WP.

Programa InFocus sobre Fortalecimiento del Dilogo Social

Documento de trabajo

Dilogo social en Panam : el camino hacia la democracia

Marleen Rueda Catry

Oficina Internacional del Trabajo Ginebra Enero de 2002

Copyright 8 Organizacin del Trabajo 2002

Primera edicin 2002

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Marleen Rueda Catry

Dilogo social en Panam : el camino hacia la democracia Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo Dilogo Social Documento de Trabajo Nm. 5 ISBN 92-2-312930-3

Tambin disponible en ingls : Social Dialogue in Panama: the road towards democracy ISBN 92-2-112930-6

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prtica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publilcaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores y su publicacin no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobacin alguna por la Oficina Internacional del Trabajo y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales no implica desaprobacin alguna.

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Impreso por la Oficina Internacinal del Trabajo, Ginebra, Suiza

Prefacio
La promocin y el fortalecimiento del dilogo social es uno de los objetivos estratgicos de la OIT. Conforme a este objetivo, el Programa InFocus para el Fortalecimiento del Dilogo Social ha desarrollado un proyecto para estudiar las instituciones, mecanismos y procesos en diez pases, promover el dilogo social y prestar asistencia tcnica a los Estados Miembros con el fin de fortalecerlo. Este informe es parte de ese proyecto, y trata de analizar mecanismos e instituciones para el dilogo social en Panam, centrndose en sus fortalezas y debilidades. Panam posee una rica experiencia en el rea del dilogo social. Esta experiencia se ha desarrollado bsicamente en los ltimos diez aos, teniendo lugar importantes procesos de dilogo sobre temas tan fundamentales como la transicin democrtica o el traspaso del Canal de Panam de manos norteamericanas a manos panameas. En el estudio se abordan estos y otros procesos, como las negociaciones sobre la fijacin del salario mnimo o las negociaciones sobre la reforma de la Caja del Seguro Social, que estaban teniendo lugar en el momento de redactar este informe. Se estudia igualmente el funcionamiento de la Fundacin del Trabajo, uno de los pocos ejemplos de instancias bipartitas existentes en Amrica Latina, y que cuenta ya con una experiencia de diez aos. A lo largo del estudio se refleja tambin la percepcin que tienen los actores sociales sobre el funcionamiento y resultado de estos diversos procesos, no exentos de conflictos, con el fin de identificar fortalezas y debilidades. Es necesario destacar que los actores sociales han dado muestras de una gran madurez para asumir responsabilidades, a pesar de la divisin del movimiento sindical y del sector empleador. Me gustara agradecer muy especialmente a los actores sociales en Panam el haber compartido con nosotros su experiencia, permitiendo realizar el presente trabajo, y a Marleen Rueda, especialista en dilogo social en el Programa InFocus, responsable de llevar a cabo y coordinar la realizacin de este estudio.

Diciembre de 2001.

Patricia O=Donovan, Directora, Programa InFocus para el Fortalecimiento del Dilogo Social.

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Agradecimientos
Este informe es el resultado de la colaboracin de una serie de personas y organizaciones que contribuyeron desinteresadamente proporcionando informacin y opiniones sobre el funcionamiento de las distintas instancias y procesos de dilogo social en Panam. Debido a la participacin directa de estas personas en los procesos y a la escasez de material escrito sobre los mismos, esta contribucin ha sido doblemente valiosa. Quisiera agradecer muy particularmente a los actores sociales de Panam el tiempo empleado en transmitir su visin y evaluacin de los procesos, a la Fundacin del Trabajo, CONATO, CONEP y a los distintos funcionarios del Ministerio de Trabajo; al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y especialmente a la Sra. Isabel Saint-Malo, cuya directa experiencia en los procesos organizados por el PNUD enriqueci este estudio. El excelente material publicado por la organizacin (las diferentes memorias de los Bambitos y el excelente libro Cuando los Polticos Cumplen, del Sr. Mario Solrzano Martinez) ha servido de material bsico para poder describir y evaluar estos procesos. Debo agradecer asimismo la ayuda prestada por la Oficina de la OIT en Panam y al Sr. Rolando Murgas por compartir su extraordinaria experiencia en el campo de las relaciones laborales y contribuir a mejorar el estudio con sus comentarios. Por ltimo, quisiera destacar la excelente colaboracin entre el Programa InFocus sobre Fortalecimiento del Dilogo Social de la OIT en Ginebra, el Proyecto de cooperacin tcnica sobre Promocin del Dilogo Social en Centroamrica (PRODIAC), y el Equipo Tcnico Multidisciplinario de la OIT en San Jos de Costa Rica que ha resultado en la elaboracin de este informe. Cualquier inexactitud u opinin no correctamente reflejada se debe atribuir nicamente a la autora.

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Indice
Pgina

Prefacio........................................................................................................................................... Agradecimientos............................................................................................................................. 1. Introduccin ......................................................................................................................... Una visin de conjunto ........................................................................................................ Poblacin ................................................................................................................... Economa y fuerza laboral ......................................................................................... Tripartismo y dilogo social ...................................................................................... 2. 3. Los actores ........................................................................................................................... Foros para el dilogo social y su funcionamiento ................................................................ 3.1. Los procesos de dilogo social frente a los cambios polticos.................................. Los Bambitos: Panam frente a la crisis de los ochenta ............................................ Primer Encuentro nacional unidad y desarrollo humano: Bambito I......................... Segundo Encuentro nacional unidad y desarrollo humano: Bambito II .................... Tercer Encuentro nacional unidad y desarrollo humano: Bambito III....................... El proceso Panam 2000: dilogo nacional sobre el Canal de Panam .................... Coronado I ................................................................................................................. Coronado II................................................................................................................ Encuentro de anlisis y discusin del plan general de uso de suelos y plan regional de la autoridad de la Regin Interocenica: Coronado III ................ 3.2. Instituciones para el dilogo social ............................................................................ La Fundacin del Trabajo .......................................................................................... La Comisin del Salario Mnimo............................................................................... 3.3. Instituciones con participacin de los actores sociales en su gestin ........................ El Instituto Nacional de Formacin Profesional (INAFORP) ................................... El Instituto Panameo de Estudios Laborales (IPEL)................................................ 3.4. 4. Justicia laboral tripartita: las juntas de conciliacin y decisin ................................. Conclusiones: fortalezas y debilidades del dilogo social en Panam................................

iii iv 1 1 2 2 3 6 8 8 8 9 10 12 14 14 16 17 25 25 30 34 34 37 38 41

1.

Introduccin

Una visin de conjunto

Situada en el istmo que une el norte y el sur del continente americano, la historia de Panam en el siglo XX ha estado fuertemente marcada por su situacin estratgica e influida por los Estados Unidos de Amrica (ESTADOS UNIDOS). El pas se independiz de Espaa en 1821, aunque permaneci bajo dominacin colombiana hasta 1903, ao en que se proclam repblica independiente. Durante su primer ao de independencia, Panam firm un tratado con los Estados Unidos permitiendo a este pas la construccin de un canal y su soberana sobre una franja de tierra que bordeara el canal, lo que se llam la Zona del Canal de Panam. La construccin del canal de 50 millas de longitud se realiz entre 1904 y 1914, uniendo el Mar Caribe con el Ocano Pacfico. El proyecto supuso una de las grandes obras de ingeniera del siglo XX. El primer barco que cruz el Canal de Panam lo hizo el 7 de enero de 1914 . El Canal tiene capacidad para permitir el paso de barcos con un calado de 12 metros, es decir, el 90 por ciento de los barcos cargueros que navegan por el mundo pueden atravesar el Canal. Hasta finales de la Segunda Guerra Mundial, el poder se concentr en las manos de unas pocas familias. Sin embargo, tras la guerra, la poltica panamea estuvo cada vez ms dominada por un sentimiento antiamericano derivado del descontento del control de los Estados Unidos del canal y la jurisdiccin exclusiva de la Zona del Canal. Este descontento nacionalista se manifest en 1964 en forma de protestas antiamericanas que resultaron en una ruptura temporal de relaciones diplomticas entre los dos pases. A pesar del compromiso de renegociar el tratado, las protestas continuaron. Una oligarqua comercial restringida domin la escena poltica hasta 1968, con polticos populistas como Arnulfo Arias Madrid, que fue elegido Presidente cuatro veces entre 1940 y 1968. En octubre de 1968, los militares pusieron fin al gobierno del Sr. Arias, iniciando una nueva era en la poltica panamea. Tras dos aos de conflictos en el poder, el General Omar Torrijos surgi como nuevo hombre fuerte. Torrijos redact una nueva Constitucin en 1972 prohibiendo los partidos polticos y dotndose de poderes extraordinarios durante un perodo de seis aos. En 1977 se culminaron 13 aos de negociaciones con la firma de unos acuerdos con el entonces Presidente de los Estados Unidos, Jimmy Carter, para la devolucin del Canal y las bases norteamericanas a Panam el 31 de diciembre de 1999. El General Torrijos permiti el reestablecimiento de partidos polticos en 1978 y se cre el Partido Revolucionario Democrtico (PRD) para organizar el apoyo social al Gobierno. Como comandante de la Guardia Nacional, el General Torrijos tuvo el control efectivo del pas hasta su muerte en un accidente de avin en julio de 1981. En 1984, y tras una serie de cambios constitucionales, tuvieron lugar las primeras elecciones democrticas, con la eleccin del Presidente Artito Barletta, del Partido Revolucionario Democrtico (PRD). Pero los militares continuaron ejerciendo el poder y el General Manuel Antonio Noriega, que en agosto de 1983 haba asumido el liderazgo de las Fuerzas de Defensa Nacional (FDN), oblig a Barletta a dimitir en 1985. Una serie de presidentes se sucedieron, mientras que los Estados Unidos acusaban a Noriega de actividades ilegales, entre las cuales se encontraban el trfico de drogas o el lavado de

dinero. Las acusaciones empezaron a surgir tambin en el interior del pas, y una Cruzada Civil emergi en 1987 en Panam para exigir la dimisin del General y la celebracin de elecciones. En las elecciones presidenciales y legislativas celebradas en mayo de 1989 los observadores internacionales atribuyeron la victoria a Guillermo Endara Galimany, el candidato de la Alianza Democrtica de Oposicin Civilista (ADOC), partido de la oposicin. Pero los resultados fueron anulados, afectando las relaciones diplomticas con los Estados Unidos y otros pases. La Asamblea Legislativa declar a mediados de diciembre de 1989 que Panam estaba en guerra con los Estados Unidos tras una serie de incidentes entre soldados panameos y norteamericanos. Los Estados Unidos consideraron que los miles de ciudadanos norteamericanos que vivan en el pas estaban en peligro, por lo que el 20 de diciembre del mismo ao invadieron Panam. Las tropas llevaron al General Noriega a los ESTADOS UNIDOS en donde fue juzgado y condenado a 40 aos de crcel. Guillermo Endara fue declarado Presidente, pero su administracin fue acusada repetidas veces de corrupcin e incompetencia, lo que caus escisiones en la coalicin con la que gobernaba lo que permiti al PRD recuperar el poder en mayo de 1994. Su candidato, Prez Balladares, gan la presidencia con el 33 por ciento de los votos en lo que fueron consideradas unas elecciones limpias. Ernesto Prez Balladares impuls un paquete de reformas econmicas con el apoyo de partidos minoritarios en la Asamblea General. El reto ms serio fue una violenta protesta sindical a mediados de 1995 contra reformas en el Cdigo de Trabajo, con un resultado de nueve muertos. Prez Balladares quiso presentarse de nuevo a las elecciones de 1999, pero en un referndum realizado en agosto de 1998 los votantes decidieron mantener la prohibicin de la reeleccin inmediata. El PRD eligi por lo tanto a Martn Torrijos, hijo del fundador del partido, como su candidato. Pero el descontento popular sobre las reformas econmicas ayud a Mireya Moscoso, de la coalicin opositora Unin Por Panam a ganar las elecciones presidenciales el 22 de mayo de 1999. Se convirti as el 1. de septiembre de 1999 en la primera mujer Presidente de Panam.

Poblacin
De acuerdo con el censo de mayo de 2000, la poblacin de Panam es de 2,81 millones de personas. La poblacin es tnicamente diversa, en gran medida debido a la inmigracin en masa durante los aos de la construccin del Canal. Los grupos indgenas componen el 8 por ciento de la poblacin.

Economa y fuerza laboral

El Canal de Panam, la Zona Libre de Coln y el Centro Bancario Internacional hacen que la economa panamea est fuertemente dominada por el sector servicios, que supuso un 76 por ciento del PIB en 1999 1. Estos sectores contribuyeron a que Panam tenga una renta per cpita relativamente alta en comparacin con otros pases de la subregin (2.548 dlares en 1999 2), aunque tambin a que la distribucin de la renta sea muy desigual, al ser sectores que contribuyen comparativamente poco al empleo. De acuerdo con los ndices de pobreza de Naciones Unidas, el 20 por ciento de la poblacin
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Panama: EIU Country Profile 2000, The Economist Intelligence Unit, pg. 17. A precios constantes de 1982.

ms rica posee el 54 por ciento de la renta, mientras que el 20 por ciento de la poblacin ms pobre posee nicamente el 4,5 por ciento. La riqueza es igualmente desigual entre las zonas urbanas y las rurales, con el 75 por ciento de la actividad econmica concentrada en las reas metropolitanas de Ciudad de Panam y Coln. Al contrario de lo que ocurre en el resto de sus vecinos centroamericanos, la agricultura y el ganado nicamente contribuyen con alrededor del 8 por ciento al PIB 3. La fuerza laboral en 1999 era de 1.089.000 personas, de las cuales 962.300 estaban empleadas. La tasa de desempleo era de 11,7 por ciento. La participacin de la mujer en el empleo ha aumentado en los ltimos aos, aunque el 43,3 por ciento de tasa de participacin en 1999 es todava muy inferior a la de la participacin masculina, que fue del 79,7 por ciento en ese mismo ao.

Tripartismo y dilogo social

La experiencia de tripartismo en Panam es relativamente reciente, e inexistente antes de principios de los aos 70, cuando se aprob un nuevo Cdigo de Trabajo. Mientras que previamente no se aceptaba el sindicalismo por factores bsicamente culturales, el nuevo Cdigo trat de establecer las bases para las relaciones de trabajo colectivas, mejorando el soporte del sindicalismo, promoviendo la negociacin colectiva y legitimando la huelga, que hasta entonces era reconocida formalmente pero ilegal en la prctica. Estas reformas aumentaron las tensiones entre el sector trabajador y el sector empleador, este ltimo muy crtico con los cambios. Las tres corrientes clsicas del sindicalismo, que no se haban sentado a dialogar hasta entonces, apoyaron la reforma del Cdigo y crearon gracias al surgimiento de este nuevo dilogo, el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) La primera ley orgnica del Ministerio, aprobada en 1970, estableci un nuevo modelo de consejos tripartitos ambicioso, con el establecimiento del Comit de Libertad Sindical o el Comit de Trabajo Martimo. El Consejo Nacional de Salario Mnimo haba ya sido prevista en el primer Cdigo de Trabajo. Sin embargo, los actores no prestaron mucha atencin a estos rganos tripartitos y dieron mayor importancia a la negociacin colectiva. Mientras que entre 1948 y 1971 se haban firmado unos 70 convenios colectivos, la mayora de renovacin, con el nuevo Cdigo se firmaron en un ao ms convenios que en todo el perodo anterior mencionado. Aunque se haba creado el sindicalismo por rama, la negociacin colectiva era bsicamente de empresa. Con la crisis de los aos setenta, los crditos fciles que hasta entonces haba concedido el sector bancario se contrajeron y comenz un problema de liquidez de la empresa y una fuerte crisis econmica. En este contexto se aprob en 1976 una reforma laboral, accediendo el Gobierno a las presiones empresariales con la expectativa de lograr una reactivacin de la inversin privada. Algunos sectores consideraron que esto era una muestra de la prdida de inters por parte del Gobierno en favorecer las buenas relaciones colectivas y el dilogo social. No fue hasta 1981 que surgi un renovado inters por parte del Gobierno, manifestado en la creacin del Consejo Laboral con el fin de contrarrestar la reforma de 1976, parte de cuyas disposiciones se anularon. Hubo un intento de concertacin, aunque utilizando un modelo de consulta ms directo, sin existir inters poltico en utilizar las instancias de dilogo social existentes. Estos mecanismos tampoco se utilizaron a finales de los ochenta, en plena crisis econmica, aunque en aquellos aos tambin se hablase de concertacin.

Ibd., pg. 18.

No fue hasta principios de los noventa cuando se desarroll plenamente la experiencia de dilogo social a muy distintos niveles y de diversas formas, dando lugar a procesos de concertacin nacional fuertemente ligados a los cambios polticos que atraves el pas: las primeras elecciones democrticas tras ms de dos dcadas de dictadura y la reversin del Canal de Panam y las reas adyacentes que dieron lugar a dos procesos de dilogo social nacional clave en el pas, los llamados Bambitos y los Coronados y que resultaron en compromisos polticos fundamentales entre las fuerzas sociales. En efecto, el primer gran encuentro entre los actores sociales, el llamado Bambito I, tuvo lugar en 1993 con el objetivo de establecer las grandes lneas de Estado y los temas prioritarios para el pas ante la celebracin de las primeras elecciones democrticas tras la dictadura del General Noriega. Durante este proceso y los dos Bambitos que se celebraron posteriormente, todos los partidos polticos que se presentaban a las elecciones presidenciales se comprometieron a incluir en sus programas de gobierno los temas que los actores sociales haban considerado prioritarios. Tras los Bambitos, hubo un segundo gran proceso de dilogo social para hacer frente al traspaso del Canal de Panam y del rea del Canal de manos norteamericanas a manos panameas. Los llamados Coronados consiguieron que la Asamblea Legislativa aprobase por unanimidad los proyectos de la ley de autoridad del Canal de Panam y del plan general de uso, conservacin y desarrollo del rea del Canal y el plan regional para el desarrollo de la regin interocenica. Tras el xito de los Coronados, tuvieron lugar otros procesos de dilogo social nacional, con el fin de establecer una visin del pas a largo plazo, acordando metas y objetivos operacionales para conseguirlo (Visin Nacional 2020) o acordar las acciones necesarias para fortalecer y profundizar la democracia y contribuir al desarrollo humano compartido y sustentable (Foro sobre gobernabilidad y polticas de Estado). Al margen de estos importantes procesos que se describen posteriormente en detalle, existe en el pas un mecanismo de dilogo bipartito, la Fundacin del Trabajo, uno de los nicos ejemplos de dilogo bipartito institucionalizado en Amrica Latina. Esta institucin, creada en 1992, ha participado con voz propia en la mayora de procesos de dilogo social nacional que han tenido lugar en el pas. Otros foros de dilogo con participacin gubernamental fueron creados hace varias dcadas, como ya se ha mencionado. El Consejo Nacional de Salario Mnimo, por ejemplo, ya exista en el Cdigo de Trabajo de 1945. Este Consejo tiene como objetivo formular una recomendacin a la Presidencia cada dos aos sobre el aumento del salario mnimo. El funcionamiento de esta comisin ha sido muy irregular y en tan slo una ocasin (en las negociaciones de 1998) se lleg a un acuerdo en la subida que se deba aplicar, recomendacin que fue asumida por la Presidencia, aunque no en todas sus propuestas. Otros foros tripartitos para el dilogo social creados con la ley orgnica de 1970, como el Consejo Nacional sobre Libertad Sindical o la Comisin de Trabajo Martimo, nunca han sido convocados. S es operativa la Comisin Nacional sobre Educacin Sindical, creada en 1971 4, en la que estn presentes representantes gubernamentales, trabajadores y empleadores. Adems, ciertas instituciones cuentan con representacin de trabajadores y empleadores en sus rganos gestores. Este es el caso del Instituto Nacional de Formacin Profesional (INAFORP), en la que trabajadores y empleadores participan en las decisiones que afectan a la orientacin y estrategia de la institucin.

Decreto de Gabinete 168 de 1971.

Otro interesante caso es la participacin de trabajadores y empleadores en las juntas de conciliacin y decisin, tribunales de justicia laboral tripartitos con competencia privativa sobre determinado tipo de conflictos. Los actores sociales participan igualmente en la Autoridad de la Regin Interocenica, el ARI, que tiene como objetivo la custodia, aprovechamiento y administracin de los bienes revertidos al Estado panameo conforme con el tratado del Canal de Panam de 1977. La participacin efectiva de trabajadores y empleadores se ha visto favorecida por la existencia de confederaciones de trabajadores y empleadores, el CONATO y el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) respectivamente. Es a travs de estas organizaciones que se eligen normalmente los representantes de los dos sectores productivos en las diversas instancias de participacin. Durante los procesos de dilogo social descritos anteriormente, los actores sociales han dado muestras de una gran madurez y responsabilidad en su participacin, si bien es cierto que ha habido fracasos en el dilogo sobre temas tan cruciales como el aumento del salario mnimo o la reforma laboral que tuvo lugar en 1995, y que debilit la fuerza y la unidad de accin de los actores. A lo largo de este estudio se analizar el funcionamiento de las distintas instancias de participacin para los actores sociales, as como los mecanismos y procesos, sealando las fortalezas y debilidades para que pueda servir como base para la discusin entre los propios actores y que propongan medidas para su mejora.

2.

Los actores
No existen datos generalmente aceptados sobre la tasa de afiliacin, aunque segn estimaciones de las propias confederaciones de trabajadores, habra en Panam 230.000 trabajadores/as organizados de una poblacin econmicamente activa (PEA) de 1.075.000, lo que representara alrededor del 21 por ciento de tasa de afiliacin, una de las ms altas de la subregin. Otras fuentes estiman esta tasa entre le 9 y el 12 por ciento de los trabajadores/as. Como ocurre en el resto de los pases de la subregin, Panam cuenta con un gran nmero de organizaciones sindicales, que abarcan a todos los sectores de la economa. En 1993 existan cuatro centrales sindicales y en la actualidad hay siete, lo que dificulta los intentos de concertacin para defender posiciones comunes en la mesa de negociacin. Las mayores confederaciones de trabajadores son Convergencia Sindical (CS), la Confederacin de Trabajadores de la Repblica de Panam (CTRP), ambas afiliadas a la CIOSL/ORIT; la Central Nacional de Trabajadores de Panam (CNTP), afiliada a FSM/CPUSTAL, y la Central General de Trabajadores de Panam (CGTP), de orientacin cristiana. Especialmente diversa y representativa es Convergencia Sindical (CS), de reciente creacin 1, y en cuyo seno se encuentra la FENASEP, que corresponde a los trabajadores pblicos (unos 135.000 afiliados/as declarados). Segn los datos de las propias confederaciones en cuanto al nmero de miembros, ste vara entre los 40.000 que afirma tener la CGTP hasta los 135.000 de Convergencia Sindical. Al margen de estas cifras, no parece cuestionarse la representatividad de las centrales sindicales agrupadas en el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) en los distintos foros de participacin del pas. A pesar de la mencionada dispersin, se han venido desarrollando esfuerzos para coordinar el movimiento sindical desde hace varios aos. La expresin ms clara en este sentido la constituye el CONATO. Creado a principios de los aos setenta, este organismo est formado por seis centrales sindicales y dos federaciones, la FENASEP y la FSP (federacin independiente). CONATO tiene carcter consultivo y se financia con aportes de sus miembros y un aporte proveniente del Seguro Educativo a travs del Estado. Cabe destacar tambin el esfuerzo que estn desarrollando un grupo de organizaciones sindicales para alcanzar la unidad orgnica 2. Se trata de la CTRP y CS, de la CNTP (afiliada a FSM/CPUSTAL) y la Federacin Sindical Panamea (independiente). Este proceso se inici en 1999 y su primera aparicin pblica fue la realizacin del Congreso Declarativo, dndose un plazo de tres aos para su constitucin definitiva como Central Unitaria de Trabajadores (CUT). Otra experiencia de unidad orgnica emprendida en 1994 fue la que dio origen a la Confederacin Nacional de Unidad Independiente, CONUSI 3, que agrup originalmente a la antigua CATI (hoy extinguida), al Sindicato de la Construccin (SUNCTRACS) y un

Convergencia Sindical celebr su congreso constitutivo en 1995. Informe de misin, OIT, mayo de 2001. Su primer Congreso ordinario tuvo lugar en noviembre de 2000.

sector de trabajadores rurales. En la actualidad estn asimismo afiliados el sindicato telefnico y el de la electricidad. A nivel internacional son miembros de COCENTRA 4. A pesar de estos esfuerzos de unidad orgnica y de coordinacin a travs de CONATO, no se percibe una mejora cuantitativa ni cualitativa del movimiento sindical. La creacin de nuevas centrales es inversamente proporcional a la creacin de nuevos sindicatos en la base. La aparicin de una nueva central 5 no significa necesariamente la formacin de nuevos sectores de trabajadores organizados, ya que se nutren de los sindicatos existentes, lo que muchas veces trae consigo conflictos graves entre las propias centrales que compiten entre si para captar a esos sindicatos ya existentes. La divisin sindical se ha manifestado en procesos negociadores de suma relevancia, como fue el caso de las ltimas negociaciones del salario mnimo. Algunas confederaciones acusaron a la tendencia radical del CONATO, formada por CONUSI y la SUNCTRACS, de haber bombardeado los procesos de dilogo social presentando posturas inflexibles durante las negociaciones. Recientemente tambin se ha vivido una escisin sindical en el seno de la SUNCTRACS para crear un nuevo sindicato de la construccin, el Sindicato Autntico Nacional de Trabajadores de la Construccin y Similares (SANTRAICO). Este nuevo sindicato fue fuertemente atacado por la SUNCTRACS, acusndolo de responder a los intereses del Gobierno y de los empleadores. El nuevo sindicato se ha comprometido a utilizar la va del dilogo para alcanzar sus objetivos. En cuanto a las organizaciones de empleadores, la amplia mayora de las organizaciones del pas se encuentran agrupadas en el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), fundada el 3 de julio de 1964. CONEP representa los intereses de 26 asociaciones de empresarios y cmaras de comercio nacionales y provinciales. El CONEP tampoco se ha visto exento de conflictos internos. En el ao 2000, la Cmara de Comercio, Industrias y Agricultura de Panam (CCIAP) decidi desafiliarse del CONEP alegando que ste haba perdido las funciones para las cuales fue creado, ser el brazo poltico del sector privado, que tuvo su mayor expresin durante los aos finales de la dictadura militar. Segn el CCIAP, al desaparecer esta situacin, el CONEP haba dejado de tener la misma importancia. Cierto nmero de trabajadores y empleadores entrevistados para la realizacin de este estudio reconocieron cierta debilidad institucional de sus organizaciones. La falta de recursos hace que tan slo un bajo nmero de personas pueda trabajar en ellas a tiempo completo. Esto conduce a la falta de preparacin y capacidad tcnica para participar en el nmero existente de foros para el dilogo, concentrndose los esfuerzos sobre los temas candentes del momento, como el salario mnimo, la reforma laboral o la Caja del Seguro Social. La debilidad institucional se manifiesta igualmente en la personalizacin de los sindicatos alrededor de un lder, penalizando la continuidad en el trabajo cuando cambia la direccin.

Informe de misin, OIT, mayo de 2001.

Para organizar un sindicato se necesitan 40 trabajadores, para organizar una federacin se necesitan dos sindicatos (mnimo 80 trabajadores), para organizar una central se necesitan dos federaciones, por lo cual una central sindical puede representar 160 trabajadores.

3.
3.1.

Foros para el dilogo social y su funcionamiento

Los procesos de dilogo social frente a los cambios polticos

Los Bambitos: Panam frente a la crisis de los ochenta

El tipo de insercin de Panam a la economa mundial, de carcter terciarioexportador, que explota la ventaja comparativa de su ubicacin geogrfica y de los consecuentes servicios que presta al comercio mundial, configuran un proceso de estructuracin socioeconmica, y quizs poltica, interna particular. La estructura productiva panamea se caracteriza por el preponderante peso de las actividades comerciales y de servicios vinculados al comercio internacional y con un alto grado de concentracin geogrfica en el eje Panam-Coln. Esta dinmica, mantenida durante dcadas, ha permitido a Panam aprovechar los ciclos de crecimiento de la economa mundial, generando ocupacin para buena parte de la poblacin. As, se pudo disminuir la presin social derivada de las polticas de ajuste estructural, que en otras latitudes fue caldo de cultivo para el surgimiento de conflictos internos. La pobreza estructural se mantuvo fundamentalmente en el campo, bajo un sistema de economa de subsistencia. Se podra mencionar que la crisis ingres a Panam por la esfera de lo poltico, que se transform en econmica y en menor medida social, proceso exactamente inverso a lo sucedido en otros pases de la regin. Estas especificidades del caso panameo marcan, tambin, las caractersticas de la aplicacin del men de los Programas de ajuste estructural, que no requiri la ortodoxia y dureza con que aplic en otros pases en relacin con las polticas monetarias y de cambio (aunque s se aplic en otros campos como el manejo de la poltica fiscal, las reformas laborales o ms recientemente la apertura externa). En consecuencia, tampoco tuvo que enfrentarse a la dureza de los efectos que conlleva este tipo de polticas sobre poblaciones que ya venan sufriendo con antelacin los resultados del modelo anterior, que dio origen a la crisis. Recprocamente, la aplicacin de los planes de compensacin social no tuvo una demanda manifiesta que comprometiera la esfera de lo econmico y lo poltico, como sucedi en otros pases de la regin. A pesar de ello, y tal y como explicaba el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en la Memoria del Bambito II 1, los desequilibrios sociales existentes todava, aunado al malestar social que genera la corrupcin al interior de las instituciones llamadas a solucionar los problemas de los ciudadanos, evidenciaba la persistencia de una crisis social y el surgimiento de una nueva crisis de carcter institucional: la crisis de gobernabilidad. Estas crisis, que ponan en riesgo los logros alcanzados en otros campos, deban ser superados con urgencia. Para ello era necesario, por una parte, disear y aplicar exitosamente polticas de Estado orientadas a la reduccin de la pobreza y la exclusin social y, por otra, recuperar la transparencia en el funcionamiento institucional.

Memoria del segundo Encuentro nacional unidad y desarrollo humano, Bambito II, pg. 7.

La idea subyacente era que, si bien los gobiernos eran responsables en ltima instancia del xito o fracaso en la elaboracin y aplicacin de stas polticas, ni los partidos polticos ni las organizaciones empresariales, ni las sindicales, ni las universidades deberan ser indiferentes al diseo de las mismas. No se trataba de aplicar polticas gubernamentales en busca de una reduccin de la pobreza y una recuperacin de la transparencia institucional, sino de polticas de Estado que involucrasen a toda la sociedad. En este contexto, el dilogo social y la concertacin poltica resultaron ser la estrategia ms aconsejable para alcanzar los consensos bsicos en torno a los objetivos de bienestar y transparencia, as como a las polticas que, para lograrlo, deban aplicarse. Con esta perspectiva, y a iniciativa del PNUD, el Sistema de Naciones Unidas en Panam invit en 1993 a los lderes de las organizaciones polticas y sociales del pas a entablar un dilogo que permitiese alcanzar acuerdos bsicos en relacin a cules eran los temas prioritarios y urgentes que el Estado y la sociedad panamea deban enfrentar, as como cual deba ser la orientacin general a seguir en relacin a dichos temas. Esta invitacin fue favorablemente acogida por todas las organizaciones polticas y sociales y dio lugar al primer Encuentro nacional unidad y desarrollo humano en la localidad de Bambito, en agosto de 1993 en el que los participantes, por consenso, identificaron seis temas prioritarios para un tratamiento de polticas de Estado. Un segundo y tercer encuentro tuvieron lugar en abril y diciembre de 1994, todos ellos auspiciados por el PNUD. Estos procesos se describen a continuacin.

Primer Encuentro nacional unidad y desarrollo humano: Bambito I

En 1994 se celebraran en Panam las primeras elecciones democrticas tras 21 aos de dictadura. Este proceso, complejo en s, se tornara mas delicado al coincidir con la puesta en prctica de las estrategias de transicin necesarias para recibir el Canal de Panam en el ao 2000. En este contexto, y auspiciado por el PNUD, se celebr el primer Encuentro nacional unidad y desarrollo humano, encuentro al que asistieron miembros de todos los partidos polticos que pertenecan a la alianza gubernamental, organizaciones laborales y gremiales, la Iglesia, el sector universitario y, como invitados especiales, Belisario Betancur, expresidente de Colombia y Julio Mara Sanguinetti, expresidente de Uruguay, que condujeron las discusiones. El objetivo del encuentro fue establecer el compromiso para el dilogo, para la gobernabilidad, promover un dilogo franco entre los participantes que contemplase los asuntos prioritarios de cara a la transicin poltica, econmica e institucional que enfrentara Panam en los siguientes aos. En un lugar apartado en la provincia de Chiriqu, sin medios de comunicacin, sin participacin directa del gobierno de transicin, y con una agenda que facilitara la comunicacin de tipo personal entre los participantes, stos compartieron informacin sobre la situacin del pas, basndose en unos documentos preparados por el personal de Naciones Unidas tras sostener conversaciones previas con cada uno de los participantes. Tras formar varios grupos de trabajo, se pidi a cada uno de ellos identificar los principales problemas que deberan ser parte esencial de la agenda de trabajo del prximo Gobierno. Los grupos lograron identificar y establecer los programas mnimos de Estado necesarios para hacer un cambio institucional, social, poltico y econmico en el pas. Los principales temas identificados fueron desempleo y pobreza, educacin y salud, reas revertidas y modernizacin industrial.

Tras las exposiciones de cada grupo, se hizo evidente que eran muchas las cosas en que todos los presentes coincidan, lo que dio lugar a la Declaracin de Bambito, en la que por consenso general los lderes y representantes de las organizaciones presentes se comprometieron a incluir determinados temas como la base del programa de los partidos polticos, es decir, que independientemente de quin ganase las elecciones, todos ellos se comprometan a establecer programas de gobierno conforme a las prioridades declaradas por los participantes, por la sociedad panamea. La Agenda de Estado demandada por todos los participantes se estableca en torno a seis temas prioritarios:
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El fortalecimiento de la independencia nacional y de la democracia. El logro de acuerdos polticos necesarios para la exitosa administracin y operacin del Canal de Panam. La bsqueda de un desarrollo econmico y social orientado hacia la calidad humana, mediante una lucha contra el desempleo y la pobreza. La modernizacin de los servicios de educacin y salud. La concertacin de voluntades nacionales para lograr la real integracin de las reas revertidas y por revertir, como parte de la estrategia de desarrollo econmico y social de la Repblica de Panam. La mejora de la eficiencia administrativa y el fortalecimiento de la independencia judicial.

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Esto supuso una orientacin general para los partidos polticos a seguir en sus programas de gobierno de cara a las elecciones que se celebraran al ao siguiente. El resultado del encuentro fue el iniciar un dilogo que revel la comn conviccin de que Panam enfrentaba un momento decisivo en su historia que trascenda el perodo electoral. Adems, los participantes se comprometieron a dejar abierto un espacio de dilogo y concertacin. Se acord en el encuentro que el dilogo se hara bajo los auspicios de las Naciones Unidas y las universidades participantes y que debera centrarse prioritariamente en ciertos asuntos que debera incorporarse en los programas de los partidos polticos. El encuentro, adems, consolid la confianza entre los actores sociales, propiciando el encuentro del liderazgo poltico nacional, a efecto de que tuvieran la oportunidad de dialogar en un ambiente ausente de presiones pblicas y de tensiones cotidianas. La agenda informal permiti que la lite poltica se reencontrara, dialogara y disminuyera la desconfianza en el proceso y en el resultado electoral.

Segundo Encuentro nacional unidad y desarrollo humano: Bambito II

El llamado Bambito II fue igualmente un encuentro de gran trascendencia en Panam. Como prembulo de las elecciones nacionales del 8 de mayo de 1994, los candidatos presidenciales y los mximos representantes de la sociedad civil panamea se congregaron durante la maana del 4 de abril para refrendar su compromiso con la Declaracin de Bambito de agosto de 1993.

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Asistieron a dicha reunin cinco candidatos presidenciales, la Fundacin del Trabajo, la Iglesia Catlica, los Rectores Universitarios, invitados especiales nacionales y extranjeros as como funcionarios de las naciones Unidas en Panam. No participaron, entre otros, Mireya Moscoso, candidata del partido Arnulfista y Rubn Blades del partido Pap Egor, quienes lograran el segundo y tercer lugar en las elecciones del 8 de mayo de ese ao. Los diversos candidatos 2 a la presidencia de la Repblica ratificaron en la Ciudad de Panam los acuerdos de Bambito I y plantearon propuestas programticas en relacin a cada uno de los temas prioritarios identificados por los participantes del encuentro de Bambito anterior. Adems, la importancia del encuentro residi asimismo en que se denot un renovado inters de las organizaciones polticas y sociales de Panam de continuar en la bsqueda de consensos para enfrentar los grandes retos y problemas del pas. El entonces presidente, Eduardo Vallarino, calific este encuentro de grandsimo xito, pues en los planteamientos de absolutamente todos los candidatos a la presidencia de la Repblica se encuentran los lineamientos de Bambito, esto es, seores, seal de misin cumplida con grandsimo xito 3. Durante el mismo encuentro, Dario Selles, Presidente del CONEP, y Aniano Pinzn Real, representante del CONATO y ambos copresidentes de la Fundacin del Trabajo, presentaron un documento de discusin titulado Bases de una estrategia concertada para el desarrollo nacional que sera de gran importancia en el tercer encuentro, en el cual se trataba de presentar una plataforma comn sobre los temas que se haba discutido en las reuniones en el seno de la Fundacin, ante la urgencia de crear una estrategia independiente del debate poltico y sin influencias de intereses ajenos al bienestar nacional y elaborado por ambos sectores trabajador y empleador. En su discurso, el Sr. Pinzn declar que en la Fundacin del Trabajo, trabajadores y empresarios estaban haciendo un gran esfuerzo por realizar un aporte al desarrollo del pas, superando sus posturas tradicionales de defensa de intereses sectoriales y sealando la capacidad de irse poniendo de acuerdo sobre una serie de temas que aos atrs parecan inalcanzables. La Fundacin del Trabajo quiso compartir esa propuesta preliminar, poniendo su capacidad de trabajo a disposicin del nuevo gobierno que saliera electo. Bambito II, si bien no tuvo el peso ni la importancia del primero, permiti ratificar el espritu de distensin poltica, fortalecer la confianza en el proceso y ratificar por los candidatos presidenciales los acuerdos suscritos en Bambito I. En otras palabras, se termin de crear el ambiente de tranquilidad y confianza dentro del cual se desarrollaron las elecciones. Este xito se puso de manifiesto en la disminucin de las tensiones polticas, la realizacin de unas elecciones ejemplares y la amplia legitimacin del resultado electoral por la opinin pblica nacional e internacional 4.

Los candidatos a la presidencia eran Rubn Dario Carles, por la Alianza Cambio 94; Samuel Lewis Galindo, de la Alianza Concertacin Nacional; Jos Salvador Muoz, del Partido Panameista Doctrinario; Ernesto Prez Balladares, de la Alianza Pueblo Unido; y Eduardo Vallarino, del Partido Demcrata Cristiano.
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Memoria del segundo Encuentro nacional unidad y desarrollo Humano, Bambito II, pg. 66.

Cuando los polticos cumplen, Experiencias del proceso de negociacin Panam 2000, M. Solrzano Martnez, PNUD 1997, pg. 19.

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Tercer Encuentro nacional unidad y desarrollo humano: Bambito III

De nuevo bajo los auspicios del PNUD y de las universidades de Panam y Santa Mara la Antigua, los das 4, 5 y 6 de diciembre de 1994 se celebr en Bambito el tercer Encuentro de Concertacin Nacional Bambito III. Pero este encuentro transcurri en un momento poltico diferente. La amenaza de riesgo a la gobernabilidad, que se perciba en el momento preelectoral, desapareci despus de las elecciones. Exista, por lo tanto, un Gobierno democrticamente elegido, legitimado en su actuacin y consolidado por mayora legislativa. En el ambiente nacional e internacional y en la perspectiva de los partidos polticos y del Gobierno no se perciba la necesidad de convocar a un dilogo nacional. A pesar de ello, se impuls una nueva reunin que pretenda afirmar la voluntad poltica de consolidar y desarrollar el sistema democrtico. Bambito III persegua, en opinin de algunos asistentes al encuentro, un doble objetivo. Por una parte, institucionalizar el dilogo poltico para hacer de l un proceso permanente y administrado por las propias organizaciones polticas y sociales de Panam. Por otra, llegar a acuerdos bipartitos (gobierno-sociedad civil) en relacin con determinadas polticas sociales. En efecto, el PNUD llev a cabo una serie de consultas previas al encuentro con el Presidente de la Repblica as como con los principales dirigentes de las organizaciones polticas y sociales panameas con vistas a conocer cuales eran las expectativas en relacin a los resultados del Encuentro. En trminos generales se percibi un marcado inters por debatir la posible institucionalizacin del dilogo poltico y social que se haba dado en Bambito I y II. Si bien la mayora de las organizaciones consideraba que en este tercer encuentro no era posible debatir en profundidad propuestas de poltica de Estado sobre los temas de la agenda acordadas en Bambito I, s se deseaba que se pudieran analizar y consensuar los grandes objetivos que la Repblica debera alcanzar en relacin a dichos temas, as como debatir aquellas propuestas concretas y especficas que en relacin a dichos objetivos y temas pudiesen presentar las organizaciones participantes. En base a estas consultas y resultados, el PNUD elabor una propuesta de agenda de discusin. Sin embargo, los objetivos perseguidos resultaban contradictorios con el ambiente poltico que se viva en ese momento, con un Gobierno recin elegido, que comenzaba a tomar decisiones relacionadas con su propia agenda partidista y dentro de su propio estilo de gobernar; una oposicin poltica que todava no se haba recuperado del trauma de la derrota electoral; una propuesta de dilogo ambigua y confusa, primero porque se pretenda institucionalizar el dilogo poltico para hacer de l un proceso permanente y administrado por las propias organizaciones polticas y sociales en una coyuntura poco propicia (inicio de un nuevo gobierno). En efecto, en su discurso en Bambito III, el nuevo Presidente de la Repblica, Ernesto Balladares, realiz una reflexin sobre la institucionalizacin de los mecanismos de dilogo y consulta. En palabras suyas, la obligatoriedad legal de realizar consultas, cuando no hay carcter vinculante, terminan por constituirse en obstculos para la toma de decisiones y por lo tanto no pueden garantizar una consulta eficaz. El pas cuenta con muy valiosos instrumentos de consulta a los que pocos han recurrido, como son los organismos de gobiernos locales, que usualmente estn ms cerca del sentimiento mayoritario de los grandes entes burocrticos. De la misma manera que en el gobierno, muchas veces he encontrado en los gremios opiniones de extraordinario valor y que no coinciden con las posiciones institucionales. Cuando hay verdadera disposicin de consultar, entre menos formalidades existan, ms fecundo resulta el dilogo. Por otra parte, la obligacin jurdica de realizar una consulta no vinculante

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corre el riesgo de transformarse en una formalidad que se cumple por cumplir pero sin trascendencia prctica alguna 5. Estas afirmaciones fueron recogidas con preocupacin por algunos representantes polticos durante el mismo encuentro. Camilo Brenes, en representacin del Partido Demcrata Cristiano, afirm: debo sealar que nos dej preocupados porque tal vez no entendimos claramente el significado de la elaboracin en el discurso anoche, sobre el destino o la obligacin que se establece por parte del Estado en estas consultas no vinculantes o hechas de esta manera, porque realmente a muchos de nosotros nos dej el sabor de que tal vez no hay la voluntad de parte de la administracin de prestar buenos odos y una seria ejecutoria a lo que aqu estamos planteando, y creo que es muy importante que despejemos por lo menos y quede muy claro que no estamos arando en el mar. Todo ello explica el porqu de la situacin de confrontacin que se produjo entre la oposicin y el Gobierno en lugar de avanzar en una actitud de conciliacin. Pero adems, como explicaron muchos de los asistentes a la reunin, se opt por una salida tangencial para el Gobierno y los partidos polticos con la aprobacin del Pacto de Compromisos para el Desarrollo entre el Gobierno, la Fundacin del Trabajo, los representantes de los pequeos y medianos empresarios y las organizaciones mujeres, en lugar de haber entrado a discutir la agenda que se haba propuesto. El resultado de este encuentro fue considerado negativo por las diversas fuerzas polticas, y positivo por trabajadores y empleadores. Por una parte, se produjeron enfrentamientos polticos al presentar Guillermo Endara un anteproyecto de ley para modificar la estructura de la Autoridad de la Regin Interocenica (ARI). El anterior Presidente, Guillermo Endara, haba establecido el principio de la no injerencia del Ejecutivo, situacin que quiso cambiar Prez Balladares dando menos independencia al Primer Administrador, que hasta entonces haba sido elegido mediante un sistema de concurso. El partido Arnulfista lider este enfrentamiento, al cual se adhirieron el resto de partidos de la oposicin, decidiendo que no firmaran ningn documento con el Gobierno. Este vaco entre gobierno y oposicin fue aprovechado por trabajadores y empleadores, que firmaron con el Gobierno el Pacto de Compromiso para el Desarrollo. Tras pasar un cierto tiempo, el PNUD realiz un proceso de evaluacin formal y un proceso de investigacin-accin que tenia como objetivos analizar los Bambitos, evaluar los resultados, las ventajas, los errores y preparar varios escenarios para realizar un nuevo dilogo nacional. La metodologa implicaba revisar los hechos con los propios actores, lo que permiti llegar a las siguientes conclusiones:
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Una alta valoracin de xito sobre los Bambitos I y II. Una actitud crtica de los partidos polticos de la oposicin sobre el ltimo encuentro Bambito III, as como de los miembros de la sociedad civil sobre el incumplimiento de los acuerdos alcanzados. Un ambiente de desconfianza sobre la posibilidad y xito de una nueva reunin, particularmente, por la falta de claridad en cuanto a la agenda de discusin, los participantes y al rol de los facilitadores en Bambito III. Una clara diferenciacin entre la necesidad de un dilogo sobre la Agenda de Estado y no sobre la agenda de Gobierno.

Memoria, tercer Encuentro nacional unidad y desarrollo humano, Bambito III.

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La constatacin de la diferencia entre el momento poltico de los primeros Bambitos y el tercero.

En opinin del consultor contratado por el PNUD, la leccin que se poda extraer es que mientras no existiese una situacin de emergencia poltica, la desconfianza imperaba entre las partes, y en particular entre los protagonistas polticos. Este hecho qued en evidencia durante la evaluacin cuando todos los actores reclamaban, para una prxima reunin, reglas de juego claras y precisas que evitasen la poltica suma-cero de ganadores y perdedores. Estas conclusiones permitieron estructurar un modelo totalmente diferente en las futuras reuniones que siguieron a Bambito.

El proceso Panam 2000: dilogo nacional sobre el Canal de Panam

Durante el ao 1995, y con un nuevo representante en el PNUD, el programa recibi una peticin por parte de trabajadores y empleadores de impulsar un nuevo proceso de dilogo nacional, lo cual dio lugar a una serie de consultas para ver si los distintos partidos polticos y la sociedad civil estimaban conveniente o no abrir un nuevo proceso de dilogo y concertacin. Tras una ronda de consultas, se lleg a la conclusin de que efectivamente se deseaba abrir una nueva ronda de dilogo, superar las dificultades de Bambito III y separar los temas de la Agenda de Estado de la Agenda de Gobierno. El PNUD desarroll una nueva estrategia basada en los resultados de las investigaciones anteriores, en la que se tom en cuenta los aspectos negativos del ambiente nacional e internacional (la desconfianza); las condiciones existentes del momento poltico (estabilidad); la demanda de un dilogo sobre la Agenda de Estado; y la exigencia de la transparencia en el manejo del proceso 6. El modelo pretenda alcanzar cuatro grandes objetivos: crear un ambiente de confianza; solucionar gradualmente las tensiones presentes y futuras, convertir las diferencias en elementos constructivos, y establecer un dilogo franco que permitiera conectar los puntos de la agenda. El problema central era la desconfianza entre los partidos polticos de la oposicin y el Gobierno y con y entre la sociedad civil. Por ello un objetivo principal era crear un ambiente de confianza entre los actores.

Coronado I
La reunin de Coronado I (mayo de 1996) se convirti en una etapa ms, descargada de las tensiones previas y con niveles de confianza mucho mayores que cuando comenz el proceso. Y en la etapa de ejecucin de los acuerdos se resolvi la ltima tensin de fondo, que fue la incorporacin del Partido Arnulfista al debate y a la negociacin. El xito de Coronado se debi en gran medida al diseo de un modelo basado en los errores que se haban identificado en los Bambitos. El modelo parta de una primera etapa de organizacin, en la que se seleccionaron los facilitadores (grupo de apoyo), los actores y los mecanismos formales e informales de interrelacin. La segunda etapa estructur las mesas de los partidos polticos y de la sociedad civil. En el caso de Gobierno, ms que una mesa propiamente dicha se definieron los canales de comunicacin a travs de tres representantes, incluyendo el propio Presidente.

Para una informacin detallada del modelo de negociacin consultar Solrzano, op. cit., pg. 42.

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Pero adems, se concret la elaboracin de la agenda de la reunin la cual recogi la demanda del tema central del dilogo, el Canal de Panam, luego se trabaj la agenda por el grupo de apoyo, que fue enriquecida por las opiniones de los partidos y la sociedad civil y, por ltimo, se discuti lo relacionado con la metodologa de la reunin, a efecto de visualizar el nmero de invitados de pleno derecho y de los invitados especiales; elaborndose para el efecto un reglamento interno de la reunin, el cual fue presentado y discutido con las mesas de los actores. La fase tres implic la definicin de quin convocaba el Encuentro Panam 2000, las acciones paralelas a realizar para coadyuvar al xito del encuentro y lo relacionado con el ambiente de trabajo. Luego de mltiples discusiones se acord que la convocatoria la hicieran los partidos polticos, que se realizara un taller de informacin y que el encuentro fuera en Coronado. En la fase cuatro se defini una estrategia de comunicacin; la fase cinco implic la organizacin del Encuentro Coronado propiamente dicho: metodologa de la reunin, seleccin del moderador, documentacin de apoyo, etc. La fase seis qued sujeta a los resultados de la reunin, habindose implementado una serie de acciones (ver supra). Durante esta reunin se decidi dar mayor importancia a la sociedad civil, integrndose en esta primera etapa, adems de la Fundacin del Trabajo, la Asociacin de Pequeos y Medianos Empresarios, la Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas y el Foro Mujer y Desarrollo, que haba participado en Bambito III, al Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y los sindicatos de Trabajadores del Canal de Panam, el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), el Consejo Ecumnico, el Consejo de Rectores de las Universidades, los grupos acadmicos, el Consejo Nacional de Cooperativas, la Iglesia Catlica y las asociaciones de representantes de los medios de comunicacin. En total, en el primer encuentro de Panam 2000 estuvieron representadas 14 delegaciones de la sociedad civil, que expresaban la opinin unitaria del correspondiente sector. La preparacin de la agenda supuso un largo trabajo de tres meses, siendo sometida a la consideracin de los tres sectores, integrndose por los temas: El Canal del Siglo XXI: los retos del futuro 7 y gobernabilidad: garanta a los usuarios del Canal y la comunidad internacional de estabilidad poltica y jurdica. Elaborada y aceptada la agenda, se convoc la primera reunin a participar en el Encuentro Panam 2000 el 8 de mayo de 1996. El nico ausente a este encuentro fue el Partido Arnulfista, que tena suspicacias en el tema de la agenda de la gobernabilidad. En esta primera reunin se estableci la mecnica, el programa y el reglamento interno del Encuentro para discutirlo y aprobarlo con la debida anticipacin. En vista de las suspicacias que se plantearon en el encuentro Bambito III, en relacin con la conduccin y el desarrollo del evento propiamente dicho, se tom la decisin de preparar un reglamento interno mnimo que permitiera establecer con claridad las reglas del juego, en donde se contempl lo relativo al papel de los participantes, el moderador, la agenda de la reunin, la composicin de las delegaciones, los invitados especiales, las reglas del debate y las resoluciones.

Dentro de este tema se analizaran las proyecciones de trnsito de largo alcance, el resultado de los estudios de alternativas 1993, inversiones para adecuar la demanda pronosticada y el ensanche de Culebra, cambios tecnolgicos y el tercer juego de esclusas.

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El 26 de mayo, en el Hotel Coronado Resort cerca de la Ciudad de Panam, comenz el encuentro conocido como Coronado, en ausencia del partido Arnulfista. Enseguida el Presidente del Gobierno, en su discurso inaugural, elimin las suspicacias de que la ley que creaba la Autoridad del Canal se estaba haciendo a escondidas y comunic a los presentes que se enviara el anteproyecto a todos los participantes para que pudieran realizar sus observaciones. Afirm que el Canal no era patrimonio de ningn partido sino de todos los panameos, y critic por ello la ausencia del Partido Arnulfista en discusiones tan trascendentales para el pas. Su Gobierno asista al Encuentro Panam 2000 con un espritu abierto, dispuesto a recoger las recomendaciones que saliesen del encuentro e incorporarlas, si fuera el caso, al anteproyecto de ley que se presentara a la Asamblea Legislativa o a considerarlas en el estudio de alternativas que se adelantaran. Durante el encuentro se establecieron tres grupos de trabajo para cada uno de los temas de la agenda, cuyos trabajos dieron lugar a la declaracin final Visin Nacional Panam 2000... y adelante Visin del futuro, compromiso del presente, compuesta por una parte declarativa general y una particular de compromisos puntuales. En la primera parte se asienta una visin de largo plazo, en donde los participantes expresan su voluntad de alcanzar objetivos estratgicos para el desarrollo nacional, resolver los temas de la Agenda de Estado, consolidar el estado de derecho y profundizar en la gobernabilidad democrtica. La segunda parte se refiere al compromiso del pas con la obligacin de administrar de manera ms efectiva el canal, garantizar la exclusin de los intereses de poltica partidista o sectorial, en las decisiones correspondientes a la autoridad del Canal de Panam, el nombramiento con base en capacidades, mritos y probidad de los miembros de la junta directiva de la autoridad del Canal y el/la del administrador y subadministrador del Canal. Adems, en el documento se estableca el compromiso de realizar elecciones de conformidad con el calendario constitucional vigente, la preservacin del patrimonio ecolgico y la necesidad de celebrar encuentros a la mayor brevedad posible destinados a considerar:
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el anteproyecto de ley de la autoridad del Canal de Panam; el plan general de uso de suelos; el plan regional de la autoridad de la Regin Interocenica.

As como la conversin y reutilizacin de las bases militares; el inters de participar activamente en el Congreso Universal del Canal de Panam (ver infra), programado para septiembre de 1997 y propiciar un foro permanente de dilogo interactivo y de debate nacional sobre el Canal. En general, cada una de estas actividades signific un esfuerzo por parte de los participantes en el dilogo y la negociacin, que super el discurso y result en importantes acuerdos para el proceso de transmisin del canal.

Coronado II
Encuentro sobre el Congreso Universal del Canal Este compromiso resultaba menos complicado de cumplir por el hecho de existir una voluntad de colaboracin por parte del organizador del Congreso y porque el debate estaba

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dirigido a buscar formas de colaboracin de los partidos y la sociedad civil con el Congreso. El 29 de julio se inici un encuentro, primer contacto formal entre los organizadores del Congreso, los actores nacionales para discutir lo relacionado con el Congreso Universal del Canal de Panam. Lo ms importante de esta reunin fue el establecimiento de un contacto directo entre los organizadores del evento y las fuerzas sociales y polticas del pas, el respaldo al esfuerzo preparatorio y las sugerencias en cuanto a contribuir a consolidar la confianza en la capacidad administrativa y poltica del gobierno y pueblo panameo en el manejo eficiente del canal. Encuentro sobre la ley de autoridad del Canal El segundo punto de los acuerdos alcanzados en el mes de mayo implicaba discutir un tema delicado poltica y tcnicamente por su especial contenido, y decisivo por su implicacin en la administracin futura del canal. El anteproyecto de ley de la autoridad del Canal regulaba el marco jurdico de lo que sera la administracin canalera panamea a partir del ao 2000. El anteproyecto de ley era el resultado del trabajo de la Comisin de Transicin del Canal, dirigida por el excanciller y secretario de Asuntos Internacionales del Partido Revolucionario Democrtico, Dr. Jorge Eduardo Ritter, quien adems participaba en el grupo de apoyo. Acorde con lo sealado por el presidente de la Repblica en el discurso de inauguracin del Encuentro Panam 2000, el anteproyecto de ley se distribuy al final del mismo y se public en la prensa. Esta versin se encontraba an sujeta a discusin con la Administracin del Canal, la Autoridad de la Regin Interocenica y el Sector Sindical de los Trabajadores del Canal. El objetivo general era realizar un amplio debate a nivel nacional sobre el anteproyecto de ley entre la sociedad civil, los partidos polticos y el Gobierno, previamente a su presentacin al Gabinete del Gobierno, para que la iniciativa de ley llegara a la Asamblea Legislativa en forma totalmente concertada. Tras los trabajos en grupo alrededor de ciertos temas, las propuestas, sugerencias y aportes quedaron plasmados en el Acta de la Sesin del Grupo de Apoyo de fecha 15 de agosto de 1996. Los das 25, 26 y 27 de agosto de 1996 se convoc una segunda reunin en la que participaron los delegados de los partidos polticos, la sociedad civil y el Gobierno para analizar, discutir y concertar el anteproyecto de ley de la autoridad del Canal. Durante este encuentro se incorporaron 31 de los 34 consensos del Coronado II.

Encuentro de anlisis y discusin del plan general de uso de suelos y plan regional de la autoridad de la Regin Interocenica: Coronado III
Finalizado el Encuentro relacionado con el anteproyecto de ley del Canal, se inicio el trabajo de discusin de los Planes general y regional de uso de suelo de la Autoridad de la Regin Interocenica (ARI). El debate de los planes presentados ofrecan gran dificultad por el enfoque estrictamente tcnico que ofrecan y en el cual eran presentados. La filosofa del Plan propiamente dicha no apareca, sino un nmero de mapas de diferentes regiones que componen la ruta de la regin interocenica. A pesar del ofrecimiento de discusin realizado por el Presidente en el marco del primer Encuentro Panam 2000 en el sentido de que el Gabinete no entrara a discutir ninguna de estas dos leyes sin un proceso previo de

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amplia discusin, el enfoque de los tcnicos y algunos profesionales del ARI era negativo en cuanto a la realizacin de un debate de esta naturaleza, pensando que muchos de los representados en este encuentro carecan de legitimidad por representar minoras, y estaban ms inclinados por iniciar una discusin con partidos polticos, intelectuales y empresarios, quienes, a su juicio, conocan el tema. Los das 22, 23 y 24 de septiembre de 1996 se realiz el encuentro propiamente dicho, denominado Coronado III. Se plantearon tres talleres de anlisis previos sobre los aspectos econmico-sociales, de la cuenca y el medio ambiente y de desarrollo urbano. De todos los encuentros realizados en el marco de Panam 2000, Coronado III fue el ms difcil y polmico, pues enfrent a defensores de muy diversas corrientes de pensamiento sobre una serie de asuntos de tipo econmico, incluyendo opiniones diversas sobre las competencias de las agencias gubernamentales, los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil en la preparacin de los planes, su ejecucin y revisin peridica. A pesar de la fuerza del debate y de la complejidad de los temas tratados y contrariamente a los pronsticos negativos se lleg a un acuerdo que qued plasmado en la declaracin final, en donde se recoge el resultado de la declaracin, en donde se manifiesta aceptar los planes regional y general de uso de suelos que nos han sido presentados con las recomendaciones generales y especficas que se formulan a continuacin... sealando una serie de recomendaciones de singular trascendencia tomando al ser humano como centro y objetivo del desarrollo social y econmico de la Regin Interocenica, los intereses de los habitantes de dicha regin, la ecologa y el medio ambiente, y la proteccin adecuada y ampliacin oportuna del canal de Panam. El resultado del encuentro result altamente positivo, se aprobaron los planes y se aprob la ley que deba enviarse al Gabinete y posteriormente a la Asamblea Legislativa. Pero sobre todo este encuentro permiti un dilogo ms profundo entre los participantes, entre las instituciones y por qu no decirlo entre los dirigentes sociales, polticos y gubernamentales, que ha terminado de crear un ambiente de confianza fundamental para el fortalecimiento democrtico 8. Este encuentro cerr parcialmente el Proceso Panam 2000. La discusin respecto al tema de la conversin y reutilizacin de las bases militares sigui abierto durante un tiempo. El proceso de reversin de los bienes del canal, que incluyen las bases, fue legitimado por un amplio consenso de la sociedad panamea. Resultados de la experiencia Desde la perspectiva de los actores La experiencia demostr el peso poltico que puede tener la sociedad civil 9, en la medida en que se organicen, superen sus diferencias ideolgicas y traten de comprender la pluralidad de pensamiento que expresan los mltiples intereses que conviven en el mbito no pblico de la sociedad. En el marco de los encuentros se organiz la Asamblea de la Sociedad Civil, que supuso un primer esfuerzo por consolidar su propio espacio en el pas.

Ligia Elizondo, Coronado III: un peldao geomtrico ms, Panam: La Prensa, domingo 6 de octubre, pg. 42, A, citado en Solrzano. Tanto en el primer Panam 2000 como en los siguientes, participaron 14 representaciones de la sociedad civil: Foro Mujer y Desarrollo, CONATO, la Fundacin del Trabajo, Sindicato de Trabajadores Canaleros, CONAPIP, Consejo Ecumnico de Iglesias, Iglesia Catlica.
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En el mbito de la poltica, se demostr la posibilidad real de poder dialogar sobre temas de inters nacional, de la Agenda de Estado, lo cual no excluye la posibilidad tambin de dilogo y concertacin con la Agenda de Gobierno. Desde la perspectiva gubernamental, Panam 2000 demostr que cuando un gobierno es serio, se encuentra con una oposicin seria, que cuando un gobierno plantea con madurez un debate, sin cartas escondidas, es posible encontrar una oposicin abierta y receptiva para asumir su responsabilidad. La actitud franca del Gobierno panameo encontr una actitud franca de la oposicin. Pero por otro lado tambin mostr las ventajas de ir construyendo polticas de Estado, que como en el caso de Panam solamente son posibles en la medida en que se constituyen con base en grandes consensos para enfrentar y quienes puedan dudar de la seriedad y madurez de Panam. Destac asimismo el importante papel del PNUD y su utilidad en el mbito de la poltica al servicio del pas. En cuanto al proceso Aplicacin de una metodologa correcta, que borr cualquier duda de manipulacin.
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la importancia del liderazgo asumido por una direccin y por las personalidades integrantes del grupo de apoyo; el papel decisivo que tuvo la participacin activa de los medios de comunicacin como parte de la sociedad civil y a lo largo de todo el proceso como informadores y creadores de opinin; la fuerza moral de la declaracin que logr romper con las resistencias que an despus de la realizacin del primer encuentro seguan existiendo en diferentes sectores participantes en el mismo; el objetivo de crear una cultura democrtica nicamente es posible alcanzarlo con base a una demostracin efectiva de su funcionamiento. En sociedades que han vivido largas experiencias autoritarias, el conjunto de la sociedad observa con mucho mayor atencin el quehacer del liderazgo nacional, tanto poltico como social; en ese sentido, resulta muy importante demostrar la responsabilidad de la clase dirigente en la forma de enfrentar los problemas del conjunto de la sociedad y, sobre todo, mostrar el respeto al cumplimiento de los acuerdos alcanzados; el proceso vivido en Panam a lo largo de 1996 permiti ir reafirmando paso a paso esa responsabilidad, pero sobre todo en el difcil momento de someter a discusin puntos delicados como la ley de autoridad del Canal y los Planes de la Regin Interocenica.

Visin Nacional 2020 10 Otro gran proceso de dilogo y concertacin social entre la sociedad civil, los partidos polticos y el Gobierno de la Repblica, de nuevo facilitado por el PNUD, fue el proceso Visin 2020, en el cual el objetivo central fue definir una imagen-objetivo del pas en el ao 2020. El xito de los encuentros de Coronado constituy un antecedente importante para el nacimiento de la idea de repensar el pas entre todos, tomando en cuenta cuatro

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La informacin contenida en esta seccin est extrada del documento Visin Nacional 2020, Repensando el pas, anexo 1, PNUD, Panam, 1998.

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aspectos de profunda incidencia en el devenir histrico de la nacin: la toma de conciencia de la dinmica del cambio que vive el mundo, el traspaso del Canal, sus bienes y reas aledaas de manos norteamericanas a manos panameas, el esfuerzo panameo para consolidar el sistema democrtico y la firme conviccin para alcanzar mediante el dilogo acuerdos a medio y largo plazo entre los actores nacionales. Uno de los subproductos ms importantes de esa experiencia fue visualizar desde diferentes perspectivas el significado de la responsabilidad de administrar el Canal de Panam y los beneficios que conlleva para el pas, lo cual condujo a pensar en la importancia de abrir un dilogo amplio sobre el Panam del futuro. La idea anterior se concret en una reunin sostenida el 2 de mayo de 1997 entre la Asamblea de la Sociedad Civil y la Sra. Ligia Elizondo, Representante Residente del PNUD, en la que se estableci la voluntad de impulsar un dilogo que permitiera elaborar una visin de la nacin en el largo plazo. Era necesario fijar grandes objetivos nacionales que permitieran fijar un rumbo de desarrollo y modernidad para el pas. El Gobierno de la Repblica manifest su respaldo a dicha iniciativa. No se trataba de elaborar un plan de gobierno a largo plazo que de antemano pudiera suponer diferencias ideolgicas, sino rescatar el legtimo papel de los partidos polticos en un sistema democrtico que les otorgaba el derecho a la alternancia en el poder y la legitimidad de impulsar polticas de gobierno sustentadas en el voto de la mayora. Durante una deliberacin en un seminario taller realizado el 11 de junio de 1997, con la participacin de la sociedad civil y los partidos polticos, se lleg a una serie de conclusiones, tras las cuales se pidi a centros acadmicos, universidades y especialistas y profesionales la elaboracin de una propuesta para ser sometida a la aprobacin de la sociedad civil, los partidos polticos y el Gobierno. El debate sostenido entre los delegados de los centros acadmicos y los intelectuales mencionados permiti llegar a la conclusin de que Visin Panam 2020 debera sustentarse en cinco elementos claves: institucionalidad democrtica, autodeterminacin, desarrollo econmico, equidad y sostenibilidad. Tras ello, se consider importante realizar un ejercicio de planificacin estratgica (METAPLAN) con los representantes de los partidos polticos y la sociedad civil para establecer las fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas y los objetivos estratgicos de la Nacin, sobre la base de la opinin individual y de conjunto de los participantes. Para hacer realidad esa visin a largo plazo se establecieron de comn acuerdo metas y objetivos operacionales y el compromiso de hacerlos realidad. Los foros de gobernabilidad Otra experiencia de dilogo social nacional tuvo lugar en 1999 por invitacin de la UNESCO, el CONEP, la Universidad de Santa Mara la Antigua (USMA) y de la OIT. El Foro sobre gobernabilidad y polticas de Estado cont con la participacin de 100 representantes de organizaciones gubernamentales, de la iglesia y de organismos no gubernamentales, as como destacados miembros del mundo empresarial, poltico y educativo de Panam. Este encuentro tuvo como objetivo ofrecer un espacio para la reflexin y la bsqueda de consensos bsicos en el contexto panameo, acerca de las acciones necesarias para fortalecer y profundizar la democracia y contribuir al desarrollo humano compartido sustentable. Se trataron igualmente temas como la transparencia en el manejo de los asuntos pblicos y la modernizacin del Estado, los aspectos del ejercicio de la ciudadana

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mediante la participacin responsable y la utilizacin del dilogo como instrumento de negociacin y avance cultural, social y poltico. Como parte del programa se llevaron a cabo cinco conferencias seguidas de sus respectivos perodos de discusin as como dos sesiones de trabajo y una plenaria con los asistentes del foro, con la finalidad de lograr un fluido intercambio de opiniones y sugerencias, planteamientos y propuestas. Los participantes sealaron el siguiente conjunto de recomendaciones y conclusiones:
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fomentar la activa participacin de las autoridades nacionales, municipales, de las organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles, comunales y empresariales en la planificacin, elaboracin y aplicacin de polticas a favor del desarrollo del pas; promover el dilogo en la formulacin de polticas en todos los niveles del Gobierno, incrementar las medidas para la erradicacin de la corrupcin y asegurar de esta manera la transparencia, eficiencia as como la participacin de todos los actores sociales en las decisiones sobre el manejo de los recursos pblicos; facilitar a fomentar la participacin autntica y activa de todos los grupos sociales, en especial los grupos excluidos, como las mujeres, los jvenes y las comunidades indgenas, en el proceso de adopcin y ejecucin de decisiones como requisito indispensable para lograr un desarrollo sostenible; promover el respeto de la dignidad humana, la igualdad y la equidad entre hombres y mujeres mediante el cambio de actitudes e igualdad de oportunidades; reconocer que el desarrollo social es un fin comn en el que deben participar los Estados, las autoridades locales, las organizaciones no gubernamentales y toda la sociedad en general; fomentar una mayor participacin del sector privado en el desarrollo social.

El dilogo nacional A la hora de escribir este informe, tres importantes procesos de dilogo social se estaban llevando a cabo en el pas: el llamado dilogo nacional, que se lleva a cabo entre el gobierno, la oposicin y las organizaciones de trabajadores y empleadores; el dilogo sobre la reforma de la Caja del Seguro Social, involucrando un gran nmero de actores, como se ver posteriormente; y un dilogo social por la educacin. En cuanto al primero de ellos, est centrado en la reactivacin econmica del pas y aunque la invitacin a participar se extendi inicialmente nicamente al PRD, tambin participa en las reuniones un representante del Partido Popular. Tambin contribuyen al dilogo los trabajadores a travs de CONATO y los empleadores a travs de CONEP. El Partido Revolucionario Democrtico (PRD) design al secretario general, Martn Torrijos y a su presidenta, Balbina Herrera, para participar en el dilogo. El sector opositor fue el primero en presentar su propuesta denominada Consideraciones del PRD en torno al entendimiento nacional, en la que plantea como temas para el dilogo la reactivacin econmica, la modernizacin del Canal y la seguridad ciudadana. El Gobierno, por su parte, en el documento Bases para la bsqueda de un consenso nacional para lograr el desarrollo econmico sostenido, centr su propuesta en el aspecto financiero y fiscal como va para encontrar soluciones a los problemas estructurales de la economa panamea. Basados en estas propuestas, los representantes del Gobierno, la oposicin, el sector empresarial y laboral intentan llegar a un consenso de

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propuestas concretas para solucionar los problemas del pas, y en especial los relacionados con la economa. El dilogo nacional est apoyado por una comisin tcnica de dilogo, que preside el Viceministro de Economa. En esta comisin se establece la metodologa de trabajo y se analizan las propuestas presentadas por los diversos sectores. Un tema que se ha mostrado bsico en las discusiones ha sido el uso a dar al Fondo Fiduciario para el Desarrollo, formado por unos 1.200 millones de dlares procedentes de las privatizaciones y regulado por la ley 22 aprobada en el 2000. La discusin se centraba en el uso que se deba hacer de esos fondos, que, de acuerdo con el Gobierno producan un rendimiento muy bajo, y la reforma de la ley. Finalmente, uno de los primeros resultados del dilogo nacional fue un acuerdo alcanzado el 22 de noviembre para reformar la ley que cre el FFD. A pocas horas de lograr este acuerdo, sin embargo, el CONATO amenaz con retirarse de la mesa de dilogo si las decisiones en la mesa no se tomaban por el consenso que se haba establecido al inicio y que, segn la organizacin trabajadora, haba sido sustituido por consenso mayoritario. CONATO exiga que el 70 por ciento de los fondos fiduciarios se destinen a financiar obras que generen empleo, mientras que la alternativa apoyada por otros sectores era el pago de parte de la deuda externa panamea. Otros consensos alcanzados por el dilogo nacional fueron limitar la capacidad de endeudamiento del Estado, limitar el crecimiento del gasto pblico, usar las reas revertidas para financiar obras de infraestructura y reformar la ley del FFD. El dilogo nacional por la educacin Con la participacin de Belisario Betancur, ex presidente de Colombia, como moderador, en octubre de 2001 se inici la segunda fase del dilogo nacional por la educacin, en la que tendr lugar un proceso de divulgacin de informacin sobre la realidad educativa del pas. El PNUD ha actuado como entidad facilitadora del proceso a peticin de la Presidencia de la Repblica y organizado una serie de conferencias, paneles de discusin y mesas de trabajo en las que los participantes del dilogo reciben informacin e intercambian opiniones sobre la situacin de los centros educativos del pas, las demandas de la poblacin, la realidad de los docentes y estudiantes, entre otros temas. Para el representante de la Asociacin de Profesores, el dilogo haba sido hasta ahora una experiencia muy positiva porque todos los sectores estaban participando en el proceso. Dilogo social por el seguro social Un importante proceso de dilogo nacional comenz en abril de 2001, organizado por el PNUD a peticin de la Presidencia de la Repblica, Doa Mireya Moscoso, sobre la reforma de la Caja del Seguro Social (CSS). La CSS es la institucin ms grande del pas. Maneja una cuarta parte del presupuesto nacional con sus 20.000 empleados y tiene cerca de 800.000 afiliados. Una importante caracterstica de la Caja es que est regida por una junta directiva en la que tienen representacin los gremios empresariales y de trabajadores y otros grupos de inters, como pensionados y jubilados. La junta directiva es la encargada de definir metas y objetivos, y tiene la facultad de orientar y vigilar el funcionamiento de la institucin, elaborar y reformar los reglamentos as como ajustar la estructura administrativa. Su principal funcin es definir los objetivos en materia de salud y seguridad social a corto, medio y largo plazo.

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Cada gremio representado en la junta del seguro tiene la potestad de presentar una terna de candidatos para la direccin de la entidad, que es escogido por el/la Presidente/a de la Repblica y sometido a la Asamblea Legislativa para su consideracin. Durante el ao 1997 y parte de 1998, la OIT realiz un estudio sobre la situacin financiera y actuarial de la CSS, que fue entregado a los actores sociales en junio de 1998 y que deba haber servido de base para reformar la ley de esa institucin. Durante la realizacin del estudio, se estableci un grupo de contacto y seguimiento, formado por representantes de CONEP, CONATO y el Gobierno. Este grupo se encarg de consensuar los datos que seran suministrados a la OIT para sustentar el modelo estadstico utilizado. El estudio conclua que para que el sistema fuera sostenible en el tiempo haca falta realizar una serie de reformas y realiz una serie de recomendaciones que fueron muy mal recogidas por el sector trabajador, que consideraba que estas recomendaciones estaban fuera del mandato que se le haba otorgado a la OIT. A pesar de este negativo recibimiento del estudio por el sector trabajador, la informacin contenida en l referente a la insostenibilidad del sistema ha sido una de las grandes preocupaciones de los actores sociales, y por ello, la Presidencia de la Repblica solicit al PNUD la organizacin de un dilogo social con el fin de analizar los problemas de la caja y acordar una posible reforma. Desde la Presidencia ya se haba realizado un intento anterior de analizar la situacin de la Caja con la creacin de una Comisin de alto nivel por decreto ejecutivo 11, pero CONATO haba renunciado a participar por considerar que el sector trabajador no estaba suficientemente representado. Los trabajadores afirmaron que exista un acuerdo con la Presidenta de la Repblica de nombrar a tres representantes de las organizaciones sindicales, tal como ocurra en la comisin de contacto y seguimiento. La Comisin Presidencial estaba integrada por 12 miembros: cinco ministros, el director de la CSS, el contralor de la Repblica, y un representante de los empleadores, un representante de la COMENENAL, un representante de la Federacin Nacional de Jubilados y Pensionados, un representante de la sociedad civil y un representante de los trabajadores. De acuerdo con los trabajadores, la designacin de cinco ministros de Estado y un representante del sector de los empleadores apuntaba a fortalecer la posicin del sector gubernamental para impulsar los cambios que iban en contra de los trabajadores, pero que si se concretaban esos cambios se hara sin la participacin de la clase obrera. La propuesta de aumentar el nmero de miembros en esta comisin de alto nivel fue respaldada por los gremios empresariales integrantes de la Fundacin del Trabajo que, mediante una carta aprobada en el Consejo de Sndicos, solicit tres participantes tanto del sector empleador como del trabajador. La carta estaba firmada por los dos copresidentes de la fundacin (empleador y trabajador) adems de representantes del Sindicato de Industriales de Panam, la Cmara de Comercio, la Asociacin Panamea de Ejecutivos de Empresa (APEDE) y respaldada por, entre otras organizaciones, la CNTP y la CTRP. Como alternativa a esta Comisin, el PNUD acept organizar un proceso nacional y participativo para analizar la reforma de la Caja. La primera etapa del proceso comenzada en abril de 2001 consisti en una ronda de consultas con los sectores directamente involucrados en el tema de seguridad social. La idea era establecer primero los temas a discutir, la metodologa de trabajo y, de forma tentativa, el calendario y la metodologa de trabajo. Se esperaba que todo el proceso no durase ms de un ao. Adems, durante esta etapa se constituy un grupo de apoyo del proceso, que se reuni por primera vez el 7 de

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Decreto ejecutivo nm. 335 de 24 de noviembre de 2000.

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junio de 2001, y el cual se reunira semanalmente para discutir temas de importancia para el proceso. Durante el mes de agosto, se realiz una etapa informativa compuesta por cuatro talleres y una reunin de cierre, destinados a suministrar informacin sobre los cuatro programas de la Caja del Seguro Social: Invalidez, Vejez y Muerte; Enfermedad y Maternidad; Riesgos profesionales y Gestin y Administracin. A partir de lo que se llam homologacin de la informacin, los talleres buscaban lograr entre los participantes del dilogo una plataforma comn de informacin sobre la realidad y percepcin que se tiene de la Caja del Seguro Social y los cuatro programas. La metodologa establecida en los encuentros contemplaba la presentacin de la informacin por los funcionarios de la Caja del Seguro, complementada por intervenciones de invitados especiales que no tenan el carcter de participantes en el dilogo. Al final de cada taller se hizo un resumen de lo presentado para que sirviese como material de referencia para la reunin de cierre, de una duracin de da y medio. El PNUD estableci asimismo un reglamento para el desarrollo de los talleres, asignando las tareas del moderador y limitando el tiempo para las intervenciones de los participantes. La reunin de cierre, de da y medio de duracin, que se consider el primer encuentro del proceso de dilogo social, tuvo la intencin de explorar las opiniones y expectativas de los participantes sobre los temas que tratara el proceso mediante la realizacin de talleres FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas). Se pretenda identificar, en grupos de trabajo, las fortalezas y debilidades de la Caja del Seguro Social y definir cules eran los temas y propuestas a ser abordados en las mesas de trabajo en el proceso de dilogo. Los participantes de este primer encuentro se registraron en uno de los cuatro grupos temticos para abordar cada uno de los cuatro programas. Estos cuatro grupos temticos han seguido reunindose semanalmente con la participacin de 29 organizaciones en cada una de las mesas de trabajo. Entre otras, se encuentran presentes representantes de CONATO, de CONEP, representantes del Gobierno, de la junta directiva de la Caja; representantes de la Asamblea Legislativa y de los partidos polticos Solidaridad, Partido Popular, el Partido Arnulfista, y el Partido Liberal Nacional; la Asociacin de Educadores, el Consejo de Rectores, los Consejos Comunitarios de Seguridad Social, la Confederacin Nacional de Jubilados y Pensionados, la Asociacin de Pensionarios de Riesgos Profesionales, la Cmara de Comercio, la Asociacin para la Pequea y Mediana Empresa (APEMEP), la Asamblea de la Sociedad Civil, el Foro Mujer y Desarrollo, o el Movimiento Nacional de Rescate de la Soberana (MONADESO). Para el buen desarrollo del dilogo ha habido que hacer frente a una serie de problemas, comenzando por la falta de confianza de los participantes en el proceso y la fuerte disparidad de intereses. La posible privatizacin de algunos servicios mdicos y la reduccin del nmero de participantes en el dilogo mantuvo en vilo a los participantes, y sobre todo al sector trabajador. El moderador del dilogo, Eduardo Stein, indic que uno de los factores que disipara la desconfianza sera la buena informacin que deba darse en torno al tema de la CSS. Otro de los factores que dificulta el dilogo, y sobre todo el avance de la mesa de Invalidez y Muerte, es el carcter claramente tcnico de las discusiones y la necesidad de verificar con instrumentos actuariales cada propuesta.

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3.2.

Instituciones para el dilogo social

La Fundacin del Trabajo

La Fundacin del Trabajo (FUNTRAB) es uno de los pocos ejemplos existentes de dilogo bipartito institucionalizado en Amrica Latina. La Fundacin es una asociacin social sin nimo de lucro, que est integrada por las principales organizaciones sindicales y empresariales. La Fundacin fue creada en noviembre de 1992 como resultado de unas conversaciones entre empleadores y sindicalistas para hacer frente de forma conjunta al programa puesto en marcha por el Gobierno de Guillermo Endara a principios de los aos 1990 y la percepcin conjunta de que ambos sectores no estaban preparados para competir en un mercado ms abierto. En 1991 comenzaron a aglutinarse empleadores y sindicalistas y se firm un pacto de compromiso atacando las polticas del gobierno, pacto que dio lugar a la posterior creacin de la Fundacin el 3 de noviembre de 1992. La Fundacin supone una mesa de dilogo permanente del sector productivo, entre los gremios sindicales y empresariales. Est integrada por las organizaciones sindicales reunidas en el CONATO y las organizaciones empresariales reunidas en el CONEP. El sindicato de construccin CONUSI, firmante junto con la cmara de la construccin del nico acuerdo colectivo sectorial firmado en Panam, no forma parte de la Fundacin. Tampoco estn representados los empleados pblicos, lo cual, segn algunos actores, pareciera favorecer a la Fundacin en el sentido de que la contraparte empleadora, el Gobierno, de acuerdo con los estatutos de la institucin, tendra derecho a ejercer su participacin. Pero los directivos de la Fundacin han planteado que la contraparte del FENASEP podra ser incluso una entidad municipal, con lo cual se mantendra la paridad y se ampliara su representatividad. Sus objetivos especficos, tal y como figuran en sus estatutos, son promocionar la generacin de empleo, fomentar el desarrollo integral de los recursos humanos, principalmente a travs de programas educativos y sociales, estrechar las relaciones y entendimiento en todos sus niveles entre los sectores productivos del pas y contribuir al desarrollo econmico y social del pas mediante el cumplimiento de esos objetivos. La organizacin cuenta con una junta directiva (Consejo de Sndicos) que est estructurada de manera paritaria por dos co-presidentes, dos vicepresidentes, dos cosecretarios, dos cotesoreros y dos covocales, y los respectivos suplentes. Una caracterstica interesante del Consejo de Sndicos es el proceso de eleccin de sus miembros: el sector laboral elige de entre los representantes empresariales las personas que ocuparn los cargos de presidente conjunto, vicepresidente conjunto, tesorero conjunto y secretario conjunto y los representantes del sector empresarial eligen de entre los miembros del sector laboral los mismos cargos. Es decir, los trabajadores eligen a los cargos directivos empleadores, y los empleadores eligen a los cargos directivos trabajadores de entre una lista proporcionada cada uno de los grupos. Las decisiones se asumen de manera colegiada, y es nula toda accin individual de los cargos de la junta directiva. En las reuniones de la junta directiva se cuenta siempre con invitados, no slo de las organizaciones integrantes sino tambin de otros sectores. El Consejo de Sndicos se rene cada 15 das para discutir una agenda abierta a cualquier tema propuesta por los sectores participantes.

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Objetivos, agenda y programa de trabajo: el problema de la financiacin La agenda de trabajo acordada inicialmente e incluida en los estatutos, comprenda:
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organizar una bolsa de empleo mediante el registro de la oferta y demanda laboral, ofreciendo el servicio de informacin a la comunidad panamea, sin fines de lucro; desarrollar programas de formacin tcnica que contemplase la educacin prctica y contribuyese a la preparacin de los recursos humanos capaz de aprovechar eficientemente los recursos naturales; promover la creacin de una universidad laboral que permita el acceso de los obreros a las aulas utilizando, entre otros, modernos sistemas de educacin a distancia; implementar un sistema de arbitraje directo que facilitase solucin de diferendos, contribuyendo a mantener el ambiente que requiere un sano dinamismo econmico. Paralelamente, se trabajara en la solucin de los conflictos acumulados actualmente en las juntas de conciliacin y decisin; realizar misiones conjuntas al extranjero de empleados y empleadores, orientadas a promover la inversin que cree fuentes de empleo productivo, en condiciones de justicia social; iniciar los estudios sobre la creacin de un banco del trabajador que facilite la ejecucin de programas de desarrollo humano sobre la base del autofinanciamiento.

A pesar del establecimiento de estos objetivos en la agenda inicial, en el informe anual del ao 2000 se seala que su naturaleza es a largo plazo, por lo que no es posible darles cumplimiento en el plazo de un ao. En efecto, los proyectos actuales en los que trabaja la Fundacin son la bolsa electrnica de trabajo accesible a travs de Internet 12, el Plan de formacin e insercin laboral para la Repblica de Panam, la difusin del modelo de la Fundacin del Trabajo y la bolsa electrnica de trabajo a los pases de Amrica Latina y el Caribe y el apoyo al sector productivo en la prevencin del ITS/VIH/SIDA en Panam. Como se observa, los planes de trabajo de la Fundacin se desvan de la agenda establecida inicialmente: el arbitraje particular, la creacin de la universidad laboral, la creacin del banco del trabajador o la generacin de empleo son todava anteproyectos, a la vez que el programa fundamental de la Fundacin es el apoyo al sector productivo en la prevencin del ITS/VIH/SIDA. Esto parece venir explicado por la dificultad de la Fundacin de disponer de recursos humanos y financieros permanentes para lanzar y dar seguimiento a una agenda inicial ambiciosa. De hecho, el programa de trabajo parece depender en gran medida de las prioridades de los organismos que proporcionan fondos y material a la Fundacin, como el SIECA o el PASCA. El grueso del presupuesto de la Fundacin proviene del Ministerio de Trabajo. Los fondos se otorgan en respuesta a una peticin que la Fundacin efecta anualmente, que supone aproximadamente el 5 por ciento del seguro educativo 13, unos 100.000 dlares anuales. No existe ningn acuerdo que establezca seguridad de continuidad en el

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www.funtrab.org/bolsas1.htm.

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El seguro educativo es un fondo para la educacin de los trabajadores financiado por un impuesto deducido directamente de todas las planillas de los trabajadores.

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financiamiento, el aporte del Gobierno depende nicamente de su buena voluntad, tal como lo manifiestan fuentes de la misma Fundacin. Para hacer frente a este problema, la organizacin ha creado una comisin con el objetivo de hacer una propuesta al Gobierno para que emita una ley que otorgue un porcentaje fijo del seguro educativo a la Fundacin de forma regular todos los aos. Es precisamente la inseguridad financiera una de las mayores debilidades de la Fundacin, pues obliga a la institucin a elaborar sus programas de trabajo siguiendo las prioridades temticas de los organismos que proporcionan financiacin, como la PASCA, el SIECA o el BID, y que no forman necesariamente parte de las prioridades de la Fundacin. Como ejemplo, durante el ao 2000 una de las principales actividades de la Fundacin fue el Proyecto apoyo al sector productivo para la prevencin del VIH/ITS/SIDA, consistente en la capacitacin para la prevencin y el control del VIH/SIDA, parte del Proyecto accin SIDA de Centroamrica, PASCA, financiado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID/G-CAP). PASCA administra un fondo de un milln de dlares en donaciones para ONGs centroamericanas que trabajan en la lucha contra el SIDA. Otro de los acuerdos de colaboracin a los que se lleg en el ao 2000 fue con el PROALCA/SIECA 14. SIECA est desarrollando un programa de modernizacin de los mercados laborales con un componente de dilogo social. En el marco de este programa, se contrato a la Fundacin del Trabajo el pasado ao para ejercer de asesora nacional de dilogo social, con las funciones especficas de asesorar al Ministro sobre desarrollo de programas de dilogo social en el pas, elaborar estrategias para implementar sistemas nacionales eficientes de dilogo social por medio del involucramiento de los representantes del Gobierno y otros sectores como empresarios, trabajadores y sociedad civil, o realizar labores de capacitacin a funcionarios del Ministerio de Trabajo e integrantes de las comisiones nacionales de dilogo social. La Fundacin tambin trabaja en la elaboracin de un estudio sobre dilogo social en Panam. Este programa incluye asimismo talleres, viajes de estudio, etc. Los Congresos de pleno empleo La creacin de empleo ha sido siempre una de las preocupaciones centrales de la Fundacin, y por ello, una de las actividades ms relevantes que organiza cada dos aos es el Congreso nacional de pleno empleo, cuya segunda edicin tuvo lugar los das 13 al 15 de noviembre de 2000 bajo el lema Educacin para el Trabajo. En esta edicin, el Congreso fue inaugurado por la Presidenta de la Repblica, Mireya Moscoso, y clausurada por el Ministro de Trabajo y Desarrollo Laboral. Tras varias jornadas de trabajos en grupo 15 sobre determinados temas, se presentaron una serie de conclusiones, recomendaciones y propuestas acordadas entre los participantes, encaminadas a la bsqueda de soluciones para lograr mayores oportunidades de empleos dignos y decentes. El Ministro se comprometi durante el acto de clausura a analizar las propuestas del Congreso y considerar la posibilidad de instrumentarlas a corto plazo.

La Secretara de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA) es el rgano tcnico y administrativo del proceso de integracin econmica centroamericana.
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Los temas para los cuales se establecieron trabajos en grupo son: capacitacin del sector laboral y empresarial para fortalecer e instrumentar el cambio; nuevos paradigmas para la autogestin de la pequea y mediana empresa, una alternativa de solucin al desempleo; programas educativos y su articulacin con las necesidades para el trabajo productivo; y situacin y perspectivas del Estado para promover la generacin de empleo, frente a la globalizacin y el desarrollo del pas.

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Las conclusiones y recomendaciones de este segundo congreso se elevaron a 76, centradas en temas como los programas educativos y el trabajo productivo, el INAFORP, la capacitacin al sector laboral y empresarial para el cambio y la micro, pequea y mediana empresa. El impacto de estas conclusiones y recomendaciones son difcilmente evaluables por su alto nmero y por el carcter genrico y poco concreto de muchas de ellas (como por ejemplo la peticin al gobierno de formular polticas y programas de inversin y empleo que se basen ms en la planificacin estratgica y menos en la improvisacin, o que las polticas de fomento de las inversiones se basen en un concepto de equidad social e igualdad de oportunidades sin discriminacin tnica, por sexo, poltica o religiosa). Pero el verdadero problema es el de la escasa capacidad de la Fundacin de dar seguimiento a esas propuestas y los propios acuerdos alcanzados en las distintas experiencias de dilogo. Tras el Congreso se realizaron en la Fundacin dos reuniones de evaluacin para extraer las propuestas ms relevantes y darle seguimiento con el fin de conseguir los resultados previstos. La reforma laboral de 1995 La Fundacin del Trabajo se vio probablemente debilitada por su fracaso en servir de foro para elaborar una propuesta conjunta ante la reforma laboral de 1995. Tras la llegada del nuevo gobierno del PRD en 1994, se comenz a plantear una reforma laboral, pidiendo a la Fundacin que sirviese de marco para la misma. Existan componentes para la concertacin, pero no se dio debido a una serie de errores. Por parte del Gobierno, se identificaron una serie de temas que, hubiese o no acuerdo, se iban a tocar, lo cual anticip cmo iba a ser la posicin del Gobierno, obligando a los actores sociales a tomar una actitud defensiva. Adems, mientras que una parte del sector empresarial concertaba con los trabajadores, otra negociaba con el ejecutivo, y lo mismo ocurra con la parte trabajadora, dando lugar a acusaciones de falta de transparencia y divisin dentro de cada uno de los sectores. Y mientras que un sector de los trabajadores deseaba participar en el proceso e influir en lo que se pudiese, otro sector (CONUSI, SUNCTRACS) tom una postura de todo o nada y alent manifestaciones callejeras que desembocaron en violencia. Esta falta de consenso en la reforma laboral fue negativo para el dilogo social y dio lugar a la divisin sindical y al debilitamiento de la Fundacin del Trabajo, que perdi su oportunidad de servir como foro de consenso. La aprobacin de la reforma del Cdigo de Trabajo de forma unilateral por el Gobierno en 1995 dio lugar a la formulacin de una queja presentada por el CONEP y la Organizacin Internacional de Empleadores (OIE) contra el Gobierno de Panam ante el Comit de Libertad Sindical de la OIT 16. Las organizaciones protestatarias alegaron que la legislacin era restrictiva de los derechos de los empleadores y sus organizaciones. El artculo 493 del Cdigo de Trabajo requiere que el empleador pague los salarios cuando la huelga sea declarada por los siguientes motivos: i) exigir el cumplimiento de un convenio colectivo, de un arreglo directo o de un laudo arbitral en las empresas, negocios o establecimientos donde hubiere sido violado, y si fuere preciso, la reparacin del incumplimiento u ii) para obtener el cumplimiento de disposiciones legales violadas en forma general y reiterada en toda o parte de la empresa, negocio o establecimiento donde hubiere sido violado, y, si fuere preciso, la reparacin del incumplimiento; iii) cuando el empleador no hubiere contestado el pliego de peticiones o hubiese abandonado la
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Caso nm. 131, examinado por primera vez en mayo de 1998.

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conciliacin o iv) si empleador hubiere violado alguna de la obligaciones que durante la huelga le imponen los artculo 493, ordinales 1. y 3., y 496 (el cierre inmediato de la empresa, establecimiento o negocio afectado, el no poder celebrar nuevos contratos de trabajo para la reanudacin de los servicios suspendidos, salvo que sea estrictamente necesario, o que no se garantice a los huelguistas fuera del establecimiento el derecho de manifestacin pacfica, el derecho de propaganda entre sus compaeros y con el pblico, y el de utilizar carteles alusivos a sus reivindicaciones, el derecho de establecer piquetes de propaganda y de vigilancia en los alrededores de los locales de trabajo o el derecho de colectar donativos, o de cualquier otra manera entorpeciere grave e injustamente el libre ejercicio del derecho de huelga). Este caso fue examinado por el Comit de Libertad Sindical en mayo de 1998 y present un informe provisional al Consejo de Administracin, informe que fue aprobado en su 272. reunin (julio de 1999). En esta ocasin el Comit consider que el obligar a pagar los salarios en los casos mencionados, adems de poder romper el equilibrio en las relaciones laborales y suponer un costo para el empleador, presentaba problemas de conformidad con los principios de libertad de asociacin, en el sentido que dichos pagos no deberan ser ni exigidos ni prohibidos, sino que era un asunto que deba ser resuelto por las partes, por lo que solicit al Gobierno realizar las enmiendas necesarias para adaptar la legislacin en este sentido. Adems, la Comisin tambin pidi al Gobierno enmendar la legislacin para que ni la no contestacin a un pliego de peticiones por parte del empleador ni la retirada de una de las partes del proceso de conciliacin diese lugar a penalizaciones desproporcionadas. En la 279. reunin del Consejo de Administracin, el Comit not que el Gobierno haba comenzado a realizar consultas con los actores sociales y comunicado en una nota con fecha 6 de septiembre de 2000 que exista divergencia de puntos de vista entre los actores sociales relativas a la enmienda de ciertas provisiones, sealando que el Gobierno no tena mayora necesaria en el Parlamento para poder pasar una ley enmendando el cdigo. El Comit pidi estar informado de futuros avances en las consultas. El tema de la reforma del Cdigo de Trabajo sera un tema clave que pudiese dar lugar a un nuevo proceso de dilogo, aunque la negativa experiencia anterior dificulta fuertemente este proceso. Evaluacin de la Fundacin del Trabajo por parte de los actores sociales La mayor parte de los representantes de las confederaciones sindicales consultadas valoran muy positivamente la existencia de la Fundacin por su papel de facilitadora del dilogo como valor en s mismo, como foro de concertacin. Se resalta la confianza que se ha establecido entre los distintos sectores productivos y la minimizacin de los conflictos laborales. Parece existir una gran convergencia sobre algunos de los temas, y en especial la educacin. Otro de los xitos de la Fundacin fue su oposicin a la eliminacin de las juntas de conciliacin y decisin, oposicin que tuvo impacto en el Gobierno. Sin embargo existen dudas sobre la transmisin de ese clima de entendimiento a niveles inferiores en el sistema de relaciones laborales, y en especial al nivel de la empresa. Adems, algunos actores sienten que el entendimiento se produce nicamente en la cpula dirigente de las organizaciones de trabajadores y empleadores, con relaciones personales de larga duracin entre ellos, y con poca rotacin y renovacin de miembros, lo que hace que los nuevos miembros ms jvenes no participen en el dilogo. La Fundacin debera ser permeable a lderes emergentes. Otro de los problemas mencionados hace referencia a la agenda de discusin de la Fundacin, abierta a un gran abanico de temas, y no focalizando en sus prioridades, lo cual le impide conseguir resultados concretos, impacto en la agenda de Gobierno y la

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consiguiente falta de publicidad. Asimismo, se menciona una falta de seguimiento de las ideas o propuestas lanzadas al Gobierno y el escaso papel de la Fundacin en la resolucin de conflictos laborales. Otra cuestin importante es reflexionar sobre el papel que debe jugar el Gobierno. Las diferentes partes se han negado a la entrada del Gobierno como parte en la Fundacin, aunque existe cierta representacin que acta como enlace directo con la Presidencia, enlace propuesto por la propia Presidenta de la Repblica durante una visita realizada a la Fundacin durante el ao 2000. Este enlace participa en las reuniones de la Fundacin y ha permitido una mejor comunicacin con la Presidencia. En el caso de la Fundacin no hay duda sobre la representatividad de los gremios empresariales agrupados en el CONEP as como de las Centrales Sindicales que participan en la Fundacin. La interrogante planteada es, ms bien, si existen en Panam otras organizaciones representativas de sectores que tengan un peso importante en la vida nacional y que tambin deban ser consideradas como integrantes de la institucin y evitar as que el proceso de dilogo pueda ser bombardeado desde fuera.

La Comisin del Salario Mnimo

La Comisin del Salario Mnimo es probablemente uno de los mejores ejemplos de dilogo social tripartito que tienen lugar en un marco legislativo claramente definido y que persigue un objetivo concreto, el acuerdo sobre una recomendacin al Gobierno relativa al aumento en el salario mnimo vigente. Desde que se aprob la escala salarial mnima en 1959, el Cdigo de Trabajo establece la revisin del salario mnimo cada dos aos, de acuerdo con la evolucin del coste de la vida en Panam. El artculo 174 establece que el salario mnimo ser fijado atendiendo a la recomendacin de la comisin nacional del salario mnimo y por decreto del rgano ejecutivo. La Comisin del Salario Mnimo est compuesta por un representante del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (normalmente el Ministro, quien la preside), el Director General de Trabajo, un representante del Ministerio de Economa y Finanzas, un representante del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Comercio e Industria, tres representantes de CONATO, dos de CONEP y uno de la Cmara Panamea de la Construccin. La comisin nacional esta asistida por una comisin tcnica, que presenta un informe tcnico que sirve de base para la propuesta final que se presenta al Ejecutivo. Los elementos que se toman en consideracin para fijar el salario mnimo son la evolucin econmica, los niveles de inversin, situacin ocupacional (poblacin ocupada y desempleada), composicin sectorial de la productividad media, capacidad financiera de las empresas, ndice de precios, salarios reales y nominales, canasta bsica familiar de alimentos e indicadores de pobreza. Cuando la Comisin Nacional de Salario Mnimo no llega a ningn acuerdo, el Organo Ejecutivo tiene la responsabilidad de fijarlo, siguiendo una recomendacin de los Ministros de Trabajo y Economa. La ley de 1959 estableci el salario mnimo en 40 centsimos por hora para Panam, Coln y San Miguelito y 25 centsimos para el resto del pas. Desde entonces se ha revisado en ocho ocasiones: en 1971 se registr un aumento a 50 cntimos. En 1974 se increment a 55 centsimos y en 1979 el emolumento bsico fue de 66 cntimos, y en 1982, 70 cntimos. En la dcada pasada el salario mnimo fue aumentado en 1992, cuando subi a 94 centsimos la hora. Luego en 1995 a una balboa, en 1998 a B/. 1,08, que

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se mantuvo hasta la ltima revisin en el 2000 en que subi hasta B/. 253,76 mensuales para empresas grandes del rea metropolitana Las negociaciones de 1998 A pesar de la existencia de la comisin nacional del salario mnimo y de la posibilidad de conversar y llegar a una recomendacin conjunta, tan slo en una ocasin se ha conseguido llegar a un consenso. Esto ocurri en 1998. Siguiendo la recomendacin de la Comisin, el mandatario Prez Balladares emiti un decreto-ley el 1. de agosto fijando el aumento del salario mnimo en ocho centsimos por hora. La Comisin recomend que el acuerdo se hiciese extensivo a los empleados pblicos, aunque esta recomendacin no fue seguida por el Ejecutivo, segn el Gobierno, al no existir partidas en el presupuesto general de la nacin para hacer extensivo el aumento a los empleados pblicos. El decreto nm. 38 estableci tres regiones para el salario mnimo, una correspondiente a las regiones de Panam, San Miguelito y Coln donde se fijaba el porcentaje mayor; la segunda inclua a los distritos de David, Chitr, La Chorrera, Aguadulce, Santiago, Penonom, Las Tablas, Bugaba, Chepo y Taboga y la ltima para el resto del pas. La gran mayora de asalariados comprenden la regin de Panam, San Miguelito y Coln, devengando B/. 1,08 por hora, mientras que en la pequea empresa (menos de diez trabajadores), con algunas excepciones, es de B/. 1,02 por hora. El salario menor corresponda a los trabajadores de la agricultura con B/. 0,76 por hora en la pequea empresa y B/. 0,82 por hora en la gran empresa. El salario mnimo ms alto lo reciban en el sector de la construccin con B/. 1,31 por hora. Las negociaciones del 2000: ausencia de posiciones comunes En julio de 2000 venca la fijacin de salario mnimo establecido en el ao 1998, por lo que fue convocada una nueva Comisin de Salario Mnimo en diciembre de 1997. Tras siete meses de negociaciones, la Comisin no se puso de acuerdo en una recomendacin y el ejecutivo termin fijando el salario mnimo por decreto. Al comenzar las negociaciones, se puso de manifiesto que las posturas de trabajadores y empleadores eran muy distantes: el CONEP propona un aumento del 3 por ciento mientras que CONATO plante un incremento del 122 por ciento, equivalente a un salario mnimo de B/. 500 mensuales. Esta propuesta fue considerada por los empresarios como poco realista. Por su parte, el Ministro de Trabajo y Desarrollo Social, Joaqun Jos Vallarino III, reconoci que se haban incumplido los ajustes del salario mnimo, sobre todo durante los perodos de crisis poltica del pas e indic que por primera vez la administracin de Mireya Moscoso establecera el salario mnimo sobre la base de la canasta familiar bsica. Explic que los estudios tcnicos de la Comisin demostraban que el salario mnimo para tener acceso a los productos de la canasta bsica familiar deba ser de B/. 265 mensual. Esta cifra chocaba frontalmente con las reivindicaciones de los trabajadores. El CONATO haba acordado una postura comn antes de las negociaciones, postura que se mantuvo de forma inflexible hasta el final de las mismas. Esta cifra fue considerada por algunos sectores empresariales y gubernamentales justa pero no realista en cuanto a las posibilidades de que las pequeas y medianas empresas lo pudiesen pagar. Segn Felipe Rodrguez, de la Asociacin Panamea de Ejecutivos de Empresa (APEDE), de

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fijarse el salario mnimo en B/. 500 gran cantidad de empresas quebraran o pasaran al sector informal de la economa 17. CONATO no estaba de acuerdo en establecer un salario mnimo distinto dependiendo de las regiones (insisti en que haba nicamente una regin laboral) y pidi que se respetase el acuerdo logrado por la comisin en el ao 1998, que recomendaba reducir las regiones laborales de tres a dos. Los empresarios, por su parte, pidieron que se mantuvieran las tres regiones laborales y que el salario mnimo se clasificara tambin de acuerdo al tamao de la empresa (micro, pequea, mediana y grande). El salario mnimo por regiones se haba establecido en noviembre de 1995. CONATO propuso igualmente que se instalase una comisin tripartita permanente que analizase los diferentes problemas socioeconmicos, como el desempleo o la pobreza. Las negociaciones se llevaron a cabo en un marco de crispacin, acusaciones cruzadas alegando falta de responsabilidad en las propuestas, incumplimiento de los compromisos establecidos en la legislacin por parte del Gobierno, y en un clima de fuerte divisin sindical. Para el Secretario General del Sindicato Unico de Trabajadores de la Construccin y Similares (SUNCTRACS), Genaro Lpez, los distintos gobiernos haban incumplido tanto la Constitucin Nacional como el Cdigo de Trabajo, pues la revisin no se ha efectuado cada dos aos 18. Asimismo dijo que los ajustes realizados desde 1959 haban sido insignificantes, lo que haba ocasionado que el costo de la canasta bsica ampliada estuviese por encima de los salarios mnimos de los trabajadores. Por su parte, la dirigente de la UNIPYME, Elsa de Guanti, puntualiz que las pequeas y medianas empresas consideraban que B/. 265 mensuales era demasiado, y subray que las negociaciones se estaban distorsionando porque el ajuste requera que se efectuase sobre la base de la canasta bsica general y no de la canasta bsica de alimentacin, y que era justo realizar un aumento a los trabajadores, pero no en un 120 por ciento como pretenda el sector sindical, al que pidi ser ms realista. Las negociaciones se vieron igualmente afectadas por el anuncio de parte de la Presidenta Mireya Moscoso de un acuerdo alcanzado entre trabajadores y empresarios de las provincias de Chiriqu, Veraguas, Cocl y Herrera estableciendo un salario mnimo de B/. 332, al que se le hara una reduccin del 20 por ciento por ser aplicado en zonas del interior. El representante del CONATO en la comisin, Augusto Castillo destac que la comisin nacional del salario mnimo era la nica institucin legitimada por el Cdigo de Trabajo, y que el Gobierno no debera aceptar una propuesta ilegtima. Si el Gobierno la consideraba estara mandando un mal mensaje, porque estara desconociendo la institucin oficial y legal que era la Comisin, en la cual estaban los sectores mayoritarios del pas. Finalmente, las conversaciones fracasaron, planteando los empresarios como ltima propuesta un aumento de ocho centsimas por hora (equivalente a unos B/. 239,42 mensuales) y los trabajadores mantuvieron hasta el final su postura de B/. 500 por mes en la capital del pas y Coln, bajando a B/. 450 mensuales en el interior del pas.

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Ibd. Salario mnimo, una Historia de altas y bajas, Sagel, Y., El Panam Amrica, 22 de mayo de 2000.

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Los sindicatos plantearon que el salario mnimo no slo deba incluir la canasta de alimentos bsica, sino otros bienes y consumos bsicos no alimenticios. El salario mnimo deba igualmente aplicarse a los empleados pblicos y que deba ser discutido y acordado por el conjunto de la clase trabajadora y no slo por una sola organizacin, CONATO. Tras el fracaso de las negociaciones entre trabajadores y empleadores, el Consejo del Gabinete fij el 19 de julio de 2000 el salario mnimo por hora 19, segn regin, actividad econmica y tamao de las empresas para los distritos de Panam, Coln y San Miguelito, estableciendo B/. 1,50 por hora para la industria de la construccin, B/. 1,22 para las grandes empresas y B/. 1,15 para las pequeas empresas. De acuerdo con el Ministro de Trabajo 20, el aumento aprobado en la regin uno 21 establece el salario mnimo para la industria de la construccin en B/. 312 mensuales, para la gran empresa en B/. 253,76 y para la pequea empresa en 239,20, y calific el incremento salarial como el ms alto aplicado por un gobierno panameo, un 13 por ciento con respecto al salario actual. Movimiento sindical dividido El movimiento sindical qued dividido en su propuesta de aumento de salario mnimo, que inicialmente se haba fijado por unanimidad en B/. 500 sobre la base de un estudio encargado por las centrales sindicales. Dentro de CONATO hubo divergencias en el mantenimiento de esta posicin, mantenida bsicamente por la CONUSI. Algunas centrales sindicales no estaban de acuerdo en que haba que mantener una postura de todo o nada, y hubiesen estado dispuestos a negociar una cifra ms baja, pero no hubo valenta para proponerla durante las negociaciones. Gran parte de los lderes sindicales consultados afirmaron que la falta de un acuerdo fue culpa de la parte sindical, y existe la impresin de que el movimiento sindical perdi fuerza tras el fracaso de las negociaciones. Esta divergencia qued manifestada durante las negociaciones, cuando SUNCTRACS acus a dirigentes sindicales de promover un incremento del salario mnimo ms bajo que los B/. 500 atendiendo a ofertas realizadas por representantes del sector empresarial. El sindicato de la construccin denunci que estas conversaciones se estaban haciendo fuera de la mesa de negociaciones. Tras el fracaso del trabajo de la Comisin, los trabajadores decidieron convocar una huelga el 26 de julio para protestar por lo que consideraban una escasa subida, huelga que fue suspendida tras una reunin sindical en la que plante la posibilidad de una falta de seguimiento, siendo reemplazada por una marcha. Esto mostr nuevamente la debilidad sindical para mantener una postura consensuada slida. Cabe preguntarse por qu los actores sociales consiguieron llegar a un acuerdo en 1998. Segn algunos de los actores, incidi mucho el momento electoral. Los trabajadores no queran que los partidos polticos sacasen partido de un fracaso en la Comisin. Adems, los trabajadores pensaban que la ley estableca la obligacin de la

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Decreto ejecutivo nm. 59 del 19 de julio de 2000. El Panam Amrica, 20 de julio de 2000.

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El territorio nacional se dividi a efectos de la aplicacin del salario mnimo en tres regiones integradas por distritos: la regin uno comprenda Panam, San Miguelito y Coln; la regin 2, Chitr, Aguadulce, Santiago, Bar, Changuinola, Las Tablas, Penonom, Bugaba, Capira, Chepo, Taboga, Nat, David, Arraijn y la Chorrera; el resto del pas conforma la regin 3.

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Comisin de negociar, mientras que ahora son conscientes de que la Comisin tiene como misin analizar el costo de la vida, y no necesariamente negociar. Por parte del Gobierno, las fechas muestran claramente que se ha venido incumpliendo lo establecido en el Cdigo de Trabajo sobre los ajustes de salario mnimo, particularmente entre los aos 1973 y 1979 y de 1983 a 1993. A partir de 1993 se ha tratado de efectuar la revisin cada dos aos, en 1995, 1998 y 2000.

3.3.

Instituciones con participacin de los actores sociales en su gestin

El Instituto Nacional de Formacin Profesional (INAFORP)

El Instituto Nacional de Formacin Profesional (INAFORP) es una entidad autnoma del Estado, con personera y patrimonio propio creada mediante ley 18 de 29 de septiembre de 1983 con el objetivo de propiciar el desarrollo tcnico del trabajador sin descuidar los aspectos econmico, social, cultural y humano de conformidad con sus aptitudes y las posibilidades de empleo y ocupaciones productivas que requiera el proceso de desarrollo nacional. Aunque el INAFORP no sea un foro de dilogo social en s mismo, es el rgano que disea las polticas, los planes anuales de trabajo y que controla la realizacin de las actividades es la Comisin Nacional, integrada por 16 miembros, entre los cuales se encuentran representantes del Gobierno, los trabajadores y los empleadores (ver infra) El INAFORP fue creado para apoyar los planes, estrategias, objetivos y metas de desarrollo socioeconmico del pas en lo que se refiere a la formacin y capacitacin de los recursos humanos y de la educacin permanente acorde con los avances tecnolgicos del sector empresarial y del mercado laboral. Para cumplir sus objetivos se desarrollan, entre otras, las siguientes funciones:
!

propiciar y organizar, en comn acuerdo con las distintas empresas, las acciones formativas que se lleven a cabo utilizando y movilizando la capacidad instalada existente; investigar, estudiar y planificar las acciones de formacin profesional que resulten prioritarias y de apoyo para la realizacin de los planes y proyectos de desarrollo nacional; promover, concertar y fortalecer la coordinacin y enlace de las acciones del instituto con otros organismos o instituciones estatales, autnomas, semiautnomas o mixtas con cuyo concurso se asegure el cumplimiento de objetivos; organizar, orientar, coordinar, apoyar y evaluar todas las actividades de formacin profesional que se desarrollen en el pas; otorgar certificaciones de formacin profesional y convalidar las emitidas por otras entidades similares extranjeras, de acuerdo con el reglamento que apruebe la Comisin Nacional, rgano rector del INAFORP.

El INAFORP se financia bsicamente del impuesto de seguro educativo. Al INAFORP le corresponde el 15 por ciento del 73 por ciento de dicho impuesto (10,95 por ciento aproximadamente del total del seguro). Tambin son parte del presupuesto las

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partidas presupuestarias que ocasionalmente le son asignadas por el Gobierno Nacional, las asignaciones destinadas para proyectos especficos, el monto de las ventas de los productos elaborados y los ingresos de los servicios prestados en los centros del Instituto, como resultado de la capacitacin y formacin profesional impartida sin fines de lucro y los legados de donaciones y subvenciones que le son concedidos. El INAFORP ofrece formacin inicial, dirigida a jvenes y adultos sin conocimiento o experiencias previas en un oficio u ocupacin, as como formacin complementaria dirigida a trabajadores activos o temporalmente inactivos para complementar sus conocimientos o corregir sus deficiencias profesionales as como a trabajadores calificados que requieran conocimientos completos y profundos de una tcnica especfica de su ocupacin. Anualmente pasan por los 16 centros del INAFORP en nueve provincias panameas entre 20 y 23 mil alumnos. La Comisin Nacional La Comisin Nacional es el rgano con responsabilidad sobre la marcha general del INAFORP: formula los planes de trabajo anuales y controla la realizacin de las correspondientes actividades. Est integrada por el Ministro o Viceministro de Trabajo y Bienestar Social (quien la preside), el Ministro de Educacin o su representante, el Ministro de Comercio e Industria o su representante, tres representantes de los empleadores, tres representantes de los trabajadores, tres artesanos en ejercicio o independientes y tres productores agropecuarios. El rgano ejecutivo del INAFORP es la Direccin nacional. Los tres representantes de los trabajadores son designados por el Presidente de la Repblica, escogidos de una lista de seis nombres que presenta a consideracin el CONATO a travs del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social. El mismo procedimiento se aplica para la eleccin de los representantes de los trabajadores, de una lista presentada por el CONEP. Los tres representantes de los artesanos independientes y los tres productores agropecuarios son escogidos de una lista depositadas en la Gobernacin de cada provincia y comarca por los artesanos independientes y productores agropecuarios que no pertenezcan ni al CONEP ni al CONATO. Los representantes de los trabajadores, empleadores, artesanos y productores agropecuarios son escogidos por un perodo de dos aos, lo que asegura cierta continuidad en las funciones de los participantes y un conocimiento del INAFORP, lo que favorece una mejor contribucin tcnica por parte de los participantes. La Comisin Nacional se rene dos veces al mes. La agenda de las reuniones suele incluir los programas de los cursos, cuestiones presupuestarias, informe de los estados financieros y convenios con otras instituciones. Sus decisiones se toman por mayora absoluta de sus miembros en la forma de resoluciones o acuerdos. La planificacin estratgica El INAFORP se encuentra en la actualidad ejecutando un plan estratgico que empez a formularse el 8 de enero de 2000 en un seminario taller de planificacin estratgica. Parte de esta estrategia es el Plan de accin institucional INAFORP 2000-2004, que tiene el propsito de alinear la accin del Instituto con las demandas del mercado laboral, los avances tcnico-pedaggicos y el desarrollo de la organizacin de la institucin. Durante este seminario taller, se caracteriz la misin del INAFORP en los siguientes trminos: propiciar, establecer, organizar y mantener un sistema nacional que garantice la formacin profesional del recurso humano, en ocupaciones productivas requeridas por el proceso de desarrollo nacional, considerando las aptitudes, actitudes y valores

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ticomorales. Para avanzar hacia el cumplimiento de esta misin, se establecieron una serie de reas prioritarias, entre las que se encuentran la planificacin y diagnstico, el poner en marcha un sistema de planificacin sistemtico que entre sus elementos incluya un diagnstico permanente de las necesidades de formacin profesional y capacitacin en sintona con las demandas del mercado. Con la asistencia de un consultor, se establecieron las principales estrategias y lneas de poltica tras los trabajos en grupo, estrategias que fueron sometidas a las plenarias. Para establecer esta estrategias se analizaron las fortalezas de la institucin, las debilidades, las amenazas y las oportunidades. Para alcanzar los grandes objetivos del Plan de accin, el INAFORP estim que se requeran en el perodo 2000-2004 de unos 60 millones de balboas. En el marco del plan de accin institucional se establecen planes operativos anuales. Es de sealar que entre los lineamientos para el ao 2001 figura lograr la introduccin del componente de gnero en los programas de capacitacin y formacin profesional, para garantizar la mano de obra mixta, productiva y eficiente requerida en el mercado laboral as como ampliar las actividades formativas de la mujer en reas no tradicionales, procurando con ello elevar su participacin en las actividades productivas, sin discriminacin y siempre bajo el enfoque de gnero. Entre sus objetivos para este ao se encuentra el apoyar, a travs de la formacin profesional, los proyectos sectoriales y regionales de desarrollo, integrando sus acciones con las entidades pblicas y privadas que lo impulsan. El Plan operativo 2001, siguiendo las reas crticas preestablecidas, planea ejecutar 119 actividades, establece el indicador correspondiente a cada actividad, define el perodo en el que se realizarn estas actividades, establece la asesora responsable para la ejecucin de la actividad, define quin ser el responsable de asegurar que cada actividad se complete y establece los recursos necesarios para cada actividad indicando el tipo, fuente y monto necesario para su cumplimiento, segn unidad ejecutora. Cambios recientes y el papel de la Comisin Nacional Como se ha visto, en los ltimos dos aos el INAFORP ha venido realizando un proceso de autoevaluacin de sus programas y ha diseado una estrategia para los prximos aos. Tambin la institucin est poniendo en marcha un programa de seguimiento e impacto de los cursos, inexistente hasta ahora. Otro de los cambios que se han producido desde el ao pasado es la forma de orientar las necesidades de formacin. A travs de los representantes de la Comisin Nacional se trata de identificar las necesidades de formacin de cada sector (hasta ahora los programas se haban venido estableciendo como respuesta a la demanda de los alumnos). Esta identificacin de necesidades se realiza a travs de una encuesta que se entrega a cada comisionado. Mediante este sistema, por ejemplo, el representante del Ministerio de Economa seal la importancia creciente del sector de la hostelera y el turismo y del sector nutico (cruceros) y pesquero (elementos bsicos de marinera). Se estima que la realizacin de esta encuesta va a enriquecer el plan estratgico. Existe la percepcin desde la direccin nacional de que los comisionados no participan activamente en la elaboracin de estrategias, en la planificacin, y que actan ms como rgano de control. No ha habido una actitud de cambio que acompae a la nueva estrategia, quizs por falta de tiempo, por falta de informacin tcnica para hacer propuestas. Un ejemplo de esto es el artculo 20 de la ley 18, que establece que la Direccin nacional podr contar con comisiones tcnicas consultivas por rama de actividad

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econmica, cuya integracin ser paritaria entre trabajadores y empleadores. Estas comisiones tcnicas nunca se han creado. Adems, no hay colaboracin para introducir lo innovador, las nuevas tecnologas, estando el aporte de los comisionados ms centrado en la ejecucin, en el control, que en el aporte tcnico con nuevas ideas. Tambin desde el ao pasado se trata de cambiar la poltica de contratacin del profesorado, flexibilizndola y cambiando desde un sistema basado en la contratacin permanente a una mayor utilizacin de contratos cortos que permitan a la institucin a adaptarse mejor a las necesidades cambiantes de formacin. De acuerdo con la Direccin nacional, la institucin no puede crecer mientras no se reconozca la importancia de la educacin. Panam tiene mucho potencial en el sector del turismo, las exportaciones, los servicios, y de hecho han solicitado instalaciones en las reas revertidas, solicitud que todava no ha tenido respuesta, pues las empresas de las reas necesitan personal cualificado, y se constata que las necesidades de este personal se cubren con trabajadores provenientes del extranjero. La institucin tambin sufre de una falta de recursos para equipar una nueva instalacin, y han solicitado fondos FAD para contribuir a un nuevo equipamiento. La falta de recursos hace igualmente que los salarios que la Institucin paga al profesorado no sean competitivos. Existe el problema de que se forma a los instructores en el extranjero mediante un sistema de becas, y cuando regresan a Panam abandonan el INAFORP para trabajar en empleos mejor remunerados. En este sentido, la institucin ha solicitado asistencia a la OIT para ayudar a reestructurar la institucin. A pesar de que ya han hecho una consultora externa para establecer un plan estratgico, necesitaran un anlisis institucional profundo de un consultor externo que haga un plan que pueda ser presentado para financiamiento, para lo cual necesitan B/. 80,000. Tienen el problema de que no saben elaborar y presentar proyectos para presentarlos a una institucin internacional y conseguir financiacin. Los trabajadores, por su parte, reconocen un problema de financiacin y de estructuras, y una central manifest la ausencia de un objetivo claro, pues en su opinin, el INAFORP deba realizar formacin de trabajadores y la funcin que cumpla en realidad era suplir la formacin estatal, tratando de nivelar su falta de calidad. Los participantes no son, en su mayora, trabajadores, sino estudiantes. Los trabajadores tienen poco acceso a los cursos, pues se organizan normalmente en horario de da. Los trabajadores tambin reconocen que CONATO no suele llevar propuestas a la Comisin Nacional, sino que ejerce ms de control fiscalizador de la ejecucin. Esto se explica por la falta de capacidad institucional, falta de recursos para poder dedicar compaeros a tiempo completo.

El Instituto Panameo de Estudios Laborales (IPEL)

El Instituto Panameo de Estudios Laborales (IPEL) fue creado en 1973 22 como un rgano dependiente del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social. Tiene como objetivos la capacitacin sindical y el desarrollo de la educacin social y econmica del trabajador y empleador panameo, para lo cual realiza, entre otras actividades, seminarios, cursos, conferencias y charlas de capacitacin sindical y laboral, financia cursos y seminarios aprobados y autorizados por la Comisin de educacin sindical (ver infra) y organizados

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Ley nm. 74 de 20 de septiembre de 1973.

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por las propias organizaciones sindicales y colabora con otras instituciones pblicas en el desarrollo de programas educativos y de capacitacin para los obreros. El IPEL se financia con el 5 por ciento del seguro educativo, lo cual supone un presupuesto anual de 3 millones de balboas. De esa cantidad, el 15 por ciento conforma los activos del IPEL y el 85 por ciento restante se entrega a las organizaciones sindicales para la realizacin de sus actividades de formacin. Los miembros empleadores participan en los cursos organizados por el IPEL, pero no reciben fondos directamente de la institucin para que las propias organizaciones organicen actividades de formacin. Funciona a nivel nacional y para ello mantiene oficinas regionales en todo el pas. El ente regulador de las actividades desarrolladas por el IPEL es la Comisin de Educacin Sindical. Esta Comisin est integrada por el Ministro de Trabajo y Desarrollo Laboral, quien la preside, el Rector de la Universidad de Panam, dos tcnicos expertos en educacin sindical (un miembro gubernamental y un miembro empresarial), escogidos por el Organo Ejecutivo y tres representantes de agrupaciones sindicales legalmente constituidas. El secretario de la Comisin es el director tcnico del IPEL, que no tiene derecho a voto. La Comisin se rene cada dos semanas en sesin ordinaria. Las decisiones se toman por mayora de votos de los miembros presentes. Las funciones de la Comisin de Educacin Sindical son, entre otras, aprobar los programas de capacitacin o formacin que, por medio del IPEL, le presenten las organizaciones sociales legalmente reconocidas, as como tambin los programas elaborados por el propio Instituto. Las propuestas presentadas por la parte sindical normalmente son presentadas por CONATO, aunque tambin pueden ser sometidas a examen por organizaciones individuales. El Instituto edita un boletn estadstico anualmente con informacin sobre las actividades del IPEL. Segn se muestra en el boletn del ao 2000, participaron en las actividades 1.683 trabajadores procedentes de 130 organizaciones sindicales (de acuerdo con la direccin del IPEL, se ha venido tratando de incorporar a ms empleadores). De las 63 acciones educativas realizadas por el mismo IPEL durante el ao pasado, caben destacar los cursos tripartitos sobre legislacin laboral y derecho procesal, as como el curso sobre resolucin de conflictos a travs de la conciliacin, mediacin y negociacin y el curso sobre gnero. En cuanto a los fondos proporcionados a las organizaciones sindicales para la realizacin de actividades educativas, estos tiene el carcter de subsidios, por lo que no existe auditora sobre la correcta utilizacin de fondos, ni evaluacin ni fiscalidad.

3.4.

Justicia laboral tripartita: las juntas de conciliacin y decisin

Aunque las juntas de conciliacin y decisin no sean mecanismos de dilogo social propiamente hablando, suponen una forma de justicia laboral tripartita, en la que una junta constituida por un representante de los trabajadores, un representante de los empleadores y un representante gubernamental, quien la preside, tiene competencia privativa para decidir sobre los siguientes asuntos: demandas por razn de despidos injustificados, demandas mediante las cuales se reclamen cualesquiera prestaciones por una cuanta de hasta B/. 1.500 y demandas de cualquier naturaleza o cuanta de los trabajadores domsticos. Las juntas de conciliacin y decisin se establecieron mediante la ley nm. 7 de 25 de febrero

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de 1975 23, y dependen administrativamente del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social por medio de la Direccin General de las Juntas de Conciliacin y Decisin. Tienen competencia en todo el territorio nacional. El origen de las juntas fue la aprobacin del Cdigo de Trabajo en 1972, cuando se reconoci entre otras cosas la estabilidad de los trabajadores con ms de dos aos en el puesto y el reintegro al mismo cuando hubiese sido despedido sin causa justa. Se estudi entonces la forma de subsanar el retraso existente en los juzgados seccionales de trabajo, pues stos eran los encargados de resolver todas las demandas laborales. Trabajadores y empleadores mostraron entonces inters por instituir un sistema ms rpido que el proceso laboral ordinario para decidir las reclamaciones por despido injustificado promovidas por los trabajadores, siendo sta la principal competencia de los tribunales ideados con el principio que conforma la relacin laboral, empresarios y trabajadores, junto con el Estado, a fin de dirimir los conflictos laborales, surgiendo as las juntas de conciliacin y decisin. Conforme a la ley, los representantes de los trabajadores y los empleadores en las juntas se designan por el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social de listas presentadas por la CONATO y por las asociaciones de empleadores ms representativas respectivamente. Los representantes gubernamentales se designan libremente por el Organo Ejecutivo a travs del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social. Los representantes de los trabajadores y los empleadores de las juntas desempean su cargo por el perodo de un mes, prorrogable hasta por dos meses adicionales. Los representantes de los trabajadores tiene derecho a gozar de licencia no remunerada en su puesto de trabajo ordinario, siendo esta licencia computada como perodo de servicio efectivo para todos los otros efectos legales. El Estado paga el importe del salario de los representantes de los trabajadores, que no puede ser menos que B/. 500 mensuales. Los representantes de los empleadores, si son trabajadores, tienen derecho a licencia remunerada en las empresas en donde presten servicios, y el 50 por ciento de sus salarios los cubrir el Estado hasta un mximo de B/. 500 mensuales. Los representantes de trabajadores y empleadores reciben formacin por parte del IPEL previamente a cumplir sus funciones en las juntas. Las juntas son verdaderos tribunales, oficina pblicas, que tienen como funcin primordial impartir justicia laboral, y en consecuencia, sus resoluciones son actos jurisdiccionales, contando con un total de 18 juntas distribuidas en el mbito nacional 24 ms una ms que se est creando en la actualidad. La competencia de las juntas de conciliacin y decisin en su mayor parte son presentadas a travs del apoderado ante la secretara judicial, donde se verifica que el poder se encuentra debidamente otorgado. Algunos trabajadores optan por acudir a los tribunales para interponer su reclamacin a travs de la dirigencia sindical debidamente acreditada. El trabajador que no cuente con los recursos necesarios para proveerse de un abogado cuenta con la Direccin de la defensora gratuita del trabajador ubicada en el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social. La participacin de los representantes de trabajadores y empleadores en una junta determinada se realiza por sorteo el mismo da de la celebracin de la junta, as como el

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Esta ley se regula mediante la resolucin DM 20 de 1. de abril de 1975 y por el decreto ejecutivo nm. 1 de 1993. Existen 11 juntas en la provincia de Panam, y siete ms en otras provincias (la Chorrera, Aguadulce, Coln, Chiriqu, Herrera y los Santos, Veraguas y Chaguinola).

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expediente que deber ser analizado. Al comenzar la audiencia, la junta procura conciliar a las partes. De no ser posible la conciliacin, se analizan las pruebas aducidas por las partes. La audiencia se lleva a cabo en una sola comparecencia. La decisin se pronuncia al finalizar la audiencia y se notifica en el acto a las partes, salvo que, a juicio de la junta, fueran indispensable pruebas adicionales. La decisin de la junta se adopta por mayora de votos. En el ao 2000 se realizaron un total de 1.317 audiencias, mostrando un aumento claro en su utilizacin comparado con las 1.043 que se realizaron en el ao 1999. Entre septiembre de 1999 y diciembre de 2000 se dictaron 655 sentencias a favor del trabajador frente a 568 a favor del empleador. La valoracin de los actores sociales sobre el funcionamiento de las juntas es positiva, manifestndose un incremento de la participacin de los empleadores, que tradicionalmente haba mostrado ms reticencia en abandonar las labores empresariales para formar parte de las juntas. Durante los das 28 y 29 de abril de 2001 se realiz un taller tripartito con la participacin de los actores sociales para discutir el funcionamiento de las juntas y proponer medidas para la mejora en su funcionamiento.

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4.

Conclusiones: fortalezas y debilidades del dilogo social en Panam

Panam posee una rica experiencia en dilogo social, con procesos tan significativos como los Bambitos o los Coronados, que permitieron una transicin democrtica responsable y pacfica o la transicin del Canal de Panam de manos norteamericanas a manos panameas. Otros procesos importantes que han tenido lugar de una forma puntual o regular han sido el dilogo para la reforma de la caja del seguro o las negociaciones sobre el salario mnimo. La experiencia ha mostrado que en momentos en los que el consenso era clave los actores han mostrado pruebas de madurez, responsabilidad y compromiso. Los actores sociales tradicionales han participado en estos y otros procesos, y creen en el dilogo. Participan igualmente en la gestin de una serie de organismos, como la Caja del seguro social o el INAFORP. Esta participacin se ve limitada por los escasos recursos tcnicos y financieros, sobre todo de la parte sindical, que sufre la divisin y la atomizacin caracterstica en esta subregin. El fortalecimiento del dilogo social pasara por el fortalecimiento de los interlocutores sociales, de su capacidad tcnica a todos los niveles. En el estado actual de divisin existen problemas para presentar propuestas de forma concertada, tanto por la parte sindical como por la parte empresarial. Una caracterstica a destacar ha sido la participacin de otros grupos de inters en algunos de los procesos de dilogo social, como grupos de mujeres o coordinadoras de grupos indgenas, como fue el caso de los Coronados. En el proceso de discusin de la reforma de la caja del seguro social, participan unos 29 grupos, aunque las discusiones tcnicas parecen discurrir bsicamente con la participacin de los actores sociales tradicionales junto con el Gobierno. El Gobierno, y en especial el Ministerio de Trabajo, no parece ejercer su papel de promotor y facilitador del dilogo social de forma sistemtica, y, a pesar de la existencia de foros de participacin, la amenaza de abandono de las conversaciones es permanente y la desconfianza entre los actores reinante, en especial entre el Gobierno y los trabajadores. En este sentido existen problemas de falta de cultura slida de dilogo y problemas de actitudes que no facilitan las buenas relaciones laborales. Un reflejo de esto es que el actor sindical parece estar reconocido a niveles altos de dilogo, pero este reconocimiento no parece ser el mismo a niveles ms bajos en el sistema de relaciones laborales. La creacin de la Fundacin del Trabajo ha sido clave para promover el dilogo entre trabajadores y empleadores, y este papel es ampliamente reconocido por todos los sectores en Panam. Sin embargo, se observan ciertas deficiencias en su funcionamiento e impacto, como dificultad en transmitir este mejor entendimiento a niveles ms bajos; poca permeabilidad a lderes emergentes; falta de resultados concretos; o escasa capacidad para dar seguimiento de las propuestas presentadas al Gobierno. Habra que considerar tambin si la agenda desarrollada por la Fundacin pudiese reorientarse para dar cabida a temas que pudiesen tener mayor impacto en las condiciones de trabajo. Otra de las debilidades de la Fundacin es la no participacin de algunos sectores sindicales que s estn presentes en CONATO. Existe en este sentido un conflicto en el sentido que estos sectores se oponen a que la Fundacin sea el interlocutor vlido del Gobierno, como parece que el Gobierno quisiera, en lugar de CONATO. Un tema importante sera realizar una definicin de roles para la participacin en el dilogo.

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