EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO CAUCE PROCESAL DEL ARTCULO I, 8 LPAG

LAS PERSONAS JURDICAS PRIVADAS QUE EJERCEN FUNCIONES ADMINISTRATIVAS COMO ENTIDADES PBLICAS.

El Proceso Contencioso Administrativo como cauce del artculo I, 8 de la LPAG1 .

L. ALBERTO HUAMN ORDEZ 2 .

SUMARIO: I.- Introduccin. II. Las entidades de la Administracin Pblica conforme al artculo I, 8 del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General y el Derecho Administrativo Econmico. III. Los hechos que sustentan el Proceso Contencioso Administrativo en el proceso seguido contra la E.P.S. Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada. IV. Esquema empresarial de la E.P.S. Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada, procedimiento administrativo (LPAG) y el Proceso Contencioso Administrativo (LPCA) como cauce procesal de su actuacin. V. Conclusiones.

A los Dres. Ramn A. Huapaya Tapia y Vctor Anacleto Guerrero, profesores de la ctedra de Derecho Administrativo Econmico de la PUCP y de Derecho Administrativo de la UNPRG, respectivamente, por sus puntuales, meritorios y bien recibidos aportes y consejos en la elaboracin de mi Tesis para optar el Grado de Abogado por la UNPRG: La regulacin legislativa de la

interdiccin de la arbitrariedad en la Ley del Procedimiento Administrativo General-Ley N 27444 (2008).

Abogado por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo de Lambayeque, Per. Miembro de Bobadilla Senz & Asociado. Responsable de las reas de Derecho Administrativo y Constitucional. Estudios de Especializacin en Administracin de Recursos Humanos por el Instituto Peruano de Administracin de Empresas (IPAE)-Chiclayo. Discente de la Maestra en Derecho Procesal en la Universidad Csar Vallejo. Correo electrnico: [email protected]

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CAS. PREV. N 2123-2005-SAN MARTN 3 .Lima, diecinueve de abril del dos mil siete.- LA SEGUNDA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPBLICA. VISTA; la causa nmero dos mil ciento veintitrs del dos mil cinco; de conformidad con el Dictamen del seor Fiscal Supremo; en audiencia pblica llevada a cabo en la fecha; y luego de verificada la votacin con arreglo a Ley, emite la siguiente sentencia: MATERIA DEL RECURSO: Se trata del recurso de casacin interpuesto a fojas ciento ochentisis por la demandada Empresa Prestadora de Servicios Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada, contra la sentencia de vista de fojas ciento sesenta, de fecha cinco de setiembre del dos mil cinco, que confirma la sentencia apelada de fojas ciento veintinueve, de fecha veinticuatro de mayo del dos mil cinco, que declara fundada la demanda; en consecuencia nulo el procedimiento administrativo de evaluacin de personal iniciado en enero del dos mil, que dio origen a la Resolucin de Gerencia General de fojas dos; CAUSALES DEL RECURSO: El recurso [de] casacin ha sido declarado procedente mediante resolucin de fecha veintiuno de diciembre del dos mil cinco, que corre a fojas cuarenta y siete del cuadernillo, por las causales de aplicacin indebida de la Ley veintisiete mil quinientos ochenta y cuatro y contravencin de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso; CONSIDERANDO: Primero: Que, al argumentar respecto de la causal de aplicacin indebida de la Ley veintisiete mil quinientos ochenta y cuatro, la parte recurrente argumenta que la Empresa Prestadora de Servicios Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada, no es un ente administrativo, por lo tanto no corresponde que su actuacin sea revisada judicialmente en el proceso contencioso administrativo; Segundo: Que, mediante Resolucin Suprema [sic.] de fojas cincuentids se declar nulo todo lo actuado y se orden remitir los autos al Juzgado Mixto de Moyabamba para que conociera el proceso de acuerdo con la Ley veintisiete mil quinientos ochenta y cuatro, fijando de esta manera la va procedimental y la competencia del Juez encargado de los procesos contencioso administrativos, siendo est decisin definitiva y sobre cuya base se ha tramitado todo el presente proceso; Tercero: Que, adems de acuerdo con el inciso ocho artculo primero del Ttulo Preliminar de la Ley veintisiete mil cuatrocientos cuarenta y cuatro, para los fines de esta Ley, se entiende por entidad o entidades de la Administracin Pblica, las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud
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Casacin del 19 de abril de 2007 publicada en el Diario Oficial El Peruano en su seccin Sentencias en Casacin del 01 de octubre.

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de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia; Cuarto: Que, en tal virtud la demandada ha ejercido funcin administrativa, particularmente al ampararse en la Ley [sic.] veintisis mil novecientos tres 4 para realizar proceso de evaluacin de personal, en tanto el supuesto de hecho de la norma se refera a la actividad pblica, que la demandada efectivamente desarrolla como empresa municipal; Quinto: Que, de acuerdo con el artculo cuatro inciso seis de la Ley veintisiete mil quinientos ochenta y cuatro son impugnables en el proceso contencioso administrativo, las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administracin pblica, de manera que en concordancia con el citado artculo primero inciso ocho del Ttulo Preliminar de la Ley veintisiete mil cuatrocientos cuarenta y cuatro, la va procedimental aplicada en el presente proceso es adecuada; Sexto: Que, respecto a la contravencin del debido proceso la parte recurrente alega la afectacin al principio de motivacin; sin embargo no existen en las sentencias de primera y segunda instancia defectos trascendentes en dicho aspecto, por el contrario la sentencia de vista integra adecuadamente los aspectos omitidos en el fallo de la sentencia apelada y amplia la argumentacin que sustenta la confirmatoria; RESOLUCION: Por estas consideraciones declararon: INFUNDADO el recurso de casacin de fojas ciento ochentisis por la Empresa Prestadora de Servicios Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista de fojas ciento sesenta, su fecha cinco de setiembre del dos mil cinco; CONDENARON a la recurrente al pago de una multa ascendente a dos Unidades de Referencia Procesal, as como al pago de las costas y costos de la tramitacin del presente recurso; ORDENARON la publicacin de la presente resolucin en el diario oficial El Peruano por sentar precedente de observancia obligatoria en el modo y forma previsto en la ley; en los
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En realidad la norma citada por la Corte Suprema de la Repblica corresponde a la redefinicin de objetivos y mbito de accin del Banco de Materiales (BANMAT), entidad de derecho privado dependiente del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento.

La mencin a la norma materia del proceso, por consiguiente, debe dirigirse al Decreto Ley N 26903 del 24 de diciembre de 1992, dispositivo legal dado por el llamado Gobierno de Emergencia y Reconstruccin Nacional por el cual se dispona que los titulares de los Ministerios y de las instituciones pblicas descentralizadas efecten semestralmente programas de evaluacin de personal, norma que fue cumplida para descongestionar el aparato del Estado, motivando los famosos ceses colectivos. Felizmente esta norma fue derogada por el artculo primero de la Ley N 27487 publicada el 23 de junio de 2001 mediante la cual se autoriza la conformacin de comisiones encargadas de revisar los ceses colectivos en el Sector Pblico.

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seguidos por Edwin Mestanza Ramrez, sobre Nulidad de Acto Administrativo; y los devolvieron. SS. VILLA STEIN VILLACORTA RAMREZ ACEVEDO MENA ESTRELLA CAMA ROJAS MARAVI.
I.- INTRODUCCIN:

Como es comn concebir en la actualidad de nuestro Derecho Pblico no solo nacional sino tambin sudamericano 5 , el sentido que ha tomado el concepto de las entidades pblicas ha sido, a diferencia de una concepcin tradicional hasta antes de 1990, aplicado a aquellos entes pblicos tradicionalmente concebidos como son los clsicos poderes funcionales ms otros rganos pero extendido junto a otros que no siendo en estricto parte de la estructura del Estado, cumplen el cometido de la prestacin efectiva de servicios pblicos 6 o en todo caso asumen una funcin administrativa mediante concesin, delegacin o autorizacin del Estado conforme a normas especficas, contribuyendo a partir de all al bienestar general.

La Repblica de Argentina a travs de su Parlamento sancion la Ley N 23.696 en el marco de privatizacin de entidades que antes eran pertenecientes al Estado y hoy a los particulares; cambiando as el clsico esquema del Derecho Pblico. De lo cual se asume que en el bienestar general de la Nacin argentina intervienen, desde el molde de Constitucin Econmica propagado desde la globalizacin del nuevo liberalismo, el Estado mnimamente- como los privados.

En auspicio de considerarse la huida del Derecho Administrativo como parte del nuevo Esdtado peruano corre la jurisprudencia de la STC N 0009-2007-PI/TC y acumulados, fdm. 2 (Sirumbal Ramos y 8.438 ciudadanos y Congresistas de la Repblica contra diversos artculos de la Ley N. 28925, Ley que Modifica la Ley N. 27692, Ley de creacin de la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional APCI, y la Ley N. 28875, Ley que crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperacin): En el Derecho comparado se observa que uno de los principales procesos de fortalecimiento del Estado social, expresin entendida como Estado que ha permeado a la sociedad y como Estado que la sociedad ha permeado; consiste en la progresiva sustitucin de la gestin directa y con medios propios de la Administracin de los servicios pblicos asistenciales, por formas diversas de regulacin y financiacin de su prestacin por entes de la sociedad civil o el llamado tercer sector.

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En la decisin objeto de la Casacin N 2123-2005-SAN MARTN 7 expedida por la Sala Segunda de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la Repblica se analiza el papel de entidades de derecho privado que cumplen funciones administrativas como entidades pblicas; en el caso en concreto, se trata de la Empresa Prestadora de Servicios Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada que en el marco de un procedimiento administrativo somete a su personal a evaluacin, resultado decisorio sometido al proceso de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo-Ley N 27584.
II. LAS ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONFORME AL ARTCULO I, 8 DEL TTULO PRELIMINAR DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO ECONMICO:

La Ley del Procedimiento Administrativo General-Ley N 27444 (en adelante LPAG) de lleno al abrir su marco normativo, establece el catlogo de las entidades de la Administracin Pblica. Sin embargo es puntual en lo que nos interesa como idea fuerza de este trabajo, cuando seala en su artculo I, inciso 8 de de su Ttulo Preliminar como parte de las entidades pblicas a determinadas entidades que no formando parte del esquema de poder pblico, son catalogadas como entidades de la Administracin en cumplimiento a determinados aspectos 8 .
Por error se ha asignado a la casacin materia de nuestras glosas, como una de corte previsional, cuando ms bien el proceso contencioso iniciado es laboral y no relativo a pensiones.
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Artculo I TP LPAG.- mbito de aplicacin de la Ley: La presente Ley ser de aplicacin para todas las entidades de la Administracin Pblica. Para los fines de la presente Ley, se entender por "entidad" o "entidades" de la Administracin Pblica: 1. El poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados 2. El poder Legislativo; 3. El poder Judicial 4. Los Gobiernos Regionales 5. Los Gobiernos Locales 6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren autonoma. 7. Las dems entidades y organismos proyectos y programas del estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen; y 8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funciones administrativas, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.

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La Administracin Pblica no es ms la sumatoria de aquellas instituciones concebidas del modo clsico, sino tambin otras de corte especial, que no siendo en realidad parte del aparato pblico entran en los supuestos de entidades de la Administracin Pblica; por tanto pasibles de control judicial con el proceso

contencioso administrativo siempre que su actuacin se sostenga en el Derecho Administrativo, escrutinio judicial que no admite otro rgano contralor general
ms que el juzgador de justicia administrativa de la LPCA cuando se trata de una lesin de derechos subjetivos de los administrados. Una estructura clsica apuntaba al entendimiento de la entidad como una organizacin destinada al bienestar general, posicin asumida desde la estructura del Estado. Cambia esto en la dcada del 90 cuando el fenmeno de desregulacin de servicios pblicos dentro del Derecho Administrativo Econmico se atreve a cambiar diametralmente el esquema concebido y hasta entonces prevalente y tratado como dogma; posicin desde la cual el Estado comienza por vender las empresas suyas, pero las dedicadas a las de servicios pblicos (v.gr. saneamiento, telecomunicaciones) entrega a los poderes pblicos municipales, quienes para dotar de eficiencia y eficacia la prestacin de los servicios a su cargo, optan dentro del marco de su organizacin por un programa empresarial dirigido desde la Ley General de Sociedades-Ley N 26887 (LGS), cual si fuera un privado ms. De all que en la actualidad del Derecho Administrativo, existan entidades

bajo rgimen privado que al prestar un servicio pblico o ejercer funciones administrativas segn normas especificas califiquen como entidades de la Administracin Pblica y no como simplemente privadas, dado que con esa labor tambin estn cumpliendo con la bsqueda del bienestar general, asignado de comn al Estado pero que en la actualidad admite un esquema de permeabilidad
con el artculo I, 8 de la LPAG en su Ttulo Preliminar.
III. LOS HECHOS QUE SUSTENTAN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO SEGUIDO CONTRA LA E.P.S. MOYABAMBA SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA:

La decisin judicial recada en la Casacin N 2123-2005-SAN MARTN del 19 de abril de 2007 que expide la Corte Suprema de Justicia de la Repblica a

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travs de su Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social es la de declarar infundado el recurso impugnativo presentado a la alta sede de justicia de la Nacin. Recurso presentado por la Empresa Prestadora de Servicios Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada, empresa de la Municipalidad Provincial de Moyabamba, en la regin San Martn; pero que la Corte Suprema decide acoger desfavorablemente al no casar la sentencia contradicha en ltima sede judicial, fallo sustentado en los hechos siguientes a describir: - El ciudadano Mestanza Ramrez interpone proceso contra la Empresa Prestadora de Servicios Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada en va de jurisdiccin administrativa, proceso signado con la Ley N 27584, solicitando como pretensin la nulidad del acto administrativo consistente en la Resolucin de Gerencia por la que se acuerda la evaluacin del personal de la entidad demandada en consonancia con el Decreto Ley N 26903. - Dicha pretensin es declarada fundada en primer grado y confirmada en segundo grado. Nulo en consecuencia el procedimiento administrativo de evaluacin de personal iniciado en el mes de enero de 2000. Ante ello, la demandada activa los medios de impugnacin de decisiones judiciales con la casacin, arguyendo que por su estructura empresarial no entra en los supuestos de entidad de la Administracin Pblica, no siendo pasible de ser ventilado el conflicto de intereses generados entre las partes por el proceso de la LPCA. - Admitido a trmite el recurso de casacin, ste se sustenta por las causales de: a) aplicacin indebida de la norma procesal contenciosa administrativa, cual es la Ley N 27584 o LPCA y b) contravencin de las normas que garantizan un debido proceso. - Para el caso de la causal a) se argumenta que la Empresa Prestadora de Servicios Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada no es una entidad de la Administracin, no siendo entonces objetable, segn argumenta sus decisiones materializadas en el acto administrativo cuestionado con la LPCA.

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- En cuanto a la causal b) no se logra convencer al Tribunal de Casacin que se est en presencia de contravencin al debido proceso como causal casatoria; siendo antes bien que el mencionado Tribunal afirma que el fallo de la Sala respectiva ha encajado aspectos motivatorios ausentes del primer fallo; no cabiendo amparar el examen lgico de la norma por parte de la Corte Suprema ya que la misma ha sido en su debida oportunidad, correctamente aplicada e interpretada. De modo ulterior nos dice la Corte Suprema que aquellas entidades privadas que no siendo parte del organigrama estatal pero prestan servicios pblicos o realizan funciones administrativas o desempean ambos papeles a la vez -como es el caso de la empresa demandada- encajan con perfeccin en los supuestos de entidades de la Administracin Pblica, por ello sus actuaciones sujetas al Derecho Administrativo caben ser evaluadas por la justicia administrativa.
IV. ESQUEMA EMPRESARIAL DE LA E.P.S. MOYABAMBA SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (LPAG) Y EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (LPCA) COMO CAUCE PROCESAL DE SU ACTUACIN:

La Ley General de Sociedades-Ley N 26887 (LGS) de principio, no consigna en su texto la definicin de la institucin materia del Derecho societario como es la sociedad. Ya que solo nos dice en su artculo inaugural que, quienes constituyen tal figura jurdico-comercial convienen en el aporte de bienes y servicios para el ejercicio en comn de desarrollo de actividades econmicas forman la misma. En cuanto a la sociedad de responsabilidad limitada o en abreviaturas S.R.L., es una sociedad que est dividida en participaciones iguales, acumulables e indivisibles; no pasibles de su incorporacin en ttulos valores ni de modo igual, denominarse acciones. Este es el esquema que adopta la institucin demandada. Si nos detenemos en que la Empresa Prestadora de Servicios Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada como su nombre mismo le indica, es una persona jurdica de derecho privado sujeta a las normas de naturaleza societaria, quedara claro su naturaleza netamente no estatal. No obstante, al abocarse an dentro de ese esquema empresarial, a la prestacin de servicios pblicos es lgico poder cuestionar la decisin de sus actos como de sus omisiones dentro del proceso de la LPCA pues es tenida para efectos

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del proceso correspondiente como entidad de la Administracin Pblica 9 dada su pertenencia a la Municipalidad Provincial de Moyabamba, en la regin San Martn. Su condicin pblica y no privada no se pone en duda cuando adems de la prestacin efectiva de servicios pblicos inicia a su personal, un procedimiento administrativo de evaluacin de personal, merced a una norma aplicable al personal del Sector Pblico como es el Decreto Ley N 26903. Norma legal dada por el Poder Ejecutivo en el marco de racionalizacin de personal adoptado la dcada del 90 en dicha esfera laboral no privada, por la cual se dispona que los titulares de los Ministerios y de las instituciones pblicas descentralizadas cumplan con efectuar semestralmente programas de evaluacin de su personal 10 .

Artculo 1 LPCA.- Finalidad: La accin contencioso administrativa prevista en el Artculo 148 de la Constitucin Poltica tiene por finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las

actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Para los efectos de esta Ley, la accin contencioso administrativa se denominar proceso contencioso administrativo. Los textos consignados en cursivas nos corresponden.
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El Decreto Ley N 26093 cuya sumilla es: Disponen que los titulares de los Ministerios y de las Instituciones Pblicas Descentralizadas debern cumplir con efectuar semestralmente programas de evaluacin de personal estableca como causal de cesacin de la relacin de trabajo en el Sector Pblico la excedencia del nmero de personal de las entidades pblicas.

Citamos para orientar al lector, 2 de sus 3 artculos, por resultar relevantes para entender a cabalidad el fallo en casacin glosado: Artculo 1: Los Titulares de los distintos Ministerios y de las Instituciones Pblicas Descentralizadas, debern cumplir con efectuar semestralmente programas de evaluacin de personal de acuerdo a las normas que para tal efecto se establezcan. Autorzase a los referidos titulares a dictar las normas necesarias para la correcta aplicacin del presente dispositivo, mediante Resolucin. Artculo 2: El personal que de acuerdo a lo dispuesto en el artculo anterior no califique, podr ser cesado por causal de excedencia. Como se ha precisado esta norma evidentemente contraria al plexo normativo resulta derogada por el artculo 1 de la Ley N 27487, norma publicada el 23 de junio de 2001 en el marco revisorio de normas inconstitucionales, seguido por el Gobierno instaurador de la legitimidad del poder pblico en el Per en aquel ao.

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En base a esta norma es que la empresa empieza la evaluacin de personal mediante un procedimiento administrativo. Como se sabe, conforme al dictado de la LPAG, representa ste el conjunto organizado y coherente de actos y diligencias a ser tramitados en las entidades, reservados a la emisin de un acto administrativo generador de efectos jurdicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados 11 . Entra en este sentido el procedimiento seguido por la Empresa Prestadora de Servicios Moyabamba Sociedad de Responsabilidad Limitada, institucin que al igual que adopta un esquema empresarial se desenvuelve en la prestacin de servicios pblicos calificando como entidad para efectos procesales. La utilizacin del procedimiento de evaluacin de personal se hace, ms an conforme a lo precisado en el Decreto Ley N 26903, norma legal del 28 de diciembre de 1992 por la cual se dispone que los titulares de los Ministerios y de las instituciones pblicas descentralizadas cumplan con efectuar semestralmente programas de evaluacin de su personal; pretexto para una regularizacin a ultranza de los servidores del Estado asumida por el Gobierno de aquel entonces. Entonces se nota que el ejercicio de funciones administrativas que culminan en el acto administrativo consistente en la Resolucin de Gerencia General sometida a revisin jurisdiccional, se hace en relacin a dichas funciones. Nos detenemos en este punto para hacer la pregunta que sigue: cundo hablamos de funcin administrativa? El autor nacional RUIZ ELDREDGE a este respecto nos ilustra: () comprende la funcin administrativa- tanto actividades jurdicas como operaciones materiales de los diversos rganos de poder del Estado. Consiste en actos jurdicos creativos de normas generales (reglamentos) o de derechos subjetivos; as como quehacer concreto y material vinculado a los fines del Estado 12 . Si tomamos por consiguiente la cita transcrita veremos que la actuacin sometida al juzgador entra en el esquema funcional pblico 13 .
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Artculo 29 LPAG.-Definicin de procedimiento administrativo: Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo que conduzca efectos jurdicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.

RUIZ ELDREDGE, Alberto: Manual de Derecho Administrativo. Gaceta Jurdica S.A., 1 edicin, Lima, setiembre 2000, p. 21.
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Recurdese que la funcin administrativa en su ejercicio se materializa de comn en el acto administrativo como en el presente caso- adems de los actos de la Administracin. Adems se tiene al reglamento. Como forma patolgica califica igualmente la va de hecho, esto es las actuaciones administrativas no sustentadas en la actuacin formal de la Administracin Pblica, sin sustento de acto administrativo alguno, actuacin puramente material o vulneratoria del ordenamiento jurdico constitucional o legal. Y finalmente los contratos celebrados por la Administracin Pblica. Advertimos que la adopcin de un esquema empresarial de una entidad prestadora de un servicio pblico y de otro lado el ejercicio de funcin administrativa fusionan la viabilidad de considerar a una persona jurdica de derecho privado con estas caractersticas como una entidad pblica, por ello viable el proceso contencioso administrativo peruano con la LPCA; lgica que se sigue a nivel del continente tal como se observa a modo de gua en la Repblica de

La Corte de Casacin de la Repblica asume que conforme a las normas de la LPAG y en concreto respecto de su artculo I, 8 del Ttulo Preliminar, la funcin administrativa -recogiendo el parecer de MORN URBINA- no es privativa nicamente de los estamentos del Estado, obrando de forma igual la concurrencia de entidades privadas desde el fenmeno de Estado mnimo. El procedimiento seguido ante ella se rige ergo por la norma general procedimental o LPAG, de resultas que ser el proceso de la LPCA el indicado para cuestionar en lo jurisdiccional la decisin tomada. En la Consulta Previsional N 001764-2006 del 09 de agosto de 2006, respecto al conflicto negativo de competencia entre el 3 Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo y la 3 Sala Laboral de Lima en cuanto a la va procedimental sobre impugnacin de actos administrativos de una entidad privada como es la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador que brinda el servicio pblico de pensin de jubilacin, el voto singular del Vocal Supremo Acevedo Mena es que conforme al fundamento casatorio dcimo () la Ley veintisiete mil cuatrocientos cuarenta y cuatro () comprende para los efectos de su aplicacin dentro del concepto de: entidades de la

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Administracin Pblica a: las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia segn el tenor del numeral ocho del articulo primero de la Ley del Procedimiento Administrativo General (); esto es que de acuerdo al fundamento siguiente () la normativa vigente confiere una categora funcional a la entidad que ejerza la funcin administrativa, la cual se regir, respecto a los servicios pblicos, por la Ley veintisiete mil cuatrocientos cuarenta y cuatro
(). Los textos de la consulta judicial precisados en cursivas nos corresponden.

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Argentina, especficamente en los Cdigos Procesal Contencioso Administrativo de las provincias de Crdova 14 y Buenos Aires 15 . Esta precisin no queda en manos solamente de la regulacin legislativa sino tambin se aade a ello la nota de creacin jurisdiccional del Derecho con la jurisprudencia, o derecho vivo como alguna vez lo llam D ORS. La clave la proporciona en el escenario de Derecho Comparado, el Tribunal Constitucional espaol (TCE) el mismo que en la STCE N 14/1986 de 31 de enero, fundamento jurdico octavo, consagr la existencia de entidades pblicas cuyo esquema organizacional venia desde notas del Derecho Privado, adquiriendo forma societaria; tcnica que muy a pesar de ser utilizada no debe ser tomado como un abandono de la regulacin en nota administrativa. Siendo as, es meritorio la transcripcin del mencionado razonamiento constitucional espaol: () en la actualidad [adquiere] carta de naturaleza la creacin por la Administracin de entes institucionales bajo formas privadas de personificacin, muy en particular bajo la forma de sociedades annimas, lo que conduce a la actuacin bajo un rgimen de Derecho Privado de entes que se han
El Cdigo Procesal Contencioso-Administrativo de la provincia de Crdoba en su parte inaugural del Captulo I dedicado a los principios generales de la materia contencioso administrativa advierte: Artculo 1: Corresponde la jurisdiccin contencioso administrativa a las causas que se promuevan por parte legtima, impugnando los actos administrativos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial del Estado Provincial, del Tribunal de Cuentas de la Provincia; de las entidades descentralizadas autrquicas, de las Municipalidades y de cualquier otro rgano o ente dotado de potestad pblica, con facultad para decidir en ltima instancia administrativa, siempre que concurran los siguientes requisitos: () b) Que sea consecuencia del ejercicio de la funcin administrativa (). Los textos en cursivas nos corresponden. Artculo 3: A los efectos de la presente ley se consideran como parte del proceso, legitimados activos o pasivos, a: () b) La Administracin: La Provincia, las Municipalidades, las entidades descentralizadas autrquicas y las personas jurdicas que ejerzan funcin administrativa por autorizacin o delegacin estatal, en defensa de sus prerrogativas o competencias administrativas, y por lesividad de sus actos administrativos irrevocables.
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A su vez el Cdigo Procesal Contencioso-Administrativo de la provincia de Buenos Aires seala la procedencia del proceso de justicia administrativa en la norma que sigue:

Artculo 1: Corresponde a los Tribunales Contencioso Administrativos el conocimiento y decisin de las pretensiones que se deduzcan de los casos originados por la actuacin u omisin, en el ejercicio de funciones administrativas de los rganos de la Provincia, los Municipios, los Entes descentralizados y otras personas con arreglo a las prescripciones del presente Cdigo. Los textos en cursivas nos corresponden.

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personificado bajo una forma jurdica pblica () Parece claro que, como observa la doctrina, la instrumentalidad de los entes que se personifican o que funcionan de acuerdo con el Derecho Privado, remiten su titularidad final a una instancia administrativa inequvocamente pblica, como pblico es tambin el mbito interno de las relaciones que conexionan dichos entes con la Administracin de la que dependen, tratndose en definitiva de la utilizacin por la Administracin de tcnicas ofrecidas por el Derecho Privado, como un medio prctico de ampliar su accin social y econmica. Se ha dicho tambin que la forma mercantil supone la introduccin en el trfico de una entidad que externamente, en sus relaciones con terceros, va a producirse bajo un rgimen de Derecho Privado, pero internamente tal sociedad es realmente una pertenencia de la Administracin () un ente institucional propio de la misma, y a estos conceptos responde la regulacin legal espaola. La nota de jurisprudencia es decisoria ya que lo que hace es construir un razonamiento donde los poderes pblicos por ms tcnicas extra administrativas que utilicen, terminan siendo poderes pblicos. Bajo lo dicho es puntual la concordancia con el fundamento quinto de la decisin casatoria por el cual al estar la demandada dentro de los alcances de la LPAG termina siendo procedente por los alcances del artculo 4, 6 de la LPCA de someter por tanto a la va procesal detallada, las actuaciones administrativas recadas sobre el personal dependiente al servicio de las entidades pblicas16 , realizadas como se detalla en el fallo de la Corte Suprema de la Nacin dentro de actuaciones administrativas y no privadas. De all que la LPCA es la va procesal de justicia en la que se ventile

oportunamente y de forma idnea el debate del conflicto de intereses con relevancia jurdica materia de Casacin, cuando con la justicia administrativa se
active dicha norma procesal cuyo trabajo no es tanto ejercer un control de legalidad sobre el procedimiento administrativo y con su producto, el acto administrativo como la defensa de los derechos subjetivos de toda persona.

Artculo 4,6 LPCA.- Actuaciones impugnables: Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuacin realizada en ejercicio de potestades administrativas. Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas: () 6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Administracin Pblica.

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El Tribunal de Casacin en situacin que debe ser objetada, pierde la oportunidad de reafirmar el actual carcter del proceso de la LPCA: Carcter doble, atendible no solo a lo objetivo, ergo controlar la legalidad de las actuaciones administrativas de las entidades sino tambin subjetivo, como es la satisfaccin de las pretensiones iniciadas contra las Administraciones Pblicas, entrando en ellas la demandada; no dndole la razn con la decisin judicial asumida, declarando en consecuencia infundado con acierto el recurso impugnativo interpuesto. Hacemos notar a los integrantes del Tribunal casatorio que ste es un proceso que tambin le ha sido asignado la tutela de los derechos fundamentales; los cuales no son ya objeto de proteccin con nicamente los procesos constitucionales. Sino adems a travs de otros procesos, incluido como resulta prudente, el de la Ley N 27584 a cargo del Poder Judicial. Obra igualmente un precedente vinculante a ser cumplido por todos los jueces y Tribunales de la Nacin, por el que se ha dejado en claro que la justicia

administrativa es la va normalmente satisfactoria de las pretensiones en materia laboral de corte pblico planteadas a la judicatura.
El proceso contencioso administrativo del artculo 148 de la Constitucin de 1993 tiene de modo ulterior por finalidad el control jurdico por el Poder Judicial

de las actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, algo que se ha
omitido en la resolucin glosada para dotar de mayor fuerza el razonamiento de los jueces. Esto porque como se hace saber en la STC N 0206-2005-PA/TC (Bayln Flores vs. E.P.S. EMAPA HUACHO S.A. y otro) que en importante considerando, precedente vinculante conforme al tercer punto de la parte resolutiva del fallo supralegal: Va procedimental igualmente satisfactoria para la proteccin del derecho al trabajo y derechos conexos en el rgimen laboral pblico 21. Con relacin a los trabajadores sujetos al rgimen laboral pblico, se debe considerar que el Estado es el nico empleador en las diversas entidades de la Administracin Pblica. Por ello, el artculo 4. literal 6) de la Ley N. 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, dispone que las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Administracin Pblica son impugnables a travs del proceso contencioso

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administrativo. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional estima que la

va normal para resolver las pretensiones individuales por conflictos jurdicos derivados de la aplicacin de la legislacin laboral pblica es el proceso contencioso administrativo, dado que permite la reposicin del trabajador
despedido y prev la concesin de medidas cautelares 17 . Tal parece que hasta la fecha, las decisiones judiciales siguen congeladas en el tiempo al calificar al contencioso administrativo como un proceso al acto y no como un proceso de jurisdiccin plena o de ambos a la vez en la misma sentencia. La cita de HUAPAYA TAPIA es la ms oportuna en este momento para hacer notar el poder de nuestro proceso de justicia administrativa: () El proceso contencioso administrativo () no es una instancia casatoria, nomofilctica, de mera revisin de formalidades, o de una comprobacin del ajuste de la actuacin administrativa previa a los imperativos de la legalidad (...) 18 . Tal como hemos detallado con estas breves lneas dedicadas al artculo I, 8 de la LPAG en su Ttulo Preliminar y a su control judicial con la LPCA, el proceso administrativo es mucho ms que eso. Es al igual que proceso encargado al Poder Judicial, justicia y realidad y ha venido para quedarse, guste o no.
V. CONCLUSIONES:

1. Con la LPAG las entidades pblicas no son ya las clsicamente as entendidas sino tambin las que cumplen desplazando al Estado el cometido de la prestacin efectiva de servicios pblicos o en todo caso asumen una funcin administrativa mediante concesin, delegacin o autorizacin del poder pblico. 2. Una desplazada estructura clsica apuntaba al entendimiento de la entidad como una organizacin destinada al bienestar general desde el Estado. Ahora esto se ha asignado a los particulares como a los mismos poderes pblicos en el
17

STC N 0206-2005-PA/TC, fdm. 21 (Bayln Flores vs. E.P.S. EMAPA HUACHO S.A. y otro). Los textos en cursiva son nuestros.

18

HUAPAYA TAPIA, Ramn A.: Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Jurista Editores E.I.R.L., Lima, mayo 2006, p. 485.

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nivel local de colaboracin estatal pero desde un esquema estrictamente no pblico: Desregulacin de servicios pblicos + Derecho Administrativo Econmico. 3. La entidad municipal demandada va proceso contencioso administrativo es una Sociedad de Responsabilidad Limitada abocada a la prestacin de servicios pblicos, por lo cual clasifica como entidad de la Administracin Pblica y en virtud a ello despliega su derecho empresarial laboral para calificar va procedimiento administrativo de evaluacin de personal a sus trabajadores. De all que su esquema de desenvolvimiento empresarial es perfectamente compatible con su condicin de entidad de la Administracin Pblica; ms an al utilizar en dicho procedimiento administrativo una norma por la cual los titulares de los Ministerios y de las instituciones pblicas descentralizadas deban cumplir con efectuar semestralmente programas de evaluacin de su personal. 4. Si se toma en cuenta que funcin administrativa conforme a la doctrina es todo quehacer concreto y material vinculado a los fines del Estado, no cabe duda que la decisin asumida por la demandada es tal; por ello perfectamente fiscalizable por la LPCA pues tal finalidad estatal la tienen los privatus., conforme al modelo econmico de Estado mnimo. 5. Entonces manifestamos nuestro acuerdo con la Casacin sostenida por la Corte Suprema, de all que la empresa demandada este dentro de los alcances de la LPAG y de la LPCA por ser de la Municipalidad Provincial de Moyabamba. Sin embargo la decisin asumida por los altos magistrados pierde la oportunidad de reafirmar lo objetivo (control de la legalidad de las actuaciones administrativas) + lo subjetivo (satisfaccin de las pretensiones iniciadas contra en el conflicto en la relacin administrados-Administraciones Pblicas) del proceso de la LPCA pues con l, se asume el total e incondicional control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.