: tuberculosis, BCG; antipoliomieltica, SABIN; pentavalente, contra difteria, tosferina, ttanos, haemophillus influenza, hepatitis B y SRP o triple viral contra sarampin, rubola y parotiditis. Asimismo se brinda la aplicacin de los refuerzos correspondientes y la aplicacin de la vacuna Td Toxoide diftrico a mujeres embarazadas y personas en riesgo. 24. Programa de Nias, Nios y Jvenes en Situacin de calle y/o Riesgo La SEDESO es la encargada de proporcionarles atencin integral, orientacin y apoyo a los infantes en estas situaciones, con el objetivo de crear mejores condiciones de vida y propiciar la reintegracin familiar. Adems se les proporciona los servicios de: alimentacin, albergue, apoyo psicolgico y ropa. 114

25. Programa de Asistencia Social a Menores de 12 aos que Presentan Conductas Ilcitas El DIF-DF brinda asistencia social por medio de consultas a nios y nias menores de 12 aos que han cometido una conducta ilcita. 26. Albergue para Nios y Jvenes Trabajadores de la Central de Abasto (CEDA) Este espacio atiende a inmigrantes de cualquier Estado de la Repblica, que trabajan en la Central de Abastos y tienen entre 6 y 17 aos de edad. La dependencia responsable de este programa es el DIF-DF. 27. Programa Hijos e Hijas de la Ciudad Este programa es operado por el DIF-DF y busca garantizar los derechos y el pleno desarrollo en la sociedad de los menores de 18 aos que viven en la calle, a travs de la invitacin a dejar la calle e integrarse a una residencia. 28. Programa de Atencin a Menores Trabajadores Por medio de este programa la Secretara del Trabajo y Fomento al Empleo del Distrito Federal otorga un permiso de trabajo a nios y nias interesadas e interesados, para el que se realiza una valoracin mdica de aptitud para el trabajo de primera vez y despus cada seis meses debiendo acreditar que los menores estn estudiando. 29. Programa de Atencin a la Violencia Familiar La SEDESO brinda asesora y atencin especializada, integral, gratuita y confidencial en las reas social, jurdica, psicolgica y de psicologa infantil a hijas e hijos de mujeres vctimas de violencia. 30. Programa de Exencin de Pago Metrobs La dependencia responsable de este programa es el Metrobs del Distrito Federal en donde se exenta de pago a adultos mayores, jvenes, personas con discapacidad y menores de 5 aos.

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Exencin del pago de menores de 5 aos en el Sistema de Transporte Colectivo Metro y en el Sistema de Transportes Elctricos del Distrito Federal. Las dependencias responsables son las empresas paraestatales que prestan estos servicios. El conjunto de estos programas est dedicado a la infancia para brindarles diferentes tipos de apoyo, ya sea por medio de consultas (mdicas, odontolgicas, psicolgicas y legales), alimentos, dinero, especie, seguros, conferencias, cursos, eventos, talleres y transporte. Muchos de estos temas no son objeto de profundizacin en el presente trabajo ya que sta es una evaluacin inicial de la cual se debera de desprender la necesidad de evaluaciones complementarias dada la amplitud de la temtica.

Programas Sociales para la Juventud en el Distrito Federal Adems existen tambin programas sociales especialmente dirigidos a la juventud del Distrito Federal dentro de los cuales el equipo evaluador identific los siguientes: 1. Programa de Atencin a Jvenes en Situacin de Riesgo El Instituto de la Juventud ofrece a las y los jvenes consultas sobre alternativas de educacin, capacitacin para el trabajo, cultura, deporte, recreacin, servicios institucionales y prcticas comunitarias. Adems, la Red de Transporte Pblico/Metro les proporciona de manera cuatrimestral a cada joven una tarjeta denominada Soy joven para acceder al transporte pblico de manera gratuita durante el tiempo que dura su estancia en el programa. 2. Fbrica de Artes y Oficios Son espacios pblicos gratuitos donde la Secretara de Cultura del Distrito Federal brinda tres tipos de servicios: educativos (talleres libres en artes y oficios), comunitarios (atencin de entidades de la Sociedad Civil a las comunidades marginales donde se encuentran ubicados) y culturales (conciertos, exposiciones, libro clubes, entre otros). 3. Programa Cine Clubes 116

La Secretara de Cultura del Distrito Federal cre este programa buscando que el pblico joven de la ciudad tenga un acercamiento a la produccin cinematogrfica nacional realizada en los ltimos 40 aos. 4. Programa de Desarrollo Cultural para Adolescentes en Conflictos con la Ley Se trata de desarrollar procesos creativos a travs de la cultura para apoyar su reinsercin a la sociedad. La Secretara de Cultura del Distrito Federal es la entidad responsable de este programa. 5. Programa "Prepa S" Mediante este programa, el Fideicomiso Educacin Garantizada proporciona un apoyo econmico a los jvenes diferenciado de acuerdo al desempeo escolar, para asegurar que se cursen y concluyan el bachillerato, y no tengan que abandonarlo por falta de recursos econmicos. El apoyo econmico mensual que reciben es de acuerdo al promedio de calificacin que presenten al momento de inscripcin y que obtienen en los semestres sucesivos. Este programa es revisado ms adelante en la presente evaluacin. 6. Programa Bachillerato a Distancia para Jvenes y Adultos Este programa de la Secretara de Educacin del Distrito Federal est dirigido a jvenes y personas adultas de esta ciudad para cursar el bachillerato, con una modalidad descrita como innovadora y a distancia (va internet), con profesores certificados y materiales desarrollados por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). 7. Programa de Asistentes Educativos para Estudiantes de Secundaria La Secretara de Educacin del Distrito Federal brinda atencin psicolgica, pedaggica, deportiva, cultural y artstica especializada a travs de un grupo interdisciplinario de asistentes educativos que atiendan, orienten, canalicen y den seguimiento a las y los estudiantes. 8. Sistema de Bachillerato del Gobierno del DF El Instituto de Educacin Media Superior del Distrito Federal de la Secretara de Educacin del Distrito Federal ofrece educacin a nivel bachillerato en 16 planteles construidos 117

durante la administracin 2001-2006. La convocatoria se publica cada ao en la pgina web: www.iems.df.gob.mx y en los peridicos La Jornada y El Grfico, entre los das 20 y 30 de junio de cada ao. 9. Programa de Promotores Educativos La Secretara de Educacin del Distrito Federal brinda atencin especializada a travs de un grupo interdisciplinario de asistentes educativos que atienden, orientan, canalizan y dan seguimiento a las y los estudiantes. 10. Programa Desarrollo de Comunidades Educandos (Coeduca) Apoyos Econmicos a Estudiantes de Secundaria Mediante este programa la Secretara de Educacin del Distrito Federal proporciona un apoyo econmico mensual para que los estudiantes de secundaria permanezcan en la escuela si es que por razones econmicas estn en riesgo de dejarla. Asimismo los estudiantes cuentan con mritos acadmicos, deportivos, artsticos o culturales. 11. Programa de Atencin a Adolescentes de 12 a 15 aos Este programa es responsabilidad del DIF-DF y ofrece a los jvenes de 12 a 15 aos de edad participar en un curso conformado por los siguientes mdulos: Desarrollo personal; Cultura democrtica; Salud; Sexualidad; Recreacin, Arte, Cultura y deporte; Visitas de inters socio-cultural a museos, exposiciones, obras de teatro y conciertos. 12. Programa de Prevencin de Adicciones y Uso de Armas en Escuelas Secundarias La Procuradura General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) da atencin de manera grupal o individual a los jvenes, segn se considere lo mejor, si tienen inquietud sobre el consumo de drogas o en caso de que ya las consuman y quieran dejarlas. 13. Programa "Jvenes en Impulso" Este programa del Instituto de la Juventud ofrece una serie de actividades educativas, culturales, deportivas, de capacitacin y recreacin, as como una opcin para contribuir a la mejora de la comunidad a partir de brigadas y prcticas comunitarias por las que los jvenes obtienen una beca de 800 pesos mensuales. Adems la Red de Transporte 118

Pblico/Metro proporciona de manera cuatrimestral a cada joven una tarjeta denominada Soy joven para acceder al transporte pblico de manera gratuita durante el tiempo que dura su estancia en el programa. 14. Programa "Creacin Joven Por medio de este programa la SEDESO financia proyectos e iniciativas de colectivos, organizaciones juveniles, grupos juveniles informales, para que las y los jvenes del Distrito Federal propongan y participen directamente en sus propios procesos sociales a partir de un fondo de recursos econmicos. Cada proyecto puede ser financiado con un monto mximo de 50,000 pesos. 15. Programa de Empleo Juvenil de Verano El Instituto de la Juventud fomenta a travs de este programa la participacin de jvenes en trabajos en beneficio de la Ciudad de Mxico en las vacaciones de verano los cuales reciben una beca de 800 pesos mensuales. Adems la Red de Transporte Pblico/Metro les proporciona la tarjeta Soy Joven para acceder al transporte pblico de manera gratuita durante el tiempo que dura la actividad durante el verano. 16. Programa "Talento Joven para Nuestra Ciudad La SEDESO es la dependencia encargada de este programa el cual incorpora a los participantes como jvenes profesionistas a la Administracin Pblica Local, a travs de un concurso en el que los mismos deben de presentar un proyecto para el beneficio de la Ciudad de Mxico. 17. Programa de Atencin Integral a Jvenes Desempleados La Comuna La Secretara de Trabajo y Fomento al Empleo del Distrito Federal brinda a travs de este programa atencin especializada a jvenes de entre 15 y 29 aos de edad, mediante el modelo de Formacin para el Trabajo, con el que se busca su insercin laboral y social. 18. Programa Eventos La Secretara de Educacin del Distrito Federal es la dependencia encargada de este programa en donde se realizan eventos deportivos, artsticos y culturales para impulsar la 119

participacin de estudiantes en su desarrollo fsico, intelectual y emocional. Otro de los objetivos del programa es integrarlos a su comunidad de manera que se haga visible su presencia y participacin en la misma. 19. Programa Escuela Segura Libre de Drogas y Violencia La Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal es la instancia responsable de este programa que consiste en garantizar la seguridad de las alumnas, alumnos, padres y madres de familia en el entorno escolar a travs de actividades ldicas, de actividades de revisin de las pertenencias de los estudiantes, como Mochila Segura y de la instrumentacin del Cdigo Protoescolar. 20. Programa de Alto Rendimiento Deportivo, Subprograma de apoyo Econmico a Deportistas del DF El Instituto del Deporte a travs de este programa brinda apoyo econmico para la preparacin y desarrollo competitivo del deportista que participa en eventos locales, nacionales o internacionales en diversas categoras y modalidades.

4.5. reas de Poltica Social Cubiertas y Omisiones de dicha Poltica en la Temtica de la Infancia en el Distrito Federal
Como se dijo anteriormente, no todos los programas sociales dedicados a la infancia y juventud aqu mencionados son objeto de anlisis profundo para la presente evaluacin debido a la amplitud de la temtica. Sin embargo, con el propsito de identificar qu areas esenciales de la poltica de infancia deseable estn cubiertas en el DF y cules no, a continuacin se clasifican todos los programas antes enunciados por rea temtica de acuerdo a una lista de temas que EVALA DF propuso en los Trminos de Referencia para la presente evaluacin. Se trata slo de una clasificacin y no de una valoracin de la suficiencia, pertinencia y contenido de cada una de estas acciones. La clasificacin se basa slo sobre su vinculacin o acercamiento a alguno de los componentes que debiera tener

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una poltica integral en materia de infancia: Se incluyen tambin algunos programas no incluidos en los dos listados anteriores cuando inciden en el rea temtica. Educacin sexual libertaria , escolar y extraescolar, de manera gradual a nios y nias a partir de los 10-11 aos. (Programa de Atencin a Adolescentes de 12 a 15 aos). Acceso al control natal e interrupcin voluntaria legal del embarazo para las mujeres en edad reproductiva, sobre todo para las que son activas heterosexualmente, sin discriminacin por estado civil. El objetivo es reducir al mnimo los embarazos y nacimientos no deseados, origen de patologas emocionales/sociales muy graves (Programa de Consultas y Medicamentos Gratuitos y Protocolo de Atencin para la Interrupcin Legal del Embarazo, que no estn en la lista de programas enunciados). Poltica de vigilancia y apoyo nutricional hacia las madres potenciales (toda mujer en edad reproductiva y, sobre todo las que son activas heterosexualmente) con el propsito de que estn bien nutridas: el objetivo de ste y el siguiente punto es disminuir al mnimo los nacimientos con bajo peso. (Programa de Consultas y Medicamentos Gratuitos). Cuidado de la salud y la nutricin de las mujeres embarazadas y lactantes, y atencin adecuada durante el parto y posparto a la madre y al beb. (Programa de Consultas y Medicamentos Gratuitos). Pruebas y exmenes del beb recin nacido para identificar posibles problemas congnitos o generados durante el parto. Tratamiento de los problemas identificados. (Programa de Consultas y Medicamentos Gratuitos). Polticas de estimulacin temprana (o su ausencia). (Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil CADIs, Centros de Asistencia Infantil Comunitarios CAICs, Servicio de Centros de Atencin Infantil Comunitaria).

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Revisin mdica mensual durante el primer ao de vida del nio sano y aplicacin de paquete completo de vacunas, as como asesora sobre el cuidado y crianza del beb. (Programa de Consultas y Medicamentos Gratuitos) (Programa de Vacunacin Universal). Revisin anual del nio sano (control nutricional y de desarrollo adecuado) hasta concluida la maduracin sexual. (Programa de Consultas y Medicamentos Gratuitos) Atencin de los siguientes elementos para el sano desarrollo durante dicho periodo: ortopedia, ortodoncia, deteccin temprana y correccin de deficiencias visuales, auditivas y del lenguaje. El objeto de ste y los dos puntos anteriores es la vigilancia peridica cuyo objetivo es promover el desarrollo sano y armnico de la nia y el nio. (Servicio de Medicina Preventiva, Servicio de Odontologa Preventiva) Apoyo econmico a las familias con nias y nios para garantizar el cumplimiento de sus derechos y promover su pleno desarrollo. (Asesora para Solicitud de Pensin Alimenticia, Programa de Becas Escolares para Nias y Nios en Situacin de Vulnerabilidad Econmica, Programa Educacin Garantizada, Programa Prepa S, , Programa de despensas para poblacin preescolar, personas y familias vulnerables, Programa Nias y Nios Talento, Programa de Seguro Mdico a Estudiantes de Educacin Bsica, Centros de Da 1 y 2, Programa de Exencin de Pago Metrobs, Exencin de pago en SCT y STE, , Sistema de Bachillerato del Gobierno del Distrito Federal, Programa Desarrollo de Comunidades Educandos (Coeduca) Apoyos Econmicos a Estudiantes de Secundaria). Prevencin, deteccin y teraputica del abandono diurno de menores, asociado generalmente a la actividad econmica de los adultos que potencialmente podran cuidarlos, y a la ausencia/insuficiencia de guarderas o centros de desarrollo infantil de carcter gratuito y sin barreras de acceso. Las consecuencias de dicho abandono suelen ser graves: muertes, daos por accidentes y retraso grave del 122

desarrollo infantil. (CADIs, CAICs y otras estancias infantiles operadas por las delegaciones) Prevencin y lucha contra la explotacin econmica de los infantes va el trabajo o la mendicidad; abuso y/o explotacin sexual de los menores; maltrato fsico o verbal; nios y nias de la calle. (Programa de Atencin al Maltrato Infantil, Programa de Promocin de la Prevencin al Maltrato Infantil, Programa de Atencin a la Violencia Familiar, Programa de Nias, Nios y Jvenes en Situacin de Calle y/o Riesgo, Programa Hijos e Hijas de la Ciudad). Proteccin institucional de nios y nias que carecen de adultos que se puedan ocupar de ellos, en orfanatos e instituciones similares. (Albergue para Nios y Jvenes Trabajadores de la Central de Abasto CEDA). Normas y prcticas de adopcin de menores. (Servicios de Adopcin, Servicio de Consejos Locales de Tutela, Servicio de Nombramiento de Tutor). Prevencin y lucha contra el sndrome pasividad infantil-teleadiccin-obesidaddiabetes, as como lo que se requerira, polticas necesarias, para la construccin de ciudadanos autnomos, crticos y participativos. Polticas educativas y complementarias para disminuir la desigualdad de resultados en la educacin bsica (preescolar a bachillerato), lo que incluye desayunos, tiles, uniformes y libros escolares gratuitos (sobre lo cual hay una activa poltica que proporciona estos elementos de manera gratuita a todos los estudiantes de escuelas pblicas primarias y secundarias y, en algunos casos, preescolar, excepto desayunos escolares que se focaliz territorialmente durante el gobierno pasado y en el cual se cobra una pequea cuota de recuperacin), que debera incluir mucho ms: infraestructura escolar adecuada, incluyendo condiciones de higiene de las instalaciones, preparacin de profesores, biblioteca y cmputo escolares, y quizs un paquete de apoyo a la vivienda para que sta proporcione las condiciones de espacio, equipamiento, iluminacin y privaca para que la y el menor tengan las 123

condiciones para estudiar y hacer tareas en casa. (Programa de Desayunos Escolares, Programa de tiles Escolares Gratuitos, Programa de Uniformes Escolares Gratuitos). Polticas de acceso a la cultura, el deporte, la recreacin para nios, nias y adolescentes. Incluye el acceso a educacin artstica para menores y la provisin de espacios pblicos gratuitos: parques, centros deportivos y espectculos. (Programa de Coro y Orquestas de la Ciudad de Mxico, Festival Rehilete, Fbrica de Arte y Oficios, Programa Cine Clubes). Polticas de proteccin de derechos laborales para mayores de 14 aos que trabajen, aunadas a polticas de incentivos para prevenir el trabajo infantil. (Programa de Atencin a Menores Trabajadores). Polticas de tolerancia/represin a manifestaciones de la adolescencia como besos y caricias entre parejas; presencia de grupos en la calle y consumo en ella de tabaco, alcohol y drogas; manifestaciones musicales y de artes plsticas; funcionamiento de discotecas y antros. (Programa 1,2,3 por m, y por mi escuela, Programa de Prevencin de Adicciones y Uso de Armas en Escuelas Secundarias). Anlisis de las orientaciones de la legislacin penal y correccional y de la prctica de la polica, ministerios pblicos, jueces y correccionales hacia las conductas de nios/nias y adolescentes. (Programa de Asistencia Social a Menores de 12 aos que Presentan Conductas Ilcitas). Una vez hecha esta integracin de los programas existentes para la infancia y juventud en el Distrito Federal a las temticas que consideramos parte integral de lo que sera una poltica de infancia deseable, podemos identificar el enfoque de poltica social para la infancia implcito en el DF e igualmente se pueden identificar las omisiones de dicho enfoque. Se puede observar que los programas que hoy prestan especial atencin a los nios y nias del DF se encuentran concentrados en muy pocas reas y quedan fuera

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temas y situaciones que resultan imprescindibles para el cuidado y adecuado desarrollo de los nios y nias de la Ciudad de Mxico. La mayor parte de los programas existentes estn dirigidos a la entrega de apoyos econmicos para la educacin para familias con menores en el Distrito Federal. Sin embargo estos apoyos son fragmentados e insuficientes como se explica ms adelante en este documento. Las reas de omisin son muy claras y es evidente que falta mucho por hacer; las principales son las siguientes: apoyos econmicos a las familias con hijos hasta secundaria, el cuidado diario, y la prevencin y lucha contra el sndrome de pasividad infantil, teleadiccin, obesidad, y diabetes. En el cuadro 3 se muestran los programas sociales de infancia del Distrito Federal especificando en cada caso la dependencia responsable de ejecutarlos, el derecho al que se accede as cmo el tipo de apoyo que las familias o los nios y nias reciben.

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Cuadro 3: Programas Sociales de Infancia en el Distrito Federal

Programa Asesora para Solicitud de Pensin Alimenticia Servicios de Adopcin Servicio de Consejos Locales de Tutela. Servicio de Nombramiento de Tutor Programa de Despensas para Poblacin Preescolar, Personas y Familias vulnerables. Servicio de Escolares. Programa Escolares. Desayunos Dependencia Ejecutora DIF-DF Derecho al que se accede Acceso a la justicia Apoyo Consulta

DIF-DF DIF-DF

Acceso a la justicia Acceso a la justicia

Consulta Consulta

DIF-DF

Acceso a la justicia

Consulta

DIF-DF

Alimentacin

Alimento

DIF-DF

Alimentacin

Alimento

de

Becas

DIF-DF

Educacin

Dinero

Programa "Nias y nios Talento". Programa de Uniformes Escolares. Programa Escolares Programa Garantizada" de tiles

FIDEGAR

Educacin

Consulta / Dinero

SEDESO

Educacin

Especie

SEDESO

Educacin

Especie

"Educacin

DIF-DF Y FIDEGAR

Educacin

Dinero

Programa Potencialidades Programa de Seguro Mdico a Estudiantes de Educacin Bsica. Programa "1,2,3, por M, por Mi Escuela s Tu Escuela" Programa de Coros y Orquestas de la Ciudad de Mxico Festival Rehilete

DIF-DF EDUCACIN

Educacin Educacin

Dinero Seguro

EDUCACIN

Educacin

Conferencia

CULTURA

Esparcimiento

Curso

CULTURA

Esparcimiento

Evento

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Centro de Atencin al Desarrollo Infantil Programa de atencin al Maltrato Infantil Programa de Promocin de la Prevencin al Maltrato Infantil Centros de Da 1 y 2 Servicio de Preventiva. Medicina

DIF-DF

Salud

Alimento / Consulta

DIF-DF

Salud

Consulta

DIF-DF

Salud

Consulta

DIF-DF DIF-DF

Salud Salud

Alimento /Consulta Consulta

Servicio de Odontologa Preventiva. Programa de Vacunacin Universal. Programa de Nias, Nios y Jvenes en Situacin de Calle y/o Riesgo Programa de Asistencia Social a Menores de 12 aos que Presentan Conductas Ilcitas Albergue para Nios y Jvenes Trabajadores de la Central de Abasto (CEDA) Servicio de Centros de Atencin Infantil Comunitaria Programa Hijos e Hijas de la Ciudad Programa de Atencin a Menores Trabajadores Programa de Atencin a la Violencia Familiar Programa de Exencin de pago Metrobus Programa Prepa S

DIF-DF

Salud

Consulta

DIF-DF

Salud

Consulta / Medicinas

Instituto de la Juventud

Salud

Dinero / Cursos

DIF-DF

Salud

Consulta

DIF-DF

Salud

Alimento / Consulta

DIF-DF

Salud

Alimento / Consulta

DIF-DF

Salud

Alimento / Consulta

STyFE

Trabajo

Consulta

SEDESO

Salud

Consulta

Metrobus

Ciudad

Transporte

Fideicomiso Pblico, denominado Educacin Garantizada.

Educacin

Dinero

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En el cuadro anterior se muestran los programas sociales destinados a la infancia ejecutados por el gobierno del DF en el ejercicio 2009. Utilizndolo como base, se tomaron los programas sociales de mayor relevancia. En el grfico a continuacin, se puede observar el peso relativo de cada uno de los programas seleccionados. Con base en informacin obtenida en la Secretara de Finanzas del Distrito Federal, se extrajeron los presupuestos de egresos de todos los programas, dependencias e instituciones que se explican a continuacin. Todos estos datos son de 2009.

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Cuadro 4: Presupuestos de los Principales Programas Sociales de Infancia. DF (2009)

Nombre del programa Programa Bachillerato Universal Prepa S137 Servicio de Desayunos Escolares. Programa de Uniformes Escolares. Programa de Becas Escolares para Nias y Nios en Condicin de Vulnerabilidad Social Programa "Nias y nios Talento". Programa de tiles Escolares Programa "Educacin Garantizada" Programa Asistencia Alimentaria "Entrega de Despensas a Poblacin en Condiciones de Marginacin y Vulnerabilidad". Programa Hijos e Hijas de la Ciudad Programa Potencialidades Programa Seguro Contra la Delincuencia Festival Rehilete Programa de Atencin Social Emergente y Proteccin Social a la Comunidad Servicios Orientacin Alimentaria. Suma principales programas Presupuesto Total en Pesos 1,380,000,000.00 440,000,000.00 395,000,000.00 224,645,896.00 160,000,000.00 132,000,000.00 100,000,000.00 39,231,620.00

25,000,000.00 9,859,000.00 10,000,000.00 5,000,000.00 1,555,852.00 550,000

2,922,842,368.00

Fuente: Elaboracin Propia con base en las reglas de operacin 2009 y el Informe de Gobierno 2009 del GDF.

Podemos notar que los programas sociales incluidos en el Cuadro 4 representan una mnima parte del presupuesto de egresos del Distrito Federal 2009, ya que la suma de su
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Es importante destacar que el Programa Prepa S beneficia tambin a 15,000 estudiantes del programa egresados de bachillerato que se encuentren cursando nivel licenciatura en alguna institucin de educacin superior pblica en el Distrito Federal.

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presupuesto represent el 2.4% del total de egresos del GDF, que en su totalidad fue en dicho ao de $122,626,890,000.00 (Ciento veintids mil seiscientos veintisis millones
ochocientos noventa mil pesos)138.

Podemos observar que el Programa Prepa S, es el Programa que tiene un mayor presupuesto y alcanza el 1.13% del presupuesto total de la entidad. El Programa Desayunos Escolares, es el segundo en este rubro, y tiene el 0.35% del mismo presupuesto. Por su parte, los programas Asistencia Alimentaria Entrega de despensas a poblacin en condiciones de marginacin y vulnerabilidad, el Programa Hijos e Hijas de la Ciudad, el Programa Potencialidades, el Programa Seguro Contra la Delincuencia, El Festival Rehilete, el Programa de atencin social emergente y proteccin social a la comunidad y el Programa Servicios Orientacin Alimentaria son los que menos partida presupuestaria reciben; todos ellos en conjunto, apenas alcanzan el 0.08% del Presupuesto total de egresos 2009. Es importante sealar que el programa Desayunos Escolares el segundo ms importante en trminos de presupuesto cubre el derecho a la alimentacin y est a su vez complementado por otros programas que amparan este mismo derecho, como el Programa de Asistencia Alimentaria Entrega de Despensas a poblacin en condiciones de marginacin y vulnerabilidad y el Programa de Comedores Populares. Con el objetivo de situar el peso relativo de los programas analizados en este estudio, a continuacin se presenta en primer lugar la distribucin del presupuesto segn Secretaria y luego los organismos orientados a la problemtica infantil. Finalmente se analiza con relacin al DIF- DF y la Secretaria de Desarrollo Social el peso de los programas de infancia incluidos en los Captulos 7 y 8 de este trabajo.

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Cifra obtenida en el portal de la Secretara de Finanzas del GDF, 2009.

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4.6 Distribucin del Presupuesto del DF por reas Temticas de la Poltica Infantil
Grfica 2: Presupuesto de Egresos 2009, Desglosado por Secretaras

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Secretara de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal, 2009. En la categora otras se encuentran la Jefatura de Gobierno, la Contralora General, la Secretara de Proteccin Civil, la Secretara de Educacin, la Secretara de Desarrollo Rural y Equidad paralas Comunidades y la Secretara de Turismo.

La grfica anterior muestra como se encuentra dividido el presupuesto de egresos del Distrito Federal entre las Secretaras locales. Estas dependencias, reciben el 37.22% del presupuesto total de egresos del Distrito Federal. Podemos observar en el grfico anterior, que la Secretara de Seguridad Pblica es la que recibe el porcentaje mayor de la partida presupuestal, seguida de la Secretara de Obras y Servicios.

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La Secretara de Educacin es una de las dependencias que menores ingresos percibe, ya que la suma asciende a 0.69% del presupuesto destinado a estas secretaras. Esto est relacionado con el hecho de que el Gobierno Federal no ha descentralizado la educacin en el Distrito Federal constituyendo este el nico caso de una entidad federativa en el que el presupuesto y las actividades no estn descentralizadas . Tambin al hecho de que el principal programa en materia educativa Prepa S se ejecuta a travs de un fideicomiso pblico, el FIDEGAR, y no directamente por la Secretara de Educacin. La Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, la Contralora General, la Secretara de Proteccin Civil, la Secretara de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades y la Secretara de Turismo son las dependencias que menor presupuesto reciben dentro de estas secciones. Grfica 3: Presupuesto de Egresos 2009, Organismos de Educacin, Salud y Asistencia

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos en la Secretara de Finanzas del Distrito Federal, 2009.

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Los organismos de Educacin, Salud y Asistencia reciben el 6.24% del presupuesto total de egresos del Distrito Federal. Podemos observar, que el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF-DF) recibi en 2009 el 31% del presupuesto destinado a los organismos de Educacin, Salud y Asistencia del Distrito Federal. En la categora otros, se encuentran el Consejo de evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALA DF) y el Instituto del Deporte del DF Ambos, reciben el 3% de los egresos separados en el rubro de Educacin, Salud y Asistencia. DIF-DF El DIF-DF tiene diversas atribuciones, como lo seala el Estatuto Orgnico del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal. Entre ellas podemos resaltar las siguientes: 1. Promover y prestar servicios de asistencia social; 2. Apoyar el desarrollo de la familia y de la comunidad; 3. Realizar y promover acciones de apoyo educativo para la integracin social y de capacitacin para el trabajo a los sujetos de la asistencia social; y 4. Promover e impulsar el sano crecimiento fsico, mental y social de los menores. Del DIF-DF dependen diversos programas sociales, entre los que se encuentran algunos de los mencionados en esta evaluacin, como el Programa Desayunos Escolares. La Direccin Ejecutiva de Apoyo a la Niez, es la entidad responsable del manejo de los Programas Becas Escolares para nias y nios en Condicin de Vulnerabilidad Social y el Programa Educacin Garantizada, entre muchos otros.

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Grfica 4: Presupuesto de Egresos del DIF-DF y el Programa de Educacin Garantizada, Becas Escolares para Nios y Nias en Situacin de Vulnerabilidad Social y el Programa de Desayunos Escolares.

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos en la Secretara de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal, 2009.

En el grfico anterior, podemos ver la partida presupuestaria que los programas sealados reciben del presupuesto total del DIF-DF. Tomando como universo total el presupuesto que el DIF-DF recibe, se calcul cunto de esos egresos estn destinados a los tres programas. El Programa Becas Escolares para nios y nias en situacin de vulnerabilidad social, recibe menos del 1% del presupuesto de esta dependencia, mientras que el Programa Desayunos Escolares recibe el 19% de la partida presupuestaria.

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Grfica 5: Presupuesto de los Programas de Educacin Garantizada, Becas Escolares para Nios y Nias en Situacin de Vulnerabilidad Social y el Programa de Desayunos Escolares.

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos en las Reglas de Operacin 2009 de los Programas Sociales del Gobierno del Distrito Federal.

Para tener un entendimiento ms claro sobre los tres programas sociales citados anteriormente, el grfico anterior seala cmo queda dividido el presupuesto de egresos dividido nicamente entre los sealados programas. El resto de los programas y de los gastos totales del DIF-DF fueron extrados para entender cul de estos 3 programas se lleva una mayor partida presupuestaria. Podemos observar que el Programa Desayunos Escolares, tiene el 81% del presupuesto sumado de estos 3 programas. El Programa Becas Escolares para nios y nias en situacin de vulnerabilidad social, sigue estando por debajo del 1% de la partida presupuestal de toda la institucin Los Centros de Atencin Infantil Comunitaria (CAIC) y los Centros de Atencin al Desarrollo Infantil, no se encuentran dentro de estos clculos. Las partidas presupuestarias para estos Centros se encuentran detalladas en el Captulo 7 de la presente evaluacin.

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Secretara de Desarrollo Social La Secretara de Desarrollo Social es la dependencia encargada de desarrollo social, alimentacin, promocin de la equidad, recreacin, informacin social y servicios sociales comunitarios139. Grfica 6: Presupuesto de Egresos 2009, Secretara de Desarrollo Social, Programa de Uniformes Escolares Gratuitos y Programa tiles Escolares Gratuitos

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos en la Secretara de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal.

En el grfico anterior, podemos ver la partida presupuestaria que los programas sealados reciben del presupuesto total la Secretara de Desarrollo Social. Tomando como universo total el presupuesto total que la SEDESO recibe, se calcul cunto de esos egresos estn destinados a los programas de tiles Escolares y Uniformes Escolares.
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Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal. Artculo 28. Disponible en: http://www.sds.df.gob.mx/archivo/oip/2009/ATRIBUCIONESsds.pdf

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Podemos observar en la grfica anterior, que el Programa Uniformes Escolares tiene el 7% del presupuesto de egresos de dicha dependencia, mientras que el Programa tiles escolares tiene el 1.7% del presupuesto de la misma. Esta partida presupuestal se explica con mayor detenimiento en el Captulo 8 de la presente evaluacin.

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Captulo 5 Elementos Orientadores para una Poltica de Infancia en el Distrito Federal

Segn cifras del INEGI, cada ao nacen en el Distrito Federal 160 mil nios y nias. La situacin y condiciones en que transcurren sus primeros aos de vida son cruciales para sus posibilidades de supervivencia, desarrollo pleno de sus potencialidades e inclusin social. Esto depender en gran medida de la situacin y posicin social y econmica de su familia de origen, y del cuidado y proteccin que reciban no solo los menores, sino tambin las madres antes del nacimiento. Los primeros aos de vida son cruciales en la vida de todas las personas. Es en estos primeros aos que las nias y nios tienen, por una parte, una total dependencia y vulnerabilidad del cuidado de la familia y de las instituciones abocadas a su proteccin y cuidado. Por otra, como se discute ms adelante con relacin al cuidado diario, es el momento en el que se produce un acelerado desarrollo cerebral y se adquieren y expanden los aspectos de autoestima, cooperacin y relacionamiento con los otros. En esta etapa, que incluye el embarazo y parto, el sistema de salud y las instituciones de cuidado diario estn o deberan estar presentes. Paradjicamente, es una etapa en la cual algunos de los servicios requeridos, particularmente el de cuidado diario, son muy dbiles. El camino contina y se ampla con la incorporacin de amplia mayora de nias y nios del DF al sistema escolar; pero desde el inicio lo hacen con ventajas y desventajas relacionadas con la herencia social y familiar, y sus primeros aos transcurren con una serie de disparidades que se incrementan en un sistema escolar que no necesariamente cierra las brechas de diferencias, sino que por diversos motivos suele ampliarlas. El trnsito por la adolescencia constituye un paso importante y complejo que los aproxima a la incorporacin a la vida reproductiva y productiva; aqu nuevamente las desventajas se acumulan y las inequidades y disparidades se suelen acentuar creando un crculo vicioso de pobreza y exclusin. Todo este camino de acumulacin de obstculos

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hace que las posibilidades de florecimiento humano sean ms y ms acotadas y parciales, con impactos negativos para la sociedad y la economa. A lo largo de este ciclo de vida existen distintos servicios sociales, tanto del Gobierno del DF como del Federal, fundamentalmente salud, educacin y proteccin y desarrollo infantil, que buscan proteger y desarrollar las potencialidades de la infancia. Esto plantea el interrogante de por qu los programas y polticas sectoriales para mejorar la situacin de la infancia y adolescencia y asegurar el pleno goce de sus derechos, son insuficientes, y tambin de por qu, a pesar de lo extenso de algunos de estos sistemas, la pobreza infantil sigue siendo tan alta en el Distrito Federal y la desigualdad y carencia de oportunidades tan profunda y extendida. Dos aspectos centrales que han sido ampliamente estudiados reproducen la pobreza, la desigualdad y la falta de oportunidades. Por una parte, la falta de una poltica integral para la infancia que tenga una mirada holstica sobre la familia, la infancia, la comunidad y las instituciones. Esta poltica debera estar conformada por una estrategia que buscara la integracin sectorial a travs de programas transversales con integracin territorial. Se tratara de superar la aproximacin sectorial y fraccionada vigente. Esta poltica debera adems incorporar en forma explcita una visin y una aproximacin basada en derechos, asegurando que los principios de derecho a participacin de la infancia, el de igualdad y de no discriminacin se cumplan, y que estn incorporados en los programas que la componen. El otro aspecto crucial lo constituye la falta de prioridad que se concede a la infancia y que se traduce en carencia de recursos materiales y humanos (Fleury S, 1997; ODonnell G, 2001; Raczynski D, 2002; UNICEF, UNESCO, 2005). Cmo salvar este crucial problema que afecta la vida de tantas familias, nias y nios en el DF y las posibilidades de la sociedad en su conjunto? La primer respuesta a este problema es la de tener una clara y estratgica poltica para la infancia, con objetivos y metas que puedan monitorearse, y que ordene, d orientacin y 139

determine prioridades para las polticas y metas sectoriales. Esta estrategia debe estar respaldada por un presupuesto pblico que asegure el adecuado y necesario flujo de recursos presupuestales. En este sentido, tal como se resea y analiza en el Captulo 3, el Distrito Federal cuenta con una Ley que puede y debe enmarcar esta estrategia y la definicin e implementacin de una poltica integral para la infancia basada en derechos. En efecto, la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal no slo reconoce los derechos de la infancia y adolescencia en el DF, sino las obligaciones hacia ellos. Tal como se detalla en el mencionado Captulo, la Ley es amplia y comprensiva. Adopta los principios de inters superior, no discriminacin, equidad y participacin, subrayados en el marco conceptual de este trabajo (Captulo 2). Especifica los responsables de la promocin y garanta de derechos, en distintas instancias que van del gobierno a la familia, as como los derechos de la infancia y adolescencia. ste es sin duda un paso de gran relevancia y una brillante oportunidad para estar en posicin de plantear una poltica estratgica para la infancia, ya que estn sentadas las bases de un sistema de garantas al ejercicio de los derechos para la infancia140. El problema se ubica en la falta de una visin holstica de la infancia basada en derechos, en los documentos estratgicos de desarrollo en el DF. Los documentos centrales existentes, tales como el Programa General de Desarrollo y el Programa de Desarrollo Social, carecen de esta visin. El primero, Programa General de Desarrollo, ubica a la infancia como la poblacin ms vulnerable, y destaca no slo la importancia, sino los rendimientos en beneficio que, a la sociedad en su conjunto, acarreara la inversin en este grupo. Sin embargo, luego de hacer una mencin a la poblacin infantil en situacin de calle, reconocindolo como un problema en expansin, se establece en forma aislada la importancia de realizar esfuerzos interinstitucionales para erradicar el trabajo infantil, la violencia contra nios y nias, y en general a favor de los programas de ayuda a la infancia, lo que habla del escaso inters
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Debe recordarse que en este trabajo se plantearon los derechos humanos como un proceso en constante evolucin y cambio ligado a las tensiones y luchas que aparecen a lo largo del tiempo. En este sentido la Ley tendr que tener peridicas revisiones, cambios y ampliaciones.

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que, al menos en el documento rector del gobierno en materia de desarrollo, se expresa sobre la materia. Por otro lado, el Programa de Desarrollo Social 2007 2012, en forma ms especfica, aunque todava sin una definicin programtica clara, enfatiza la importancia de garantizar derechos bsicos como la educacin y el crecimiento en un ambiente libre de violencia, la dotacin de servicios pblicos de cuidado, recreacin y desarrollo para revertir los actuales procesos de callejerizacin y abandono. El tema se aborda elpticamente en la lnea programtica 3, asistencia social, tan slo refirindose a la reinsercin social para nios en situacin de calle. Finalmente, dentro de los documentos rectores de la poltica social encontramos que la infancia s se ubica como uno de los objetivos a 20 aos para la ciudad, en cuestiones tales como: Ciudad segura, protectora, acogedora, pertinente y amigable con las nias y los nios en donde sea vigente el principio del inters superior de la infancia. Un sistema de becas para estudiantes de las escuelas pblicas del Distrito Federal y se garantizar la educacin hasta el nivel medio superior para todos los nios y nias cuya madre o padre fallezca. Se renovarn y mejorarn las estancias infantiles, los centros de atencin al desarrollo infantil y los centros de asistencia infantil comunitarios. Y especficamente, dentro de las 50 metas se incluye la generacin de infraestructura para proteccin de la infancia entre 0 y 3 aos de edad, garanta de educacin primaria y secundaria, un sistema universal de vacunacin y la construccin de una ciudad segura, abatiendo las formas de violencia y maltrato. Los sistemas sectoriales, si bien masivos como los de educacin y salud, que no dependen o dependen solo parcialmente del DF, tienen por sus propios objetivos una mirada acotada y parcial de la infancia y adolescencia. Esta carencia intrnseca de los sectores puede superarse con una visin transversal e integral que a travs de una estrategia

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general y objetivos para la infancia, que integren la familia y la comunidad, provea de adecuados programas transversales y con integracin territorial141. Esta visin estratgica debe plasmarse en un plan de accin para las nias, los nios y adolescentes del DF. Plan que debe contener metas anuales que puedan monitorearse, responsables, presupuestos y todos los elementos que hacen de estos planes instrumentos transparentes y ejecutables. La visin de derechos, en particular los aspectos relacionados con participacin y reduccin de disparidades y equidad, deben ser resaltados142. Esta es una de las principales carencias que enfrenta el DF en sus polticas para la infancia. Bsicamente, tal como dijeron los distintos lderes y ejecutores de programas entrevistados por el equipo evaluador, y tal como lo seal el Secretario de Desarrollo Social del DF: en el DF no existe una poltica de infancia. Existen programas parciales, proyectos y buenas intenciones que sin duda no alcanzan. Esto es as a pesar de que existen los instrumentos legales y mecanismos para formular tal poltica.

5.1. El Consejo Promotor de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal
El Distrito Federal no solo cuenta con una estructura legal establecida, sino adems con un mecanismo institucional consagrado por la Ley que puede constituirse en el organismo que lidere la elaboracin de dicha visin y plan estratgico. El 31 de enero de 2000, se public en la Gaceta Oficial del Distrito Federal la Ley de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal. Por virtud del Artculo 25 de esta Ley, se crea del Consejo Promotor de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal como rgano honorario, de asesora, apoyo y
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Estos dos ltimos aspectos son de importancia estratgica para una poltica de derechos, por lo que se discuten ms adelante. 142 En el mbito Federal existe el Programa de Accin 2002 2012 Un Mxico apropiado para la infancia y la adolescencia, Secretaria de Desarrollo Social, Secretara de Educacin Pblica y Secretara de Salud, Mxico, 2002.

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consulta, del Gobierno del Distrito Federal, as como de concertacin entre los sectores pblico, social y privado, Consejo que tiene por objeto promover, proponer y concertar acciones que favorezcan el pleno cumplimiento de sus derechos. A pesar de que el Consejo Promotor de los derechos de los nios y las nias del Distrito Federal, est estipulado en la Ley, ha tenido un funcionamiento sumamente irregular y hasta fecha reciente ha vuelto a reunirse.

5.2. La Transversalidad de las Polticas

La problemtica de romper de alguna manera la verticalidad de las estructuras sectoriales ha sido largamente debatida y estudiada. La transversalidad de las polticas sociales constituye una propuesta que podra dar resultados altamente positivos. Dice Serra refirindose a las caractersticas y posibilidades de polticas transversales respecto a las verticales, (las transversales) no incluyen la gestin operativa ni la produccin y s incluyen el anlisis y lo relacionan con el entorno, el diseo de los objetivos y la planificacin estratgica y operativa, el seguimiento y la evaluacin del resultado operativo y social, y la evaluacin estratgica (Serra 2004, citado en Bronzo C, 2007). Sin embargo, a pesar de las ventajas sealadas por diversos autores respecto a la coordinacin y mecanismos de transversalidad para las polticas sectoriales, su implementacin se ha mostrado extremadamente compleja. Esto vuelve a remarcar la importancia de una poltica integral de infancia que integre los resultados verticales en una visin estratgica horizontal y holstica.

5.3. La Integracin Territorial o Local

Las posibilidades de integracin de las polticas y programas sectoriales en una aproximacin territorial o local, se han mostrado tal vez ms prometedoras, de acuerdo con una serie de experiencias acumuladas internacionalmente y en la regin. En este sentido, cabe mencionar que el DIF-DF est comenzando a realizar en los Centros Comunitarios las experiencias de planificacin participativa. ste puede constituir un 143

camino promisorio para fortalecer procesos de integracin territorial. Estos procesos deben documentarse desde el comienzo a fin de replicarlos a escala mayor y evaluar sus resultados. Se trata de buscar una gestin descentralizada con alta participacin local, y de las instituciones de gobierno y de la sociedad civil. Es en el nivel local con visin territorial donde aparece con mayores posibilidades la superacin de la segmentacin, el centralismo, el pensamiento acotado vertical y sectorialmente. Esta integracin requiere amplios sistemas participativos y pluralistas. Es decir, un modelo con participacin transversal del conjunto de las reas, con plena responsabilidad de la base y con combinacin entre la provisin directa y la habilitacin de agentes asociativos(sistemas) que tienen que hacer posible que, a pesar de la diversidad de redes de servicios de organizacin vertical que hay, como enseanza, sanidad o trabajo, su accin como conjunto sea coherente mediante la definicin de objetivos y estrategias de tipo horizontal (Brugu e Goma, 1998, Bronzo C. Op cit.).

5.4. Ejemplos en Amrica Latina

En Amrica Latina existen casos que pueden servir de ejemplo, de programas que corresponden a las reas de poltica que sern tratadas en los prximos dos captulos, como el caso chileno, el colombiano y el argentino. A continuacin se incluye una breve resea de ellos al efecto de sealar algunos casos en los que se ha avanzado en las polticas que se discuten en los prximos captulos. El primero, desarrollado en Chile ilustra el caso de un programa transversal, por lo cual constituye un ejemplo que puede ser considerado por las autoridades del GDF para avanzar en un aspecto que, como se ha mencionado en el punto anterior, es de importancia crtica y constituye una de las carencias observadas. El segundo caso, desarrollado en Colombia, muestra una simultnea integracin territorial con transversalidad. En este caso la comunidad y la familia constituyen el eje central. 144

Para el caso argentino corresponde un programa recientemente aprobado por el Congreso para una asignacin econmica mensual infantil para los empleados en el sector informal y desempleados. sta complementa la asignacin ya existente para los empleados en el sector formal, con lo cual se considera que se ha logrado instituir en los hechos una asignacin universal para la infancia. Finalmente, se mencionan sistemas de cuidado diario centrados en modelos de capacitacin y atencin basados en hogares. Los ejemplos presentados sobre el cuidado diurno infantil permiten apreciar, por una parte, en nfasis en los primeros aos. Por otra, la configuracin de tres modelos de atencin que podran orientar la bsqueda de alternativas para esta poltica que se discute ms adelante en el Captulo 7. Se tendra un modelo de atencin estatal formal, similar a los CADIS, un modelo centrado en la accin y atencin comunitaria grupal, y un modelo centrado en el hogar. En los dos ltimos casos con soporte, capacitacin, regulacin y control estatal, pero donde la provisin del servicio est dada por la comunidad u hogar.

5.4.1. El Caso Chileno

Chile estableci el programa Chile Crece Contigo. Est definido como un sistema de proteccin integral a la infancia, dirigido a todos los nios y nias nacidos y nacidas en el sistema pblico de salud, para acompaarlos y apoyarlos en su desarrollo, desde la gestacin hasta que ingresen a preescolar en el sistema escolar. Chile Crece Contigo entrega a los nios y nias un acceso expedito a los servicios y prestaciones que atienden sus necesidades y apoyan su desarrollo en cada etapa de su crecimiento. Adicionalmente, apoya a las familias y a las comunidades donde los nios y nias crecen y se desarrollan, de forma que existan las condiciones adecuadas en un entorno amigable, inclusivo y acogedor, para la satisfaccin de las necesidades particulares de cada nio y nia en Chile.

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En septiembre de 2009 entr en vigor la ley que establece el Sistema Intersectorial de Proteccin Social e institucionaliza Chile Crece Contigo, transformndose as en una poltica de Estado. La ley establece que los nios y nias se integran a Chile Crece Contigo desde su primer control de gestacin en el sistema pblico de salud, y son acompaados y apoyados durante toda su trayectoria de desarrollo hasta que ingresan al sistema escolar. El programa establece tambin garantas de acceso a ayudas tcnicas, salas cuna, jardines infantiles, y a Chile Solidario a aquellas familias en situacin de mayor vulnerabilidad. Tambin se establece un acceso preferente de las familias a toda la red de servicios y prestaciones sociales del Estado. Chile Crece Contigo ofrece un programa educativo masivo dirigido a toda la poblacin nacional (nios, nias en primera infancia y sus familias) que mediante sensibilizacin, promocin, informacin y educacin, sobre cuidado y estimulacin oportuna de nios y nias, busca generar un ambiente social con entornos familiares y comunitarios favorables, que contribuyan al despliegue mximo del potencial de desarrollo de nios y nias en esta etapa de la vida. Establece tambin un Programa de apoyo al desarrollo biopsicosocial, en el que a las acciones del Programa contenidas en un catlogo de prestaciones, que se acuerda anualmente con el Ministerio de Salud, se agregan el control regular de salud, ya sea como accin nueva o bien asegurando cobertura universal para algunos beneficios que se otorgaban solo a una parte de la poblacin objetivo (gestantes, nios o nias). Las prestaciones y servicios del Programa de Apoyo al Desarrollo biopsicosocial se agrupan en las siguientes reas o dimensiones: 1. Fortalecimiento del Desarrollo Perinatal; 2. Atencin personalizada del proceso de nacimiento; 3. Atencin integral al nio o nia hospitalizados, enfatizando los cuidados para el desarrollo; 4. Fortalecimiento del control de salud del nio o nia con nfasis en el logro de un desarrollo integral y: 5. Fortalecimiento de las intervenciones en la poblacin infantil en situacin de vulnerabilidad, rezago y dficit en su desarrollo integral.

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El programa goza tambin de prestaciones diferenciadas de acuerdo a las caractersticas particulares de los nios y nias, en donde existen prestaciones garantizadas y prestaciones con acceso preferente, que son aquellas diferenciadas para las familias con nios y nias en primera infancia y que formen parte de hogares del 40% ms vulnerable de la poblacin nacional143. Chile Crece Contigo es un Sistema de Proteccin Integral a la infancia, dirigido a acompaar la trayectoria de desarrollo de los nios y nias desde la gestacin hasta que ingresan al sistema preescolar, a los 4 5 aos de edad. Este programa constituye un compromiso del Estado que asegure las mejores oportunidades de desarrollo para sus hijos e hijas en primera infancia. El programa pretende garantizar la proteccin de los nios, desde que estn en el vientre materno hasta que nacen y se van desarrollando en el tiempo, y est diseado para dotar una serie de prestaciones universales a las que pueden acceder las familias, y otras prestaciones diferenciadas que estn focalizadas a grupos con un mayor riesgo social.

5.4.2. El Caso Colombiano

La experiencia de Colombia ha sido exitosa gracias al trabajo realizado por el Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano (CINDE144), constituido como un Centro Latinoamericano de Estudios Avanzados en Niez y Desarrollo, para la ejecucin ms articulada de estas acciones a nivel internacional, focalizando todos los aspectos de fortalecimiento de las polticas, programas, formacin de personal y generacin de conocimiento sobre niez. El CINDE cuenta con numerosos programas donde los centros familiares y comunitarios juegan un papel importante. Estos programas han dado como resultado familias mejor capacitadas para mejorar el ambiente fsico y psicolgico de sus
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http://www.crececontigo.cl/ En la actualidad es Sede Regional del Grupo Consultivo para el Cuidado y Desarrollo de la Niez, un grupo que promueve el desarrollo de polticas y programas de calidad para la niez a nivel mundial y del cual forman parte las instituciones ms grandes que financian e implementan programas de niez como: el BM, el BID, AID, UNESCO, UNICEF, la Fundacin Agha Kan, La Fundacin Bernard Van Leer, Christian Children Fund.

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nios, atendiendo problemas y necesidades relacionados con la deficiente formacin de la familia para hacer de la crianza infantil un escenario potenciador del su desarrollo, especficamente a travs de programas como el de Estimulacin Adecuada, donde las parejas y familia de nias y nios de entre 0 y 3 aos asisten a reuniones peridicas (quincenales o mensuales), en las cuales aprenden a evaluar el desarrollo de su hijo/a y a disear acciones para la estimulacin de su desarrollo. Con las lecciones aprendidas se construye un modelo de desarrollo integral comunitario con eje en la niez, aplicado por CINDE en otros proyectos. Los servicios y productos del CINDE se dividen en servicios de investigacin y desarrollo: evaluacin de impacto de programas de atencin a la niez, condiciones de vida y perfiles de desarrollo del nio o nia en diferentes contextos, validacin de alternativas de atencin a niez, temas relacionados con niez y mujer, diseminacin de experiencias exitosas y de modelos de investigacin, intervencin y capacitacin; y en programas para la formacin de talento humano: modalidades educativas y sociales, formacin continuada, pasantas, diplomados y programas de posgrado. En Latinoamrica y el Caribe existe la experiencia de los programas no formales, no escolarizados o no convencionales, donde se muestran las formas efectivas en las que la sociedad civil participa en el desarrollo infantil temprano. La educacin inicial no escolarizada o no formal, es una contribucin latinoamericana a la educacin universal. Trasciende la esfera pedaggica e incluye el desarrollo social de las comunidades y el mejoramiento de las condiciones de vida. Actualmente en Latinoamrica y el Caribe, la educacin infantil comienza en el nivel inicial, preescolar o parvulario, que est considerado como el primer nivel del sistema educativo. Sin embargo, slo el 30% de los nios de 4 a 6 aos de edad, tiene acceso a esta educacin145.

145

Eming Young, Mary y Fujimoto-Gmez, Gaby. Desarrollo Infantil Temprano: Lecciones de los Programas No Formales. Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Niez y Juventud. Vol. 1 Num. 1 Enero -Junio 2003. http://www.umanizales.edu.co/revistacinde/vol1/art3.htm

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5.4.3. El Caso Argentino

En cuanto al tema de la ayuda econmica para hogares con menores, se puede decir que Argentina representa un ejemplo importante con la reciente aprobacin de un subsidio familiar mensual de casi $50 USD por cada menor en el hogar, que se da desde diciembre de 2009 a los padres que se encuentren desempleados o que trabajen en el sector informal. Esta experiencia marca un parteaguas en la poltica social de dicho pas, ya que el sistema anterior slo cubra a los menores hijos de padres empleados en el sector formal. Esta nueva estrategia gubernamental es una iniciativa exitosa para el reconocimiento del derecho a un ingreso para los grupos de la sociedad ms vulnerables como son los nios y los adultos mayores. Por su parte Uruguay tambin cuenta desde 2007 con un esquema de subsidio familiar semejante, para las nias y nios que no hayan cumplido los 18 aos de edad. Este tipo de apoyos econmicos resultan de gran importancia, ya que expanden la cobertura a grupos de infantes y adolescentes que antes quedaban excluidos del sistema de beneficios econmicos y que indudablemente necesitan atencin. Relacionado con los centros de atencin y educacin diurnos, existen dos ejemplos de programas no formales ofrecidos por los gobiernos y la sociedad civil:

5.4.4. Cuidado con Base en el Hogar: Otros Ejemplos en Amrica Latina

El cuidado con base en el hogar ha funcionado eficazmente en zonas rurales, urbano marginales y semi-urbanas. Un promedio de 15 nios de tres a cinco aos de edad son cuidados en una casa de familia. En algunos pases, el cuidado con base en el hogar es organizado tambin para atender nios de cero a tres aos. Un docente o facilitador es responsable por 10 o ms hogares, y dos o tres madres (dependiendo del pas), son responsables de cada hogar. El cuidado es orientado hacia el desarrollo de los nios,

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madres gestantes y lactantes. Las madres reciben apoyo econmico del programa, para la alimentacin de los nios. Ejemplos especficos llevados a cabo: Colombia: Hogares de Bienestar y Programa de Desarrollo Integral del Nio; Bolivia: Centros Familiares; Brasil: Cunas domiciliarias y Centros Comunitarios; Venezuela: Programa Familia; Cuba: Programa Social de atencin familiar con apoyo de docentes de educacin primaria y Crculos infantiles; y Per: Hogares educativos comunitarios y Programa de Atencin Integral a travs de Grupos de Madres PAIGRUMA. 5.4.4.1. Cuidado Grupal Las modalidades de cuidado grupal, se ofrecen en poblaciones urbano-marginales y reas de alta densidad indgena, que permitan agrupar quince o ms nios de cuatro a seis o ms aos de edad. Un docente coordinador capacitado en educacin infantil, un profesor de primaria o un profesional en educacin infantil, es responsable de un grupo de ocho a diez madres maestras, voluntarios o promotores. Cada madre, voluntario o promotor es responsable por 15 a 30 nios atendidos en un ambiente comunal que puede ser: iglesia, comedor, centro educativo, mercado, patio, campos de cosecha o ambiente construido. Generalmente cuentan con mobiliario, materiales educativos, currculum, guas y documentos para padres, voluntarios y personal tcnico. La comunidad participa en la seleccin de voluntarios, preparacin de alimentos y materiales, implementacin de las actividades con los nios, servicios de salud, apoyo legal y otras actividades.

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5.4.4.2. Algunos Ejemplos Llevados a Cabo en la Regin 1. Colombia: Jardines comunitarios, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar146. Programas integrados escuela-hogar, Centros vecinales y cooperativas,

Experiencias de Preescolar en Zonas Urbano Marginales (PREZOMA), El Portal del Ministerio de Justicia. Chile: Centros Comunitarios de Atencin (CEANIM), Jardn infantil: patio abierto, no convencional, laboral, estacional, para comunidades indgenas, Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), Centros abiertos (INTEGRA). Brasil: Centros comunitarios. Nicaragua: Centros de Educacin inicial no escolarizada (CENPES). Trinidad y Tobago: Educacin integral en el rea rural. Bolivia: Centros Comunitarios y Aprendiendo y Jugando en Familia Programa de Atencin a Nios (PAN). Paraguay: Hogar Educativo Comunitario Mita Rga (Casa de los nios y de las nias), Hogares de Nios. Argentina: Servicios Educativos y Sociales, Servicios Educativos de Origen Social (SEOS,Mendoza). Repblica Dominicana: CEIBAS. Honduras: Programas No formales de educacin inicial. Guatemala: Preescolar acelerado. El Salvador: Educo y Programa de Atencin Integral (PAIN). Hait: Proyecto piloto de educacin no formal. Nicaragua: Centros de Educacin Inicial No escolarizada (CEPNE). Panam: Centros de Orientacin Infantil y Familiar (COIF) y Centros familiares y comunitarios (CEFACEI). Cuba: Educa a tu hijo. Per: Programas no escolarizados de educacin inicial, (PRONOEI). Sistema Nacional de Casas de nios, Wawa wasis. Costa Rica: Guarderas infantiles del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).

146

https://www.icbf.gov.co/icbf/directorio/portel/libreria/php/03..html

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Captulo 6 Poltica de Apoyo Econmico para la Ciudadana Social de Nios y Nias del Distrito Federal
En este Captulo se aborda la discusin de la problemtica de apoyo econmico a las familias en el contexto de la ciudadana social de la infancia en el DF

6.1 Focalizacin o Polticas Universales

El debate sobre las ventajas y desventajas de las polticas focalizadas frente a las universales, ha cobrado importancia en los ltimos aos, particularmente en la regin latinoamericana, ya que los niveles de pobreza en trminos absolutos siguen creciendo. La crisis econmica de los aos ochenta tiene como consecuencia la implementacin de un conjunto de polticas de ajuste que afectan las condiciones de vida de amplios sectores de la poblacin de los pases latinoamericanos (Minujn A., 1992). Las reformas neoliberales, que se aplican desde mediados de la dcada de los setenta en algunos pases bajo dictaduras militares, se imponen como recetario general en el mundo en desarrollo y son adoptadas, con particular nfasis y ortodoxia, por la mayor parte de los pases de la regin. Esas polticas producen altos niveles de concentracin econmica, con una mayor inequidad en la distribucin del ingreso y de los bienes y servicios disponibles (Minujn, op.cit). En Amrica Latina, tiene lugar una cada general de los ingresos y de las condiciones de vida de gran parte de la poblacin, como consecuencia de los procesos de aumento de la inequidad y de empobrecimiento. Mientras se profundizan las carencias de los sectores pobres (pobreza estructural), tambin se ven afectadas las condiciones de vida de los sectores medios. A su vez, la contraccin del Estado, por la disminucin de su rol como generador de empleo pblico y por la menor importancia que ahora se concede a sus funciones redistributivas, contribuye a la profundizacin de los procesos de desigualdad.

152

Es as como la regin latinoamericana se consolida como la ms desigual del mundo, siendo enorme y creciente la brecha que existe entre los grupos ms ricos y los ms pobres. El 20% de hogares ms pobre percibe entre el 2.2% y el 8.8% de los ingresos totales, mientras que el 20% ms rico percibe entre un 41.8% y un 62.4% (UNICEF, 2005a). En el cambio de siglo, el crecimiento econmico no logra revertir los altos porcentajes de pobreza que asuelan la regin latinoamericana. Para el ao 2003, el producto por habitante de la regin, en trminos reales, es inferior al registrado a finales de la dcada anterior (CEPAL, 2005). Ni siquiera la creacin de nuevos puestos de trabajo es suficiente para revertir las altas tasas de desempleo en pases como Argentina, Venezuela, o Panam. Por otra parte, la precariedad y la informalidad laboral siguen en ascenso, evidenciando la persistencia de amplios sectores de la poblacin excluidos de los beneficios de la seguridad social. Estos cambios impactan principalmente aumentando la incidencia de la pobreza y profundizando la desigualdad. La incidencia nacional de la pobreza en Amrica Latina, aumenta sostenidamente entre 1970 y 1986 del 40 al 43% (Mesa Lago, 1992). Estas cifras continan creciendo a lo largo de la dcada: a comienzos de los aos noventa, la situacin social de Amrica Latina es preocupante, el 46% de su poblacin vive en la pobreza, iniciando as la ltima dcada del siglo XX, con una cantidad de pobres mayor, tanto en trminos relativos como absolutos, que al inicio de los setenta. En la regin, la poblacin de pobres, que en 1970 era de 119 millones, para el ao 1990 asciende a 195 millones, habiendo entonces, en 1990, 76 millones ms de pobres que en 1970 (CEPAL, 1994). Aunado al aumento de la pobreza, la regin experimenta un importante crecimiento de la desigualdad. En los noventa es el continente con la distribucin del ingreso ms regresiva (Anguita y Minujn, 2005), sin que su comportamiento se revierta an durante las fases de crecimiento econmico. Por lo tanto, de modo paralelo al incremento de la poblacin pobre, tiene lugar un profundo proceso de polarizacin social. Se da un crecimiento generalizado de la desigualdad en la distribucin del ingreso en varios pases. Puede observarse, en la mayora de los pases, una fuerte concentracin del 153

ingreso. Para el ao 2003, el decil ms rico recibe en promedio el 36% del ingreso de los hogares de Amrica Latina (CEPAL, 2004). En medida algunas veces ms y en otras menos, la mayor parte de los pases de la regin est pasando, durante las ltimas dcadas del siglo XX, por un proceso de creciente vulnerabilidad y exclusin social, que abarca a gran parte de su poblacin. Existe un desacuerdo importante sobre la medida en que las polticas pblicas pueden, de hecho, ser efectivas para reducir la inequidad. Adems de esto, existe una gran discusin acerca de cules seran las polticas pblicas ms efectivas al respecto, lo cual incluye como principal dilema la focalizacin o la universalizacin del gasto social. Los adeptos a la primera postura defienden su estrategia como la ms eficaz para reducir la inequidad y la pobreza, mientras que quienes sostienen la segunda afirman que la propia es la mejor para estos efectos147. Las polticas sociales focalizadas restringen el acceso a las prestaciones sociales a un subgrupo dentro del universo de los que pudieran necesitarlo. Este subgrupo se define en general por alguna caracterstica relacionada con una situacin de privacin: para acceder a la asistencia el sujeto tiene que demostrar que la necesita. Amartya Sen y Anthony Atkinson reconocen que existen problemas inherentes a la focalizacin que no pueden ser pasados por alto. Primeramente, la focalizacin genera incentivos adversos, en la medida en que promueve la distorsin de la informacin acerca de las condiciones de vida de las personas (Atkinson, 1995). Amartya Sen argumenta que los pobres no son sujetos pasivos que reciben los beneficios de determinado programa, sino que son activos porque alteran la informacin en su propio beneficio (Sen, 1987, 1995). Es decir, por temor a la estigmatizacin social en comunidades homogneas, el beneficiario puede declarar que tiene ms de lo que en realidad posee o por el contrario, los ciudadanos pueden declarar que tienen menos de lo que en realidad tienen, para que se les incorpore al programa. Por estas razones,
147

Paes, Ricardo y Carvalho, Mirela. La focalizacin y la universalizacin como instrumentos para reducir inequidades. Noviembre de 2004, Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

154

potenciales beneficiarios pueden ser excluidos de la transferencia o por el contrario, se puede beneficiar a algunos que en realidad no lo necesitan148. Otro problema de la focalizacin tiene un matiz poltico: la racionalidad de los polticos los vincula con los programas que les permiten obtener mayores beneficios en trminos de extraccin de rentas o en trminos de su reeleccin (Tabellini, 2000). Los argumentos a favor de la focalizacin sealan que para reducir la pobreza es necesario disear programas bien focalizados. En pases donde los recursos son escasos, la focalizacin se sugiere como una alternativa para concentrar los beneficios en los segmentos ms vulnerables de la sociedad. Los partidarios de la focalizacin sealan que sta responde a un doble propsito: elevar al mximo el efecto de los recursos empleados y beneficiar a quienes se encuentran en condiciones ms precarias o vulnerables. Sin embargo, resulta claro que los programas focalizados intentan slo paliar las negativas consecuencias de las polticas econmicas de corte neoliberal, adems de ser un alivio transitorio no contribuirn a la inclusin social. Es preciso sealar aqu que el auge de las polticas focalizadas en la extrema pobreza, est relacionado con el modelo neoliberal de acotar la accin del Estado a las situaciones extremas, dejando el resto para la accin del mercado. Es importante entender que la lucha contra la pobreza extrema es parte integral del neoliberalismo, no es un adorno ni un acto externo al modelo, est en su esencia misma (Boltvink J, 2004). Es por esto que los programas focalizados se presentan como alternativa para la poltica social que queda reducida a la ayuda` a poblaciones en pobreza extrema, para incorporarlos al mercado. Los programas focalizados constituyen, al decir de Boltvinik, la gran excepcin a la regla de no-intervencin del Estado en el juego de la economa (Boltvinik, op.cit. pag 319).

148

Vargas, Juan F. Polticas Pblicas Universales o Focalizadas: Ventajas y desventajas. El caso del Sisben en Colombia. Banco Nacional de la Repblica, Colombia, 2003.

155

Por otra parte, la focalizacin puede producir dos tipos de errores, que trasladando conceptos de la estadstica, se denominan de tipo I y II. El de tipo I es el de excluir a poblaciones que deberan estar incluidas y el de tipo II el inverso, es decir, incluir poblaciones que no deberan estar. Los defensores de los programas focalizados reducen el problema a la minimizacin del error de tipo II. Como bien lo dicen Stewart y Cornia Podra parecer que la mejor manera de lograr la transferencia de recursos hacia los hogares pobres, consiste en disear intervenciones que consigan minimizar la fuga de beneficios hacia los no pobresEn el diseo de intervenciones focalizadas se registra una tendencia a centrar la atencin en los errores que generan cobertura excesiva (evitar el error de tipo II o de inclusin) y poca atencin se ha prestado a los errores que resultan de no llegar a los grupos destinatarios (error de tipo I o exclusin). En buena medida, cuando se procura un nivel bajo de errores de inclusin, se tiende a aumentar los errores de exclusin (Cornia A. y Stewart F, 2003 citado en Boltvinik, Op. Cit. 2004). El anlisis de diversos pases que aplican estos programas, incluido Mxico, permiten decir, tal como lo seala Fresneda, para el caso de los subsidios focalizados de salud en Colombia, que los errores de exclusin son mucho ms graves que los de inclusin. Significan una negacin, en la prctica, de derechos y servicios iguales para quienes tienen semejantes condiciones (Fresneda O, 2003)149. En un sentido opuesto a la tendencia a promover la focalizacin como alternativa para la poltica social, bajo la hiptesis que la polticas universales no son alcanzables, Minujin, Vandermoortele y Delamonica en un trabajo basado en una extensa literatura y su propia investigacin, sostienen la hiptesis que la reduccin de la pobreza y la desigualdad se alcanza ms rpidamente y de manera ms simple a travs de la provisin universal de
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Las ideas y prrafos incluidos en esta seccin estn extrados del excelente artculo de Julio Bolvinik Polticas focalizadas de combate a la pobreza en Mxico. El Progresa-Oportunidades en Bolvinik Julio y Damin, Araceli (2004) La pobreza en Mxico y en el Mundo , Siglo XXI Editores, con el que los autores coinciden plenamente. En el mismo artculo se seala, citando un informe del International Food Policy Research Institute, que en el caso del Progresa el sistema focalizado arroja beneficios que no son significativamente mayores a los de los programas dirigidos a la totalidad la poblacin.

156

servicios bsicos (Minujin A, Vandermoortele J. y Delamonica E. 2002)150. As mismo reducen los costos administrativos de verificacin y monitoreo151. Igualmente, se seala que los servicios sociales bsicos sean provistos como un sistema nico, pblico y de vocacin universal y que, a la vez, exista un sistema tributario progresivo, de manera que la aplicacin combinada de ambos componentes garantice una mayor equidad152. Por todo ello, la focalizacin no debe ser un objetivo de la poltica social, sino un instrumento que, aplicado correctamente, puede contribuir a la universalizacin de la ciudadana econmica y social153. La universalizacin como estrategia para erradicar la pobreza, proveer igualdad de oportunidades y lograr sociedades incluyentes tiene fundamentacin tica, poltica y prctica. En trminos generales se puede afirmar que la mejor focalizacin es una poltica social universal154. Los programas focalizados deberan en forma explcita ser parte de una poltica universal y contribuir a este ltimo logro.

6.2. Beneficio Universal para la Infancia. Es Posible para el DF Comprometerse a una Asignacin Universal para la Infancia? Por qu, para qu y cmo?
En las condiciones mencionadas en el Captulo 4 y en la seccin anterior, las transferencias monetarias constituyen un mecanismo importante que complementa otras formas de asegurar la ciudadana y la adecuada proteccin social a toda la poblacin.

150

Minujin A., Vandermoortele J y Delamonica E. (2002) Economic Growth, Poverty and Children en Environment & Urbanization, Vol 4, N 2 151 Cornia A. y Stewart F (1995) Two error in Targeting en Van de Walle (ed), Public Expenditure and the Poor: Theory and Evidences, John Hopkins University Press 152 Op. Cit. Vargas, Juan F. 153 Machinea, Jos L. y Curces, Guillermo. Instituciones de la poltica social: objetivos, principios y atributos. Santiago de Chile, 2006. CEPAL. 154 Ocampo, Jos A. Las concepciones de la poltica social: universalismo versus focalizacin. Revista Nueva Sociedad. No. 215, Mayo-Junio, 2008.

157

La proteccin o seguridad social155 constituye un derecho consagrado por los artculos 22 y 25 de la Declaracin de Derechos Humanos. En el caso de la infancia este derecho est claramente incluido en la CDN en sus artculos 23, 24 y 26. La infancia, as como los adultos mayores, constituyen grupos vulnerables expuestos a mayores riesgos y, y como se analiz en el Captulo 4, estn ya padeciendo de mayores niveles de pobreza y exclusin. En el ao 2001 inici en el DF el Programa Alimentario Atencin Mdica y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de 70 aos residentes en el DF. Posteriormente, en el ao 2003, se convirti en la Ley que Establece el Derecho a la Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 70 Aos Residentes en el Distrito Federal. En 2009 se reform la Ley para disminuir la edad a 68 aos. Bajo esta Ley, todos los ciudadanos y las ciudadanas residentes por al menos tres aos en el Distrito Federal mayores de 68 aos tienen derecho a un ingreso mensual de medio salario mnimo (actualmente $862.00), sin distincin alguna de su situacin socioeconmica. Actualmente, el ingreso tiene una cobertura de 96.7% para los adultos mayores (de acuerdo a la Secretara de Desarrollo Social del DF, el restante 3.3% que no tiene la pensin se debe a que no la solicitan, la rechazan, o que por su alto nivel socioeconmico el personal de la Secretara se ve impedido para tener acceso o contacto con dichos adultos mayores) . Esto ha sido un salto relevante y cualitativo en la proteccin y la calidad de vida no slo de los adultos mayores sino que ha trado beneficios para la familia directa, la comunidad, el consumo y la sociedad en su conjunto. Ante el reto que representaban los adultos mayores de 68 aos 5.8% del total de habitantes en la Ciudad de Mxico para el ao 2009 segn las proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin, el Gobierno del Distrito Federal instrument acciones de proteccin y seguridad para garantizarles una vida digna. Desde 2003 se aprob la Ley
155

Existe alguna confusin en esta terminologa. El termino seguridad social tal vez sea el ms apropiado para el concepto de un sistema que asegure los servicios bsicos de calidad para todos los ciudadanos. Sin embargo, en Mxico puede confundirse con esquemas similares a los del Seguro Social cuando tratamos de presentar un concepto ms amplio. Por ello se usa proteccin o seguridad social.

158

que Establece el Derecho a la Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 70 Aos Residentes en el Distrito Federal y ms tarde inici la operacin del Programa de Apoyo Alimentario, Atencin Mdica y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de 68 Aos Residentes en el Distrito. Lo anterior se sustenta en los principios que establece el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012: universalidad, territorialidad, exigibilidad, transparencia y garanta de seguridad econmica bsica 156. La pensin alimentaria brinda a los adultos mayores, recursos que los hacen sentirse parte activa de la sociedad y constituye un apoyo ms para la familia directa y la comunidad en general. Siguiendo con las acciones para fortalecer la proteccin y seguridad social orientadas a las personas mayores, en el 2007 se cre el Instituto para la Atencin a los Adultos Mayores en el Distrito Federal que maneja la operacin de la Pensin Alimentaria del GDF. Para evaluar el impacto social, familiar e individual de los pensionados, anualmente se aplica la Encuesta de Percepcin sobre Beneficios y evaluacin de la Pensin Alimentaria, y de acuerdo con el Informe de Resultados Generales de la Encuesta157, levantada en 2008, algunos de los datos encontrados son: el 23.7% de los adultos mayores no tiene ningn otro tipo de ingreso adems de la Pensin Alimentaria del GDF; el 38% dice recibir el equivalente hasta de un salario mnimo y slo un 1% manifest tener ingresos superiores a diez salarios mnimos. Otro dato importante es la participacin activa de los adultos mayores en el ejercicio de este derecho, ya que el 92.6% de los pensionados firma personalmente su tarjeta. As como el caso de los adultos mayores del DF, la infancia, en particular la infancia temprana, tal como se fundament en el Captulo 2, constituye un segmento de la poblacin en el cual se hace evidente que es necesario invertir en forma prioritaria. Cabe entonces preguntarse por qu el Gobierno del DF no ha definido una poltica de este tipo que podra segmentarse por edad y geogrficamente con una visin estratgica universalista (Save the Children, 2005). En este sentido, en el presente apartado se argumenta a favor de esta poltica que debera remplazar las escasas
156

Secretara de Desarrollo Social. Instituto para la Atencin de los Adultos Mayores en el DF Direccin General. Qu es la Pensin Alimentaria Ciudadana para Adultos Mayores de 70 aos?. 157 Ibid p. 6

159

transferencias que en este momento se realizan en relacin con la infancia. La asignacin universal para la infancia busca asegurar lo que se denomina la ciudadana econmica y de ninguna manera remplaza, sino que complementa, los servicios bsicos universales. Es decir, esta transferencia econmica debe integrarse en una estrategia comn: por una parte, con los servicios de alimentacin, salud, educacin y cuidado diario; y por otra, debe complementarse con los programas transversales y territoriales orientados a la comunidad. Un reciente trabajo de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), seala los beneficios de los sistemas universales de proteccin social; y enumera y fundamenta las siguientes ventajas de asegurar sistemas de transferencias, en particular para los adultos mayores y la infancia (OIT, 2008): Reducen con mayor rapidez y eficacia la pobreza Generan crecimiento econmico en general Promueven paz, estabilidad y cohesin social a travs de mejorar la justicia social Son parte fundamental del tejido institucional de una economa de mercado eficiente Constituyen un piso bsico de proteccin Es posible o viable que sean incluidas en los presupuestos pblicos de todos o de la mayor parte de los pases. Este ltimo punto es de fundamental relevancia. El trabajo realiza estimaciones de lo que implicara para una serie de pases de frica y el Este Asitico implantar una asignacin universal para la infancia, concluyendo que el denominado Basic Child Benefit implica una

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inversin de menos del 3% del PIB y por ejemplo, en el caso de Vietnam, sera de cerca del 1%, debido a los cambios demogrficos entre pases158. Cuadro 5: Costo del Paquete de Proteccin Social Bsica y Costo por Funcin en Porcentajes del PIB para Determinados Pases en frica y Asia (2008-2034)
Resultados 2008 2009 2010 2015 2020 2025 2030 2034

Gasto total (porcentaje del PIB) Camern Kenya Senegal Bangladesh India Vietnam 6.0 8.2 6.6 6.1 3.9 4.4 5.9 8.2 6.6 6.1 3.8 4.4 5.9 8.2 6.5 6.0 3.7 4.4 5.7 8.2 6.3 5.8 3.5 4.3 5.6 8.4 6.1 5.6 3.3 4.3 5.5 8.5 5.9 5.5 3.1 4.3 5.3 8.3 5.8 5.4 2.9 4.3 5.2 8.1 5.7 5.4 2.8 4.3

Pensin universal (porcentaje del PIB) Camern Kenya Senegal Bangladesh India Vietnam 0.8 0.9 1.1 0.8 0.7 0.8 0.8 0.9 1.1 0.8 0.6 0.8 0.7 0.9 1.1 0.8 0.6 0.8 0.7 1.0 1.0 0.8 0.6 0.8 0.7 1.1 0.9 0.9 0.6 0.9 0.7 1.1 0.9 1.0 0.5 1.0 0.6 1.1 0.9 1.0 0.5 1.2 0.7 1.1 0.9 1.1 0.5 1.3

Cuidado bsico de salud (porcentaje del PIB)

158

Para detalles de la metodologa aplicada puede verse el anexo sobre los supuestos asumidos para calcular el costo de los servicios universales. En forma sinttica se puede mencionar que en el caso del `basic child benefit` sera del 15 por ciento del PIB per-cpita (con un lmite superior de 0,50 us (PPP) ndice por da en lnea con la inflacin) provisto a 2 nios-nias entre 0 y 14 aos de edad por hogar)

161

Camern Kenya Senegal Bangladesh India Vietnam

2.6 3.0 2.5 1.5 1.5 1.5

2.6 3.0 2.5 1.5 1.5 1.5

2.6 3.0 2.5 1.5 1.5 1.5

2.6 3.0 2.5 1.5 1.5 1.5

2.6 3.0 2.5 1.5 1.5 1.5

2.6 3.0 2.5 1.5 1.5 1.5

2.6 3.0 2.5 1.5 1.5 1.5

2.6 3.0 2.5 1.5 1.5 1.5

Beneficio universal para la infancia (porcentaje del PIB) Camern Kenya Senegal Bangladesh India Vietnam 1.8 3.0 2.0 2.7 1.1 1.4 1.8 3.0 2.0 2.7 1.1 1.4 1.7 2.9 2.0 2.7 1.1 1.4 1.7 2.9 1.9 2.5 0.9 1.3 1.6 3.0 1.8 2.3 0.8 1.2 1.5 3.0 1.7 2.2 0.7 1.1 1.4 2.9 1.6 2.0 0.6 1.0 1.3 2.7 1.5 1.9 0.5 1.9

Asistencia social/ esquema de beneficios de empleo (porcentaje del PIB) Camern Kenya Senegal Bangladesh India Vietnam 0.4 0.6 0.5 0.4 0.3 0.3 0.4 0.6 0.5 0.4 0.3 0.3 0.4 0.6 0.5 0.4 0.3 0.3 0.4 0.6 0.4 0.4 0.2 0.3 0.4 0.6 0.4 0.4 0.2 0.3 0.3 0.7 0.4 0.4 0.2 0.3 0.3 0.6 0.4 0.4 0.1 0.3 0.3 0.6 0.4 0.3 0.1 0.2

Costos administrativos (porcentaje del PIB) Camern Kenya Senegal Bangladesh 0.4 0.7 0.5 0.6 0.4 0.7 0.5 0.6 0.4 0.7 0.5 0.6 0.4 0.7 0.5 0.6 0.4 0.7 0.5 0.5 0.4 0.7 0.4 0.5 0.4 0.7 0.4 0.5 0.3 0.7 0.4 0.5

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India Vietnam

0.3 0.4

0.3 0.4

0.3 0.4

0.3 0.4

0.2 0.4

0.2 0.4

0.2 0.4

0.2 0.4

Fuente: Social Security Policy Briefings. Paper 3. Can low-income countries afford basic social security?. Organizacin Mundial del Trabajo (OMT). Mayo, 2008.

Podra entonces el Gobierno del DF comprometerse con la asignacin de un beneficio universal para la infancia? Si se define una estrategia que segmente la poblacin infantil por grupos de edad y reas geogrficas segn grado de pobreza, siguiendo la clasificacin presentada por pobreza baja, pobreza media, pobreza media-alta, pobreza alta y toda la poblacin del Distrito Federal, sera factible avanzar a una asignacin universal en forma paulatina pero sistemtica hasta alcanzar la universalidad de este beneficio, que sera un derecho bsico de ciudadana. Por qu el Ingreso Ciudadano es una propuesta pertinente para el pas? Cuestiona Pablo Yanes y explica: Porque las nuevas polticas sociales tienen que partir de dos grandes principios: su carcter garantista y su carcter redistributivo. Ya no polticas de oportunidades, sino de derechos, de garantas sociales. Ya no slo polticas asistenciales, paliativas o compensatorias, sino redistributivas. Porque de fondo, y si lo vemos desde otra perspectiva, el neoliberalismo ha construido sus propias polticas redistributivas y por eso es que tenemos una concentracin del ingreso, del poder y la propiedad como nunca en la historia de la humanidad. Para nadie es un secreto que estas dos dcadas y media o tres dcadas han sido dcadas de redistribucin del ingreso en favor de los ms ricos y de los ms poderosos, y esto se mide precisamente en la profundizacin de la desigualdad. Una redistribucin regresiva159. A la luz de esta explicacin, es necesario instrumentar un Ingreso Ciudadano que nos d espacio para la construccin del Estado Social de Derechos160. Con base en esta perspectiva, dicho ingreso sera visto y adoptado como un derecho social y un derecho ciudadano.
159

Yanes, Pablo: El Ingreso Ciudadano: aire fresco para un nuevo rumbo de las polticas sociales. Disponible en: http://www.icu.org.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=36:pablo1&catid=29: congreso&Itemid=29 160 bid.

163

El ingreso universal es una idea que ha sido propuesta desde siglos atrs. En 1918, Bertrand Rusell sugiri que un ingreso mnimo, suficiente para afrontar las necesidades, debera de estar al alcance de todos los habitantes, independientemente de si trabajan o no161. Daniel Ravents, define la Renta Bsica como un ingreso pagado por el Estado a cada miembro de pleno derecho de la sociedad o residente, incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar en consideracin si es rico o pobre, o dicho de otra forma, independientemente de cules puedan ser las otras posibles fuentes de renta, y sin importar con quin conviva162. Ms recientemente, la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en su documento La Hora de la Igualdad, brechas por cerrar, caminos por abrir163 (2010), se pronuncia por la conformacin de un sistema de transferencias monetarias ciudadanas y redistributivas con nfasis en la infancia, las personas mayores y las personas en situacin de desempleo. Cabe sealar que el Gobierno del Distrito Federal, diez aos antes de esta recomendacin de CEPAL inici, durante el gobierno de Andrs Manuel Lpez Obrador, la construccin de este sistema de transferencias ciudadanas monetarias universales y no condicionadas mediante la puesta en marcha de la pensin de adultos mayores y la posterior promulgacin de la ley respectiva; ms adelante, en 2007, durante el gobierno de Marcelo Ebrard Casaubn se puso en marcha el seguro de desempleo y tambin se promulg la legislacin respectiva. En consecuencia, de los tres sectores que la CEPAL recomienda para construir el sistema de transferencias ciudadanas, el Gobierno del Distrito Federal ha realizado avances importantes en dos de ellos (personas mayores y personas en situacin de desempleo); falta a la fecha una poltica de ciudadana econmica hacia la infancia, con lo que se completara esta primera fase de transferencias monetarias ciudadanas.
161 162

Russell, Bertrand. Roads to Freedom. Socialism, Anarchism and Syndicalism. London. Unwin Books, 1966. Ravents, Daniel. Renta Bsica o Ingreso Ciudadano Universal: Conceptos, Justificacin y Crticas. Disponible en: http://www.icu.org.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=5:icuraventos1&catid=29 :congreso&Itemid=29 163 CEPAL: La Hora de la Igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Trigsimo tercer perodo de sesiones de la CEPAL. Brasilia 30 de Mayo-1 de Junio de 2010.

164

La urgencia y pertinencia de lo anterior queda de manifiesto porque la regin latinoamericana y los propios datos de la ciudad de Mxico as lo confirman: estamos viviendo un proceso de infantilizacin de la pobreza. Como seala CEPAL en el informe referido: La pobreza se ve reforzada por una extrema desigualdad en la distribucin del ingreso, producto de grandes desigualdades de origen, bajas carga impositiva y eficiencia en la recaudacin, pobre capacidad redistributiva de los Estados sociales, y mercados laborales muy ineficientes y desiguales que tienden a reforzar las desigualdades de origen, sean de clase, gnero, edad o etnia. () La incidencia de la pobreza en la poblacin infantil es muy superior a la de la poblacin adulta, con variaciones entre pases. Esta tendencia se ha acentuado en los ltimos 20 aos. (CEPAL: 2010; 209). Y para resaltar lo anterior, la CEPAL seala que una faceta fundamental de todo pacto social e intergeneracional, se refiere a la cantidad de dinero que cada sociedad est dispuesta a pagar, para apoyar el papel de las familias en la provisin de cuidado, desarrollo de capacidades y proteccin de los nios.

6.2.1. Ejemplo de Estimacin de una Alternativa de Implementacin del Beneficio Universal para la Infancia del DF
Existen diversas alternativas para implementar el beneficio universal para la infancia. La restriccin central tal vez sea presupuestaria. Sin embargo, es necesario insistir en que la inversin en la infancia no puede esperar. Los daos en las capacidades y en la realizacin de sus potencialidades comienzan, como fue explicado con claridad, muy tempranamente, y en muchos casos los daos no son reparables o los costos de segundas oportunidades son considerables. En este ejercicio se presenta una alternativa intermedia que es factible desde el punto de vista presupuestario. Las cuatro dimensiones que entran en consideracin en este ejercicio son: Demogrfica: qu grupos de edad se consideran e incorporan en cada etapa

165

Econmica: monto de la asignacin Geogrfica: qu reas se incorporarn Temporal: cul es el horizonte y las etapas para alcanzar la cobertura universal Es evidente que existen distintos juegos factibles de alternativas. Sera posible modelar esta propuesta y simular las distintas alternativas. Lo anterior trasciende los alcances de este trabajo, por lo que se presenta un posible camino que se considera factible implantar por el Gobierno de Distrito Federal. Bajo el supuesto de: Una cobertura universal para la primera infancia, definida como nias y nios del DF de menos de 5 aos, o sea de 0 a 4 aos Una asignacin de medio salario mnimo por cada nio o nia164 Comenzando en las delegaciones con pobreza alta. Cubriendo en cuatro aos al total de la poblacin infantil en ese grupo de edad. En otras palabras, convirtindola en un derecho universal para nios y nias de 0 a 4 aos de edad Utilizando la informacin procesada y provista por EVALA-DF, la inversin en trminos presupuestarios inicial sera, en trminos aproximados, de $194 millones de pesos al mes, lo que representara un total de $2,441 millones anuales (datos de poblacin en delegaciones clasificadas en pobreza alta 2008: 236 mil nios y nias y $862 pesos de medio salario mnimo).

164

En este caso se propone una asignacin fija por nio o nia independientemente del nmero de nios y nias, debido a que se est cubriendo el grupo de 0 4 aos de edad, lo que hace un promedio de 1,1 a 1,6 nios por hogar dependiendo del nivel de fecundidad del grupo social. En caso de extenderse esta asignacin al grupo 0 12 aos de edad o hacerla efectivamente universal para la infancia, o sea 0 18 aos, podra programarse un sistema de asignaciones decrecientes por nmero de nios o nias de acuerdo con un sistema de ahorro a escala.

166

La asignacin cubriendo al total de infantes de 0 a 4 aos del DF, que se alcanzara al cuarto ao (a pesos del ao inicial) sera de $493 millones mensuales y un total anual de $6,206 millones de pesos (600,000 nios y nias y $862 pesos de medio salario mnimo) Una alternativa factible, entre las muchas posibles, sera la de extender la cobertura hasta los 12 aos de edad en la delegaciones de pobreza alta. Esto implicara una cobertura adicional de aproximadamente 457 mil nias y nios de 5 a 12 aos de edad, con una inversin adicional de $394 millones de pesos mensuales, es decir, $4,727 millones anuales. La enorme ventaja de esta alternativa es que para esos grupos de extrema pobreza no se produce un proceso de corte y desgranamiento a una edad tan temprana como los 5 aos.

167

Cuadro 6: Estratos del MMIP en las Delegaciones del DF por Grupos de Edad 2004
Estratos del MMIP Total de Pobres No Pobres Total
Cero 94,996 % 67.38 1a4 361,583 % 64.40

Grupos de edad (aos)

5 a 12 786,955 % 67.60 0 a 18 1,817,344 % 65.62 Total 4,738,314 % Total 54.28

45,981 140,977

32.62 100

199,893 561,476

35.60 100

377,102 1,164,057

32.40 100

952,217 2,769,561

34.38 100

3,990,416 8,728,730

45.72 100

Cuadro 7: Estratos del MMIP en las Delegaciones del DF por Grupos de Edad 2008
Estratos del MMIP
Cero % 71.74 6 31,99 1 28.26 0 113,1 89 100 6 487,93 119,15 42 100 74 1a4 368,78 58 24. 5 1,155,7 100 8 2,681,85 100 24 % 75. 9 272,48 23.58

Grupos de edad (aos)

5 a 12 883,28 % 76.42 1 725,487 27.05 760 8,799,2 100 0 a 18 1,956,37 % 72.95 464 3,574, 40.63 Total 5,224, % Total 59.37

Total de Pobres
8

81,19

No Pobres Total

En los cuadros 6 y 7 se pueden observar los estratos del MMIP en el DF por grupos de edad, tanto para 2004 como para 2008. Las categora de total de pobres contempla las siguientes categoras: Indigente, muy pobres y pobres moderados. La categora de no pobres contempla: SANBRIT (con satisfaccin de necesidades bsicas y requerimientos de ingresos tiempo), clase media y clase alta. Estos datos demuestran que, el beneficio universal para la infancia en el Distrito Federal, puede ser factible tal como lo es hoy la Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 68 aos; incluso si se analiza la pobreza por grupo de edad, se revela que los nios y nias constituyen el grupo de poblacin con el porcentaje ms alto de pobres, razn por la cual debiera privilegiarse en el presupuesto, pues constituye una poltica mucho ms progresiva en trminos de distribucin del ingreso, que la de adultos mayores. 168

No es casualidad que, en los pases con el desarrollo humano ms elevado, se d prioridad a la infancia, por considerarse el grupo potencialmente ms relevante en trminos de productividad para un pas. Es el caso del Reino Unido donde, como seala Peter Townsend165, los Primeros Ministros se fijaron la meta de reducir la pobreza infantil a la mitad en 2010-2011 y erradicarla en 2020, a partir del establecimiento de un beneficio universal para nios y nias, el cual, de acuerdo con sus estudios, es fcil de administrar y, al ser accesible a todos (universal), no reduce los incentivos para la bsqueda de trabajo remunerado por parte de los padres.

6.3. Cobertura Actual en el DF de las Polticas de Apoyo a la Ciudadana Social de Nios y Nias en el DF. El Programa Becas Escolares para Nios y Nias que se Encuentran en Condiciones de Pobreza y Vulnerabilidad Social
El GDF estableci este programa para atender a nios y las nias que por su condicin de pobreza y vulnerabilidad lo requieran, y tiene como objetivos hacer efectivo el derecho a la educacin de esta poblacin, promover y fortalecer su permanencia, incorporacin o reincorporacin al sistema escolarizado, revirtiendo el crculo vicioso de la exclusin. La operacin de este programa es responsabilidad del Sistema de Desarrollo Integral de la Familia (DIF-DF), y segn sus reglas de operacin, se otorga con prioridad a nias y nios de 6 a 15 aos, hijos de madres solas cabeza de familia, as como a la poblacin en riesgo de desercin, reprobacin o bajo aprovechamiento escolar, que habiten en unidades territoriales de muy alta, alta y media marginacin y cuya familia tenga ingresos de hasta dos salarios mnimos, en el caso que vivan en unidades territoriales de baja y muy baja marginacin. Lo anterior permitira establecerlo, previas importantes transformaciones, como un programa prioritario, dadas las condiciones de pobreza de la infancia en el Distrito Federal
165

Profesor / investigador en London School of Economics (LSE)http://www.fabians.org.uk/events/events/peter-townsend

169

y la necesidad de proteccin de este grupo social. Sin embargo, de acuerdo con el tercer informe de gobierno, el Programa de Becas Escolares para Nias y Nios en Condicin de Vulnerabilidad Social brind 22 mil 775 becas a nios y nias en 2009, lo que apenas representa menos del 1.65% de la poblacin pobre de entre 6 y 15 aos en el Distrito Federal. Esta situacin, que demuestra el bajo impacto de un programa con objetivos importantes pero resultados acotados por el grado de focalizacin, capacidad presupuestal o discrecionalidad a que parece estar sometido. Por otro lado, para el grupo selectsimo de infantes que la reciben, el otorgamiento de la beca de $787.80 pesos mensuales, a pesar de ser un apoyo sustantivo, sigue siendo insuficiente, y llama la atencin el hecho de que se duplique con el beneficio establecido en la Ley que establece el derecho a recibir un apoyo alimentario a las madres solas, que entr en vigor el pasado 1 de septiembre de 2009, y que seala como pensin alimentaria para las madres solas de escasos recursos el monto equivalente a cuatro das de salario mnimo mensual, es decir, alrededor de $220 pesos mensuales. Al respecto es importante comentar que, como se seal en el Captulo 3, la aplicacin simultnea de los mencionados programas refleja alguna dispersin y duplicidad de la poltica social del Distrito Federal, para lo cual se propone alinear los objetivos sosteniendo que ambos debieran considerar como principal objetivo el apoyo al grupo de poblacin ms vulnerable, por un lado conjuntando esfuerzos y por otro estableciendo un monto ms elevado que considere , por ejemplo, no slo una parte del salario mnimo sino el incremento de la inflacin en alimentos. El primer aspecto que resulta evidente es la muy escasa poblacin menor de 12 aos cubierta por el programa analizado en el punto anterior. En efecto, slo una mnima y limitada proporcin de nias y nios est incluida. Pero tal vez el problema ms importante que debe sealarse est relacionado con la concepcin misma del programa. Tal como est formulado, aparece orientado a un programa de extrema focalizacin que busca salvar la situacin de la infancia en peores condiciones de vulnerabilidad. Las reglas de operacin muestran en forma clara una concepcin limitada de vulnerabilidad, 170

que deja fuera a la gran mayora de las nias y nios afectados por pobreza e indigencia, incluyendo las situaciones de alto riesgo. Se trata por lo tanto de plantear un cambio sustantivo con relacin a la transferencia de dinero para la infancia. Un cambio que implique no slo un aumento sustantivo de cobertura, sino tambin una orientacin distinta, universalista, a fin de que pueda representar un efectivo derecho para la infancia y las familias en el DF. Este cambio debera estar asentado en una ley que, adems de incorporar a las nias y nios como sujeto de derecho, tal como se seala en el Captulo 3, institucionalice esta transferencia dndole el carcter de derecho de ciudadana.

171

Captulo 7 Poltica de Cuidado Diurno de Menores

La CDN plantea que cada nio y cada nia tiene derecho a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social. La satisfaccin de este derecho es responsabilidad de los padres o los encargados de su crianza. El Estado, a travs de polticas pblicas, tiene el deber de apoyar a los padres en el cumplimiento de esta tarea. En este sentido, tienen prioridad las preferencias de la familia y sus opciones de vida, siempre que no atenten contra los derechos del menor. El inters superior del nio, su supervivencia y su desarrollo, priman sobre otras consideraciones. En este contexto, sus derechos se cumplen en la medida en que este ltimo se realiza de mejor manera. Una poltica para la primera infancia, debe ser una estrategia integral que cubra la necesidad del cuidado diario de nios y nias para fomentar la igualdad. La importancia de los primeros aos de vida es fundamental para el desarrollo. Miles de nios y nias nacen y crecen con diversos tipos de limitaciones y obstculos sociales, culturales, ambientales y econmicos que resultan en una inadecuada incorporacin a la sociedad. El impacto negativo de la carencia de adecuados cuidados en el desarrollo y estimulacin temprana, ha sido mostrado por una serie de trabajos empricos. Esto ha sido corroborado por trabajos recientes relacionados con el desarrollo cerebral y las facultades cognitivas, lo podramos denominar como el desarrollo de capacidades. Los estudios han mostrado que es durante los primeros 18 meses de vida donde se expanden y organizan los sistemas cognitivos bsicos y en los primeros aos de vida, los relacionales. Los resultados de las investigaciones de un equipo internacional sobre el tema del desarrollo de los menores de 5 aos, resaltan que el desarrollo cognitivo y socio-emocional en los primeros aos es un indicador y un determinante del progreso en el sistema escolar formal. Estudios longitudinales en diversos pases como Guatemala, Sudfrica, Brasil y Filipinas muestran

esta relacin (McGregor y otros, 2007)166. Grfica 7: Desarrollo Cerebral Humano

El cuidado diurno de los menores, es una materia que exige ser considerada con estricta atencin y prioridad en la elaboracin de las polticas de infancia. Un estudio dirigido por Eric Dearing, profesor asociado del Boston College's Lynch School of Education, ha proporcionado ms evidencias sobre algo conocido y reconocido por la sociedad, que es la importancia del cuidado diurno en los menores de edad. Una importante conclusin que su estudi arroj, es que "Los mayores beneficios estimados del cuidado infantil de alta calidad fueron visibles entre los nios ms pobres, pero incluso en los nios prximos al 200 por ciento por debajo de la lnea de pobreza, los efectos de un cuidado infantil de alta calidad se compararon favorablemente con los de nios de familias de mayores ingresos". Esto nos dice que cuando en el centro de cuidado infantil diurno se ofrecen servicios de alta calidad, se estn sentando las bases para que los nios y las nias tengan un adecuado desarrollo personal y acadmico.

166

Grantham-McGregor S, Bun Cheun Y, Cueto S y otros integrantes del grupo internacional sobre desarrollo infantil (2007) Development potential in the first 5 years for children in developing countries en The Lancet Vol. 369. Enero 2007

173

El abandono diurno de los y las menores, y una parte de la negligencia hacia ellos y ellas, estn en buena medida determinados por la pobreza de tiempo de los adultos del hogar. Sobre este tema abundaremos ms a medida que vayamos avanzando en este Captulo. El problema del abandono diurno existe por muchas y diversas razones. Los padres y madres de familia, en muchos casos, no disponen del tiempo necesario para cuidar y convivir con los y las menores; y muchas otras familias no tienen los recursos suficientes para acceder a servicios de cuidado, ya sea porque no existe la suficiente oferta, porque no se tienen los recursos econmicos suficientes para pagar el servicio o porque las guarderas se encuentren en lugares lejanos al lugar de residencia. El abandono diurno de menores tiene graves consecuencias en los y las menores; algunas son inmediatas, como accidentes o hasta la muerte de un menor provocadas por la negligencia u otras circunstancias que impidan a los padres dar el debido cuidado y atencin que requiere el menor; otras a mayor plazo, como el letargo en el desarrollo fsico, emocional y psicolgico de los y las menores, dificultades en el aprendizaje, la escolaridad y conflictos sociales. El negativo impacto en el aprendizaje y las dificultades en el sistema escolar producen un sistema de retraso y desgranamiento, que repercute al alcanzar la adolescencia e incorporacin a la preparatoria. El diagrama siguiente busca mostrar de manera simple el efecto y relacin entre distintos factores que afectan las posibilidades presentes y futuras de la infancia. La pobreza de tiempo constituye, tal como se explica ms adelante, un factor generalmente no sealado, pero central entre los factores explicativos de las dificultades de adecuado cuidado y estimulacin infantil. La falta de programas masivos para cuidado diario se convierte en factor complementario que potencia esta carencia.

174

Cuadro 8: Efecto y Relacin entre Distintos Factores que Afectan las

Posibilidades de la Infancia

Fuente: adaptado de Grantham-McGregor S, Bun Cheun Y, Cueto S (Ops. Cit.).

7.1. La Pobreza de Tiempo y el Cuidado Infantil

Araceli Damin en El tiempo en el anlisis del bienestar y la pobreza explica cmo Julio Boltvinik (1992 y 2005) propuso el innovador ndice de pobreza de tiempo (el exceso de tiempo de trabajo, ETT). Seala que mediante el ETT, los hogares son clasificados como pobres o no pobres de tiempo, de acuerdo con las diferencias que existen entre el tiempo dedicado al trabajo domstico y extradomstico,167 al estudio, al transporte y al cuidado personal, frente al nmero de jornadas-adulto disponibles en el
167

El ETT se calcula a nivel de hogar. Para las horas dedicadas a trabajo extradomstico se incluye el total dedicado a esta labor por todos los miembros del hogar de 12 aos y ms (el lmite inferior est determinado porque las encuestas en Mxico recaban, por lo general, el nmero de horas trabajadas extradomsticamente a partir de esa edad).

175

hogar para realizar el trabajo domstico y extradomstico168. Cuando los miembros del hogar dedican ms tiempo al trabajo domstico y extradomstico que el normativamente establecido (una vez descontada educacin, cuidado personal y transporte) son clasificados como pobres de tiempo169. Aunque sta no es la nica explicacin, se puede plantear que constituye la explicacin principal. La pobreza de tiempo, segn el trabajo de Damin antes citado, y el antecedente inmediato del mismo (Julio Boltvinik y Araceli Damin, La pobreza en el DF en 2004, 2006), era ya muy alta en el DF en 2004 como resultado del tamao gigantesco de la ciudad, de los severos problemas de trfico vehicular y de la alta participacin de la mujer en la actividad econmica. Mientras el DF tuvo, en 2008, un nivel de incidencia de la pobreza integrada (calculada con el MMIP: Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza170) bastante ms bajo que la del pas (59.4% vs. 75.1%), las pobrezas de tiempo son muy similares (52.5% en la nacin y 47.8% en el DF). Pero adems, mientras la incidencia de la indigencia (el nivel ms intenso de pobreza) en el DF es menos de la mitad (43%) de la observada a nivel nacional por lo que se refiere a la pobreza integrada (12.1% vs. 28%), en contraste, en materia de tiempo la indigencia en el DF (10%) es muy cercana a la observada a nivel nacional (12.7%). Los horarios de la educacin preescolar y primaria (edades en las que el cuidado del menor en el hogar sigue siendo importante) son muy limitados, no coinciden con el horario de trabajo de los padres (sobre todo el horario de salida), lo que hace muy difcil compatibilizar ambos horarios sin generar daos potenciales a los menores.

168 169

Se consideran jornadas-adulto disponible igual a 48 horas a la semana. Damin, Araceli. El tiempo en el anlisis del bienestar y la pobreza. (En Dictaminacin). Revista Renglones. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente. 170 Julio Boltvinik (1992 y 2005) propuso el Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza (MMIP). Los clculos de la pobreza del MMIP se basan en la combinacin de tres dimensiones: pobreza de ingresos, pobreza de tiempo y NBI (necesidades bsicas insatisfechas); mientras las dos primeras dimensiones estn constituidas por slo un indicador, la tercera se conforma con ocho: educacin; salud y seguridad social; vivienda; agua y drenaje; bienes durables; manejo de basura; energa domstica, y telfono. Al combinarse los ndices de estos ocho indicadores se obtiene el ndice de NBI de cada hogar, que al combinarse con ingresos y tiempo permite obtener el ndice integrado del MMIP para cada hogar, con base en el cual se clasifican los hogares en uno de seis estratos: indigentes, muy pobres, pobreza moderada, con satisfaccin de necesidades bsicas y requerimientos de ingreso-tiempo (sanbrit), clase media y clase alta. (Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2009/08/21/index.php?section=economia&article=026o1eco)

176

La pobreza de tiempo se refiere a la carencia que los hogares sufren debido a que sus miembros trabajan en exceso o no tienen recursos humanos suficientes para cubrir sus requerimientos de trabajo domstico (incluyendo cuidado de menores). Esto tendr tambin como consecuencia la desatencin o abandono de otras actividades, como el estudio, la convivencia familiar, o el tiempo libre en general171.

7.2. Acceso a Servicios de Cuidado Diario en el DF

Al problema de pobreza y en particular al de pobreza de tiempo que tan agudo sufren las familias en el DF, se agregan la carencia generalizada de acceso a servicios de cuidado diario, aunada a la grave escasez de centros asistenciales e infraestructura para obtener del sector pblico estos servicios sin tener que pagar por ellos. Los datos disponibles muestran que el 73% de las nias y nios de 0 a 4 aos de edad en el DF no disponen de acceso a servicios de guardera. En 2008, de 601 mil menores de 0 a 4 aos de edad que habitaban en el DF, 438 mil no tenan acceso a guarderas y 163 mil s lo tenan. De stos, un poco ms de la mitad (86 mil) tena acceso por prestacin laboral de la madre y 77 mil por otras formas de acceso. (En la Grfica 8 se presenta la estructura relativa de la condicin de acceso). El 12.2% de este ltimo grupo estaba representado por los poco ms de 9 mil que tenan acceso a los centros de cuidado infantil del DF-DIF. El resto de este grupo no asociado a prestaciones laborales, estara cubierto mayoritariamente por servicios privados de guardera, aunque aqu se encontraran tambin las dems guarderas del GDF.

171

Damin, Araceli. La pobreza de tiempo. El Caso de Mxico. Estudios Sociolgicos vol. XXIII, nm. 3, pp. 807-843, 2005.

177

Grfica 8. Acceso (en %) de menores de 0 a 4 aos de edad a guarderas por prestacin laboral y otros accesos. DF, 2008

Por ciento de los menores

100% 90% 80% 70% 73.4 60% 50% 40% 30% 20% 10% 10.1 0% 0 1 2 3 4 Total (0 a 4 aos) 10.3 12.5 16.5 14.4 15.2 15.5 13.1 14.3 75.3 72.3 72.9 71.3 72.9

11.7

15.6

12.7

Edades

Sin acceso Prestacin laboral Otros accesos

Fuente: Clculos del EVALA DF a aprtir de la ENIGH2008, INEGI.

178

Grfica 9: Acceso a Servicio de Guardera en los Estratos de Delegaciones del DF (2008)

Fuente: Elaboracin propia con datos proporcionados por EVALA DF.

Como se aprecia en la Grfica 9, la carencia de acceso es mucho mayor en las delegaciones de alta pobreza. En stas el 90% de las nias y nios de menos de 1 ao no tienen acceso a guardera, es decir solo menos del 10% tienen algn acceso, mientras que en los distritos de baja pobreza, Azcapotzalco, Cuauhtmoc, Coyoacn, Miguel Hidalgo y Benito Jurez, ms del 65% tienen acceso a guardera, reduciendo el nmero de los que no tienen acceso a 33%. Esto implica una falta casi total de acceso a estos servicios en las reas ms pobres y por los sectores ms necesitados, en los cuales las posibilidades de cuidado diario se imposibilitan por la acumulacin de obstculos que implica la pobreza en sus mltiples dimensiones.

179

Por otra parte, los datos elaborados por EVALA DF en relacin con hogares con y sin miembros de 18 aos y menos por estratos del MMIP, muestran que mientras que el 76% de los hogares indigentes y el 66% de los muy pobres incluyen menores, esta proporcin se reduce a 23% en la clase media y a menos del 10% en la clase alta. En el Distrito Federal, existen programas sociales con los que se busca cubrir la necesidad de cuidado diurno en la primera infancia. Existe el Servicio de Estancias Infantiles y los Centros de Asistencia Comunitaria. En el marco de este servicio, se encuentran los Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADIS), los Centros de Asistencia Infantil Comunitaria (CAICS) y el Programa Centros de Da y Albergue de nios y jvenes trabajadores de la Central de Abasto de la Ciudad de Mxico. Los Centros de Da 1 y 2 tienen como propsito, proporcionar proteccin social a la niez en riesgo. Los servicios que ofrecen, de acuerdo con datos obtenidos en la pgina de Internet del DIF-DF son los siguientes: apoyo pedaggico para nios y nias con problemas de aprendizaje; regaderas y comedor; apoyo de tareas, regularizacin de materias, orientacin para la salud, alimentacin balanceada y el conocimiento de sus derechos. Proporcionan tambin talleres para los padres y madres de familias172. Estos centros se encuentran ubicados en la Colonia Centro del Distrito Federal. En el mes de noviembre de 2009, el equipo evaluador visit, entre otros, el Centro de Da y el Albergue de nios y jvenes trabajadores d .

El Centro de Da es un inmueble residencial que fue adaptado para dar el servicio de cuidado a los nios y las nias. En la parte superior, hay una terraza donde se encuentra la cocina y junto a sta, hay un rea donde se realizan diferentes actividades con los nios y las nias. Los salones en la planta baja son pequeos. El espacio fsico donde se encuentran los nios y las nias es visiblemente insuficiente. Los salones de clases son muy reducidos para el nmero de infantes que se encuentran dentro de ellos. El Albergue de nios y jvenes trabajadores de la Central de Abasto de la Ciudad de Mxico, atiende a los hijos e hijas de las personas que trabajan en la Central de Abastos y
172

http://www.dif.df.gob.mx/transparencia/FXX/ninez/centros.pdf

180

tienen entre 6 y 17 aos de edad. En este espacio, se les proporcionan servicios mdicos, servicio de comida y pernocta. El albergue goza de un espacio fsicamente ms grande que el del Centro De Da. Cuenta con un jardn en la parte trasera, que facilita mayor esparcimiento para las y los infantes. Dentro del albergue, hay diferentes salones en los que se hacen actividades ldico-recreativas. Existe tambin un cuarto con literas para que los nios puedan dormir ah. Tiene adems un rea de comedor y una cocina. Tambin se hicieron visitas de terreno a los CADIS y CAIC, que arrojan las siguientes observaciones: El personal est identificado y comprometido con los propsitos de los centros infantiles y comunitarios. Los programas de capacitacin y entrenamiento constituyen un instrumento relevante para mantener la calidad del servicio y el inters del personal. Sin embargo, estos programas deberan ser ms sistemticos y frecuentes. Ms all de las nuevas inversiones, los centros muestran evidencias de prolongada falta de inversin en infraestructura. Los procesos administrativos y organizacionales deberan, por una parte, simplificarse, de manera que no impliquen una sobrecarga que disminuya el trabajo sustantivo. Por otra, los datos y documentos que se generan en los procesos administrativos deberan ser utilizados tambin para propsitos de diagnstico, planeacin, monitoreo y evaluacin de los centros. En relacin al ltimo aspecto, cabe sealar que buena parte de la informacin que recaban los centros no se procesa en forma automatizada. La informacin que est disponible en forma computacional rpida es limitada. Esto disminuye la riqueza de la informacin y las posibilidades organizativas del DIF-DF. Los CADIS visitados se encuentran dentro de los Centros de Desarrollo Comunitarios, en ellos se mostr una fuerte separacin de las todas las actividades de ambos centros y esto a su vez se refleja con claridad en la segmentacin del espacio fsico. 181

La articulacin local comunitaria y en trminos generales los esquemas participativos de la comunidad, la familia y las nias, nios y adolescentes no son sistemticos. Deben incorporarse sistemas de participacin y rendicin de cuentas y expandir los sistemas de planificacin participativa. La promocin de los derechos de la infancia y la mejor forma de que puedan expresar su `voz` requiere de un proyecto y un esfuerzo sistemtico que es necesario desarrollar. Las Delegaciones polticas operan tambin los CENDI (Centros de Desarrollo Infantil), cuyo objetivo es ofrecer a la poblacin que flucta entre los seis meses y los cinco aos 11 meses un servicio educativo asistencial para los nios y nias, mientras las madres trabajadoras se encuentran en la jornada laboral. La gran mayora de ellos se encuentran ubicados dentro de los mercados pblicos, por lo que es urgente revisar desde el punto de vista pedaggico y de proteccin civil la idoneidad de la ubicacin y caractersticas de estos centros. El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012, plantea que los mbitos de mayor vulnerabilidad en la sociedad mexicana se ubican en la poblacin infantil. En este sentido, el cuidado en cada una de las etapas del desarrollo del nio y la nia debe fortalecerse, fundamentalmente en la poblacin que vive en pobreza, para as reducir las consecuencias de la desigualdad en la Ciudad de Mxico. Como se dijo anteriormente, el DIF-DF ofrece tres programas: CADI, con modalidad escolarizada, CAIC semi- escolarizada para poblacin rural y urbano marginada, los Centros de Da que procuran a la niez en riesgo y los Centros Comunitarios DIF-DF (CCDIF). El Cuadro a continuacin, seala cul es la cobertura y presupuestos de los CADI y de los CAIC. Como se aprecia, entre ambos cubren una poblacin infantil de slo 8,380 nios y nias.

182

Cuadro 9: Presupuesto de CADI y CAIC (2009)

PROGRAMA FSICO (nios y nias atendidos) ORIGINAL [ 1] MODIFICADO [II] ALCANZADO [III] ICMPP (%) III/II = [IV] R E S U L T A D O S PRESUPUESTAL (Pesos con dos decimales) ORIGINAL [V] MODIFICADO [VI] EJERCIDO [VII] IDBSPP (%) VII/VI = [VIII] 0.97 IARCM (%) IV/VIII

Centros de Desarrollo Infantil (CADI) Centro de Atencin Infantil Comunitaria (CAIC)

4,142

4,142

3,267

78.9

29,966,082.00

29,291,378.38

28,418,312.74

81.3

5,217

5,217

5,113

98.0

11,019,173.00

9,675,525.76

8,526,301.39

0.88

111.2

Fuente: Sistema de Desarrollo Ingegral de la Familia (DIF-DF), 2009.

Podemos observar que ambos tipos de centros reciben un ingreso menor que el que reciben el resto de los programas ejecutados por la misma dependencia. Por ejemplo, el Programa Becas Escolares para Nias y Nios en Situacin de Vulnerabilidad Social, tiene un presupuesto de $224,645,896 pesos Comparado con los $28,400,000 pesos que reciben los CADIS; podemos notar que stos ltimos, reciben un presupuesto casi ocho veces menor al que recibe el primer programa. De acuerdo con informacin del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, presentada en el Tercer Informe de Gobierno del Distrito Federal y con informacin al 31 de julio de 2009173, el DIF-DF oper en 2008 , 51 CADI, mientras que al 31 de Julio de 2009, se encontraban en operacin 49. La operacin de los Centros de Asistencia Infantil Comunitaria (CAIC) alcanz la suma de 91 en 2008 y decreci a 88 en 2009, segn la misma fuente. En trminos de costo per-capita, de acuerdo a los datos proporcionados en el Cuadro anterior por DIF-DF, los CADI ejercen un presupuesto unas tres veces mayor al de los CAIC o sea, en el primer caso el `costo`, o ms apropiadamente dicho la inversin, es de $8.700 anuales por nia o nio, y en el caso de los CAIC es de $1.700 per-cpita por ao. Dado que los servicios y las edades de la poblacin cubierta son diferentes, en ambos casos esta comparacin directa solo adiciona un elemento cuantitativo en relacin a los servicios.

173

Tercer Informe de Gobierno del Distrito Federal. Anexo Estratgico, Pgina 52. Disponible en: http://www.informe.df.gob.mx/images/pdf/3er_informe/anexo_estrategico.pdf

183

7.3. Centro Asistencial de Desarrollo Infantil (CADI)

El objetivo principal de CADI es brindar atencin asistencial a hijos e hijas de madres trabajadores y padres con custodia, que sus edades sean entre 6 meses a 5 aos 11 meses, carentes de prestaciones sociales, para favorecer el desarrollo integral de los nios y las nias sujetos de asistencia social y/o en zonas de alta marginacin174. Este es un programa de atencin diurna de menores en la etapa previa a su entrada al sistema escolar y menores fuera de horario escolar. En los CADIs se da apoyo y asistencia social para los hijos e hijas de mujeres trabajadoras, que consiste en: otorgar alimentacin, atencin mdica y dental, plticas de orientacin a padres de familia, psicologa preventiva, equipamiento, y actividades culturales para los nios y nias. La alimentacin en los CADIs consiste en desayuno, comida y colacin. Con los padres y madres de familia, se llevan a cabo plticas con el objetivo principal de proporcionar informacin, orientacin y sensibilizacin, para lograr que desarrollen actividades en pro del mejoramiento de la dinmica familiar. Los CADI solicitan una cuota mensual de recuperacin como se seala a continuacin175: Cuadro 10: Cuotas de Recuperacin de CDC y CADI del Sistema
NIVEL ALTO MEDIO BAJO CDC Y CADI DEL SISTEMA $ 360.00 $ 240.00 $ 120.00 CENTROS FAMILIARES $ 360.00 $ 240.00 $ 130.00 $ 90.00 $ 60.00 Fuente: Lineamientos de Operacin CADI, 2009.
174 175

http://www.dif.df.gob.mx/dif/ninez.php Con base en los lineamientos de operacin de los CADI.

184

Considerando que la cuota de recuperacin oscila entre los $120.00 M.N. y $360.00 M.N. y que los CADIs atienden a 3,267 nios y nias, en promedio, se obtuvieron en el ao 2009 anualmente alrededor de $7 millones, 677 mil pesos, lo que representara el 26% del presupuesto de operacin de estos servicios que, para 2009, fue de $30,076,082.00 M.N.176. Frente a esto debera considerarse y discutir cul es el objetivo de la cuota de recuperacin, y cul es el modelo conceptual que la respalda. Se trata de una necesidad econmica?, el DF no puede cubrir ese monto?. Parecera que ms bien est relacionada con la concepcin de que las familias deben pagar, an cuando sea un monto bajo, por los servicios pblicos como una forma de reconocimiento y valorizacin de esos servicios. Esta aproximacin es contradictoria con la idea de participacin como un concepto amplio y relacionado con la distribucin de poder. Esta idea ha llevado tambin al desarrollo de las transferencias condicionadas, tema en debate mundial. En resumen, las autoridades deberan reconsiderar el concepto mismo de cuota de recuperacin que, al menos en esta particular materia, no es aplicable en absoluto. Es necesario sealar que el Banco Mundial, que en los aos ochenta y noventa promovi el establecimiento de cuotas de recuperacin177, y que por ejemplo se vio reflejado en el establecimiento de cuotas en el sistema escolar, en particular en frica, donde despus de claras evidencias respecto al negativo impacto que esto tuvo en el acceso y permanencia en la educacin, ha modificado esta estrategia. Un reciente trabajo del Banco Mundial y UNICEF, apoyado por la Iniciativa por la Abolicin de Cuotas Escolares (School Fee Abolition Initiative), marca enfticamente que las cuotas (user fees) constituyen un obstculo mayor para la educacin en los pases pobres (Nielsen D, 2009)178. Los requisitos para acceder al servicio son los siguientes: Ser madre trabajadora de escasos recursos y carente de prestaciones sociales, con hijos de entre 45 das y 5 aos 11 meses de edad.Pagar la cuota que se determine
176 177

Informacin obtenida en el Tercer Informe de Gobierno del Distrito Federal, 2009. Demoninado en trminos amplios en ingles user fees. 178 Noelsen Dean (November 2009), Moving Towards Free Primary Education: Policy Issues and Implementation Challenges, Worl Bank and UNIOCEF Socialand Economic Policy Working Papers. Ver tambienSFAI (2009), Six Steps to Abolishing School Fees, Operational Guide, WB UNICEF UNESCO

185

de conformidad con la investigacin socioeconmica, visita domiciliaria y/o de trabajo179. Con base en el Tercer Informe de Gobierno del Distrito Federal, el nmero de nios atendidos en estos centros increment de 3,245 en 2008 a 3,267 en 2009, lo que representa un incremento de 111 nios y nias en los centros. Esta cifra es muy reducida, si consideramos que en la Cuidad de Mxico viven alrededor de 700,000 menores de 6 aos. En trminos porcentuales, la meta alcanzada abarca solamente el 0.5% de esta poblacin, una cobertura nfima.

7.4. Centro de Asistencia Infantil Comunitaria (CAIC)

Una de las alternativas de la poltica de cuidados diurnos son los Centros de Atencin Infantil Comunitarios (CAICs), los cuales representan espacios para que las madres trabajadoras cuenten con apoyo en el cuidado y atencin de sus hijos durante el lapso de su jornada laboral. De acuerdo con datos proporcionados en el sitio web del DIF-DF, los CAIC son espacios prestados por la comunidad, donde se brindan servicios de asistencia social a nias y nios de 3 meses a 5 aos 11 meses de edad, y a familias que habitan en zonas marginadas de media, alta y muy alta marginacin. En los CAICs trabajan conjuntamente el DIF-DF y la comunidad180. El DIF-DF capacita, asesora, supervisa y propone personal voluntario para operar los Centros. Requisitos para acceder al servicio: Tener uno o ms hijos o hijas que requieran de este servicio mientras la madre trabaja. Pagar la cuota que se determine de conformidad a la investigacin socio econmica, visita domiciliaria y/o de trabajo181.
179 180

http://www.DIF-DF.df.gob.mx/DIF-DF/ninez.php http://www.dif.df.gob.mx/dif/ninez.php 181 Ibid

186

Con el propsito de profesionalizar la atencin a las nias y los nios en edad temprana, se implement la certificacin en la Norma Tcnica de Competencia Laboral, con el fin de dotar a los cuidadores infantiles de los elementos terico-prcticos necesarios para la proteccin y cuidado de los menores que quedan a su cargo. Con base en el Tercer Informe de Gobierno del GDF, en 2009 operaron 88 CAICS, que brindaron servicios a 5,113 nios y nias, proporcionndoles desayuno escolar y material didctico. En el universo de nios y nias que habitan en el Distrito Federal, el nmero de nios y nias atendidos por estos centros es, como en el caso de los CADIs, insuficiente, ya que slo atienden al 0.74% de la poblacin infantil que reside en la entidad. Es importante considerar que, toda vez que la cobertura de estos centros corresponde a menores de seis aos, hijos de madres trabajadoras cuyo horario estaba adecuado al establecido en los CADIs; cuando sus hijos ingresan a la educacin primaria, donde el horario de salida es distinto y no vinculado al laboral, generan un desajuste en las actividades de la madre que, generalmente no tiene opciones accesibles para su cuidado, lo que contribuye al abandono y todas sus nefastas consecuencias.

7.5. Los Programas y la Poltica de Cuidado Diario

Es importante destacar que los CADIs y los CAICs, contribuyen al cuidado diurno de los nios y nias de madres trabajadoras en el Distrito Federal. Sin embargo, el nmero de nios y nias cubiertos es exageradamente reducido si se compara con la problemtica que se busca resolver. En efecto la poblacin infantil cubierta por los CAICs y los CADIs es de slo algo ms de 8,500 nias y nios menores de 6 aos. Esto representa apenas poco ms del 1% de las nias y nios que habitan en el DF en ese grupo de edad. Si se tiene en cuenta, tal como se present en el Captulo anterior, que en la poblacin menor a 12 aos, ms del 75 % vive en condiciones de pobreza y de ellos alrededor del 20% en situacin de indigencia, 187

mientras que en la poblacin mayor de 18 aos disminuye a 53%, es posible notar la diferencia que ilustra cmo, donde habitan ms nios, es precisamente donde tiene mayor avance la pobreza. Este claro contraste entre necesidades de la poblacin y baja oferta evidencia la carencia de una poltica de carcter universal respecto al cuidado diario de los nios y nias del DF. Esto tambin contrasta con el conocimiento de la relevancia que tiene el desarrollo temprano en el ciclo vital, y el desarrollo humano que marca la necesidad de una fuerte inversin y centralidad en esta poltica. La Grfica a continuacin, ilustra cmo los hogares donde habitan menores de 18 aos son significativamente ms vulnerables, y por ende representan una proporcin mayor de la pobreza cuando se estratifica. Es evidente cmo las nias y nios constituyen una altsima prioridad en alimentacin, salud y educacin en el gasto familiar, adems de ser incapaces para contribuir al ingreso.

188

Grfica 10: Hogares con y sin Miembros de 18 aos y Menos, por Estratos del MMIP y Estratos de Delegaciones del DF (2008)

Fuente: Elaboracin propia con datos proporcionados por EVALA DF.

Un dato adicional, lo proporciona la pobreza de tiempo. Tomando como referencia a Araceli Damin, y con base en los indicadores del MMIP, podemos decir que un elemento orientador de la demanda potencial de los servicios de Cuidado del DIF-DF, se puede proveer con base en la medicin de pobreza de tiempo, que afecta al 47.78% de la poblacin. As mismo, se debe tomar en consideracin, por una parte, la muy baja proporcin de menores de cuatro aos con acceso a guardera (menos del 30% en el conjunto del DF), tal como se mencion anteriormente. Por otra, el hecho es que en los hogares pobres se concentra la mayor proporcin de hogares con menores. Si bien la demanda potencial debera resultar como una combinacin de estos factores, en cualquier caso resulta fuera de toda proporcin la cobertura actual del sistema de cuidado 189

en relacin con las necesidades evidentes de la infancia en el DF en esta materia. Es particularmente grave la carencia de servicios para los menores de 2 aos, y ms en particular para menores de 18 meses. Los mismos estaran cubiertos solo por los CADI, que no cubre a los menores de 6 meses, a pesar de que muchas madres trabajadoras deben reincorporarse mucho antes a sus actividades. Es decir, de 45 das a seis meses de edad no existe en absoluto oferta de servicios pblicos del GDF para cuidados diurnos. Otro aspecto que incrementa los problemas de la actual provisin de servicios de cuidado diario, ms all de la gravedad de su escasa cobertura, es que estn concentrados en las delegaciones que han sido clasificadas por EVALA-DF como de baja pobreza. Es decir, como se mostr, la escasa ampliacin de servicios se ha dado en dichas delegaciones, con lo cual se ampla la mala distribucin territorial de la infraestructura y los servicios sociales en trminos de equidad y justicia distributiva. A continuacin se muestra una grfica elaborada con base en la densidad o nmero de establecimientos del DIF-DF por delegaciones, segn estrato de pobreza con datos provistos por ese organismo.

190

Grfica 11: Distribucin de los Centros en el DF en Delegaciones de Alta, Baja, Media Alta y Media Marginacin

Fuente: Cobertura de los Centros DIF en el DF, 1980. DIF-DF.

En esta Grfica se puede apreciar que la mayor densidad de servicios de Centros DIF-DF se encuentra en las delegaciones de pobreza baja. El 16% de los Centros, se encuentran concentrados en las delegaciones de pobreza alta. Muchas mujeres son empleadas domsticas en hogares de las delegaciones con pobreza baja y utilizan los servicios del DIF-DF que se encuentran ubicados cerca de su lugar de trabajo. An as, es importante destacar que las delegaciones con menor crecimiento de Centros DIF-DF, son las que ms los necesitan. Con la ampliacin del sistema de educacin preescolar, para los mayores de 3 aos resulta aun ms acuciante que exista una integracin y coordinacin entre el sistema educativo 191

dependiente de la SEP, y los sistemas de cuidado diario dependientes del DIF-DF. Esto reitera lo expuesto en el Captulo 5 sobre la necesidad de una poltica de infancia integral basada en derechos. Un foco rojo adicional, es el abandono que sufren los nios que, como se mencion anteriormente, al cumplir 6 aos ingresan a la primaria, donde el horario de salida tradicional es incompatible con la posibilidad de atencin para familias de padre y madre trabajadores. Bajo los esquemas de los CAIC y los CADI, hijos e hijas de padres trabajadores, quedan excluidos. Por tanto, es importante sealar que se requiere establecer polticas sociales de infancia que cubran la creciente necesidad de cuidado diurno, particularmente las de los nios en edades tempranas. Los procesos formativos bsicos de los seres humanos estn influidos por las experiencias tempranas en la vida. Por esta razn, las competencias y capacidades de las personas dependen de qu tan temprano se desarrollen. Para lograr una igualdad de derechos y oportunidades, es de vital importancia producir las condiciones adecuadas desde la llamada primera infancia, que es un periodo fundamental para el desarrollo de los nios y las nias. Es en esta etapa donde se forman las bases que acompaarn al hombre y la mujer por el resto de sus vidas. De acuerdo con el reporte de UNICEF (Primera Infancia, 2007), el obstculo ms grave al desarrollo en la primera infancia es la dificultad para desarrollar y ejecutar polticas eficaces que alcancen a todos los nios, nias y familias, y que garanticen que los menores disfruten de buena salud fsica y logren el desarrollo necesario para aprender bien. Los aspectos ms importantes se relacionan con la socializacin de gnero positiva, el apoyo a los progenitores y las familias y el establecimiento de normas e indicadores adecuados para la planificacin, la vigilancia y el registro de los avances logrados en materia de desarrollo en la primera infancia. Por esta razn, es imprescindible que se instrumenten polticas sociales que cubran la demanda potencial de servicios de cuidado, primeramente para la niez temprana y progresivamente, para toda la infancia en el DF.

192

Captulo 8 Polticas de Apoyos Vinculados a la Equidad en la Educacin para Disminuir las Desigualdades
8.1. Importancia de la Equidad en la Educacin para Disminuir Desigualdades Sociales
Es importante dejar establecido que en el Distrito Federal las tareas de educacin preescolar, primaria y secundaria son responsabilidades exclusivas del Gobierno Federal, especficamente de la Secretara de Educacin Pblica (SEP), ya que a diferencia de todas las entidades federativas de Mxico, la educacin no se ha descentralizado en el Distrito Federal. En segundo lugar, hay que sealar que la educacin en Mxico dej de ser gratuita, en los hechos, a partir del momento en que el Gobierno Federal abandon la tarea de mantenimiento de las escuelas, misma que se privatiz a las asociaciones de padres de familia, que para ello exigen una cuota anual con la inscripcin, por cada nio. Habiendo hecho las anteriores consideraciones, se puede asegurar que la educacin en el Distrito Federal dej de ser gratuita, ya que existen algunos gastos en los que los padres de familia incurren para que sus hijos e hijas puedan asistir a la escuela. Uno de los costos que ha impactado ms a los padres de familia son dichas cuotas de mantenimiento, que el gobierno dej de pagar y que ahora tienen que ser cubiertas por los padres y madres de los alumnos, bajo el argumento del objetivo de mejorar la infraestructura en los centros educativos, o inclusive la disposicin de mobiliario y hasta material de limpieza para los inmuebles. Asimismo los padres y madres de familia incurren en otros costos como los tiles y uniformes escolares, pues aunque existen programas sociales dirigidos a brindar apoyos econmicos para la compra de los mismos, muchas veces stos son insuficientes y no cubren el total del costo, como se analiza ms adelante en la presente evaluacin. Sin duda estos costos representan un gran obstculo, especialmente para que los nios y 193

nias del DF en situaciones de vulnerabilidad econmica accedan a la educacin. Por estas razones, es posible afirmar que hoy no se puede decir que existe en el Distrito Federal una poltica de apoyos vinculados a la equidad en la educacin para disminuir desigualdades, o al menos no suficiente, sino que se tiene solamente de la existencia de apoyos fragmentados e insuficientes que deberan de ser complementados con un ingreso universal para la infancia, tal como se propuso en el Captulo 6 de la presente evaluacin. En trminos educativos, el adulto latinoamericano medio ubicado entre el 10% ms rico en la distribucin de ingresos, cuenta en promedio con siete aos ms de educacin que un adulto situado entre el 30% ms pobre (Hausmann y Szkely, 1999, citados en CEPAL y UNESCO: Invertir mejor para invertir ms. Financiamiento y gestin de la educacin en Amrica Latina y el Caribe). En el Distrito Federal, as como en gran parte de la regin latinoamericana, el acceso a la educacin no asegura la equidad, dado que el sistema educativo ha acumulado grandes desigualdades sociales y en las reas ms pobres los recursos y la calidad de la enseanza son limitados, haciendo que estas desigualdades se sigan reproduciendo a lo largo del tiempo y creando la acumulacin de desventajas que llevan a la inequidad en la educacin y por ende a la exclusin social. Estos hechos inevitablemente se traducen en que la inequidad social est directamente ligada a la inequidad en la educacin y resulta imperativo que el gobierno del Distrito Federal tome medidas urgentes, a travs de polticas sociales y programas diseados especialmente para la infancia en el DF, que ayuden a romper este crculo vicioso. Como puede observarse en la Grfica 12 abajo, en el DF en 2008 no estaban en el sistema escolar 277 mil nias, nios y adolescentes de 3 a 18 aos de edad. De stos, una importante porcin, ms de 100 mil, o sea un 40%, habitan en delegaciones con alta pobreza.

194

Grfica 12: No Asistencia Escolar en los Estratos de Delegaciones del DF MMIP, (2008)

Fuente: Elaboracin propia con datos proporcionados por EVALA DF.

Si bien una importante parte de ellos estn entre los mayores de 13 aos de edad, como puede observarse en la Grfica 13, ms de 80 mil nias y nios de corta edad no estn incluidos en el sistema escolar como tambin se puede observar comparando ambas grficas. Una parte central de ellos habitan en delegaciones de alta y media pobreza. La distribucin porcentual por estrato de delegacin permite apreciar que mientras en las delegaciones de baja pobreza cerca del 90% de 13 a 18 aos est en el sistema escolar, o sea un poco ms del 10 % no asiste, en la delegacin de pobreza media esto se incrementa a ms del 25%.

195

Grfica 13: Porcentaje de no Asistencia Escolar en los Estratos de Delegaciones del DF MMIP (2008)

Fuente: Elaboracin propia con datos proporcionados por EVALA DF. De acuerdo a la publicacin en 2009 de las Reglas de Operacin de los Programas Sociales del Gobierno del Distrito Federal182, la presente administracin ha tenido como preocupacin central el impulso a la educacin pblica, gratuita y de calidad. Con ese objetivo se propuso promover la consolidacin de un sistema de servicios educativos que permitieran desplegar una estrategia de apoyo a la equidad y la igualdad educativa de la poblacin del Distrito Federal, en cuatro vertientes: a) fortalecimiento de la escuela como un espacio social fundamental para la generacin y difusin del conocimiento, y como factor bsico para el desarrollo y movilidad social, para frenar los niveles de desercin escolar, reducir la exclusin educativa en sus diferentes manifestaciones y ajustar las brechas escolares;
182

Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal. Los programas sociales del Gobierno del Distrito Federal. Reglas de Operacin 2009. http://www.sds.df.gob.mx/archivo/2009/documentos/Programas%20Sociales%20_2009.pdf

196

b) compensacin de las desigualdades escolares, en las zonas de bajo desarrollo de las delegaciones del Distrito Federal, para fortalecer la oferta educativa y garantizar el derecho a la educacin pblica gratuita, laica y de calidad a todos los nios, nias, jvenes y adultos, mediante el abatimiento de las causas del rezago educativo, entre otras importantes deficiencias que afectan la calidad educativa de la ciudad; c) ampliacin de las oportunidades de educacin media y superior en los niveles de bachillerato y universitario y; d) Asumir la descentralizacin de la educacin bsica, para generar condiciones ms adecuadas para la defensa y fortalecimiento de la escuela pblica, garantizar la igualdad de condiciones y oportunidades educativas para todos, adems de mejorar la calidad de la enseanza en la ciudad. Estas cuatro vertientes han sido los propsitos anunciados al inicio del gobierno actual; sin embargo, el Gobierno del Distrito Federal ha enfrentado serias restricciones para llevarlos a cabo, ya que la educacin preescolar y bsica no depende de su administracin, sino de la Secretara de Educacin Pblica del Gobierno Federal. Si la descentralizacin en la educacin del Distrito Federal se llevara a cabo, el Gobierno del DF tendra ms posibilidades de atender las necesidades locales de esta entidad y probablemente se enfrentara con menos restricciones para cumplir los objetivos mencionados en las cuatro vertientes descritas. Para la presente evaluacin, en este Captulo se analizan los programas sociales que estn directamente relacionados con apoyos vinculados a la equidad en la educacin para reducir las desigualdades sociales, que son como ya se mencion anteriormente: el Programa de Desayunos Escolares (PDE), el Programa de Uniformes Escolares Gratuitos, el Programa de tiles Escolares Gratuitos y el Programa Prepa S. Adems se analiza el Programa Educacin Garantizada operado por el GDF junto con el Fideicomiso Pblico de Educacin Garantizada. En conjunto, estos cinco programas representan acciones proactivas, que contribuyen a que el derecho a la educacin se otorgue de manera realmente 197

gratuita o represente en cada caso un apoyo importante para que los nios y nias del DF puedan gozar del derecho a la educacin y pueda ser sta un medio central para superar obstculos de pobreza y falta de oportunidades para disminuir as inequidades y desigualdades a lo largo de sus vidas. Las nias y los nios del Distrito Federal representan uno de los grupos demogrficos ms vulnerables y expuestos a mayores riesgos (junto con los adultos mayores), dentro del cual el impacto de la pobreza y exclusin social es mucho mayor. Aunado a lo anterior, la desigualdad existente en la distribucin del ingreso de las familias en el DF y en ocasiones el descenso en el gasto pblico en educacin, son situaciones que ocasionan que los sectores ms desfavorecidos tengan ms dificultades para acceder a los servicios educativos. Una de las principales prioridades del gobierno del Distrito Federal consiste en buscar los medios para que la educacin est al alcance de todos los nios de la Ciudad de Mxico, mediante la instrumentacin de programas que contribuyan a garantizar su permanencia en el sistema educativo. Para contribuir a la eliminacin sistemtica de barreras al acceso y permanencia desde el preescolar hasta la por lo menos la preparatoria, el Gobierno del Distrito Federal debera analizar la posibilidad de asignar para diversos gastos una determinada cantidad por plantel y terminar as con el pago de las actuales cuotas que, adems, son irregulares y no tienen fundamento jurdico. A continuacin se describen y analizan los programas sociales mencionados anteriormente.

8.2. Programa de Desayunos Escolares (PDE)

En el Distrito Federal, el 47.3 % de la poblacin habita en unidades territoriales de muy alta, alta y media marginacin; en ellas se ubican los grupos ms pobres de la poblacin y se registran los ndices de mayor rezago social. Dicha poblacin enfrenta serias restricciones para el acceso a los satisfactores bsicos, en particular al parmetro mnimo de alimentacin, lo que se manifiesta en un deterioro grave de la calidad de vida y suficiencia alimentaria y tiene serias repercusiones en el estado de salud de los individuos. A partir de 2001 el PDE dej de ser de carcter universal y pas a ser focalizado, de 198

acuerdo con nuevos criterios de asistencia alimentaria del Gobierno Federal (que otorga una parte de los recursos de este programa, va aportaciones federales) dirigida a los grupos ms vulnerables de la poblacin. Para la articulacin e instrumentacin de la poltica y programas de desarrollo social del Gobierno del Distrito Federal, se determinaron, por la Coordinacin de Planeacin y Desarrollo Territorial (COPLADET), 1,352 unidades territoriales clasificndolas por niveles de marginacin. Dentro del Programa de Desayunos Escolares se reorientaron los recursos hacia los nios y nias inscritos en las escuelas pblicas del Distrito Federal, ubicadas en las unidades territoriales de muy alta, alta y media marginacin, a quienes se les proporciona una racin alimenticia diaria de lunes a viernes, durante el ciclo escolar y preferentemente al inicio del horario de clases. Aunque el principal objetivo del PDE es contribuir a mejorar el estado de nutricin de los sujetos de asistencia, para elevar su desempeo y aprovechamiento escolar, es importante mencionar que la racin alimenticia brindada es simplemente un complemento alimenticio y no se le puede llamar un desayuno como tal. Los alimentos que se otorgan a los beneficiarios se consideran apoyos en especie y los recursos que se aplican son de origen pblico federal, transferidos al DF a travs del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF); sin embargo, la cuantificacin y determinacin de la poblacin potencial y objetivo corresponde a cada sistema estatal del DIF, sustentado en el diagnstico de su Plan Estatal Anual de Alimentacin que debern enviar cada ao183. El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012 plantea que el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF-DF) continu con la operacin del Programa de Desayunos Escolares. Se dice en las reglas de operacin que la cobertura del PDE tiene aplicacin en todas las escuelas oficiales de educacin inicial, preescolar, escolar y educacin especial de las 16 delegaciones polticas del DF, pero hay que precisar que son atendidas prioritariamente
183

Mxico DIF. Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA). Posicin Institucional Desayunos. http://www.dif.gob.mx/difdigital/comunicacion%20social/SEGUIMIENTO%20ASPECTOS%20SUCEPTIBLES%20MEJORA/pi_eiasa_desayu nos.pdf

199

las que se ubican en zonas de muy alta, alta o media marginacin. As, de acuerdo con las Reglas de Operacin 2009 de los programas sociales del Gobierno del Distrito Federal, para el ciclo escolar 2008-2009 se tiene registrada una cobertura de 705,982 beneficiarios atendidos diariamente en 2,975 escuelas (1,368 escuelas con 202,716 beneficiarios en el nivel preescolar y 1,607 escuelas con 503,266 beneficiarios en el nivel primaria). Para el ejercicio fiscal 2009, el DIF-DF previ adquirir 114 millones de raciones alimenticias con un techo presupuestal de $440 millones de pesos. De acuerdo al DIF-DF184 las raciones alimenticias se distribuyeron en las 16 delegaciones polticas de la siguiente manera: Cuadro 11: Raciones Alimenticias que se Distribuyeron en las 16 Delegaciones del DF (2009)
Delegacin Poltica Azcapotzalco Coyoacn Cuajimalpa Gustavo A. Madero Iztacalco Iztapalapa Magdalena Contreras Milpa Alta lvaro Obregn Tlhuac Tlalpan Xochimilco Benito Jurez Total de beneficiarios y beneficiarias 27,252 27,634 13,060 108,051 26,693 204,364 19,821 19,137 46,319 42,808 47,581 39,854 5,102 Total de escuelas beneficiadas 154 157 57 475 126 695 82 68 211 140 185 158 35

184

http://www.dif.df.gob.mx/dif/alimentaria/desayonoescolar.php

200

Cuauhtmoc Miguel Hidalgo Venustiano Carranza

31,629 16,638 30,039

193 104 138

Para acceder al servicio, los beneficiarios debern estar inscritos en escuela pblicas incorporadas a la Secretara de Educacin Pblica, prioritariamente en zonas de muy alta, alta y media marginacin; solicitar el padre, madre o tutor la incorporacin de la nia o el nio al PDE, mediante el llenado de la Hoja Compromiso que les ser proporcionada en el plantel escolar; y cubrir la cuota fija de la recuperacin que es de $0.50 por desayuno, aunque esta puede variar de $0.60 a $1.00 por desayuno, dependiendo de las posibilidades del padre o de la madre (tambin se puede disminuir o exentar el pago de cuota en caso de situacin econmica muy precaria, previo estudio socio-econmico). La distribucin diaria del desayuno escolar consiste en dos productos para los menores beneficiarios de las escuelas de nivel inicial y preescolar, y tres productos para los de nivel primaria y educacin especial. Aunque la SEDESO argumenta que los insumos alimenticios se consideran un complemento alimenticio, que proporciona del 20 al 33% de las recomendaciones de nutricin diarias indispensables para un mejor aprovechamiento y rendimiento escolar, e igualmente el DIF-DF explica que todos sus mens aportan al requerimiento diario de energa y protena185. Sera recomendable que las raciones alimenticias se desagregaran por nutriente y se hicieran del conocimiento pblico no slo de los padres de familia, sino de la comunidad en general. Las obligaciones para recibir el desayuno escolar, consisten en aportar puntualmente la cuota de recuperacin, participar en las actividades asumidas o de apoyo a la vocala de desayunos escolares, vigilar el cumplimiento del PDE y reportar cualquier anomala ante las instancias correspondientes.

185

Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia. Asistencia Alimentaria. Programa de Desayunos Escolares. http://www.dif.df.gob.mx/dif/alimentaria/desayonoescolar.php

201

El hecho de que los padres de familia tengan obligaciones y una cuota de recuperacin que pagar para que sus hijos gocen de la racin alimenticia, le quita automticamente al programa el enfoque de derechos, en este caso, el derecho a la alimentacin, ya que ste debera de ser gratuito y sin tener que participar en actividades asumidas o de apoyo a la vocala de desayunos escolares, ya que por diferentes motivos en muchos de los casos los padres de familia no pueden participar en dichas actividades, con lo que se pone en riesgo el derecho si cualquiera de stas no se cumple.

8.2.1. Resultados
De acuerdo con el Tercer Informe de Gobierno del Distrito Federal, en el ao 2009 se atendi a 709, 429 nios y nias de los niveles preescolar y primaria, lo que refleja un aumento de 3, 447 beneficiarios a lo que se tena previsto en las reglas de operacin para ese mismo ao. Utilizando los datos de Asistencia escolar en los estratos de delegaciones del DF por grupos de edad del MMIP 2008, podemos ver que el nmero de nios y nias entre 3 y 12 aos que asisten a preescolar y primaria en el Distrito Federal es de 1,319,599 en total., alrededor del 90% de ellos en escuelas pblicas. Podemos notar que el porcentaje de nios y nias que reciben Desayunos representa entre el 54% y el 65% del total que asiste la escuela en estos niveles, dependiendo de su lo calculamos sobre toda la matrcula o slo sobre la matrcula pblica.

8.2.2. Observaciones Finales

Las recomendaciones generales para este programa empiezan con universalizar el programa para todas las nias y nios que asisten a escuelas pblicas del Distrito Federal, ya que existe una clara contradiccin entre el objetivo principal de mejorar el estado de nutricin de los sujetos de asistencia social toda y todos los mexicanos y la focalizacin que se lleva a cabo en las unidades territoriales de muy alta, alta y media marginacin. Igualmente se propone eliminar la cuota de recuperacin y las corresponsabilidades, 202

estableciendo todo esto como derecho, ya sea en una nueva ley o incluirla en la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal, en la de Educacin del Distrito Federal o en la reciente de seguridad alimentaria para la ciudad.

8.3. Programa de tiles Escolares Gratuitos

El Programa de tiles Escolares nace el 20 de enero del 2004 a partir de la Ley que Establece el Derecho a un Paquete de tiles Escolares por Ciclo Escolar a todos los Alumnos Residentes en el Distrito Federal, Inscritos en Escuelas Pblicas del Distrito Federal en los Niveles de Preescolar, Primaria y Secundaria. Este Programa, al entregar de manera gratuita un paquete de tiles escolares o un vale para su adquisicin, a todos los alumnos inscritos en escuelas pblicas de educacin bsica (preescolar, primaria y secundaria), Escolarizadas, Educacin Especial e Indgena; busca asegurar que la falta de recursos econmicos no sea un disparador de la desercin escolar, y se suscribe al ideal de que la educacin debe estar al alcance de todos. Con informacin de la Secretara de Desarrollo Social del DF, para el ejercicio 2009 se financi el otorgamiento de un estimado de 1,250,000 (un milln doscientos cincuenta mil) paquetes de tiles escolares o vales para su adquisicin, para ser entregados a los alumnos o alumnas de las escuelas pblicas del Distrito Federal en el nivel bsico, que estn inscritos en alguna escuela pblica para cursar el ciclo escolar 2009-2010; se entregar directamente a las alumnas y alumnos o a travs de su padre, madre o tutor. Para la ejecucin del Programa en el mismo ao se cont con un presupuesto autorizado de ciento treinta y dos millones de pesos. Los objetivos y alcances del Programa son dar cumplimiento al ordenamiento de Ley que establece el derecho a un paquete de tiles escolares o los vales para su adquisicin, por cada ciclo escolar, a todos los alumnos residentes en el DF, inscritos en escuelas pblicas del Distrito Federal, en los niveles de preescolar, primaria y secundaria. El nico requisito para recibir el paquete o los vales para la adquisicin de tiles escolares, es la presentacin (en original y copia) del documento oficial que avale que el alumno est 203

inscrito en alguna escuela pblica de educacin bsica del DF, para cursar el ciclo escolar en curso (boleta de calificaciones del ciclo escolar inmediato anterior, constancia de inscripcin) as como mostrar identificacin con fotografa. Los indicadores cuantitativos para evaluar el desempeo del programa, sern el nmero de beneficiarios atendidos de acuerdo con el nivel escolar, el nmero de vales para la adquisicin del paquete o los vales de tiles escolares, y el porcentaje de cobertura de acuerdo con el padrn de beneficiarias y beneficiarios.

8.3.1. Resultados
De acuerdo con el Tercer Informe de Gobierno del Distrito Federal, el avance acumulado hasta el 30 de junio fue de 1,090,242 paquetes de tiles escolares o vales para la adquisicin del mismo representando el 87.22% de avance en la meta fsica. A diferencia del Programa de Desayunos Escolares, este programa es universal, ya que cubre a todos los estudiantes inscritos en escuelas pblicas del Distrito Federal, incluyendo tambin la secundaria. Adems no fija corresponsabilidades para la adquisicin del beneficio y no hay cuota de recuperacin. Probablemente la diferencia ms importante es que est basado en una ley que determina un derecho de los estudiantes de escuelas pblicas en el Distrito Federal, contribuyendo as a mejorar la equidad en la educacin para disminuir desigualdades sociales.

8.3.2. Observaciones Finales

Es importante sealar que a partir del cambio de estrategia para la entrega de bienes en especie, a la entrega de vales canjeables para la obtencin del paquete de tiles escolares, el valor del vale resulta insuficiente para adquirir el paquete recomendado completo. Dada esta situacin, la Ley que establece el derecho a un paquete de tiles escolares o los vales para su adquisicin, por ciclo escolar, a todos los alumnos residentes en el DF que estn inscritos en escuelas pblicas del Distrito Federal, en los niveles preescolar, primaria y secundaria, no se est cumpliendo cabalmente. Por esta razn, es sumamente 204

recomendable que el Gobierno del Distrito Federal aumente el valor de los vales si stos son canjeables en cualquier establecimiento, o que la estrategia vuelva a ser entregar vales de valor restringido solamente para los establecimientos que puedan ofrecer el paquete a precios ms bajos. Una ltima opcin podra ser volver a la estrategia de entregar el beneficio completo en especie. En otro orden de recomendaciones, est la de valorar la posibilidad de una mejor articulacin entre las Secretaras de Desarrollo Social y las Secretaras de Educacin, para reforzar el enfoque de derecho de esta prestacin y para que el paquete entregado tenga un carcter educativo y un componente didctico (por ejemplo juegos didcticos o juegos electrnicos educativos) y no simplemente sea la entrega de los tiles a utilizar durante el ciclo escolar.

8.4. Programa de Uniformes Escolares Gratuitos

Este programa tiene como objetivo apoyar la economa de las familias de las alumnas y alumnos inscritos en el nivel bsico en escuelas pblicas del Distrito Federal (preescolar, primaria, secundaria y centros de atencin mltiple), a travs de la entrega de un uniforme o un vale para adquirirlo, con objeto de identificarlos como alumnos de educacin bsica y que a su vez constituya una medida para reforzar su seguridad, evitar la discriminacin, las diferencias sociales, y fortalecer el reconocimiento derivado de las caractersticas individuales ms que de la vestimenta186. Al igual que el Programa de tiles Escolares Gratuitos, este programa representa un apoyo que surgi como parte del Plan emergente de apoyo a la economa familiar, que el Gobierno del Distrito Federal entrega a las familias de las alumnas y alumnos de educacin bsica, pero que hoy son parte de la poltica social permanente del Distrito Federal. La Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal seala que durante el 2009 se entregaran uniformes y tiles escolares en 4,468 (cuatro mil cuatrocientas sesenta y
186

Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal. Los programas sociales del Gobierno del Distrito Federal. Reglas de Operacin 2009. http://www.sds.df.gob.mx/archivo/2009/documentos/Programas%20Sociales%20_2009.pdf

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ocho) escuelas de la capital, en beneficio de un milln 250 mil alumnos de preescolar, primaria y secundaria. As, en el ejercicio 2009 se financi el otorgamiento de un estimado de 2,500,000 (dos millones quinientos mil) uniformes escolares confeccionados, o vales para su adquisicin con un presupuesto autorizado de $395,000,000 (trescientos noventa y cinco millones de pesos). Los vales se entregarn directamente a los padres de familia, para la compra del uniforme escolar de los niveles preescolar y primaria, y dos paquetes de uniformes para estudiantes de secundaria. Los requisitos para la adquisicin del uniforme escolar o el vale para adquirirlo, son la presentacin en original y copia fotosttica del documento oficial que avale que los beneficiarios del programa estn inscritos en alguna escuela pblica de educacin bsica en el DF, para cursar el ciclo escolar en curso (boleta de calificaciones del ciclo escolar inmediato anterior, comprobante de inscripcin, constancia de inscripcin) y mostrar identificacin con fotografa. El Programa cuenta con un mecanismo de evaluacin e indicadores con el fin de conocer la eficiencia y alcance. El mecanismo consiste en aplicar un cuestionario a las madres y padres de familia que asisten a lugares o espacios que la SEDESO habilite para la entrega de los uniformes escolares o los vales para su adquisicin, el cual incluye preguntas relacionadas con: oportunidad y eficiencia en la operacin del Programa; informacin, difusin, eficiencia y rapidez en la entrega de los vales o uniformes, as como calidad del uniforme y calidad de la atencin que reciben, para el uso y aceptacin de los vales para la adquisicin del uniforme escolar. Al igual que en el Programa de tiles Escolares Gratuitos, los indicadores cuantitativos del programa son el nmero de beneficiarios atendidos segn grado de escolaridad y el nmero uniformes escolares o vales entregados para su adquisicin, de acuerdo con el padrn de beneficiarios y beneficiarias del Programa. La Secretara de Desarrollo Social del DF debe garantizar la plena difusin de los requisitos del programa, los puntos de reparto y los das y horarios de atencin en las 16 delegaciones polticas del DF, con el fin de fomentar la participacin social. 206

8.4.1. Resultados
Los datos del Tercer Informe de Gobierno del Distrito Federal muestran que hasta el 30 de junio de 2009 se entregaron 2,234,950 uniformes confeccionados o vales para la adquirirlos, lo que equivale al 89.40% de la meta fsica.

8.4.2. Observaciones Finales

El Programa de Uniformes Escolares Gratuitos debe de convertirse en un derecho, ya sea mediante una ley especfica o incorporarlo a la Ley de los Derechos de las Nias y los Nios en el Distrito Federal, la de tiles Escolares, o la de Educacin. En particular debe revisarse la suficiencia del apoyo tanto para la adquisicin mediante vales o la recepcin fsica de los uniformes para el nivel secundaria. El actual paquete no incluye sweater, ni zapatos, ni ropa para la prctica deportiva, o, en el caso de la secundaria, batas para las materias de laboratorio. El actual paquete es muy bsico y debiera pensarse en uno de carcter integral que otorgue un apoyo completo a las y los estudiantes. Es necesario valorar una mejor coordinacin entre la SEDESO y la Secretara de Educacin del DF para que el programa tenga adems del componente de la entrega del uniforme como tal una dimensin propiamente educativa.

8.5. Programa Educacin Garantizada

El Programa Educacin Garantizada y el Fideicomiso de Educacin Garantizada han sido dos instrumentos que el Gobierno del Distrito Federal est utilizando, en materia de equidad educativa para eliminar brechas de desigualdad en la escolaridad de nios y nias estudiantes de las escuelas pblicas del DF. Su principal objetivo es garantizar el acceso universal a la educacin, la permanencia en igualdad y equidad, y la conclusin de la formacin educativa hasta la educacin media superior.

207

El programa de educacin garantizada existe desde el 2007, y tiene como objetivo dotar de una garanta educativa a los estudiantes de primaria, secundaria y nivel medio superior, inscritos en las escuelas pblicas del DF a travs del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF DF) y la Secretara de Educacin del Distrito Federal, tomando como eje principal abatir la desercin por falta de recursos econmicos. Este programa est diseado para beneficiar al total de alumnos en los tres niveles escolares en el DF que asistan a escuelas pblicas. La ayuda econmica se otorgar preferentemente a las nias y nios: a) Que tengan de 6 a 18 aos de edad cumplidos; b) El padre, madre o tutor responsable del sostenimiento del menor fallezca, o bien, caiga en un estado de invalidez total o permanente; c) Que se encuentren inscritos en escuelas pblicas del Distrito Federal de nivel primaria, secundaria y medio superior; y d) Que radiquen en el Distrito Federal. La incorporacin al programa cubrir al estudiante durante su educacin primaria, secundaria y de nivel medio superior o al cumplir los 18 aos. Durante el 2009 la meta fsica fue otorgar un apoyo econmico a un mnimo de 1,705 nias y nios en el DF cuyo padre, madre o tutor responsable del sostenimiento econmico del menor, fallezca o caiga en un estado de invalidez total o permanente, financindolo a travs del Fideicomiso de Educacin Garantizada. Por parte del DIF-DF se cuenta con un presupuesto de $100,000,000.00 millones para la ejecucin operativa del Programa. Los alumnos inscritos al programa recibirn $832.00 pesos mensuales, y de acuerdo con el DIF-DF se dar certidumbre a los padres de familia de que sus hijas e hijos contarn con Educacin Garantizada ante la falta de ellos187. El registro y la credencializacin se lleva a cabo en las camionetas mviles, que se ubican
187

Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del DF Educacin Garantizada. http://www.educaciongarantizada.df.gob.mx/

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en las escuelas pblicas debidamente identificadas por el DIF-DF, las cuales atienden las solicitudes de registro debidamente firmadas por el padre, madre o tutor; reciben y verifican la documentacin comprobatoria para la integracin del expediente del beneficiario; entregan los expedientes de los solicitantes con la documentacin que avala la peticin y realizan la credencializacin de los menores y la entrega de las mismas. Los documentos que contiene el expediente de cada menor beneficiario son: la credencial emitida por el DIF DF (en caso de no contar con ella se procede a su incorporacin al programa y se realizan las gestiones pertinentes para que le sea emitida con posterioridad), constancia de asistencia a la escuela actualizada bimestralmente, copia del acta de nacimiento o cualquier documento que seale la fecha de nacimiento, comprobante de domicilio en el DF y clave nica del registro nacional de poblacin. En cuanto a los documentos de la madre, padre o tutor responsable del sostenimiento econmico del menor, el expediente incluye una copia de identificacin (acta de nacimiento o credencial de elector con fotografa que seale el nombre completo de la persona), clave nica del registro de poblacin y copia del acta de defuncin, o en su caso dictamen mdico de invalidez total permanente que expida alguna institucin de salud pblica. Los mecanismos de evaluacin con los que cuenta el programa son evaluacin cuantitativa usando una metodologa de conteo de los registros administrativos y anlisis estadsticos, y una evaluacin cualitativa mediante una metodologa indirecta de entrevistas a beneficiarios y representantes.

8.5.1. Resultados
Con base en el Tercer Informe de Gobierno del Distrito Federal, el avance programtico del programa al 30 de junio de 2009 cuya meta fsica anual era de 2,200 nios y nias, el avance acumulado a la fecha mencionada fue de 2,697 lo que representa un 122.59% de la meta inicialmente planteada.

209

8.5.2. Observaciones Finales

La informacin disponible sobre el programa no especifica por qu la meta fsica durante el 2009 fue atender a un mnimo de 1,705 nias y nios en el Distrito Federal cuando en la realidad debe de haber un nmero mucho mayor de menores de 6 a 18 aos de edad que son hurfanos o hijos o dependientes de algn padre incapacitado permanentemente. Se requiere, por parte del DIF-DF, una explicacin que podra deberse a que slo se consideran fallecimientos ocurridos a partir de la fecha en que se puso en marcha el programa. Si lo anterior es cierto, por razones de equidad sera necesario hacer retroactivo el beneficio a todos los hurfanos o dependientes econmicamente de algn padre con discapacidad, que sigan asistiendo a la escuela pblica y sean menores de 18 aos. Otra recomendacin sera tener previsto incluir el nivel de preescolar al programa, para as asegurar el carcter equitativo y universal del programa. Aunado a lo anterior, resulta imperativo exponer la importancia de darle continuidad al programa una vez que termine la presente administracin. Es decir, garantizar el apoyo despus del fin de la presente administracin, ya puede estar en riesgo de perderse debido a que realmente no hay una pliza de seguro que garantice el apoyo una vez que termine esta administracin.

8.6. Programa Prepa S

De acuerdo con la justificacin oficial de este programa, uno de sus los objetivos ms importantes es el de impulsar la educacin de calidad con equidad en todos sus niveles188. Se establece que el abandono de la escuela en el nivel medio superior por falta de recursos econmicos, hace que cada ao miles de jvenes queden imposibilitados a realizar sus aspiraciones para obtener una educacin de calidad. Se debe a razones econmicas que el 33% de los jvenes de 15 a 19 aos abandonen la escuela.

188

Gobierno del Distrito Federal. Fideicomiso Educacin Garantizada. Programa Prepa S http://www.prepasi.df.gob.mx/index.html

210

Su objetivo general es asegurar que todos los jvenes del Distrito Federal que quieran cursar el Bachillerato en todas sus modalidades, puedan hacerlo y no lo tengan que abandonar por falta de recursos econmicos; igualmente los beneficiarios del programa que hayan egresado del bachillerato y se encuentren inscritos en instituciones de educacin superior pblicas del Distrito Federal pueden reinscribirse al programa y continuar en l. Los objetivos especficos son: dar la oportunidad de estudiar y concluir el Bachillerato en planteles pblicos, a todos los jvenes en edad escolar de nivel medio superior que residan en el Distrito Federal; estimular con un apoyo econmico mensual a los alumnos de nivel medio superior para que no abandonen sus estudios por motivos econmicos; mejorar el desempeo acadmico de los estudiantes, estableciendo condiciones que permitan una mayor equidad educativa; impulsar el desarrollo profesional de los estudiantes; mejorar la calidad de vida de la poblacin estudiantil y promover entre los estudiantes la participacin en actividades en comunidad. Este programa es de carcter universal para estudiantes de planteles pblicos de nivel medio superior, al incorporar a alrededor de 210,000 estudiantes que cursan el bachillerato en instituciones pblicas del Distrito Federal, durante el ciclo escolar 20082009, as como 15,000 beneficiarios del programa egresados de bachillerato que continen cursando nivel licenciatura en alguna institucin de educacin superior pblica en el Distrito Federal. Este programa junto con el Programa de Becas para estudiantes del Instituto de Educacin Media Superior del Distrito Federal resulta uno de los ms importantes del Gobierno del Distrito Federal en materia de apoyos vinculados a la educacin, por ser de amplia cobertura y asimismo contar con un presupuesto de 1,380 millones de pesos sin precedente en el Distrito Federal para este segmento de la poblacin. No obstante, desde la perspectiva de la equidad social resulta preocupante que se haya decidido establecer montos de apoyos diferenciados por el nivel de calificacin de los alumnos. Est ampliamente documentada la estrecha relacin entre calificaciones y recursos econmicos de la familia, por lo que, adems de la poca confiabilidad de las calificaciones en s como mecanismo de medicin del aprovechamiento escolar, otorgar 211

mayores apoyos a estudiantes con mejores calificaciones tiene un contenido regresivo que reproduce brechas de desigualdad al interior de la escuela. As, conforme a los reglas de operacin del programa. el monto del estmulo econmico depende del desempeo escolar del estudiante de acuerdo a la siguiente tabla: promedio de 6.0 a 7.5 equivale a un estmulo mensual de $500 pesos y anual de $5000 pesos, promedio de 7.6 a 9.0 equivale a un estmulo mensual de $600 pesos y anual de $6000 pesos y promedio de 9.1 a 10 equivale a un estmulo mensual de $700 pesos y anual de $7000 pesos. Los recursos econmicos sern depositados a mes vencido mediante una tarjeta de dbito bancaria que se entrega a los beneficiarios, en los sitios que designe la Coordinacin del programa. A favor de la equidad en los jvenes, este programa no slo les brinda la oportunidad de asistir al Bachillerato, sino que ofrece la oportunidad permanecer, terminarlo y continuar al nivel superior. Es importante destacar tambin la importancia de contar con una evaluacin externa, que proporcione evidencias que permitan validar los resultados de la aplicacin de este programa, revisando la consistencia de los resultados de la evaluacin interna del programa, en cuya evaluacin que se afirma la cada de 10 puntos en un ao, en la desercin escolar y de incremento en 0.75 del nivel promedio de las calificaciones. Ms all de lo anterior, constituye sin duda un programa de enorme importancia y alcance, que deber reforzarse y profundizarse pasando de un esquema de estmulos diferenciados, a uno de garanta del derecho a una beca para todas y todos los estudiantes de planteles pblicos del nivel medio superior e inclusive, como actualmente ha empezado a operar, de aquellos que continen sus estudios de licenciatura.

8.7. Equidad en el Acceso a la Educacin

Los cinco programas sociales analizados en este captulo como parte de la poltica de apoyos vinculados a la equidad en la educacin para disminuir las desigualdades representan herramientas que el Gobierno del DF utiliza para contribuir a generar una mejor equidad en la educacin. El desafo es garantizar que las oportunidades

212

educacionales (incluyendo la eliminacin de los costos adicionales para asistir a la escuela gratuitamente) sean distribuidas en forma equitativa a todas las nias y todos los nios del Distrito Federal en todos los niveles escolares. La equidad sigue siendo una deuda pendiente, dado que persiste la enorme brecha social en la provisin, participacin, complementacin y resultados pedaggicos (CEPAL, UNESCO 2005). En la medida en que se pueda asegurar la igualdad en la educacin de calidad en el Distrito Federal, mayores sern las probabilidades futuras de contar con una sociedad con menos personas en situacin de vulnerabilidad y menos segmentacin en cuestin de ingresos y oportunidades. Lo fundamental es ampliar a toda la poblacin mayores oportunidades para avanzar a lo largo del sistema educativo, y as reducir sistemticamente las desigualdades que se generan en las experiencias laborales posteriores en la vida de los menores, por el efecto de la inequidad en las oportunidades de acceso y de calidad en la educacin. Como se afirm al inicio de este Captulo, las desigualdades sociales estn ligadas a las desigualdades educativas y viceversa, por lo que el derecho a recibir una educacin de calidad resulta una de las principales condiciones necesarias, pero no suficientes, para vencer el obstculo de la pobreza que sigue afectando a millones de nias y nios en el Distrito Federal. En el marco de las restricciones del GDF, al no haber sido descentralizada la educacin bsica, la perspectiva de una educacin garantizada es una poltica prometedora y que permitira muy importantes desarrollos, para reconocer y garantizar derechos y mejorar en los aspectos que hemos analizado (desayunos escolares, tiles y uniformes escolares, seguro en caso de fallecimiento de madre o padre, becas para estudiantes de nivel superior); otro de los grandes temas de la equidad educativa en la ciudad, se refiere a la ampliacin de la oferta educativa, en donde el Distrito Federal tiene importantes rezagos: el preescolar y el medio superior. Muchas nias y nios no estn accediendo a la educacin preescolar y, en particular, a un preescolar de calidad, y muchos jvenes tienen serias limitaciones para acceder a la educacin media superior y a planteles con educacin 213

preparatoria de calidad.

Captulo 9 Recomendaciones Finales

El Distrito Federal tiene ya ndices altos de desarrollo humano (IDH) comparado con otras ciudades de la Repblica. A pesar de esto, sigue siendo una ciudad con altos ndices de pobreza, marginacin, desigualdad y distribucin inequitativa de la riqueza. Como se seal, es una ciudad que alberga, por un lado, delegaciones con un IDH tan alto, que es comparable con el de los pases ms desarrollados y que por otro, alberga otras delegaciones con un IDH igual al de muchos pases pobres. La infancia que vive en el Distrito Federal, es con toda seguridad el sector de la poblacin en el que ms impactan este tipo de desigualdades y, por ello, es de suma importancia hacer que todos sus derechos sean cumplidos y que los nios y las nias tengan un goce pleno de su ciudadana. Las nias, nios y adolescentes del DF tienen derechos sociales consagrados y merecen vivir en condiciones que posibiliten el pleno desarrollo de sus capacidades. Por ello, las recomendaciones comienzan con una amplia discusin sobre la necesidad de una poltica para la infancia en el DF y algunas orientaciones al respecto. El apartado 9.2 incluye las recomendaciones generales en relacin con el marco legal de la legislacin y normatividad que rige las polticas pblicas relacionadas directamente con la infancia en el DF. Luego en el punto 9.3 y siguientes se incluyen las recomendaciones de carcter especfico, en las cuales estn integrados los aspectos legales.

9.1. Hacia una Poltica de Infancia en el Distrito Federal

El anlisis respecto a la poltica de infancia realizado en este trabajo, muestra una serie de vacos relevantes. Esto resulta evidente tanto en aspectos legales que se reflejan en las recomendaciones incluidas en este Captulo, como en lo que se refiere a lo 214

programtico. En este ltimo aspecto existen problemas desde su concepcin, hasta en sus bajas coberturas, como se ha indicado con detalle en los captulos anteriores. Sin embargo, el punto ms relevante y preocuoante que resulta de este trabajo, es que se puede afirmar que no existe una poltica de infancia integral y comprensiva en el DF, que asegure a todas las nias, nios y adolescentes del DF el cabal cumplimiento de sus derechos en un contexto de equidad y justicia social. Sin esto no ser posible asegurar a los habitantes del DF las oportunidades y el florecimiento humano que merecen. Esto tambin es una condicin necesaria para una sociedad incluyente, con cohesin social y productiva econmica, social y culturalmente. La carencia de una poltica holstica e integral impacta y se reproduce en las polticas especficas evaluadas en este trabajo. El eje ordenador de la formulacin e instrumentacin de una poltica cuyo fin sea el florecimiento humano de las nias y los nios y la garanta de su inters superior, debe buscar la implementacin plena de la Convencin sobre los Derechos del Nio, la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, y la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal. Se debe focalizar el nfasis en los principios reseados en el Captulo 2 del presente trabajo. Por otro lado, una poltica de infancia debe cumplir con la `racionalidad de medios , que implica que sea formulada de manera que cubra todos los aspectos que permitan asegurar la sobrevivencia, el desarrollo y proteccin de la infancia y adolescencia con equidad y justicia social. Es necesario que se aseguren adems los fondos presupuestales, y los medios materiales y no materiales indispensables para que esa poltica en sus diversas dimensiones y los programas que la integran, puedan ejecutarse con total amplitud. La transparencia y la participacin amplia de todos los sectores, incluyendo la infancia y adolescencia, constituyen elementos centrales para asegurar que la poltica y los programas evolucionen, mejoren en sustancia y en forma, en contenido y eficacia. Es entonces posible decir que existen en el DF una serie de programas, algunos de ellos 215

importantes, orientados a la infancia. Pero definitivamente no estn pensados ni diseados para conformar una poltica integral para la infancia. En este sentido, la recomendacin central y ms relevante para el Gobierno del Distrito Federal, es la de elaborar e implantar una poltica integral para la infancia y adolescencia en el DF. Este es un tema poltico ms que tcnico. Procede preguntarse, Cul es la prioridad que el Gobierno y la sociedad en su conjunto le asignan a la infancia?. Cmo es que si resulta evidente que la fuerza, potencialidad, creatividad y posibilidad de cambio est en las nias, nios y adolescentes, no se plantee este tema como central en la agenda poltica y ciudadana?. Cul es la responsabilidad que en este terreno le cabe al sector privado y a los medios de comunicacin masiva? El Gobierno y las fuerzas polticas del DF deberan impulsar un amplio debate orientado a la formulacin e implantacin de tal poltica, con la participacin de los distintos sectores de inters y en un proceso de escucha activa de las nias y los nios. Esto se torna todava ms acuciante frente a los efectos que la crisis financiera y econmica global est provocando en el pas y que, como se ha comprobado reiteradamente, impacta con ms fuerza a los ms vulnerables, entre ellos la infancia. Como un aporte a este debate, podramos sugerir que dicha poltica est asentada en principio en cuatro pilares que conformen un sistema de proteccin social integral para la infancia y la adolescencia, y que cubran los ciclos de sobrevivencia y desarrollo. Adems, toda poltica de infancia debe contemplar el sostenimiento familiar y la integracin territorial. Se trata de construir un sistema flexible de proteccin social, adaptado a las particulares caractersticas que en el presente siglo han adoptado los mercados de trabajo y consumo189. Los cuatro pilares centrales que se sugieren son los siguientes: Ciudadana econmica
189

Para una discusin general de este tema ver entre otros Castel Robert (2003), Linsecurite social: Questce quetre protg? o en Anguita E y Minujin A. (2004) El Futuro. El mundo que nos espera a los Argentinos Edhasa editores.

216

Cuidado diario con especial atencin en el desarrollo temprano y a la salud preventiva e integral. Educacin universal gratuita de calidad, con particular atencin en la educacin inicial o preescolar, y el trnsito y permanencia en la educacin secundaria y preparatoria. Proteccin integral de la familia, la infancia y la adolescencia. La integracin de estos pilares debe lograrse, tal como se explic en este trabajo, a travs de: 1. Metas observables y medibles que en conjunto trasciendan la mirada sectorial vertical. 2. Polticas y programas transversales, por ejemplo los de equidad de gnero, discapacidad y niez indgena. 3. Integracin territorial y comunitaria a travs de descentralizacin y coordinacin local, capacitacin y empoderamiento de lderes locales, especialmente mujeres, jvenes y adolescentes. En todos los casos se deben disear las polticas y los programas en forma explcita, desde el enfoque de garanta de derechos, de gnero, y de equidad social y tnica, de modo que se asegure la no discriminacin, la igualdad de oportunidades y el florecimiento humano. Como se mencion, estos pilares, que podran conformar un sistema de proteccin social para la infancia y adolescencia, deben enmarcarse en prcticas de gobernabilidad, transparencia y participacin. stas prcticas han sido incorporadas y consolidadas en forma coherente en nueve bloques que llevan a conformar lo que se han denominado Ciudades Amigas de las Nias, los Nios y Adolescentes190. Esto implica que los

190

La informacin que se presenta ha sido extrada del sitio de UNICEF sobre Child Friendly Cities, ver http://www.childfriendlycities.org/building-a-cfc/building-blocks/

217

derechos de la infancia se reflejen en la polticas, las leyes, los programas y el presupuesto. En una ciudad amiga de la infancia las nias y los nios son actores activos, sus voces y opiniones son tomadas en cuenta e influyen los procesos de decisin (UNICEF, CFC, www.childfriendlycities.org). Los nueve bloques para construir una Ciudad Amiga de la Infancia (CAI) son los siguientes: 1. Promocin de la activa participacin de la infancia. 2. Asegurar que la legislacin promueva, asegure y garantice los derechos de la infancia y adolescencia. Es decir, que exista un sistema de promocin y garanta de derechos. 3. Una amplia estrategia para la implantacin y el ejercicio de los derechos de la infancia. Es decir, una poltica integral para la infancia y adolescencia. 4. Instituciones e instrumentos en los gobiernos locales, que aseguren la consideracin prioritaria de los temas de infancia. 5. Asegurar la existencia de sistemas permanentes de monitoreo y evaluacin de la situacin de la infancia, que permitan analizar el impacto de las polticas econmicas y sociales, y de los respectivos programas y presupuestos aplicables a la infancia. 6. Presupuestos con visin de infancia. 7. Un amplio informe peridico sobre la situacin de las nias, los nios y adolescentes en la ciudad. 8. Asegurar el conocimiento de los derechos de la infancia por toda la sociedad, adultos e infancia misma. En especial aquellos que tienen responsabilidad primaria sobre los mismos: padres, familiares, mdicos, educadores, sistema judicial y policial entre otros. 9. Asegurar la existencia de instituciones de derechos humanos y organizaciones 218

independientes del gobierno, que aboguen por la infancia. Tal como las defensoras de derechos de la infancia. Dado el nivel de desarrollo econmico y social del Distrito Federal, la existencia de un sistema legal que, si bien con algunas carencias, refleja la Convencin sobre los Derechos del Nio, cabra preguntarse si ser posible para la administracin del DF plantearse avanzar en el corto plazo a constituirse en una Ciudad Amiga de la Infancia. Ms all de las recomendaciones resultantes de este trabajo, hacemos un llamado a considerar este tema y alternativa en los ms altos niveles de decisin.

9.2. Aspectos Legales y Normativos Generales

9.2.1. Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal

I.

Del anlisis desarrollado sobre el marco jurdico general que tutela los Derechos de la Infancia en el Distrito Federal, se deriva la importancia de la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal como el ordenamiento de proteccin de los derechos de la infancia, que pretende una coordinacin y ordenacin de las acciones emprendidas tanto por el gobierno, la sociedad civil, y las familias en el Distrito Federal.

II.

Aunque en principio la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal se encuentra en armona con los estndares de la Convencin sobre los Derechos del Nio, es necesario, a la luz del anlisis de derecho comparado realizado por el presente estudio, tomar en consideracin diversos temas que an no encuentran sustento en dicha ley: la proteccin de las y los nios contra injerencias arbitrarias; la proteccin a nios privados de la libertad; la proteccin a nios privados de su medio familiar; la proteccin a nios en situacin de refugio; el acceso de los nios a la seguridad social. De igual manera, es importante contemplar la posibilidad de incorporar en dicha Ley o en alguna de carcter especial, un sistema de ayudas universales en favor de la 219

infancia del Distrito Federal. III. A la luz del estudio desarrollado sobre las polticas pblicas objeto del presente anlisis, es posible advertir que en diversas ocasiones la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal no es tomada con la debida atencin al momento de disear los distintos programas en materia de poltica social enfocados a la proteccin de los derechos de la infancia en el Distrito Federal191. IV. En virtud de lo anterior, y con el propsito de impulsar la coherencia, consistencia y armonizacin de las acciones desarrolladas por el Gobierno del Distrito Federal, se recomienda armonizar los programas desarrollados en materia de proteccin de los derechos de la infancia en funcin de: a) el principio del inters superior de la nia y del nio; b) el principio de corresponsabilidad; c) el principio de equidad, as como las obligaciones establecidas por la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal para las diversas autoridades del Gobierno del Distrito Federal192.

9.2.2. Establecimiento de las Polticas Pblicas en Materia de Infancia en Leyes Aprobadas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

I: Dentro de este estudio, se ha podido constatar que diversos programas que reconocen algn derecho a favor de nias y nios en el Distrito Federal, no cuentan con una obligacin especial consagrada en ley alguna aprobada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, sino que por el contrario, tales programas operan al amparo de alguna normativa que regula facultades generales de la administracin pblica o de los servidores pblicos. II: En virtud de lo anterior, debe recordarse, como se ha reconocido en diversas

191

En diversas recomendaciones particulares, se puede apreciar la ausencia de armonizacin de las acciones de la administracin pblica del Distrito Federal con la Ley de Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal. 192 Supra. 3.1 Captulo 3. Principios de observancia, aplicacin e interpretacin de la ley y 3.4. Obligaciones de las autoridades.

220

obligaciones internacionales en materia de los derechos de las nias y los nios, la importancia de adoptar medidas legislativas y de cualquier otra ndole que garanticen tales derechos y aseguren su permanencia193. III: An cuando debe reconocerse el enorme impulso otorgado por la administracin pblica en el Distrito Federal a la implementacin de diversos programas a favor de los derechos de las nias y los nios, debe resaltarse que tal esfuerzo resulta insuficiente si dichos programas no se derivan ni se incluyen en normas jurdicas permanentes que se traduzcan en derechos. IV: Lo anterior es as en virtud de diversas consideraciones: a) la importancia de asegurar el disfrute de derechos reconocidos en normas jurdicas vinculantes para las autoridades y los particulares; b) el extraer el mbito de los derechos del margen de discrecionalidad de la administracin pblica, y con ello asegurar la permanencia o intemporalidad del disfrute de los derechos; y c) sustraer el mbito de los derechos de coyunturas temporales que circunstancialmente se vean tentadas a adoptar medidas regresivas sobre los derechos ya reconocidos. V: Por todo lo anterior, y a la luz de las consideraciones particulares que a continuacin se exponen, se recomienda establecer una estrategia de reconocimiento jurdico en leyes expedidas por la Asamblea Legislativa, de la gama de derechos reconocidos en los diversos programas que actualmente reconocen alguna clase de beneficios a favor de la infancia en el Distrito Federal.

9.2.3. Armonizacin Estructural y Coherencia Sistemtica

I. De manera general, se han podido identificar diversas normas jurdicas que regulan el funcionamiento de algunos de los programas establecidos a favor de la infancia en el Distrito Federal, que pueden entrar en contraposicin con otras normas que regulan el
193

Al respecto la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinin Consultiva 17 ha sealado que: las normas contenidas en la Convencin sobre los Derechos del Nio que los derechos de los nios requieren no slo que el Estado se abstenga de interferir indebidamente en las relaciones privadas o familiares del nio, sino tambin que, segn las circunstancias, adopte providencias positivas para asegurar el ejercicio y disfrute pleno de los derechos. Esto requiere la adopcin de medidas, entre otras, de carcter econmico, social y cultural Corte IDH. Condicin Jurdica y Derechos Humanos del Nio. Opinin Consultiva OC-17/02 del 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17. prr. 87. De igual modo, la Observacin General No 17. del Comit de los Derechos del Nio. Derechos del Nio. Artculo 24. del 7 de abril de 1989. CCPR/C/35. par. 35.

221

funcionamiento de diversas autoridades (por ejemplo: Ley del Seguro Educativo y Programa Educacin Garantizada) II. En funcin de lo anterior, y en concordancia con la recomendacin de posicionar la Ley de los Derechos de Nias y Nios en el Distrito Federal como eje de referencia de la totalidad de programas y polticas en materia de proteccin de los derechos de la infancia en el Distrito Federal, se recomienda recuperar y reenfocar la funcin del Consejo Promotor de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal, como la entidad encargada de desarrollar la importante labor de mejorar la consistencia y coherencia sistemticas de las distintas acciones y normas establecidas en este mbito194.

9.2.4. Establecimiento de un Sistema de Indicadores Estructurales y Operacionales para la Medir la Eficacia de las Leyes que Reconocen Derechos, Econmicos, Sociales y Culturales

I. A La luz de la revisin desarrollada en el presente estudio, y teniendo en consideracin el tipo especial de leyes de esta clase que se han analizado, y que reconocen de manera explcita derechos econmicos, sociales y culturales especficos, cuyo contenido central implica una asignacin presupuestal permanente a favor de distintos sujetos, se ha observado la necesidad de identificar ciertos indicadores estructurales o bien de naturaleza operacional de los programas, que permiten fortalecer el mbito de eficacia y funcionamiento de tales leyes. II. Como lo ha sealado la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en sus Lineamientos para la elaboracin de indicadores de progreso en materia de derechos econmicos, sociales y culturales, existen ciertos indicadores que, ms all de recabar informacin sobre la situacin econmica y social de un Estado, pretenden verificar el nivel de cumplimiento y efectividad de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales195. III. En virtud de lo anterior, y a la luz de la normatividad antes referida, es posible identificar diversos indicadores que se presentan en las normas que reconocen Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y que constituyen herramientas
194 195

Supra 3.5 Captulo 3. El Consejo Promotor de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal. Supra. 5 Captulo 3. Anlisis estructural de las leyes en el Distrito Federal que reconocen Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.

222

valiosas para identificar el grado de fortaleza o debilidad de las referidas leyes. IV. Los indicadores propuestos, de conformidad con el apartado 7.1. del presente estudio son: a) Naturaleza de la Ley; b) Sujetos beneficiados por el derecho; c) Alcance y contenido del derecho reconocido; d) Obligacin de la autoridad de verificacin de los requisitos; e) Obligacin de la autoridad de contar con un padrn de beneficiarios; f) Obligacin de auditora del padrn de beneficiarios; g) Naturaleza pblica del padrn y acceso de cualquier persona; h) Obligacin del Poder Ejecutivo respecto a la asignacin presupuestal en el Proyecto de Presupuesto anual; i) Obligacin del Poder Legislativo de aprobar el presupuesto requerido por el derecho; j) Determinacin de la dependencia responsable de la operacin del programa mediante el cual se hace efectivo el derecho reconocido; k) Facultad reglamentaria determinada por la ley; l) Apartado de sanciones para servidores pblicos; m) Apartado de sanciones para personas. Se recomienda la adopcin de tales indicadores como herramientas jurdicas estructurales, fundamentales para la revisin de la fortaleza o debilidad de las leyes que reconocen derechos econmicos, sociales y culturales.

9.3. Orientaciones para Avanzar en el Establecimiento de una Poltica de Infancia en el DF

Si bien a lo largo de esta evaluacin se fue explicando la importancia del cumplimiento pleno de los derechos de las nias y los nios, as como tambin se expuso con claridad la crucial relevancia que tiene el contar con una poltica integral para la infancia, de la cual se carece en estos momento en el Distrito Federal, consideramos conveniente hacer las siguientes recomendaciones de carcter ms concreto y de aplicacin directa: 1. Es necesario promover y asegurar que la Ley de los Derechos de las Nias y los Nios en el DF, sea cumplida cabal e ntegramente, creando o fortaleciendo los mecanismos e instituciones para concretar todos los derechos en ella establecidos. 2. Se recomienda hacer que el Consejo Promotor de los Derechos de las Nias y los Nios en el DF funcione como est establecido en la Ley y cumpla ntegramente 223

con sus funciones196. 3. Si bien este Consejo tiene como funcin la asesora, apoyo y consulta del Gobierno del Distrito Federal, se recomienda que el Jefe del Gobierno del Distrito Federal lo faculte para definir, orientar y promover dicha poltica de infancia, y hasta para integrar todos los elementos que ahora estn independientes cada uno, en una poltica integral. Se recomienda as mismo, que el Consejo busque dar voz y participacin a las nias, nios y adolescentes, y a las organizaciones representativas de la sociedad civil. 4. Se recomienda hacer ms efectivos los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, como est establecido en Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del DF. 5. Los sistemas de informacin deben ser mejorados en forma sustantiva. Existe, en los centros de atencin del DIF DF valiosa informacin que no est en formato electrnico. El acceso a la informacin debera ser facilitado para los distintos actores. En particular, es importante que la infancia y los adolescentes cuenten con formas amigables de consulta e interaccin. Ellos tambin deberan ser parte activa en la rendicin de cuentas. 6. Se recomienda acordar estndares mnimos y compromisos de progresividad para todas las polticas sociales de la infancia, y fijar metas a corto, mediano y largo plazo que aseguren la promocin, proteccin y cumplimiento de los derechos de la infancia. Estas metas y estndares deben ser medibles y su cumplimiento debe ser monitoreado y evaluado. Para esto existe un organismo, EVALA DF, que est especficamente habilitado en este sentido. Las metas deben ir ms all de las metas del milenio, y ser definidas en funcin de un enfoque de derechos, en bsqueda del mximo bienestar posible, y consistentes con el relativamente alto nivel de desarrollo econmico del Distrito Federal.
196

En este sentido resulta auspiciosa la reunin del 13 de abril del ao pasado, reunin del Consejo luego de un periodo largo de inactividad.

224

7. La focalizacin de los programas sociales debe constituir parte de un proceso orientado a lograr que los derechos sean universales y a cumplir con el principio de justicia distributiva. En este sentido, los programas focalizados deben ser explcitos respecto a la forma en que convergen con la universalizacin de la poltica social y los derechos.

9.4. Poltica de Apoyo Econmico para la Ciudadana Social de Nios y Nias del Distrito Federal

Dada la escasa cobertura de los apoyos econmicos para la ciudadana social de la infancia, y las dificultades de su concepcin y aplicacin que han sido mencionadas, se recomienda fuertemente elaborar un sistema de asignacin universal para la infancia y adolescencia; esto reviste la mayor importancia y prioridad. Este sistema, tal como se ejemplifica en este trabajo, puede comenzar focalizado tanto por grupo de edad como por delegaciones, pero siempre incluyendo la universalidad en un horizonte de tiempo precisamente definido 197. Este beneficio debe estar apoyado en una ley que, con base en la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal, d garanta de derecho a esta asignacin. Se recomienda hacer un estudio sobre diferentes alternativas para la implantacin de este beneficio para la infancia, tomando en cuenta las dimensiones de anlisis que se especifican en el Captulo 6 de este trabajo. Respecto a la Ley que Establece el Derecho a Recibir un Apoyo Alimentario a las Madres Solas de Escasos Recursos Residentes en el Distrito Federal, en el marco de la poltica sealada slo se pudo identificar una norma especial que reconoce de manera particular un derecho vinculado con la infancia en el Distrito Federal, que
197

La carencia casi total en trminos cuantitativos de una poltica de apoyo econmicos para la infancia, y la necesidad de acuciante de sta, as como su orientacin conceptual, fue discutida extensamente en el Captulo 6, por lo que en el presente punto solo se efctua una recomendacin sinttica.

225

es la Ley mencionada aqu, y que se public el 3 de octubre de 2008. Al respecto, se hacen los siguientes sealamientos: Sujetos beneficiados y cobertura del derecho. Se ha podido observar que dentro de los sujetos beneficiados por dicha norma, se contempla a las madres solas de escasos recursos residentes en el Distrito Federal. Se debe rescatar el valor de dicha ley, que pretende asegurar un esquema de proteccin basado en la perspectiva de gnero. Sin embargo, es necesario contemplar de manera complementaria, la posibilidad de asegurar, a favor de la infancia, un sistema de ayuda universal enfocado exclusivamente hacia dicho colectivo. En virtud de lo anterior, se recomienda incorporar, ya sea en la Ley de los Derechos de las Nias y Nios en el Distrito Federal, o bien en alguna ley de naturaleza especial, la posibilidad de asegurar una ayuda que, como ingreso universal a favor de la infancia, contribuya a fortalecer la ciudadana social de la infancia. La anterior recomendacin pretende mantener la perspectiva de gnero que sustenta dicha Ley, pero sin perder de vista que tanto las madres como sus hijos son titulares autnomos de los derechos que en ella se consagran. Padrn de Beneficiarios. Actualmente la aludida Ley no contempla la existencia de indicadores de transparencia (obligacin de la autoridad de contar con un padrn de beneficiarios; obligacin de auditora del padrn de beneficiarios; naturaleza pblica del padrn y acceso de cualquier persona), por lo que se recomienda introducirlos, con la finalidad de fortalecer la transparencia en el desarrollo del derecho reconocido por la norma referida, en tanto se universalizara, cuando su manejo y costo administrativo se reduciran en beneficio de estas madres. Esta obligacin sera independiente del contenido del Artculo 34 de la Ley para el Desarrollo Social del Distrito Federal. Implementacin de un reglamento administrativo. El Artculo 8 de la citada Ley refiere la existencia de la facultad reglamentaria del ejecutivo del Distrito Federal. 226

Se recomienda expedir el reglamento establecido por la Ley objeto del presente anlisis. El programa es conocido como programa de atencin a la niez en circunstancias difciles y como programa de madres solas. Recomendamos hacer uso de un solo nombre para definir precisamente la poblacin objetivo. Los apoyos del GDF a los hogares pobres con menores, son a todas luces insuficientes y no estn claramente orientados a apoyar a las familias con hijos menores sino que, como los dos nombres del programa lo muestran, su poblacin objetivo es confusa.

9.4.1. Programa de Becas Escolares para Nios y Nias que se Encuentran en Condiciones de Pobreza y Vulnerabilidad Social
Tiene su fundamento legal en los artculos 6, y 71, fraccin XI, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal; en los artculos 32, 33 y 35 de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal; en los artculos 2 y 12 del Decreto por el que se Crea un Organismo Descentralizado que se Denominar Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, as como en los artculos 3 y 15 del Estatuto Orgnico del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal. Funciona al amparo de las facultades amplias con las que cuenta el Director General del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF-DF), sin que exista mayor respaldo legislativo sobre el contenido y alcance de los derechos reconocidos en tal programa. Por lo tanto se recomienda proveer un marco legal adecuado.

227

9.5. Poltica de Cuidado Diurno de Menores

Como se seal y analiz en el Captulo 7, existe una enorme distancia entre las necesidades de la poblacin del DF en cuanto a cuidado diario de los menores, en particular en los sectores pobres, y el acceso efectivo a estos servicios. Por esto, la recomendacin central que debe hacerse es la de ampliar o extender en forma sustantiva este beneficio, de manera que efectivamente se cubran dichas necesidades198. Se requiere disear toda una poltica de expansin sostenida y progresiva del servicio de cuidado diurno de menores como un servicio pblico y de calidad para hijos e hijas de padres y madres sin seguridad social. En esta expansin debe darse prioridad a las delegaciones con mayor nivel de pobreza. El desarrollo y estimulacin temprana debe tambin constituir una prioridad para esta poltica. Se recomienda especialmente ampliar la cobertura a partir de los 45 das de vida. Esto es de especial importancia para las madres cuyas condiciones laborales las obligan a retornar a la actividad al corto tiempo del parto. Simultneamente, deben promoverse y asegurarse las posibilidades de lactancia materna durante los primeros seis meses de vida, como prestacin laboral. Se deben proveer servicios despus de la salida de clase para los menores que asisten al sistema escolar formal, cuando los padres trabajan. En este sentido debe considerarse que mientras los sectores con recursos tienen la opcin de mandar a sus hijas e hijos a escuela con escolaridad extendida o doble escolaridad, esto no es factible para los sectores pobres y medios bajos. Con relacin a esta poltica, debe resaltarse que no se ha identificado ley alguna que especficamente reconozca el contenido y alcance de los derechos que se pretenden tutelar con la misma.
198

Como tambin se seal en el punto anterior, este punto fue contemplado en el Captulo 7, al que debe referirse para una discusin y justificacin del mismo.

228

En virtud de lo anterior, se recomienda desarrollar una revisin detallada sobre la pertinencia de establecer leyes que especialmente reconozcan los derechos que actualmente operan al amparo de las facultades de algunas dependencias de la administracin pblica. Como ya fue sealado, se observa la ausencia de un marco jurdico armnico establecido desde normas que especialmente reconozcan como derechos, las prestaciones actualmente otorgadas en el marco de las facultades de las dependencias que actualmente desarrollan tales programas. Respecto a las cuotas de recuperacin, tal como fue discutido en el Captulo 7, se recomienda reconsiderar su objetivo y considerar seriamente la alternativa de eliminarlas. Esta recomendacin se hace extensiva para las cuotas de recuperacin relacionadas con los desayunos escolares. Es claro que desde un enfoque de derechos estas cuotas no deben existir.

9.5.1. Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADI) y Centros de Asistencia Infantil Comunitarios (CAIC)
Se recomienda que los horarios de los nios y nias sean ms amplios, ya que la hora de salida (5 6 p.m.) no coincide con el horario de trabajo de los padres y madres, lo que hace difcil compatibilizar ambos horarios sin generar daos potenciales a los nios y nias. La cobertura de los servicios pblicos de cuidado de los menores que todava no van a la escuela, y de los menores fuera del horario escolar, son claramente insuficientes. Se recomienda extender la cobertura de los CAICS para los menores de 2 aos, ya que se encuentran excluidos de estos Centros, y ampliar la cobertura a partir de los 45 das del nacimiento. Como se dijo anteriormente, de acuerdo con cifras del INEGI, el 33.7% de los nios

229

que nacen y se registran, tienen una madre econmicamente activa, mientras que el 66.3% de los nios y nias que se registran son hijos de madres no econmicamente activas. Por esta razn, recomendamos que puedan ingresar a estos centros, hijos de madres no econmicamente activas, y de padres econmicamente activos, ya que los hijos de stos quedan excluidos. Coordinar esfuerzos con los CADI y CAIC, hasta donde sea posible, para aprovechar las economas de escala en las localidades donde concurran estos programas y el presupuesto. 9.5.1.1. Aspectos Legales y Normativos de los Centros de Atencin al Desarrollo Infantil (CADI) y Centros de Asistencia Infantil Comunitarios (CAICS) o Son administrados por la Subdireccin de Centros Asistenciales para el Desarrollo Infantil (CADIS) y Centros Atencin Infantil Comunitarios (CAICS) de la Direccin Ejecutiva de Apoyo a la Niez, que tiene su fundamento en el Artculo 18 del Estatuto Orgnico del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del DF. o Como se puede observar, en el marco de aplicacin de la poltica analizada en este rubro no existen disposiciones legislativas que refieran obligaciones concretas, en relacin con los derechos que se pretenden garantizar mediante estas prestaciones. o Se recomienda una profunda revisin de los programas en comento, en el marco de la Ley de los Derechos de las Nias y Nos nios en el Distrito Federal, a efecto de consolidar el marco legislativo que asegure la operacin de los referidos programas, ms all de las acciones emprendidas en el marco de las facultades de las distintas dependencias que participan en tales programas, con el propsito de asegurar que las prestaciones que actualmente se determinan en el marco de tales polticas sean incorporadas a leyes, para su correcta traduccin en derechos amparados en normas concretas. 230

9.6. Poltica de apoyos vinculados a la Equidad en la Educacin para Disminuir las Desigualdades

Como se dijo anteriormente, en el caso del Distrito Federal la escuela es gratuita, pero no as la educacin, ya que existen una serie de costos que representan una barrera a la educacin, como son las cuotas de mantenimiento escolares o los tiles escolares, ya que el apoyo que reciben por parte del programa de tiles escolares gratuitos muchas veces resulta insuficiente para la compra del paquete recomendado completo; lo mismo puede decirse de los artculos no incluidos en el programa de uniformes escolares. Este tipo de costos debera estar cubierto tambin por el Gobierno del DF, por medio de subsidios o reembolso en el caso de las cuotas de mantenimiento, para as asegurar una cobertura mucho ms amplia, hasta llegar a ser universal, de nias, nios y adolescentes que asisten y terminan su educacin al cumplir los 18 aos. Para lograr que las escuelas sean realmente espacios de integracin abiertos para todas las nias y nios del DF, y no reproduzcan la segmentacin social, es necesario asegurar que acojan a todos los menores de su comunidad, eliminando formas de seleccin de los alumnos por diferentes motivos. La educacin representa un medio primordial para superar obstculos como la pobreza, y todo tipo de desventajas y desigualdades creadas por herencias sociales. Por esta razn se recomienda que el Gobierno del DF ample el tipo de apoyos complementarios vinculados a que los menores que habitan en la Ciudad de Mxico, puedan gozar plenamente del derecho de asistir a la escuela y tengan un aprovechamiento de la enseanza, de calidad.

231

9.6.1. Programa de Desayunos Escolares (PDE)

Este programa se debe universalizar para todas las nias y nios que asisten al sistema de educacin pblica. ste debe ser un derecho que no requiere de cuota de recuperacin ni de sistemas de corresponsabilidad. Este derecho debe estar garantizado legalmente por una ley especfica o un protocolo adicional a la actual Ley de los Derechos de las Nias y los Nios del DF. En el programa de desayunos escolares, se recomienda al Gobierno del DF que los menores beneficiados dispongan de un desayuno completo, no como en la actualidad que simplemente es un alimento complementario; no solamente para mejor aprovechamiento escolar, como se menciona en los objetivos del programa, sino adems para adquirir hbitos adecuados de nutricin, y formas de convivencia social e higiene a favor de su salud y productividad futuras.

9.6.2. Programa de tiles Escolares Gratuitos

Ley que establece el derecho a un paquete de tiles escolares en el Distrito Federal, no contempla la determinacin de la naturaleza pblica y de inters social de sus disposiciones, por lo que se recomienda incorporar un apartado relativo a la identificacin de sus normas en armona con otras leyes que s reconocen el carcter pblico y de inters social de sus disposiciones como fundamento interpretativo. Este programa contribuye a generar equidad en la educacin, al dotar a todas las nias y nios inscritos en escuelas pblicas del DF del paquete de tiles escolares que sern utilizados durante el ciclo escolar en turno. La recomendacin para este programa es asegurar que los beneficiados realmente puedan acceder al paquete de tiles escolares completo, y no solo a una parte de ste como pasa en la actualidad. Se recomienda tambin incrementar y que se mantenga actualizado el valor de los 232

vales, a fin de que efectivamente cubran las necesidades de las alumnas y alumnos que concurren a establecimientos pblicos.

9.6.3. Programa de Uniformes Escolares Gratuitos

Tiene su fundamento jurdico en los Lineamientos del Programa de Uniformes Escolares Gratuitos, y el fundamento del programa se encuentra en las facultades del Secretario de Desarrollo Social. Igual que sucede en el caso del derecho a un paquete de tiles escolares en el Distrito Federal, se recomienda elevar el alcance de esta prestacin a nivel de ley, en el marco de los indicadores recomendados para las leyes que reconocen derechos econmicos, sociales y culturales. De esta manera, su cobertura y su impacto sern mucho ms equitativos contribuyendo as efectivamente, a disminuir las desigualdades en la educacin. Asimismo se requiere revisar la suficiencia de los uniformes que se entregan, y establecer una estrategia para cubrir sus omisiones como sweaters, zapatos, ropa para actividades deportivas y ropa para laboratorios y talleres.

9.6.4 Programa de Educacin Garantizada y Ley del Seguro Educativo para el Distrito Federal
Verificacin del cumplimiento de requisitos. Se recomienda introducir un apartado en la Ley que establece estos derechos, relativo a la obligacin de verificacin por parte de la autoridad, respecto al cumplimiento de los requisitos exigidos para ser sujeto del derecho que la referida Ley reconoce, a fin de asegurar una mayor eficacia del cumplimiento de los objetivos de la Ley. Facultad reglamentaria. Se recomienda introducir, en el marco de la referida Ley, el reconocimiento de la facultad de reglamentacin a cargo del poder ejecutivo del Distrito Federal, con la finalidad de armonizar el marco normativo de aplicacin del referido ordenamiento.

233

Se recomienda desarrollar una profunda revisin respecto al marco normativo que rige el programa Educacin Garantizada199, ya que a partir de la entrada en vigor de la Ley del Seguro Educativo, parece existir una duplicacin normativa respecto al derecho tutelado tanto por la Ley como por el programa referido. En este sentido, se recomienda desarrollar un trabajo de armonizacin entre la Ley del Seguro Educativo y el funcionamiento del Programa Educacin Garantizada, a fin de que el segundo contemple como fundamento de operacin, la Ley sealada. En resumen, se recomienda que el Gobierno del DF garantice la continuidad del Programa ms all del final de la presente administracin, explicitando y garantizando su carcter de seguro educativo. Finalmente se debe sealar que el presente trabajo, si bien present un panorama general de la temtica de infancia y adolescencia, y se analizaron tres polticas relevantes, quedan fuera aspectos cruciales que hacen a la vida de las nias, nios y adolescentes, en particular los relacionados con trabajo infantil, abuso, pornografa, explotacin y trata, as como los relativos a discriminacin tnica y de gnero. Por esto, se recomienda realizar una segunda fase de la evaluacin relativa a las polticas de infancia, que contemple estos y muchos otros aspectos sin duda relevantes.

199

Lineamientos y Mecanismos de Operacin del Programa de Educacin Garantizada expedidos por el Director General del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, con fundamento en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal; la Ley de los Derechos de las Nias y Nios del Distrito Federal y del Decreto por el que se crea un Organismo Descentralizado de la Administracin Pblica del Distrito Federal, que se denominar Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal.

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