La seleccin de instrumentos de poltica ambiental

Problemas tericos y consideraciones prcticas

Clifford S. Russell y Philip T. Powell

Washington, D.C. Diciembre de 1997 No. ENV-102

Clifford S. Russell es Director del Instituto de Estudios de Poltica Pblica de la Universidad Vanderbilt de Nashville (Tennessee), en la que ejerce adems el cargo de Profesor de Economa y Poltica Pblica. Ha escrito gran nmero de trabajos sobre el diseo, la supervisin y la aplicacin de instrumentos de poltica ambiental. Philip T. Powell es Profesor Auxiliar Visitante de Economa en Vanderbilt. El presente documento fue revisado por Sergio Ardila, Helena Landazuri, Mario Niklitschek, Gil Nolet, Bill Savedoff, Raul Tuazon y William Vaughan del BID. Este documento fue publicado originalmente en ingls en junio de 1996. Las opiniones expresadas son las de los autores y no representan la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

Indice

Resumen

Introduccin

Observaciones sobre los instrumentos de poltica ambiental

El marco institucional en los pases en desarrollo

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Algunas recomendaciones acerca de los instrumentos de poltica ambiental y de su evolucin

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Algunos datos acerca de los instrumentos de poltica ambiental que se estn empleando en Amrica Latina 31

Observaciones finales

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Apndice:

Una breve resea de los argumentos tcnicos relativos a la seleccin de instrumentos de poltica ambiental 38

Glosario de trminos tcnicos

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Referencias

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Resumen
El inters en los problemas ambientales de los pases en desarrollo ha dado lugar a una cantidad cada vez mayor de obras tericas sobre la seleccin de instrumentos de poltica, en las cuales se tiende a propugnar que los pases en desarrollo adopten y establezcan sistemas de manejo basados en incentivos econmicos (a veces denominados incentivos de mercado), como permisos negociables (para contaminar el medio ambiente o imponerle otra carga) o, mejor an, un cargo por unidad de acto nocivo para el medio ambiente. Los argumentos en que se basan consisten primordialmente en que los incentivos econmicos constituyen las soluciones de ms bajo costo de los problemas ambientales y, en segundo lugar, en que entraan un doble dividendo, al devengar ingresos para gobiernos que tropiezan con problemas econmicos y suelen tener sistemas tributarios mal diseados y mal administrados. En el presente informe se analiza desde distintos puntos de vista si esta receta general es o no acertada. En primer lugar, se elucidan los antecedentes del debate sobre los instrumentos y la terminologa de la clasificacin de stos. En particular, se rechaza la expresin comando y control como denominacin comn de todos los instrumentos que no consisten en incentivos econmicos, sobre la base de que debera aplicarse nicamente a un pequeo subgrupo de esas alternativas, las que especifican, a la misma vez, qu se ha de hacer y en qu forma. En segundo lugar, se impugna el argumento de la eficiencia esttica para recomendar incentivos econmicos sobre la base de que alcanzar la eficiencia esttica en el caso general en que la ubicacin importa, entraa una carga muy pesada de informacin y clculo, ya sea para el organismo responsable (de los cargos) o para las fuentes propiamente tales (permisos negociables de calidad ambiental). Hay un segundo problema, que se refiere a la otra cara de la moneda del doble
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dividendo, en el sentido de que los pagos de transferencia que entraan pueden ser muy cuantiosos, de hecho, del mismo orden de magnitud que el costo en recursos del control de la actividad por la que se cobra. Por ltimo se seala que falta una segunda preferencia, que justifique propugnar algn tipo de cargo en comparacin con otras formas de regulacin. Puede establecerse una relacin entre las necesidades de informacin centralizada que entraa el objetivo de la eficiencia esttica y la capacidad del gobierno en general. En relacin con este concepto se procede a analizar la evolucin de la capacidad del gobierno como parte del proceso de desarrollo, utilizando como tipologa un modelo tradicional, de transicin y moderno. En la parte relativa a las instituciones se indica en qu forma cabe prever que han de evolucionar los sectores comercial/industrial y rural de los pases latinoamericanos, al menos segn las tendencias econmicas actuales. Las advertencias que se formulan en cuanto a las propiedades econmicas de los instrumentos de incentivo econmico y de la capacidad del gobierno en comparacin con las exigencias que imponen esos instrumentos, considerados en su conjunto, dan lugar a una serie de recomendaciones que: < < se ajustan al grado de desarrollo institucional del pas de que se trate; son muy distintas, especialmente respecto de la etapa tradicional del desarrollo, de las recomendaciones que figuran en el resto de la bibliografa sobre instrumentos; y ven con mejores ojos los instrumentos econmicos a medida que el grado de capacidad institucional se acerca al de un modelo moderno.

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El informe concluye con una relacin preliminar de lo que se est haciendo en la prctica en Amrica Latina. Se observan varios intentos de emplear instrumentos econmicos en los pases con mayor desarrollo institucional. En todo caso, tambin parece haber en curso otros experimentos con otros instrumentos. Los pases con menor desarrollo

institucional parecen estar haciendo menos en general y no slo en cuanto a la aplicacin de incentivos econmicos. Se sugieren posibles razones para ello pero no es posible dar una respuesta definitiva sin un volumen considerable de investigacin en el terreno.

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Introduccin

Orientacin Los expertos en desarrollo han descubierto el medio ambiente y la sostenibilidad y unos pocos especialistas en economa del medio ambiente han descubierto a los pases en desarrollo, cuya combinacin de problemas plantea especiales dificultades. Todo este descubrimiento mutuo ha dado lugar a un enorme entusiasmo (en algunos casos ms moderado, en otros menos) con los instrumentos econmicos de poltica ambiental como receta para los pases en desarrollo (Anderson, 1990; Eskeland y Jimnez, 1992; Bernstein, 1993; Bruce y Ellis, 1993; Panayatou, 1994; Hansen, 1995; Andrew, 1995; Consejo de las Empresas para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina, 1995 y Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, 1995). Dicho entusiasmo no es sorprendente dado el tono positivo con que las obras relativas a la economa del medio ambiente se refieren a los instrumentos de poltica. Menos an cabe sorprenderse cuando se agrega el doble dividendo que, segn se dice, arrojan los instrumentos tales como los cargos o tarifas. Se dice que este doble dividendo se produce porque un impuesto sobre algo malo reduce el peso muerto total impuesto en la economa cuando reemplaza como fuente de ingreso pblico un impuesto sobre algo bueno, como el trabajo (vase un comentario crtico en Bohm, 1995). Este informe no representa un antdoto al entusiasmo respecto de los incentivos econmicos para la administracin del medio ambiente en los pases en desarrollo. Ms bien es nota de advertencia que reviste cuatro formas.

En primer lugar, los resultados de eficiencia esttica que son fundamentales en la teora de los instrumentos de incentivos econmicos son dbiles. Incluso en el contexto de los pases industrializados, hay que tener en cuenta: < El elevado precio de ese logro, en el caso general, desde el punto de vista de los conocimientos y la capacidad de clculo que tiene el organismo ambiental (o la complejidad del cuasi mercado que hay que crear). La inexistencia de un resultado que constituya una segunda preferencia y garantice que sea mejor tener algn tipo de incentivo econmico que optar por algn otro camino regulador. Las dificultades que plantean los elementos dinmicos del problema, como la inflacin, y los cambios en la estructura industrial y en la tecnologa.

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En segundo lugar, cuando es un pas en desarrollo el que tiene que proceder a la seleccin, hay otro elemento que debe ocupar un lugar central: el de la capacidad institucional. En ningn caso va a ser ms fcil introducir y administrar un sistema de manejo ambiental en los planos regional o nacional en base a uno u otro instrumento de incentivo econmico que utilizar una solucin de carcter regulador. En la mayora de los casos, de hecho ser considerablemente ms difcil. En tercer lugar, una de las afirmaciones centrales que se hacen en el presente informe consiste en que, de todos los criterios posibles utilizados para una

seleccin entre instrumentos, el ms importante para pases en desarrollo es la compatibilidad institucional. Con esto no queremos decir que los instrumentos de incentivo econmico jams hayan de ser apropiados en un pas en desarrollo. Sin embargo, lo que aducimos como postulado general es que sern ms adecuados para aplicarlos a problemas y en situaciones similares a las del mundo industrializado. En cuarto lugar, como da a entender lo que antecede, incluso en un pas en desarrollo existen vastas diferencias en cuanto a las categoras de problemas y a los marcos institucionales. Para que una recomendacin sea til, necesariamente tendr que apuntar a un problema concreto y a un marco concreto. Sera lamentable que un entusiasmo general, pero ingenuo, con los incentivos econmicos en la gestin del medio ambiente llevara a adoptarlos donde no son apropiados.

a una variedad de posibles instrumentos y sus caractersticas, en un contexto tanto dinmico como esttico. Al mismo tiempo, se evalan las posibilidades de determinar una segunda preferencia (En esta seccin el cuerpo del informe es complementado con un apndice tcnico). En la segunda seccin despus de la introduccin se vuelve al tema del marco institucional, con subsecciones relativas a los aspectos pblico y privado (o de mercado) de ese marco. Luego, se consolidan los datos institucionales y econmicos y se trata de impartir orientacin general acerca de los tipos de instrumentos que parecen ms promisorios en diversas combinaciones de circunstancias (por ms que no se intente agotar todas las combinaciones posibles). En la medida de lo posible, se comparan luego esas recomendaciones con las de otros autores. En la penltima seccin del informe se encontrar un resumen acerca de la labor realizada en materia de manejo del medio ambiente en unos pocos pases de Amrica Latina, especialmente en relacin con los esfuerzos realizados para instituir sistemas de incentivos econmicos. En la ltima seccin se encontrar un resumen de los principales argumentos y conclusiones de las secciones precedentes y una teorizacin acerca de las posibilidades de utilizar el diseo de la poltica ambiental como medio de influenciar la evolucin institucional de los pases en desarrollo.

Estructura del informe El informe est organizado en cinco secciones principales. En primer lugar, se examinan los instrumentos propiamente dichos, con el objetivo inicial de cambiar los parmetros del anlisis prescindiendo de la afirmacin engaosa de que la expresin comando y control es aplicable a todos los instrumentos que no se refieran expresamente a precios ni mercados. A continuacin, se pasa revista

Observaciones sobre los instrumentos de poltica ambiental

Antes de empezar a analizar las caractersticas de los instrumentos de poltica ambiental, vale la pena hacer una pausa para examinar brevemente las polticas propiamente dichas. En el presente informe se parte del supuesto de que es en el inters nacional de cada pas, por pobre que sea, ejercer cierto grado de control pblico respecto de algunas facetas de la relacin entre su economa y el medio natural. En los pases ms pobres, ese control puede limitarse a los problemas que planteen un peligro ms inmediato y consistir, por ejemplo, en tomar medidas para impedir que se vacen desechos humanos en fuentes de agua potable a fin de romper los ciclos de las enfermedades endmicas, prohibir el plomo en la gasolina para proteger a los nios y disuadir la deforestacin en las zonas rurales a fin de mantener la tierra cultivable, impedir la sedimentacin de las represas aguas abajo y reducir el caudal mximo de las inundaciones. Las normas y los objetivos que se han de seguir a distintos grados de ingreso per cpita y de desarrollo se determinarn en general en virtud de decisiones polticas, informadas, en mayor o menor medida, por anlisis cientficos, de ingeniera y econmicos. Muchos economistas, tal vez la mayora, preferiran que el anlisis de la poltica ambiental estuviera integrado en una estructura de relacin costo-beneficio como forma de cerciorarse de que las decisiones polticas sean econmicamente racionales. Un nmero menor preferira que el anlisis de la relacin costo-beneficio fuese determinante, al menos en el sentido de que la conclusin de que los beneficios son mayores que el costo constituyera una condicin necesaria para aprobar la poltica. De hecho, el anlisis econmico ms avanzado integrara la seleccin de objetivos ambientales (el grado ptimo

de calidad ambiental, por ejemplo) con la seleccin de instrumentos para alcanzarlos. La diferencia entre este ideal y la hiptesis de trabajo del presente informe se justifica sobre la base de las siguientes observaciones. En primer lugar, ni siquiera en los Estados Unidos, a pesar de la abundancia de datos y de la voluntad demostrada de invertir en investigacin ambiental, se encuentra este tipo de anlisis ni el requisito de que las normas que se adopten se justifiquen desde el punto de vista de la relacin costo-beneficio. Lo que se encuentra es el requisito, hasta ahora en la forma de decretos del poder ejecutivo, de que se haga un anlisis de la relacin costo-beneficio de las normas propuestas, incluso a pesar de que la legislacin bsica garantice que ese anlisis no se ha de tener en cuenta al aprobar la norma. Adems, aunque estos anlisis traten o no de identificar una poltica ptima, no incorporan la seleccin entre distintos instrumentos posibles de poltica. En segundo lugar, la estimacin de los perjuicios causados por actos nocivos para el medio ambiente (los beneficios obtenidos al eliminar esas actividades o reducir sus efectos) es extraordinariamente difcil y costosa, incluso en los pases industrializados con gran cantidad de datos sobre materias afines como la salud pblica, el valor de las propiedades, los hbitos de recreacin al aire libre y los niveles vigentes de calidad ambiental. En tercer lugar, no parece razonable esperar que los pases en desarrollo decidan que vale la pena hacer algo que los grandes pases industrializados no hacen, especialmente mientras subsistan objetivos

preferentes de poltica como se ha indicado antes (vase en Vaughan y Ardila, 1993, un argumento paralelo). Afirmar que en el contexto de Amrica Latina no es razonable esperar que se utilice el anlisis de la relacin costo-beneficio para seleccionar una poltica o instrumentos de poltica no equivale a decir que haya que limitarse a importar las opciones de poltica de los pases industrializados (objetivos en cuanto a la calidad ambiental, por ejemplo). Existe una va intermedia para los pases latinoamericanos. Tienen acceso a informacin acerca de las selecciones hechas por los pases industrializados y los fundamentos cientficos (y en muchos casos econmicos) de esas selecciones. Tienen tambin el conocimiento de su propia situacin, aunque no sea suficiente para cuantificar los daos y asignarles un valor monetario. Esa informacin puede incluir estadsticas de salud pblica, la identidad, la ubicacin y el volumen de produccin de las grandes empresas industriales, la utilizacin de la tierra en las zonas urbanas y rurales y los lugares de destino y las actividades de los turistas. Un anlisis informal entre los objetivos importados y la situacin local puede ser muy instructiva e indicar qu objetivos de los pases industrializados se pueden relajar y en qu grado (vase tambin Halter, 1991). Tambin es cierto que buena parte de la tecnologa existente para el control del medio ambiente, como las opciones en cuanto al tratamiento de las aguas servidas y los gases de chimenea, es a su vez ajustable. De esa manera, la seleccin de un objetivo ms modesto de calidad ambiental no ha de significar necesariamente que se tenga que inventar una serie totalmente nueva de procesos de tratamiento. Tal vez baste, por ejemplo, con ajustar el tamao (y, por lo tanto, el tiempo de retencin) de las plantas de tratamiento de aguas servidas mediante lodos activados para lograr cierto nivel de rendimiento de depuracin en el caso de los slidos en suspensin y la demanda bioqumica de oxgeno. En resumen, en el presente informe no se propugna un determinado conjunto de opciones para los objetivos de la poltica ambiental en los pases de Amrica Latina. Lo que s se hace es criticar la idea
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de que los instrumentos de incentivo econmico constituyen la primera preferencia para alcanzar en todas las circunstancias los objetivos, cualesquiera que sean, por los que se opte. En realidad, lo que sostendremos es que los economistas han exagerado mucho las virtudes de esos instrumentos, especialmente los cargos por descarga de efluentes, independientemente del escenario. Cuando se trata de un pas en desarrollo cuya capacidad institucional es limitada, surgen argumentos adicionales en contra de los instrumentos de incentivo econmico (o de mercado). En todo caso, antes de pasar a examinar las cuestiones institucionales, procederemos a una crtica de los argumentos tcnicos en favor de los instrumentos de incentivos econmicos. As, en la subseccin siguiente se reconsidera la dicotoma, que se encuentra en buena parte de las obras tericas en la materia, entre los instrumentos de incentivo econmico (o de mercado) y los instrumentos de comando y control, entendindose normalmente por estos ltimos todos los que no son los primeros. En la segunda subseccin se examinan los argumentos respecto del tipo de instrumento que ha de preferirse y se critican algunas ideas y afirmaciones errneas que se encuentran en la bibliografa sobre el particular. El contenido de esta seccin es econmico (casi en su integridad microeconmico) y el objetivo consiste en poner en su debida perspectiva las posibilidades en cuanto a los incentivos econmicos incluso antes de pasar a examinar la cuestin central de la capacidad institucional. A este asunto se refiere la seccin siguiente.

Una taxonoma alternativa de los instrumentos de poltica ambiental Segn la mayor parte de la bibliografa econmica relativa a los instrumentos de poltica ambiental (prcticamente toda a la que se hizo referencia al principio del presente informe y que era aplicable a los pases en desarrollo), hay dos tipos de instrumentos. Los instrumentos buenos son los incentivos econmicos (precios administrados, como en el caso de los cargos por descarga de efluentes;

Cuadro 1. Instrumentos de poltica ambiental: Una taxonoma alternativa Especificacin de la meta o los objetivos Especificacin del mtodo de implementacin Especificacin de lo que ha de hacer la parte objeto de la regulacin
Prohibicin de insumos, productos o prcticas Control de la contaminacin producida por automviles en los Estados Unidos, con requisitos en cuanto al equipo y normas en cuanto a la descarga Manejo de la pesca mediante lmites a la captura y restricciones a los aparejos/equipos. Norma de descargas (negociable o no) sobre la base de:

Sin especificacin de lo que ha de hacer la parte objeto de la regulacin

Estndares tecnolgicos - equipos de control de la contaminacin - aparejos/equipos de pesca

Especificacin del como

- MPM en la agricultura - normas sobre construccin de vertederos Normas sobre responsabilidad con grado mnimo de diligencia

Cargo por unidad de acto nocivo para el medio ambiente - descarga - la tecnologa - metros de madera - peces capturados - la calidad ambiental Suministro de informacin - al pblico (IET) - una reduccin porcentual - a quienes contaminan o a los agricultores: transferencia de tecnoloSin especificacin del como Lmites a la caza o la pesca por persona ga Lmite general al acto nocivo - norma de calidad ambiental sin otra Lmites a la explotacin de un bosque medida para ponerla en prctica - lmite general a la pesca Normas sobre responsabilidad sin grado mnimo de diligencia Impuestos a los productos o a los insumos MPM=Mejores Prcticas de Manejo, IET=Inventario de Emisiones Txicas.

mercados administrados, como en el caso de los permisos negociables) y los instrumentos malos se llaman de comando y control, expresin que suele emplearse como si abarcara cualquier otra posibilidad de intervencin del gobierno. Evidentemente, comando y control tiene una acepcin peyorativa, recuerda los grandes fracasos de la economa de comando del bloque comunista y tcitamente compara la idea de control con la de libre como en mercado libre. Ahora bien, por efectivo que esto sea desde el punto de vista de la retrica, no ayuda para nada a comprender cules son las opciones que realmente tienen los gobiernos que quieren adoptar medidas en relacin con el
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medio ambiente. El cuadro 1, que constituye un intento de mejorar la situacin, se centra en dos caractersticas de los instrumentos de poltica: si indican qu ha de hacerse y si indican cmo ha de hacerse. De los cuatro tipos posibles de instrumentos que se pueden identificar en este esquema sencillo, uno solo parece ser efectivamente de comando y control, el que indica a los destinatarios de la regulacin qu han de hacer y cmo han de hacerlo. Los ejemplos indican que se trata efectivamente de un marco regulador de comando y control, incluso con esta definicin estrecha. En todo caso, hay otras dos observaciones que parecen mucho ms importantes:

En primer lugar, del grupo ms ampliamente utilizado de instrumentos de poltica ambiental, en particular los lmites cuantitativos a las descargas o a la cosecha de recursos, la mayora no pueden ser calificados realmente de comando y control porque dejan abierta la cuestin de cmo se ha de cumplir. De hecho, la gran diversidad de instrumentos no econmicos de poltica, y su correspondiente variedad de caractersticas, constituye el argumento ms fuerte para ir ms all de la dicotoma tradicional. En segundo lugar, si bien la mayora de las opciones abiertas (las que no especifican qu se ha de hacer ni cmo) son tambin de ndole econmica o de incentivo de mercado, no todas son econmicas ni son todas evidentemente deseables. El suministro de informacin al pblico o a las partes reguladas, es evidentemente una opcin abierta. En cada contexto puede o no ser una opcin conveniente. De hecho, se sabe muy poco acerca de los efectos de la provisin de informacin, mucho menos como juzgar, a priori, su posible desempeo en una situacin nueva (Russell y Powell, 1994). Hay razones de ms peso para evaluar una poltica que consista exclusivamente en especificar el resultado ambiental exigido (calidad ambiental, hectreas de bosque en pie ) sin indicar a las partes responsables (las empresas que hacen descargas, las empresas de explotacin forestal ) qu debe hacer o cunto debe pagar cada una. Probablemente esta poltica no ha de surtir efecto alguno porque no existe un rgimen de precios ni una norma aplicable impuesta a quienes toman las decisiones. De esta manera, la preferencia relativa de las opciones en cuanto a este menu de instrumentos quedar definido por muchos factores, uno slo de los cuales ser la posibilidad de dejar abiertas las opciones a las propias partes reguladas.

seleccin de instrumentos, especialmente para pases en desarrollo, que se encuentran en la bibliografa econmica (quienes tengan inters o escepticismo encontrarn los fundamentos para lo que se desarrolla a continuacin en el apndice tcnico, el cual elabora la discusin encontrada en Bohm y Russell, 1985).1 Los cuatro elementos econmicos en que se centra esta seccin son la eficiencia esttica y los resultados preferentes; opciones de segunda preferencia; la importancia de las transferencias meras y las consideraciones dinmicas. Los subsidios como instrumento de poltica se examinan en forma separada, en buena parte en razn de la importancia del elemento de transferencia que entraen. La eficiencia esttica o los resultados preferentes Los economistas, en su relacin con la eficiencia esttica, estn hasta cierto punto en la misma situacin que el borracho que busca las llaves de su automvil debajo de un farol porque, solamente all tiene alguna posibilidad de verlas. En un mundo intrnsecamente dinmico, en el cual las decisiones ptimas a corto plazo no tienen por qu ser dinmicamente ptimas, no parece particularmente til preocuparse mucho de lo ptimo desde el punto de vista esttico. Sin embargo, hay que hacerlo porque es el nico marco en el que existe un medio creble y generalmente prctico de crear un modelo del sistema a fin de comparar las predicciones con un punto de referencia en cuanto a la eficiencia. As, en el marco esttico mandante-mandatario es posible especificar la recompensa o la estructura de sanciones que fija el mandante, las opciones (y su costo) que tiene el mandatario y la existencia de un rgimen de supervisin y cumplimiento. Luego, es posible demostrar que ciertas especificaciones de recompensa o sancin conducen a un comportamiento estticamente ptimo (para la sociedad) por parte del

Observaciones acerca de la evaluacin de diversos instrumento de poltica en la ausencia de la capacidad institucional

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La presente seccin obedece al propsito de corregir algunos de los anlisis menos minuciosos sobre la
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En Russell y Powell (1994) se encontrar una resea de la teora reciente acerca de 12 posibles instrumentos de poltica en Estados Unidos, desde el punto de vista de sus caractersticas de eficiencia y equidad.

mandatario.2 Al introducir el elemento dinmico, sin embargo, ya no es posible elaborar un modelo convincente de las opciones que tiene el mandatario y, por lo tanto, la sociedad. Lo ms evidente es que no resulta posible hacer un modelo creble del proceso inducido de cambio tcnico de manera tal que produzca una prediccin firme del comportamiento. De esta manera, no hay una referencia dinmica (salvo una tautolgica al menor valor presente del costo) ni una forma de predecir el comportamiento del mandatario cuando hay especificaciones alternativas en cuanto a la sancin o la recompensa. En el supuesto de la eficiencia esttica, existen dos hiptesis alternativas generales. La primera es que se conocen los perjuicios marginales atribuibles a cada una de las partes y la segunda es que los instrumentos se han de emplear para alcanzar los objetivos especificados polticamente, de manera que los perjuicios (o los beneficios) marginales no cuentan para nada. Es sorprendente la atencin que se presta a la primera hiptesis en la bibliografa. Sin embargo, si bien las tcnicas de estimacin del daos (beneficio) estn evidentemente mejorando, probablemente hayan de transcurrir decenios antes de que existan estimaciones polticamente convincentes de los daos marginales atribuibles a cada una de las fuentes sobre la base de las cuales se pueda estructurar un cargo de Pigou por unidad de acto nocivo para el medio ambiente. Aducir esta posibilidad como razn para tomar en serio los incentivos econmicos casi equivale a un fraude publicitario. Incluso si aceptamos la limitacin a una situacin esttica y a un objetivo polticamente determinado
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(como una norma de calidad ambiental o un objetivo en cuanto a la cosecha de recursos renovables), la solucin de ms bajo costo (social) resultante de la aplicacin de incentivos econmicos est subordinada a condiciones excesivamente rigurosas y estrictas. En particular, para que los incentivos arrojen ese resultado, ser necesario, salvo en casos especiales, que se ajusten a la situacin de cada una de las partes reguladas. Para este proceso hay que saber cul es la funcin de costo de cada una de las partes (para reducir la descarga o la cosecha) y cul es la eficacia relativa de esa reduccin en cuanto al objetivo de mejorar la calidad ambiental o reducir la cosecha. Para estos elementos de informacin es preciso conocer cul es el sistema natural y cul es su interaccin con las actividades de cada una de las partes reguladas. Todo esto significa que, en el caso general, es engaoso recurrir a un procedimiento de ensayo y error para encontrar el conjunto ptimo de incentivos. La nica manera de hacerlo consiste en la preparacin de modelos intensivos de informacin (y computacin). Si se considera que los estndares ptimos de descarga constituyen la solucin al doble problema de la necesidad de determinar cargos ptimos, procede hacer otras dos observaciones: < < Si hay cargos ptimos hay tambin estndares ptimos, cualquiera que sea su nombre. Estos estndares en general nunca han de coincidir con la serie de descargas que han de resultar de un rgimen de permisos negociables en el que rija un precio para todas las transacciones que entraen un cambio de la fuente. Sin embargo, el intento de manipular los precios para tener en cuenta las diferencias entre las fuentes puede suponer una pesadilla administrativa. Las normas de negociabilidad por zonas solo pueden acercarse al ptimo verdadero, pero entraan un costo porque se reduce el tamao del mercado. La pregunta de hasta qu punto se acerca a lo ptimo el rgimen por zonas ser emprica (en el sentido de que habr que modelarla para poder responderla).

En la mayor parte de la bibliografa se parte tcitamente de la hiptesis de que hay un grado de supervisin suficiente, sin costo alguno, para que se justifique que cada una de las fuentes cumpla, esto es, no emita ms de lo autorizado o pague la tarifa que corresponda. La definicin de lo que es ptimo en s se hace ms difcil cuando hay muchas fuentes, cuando la supervisin es costosa y cuando cada una de las fuentes puede observar cmo se aplica a las dems el rgimen de cumplimiento.

Tietenberg (1995) hace observaciones similares. Vase tambin en Stavins (1995) un anlisis de la influencia de los costos de transaccin en los sistemas de permisos negociables. Los resultados y las conclusiones a que llega Stavins guardan relacin directa con las limitaciones institucionales a que nos referiremos ms adelante. La segunda preferencia Quien se incline por creer en los incentivos econmicos y los incentivos de mercado, al leer las observaciones intencionalmente desalentadoras que anteceden sobre la eficiencia esttica, tal vez se vea tentado por la idea de que algn precio debe, por lo menos, ser mejor que ninguno. Un cargo uniforme, aunque no sea estticamente ptimo, puede ser mejor que una norma arbitraria de descarga. Incluso un cargo indirecto (como un impuesto sobre algn insumo que guarde relacin indirecta con la contaminacin por conducto de un proceso de produccin) podra ser mejor que el comando y control. Lamentablemente, aunque tal vez no sorprendentemente, dada la imposibilidad general del teorema de la segunda preferencia, no hay resultados que corroboren esa inclinacin o por lo menos no los hay en una situacin esttica. Con esto no queremos decir que un precio (o un impuesto) nunca pueda ser mejor que una norma, sino simplemente que ha de depender siempre de los parmetros concretos de las funciones de costo o produccin y de las caractersticas del mundo natural en el caso de que se trate. Russell (1986) muestra por ejemplo que, en una estructura de normas ambientales determinadas, la preferencia entre una reduccin porcentual uniforme de las descargas o un cargo uniforme por emisin de efluentes cobrado a quienes hacen la descarga depende de las caractersticas de la regin desde el punto de vista de los modelos de transferencia de la contaminacin, el tamao de las fuentes, el costo relativo marginal y la ubicacin de la fuente en relacin con los puntos de monitoramiento. Tietenberg (1995) presenta un resumen de los resultados de un modelo (lo ms cercano a verdaderos resultados empricos de que se
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dispone). Segn el cuadro (No. 1 en la pgina 100), lo que Tietenberg llama comando y control (en general, permisos de descarga, a veces sobre la base de una reduccin, a veces sobre otras bases) puede ser ms econmico que los permisos negociables de emisin. La posible importancia de las meras transferencias Los resultados en cuanto a la eficiencia esttica de los instrumentos de incentivo econmico se refieren naturalmente al costo de los recursos. Cuando se emplean incentivos econmicos existen otros costos para las partes reguladas. Si los permisos negociables se distribuyen sin cargo alguno, ese costo respecto de las fuentes existentes consiste en un costo de oportunidad y no en un costo real en efectivo. En el caso de los cargos por emisin, sin embargo, habr pagos efectivos de la fuente a la agencia y esos pagos pueden ser cuantiosos cuando el cargo se aplica a cada unidad de descarga. Por ejemplo, un informe sobre el control de la contaminacin en plantas siderrgicas y refineras en el decenio de 1970 indic que, al menos en esa etapa del proceso de limpieza, los pagos por concepto de cargos podan ser tan cuantiosos como el costo de la propia limpieza (Russell, 1973; Russell y Vaughan, 1976). Vase en Quiroga y otros (1995), un resultado similar en una situacin muy distinta (los efectos de un impuesto sobre los fertilizantes destinado a lograr una determinada reduccin de la aplicacin de stos). Esto puede ser positivo o negativo dependiendo de otras hiptesis. Los optimistas y entusiastas indican que esos pagos constituyen la fuente del doble dividendo. Se pueden utilizar esos ingresos para reducir otros impuestos en que la prdida de eficiencia por dlar recaudado es ms alta y, de esa manera, elevar el bienestar social. El mayor bienestar que entraase una revisin del sistema tributario sera adicional al del propio mejoramiento ambiental (vase Bohm 1995) en cuyo resumen se trata de aclarar el debate definiendo las condiciones en que es aplicable el doble dividendo e investigando si ste puede ser de cuanta suficiente para que el

cargo ambiental no entrae un costo). Si no se est muy convencido de la posibilidad de que se hayan de reducir otros impuestos, el entusiasmo por esta nueva fuente de financiacin ambiental tiene que verse moderado por la consideracin de que, para la parte regulada (la empresa que contamina, la empresa de explotacin forestal, el pescador) el costo de la solucin ms econmica puede duplicarse a menos que se encuentre otra forma de reciclado total o parcial.3 Incluso en el caso del doble dividendo, los efectos sern distintos para las empresas y las regiones salvo en un caso extremadamente improbable, el de que las fuentes de pago de los impuestos reducidos sean las mismas que las del pago del nuevo cargo por concepto de emisin. Consideraciones dinmicas Como ya se ha sealado, desde el punto de vista de la dinmica es muy difcil decir algo que sea siquiera remotamente tan satisfactorio como el resultado esttico que arroja un cargo ptimo. Por lo tanto, lo normal es recurrir a resultados parciales y relativos como la sencilla demostracin de que, en iguales circunstancias, el cargo crea un mayor incentivo para buscar una innovacin tecnolgica beneficiosa para el medio ambiente que una norma igualmente estricta (Bohm y Russell, 1985). Es importante recordar que, en esta comparacin, mayor no equivale necesariamente a mejor.

Tambin es til pensar un poco en la dinmica de un sistema de permisos negociables de descarga. En particular, hay que observar que cualquiera que sea la trayectoria del precio del permiso en el curso del tiempo y cualquiera que sea el efecto que surta este costo de oportunidad en el sentido de promover la innovacin en ciertas fuentes, el efecto sobre las descargas totales es intencionalmente cero.4 La descarga total se reducir nicamente mediante una intervencin activa para reducir el nmero total de permisos emitidos (y lo mismo puede aplicarse a los derechos negociables para la pesca, la tala de rboles o la aplicacin de pesticidas o fertilizantes). En otra dimensin dinmica (la capacidad de ajustarse al cambio exgeno, como en el grado de tecnologa o el nivel de los precios) el orden aparente de deseabilidad entre los cargos y los permisos (negociables o no) cambia. De esta manera, a medida que ocurran cambios exgenos ser preciso ajustar los cargos mediante una intervencin activa simplemente para mantener el statu quo ante en el medio ambiente. Partiendo de la base de que las fuentes contaminantes no aumentarn, los cambios tecnolgicos o de precios no afectarn el impacto ambiental de los permisos no negociables. Los permisos negociables, sin embargo, dan cabida al cambio permitiendo introducir modificaciones en el precio que permiten que el nmero total de permisos emitidos se ajuste al nmero que desean poseer las fuentes contaminantes en la nueva situacin. Nuevas fuentes de contaminacin pueden entrar en el escenario slo si las que ya existen reducen sus emisiones voluntariamente. Dentro del sistema de cargos o gravmenes por perjuicio ambiental, cabe

Farrow (1995) sugiere un crdito tributario alzado sobre la base de un cierto volumen de descarga que no est sujeto a control en la fuente (emplea una cantidad a partir de un ao de base). Podra obtenerse el mismo ejemplo combinando una norma y un cargo en una situacin en que el cargo se aplicara nicamente a los volmenes que excedieran el de la norma. Cualquiera de estas posibilidades debilita el argumento del doble dividendo y hace que el incentivo para la fuente de encontrar formas de transferir el costo marginal de reduccin de la descarga sea menor (vase la subseccin siguiente). Por otra parte, reduce las posibles objeciones polticas a la fijacin de un cargo.

Es interesante observar en este contexto, que el sistema de permisos negociables para la emisin de SO2 actualmente vigente en los Estados Unidos define el permiso en la primera etapa como el derecho a emitir una tonelada y no, como se supone en la mayor parte de los anlisis de estos sistemas, como el derecho de emitir una tonelada por perodo, sea ste ms largo o ms corto. Esta definicin intemporal ha abierto la posibilidad, que estn aprovechando las empresas, de guardar opciones para utilizarlas en el futuro y esto plantea la posibilidad de focos de intensa actividad temporal (Wall Street Journal, 1995a, 15 de noviembre).

Cuadro 2. Caractersticas de los instrumentos

Informacin necesaria: eficiencia esttica, norma de calidad ambiental Posibilidades de ensayo y error. Slo mide la calidad ambiental actual Funciones del costo de la fuente y caracterizacin del mundo natural (modelo) La descarga total deseada y el precio o la distribucin inicial

Tipo de instrumento

Caractersticas del instrumento Uniformes

Eficiencia esttica nicamente en un reactivo

Ajuste dinmico Para seguir siendo factible tiene que intervenir el organismo

Incentivo dinmico

Costo de transaccin privada

Problemas especiales Ingresos fiscales: reciclar o reducir otros impuestos

Cargos por emisin de efluentes

Mayor que el Ninguno permiso equivalente (dual)

Basado en un modelo y depende de la fuente

Posible

Para seguir siendo Mayor que el Ninguno eficiente y factible permiso tiene que intervenir equivalente (dual) el organismo Se autoajusta para una determinada descarga total La trayectoria de los precios y, por lo tanto, el incentivo, no son claros Ms alto que el permiso no negociable

Un solo nicamente en mercado, no un reactivo hay restricciones

Focos de intensa actividad y mercados reducidos

Permisos negociables

Un solo mercado, coeficientes de comerciabilidad o restricciones Mercado por zonas Calidad ambiental De base tecnolgica

Es posible si hay Descarga total y un solo punto de caracterizacin del observacin modelo del mundo natural En general no Posible Descarga total y lmites de las zonas Acuerdo en el modelo de mundo natural Definiciones de la tecnologa

Ms alto que cuando no hay restricciones

Se autoajusta segn una determinada calidad ambiental No lo hay si simplemente se autorizan nuevas fuentes El organismo tiene que intervenir respecto, por lo menos, de las fuentes nuevas Para seguir siendo eficiente y factible tiene que intervenir el organismo

Ms alto que los no negociables El ms alto

Incentivo para reducir el costo a fin de llegar al nivel de descarga autorizado

nicamente por accidente

Ninguno

Permisos no negociables

Basado en la calidad ambiental/reduc cin Basado en la Posible calidad ambiental/model o

Calidad ambiental y estandar

Ninguno

Funciones del costo de la fuente y caracterizacin del mundo natural (modelo)

Ninguno

nicamente por Especificacin accidente de la tecnologa

Sobre la tecnologa

Hay que ajustarla por lo Ninguno menos a las nuevas fuentes y las nuevas opciones tecnolgicas por lo menos

Ninguno

Concentracin en el cumplimiento inicial

la posibilidad de que, a travs de los aos, el impacto ambiental total decaiga. En la prctica, esto significa que existe cierto nivel de contaminacin ambiental que est tcitamente permitido. Lamentablemente, no existe una forma de poner en la misma escala estas caractersticas contrapuestas a fin de determinar cul conviene ms. En todo caso, el hecho de tener presente que existe esta con-

traposicin puede servir para moderar el entusiasmo por una u otra de las ventajas que se aducen. El cuadro 2 resume los argumentos de las subsecciones que anteceden y del apndice.

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Subsidios: instrumentos econmicos de signo opuesto El elemento de pago de transferencia que entraan los cargos por concepto de emisin permite examinar los de subsidios porque todos ellos tienen un elemento de transferencia en sentido opuesto al cargo. Sin embargo, la variedad de subsidios posibles es amplia; los argumentos en su favor o en contra suelen ser complejos y, en muchos casos, dinmicos y van ms all de la cuestin esencialmente poltica de las transferencias. En cuanto a la variedad, veamos la siguiente lista de posibilidades: < Subsidios pagados por unidad de acto indeseable que no se realiza (por ejemplo, por unidad potencial de emisin contaminante, tal vez definida por un perodo de base, que no se haga en el perodo actual). Subsidios pagados por unidad de un acto deseable que se realiza (como el reembolso por devolucin de botellas, latas o carroceras de automvil, o la subvencin de un insumo deseable para hacerlo ms atractivo, como el ozono en lugar del cloro en la depuracin del agua).5 Subsidios que constituyan la amortizacin del costo de la inversin (crditos tributarios o subvenciones para la compra de determinados tipos de equipo). Subsidios para buscar tecnologas beneficiosas para el medio ambiente, ya sea para la produccin o para el tratamiento ulterior de los desechos.

Dado que las dos primeras variedades de subsidio se aplican en el margen, crean incentivos que a corto plazo son simtricos a los que crean los cargos por unidad. Quien decida si ha de pasar a la prxima unidad de depuracin o ha de abstenerse de tirar una botella tendr un costo de oportunidad por unidad y, con un criterio razonable, en el caso del control de la contaminacin, ha de equiparar el costo marginal de oportunidad al subsidio por unidad. Sin embargo, al utilizar los subsidios por unidad para desestimular actitudes indeseable se crean dos problemas especiales. En primer lugar, resulta difcil definir el escenario base del cual se quieren reducciones de manera que no de la impresin de chantaje. Por ejemplo, la medicin actual de las descargas contaminantes en el escenario base es suficiente para las fuentes existentes de contaminacin, pero, qu se ha de hacer respecto de las fuentes nuevas? En segundo lugar, est bien demostrado que al reducir el costo medio de las descargas, los subsidios tienden a aumentar la cantidad de las mismas y reducir su escala por debajo del nivel de eficiencia dada la tecnologa existente. Es as que, de no adoptarse otras normas para contrarrestar estos efectos, los subsidios podran llevar a un aumento de la contaminacin (Cropper y Oates, 1992). Por otra parte, los subsidios que se extienden para promover actividades beneficiosas para el medio ambiente, como el pago por la devolucin de botellas, carroceras de automviles, bateras con plomo o cido o barriles de solventes usados, pueden tener dos grandes ventajas. La primer ventaja es que la utilizacin del subsidio traspasa la responsabilidad de comprobar que los deshechos han sido eliminados debidamente, del organismo que desea desincentivar la contaminacin, al agente contaminante quien debe demostrar que lo ha hecho en forma debida para poder cobrar el subsidio (Russell, 1988). La segunda ventaja es que el subsidio puede ser separado de la compra original de manera de des11

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En muchas situaciones hay una clara simetra entre no hacer algo indeseable y hacer algo deseable. Hacemos aqu esta distincin porque en algunas situaciones los tomadores de decisiones tal vez sean distintos, como sealaremos ms adelante.

centralizar el incentivo para una eliminacin adecuada (recoleccin y devolucin).6 Hay diversas variedades de subsidios que ayudan a las empresas, las explotaciones agrcolas o las instancias inferiores de gobierno a pagar el costo de las inversiones en el medio ambiente deseadas o exigidas por las propias normas (nacionales o provinciales). Cabe mencionar como ejemplos los subsidios para equipo (como en el programa para el agua pura de los Estados Unidos), el pago del costo inicial de los cambios en la utilizacin de la tierra para la agricultura o la silvicultura (como la plantacin de rboles o la instalacin de franjas de contencin (Southgate, 1995; Niklitschek, 1995; Hueth, 1995) o crditos tributarios (Jenkins y Lamech, 1994). Los instrumentos de esa ndole tienen dos grandes justificaciones: < En los lugares en que existen normas y stas se hacen cumplir, los subsidios reducen la oposicin poltica.

de controlar. En su forma clsica la ayuda para sufragar los costos de capital los grandes problemas consisten exactamente en que favorecen la instalacin del equipo por encima de su funcionamiento y que, con la influencia de estos subsidios, es posible que el volumen de inversin sea excesivo. Los economistas propician en general los subsidios para investigacin y desarrollo de tecnologa o tcnicas operacionales en razn de la ndole de bien pblico de los conocimientos que se producen (Hansen, 1995). Cabe sealar, sin embargo, dos tipos de dudas, una general y una propia del contexto de los pases en desarrollo. En primer lugar, a menos que el sistema general de regulacin d a los posibles usuarios de nuevas tecnologas un incentivo para adoptarlas, puede desperdiciarse la labor que entra su desarrollo. Ese incentivo existira con condiciones de un permiso fijo si fuese posible cumplirlas en forma ms econmica y sera mayor en el caso de los cargos o los permisos negociables. Sin embargo, si simplemente se procede a ajustar la norma de descarga a la nueva capacidad, no cabe esperar que haya mayor razn para utilizar la nueva tecnologa y s que la haya para centrarse en indicar sus defectos. En segundo lugar, a menos que haya motivos para creer que las condiciones de base son muy distintas (como podran ser en zonas rurales muy pobres o en regiones de gran altitud) la bsqueda de una tecnologa (apropiada) nacional tal vez no constituya en los pases en desarrollo un destino acertado para los fondos pblicos. Dejando de lado la cuestin del orgullo nacional, parece bastante preferible aprovechar la labor ya realizada en el mundo industrializado (Hansen, 1995, insiste tambin en que los subsidios plantean exigencias institucionales, razn por la cual aconseja no utilizarlos en los pases en desarrollo. A esto se referir la seccin siguiente del informe).

Cuando no es obligatorio realizar un acto deseable, los subsidios pueden fomentar la cooperacin voluntaria. La lista de posibles problemas y dificultades de diseo con esos subsidios de inversin es muy larga (Jenkins y Lamech, 1994) porque es casi seguro que han de distorsionar los incentivos en formas difciles

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En las ciudades de los Estados Unidos se suele ver gente, evidentemente pobre, que recoge latas de aluminio que no han sido debidamente desechadas y que hasta cierto punto limpian las calles sin costo alguno para la administracin municipal. El lector se dar cuenta de que existe la posibilidad de llevar demasiado lejos esos incentivos. El reembolso por la botella vaca podra fijarse en un monto tan alto que creara una industria de la botella vaca. Las bateras de automviles podran valer tanto como para alentar su robo de automviles estacionados, etc.

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El marco institucional en los pases en desarrollo

El examen de los instrumentos de poltica ambiental a que hemos procedido hasta ahora ha sido un tanto abstracto porque se ha centrado en los argumentos de ndole estrictamente econmicos. De hecho, se ha partido del supuesto de que todos los pases tienen la capacidad institucional necesaria para instituir y aplicar cualquier de los distintos instrumentos. No se ha hecho referencia ni a las distintas exigencias institucionales que plantean los diferentes instrumentos, ni a la verdadera capacidad institucional que existe en los pases en desarrollo, especialmente los de Amrica Latina. En la presente seccin dejaremos de lado ese supuesto para estudiar las diferencias institucionales. En subsecciones separadas se har referencia a las instituciones pblicas (de gobierno) y privadas (de mercado). Tambin se tendr en cuenta a las organizaciones no gubernamentales.

ciencias institucionales del primer tipo sean por lo menos tan comunes como las del segundo tipo; sin embargo, la asistencia para el desarrollo institucional parecera estar diseada de manera tal que slo hubiera que corregir algunos problemas con unos pocos documentos y disposiciones de organizacin. Algunas preguntas inoportunas La pregunta ms general y de respuesta menos fcil es la siguiente: Existe la voluntad poltica necesaria para imponer a unas pocas municipalidades o grandes empresas un gasto ordinario, cuyos beneficios son difusos, diferidos y difcil de cuantificar? Esta interrogante deja de manifiesto una especie de hiptesis democrtica, es decir, que cada pas funciona en un proceso que pone de manifiesto la voluntad colectiva de la poblacin. Ahora bien, esta hiptesis no ser vlida si no se consulta a la poblacin, como sera el caso, por ejemplo, si el pas es una oligarqua. Otro elemento igualmente importante, a los efectos de este anlisis, es que un gobierno oligrquico probablemente no le asigne alta prioridad a los problemas ecolgicos. Aunque es ms lgico pensar que la voluntad poltica de la poblacin se toma en cuenta en una democracia, la respuesta a nuestra pregunta igualmente seguir siendo negativa ya que puede ocurrir que la gran mayora de la poblacin no considere que la proteccin del medio ambiente es, en todos los casos, beneficiosa. Adems, para creer que la proteccin ambiental es siempre buena, es necesario tener cierta fe en complejas cadenas de causalidad, que van desde la gasolina sin plomo cuyo precio es ms elevado, hasta mejores condiciones de salud, nios ms inteligentes e ingresos ms elevados.

Capacidad de las instituciones pblicas Dentro del marco de la capacidad del sector pblico hay que tener en cuenta dos tipos de interrogantes. Por su naturaleza, el primer tipo es confuso, delicado desde el punto de vista poltico y difcil de resolver en trminos cuantitativos o legalistas. Son las que podemos llamar preguntas inoportunas. El segundo tipo es ms claro y comprende cuestiones de documentacin, organigramas y razonamiento jurdico. Si la primera serie de interrogantes arroja respuestas que indican deficiencias, no es mucho lo que puede hacer el mundo exterior, ni siquiera los organismos multilaterales de asistencia con sus recursos masivos de fondos y pericia. Si los problemas en cambio se refieren a la segunda serie de interrogantes, la prestacin de asistencia es relativamente sencilla. Puede ocurrir que las defi-

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Una segunda interrogante es la siguiente: Incluso si el gobierno adopta una poltica de proteccin ambiental, existen instituciones extraoficiales que impidan o interrumpan el debate abierto de las cuestiones ambientales y la adopcin de medidas eficaces al respecto? Puede tratarse de instituciones que sancionen al ecologista activo, en razn de que controlan vecindarios o regiones enteras o simplemente de instituciones que compren a las autoridades legtimas (por ejemplo, los grupos guerrilleros en Colombia, The Economist, 1995). La ltima posibilidad sugiere una tercera interrogante fundamental: Existe una tica pblica que obligue que quienes participan en actos de corrupcin a, por lo menos, encubrirlos? O est todo acto pblico sumido en una mentalidad de soborno o nepotismo? Cuando la corrupcin es endmica, las disposiciones formales incorporadas en leyes y reglamentos, el monto de las multas o los cargos, las condiciones bajo las cuales se autorizan los permisos e incluso los requisitos relativos a las mejores prcticas administrativas pueden tener poco significado. Por ltimo: Cules son las fuentes de informacin pblica? Hay suficiente libertad de prensa como para que se pueda informar acerca de casos de contaminacin?, como para que se pueda informar acerca de los efectos sobre la salud pblica de la contaminacin?, como para nombrar a las organizaciones, pblicas o privadas, que han ocasionado accidentes ambientales y contaminacin?, como para nombrar a quin se ha de lucrar? O se da el caso que la censura pblica, la vigencia de leyes estrictas sobre injuria y calumnia o la existencia de sanciones ms violentas y extraoficiales mantienen a raya a los medios de comunicacin? Si la respuesta a cualquiera de esas interrogantes es incompatible con el concepto de una estructura de gobierno responsable y transparente, es probable que la gestin ambiental, en razn de la incidencia de sus costos y beneficios, tropezar con muchas

dificultades.7 Lamentablemente, los problemas institucionales son muy comunes. Ebisemju (1993) sostena que en los pases del tercer mundo haba: una escasa conciencia de los riesgos ambientales de los proyectos de desarrollo modernos en gran escala, inestabilidad poltica, la intensa promocin de los intereses tnicos por sobre los nacionales, corrupcin y abuso del poder generalizados y un gobierno carente de voluntad poltica. En esas situaciones, comparar instrumentos de poltica sobre la base de sus caractersticas de eficiencia bien puede parecer improcedente. Tendrn prelacin las interrogantes sobre la existencia de una poltica seria e instrumento de poltica que funcione en forma predecible y coherente. Volveremos a estas interrogantes en la seccin relativa a las recomendaciones. Interrogantes ms sencillas: las disposiciones jurdicas y la estructura de organizacin La existencia de una voluntad poltica general y la ausencia de obstculos extraoficiales que se opongan a esa voluntad pueden constituir condiciones necesarias para una buena poltica ambiental, pero en caso alguno son suficientes. Para concretar la voluntad es necesario promulgar normas y reglamentos detallados (incluso cuando se han de emplear incentivos econmicos), adquirir y utilizar conocimientos tcnicos (como los necesarios para vigilar las condiciones del medio ambiente y la forma en que las partes reguladas contribuyen a esas condiciones), coordinar la actuacin de los distintos niveles y sectores de gobierno (el central y el provincial, el organismo encargado del medio ambiente y los sistemas judicial y de fiscala) y mantener registros que documenten los problemas existentes y los avances realizados y puedan servir
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Lo mismo puede decirse de otros programas similares como los de educacin primaria o atencin de la salud en las zonas rurales

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de base para formular nuevas recomendaciones o para introducir correcciones a mitad de camino. Algunas interrogantes sobre el tema de la capacidad institucional oficial son las siguientes: En primer lugar, y tal vez la ms evidente, existen las leyes necesarias? Por ejemplo, existen leyes que regulen las formas de descarga de contaminantes, daos a recursos renovables o explotacin excesiva que han de constituir los objetivos de la poltica? Establecen estas leyes una relacin entre los proyectos de desarrollo (caminos, presas, puertos, centrales de energa) y el medio ambiente? Tienen estas leyes coherencia interna de manera de, por ejemplo, tener en cuenta la conservacin de la masa y la energa en los procesos de produccin y tratamiento? Pueden hacerse cumplir las leyes, en el sentido de que especifiquen las obligaciones impuestas a los particulares o a dependencias subordinadas de gobierno? Una segunda serie de interrogantes se refiere a las propias instituciones de manejo del medio ambiente. Cun unificada o fragmentada es la estructura que ha de convertir las leyes en normas concretas (o incentivos econmicos) y luego hacerlas cumplir (o cobrar los cargos o registrar las transacciones con permisos o hacer otros trmites)? En ninguna parte est dicho que para obtener buenos resultados se necesite una integracin cabal, pero la realidad del comportamiento democrtico es tal que, por ejemplo, si se asigna a las municipalidades el control de la contaminacin del aire en zonas urbanas, mientras las normas relativas a la composicin de la gasolina estn a cargo del organismo de energa o de la empresa petrolfera del Estado, y las centrales de energa son diseadas y construidas bajo la direccin de un organismo de planificacin sin un mandato ambiental, es probable que los resultados no sean satisfactorios. Una estructura mnimamente promisoria parecera ser aquella en que hubiera un organismo encargado de vigilar la contaminacin (con un completo mbito de accin sectorial y geogrfico), o un organismo encargado de la ordenacin de los recursos naturales y algn tipo de rgano de coordinacin que aglutinara a esos organismos y al encargado de la planificacin del desarrollo. No hay
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mejores fuentes que los documentos del propio BID para encontrar anlisis de las deficiencias y recomendaciones para introducir mejoras en determinados pases. Los ejemplos que tuvieron a la mano los autores del presente trabajo incluan informes relativos a: < Bahamas (BID, 1993a), en que se haca referencia a la fragmentacin y la falta total de normas que pudieran hacerse cumplir y se propona ayudar a establecer una comisin nacional que formulara la poltica ambiental y estableciera un sistema de evaluacin del impacto ambiental. Colombia (BID, 1993b), en que se haca referencia al fortalecimiento de las empresas regionales encargadas de la administracin de los recursos naturales. El Salvador (BID, 1993c), en que se formulaban propuestas tanto de ndole general (sistemas de informacin y de evaluacin ambiental) como concretas (reglamentos sobre los desechos slidos y las aguas negras y sistemas de incentivos o de precios). Guatemala (BID, 1992), en que se propona un programa para reforzar la capacidad institucional del organismo nacional encargado del manejo del medio ambiente (CONAMA) y para promover la reforma legislativa y del marco regulador. Jamaica (Gottret y otros, 1995) en que se indicaban las deficiencias del sistema vigente en ese pas (normas y reglamentos inadecuados, planificacin deficiente, derechos de propiedad mal definidos) y se recomendaba un ambicioso programa de reforma.8

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Vale la pena sealar que en varios de esos informes se mencionaban con aprobacin instrumentos de incentivo econmico (El Salvador, Guatemala, Jamaica), aunque sin prueba alguna en el sentido de que los autores de los documentos

Un tercer parmetro de la capacidad se refiere a la pericia. Tienen los organismos personal con los conocimientos necesarios para poner en prctica las leyes?9 Se necesitan expertos en todas las disciplinas, desde abogados que redacten las normas hasta especialistas tcnicos en el terreno que puedan manejar equipos de control de la calidad ambiental o de descargas o interpretar aerofotografas para encontrar indicios de explotacin excesiva o de prcticas de corta y quema en la agricultura.10 Habida cuenta de las leyes, la estructura institucional y la pericia existentes, de todas maneras es necesario establecer un sistema que se encargue de los detalles de la ejecucin.11 Por ejemplo, si se ha de imponer a la industria y las municipalidades la obligacin de hacer cumplir normas sobre descargas, existe un sistema para prepararlas? Garantiza ese sistema la coherencia con la base que se haya escogido para los estndares, ya sea de un simple modelo de reduccin porcentual o de un intento por alcanzar determinados objetivos de calidad ambiental a un costo que se aproxime al ms bajo? Se hace un intento por adoptar las medidas necesarias para hacer cumplir las normas?12

La capacidad institucional y la configuracin del mercado en Amrica Latina Los argumentos que tradicionalmente se usan desde el punto de vista de la eficiencia esttica en apoyo de los instrumentos de mercado dependen de una visin ideal o especial de la interaccin entre las entidades pblicas y las privadas. En este modelo, las transacciones econmicas tienen lugar en mercados de competencia perfecta en los cuales las empresas maximizan las utilidades y el gobierno se limita a cerciorarse de que todo funcione bien. Dado que el mercado puede maximizar adecuadamente el bienestar social, cualquier intervencin que vaya ms all de un gravamen de Pigou impone un costo innecesario a la sociedad. Los mercados competitivos y los gobiernos pasivos no son, sin embargo, caracterstica de las economas de Amrica Latina. Ms bien, las economas de la regin se han caracterizado por monopolios estatales, mercados distorsionados y gobiernos intervencionistas o dirigistas.13 En aos recientes, la regulacin y la centralizacin excesivas han comenzado a dar paso a una nueva ola de reforma y reestructuracin que incluye la privatizacin, la fijacin de precios por el mercado y la eliminacin de las barreras anticompetitivas. Tras estas reformas, los mercados de Amrica Latina tal vez sean comparables a los tericos. Cuando ello ocurra, tal vez los instrumentos de mercado puedan alcanzar su potencial de inducir una poltica costo-efectiva a travs de la manipulacin del mercado ya que los
control sin proceder bsicamente a duplicarla. Hay sin embargo datos no corroborados, aunque corresponden a otras normas sociales, que indican que las perspectivas en Amrica Latina no son buenas. Respecto del derecho laboral y el cumplimiento de acuerdos vase, por ejemplo, Wall Street Journal, 1995c. Guardan relacin ms directa con el tema que nos interesa las observaciones relativas a la falta de medidas de cumplimiento en Uruguay (Baker y McKenzie,(sin fecha, vol. 3, No. 1) y en Guatemala (Cutter Information Corporation, mayo de 1995).
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hubiesen tenido en cuenta las exigencias institucionales que planteaba la utilizacin de esos instrumentos.
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No es de sorprender que el BID apoye activamente, o proponga prestarle apoyo a la capacitacin. Vase por ejemplo BID 1992, 1993b, 1993c y Gottret y otros, 1995.
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Usamos con cuidado la expresin en el terreno. Una de las crticas ms comunes a las estructuras de gobierno de los pases en desarrollo consiste en que estn tan centralizadas que las asignaciones sobre el terreno se consideran una sentencia de muerte en la carrera y se hace todo lo posible por evitarlas o reducirlas (Israel, 1987).
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Es interesante notar que para algunos observadores la utilizacin generalizada de computadoras personales, especialmente en los pases en desarrollo debido a la baja de los precios, puede servir de sustituto de la capacidad institucional en todas sus formas (por ejemplo, Wall Street Journal, 1995b).
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La supervisin del cumplimiento continuo constituye un problema serio incluso en los pases industrializados (vase Russell, 1990); la lgica indica que es difcil determinar hasta qu punto arroja buenos resultados una medida de

Vase en Wall Street Journal, 1995d, una evaluacin de la situacin actual en que se describe el exceso de control en Venezuela. Vase una interesante versin literaria de este diagnstico en Naipaul, 1995.

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empresarios, los agricultores y los gerentes industriales habrn aprendido a actuar sobre la base de las seales que arroje el mercado en lugar de ejercer presin para obtener dinero o privilegios de fuentes de gobierno. Hay que reconocer que no existe una relacin general segn la cual la poltica ambiental pueda funcionar nicamente en una situacin de competencia. De hecho, las recomendaciones que se formulan ms adelante se basan en el concepto de que un gobierno competente puede obtener muchos resultados por conducto de instrumentos tales como la especificacin de productos o procesos, requisitos tecnolgicos concretos y normas de rendimiento (como en el caso de las descargas), que no tienen una dimensin de mercado. Sin embargo, el nivel general de pericia en el sector privado cobra importancia cuando los instrumentos de poltica entraan precios dirigidos o la creacin de mercados. Si el grado de pericia es bajo, ser poco probable que se concrete el aumento posible de la eficiencia. En el peor de los casos, cabra pensar en un lineamiento entero de poltica que quedara desacreditado en razn de, por ejemplo, quiebras comerciales generalizadas. Por lo tanto, puede ser til pensar en la seleccin de instrumentos de poltica ambiental en trminos de la equiparacin de la evolucin de los instrumentos a la evolucin de las instituciones privadas. El concepto de configuraciones del mercado (y distintas del mercado), formulado por Thorbecke en 1993 sirve de base para examinar esa evolucin. Una configuracin queda definida primordialmente por la estructura de mercado pero refleja tambin las dems relaciones, que no son de mercado, entre unidades familiares, el gobierno y las empresas productivas, se trate de empresas privadas o de apndices del gobierno. Entre estas relaciones se encuentran los dos tipos de normas: tanto las normas vigentes (como las relativas al cumplimiento de los contratos), como las expectativas (por ejemplo, la de si el gobierno ha o no de rescatar a una empresa privada en quiebra). Para examinar la poltica ambiental en Amrica Latina hay que tener en cuenta dos trayectorias de
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configuracin. La primera describe la trayectoria del desarrollo comercial e industrial, generalmente en marcos urbanos. Ese desarrollo guarda relacin con los problemas de calidad del aire, saneamiento y el manejo de los desechos slidos que afectan a la mayora de las ciudades de Amrica Latina. La segunda trayectoria se refiere al caso singular de los mercados rurales. Las modalidades de tenencia de la tierra, el grado de pobreza rural y la importancia de la produccin para la exportacin determinan configuraciones de la economa agrcola y, por lo tanto, sern importantes a los efectos de determinar qu poltica ambiental parece ms promisoria en un momento determinado. Configuraciones industriales y comerciales Entre la Segunda Guerra Mundial y principios del decenio de 1990, en los pases de Amrica Latina se aplic una estrategia de industrializacin para sustituir las importaciones. El gobierno intervena activamente para proteger los monopolios estatales mediante gravmenes a la importacin y controles de precios. Esta estrategia produjo un crecimiento desequilibrado de las industrias ineficientes y funcion bien durante un perodo breve en razn, casi ntegramente, del manejo de los precios relativos por el gobierno (Cammack, 1992). Como ya se ha sealado, la industrializacin para sustituir importaciones encontraba sus races en una antigua tradicin de simbiosis entre Estado y empresa que se remontaba a la poltica colonial espaola. En el sistema espaol, el Estado tena un dominio eminente sobre los recursos y la produccin y los derechos de propiedad constituan una creacin poltica y no contractual. Por lo tanto, el principal mediador en la transferencia de propiedad era el Estado y no el mercado. Sin embargo, junto con las configuraciones de monopolio estatal se desarrollaron configuraciones de mercados no estructurados. La industrializacin para sustituir importaciones en los pases de Amrica Latina hizo que el desarrollo se concentrara en general en una o dos grandes ciudades y el crecimiento del sector urbano dio lugar a una migracin masiva de las zonas rurales. Los mercados estructurados de

trabajo en las ciudades no absorbieron ms que una pequea parte de esos trabajadores migrantes (Syrguin, 1991). Las familias desempleadas o subempleadas se asentaron en barrios de tugurios en la periferia urbana y, para generar ingresos que les permitieran subsistir, establecieron pequeas empresas que no estaban reguladas y en muchos casos eran ilegales. Cuando los controles del gobierno causan grandes distorsiones en los precios de mercado, como ocurri en general con la industrializacin para sustituir importaciones, se abren oportunidades para quienes pueden evadir el control burocrtico y vender bienes o servicios a un precio que se acerque ms al del mercado libre. El sector informal en Amrica Latina aprovech efectivamente estas posibilidades y, en algunos casos, desarroll nuevas microindustrias (Portes y Schauffler, 1993). La dualidad del monopolio del Estado y las industrias no reguladas del mercado informal crea dos entornos distintos para la aplicacin de una poltica en materia de reduccin de la contaminacin. En las configuraciones del monopolio del Estado, el organismo regulador normalmente tiene que entenderse con un nmero reducido de contaminantes que estn en su mayor parte concentrados en zonas industriales. Al ser ese nmero reducido es ms fcil determinar la fuente de un acto nocivo para el medio ambiente. Sin embargo, la concentracin del mercado que suele caracterizar a los monopolios significa tambin que tienen una importante fuerza poltica y, en este caso, los monopolios solan ser parte del propio gobierno. La oposicin poltica puede contrarrestar los intentos de hacer cumplir normas oficiales sobre el medio ambiente. Las configuraciones del mercado informal crean problemas distintos para la poltica ambiental. Dado que el sector informal est compuesto de numerosas microindustrias, la produccin est sumamente descentralizada y, por lo tanto, tambin lo est la creacin de contaminacin (Fuhr, 1993). Ese sector, como es ilegal, suele adems estar oculto, lo cual dificulta determinar quines contaminan. A diferencia de los monopolios estatales, esas
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industrias, en razn de su pequeo tamao, rara vez cuentan con el capital poltico necesario para impugnar la autoridad del rgano regulado. Ahora bien, por ms que las facultades de ese organismo no encuentren oposicin, los limitados recursos financieros de estas industrias limitan el nmero de medidas en beneficio del medio ambiente que pueden tomarse sin subsidio pblico. Por lo dems, dada la cantidad de industrias, no es factible ajustar las normas o tarifas a la situacin de cada empresa. Es mucho ms probable que resulte prctico establecer requisitos que se controlen fcilmente y tengan aplicacin general. Para fines del decenio de 1980, en razn de diversas fuerzas, varios pases latinoamericanos comenzaron a cambiar esta configuracin tradicional, y en particular la utilizacin del monopolio estatal como forma de organizacin para la produccin de bienes y servicios (Ocampo, 1991; Boeker, 1993). A veces se recurri a monopolios privados como medidas intermedias entre el monopolio estatal y la libre competencia. Por ejemplo, se concedi a Telfonos de Mxico un monopolio durante seis aos para que pudiera ampliar el servicio de larga distancia sin el riesgo de la competencia. Sin embargo, despus de seis aos no se garantizaba proteccin alguna (Snchez y otros, 1993). Tambin se concedieron monopolios temporales en la privatizacin de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones de la Argentina. Este conglomerado estatal de telecomunicaciones fue dividido sobre una base geogrfica en dos empresas para promover la competencia entre dos monopolios privados mediante la comparacin de sus servicios. Se adujo que de esa manera se realzara un espritu de competencia que ya haba nacido en razn de la incertidumbre acerca de si se mantendra el monopolio (Gerchunoff y Coloma, 1993). Sin embargo, quedaban vestigios de la mentalidad intervencionista. Los productores seguan esperando el apoyo de los organismos pblicos si adoptaban malas decisiones comerciales y los burcratas del gobierno seguan dudando que los mercados no regulados pudieran mejorar la trayectoria econmica

(Martin, 1988).14 En todo caso, cuando se abandona el sistema de mercados monopolistas para instaurar algn grado de competencia, se dice que los mercados estn en transicin. En esta configuracin, los precios tienden a fluctuar libremente, la produccin es menos centralizada y los mercados mundiales ejercen alguna influencia no regulada. Como ya se ha sealado, en teora el proceso de reestructuracin y desarrollo del mercado termina en una configuracin madura de competencia, en la cual la parte del capital de produccin que es de propiedad del gobierno es muy reducida y las empresas privadas sobrellevan la competencia interna y externa sin apoyo ni proteccin del gobierno. La capacidad empresarial impulsa la innovacin y hay un proceso fluido de entrada y salida del mercado. Los precios de mercado reflejan el costo marginal de la produccin. Se trata de caractersticas institucionales que, en teora, son necesarias para que los instrumentos de mercado funcionen bien. Sin embargo, como la reestructuracin en la mayor parte de Amrica Latina comenz a fines del decenio de 1980 y principios del de 1990, se encuentran en la regin pocos ejemplos de esta configuracin.15 Para la

mayora de las industrias y los gobiernos, constituye un objetivo para el futuro y la circunstancia de que se haya de alcanzar siquiera en parte depender de fuerzas y acontecimientos polticos que no se conocen en la actualidad (Burchand Braga, 1993). Configuraciones rurales Mientras que la reestructuracin ha producido un cierto grado de crecimiento y competencia en los mercados industriales y comerciales de Amrica Latina, las instituciones rurales no han registrado mayor cambio. Esto es de esperarse dada la estructura econmica esttica que ha caracterizado a las zonas no urbanas. Ello obedece a dos razones. En primer lugar, pocas veces se ha considerado que la agricultura puede aportar de manera importante al crecimiento econmico de un pas en desarrollo y, por lo tanto, no se le ha asignado prioridad en la poltica de desarrollo (Janvry y Sadoulet, 1993). Esta actitud qued especialmente de manifiesto con el nfasis que se le puso a la industrializacin para sustituir importaciones despus de la Segunda Guerra Mundial y a la privatizacin a fines de los aos ochenta. La agricultura, que contaba con menos recursos y suscitaba menor atencin pblica, no era tan dinmica como la industria o el comercio (vase un anlisis general para todo el continente en Garrett, 1995). En segundo lugar, en razn de la fuerte tradicin centralista en Amrica Latina, las instituciones de nivel jerrquico ms bajo y situadas fuera de las grandes zonas urbanas no representan suficientemente los intereses de la comunidad ni tienen suficiente capacidad para administrar la poltica pblica (Ortega, 1992). Este vaco en

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Gerchunoff y Torre (1992) han indicado que por ms que se encuentren en Amrica Latina ejemplos de desarrollo empresarial privado independiente, como en Chile y Brasil, todava hay una importante demanda de intervencin pblica: Las economas de los pases latinoamericanos siguen siendo mixtas, en desarrollo e inestables. Se sigue pidiendo al sector pblico que participe en la inversin y en la produccin y que atienda las demandas de una poltica social de ms vasto alcance y de servicios pblicos ms eficientes (prr. 272). Vase tambin Werneck (1991) respecto del Brasil.
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Chile tuvo un lugar de vanguardia en la privatizacin y desregulacin en la regin y en la actualidad ofrece algunos ejemplos de mercados competitivos que funcionan bien (Hojman, 1993). En Santiago y otros centros urbanos, el transporte urbano fue desregulado en 1980. Al desaparecer los controles sobre precios, las tarifas aumentaron y llegaron a la convergencia en aquellos casos en que los distintos medios de transporte (autobuses, minibuses, taxis, etc.) ofrecan servicios similares. La calidad del servicio mejor y, lo que es ms importante, se mantuvo la competencia entre un gran grupo de transportistas privados. Un ao antes se haba registrado la privatizacin de Celulosa Arauco y

Celulosa Constitucin, dos industrias de explotacin industrial de la madera, en virtud de la cual el Estado dej de participar en una industria que ya estaba poco regulada. En razn de la competencia y de la apertura al comercio exterior, el precio de la madera y su volumen de produccin quedaron determinados por el mercado (Hachette y otros, 1993). En el otro extremo de la escala institucional, Bolivia est vendiendo empresas estatales y depositando los ingresos en fondos de pensin para sus ciudadanos (Wall Street Journal, 1995e).

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direccin local debilita las posibilidades de aplicar una poltica que mejore el rendimiento econmico en las zonas rurales. La produccin rural tiene lugar en latifundios y minifundios. Los latifundios grandes extensiones que se especializan en la produccin agrcola comercial de productos primarios para la exportacin a veces no comprenden ms que un 10% de todas las explotaciones agrcolas (Guatemala, Ecuador y Per), pero normalmente controlan entre el 50% y el 80% de la tierra (Forster, 1992). A travs de la historia ha existido una alianza entre los latifundios y el gobierno central. Actualmente, los gobiernos que han demostrado inters en la agricultura lo han hecho para desarrollar la capacidad de los latifundios de contribuir en la adquisicin de divisas. Esta alianza da a los latifundios un importante poder poltico que, lgicamente, contribuye a que las instituciones municipales independientes de las zonas rurales sean dbiles (Ortega, 1992). Los minifundios son pequeas explotaciones agrcolas de familias pobres que se dedican a la agricultura comercial de subsistencia y en pequea escala. Los agricultores pobres tambin suelen buscar empleo en las explotaciones ms grandes para aumentar sus ingresos. Estas familias suelen hacinarse en tierras marginales en la periferia de los latifundios y a veces su produccin no les alcanza siquiera para atender sus necesidades bsicas (Ortega, 1992). La reforma que tuvo lugar en los aos sesenta y setenta dej ms tierras en poder de los minifundistas, pero no sirvi para que la produccin per cpita pasara del nivel de subsistencia (Forster, 1992). La actuacin del gobierno ha sido siempre reducida en el contexto de los minifundios. Los latifundios, como predominan en el proceso poltico, generalmente absorben para su propio desarrollo los recursos pblicos disponibles y ello obstaculiza la integracin del pequeo agricultor en el proceso de mercado (Gligo, 1980). En el contexto de la poltica en materia de tierras y recursos, la interaccin del gobierno con los

latifundios es muy distinta de la interaccin con los minifundios. La gran cantidad de tierras concentradas en manos de un pequeo grupo de latifundistas crea una situacin similar a la de los monopolios industriales y registra similares ventajas y desventajas para los organismos encargados del medio ambiente. De haber cooperacin entre el organismo y los latifundios, el costo que entraa la negociacin de iniciativas para el manejo forestal, la conservacin de la tierra y el control de la contaminacin de fuentes no locales puede ser bajo porque, a los efectos del manejo de grandes superficies de tierras, el gobierno slo tiene que entenderse con un nmero reducido de particulares. Es cierto que la cooperacin puede resultar difcil en vista de que, en el curso de la historia, los latifundios han mantenido un poder poltico que en la prctica no tena oposicin. De hecho, puede resultar sumamente difcil poner en prctica una poltica que requiere que los latifundistas tengan que rendir cuentas a un organismo recientemente establecido encargado del medio ambiente. Los minifundios, por ms que tal vez no tengan el poder poltico para elevar el costo de transaccin que entraa la imposicin de normas, siguen planteando dos grandes problemas para la eficacia de la poltica de administracin de las tierras. En primer lugar, muchos agricultores pobres que ocupan tierras marginales y producen apenas lo suficiente para atender sus necesidades de subsistencia bsica, generalmente tienen a su disposicin pocas opciones productivas que disminuyan la degradacin de la tierra sin afectar la produccin de alimentos. Incluso cuando existen esas alternativas, al formular la poltica hay que superar el segundo problema que entraa el reducido grado de conocimiento que hay en las zonas rurales. Son pocos los minifundistas que conocen estrategias, incluso estrategias relativamente sencillas, para la administracin agropecuaria y de la agricultura comercial que sirvan para minimizar la escorrenta de tierras agrcolas. Los gobiernos tendrn que superar este obstculo antes de poder implementar una poltica exitosa (de especificacin de la tecnologa).

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Algunas recomendaciones acerca de los instrumentos de poltica ambiental y de su evolucin

Si juntamos las advertencias de ndole econmica que formulamos en la seccin que serva de comentario sobre los instrumentos al anlisis institucional de la seccin precedente podemos tratar de hacer algunas recomendaciones, acompaadas de una nota de advertencia y una de disculpa. La advertencia ya se ha sealado, una recomendacin slo puede ser realmente til si se refiere a una situacin concreta. La disculpa obedece a la arrogancia que parece entraar la pretensin de hacer recomendaciones a la distancia y en abstracto. En todo caso, como primera medida partimos de la hiptesis de que las preguntas inoportunas que hicimos en la seccin precedente tienen respuestas tranquilizadoras. Con esto queremos decir que la expresin voluntad poltica tiene sentido ms all de los deseos de un autcrata o una oligarqua y que comprende algn tipo de accin ambiental. No hay problemas insuperables planteados por instituciones paralelas y no estructuradas a las que interese frustrar la accin de las autoridades legtimas. La administracin pblica tiene por lo menos un nivel de tica que obliga a ocultar los inevitables deseos de enriquecimiento personal porque la corrupcin, una vez descubierta, tiene su precio. Por ltimo, hay por lo menos algo similar a una prensa libre y crtica (nos referimos a todos los medios de comunicacin para las masas y no nicamente a los peridicos). Esta situacin parece ser la prevista como hiptesis para las actividades de fomento institucional del BID (Braes, 1991; BID, 1992, 1993a, 1993b, 1993c; Gottret y otros, 1995). Las interrogantes fundamentales en estas condiciones generales se refieren a la capacidad de las instituciones del gobierno legtimo y a las configuraciones, tanto la actual como la prevista, de

los sectores comercial/industrial y rural. El presente informe se centra en tres de las muchas combinaciones posibles de condiciones concretas en estos sectores, que denominamos: tradicionales, de transicin, y modernas. Las caractersticas asignadas a cada sector en cada uno de esos marcos se resumen en el cuadro 3, en el cual el lector observar que se parte de la hiptesis que la trayectoria de los tres sectores es en trminos generales uniforme. Con esto queremos decir que, a medida que mejora la organizacin formal del gobierno, tambin aumentan las aptitudes y la informacin existentes, al igual que la capacidad del sector pblico para recaudar fondos. En consecuencia, el sector empresarial avanza tambin hacia un gran nmero de empresas en rgimen de competencia y es menor la injerencia del marco regulador en la economa; en las zonas rurales, los latifundios aprenden a competir en el mbito mundial y los agricultores de subsistencia se transforman (con asistencia tcnica y de crdito) en productores de cultivos comerciales para los mercados locales y regionales. Para estos marcos, en el presente informe se recomienda que los instrumentos evolucionen, desde los de ms fcil definicin y aplicacin y los que menos relacin guardan con los objetivos en materia de calidad, hasta los que entraan tareas de definicin ms difciles y vnculos ms estrechos con los resultados ambientales que se buscan. En este ltimo caso, el objetivo a largo plazo es llegar al establecimiento de permisos negociables. En el cuadro 4 se presenta una evolucin de esa ndole respecto de los tres marcos institucionales y los tres tipos de problemas, el control de la contaminacin, la agricultura y el manejo de los recursos renovables (los sectores forestales y pesqueros principalmente).

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Cuadro 3: Tres marcos institucionales alternativos Sector Gobierno

Sumamente centralizado pero carente de experiencia y pericia. Las leyes y la estructura de gestin siguen siendo primitivas. La capacidad de generacin de ingresos est limitada en gran medida al plano internacional (gravmenes a la importacin o a la exportacin).

Empresas comerciales e industriales

Industria y comercio dominados por empresas estatales. Precios relativos distorsionados por los vestigios de estrategias de subsidios urbanos y sustitucin de importaciones. Donde no hay control estatal funciona una prspera economa intermedia.

Rural
La economa y la sociedad rural estn divididas en latifundios y minifundios tradicionales. En ninguno de los dos hay ni competencia ni una produccin eficiente; las grandes explotaciones tienen el problema de los impuestos de exportacin o de los precios relativos dirigidos que favorecen a los intereses urbanos; los pequeos agricultores no pasan de la explotacin de subsistencia. La explotacin de los recursos naturales suele estar en manos de empresas estatales. Las reformas de la poltica de precios internos y de exportacin, de los sistemas de crdito rural y, en algunos casos, de los regmenes de propiedad de la tierra y el suministro de asesoramiento tcnico (extensin) comienzan a cambiar los incentivos y oportunidades para los dos tipos de explotacin. La privatizacin de la explotacin maderera y minera est en curso pero no se ha desarrollado la capacidad para regular una industria ya concentrada. Los vestigios de control estatal, respecto de la legislacin laboral y la utilizacin de la mano de obra, por ejemplo, complican el problema de la competencia en el mbito mundial. Las grandes empresas estn modernizadas y mecanizadas y compiten en los mercados mundiales de productos bsicos. Las pequeas empresas producen un supervit de alimentos bsicos y otros cultivos comerciales que se puede vender en los mercados locales o regionales para obtener ingresos en efectivo. Las industrias de extraccin compiten en el mbito mundial. Regmenes de licitacin abierta para el acceso a recursos controlados por el Estado tales como bosques y yacimientos minerales.

Tradicional

De transicin

Sumamente centralizado, con leyes bien redactadas pero vacos en aptitudes y experiencia como para poder lograr la compleja transicin de, por ejemplo, normas de calidad ambiental respecto de resultados de las descargas. Se cuenta con algo de informacin sobre las empresas recin privatizadas. La estructura administrativa est ms integrada. La capacidad de generacin de ingresos incluye impuestos sobre la compraventa en el pas o un impuesto sobre el valor agregado.

La privatizacin est bien avanzada pero suele producir monopolios privados o, como mnimo, oligopolios dominados por una sola empresa. Una mayor competencia externa y la amenaza de la competencia interna hacen que los precios se acerquen al costo marginal. La economa intermedia es mucho ms reducida y se concentra en servicios de menor importancia.

Moderno

Menos centralizado, con un grado considerable de pericia tcnica en todos los niveles. Existe un mecanismo de reunin de informacin compatible con las necesidades del programa sobre medio ambiente. La estructura de gestin est razonablemente integrada tanto vertical como horizontalmente. Las fuentes de ingresos pblicos estn diversificadas y bien administradas.

Economa en general competitiva. Monopolios naturales regulados segn normas de precios basadas en la rentabilidad o el IPC ms x.

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Cuadro 4: Recomendaciones para la evolucin de los instrumentos de poltica en forma paralela a la de las instituciones Sector Contaminacin
Especificacin de la tecnologa de tratamiento Prohibicin de algunos productos (gasolina con plomo, por ejemplo) Tradicional Derechos cobrables a usuarios de instalaciones de propiedad pblica, como plantas de tratamiento de aguas negras Normas tecnolgicas de descarga incorporadas en los permisos Vinculacin entre las normas de descarga y la calidad ambiental De transicin Proyectos de demostracin tecnolgica Impuestos sobre insumos contaminantes Desafiar regulacin para aprovechar los temores de posibles regulaciones ms rigurosas en el futuro Permisos negociables de descarga Cargos sobre, por ejemplo, fuentes de energa cuando la elasticidad de la demanda es baja, no hay sustitutos conocidos y el vnculo con la calidad ambiental es estrecho (gasolina) Suministro de informacin a la poblacin acerca del comportamiento de los contaminantes Derechos negociables para aplicar fertilizantes o plaguicidas Derechos negociables para capturar peces o talar rboles Requisitos relativos al estado del bosque despus de X aos Definicin de los derechos estacionales/geogrficos a la pesca Suministro de informacin a la poblacin sobre el comportamiento de las empresas de explotacin Oficializacin y cumplimiento de los derechos de propiedad de los pequeos propietarios

Agricultura
Las mejores prcticas sencillas de manejo: C plantacin en terrazas C franjas de rboles C tipos de animales

Pesca y silvicultura
Restricciones a los equipos/aparejos: tamao de la embarcacin, tejido de la red Equipo autorizado para la explotacin maderera; normas sobre construccin de caminos Adopcin y consolidacin de normas tradicionales como las relativas a derechos defacto de propiedad en un determinado momento y lugar Lmites a la cosecha: C rboles talados C captura por embarcacin y pesquera Derechos por madera en pie o captura Desafiar las regulaciones existentes

Prcticas de manejo ms complejas y de ms difcil supervisin (animales por acre, prcticas de control de plagas, por ejemplo). Impuestos sobre insumos, especialmente plaguicidas y fertilizantes Desafiar las regulaciones existentes

Moderno

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De este modo, en el marco tradicional lo que importa es que las exigencias impuestas tanto al gobierno como a las partes reguladas sean sencillas y la especificacin de la tecnologa tiene gran importancia. Las ventajas de este planteamiento se encuentran en el tipo y la fuente de informacin necesaria (la modificacin, propuesta por Halter (1991) por ejemplo, de la tecnologa ya desarrollada por los pases industrializados) y en la supervisin. Si bien la instalacin no garantiza el funcionamiento, por lo menos es posible y ms fcil empezar a establecer normas de cumplimiento cuando lo que est en juego es la presencia o ausencia de piezas de equipo. No existe un vnculo obligatorio con una determinada calidad ambiental (ni una determinada poblacin pesquera ni una cierta tasa de explotacin de la madera). Naturalmente, esta ltima caracterstica es una espada de doble filo. Simplifica enormemente los problemas de definicin para el organismo de gobierno, lo que constituye una justificacin para emplear estos instrumentos en este caso. Sin embargo, hace tambin improcedente el anlisis de la eficiencia econmica esttica. En otras palabras, el objetivo que se propone es la tecnologa como tal. Como resultado habr un cierto mejoramiento de la calidad ambiental (a menos que el proceso de especificacin falle por completo). En todo caso, una vez que se sabe en qu consiste esa mejora, (casi) siempre sera posible especificar un medio ms econmico para lograrla. Existe otro peligro, el de que estas especificaciones de la tecnologa queden congeladas debido a una parlisis poltica. En las recomendaciones del presente informe se parte del supuesto de que esta enfermedad tiene antdotos y que la evolucin de los objetivos y las tcnicas ser tanto posible como deseable. Una ltima observacin sobre los instrumentos en la fase tradicional: se propone el cobro de derechos en unos pocos marcos supervisados y con una organizacin muy sencilla. Por ejemplo, si un organismo pblico construye una planta de tratamiento de aguas negras y exige que las industrias del lugar se conecten a ella mediante alcantarillados, es bastante fcil calcular una tarifa por unidad de
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contribucin a la carga de la planta que permita recuperar el costo.16 Adems, mientras se haga cumplir el requisito de las alcantarillas, resulta bastante sencillo para los usuarios industriales medir los componentes de las fuentes que contribuyen (la circunstancia de que se cobren o no derechos por las descargas domsticas similares a un cargo por unidad depender, por razones prcticas, de que la utilizacin del agua est o no medida. De estarlo, se puede agregar a la cuenta del agua, usando tambin frmulas bien establecidas, un derecho por tratamiento de aguas negras). En la fase de transicin de la evolucin institucional, la variedad de instrumentos de poltica que pueden ser tiles aumenta. En el campo del control de la contaminacin, el organismo encargado puede pasar de la especificacin de la tecnologa a permisos basados en la tecnologa que se utilice, como se hizo, por ejemplo, en el rgimen de la Ley de los Estados Unidos sobre Agua Limpia. Con estos permisos no se exige la instalacin de una tecnologa designada sino que se exige que cada ente contaminador obtenga el resultado que, segn se calcula, podra obtener mediante la instalacin de una tecnologa definida en su relacin con la ms avanzada, empleando expresiones tales como la mejor tecnologa disponible o una tecnologa de control que est razonablemente disponible. Esos permisos podran servir de base para un rgimen de permisos negociables en la fase institucional siguiente. Es importante observar una vez ms que la relacin entre las condiciones de estos permisos y la calidad ambiental es, en la prctica, la inversa de la necesaria para la eficiencia. Esto quiere decir que los permisos basados en la tecnologa, de hacerse cumplir, darn lugar a un nivel de calidad ambiental determinado. Ahora bien, salvo en virtud del accidente ms fortuito, jams sera menos costoso

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Al decir que es bastante fcil estamos diciendo que existen frmulas bien establecidas para hacerlo (Russell y otros, 1990). No estamos diciendo que estas frmulas resuelvan los problemas, bsicamente sin solucin, de la asignacin conjunta del costo a los componentes hidrulico y contaminante.

lograr esa calidad ambiental, calificada ahora de objetivo, mediante la imposicin del conjunto de permisos que entraan las definiciones de la tecnologa. Tambin en este caso, las recomendaciones del informe se basan en la evaluacin de que los recursos escasos que ms nos interesan estn relacionados con la capacidad institucional, o sea con la capacidad de informacin y la capacidad de hacer clculos complejos disponibles (el problema de la supervisin respecto de un sistema de permisos basados en la tecnologa es el mismo que respecto de cualquier otro sistema en que haya que vigilar la cantidad de contaminantes descargados por unidad de tiempo, ya se trate de permisos basados en la calidad ambiental, de permisos negociables o de cobros por concepto de emisin de efluentes). En el sector agrcola, las principales recomendaciones relativas a instrumentos para el marco de transicin son en trminos generales las mismas que para el marco tradicional (las mejores prcticas de manejo) a las que se suma el cobro de impuestos con una justificacin ecolgica sobre los insumos contaminantes (Quiroga y otros, 1995). En el caso del manejo de la pesca y los bosques, el marco de transicin es el momento para comenzar a utilizar instrumentos de ms difcil supervisin, como permisos para talar rboles (ya sea especificado como cantidad de madera o hectreas de bosque), o para capturar tantas toneladas de determinada especie pisccola durante cierto perodo. (Se trata de requisitos claramente anlogos a los permisos de descarga expresados por volumen de contaminante por unidad de tiempo; estos tipos de permiso deben evitarse en la agricultura debido a los problemas de supervisin en el caso de las fuentes no locales, que an no ha sido resuelto satisfactoriamente en el mundo industrializado.) Hay que observar tambin que, a medida que avanza la transicin hacia el marco moderno, es posible realizar experimentos y demostraciones en todos los sectores. Por ejemplo, se puede agregar impuestos sobre insumos contaminantes (Dessus et al. (1994) tratan de identificar esos insumos) o instituir derechos por rbol en pie en el manejo forestal o de28

rechos de captura para la pesca. Otra posibilidad en este contexto consiste en una tcnica por la cual se desafa a las partes reguladas a superar los requisitos vigentes a cambio de la promesa de una recompensa en la prxima fase prevista (amenazada) del rgimen regulador.17 (Por ejemplo, en lugar de reducir las descargas en un 50%, hacerlo ahora en un 70% a cambio de que se aplace el nuevo requisito de llegar al 90% que, segn se prev, se fijar en cinco aos.) En el marco moderno, el presente informe opta como instrumento por una versin de un permiso negociable (para descargar una sustancia contaminante, aplicar fertilizantes o plaguicidas en la agricultura, capturar peces o talar rboles). El fundamento de esta opcin (la propiedad determinante del instrumento) es la flexibilidad frente al cambio exgeno. Como ya se ha sealado, esta flexibilidad reduce la carga poltica y de clculo que se impone continuamente al organismo regulador porque ste no tendr que reajustar las condiciones de los permisos ni cambiar los niveles simplemente para mantener algn resultado ambicioso.18 (Vase tambin Lyon, 1989.) Una vez ms es necesario sealar que, cuando la ubicacin importa, un simple sistema de permiso negociable de descarga no ha de producir, salvo por accidente, la asignacin ms baja del costo de la
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Esta es la base del programa 30/50, relativo a las emisiones txicas, de la Oficina de Proteccin del Medio Ambiente de los Estados Unidos. Vase, por ejemplo, Arora y Cason, 1995. Hay que observar que para que esta tcnica sea eficaz a largo plazo, el gobierno debe seguir siendo creble tanto en lo que atae a la institucin posterior de normas ms estrictas, como a la excepcin del cumplimiento de stas de quienes se han acogido a la posibilidad anterior.
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En el caso de los sistemas de descarga de contaminantes, sin embargo, subsistir el problema de los focos espaciales. Una manera prctica, aunque con alta intensidad de clculo y burocrticamente molesta, de mantener un elemento de control consiste en certificar como oficial un modelo regional de calidad del aire y exigir que todas las transacciones propuestas se ajusten al modelo y no produzcan violaciones de la calidad ambiental. Esto podra quedar a cargo de ingenieros consultores o podra hacerse internamente por cada una de las partes, o por el organismo (vase la ltima seccin).

descarga que sea compatible con una determinada norma de calidad ambiental. Parecera que valiese la pena perder una ventaja temporal de costo para ganar la caracterstica dinmica de la flexibilidad (o el autoajuste). Cuando la ubicacin no importa, como suele ocurrir con la captura de peces, la flexibilidad ir acompaada de la eficiencia esttica. En la silvicultura puede ocurrir una u otra cosa, pero los efectos sobre el medio ambiente de la aplicacin de insumos agrcolas dependern siempre del lugar de que se trate. El concepto de derechos negociables hace necesario referirse a una faceta de la organizacin poltica y social acerca de la cual hasta ahora se ha dicho poco: la de los tribunales y la funcin que les cabe en la solucin de controversias privadas.19 As, por ejemplo, el concepto de la creacin de derechos podra extenderse en el tiempo de manera que un determinado grupo de pescadores pasara a ser propietario a perpetuidad de un recurso pesquero en particular (una determinada especie en un lugar determinado). De esta manera, el gobierno no tendra que especificar la captura anual autorizada. Ahora bien, para que acuerdos como stos puedan perdurar, es preciso que el grupo est en condiciones de establecer normas y hacerlas cumplir (por conducto de los tribunales) respecto de lo que constituye un recurso de propiedad comn, ms que de libre acceso. A partir de los derechos que rigen en el curso del tiempo en el contexto estricto de un recurso hay que dar otro salto, en cierto modo muy grande, a las normas sobre responsabilidad. Se trata de establecer el derecho de la poblacin afectada a una

indemnizacin por algunas categoras de perjuicio.20 La ejecucin de estos derechos en el campo ambiental entraa problemas difciles de prueba y valoracin (vase, por ejemplo, Dewees, 1992 y Russell y Powell, 1994). Este medio de tratar de influir en la calidad ambiental parece ser l que mayores demandas impone en las instituciones, por lo que no lo recomendamos, siquiera en la fase moderna de la evolucin institucional (aunque ello obedece tambin en parte a que sus caractersticas de eficiencia estn muy atenuadas en una situacin real en que tanto las vctimas como las fuentes del perjuicio son numerosas) (Russell y Powell, 1994). Por ltimo, en la fase moderna, el gobierno estar en condiciones de experimentar con el suministro de informacin al pblico, como se hace ahora en el caso del inventario de descarga de productos txicos en los Estados Unidos. Al parecer, este instrumento puede surtir grandes efectos, especialmente donde hay organizaciones no gubernamentales dedicadas al medio ambiente y una prensa fuerte y libre que est dispuesta a divulgar que cierta empresa es la peor fuente de productos txicos en el pas o en la regin (Russell y Powell, 1994). Tenemos ahora que volver bastante atrs y considerar qu opciones existen cuando las preguntas inoportunas que formulamos en la seccin dedicada a las instituciones no tienen respuestas positivas. Supongamos, por ejemplo, que las autoridades de un pas hipottico han decidido que la situacin ambiental tiene que mejorar, de manera que por lo menos existe el mnimo de voluntad poltica necesaria. Supongamos adems, sin embargo, que ese gobierno carece de un control absoluto sobre lo que ocurre en el pas, que hay una tica burocrtica que institucionaliza la corrupcin y que los medios de prensa estn sometidos al control del grupo dominante. Se trata de graves obstculos para una accin efectiva, incluso en el supuesto de que se quiera tomar algn tipo de medidas.

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Para el cumplimiento de las normas reguladoras, como las que exigen la instalacin de tecnologa, puede bastar con que haya rganos administrativos que reciban pruebas de las infracciones e impongan multas. Si se tipifican las transgresiones, como ha ocurrido en algunos mbitos del derecho de los Estados Unidos sobre el medio ambiente, probablemente haya que recurrir a los tribunales.

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En la prctica, quienes pueden hacer valer este derecho son quienes sufren, o aducen haber sufrido, una transgresin de su derecho.

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La falta de pleno control sobre parte del pas hace que la labor en el terreno y la supervisin sean difciles o imposibles, de manera que la difusin de informacin o la labor de cerciorarse del cumplimiento de las normas o de las mejores prcticas de manejo tal vez sea posible nicamente en las zonas urbanas. La corrupcin generalizada significa que es muy fcil que los pagos del gobierno o al gobierno se conviertan en el equivalente del pago de alquileres al organismo arrendador. Una prensa controlada significa que no se recurrir al suministro de informacin como instrumento, en razn de la ndole abierta e incontrolable de sus posibles efectos.

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como sera el de los plaguicidas o el de los solventes en un pas en desarrollo. Se podra aducir que se trata de un acto para la recuperacin de la soberana. Sin embargo, no est claro que se puedan obtener buenos resultados de esta manera, ya sea porque de alguna manera va a haber que cumplir el propsito para el cual se importaron los productos como porque se puede recurrir simplemente al contrabando o a la produccin interna ilcita, lo que no har ms que servir de nueva fuente de ingresos para quienes se consideran fuera del alcance de la autoridad del gobierno. Comparaciones entre las recomendaciones que anteceden y las de otros autores, con nfasis sobre el control de la contaminacin Cabe decir que el presente informe tiene dos temas: < Cualquiera que sea el marco, el entusiasmo por los instrumentos de incentivo econmico (o de mercado) sobre la base de sus caractersticas de eficiencia esttica, tal como se interpretan comnmente, es excesivo. Para seleccionar acertadamente un instrumento de poltica ambiental, especialmente en los pases en desarrollo, es fundamental tener en cuenta las distintas exigencias que los diferentes instrumentos imponen a las instituciones.

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Qu hacer? Hay dos posibilidades: en primer lugar, la inversin pblica directa en instalaciones de control de la contaminacin y, en segundo lugar, la aplicacin de tecnologa o de normas tecnolgicas a las fuentes de contaminacin del aire y el agua en zonas urbanas. Estas normas podran hacerse cumplir en la prctica y abriran posibilidades relativamente escasas o, por lo menos, incmodas de soborno. Fuera de esto, son muy pocas las ideas que parecen promisorias. Por ejemplo, incluso la asistencia tcnica, sumada al ofrecimiento de superar los requisitos vigentes, con la amenaza implcita de instituir un nuevo rgimen comprometido en una buena administracin, parece en general difcil porque hay problemas de credibilidad. Puede ocurrir que no se considere probable que se vaya a establecer un nuevo rgimen y puede ocurrir tambin que el que reemplace al statu quo no cumpla la promesa de exceptuar de sus disposiciones a quien haya superado los requisitos antes vigentes. La asistencia tcnica, en cambio, puede basarse en conocimientos disponibles en el mbito internacional y no abre mayores posibilidades de corrupcin a menos que se subvencione la adopcin de la tecnologa nueva, lo que no parecera prudente en esas circunstancias. Tambin puede resultar tentador pensar en la posibilidad de atacar problemas ambientales importados,
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<

Es posible que de hecho no haya mayor diferencia entre estos temas y que, cuando se trate de formular recomendaciones concretas, quien se atreva a hacerlo quedar en el mismo lugar. Ello sera sorprendente e incluso decepcionante para el lector que tiende a estar de acuerdo con los temas, pero no para el que mira con escepticismo los argumentos que se han indicado ms arriba. Por lo tanto, vale la pena considerar esta posibilidad comparando las recomendaciones formuladas en la subseccin precedente con las formuladas por otros autores. Lamentablemente, la comparacin no puede ser tan completa como uno quisiera en este mbito y ello obedece a algunas razones que en s son interesantes. Por ejemplo, es frecuente que los autores combinen

un anlisis entusiasta de los instrumentos de incentivo econmico con sugerencias curiosamente poco concretas acerca de lo que hay que hacer (Panayotou, 1994; Gandhi y McMorran, 1995). Est bien que lo corts no quite lo valiente, pero hace ms difcil la comparacin. Otros autores (Bruce y Ellis, 1993) hacen algunas sugerencias concretas pero que no se acercan siquiera a lo que cabra calificar de recomendaciones moderadamente amplias de poltica. Otros hacen recomendaciones bastante concretas y a la vez amplias (Consejo de las Empresas para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina, 1995 y Hansen, 1995) pero no reconocen expresamente las diferencias en la capacidad de las instituciones y sus posibles consecuencias respecto de la seleccin de un instrumento y, por lo tanto, no establecen distinciones segn el tipo de pas o la etapa de desarrollo. Quienes parecen tomarse en serio las limitaciones institucionales (Eskeland y Jimnez, 1992) formulan recomendaciones concretas con prudencia y cautela. Existe tambin un problema de terminologa, especialmente cuando se trata de las normas. En la bibliografa, por normas de rendimiento a veces se est haciendo referencia a normas basadas en la tecnologa y a veces parece tratarse de un sinnimo de la frase: normas basadas en la calidad ambiental. A veces las normas de rendimiento son distintas de los permisos (palabra que a veces parece entraar la posibilidad de ser negociables) y a veces no. Por ltimo, hay una enorme diferencia en la forma en que se tienen en cuenta los diversos tipos de instrumento. Algunos autores mencionan muy pocos en sus recomendaciones concretas (Eskeland y Jimnez, 1992), otros se limitan a una media docena (Anderson, 1990; Consejo de las Empresas para el Desarrollo Sostenible, 1995) y Hansen sienta las bases para calificar a ms de una docena de instrumentos.

un cuadro en que se comparan las recomendaciones del presente informe con las recomendaciones expresas (o que parecen ser implcitas) que se encuentran en otros seis informes. (De los antes mencionados se ha descartado nicamente el de Bruce y Ellis (1993) porque, si bien formulan algunas sugerencias bastantes concretas, no es posible discernir un orden de prelacin entre los tipos de instrumentos.) Para proceder incluso a esta comparacin en general, se han tomado algunas medidas bastante drsticas, entre ellas las siguientes: < El nmero de posibles instrumentos se ha reducido a seis de los 21 constituidos por todas las posibilidades mencionadas en los siete informes. Para ello hay que descartar informacin relativa a 15 de los instrumentos, si bien en su mayora stos se mencionan nicamente en uno o dos de los siete informes (cuando en un informe se ha hecho un orden tcito de prelacin de 13 instrumentos, como en el caso de Hansen, y nicamente se incluyen seis de ellos, en esta comparacin se mantiene el orden pero se corta la numeracin. As, si Hansen asigna tcitamente a uno de los seis instrumentos el sptimo lugar en su lista, pero a ste le corresponde el tercer lugar en la lista abreviada, en el cuadro siguiente aparece en el tercer lugar de su preferencia). En el caso de Anderson, del Consejo de las Empresas para el Desarrollo Sostenible y de Hansen, se han formulado sistemas arbitrarios (pero no excesivamente) a fin de convertir los datos contenidos en sus cuadros sobre aplicaciones (Anderson) o caractersticas (Consejo de las Empresas y Hansen) en cifras que permitan establecer un orden de prelacin.21

<

21

Estas dificultades, aunque son considerables, no descartan por completo la posibilidad de hacer comparaciones. En la presente subseccin se analizarn las hiptesis y los mtodos empleados para construir
31

En el caso de Anderson, se equipar la preferencia a la frecuencia de la aplicacin sugerida a los 15 problemas indicados en su cuadro 7, que son similares a los indicados en el presente informe. As, se consider que prefera un instrumento que consideraba aplicable a 12 de 15 problemas a uno que consideraba aplicable a nueve o a cinco

<

En el caso de los otros tres informes, se incluyeron nicamente las calificaciones que parecan estar claras en los textos y no faltarn otros (los autores incluidos), que tal vez discrepen con la interpretacin que les hemos dado. Las calificaciones que se asignan en el presente informe dependen del marco institucional y son ms firmes en uno u otro de los extremos de la escala (el mejor y el peor). En consecuencia, se incluyen tres tipos de calificaciones, una para cada marco institucional. En todo caso, el lector debe tener presente que no habra que asignar mayor importancia a la diferencia entre un 3 y un 4.

<

Los resultados son ms dispares en otros aspectos. Hansen y el Consejo de las Empresas recomiendan los permisos negociables, Anderson no, y en el presente informe se recomiendan nicamente a medida que el marco se acerca ms a lo moderno. En el marco de desarrollo ms desafiante, el tradicional, en el presente informe optamos por las especificaciones de la tecnologa para pasar a las normas sobre descargas, cualquiera que sea su base, a medida que tiene lugar la transicin. Esta posicin se asemeja ms a la de Anderson que a la de cualquiera de los dems autores. En general, el presente informe parece tener ms elementos en comn con el de Anderson que con cualquiera de los dems (lo que podra depender de la forma en que se emplearon sus evaluaciones acerca de la aplicabilidad; cabe recordar que no indicaba un orden de prelacin expreso). Este cuadro arroja una ltima leccin en el sentido de que quienes tengan que formular la poltica sobre medio ambiente en un pas en desarrollo siempre encontrarn apoyo en la opinin de alguien, no importa qu decidan hacer. En lugar de un economista con dos manos, se trata de un verdadero dios asitico con seis, ocho o doce brazos de los que tienen que seleccionar uno que se aplique a los problemas concretos que haya que resolver. En la prxima seccin se estudia muy brevemente qu han venido seleccionando los pases de Amrica Latina, incluso sin el beneficio del cuadro 5.

En el cuadro 5 figura el resultado de esta labor. Lamentablemente, quedan muchos espacios en blanco, pero se advierten en las calificaciones dos tendencias que vale la pena mencionar: < Hay un alto grado de acuerdo en los dems informes acerca de la gran conveniencia de los cargos por unidad de contaminacin y sta constituye la diferencia ms clara respecto del presente informe. El grado de acuerdo es muy poco menor en cuanto a la conveniencia de usar, como segunda preferencia, impuestos por unidad de insumo o producto. Tambin en este caso, el presente informe discrepa con los dems, si bien su actitud al respecto se hace ms favorable a medida que el marco se hace ms moderno.

<

problemas. Es cierto que de esta manera se penaliza lo que podra constituir el instrumento perfecto (o el nico) respecto de un problema especial porque no es til para varios otros. En el caso del Consejo de las Empresas y de Hansen, se estableci un sistema de tres calificaciones en el cual el 3 era la mejor y 1 la peor, utilizando los datos que presentan en el cuadro 3.2 y en las pginas 69 y 70 respectivamente.

32

Cuadro 5: Comparacin de las preferencias de instrumento en seis informes*

Informes Russell y Powell 1995 Instrumentos Cargo por unidad de contaminacin Permisos negociables Impuesto por unidad de insumo o producto Normas de descarga Especificaciones de la tecnologa Inversin pblica Notas: 2 Anderson 1990 1 5 Eskeland y Jimnez 1992 1 Panayotou 1994 1 Gandhi y McMorran 1995 1 Consejo de las Empresas** 1995 2 1 Hansen 1995 3 2 Marco Marco de Marco tradicional transicin moderno 6 5 6 3 4 1

4 3

2 1 3

1 4 5

2 6 5

* En caso de empate, la calificacin siguiente salta una cifra (por ejemplo 2, 2 y luego 4). ** Consejo de las Empresas para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina. Sobre la base de la tecnologa o de la calidad ambiental.

33

Algunos datos acerca de los instrumentos de poltica ambiental que se estn empleando en Amrica Latina
Mantenerse al corriente de la evolucin de la poltica ambiental (y consiguientemente de los instrumentos por los que se opta) en los pases miembros del Banco Interamericano de Desarrollo sera un trabajo de dedicacin exclusiva aunque se hiciera con un criterio meramente formalista. Si uno quisiera saber cmo se concretan en la prctica los textos de las leyes, los reglamentos y las decisiones judiciales, la tarea sera realmente ingente. En estas circunstancias, sera absurda cualquier pretensin de cabalidad en esta seccin. En cambio, tiene cierto sentido reunir lo que se ha aprendido de diversas fuentes y considerarlo la base para un esfuerzo a ms largo plazo por mantenerse ms o menos al corriente. Esta compilacin permitir hacer una primera comparacin, muy aproximada, entre la poltica que efectivamente se selecciona y las recomendaciones que suelen formularse en las obras tericas sobre la materia. En consecuencia, se ha construido un cuadro a partir de diversas fuentes (en su mayor parte contemporneas), de informacin sobre polticas y comentario institucional en el que se resume lo que se ha aprendido acerca de la aprobacin de 13 instrumentos de poltica en Amrica Latina (los seis primeros corresponden a los del cuadro 5). Vale la pena, sin embargo, comentar y explicar el orden en el cual figuran los pases en el cuadro. Para que ste sea til, especialmente en el contexto del presente informe en que se presta especial atencin a la capacidad institucional, sera conveniente colocar a los pases en un orden similar al de las categoras tradicional, de transicin y moderno. Lamentablemente, en razn de la enorme labor de simplificacin que habra entre esas categoras y las mltiples dimensiones que entraa el concepto de capacidad institucional, para estos fines no hay un orden perfecto entre los pases. En cambio, hay muchos sistemas de clasificacin posibles, diferentes e imperfectos, desde el ndice de Desarrollo Humano del PNUD hasta los grupos utilizados por el BID para la asignacin de prstamos para proyectos, pasando por un orden basado en la idea que tienen los funcionarios del BID de la capacidad y los problemas de los pases en materia ambiental (Dourojeanni, 1994). Utilizando los tres sistemas a la vez se llega al cuadro 6, en cuya ltima columna se presenta una clasificacin compuesta utilizando las mismas categoras que en el texto del informe: tradicional, de transicin y moderno.22 En el cuadro 7 se consigna informacin acerca de los instrumentos de poltica por los que han optado los pases, agrupados segn los resultados que arroja el cuadro 6. Qu podra esperarse a priori del cuadro 7? Si las autoridades de la regin hubiesen ledo la bibliografa que hemos citado sobre desarrollo y medio ambiente, cabra esperar que todos optaran por los instrumentos econmicos. Si el presente informe pone de manifiesto un escepticismo latente, encontraramos que estos instrumentos se aplican nicamente en los pases modernos. Segn el cuadro 7 dara la impresin que son los pases modernos y en transicin los que adoptan instrumentos econmicos. Sin embargo, es imposible discernir si estos pases realmente los adoptan en mayor medida o si se trata simplemente de que en el caso de estos pases, las fuentes de informacin

22

Esta columna representa una combinacin hecha oficiosamente por los autores de las consecuencias de los otros tres rdenes de prelacin, asignndose el mayor peso a la idea expresada por los funcionarios del Banco. Bahamas y Barbados no estn incluidos en la lista, si bien estn enumerados entre los pases en transicin.

31

Cuadro 6: Ordenacin de los pases de Amrica Latina segn la capacidad institucional Grupo en el BID C B C A A A C C C A B D D D B D D D D D D D D Calificacin segn el personal del BID** III II I III II II V III I II II Informacin no disponible V III III IV III IV III II IV III V

Pas Uruguay Chile Costa Rica Argentina Venezuela Mxico Panam Suriname Jamaica Brasil Colombia Belice Paraguay Ecuador Per Repblica Dominicana Nicaragua Guyana El Salvador Honduras Guatemala Bolivia Hait
Notas:

IDH* 0,905 0,878 0,876 0,854 0,842 0,838 0,796 0,792 0,761 0,759 0,757 0,711 0,667 0,655 0,644 0,622 0,612 0,589 0,524 0,492 0,488 0,416 0,296

Nmero 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Instituciones Trans Mod Mod Trans Trans Mod Trad Trans Mod Mod Trans Trans Trad Trans Trans Trad Trad Trad Trad Trans Trad Trad Trad

* ndice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 1991. Informe sobre datos ambientales. Blackwell Reference, Oxford. En Manuel Winograd, sin fecha, Environmental Indicators for Latin America and the Caribbean. GASE Ecological Systems Analysis Group. ** Sobre la base de un memorando de Marc J. Dourojeanni de fechas 7 de marzo y 3 de julio de 1994, especialmente el grfico 1. Se trataba de un grfico de barras de la ordenacin media de los pases en las 12 categoras de la parte institucional [del cuestionario]. Los promedios parecen dividirse sin dificultades en cinco grupos, que van desde el V, menor capacidad institucional, hasta el I, mayor capacidad institucional. Se asigna una ponderacin muy elevada a las calificaciones indicadas por los expertos del BID.

35

Cuadro 7: Datos acerca de la adopcin de instrumentos de poltica ambiental en Amrica Latina Instituciones modernas Instituciones de transicin Instituciones tradicionales
Bolivia: La Ley Nacional
del Medio Ambiente alienta la utilizacin de instrumentos financieros.31

Cargos por unidad de Brasil: Cargos por emisin de Colombia: Cargos de contaminacin por contaminacin u otro acto efluentes en cuatro Estados y el las descargas orgnicas de agua en el Valle del nocivo para el medio ambiente ingreso est destinado al organismo Cauca.15 Las descargas en el aire y el agua encargado del medio ambiente. El estn sujetas a cargos, al menos en principio.16 nivel de descarga se presume y hay que presentar pruebas para lograr reducciones en el cargo.1

Mxico: Cargos por concepto de emisin de efluentes que excedan de ciertas normas. Los ingresos estn destinados al organismo.2
Permisos negociables

Mxico: Permisos negociables

para sustancias que agotan la capa de ozono.3

Chile: Permisos negociables de descarga de

contaminacin del aire de fuente localizada en Santiago.17 Permisos negociables para rutas de autobuses en Santiago.17A

Impuestos por unidad de insumo o producto

Mxico: Impuesto a la gasolina,

cuyo producto se destina al mejoramiento de las estaciones de servicio.4

Normas (cualquiera que sea la Brasil: Normas de emisin forma en que se deriven y, en negociadas en cada caso, si bien muchos casos, incorporadas en existen normas sobre calidad los permisos) ambiental.5 Normas de emisin para los automviles

Bahamas: Los permisos indican las condiciones en que las descargas son lcitas.28 Colombia: Se necesita un permiso para las
descargas que contaminen el agua.18

Guatemala: La
construccin en el distrito histrico de Antigua se rige por permisos.32

Venezuela: Normas exigidas por la Ley

Penal del Medio Ambiente.6 Especificaciones de la tecnologa

Colombia: La ordenacin de los desechos

slidos est sujeta a requisitos en cuanto a la mejor tecnologa de control disponible.19

Inversin pblica en infraestructura para el medio ambiente Cobro de derechos a los usuarios

Chile: Via del Mar/Valparaso, WWTP.19 Brasil: Cargos basados en el Colombia: Cargos por concepto de aguas contenido de contaminantes a fin de cloacales sobre la base del volumen de agua y sufragar el costo de plantas de no de la carga de contaminacin.21 tratamiento de aguas cloacales.7 Chile: Cobro de derechos a los
usuarios de aguas de desechos sobre la base del volumen de utilizacin.21A

Controles sobre el aprovechamiento de la tierra

Brasil: reas verdes en Colombia: Las leyes sobre el medio Curitiba para proteger la calidad de ambiente protegen partes de entornos la vida y las aguas subterrneas y vulnerables, por ejemplo, la cuenca del reducir los daos causados por Amazonas.22 inundaciones.8 Costa Rica: Control del
desarrollo costero.29

36

Cuadro 7: Datos acerca de la adopcin de instrumentos de poltica ambiental en Amrica Latina Instituciones modernas
Evaluacin del impacto ambiental

Instituciones de transicin
Argentina: Necesaria para plantas nuevas.9

Instituciones tradicionales

Brasil: La ley fundamental sobre el medio ambiente contiene requisitos sobre evaluacin del impacto ambiental.10 Chile: Necesaria para grandes
proyectos.23

Medidas voluntarias o acuerdos para exceder los requisitos vigentes

Brasil: Reduccin de la
contaminacin del aire en Victoria, Espritu Santo, mediante acuerdos voluntarios con los principales contaminantes.11

Disposiciones relativas a la responsabilidad

Brasil: Responsabilidad solidaria Argentina: Un sistema similar al de la y conjunta por los daos causados responsabilidad extracontractual en el por la contaminacin o el costo de common law en los casos de contaminacin.13 la limpieza.12 Jamaica: Responsabilidad
extracontractual en el common law.30

Guyana:
Responsabilidad extracontractual en el common law.33

Bahamas, Barbados, Jamaica y Trinidad y Tabago: Responsabilidad

extracontractual en el common law.30

Mxico y Brasil: Derecho a

pedir a los organismos de gobierno la reparacin del dao y una indemnizacin.14

Colombia: Los organismos de gobierno son responsables por los daos al medio ambiente que causen sus actividades.24 Existe la accin de tutela, en virtud de la cual el Gobierno investiga y toma medidas sobre la base de las reclamaciones de los ciudadanos.25 Las corporaciones regionales autnomas ofrecen asistencia tcnica a los contaminantes.26 Per: Derecho de presentar una accin
judicial para exigir la proteccin del medio ambiente incluso si no se puede demostrar el perjuicio.26

Otros

Mxico: Restricciones al trnsito

de automviles en Mxico, D.F.33 1, 2, 3, 10, 17A, 21A y 23: Margulis, sin fecha. 4: Cutter Information Corporation, febrero de 1995. 5, 7, 17, 21, 29 y 32: Banco Mundial, 1995. 6: Cutter Information Corporation, junio de 1993. 8, 15 y 27: Tlaiye y Biller, 1994. 9 y 24: Cutter Information Corporation, mayo de 1995. 11: Cutter Information Corporation, noviembre de 1992. 12: Baker y McKenzie, vol. 1, No. 3. 13, 14, 26, 30 y 33: Braes, 1991. 16, 18 y 19: Baker y McKenzie, vol. 2, No. 4. 20 y 25: Cutter Information Corporation, marzo de 1993. 22: Cutter Information Corporation, enero de 1993. 28: Martnez y otros, 1993 31: Cutter Information Corporation, mayo de 1992.

Fuentes:

37

disponibles son mejores. Por otro lado, estos dos grupos de pases no se limitan nicamente a los instrumentos econmicos, sino que experimentan con diversos instrumentos. Sin embargo, segn los informes existentes, los pases tradicionales adoptan muy pocas medidas de este tipo. La falta de experimentacin con instrumentos de poltica ambiental de los pases tradicionales puede deberse a que consideran que las opciones que existen no se prestan a

sus situaciones econmicas e institucionales y estn esperando mejores ideas. Tambin puede ser que estos pases adolecen de los problemas a que se referan las preguntas inoportunas que se mencionaron con anterioridad, o tal vez se trate simplemente de que falta informacin acerca de las medidas que toman estos pases. Puede darse cualquiera de estas tres posibilidades.

38

Observaciones finales

Los instrumentos de incentivo econmico para la gestin del medio ambiente, al igual que todas las dems maneras de intervenir en los mercados con fines pblicos, tienen ventajas y desventajas. Las ventajas ms importantes se refieren a la dinmica: < Los cargos por cada unidad de acto nocivo para el medio ambiente producen los incentivos ms altos para la bsqueda de tecnologas menos contaminantes.23 Los permisos negociables se autoajustan al cambio y al crecimiento exgenos.24

que esta opcin permita alcanzar un determinado objetivo de calidad ambiental a un costo ms bajo del que entraara algn otro plan de regulacin relativamente arbitrario. Si la capacidad institucional es considerada uno de los recursos ms escasos en los pases en desarrollo, habran buenos motivos para buscar soluciones que exijan menos de ellas, reconociendo que esto entraar otros costos. En trminos muy generales, el presente informe sugiere que los pases con instituciones menos avanzadas (tanto las instituciones de gobierno como las de mercado) comiencen por centrar su atencin en la tecnologa. Ello permitira importar conocimientos directamente tiles de los pases industriales sin necesariamente importar sus normas y promete plantear un problema de supervisin ms sencillo. Si bien lo que se puede supervisar fcilmente (la instalacin) no es de importancia para los efectos del cumplimiento continuo (el funcionamiento), la supervisin y el cumplimiento (monitoreo) ocasiona ventajas a largo plazo para el desarrollo institucional. Por ltimo, las oportunidades de corrupcin son menores cuando se enfatiza la tecnologa, que cuando se emplean instrumentos que entraan la transferencia de dinero.25 A medida que las instituciones pblicas adquieren ms pericia y se hacen ms confiables y, de hecho, como parte del proceso de fomento de ese crecimiento, la especificacin de la tecnologa puede convertirse en la utilizacin de la capacidad

<

Las desventajas de estos instrumentos giran en torno a lo que cabra calificar de intensidad de informacin. Esta intensidad es mayor cuando se trata de alcanzar la eficiencia econmica esttica. El organismo debe adaptar el sistema de cargos a las circunstancias (costos, descargas, ubicacin) de cada fuente. De no ser as debe adoptarse un sistema de permisos para la calidad ambiental, en virtud del cual las fuentes deban realizar y mantener al da clculos bastante complejos para determinar la conveniencia de comprar o vender. Es mucho ms sencillo instituir un cargo uniforme (o el sistema de permisos negociables de descarga, que es muy directo), pero no hay razones para suponer

39

tecnolgica como base para conceder permisos que requieran determinados niveles de descarga, cualquiera que sea la forma en que se hagan (normas basadas en la tecnologa). Esa evolucin podra comenzar en las reas metropolitanas y ampliarse al interior a medida que lo permitan los recursos. Por ltimo, estos permisos, que tanto pueden preceder como seguir al aumento de la capacidad institucional, pueden gradualmente hacerse negociables entre las fuentes. Ello podra comenzar con el requisito de que cada transaccin propuesta tuviese que ser objeto de una solicitud especial de autorizacin al organismo. En una etapa posterior, podra presumirse la aprobacin si no se formularan objeciones a una transaccin dentro de determinado plazo. En principio, podra encargarse al organismo la preparacin (o la supervisin) de los modelos para cerciorarse de que no se estuviese violando la calidad ambiental. Posteriormente, podra exigirse que las fuentes tuviesen o adquiriesen la capacidad necesaria para encargarse del (o los) modelo(s) regional(es). Naturalmente, los pases pueden entrar en esta secuencia propuesta en la etapa que proceda segn su capacidad institucional. No se trata de un programa rgido de capacitacin. En cada etapa, el gobierno y los organismos internacionales de crdito pueden hacer que el organismo o los organismos

encargados demuestren que tienen controlado el sistema vigente y estn listos para pasar a la fase siguiente. As, pues, en pocas palabras la postura del presente informe no es que los instrumentos de incentivo econmico sean malos o intiles. Lo que sostenemos es que su utilizacin entraa un alto nivel de capacidad institucional, especialmente si la intencin consiste en determinar la asignacin regional del esfuerzo menos costosa (estticamente eficiente). Fuera de este objetivo, no hay una segunda preferencia y, de hecho, el costo institucional podra pagarse en vano. Es mejor empezar con instrumentos menos exigentes, pagar el precio de otra manera, como la prdida de algn tipo de incentivo para la innovacin, pero convertir al proceso de manejo del medio ambiente en un proceso a largo plazo y que apunte a la evolucin de las instituciones. Los requisitos de los instrumentos que se seleccionen podran alentar esa evolucin, que a su vez podra apuntar al nivel ms avanzado siguiente.

23

Advertencia: Lo mayor, como ya se ha sealado, no significa necesariamente lo mejor. Sin embargo, muchos de quienes tienen inters en la proteccin del medio ambiente probablemente se conformen con lo mayor.
24

Advertencia: Las transacciones que entraa el ajuste pueden crear focos crticos, lugares en que se infringen las normas de calidad ambiental aunque no haya habido violaciones de esa ndole en la situacin anterior.

40

Apndice
Una breve relacin de los argumentos tcnicos relativos a la seleccin de instrumentos de poltica ambiental

Retomando la idea de Pigou, los primeros en propiciar la utilizacin de cargos por descarga de efluentes (Kneese y Bower, 1968, por ejemplo) partan del supuesto de que el gobierno conoca la funcin del dao marginal, saba que se aplicaba a todas las fuentes y saba que de hecho era una constante. Era fcil entonces demostrar que la imposicin de un cargo por concepto del dao marginal, consistente en el costo por unidad de (un impuesto sobre) descarga del contaminante nocivo, produca un nivel socialmente ptimo de contaminacin al costo ms bajo. Los costos marginales de todos los responsables de las descargas, en el supuesto de que respondieran racionalmente, equivaldran al dao marginal comn. Sin embargo, y esto era lo ms importante, la autoridad no tena que saber nada respecto a los costos de los responsables de las descargas. En trminos algebraicos, supongamos que tenemos N contaminantes, cada uno de los cuales tiene una funcin que vincula el costo de la medida de control de la contaminacin con la descarga, Ci(Di). Supongamos adems que la funcin del dao regional es lineal y se expresa: DR = a(D1 + D2 + + DN) Las condiciones de primer orden para una solucin ptima (en que se minimice la suma de los costos y los perjuicios) son -CiN= a para cada i. Una pequea variacin sobre este caso ideal comienza a indicar algunos de los problemas con que se tropieza en situaciones ms realistas. Supongamos, as, que la funcin de dao no es lineal pero puede dividirse, de manera que es posible tratar con cada fuente en forma independiente. En ese caso

todava es posible imaginar que las autoridades anuncien una estructura de cargos imputables a cada uno de los responsables de las descargas de manera tal que se llegue al nivel socialmente ptimo de contaminacin sin saber cul es el costo del control de las descargas ni tener que utilizar un procedimiento de ensayo y error. Supongamos entonces que la funcin del dao es: DR = a[D12 + D22 + + DN2] En este caso, las condiciones de primer orden se expresan: -CiN(Di) = 2aDi En la situacin ptima, el monto del cargo por cada descarga sera distinto a menos que todas las funciones del costo fuesen iguales.26 De todas maneras, podra determinarse ese nivel simplemente anunciando una estructura de cargos que fuese igual para cada uno de los responsables de las descargas. Las autoridades no tendran que saber nada ms. Hay que observar, sin embargo, que si la funcin de dao no es separable, esta estrategia tan directa no servir. Por ejemplo, si DR se expresara a[D1 + D2 + + DN]2, los daos marginales para la ifuente son 2a['Di] y no es posible establecer una estructura de cargos independiente de las descargas de las fuentes j i. Para obtener una solucin ptima en un solo paso es necesario que el

Por ejemplo, si las funciones de costo fueran Ci = Bi(Ai Di)2, donde Bi fuese una constante en una fuente determinada y Ai fuese la carga bruta, o previa al control, de contaminacin generada, en el caso ptimo Di = (Bi/Bi+a)Ai y CiN = 2BiAi[1 - (Bi/Bi+a)] = (2aBiAi)/(Bi+a). Si Bi Bj y Ai Aj, el cargo ptimo debe ser distinto para cada fuente.

26

41

organismo conozca las funciones de costo por concepto de reducciones de la descarga correspondientes a todas las fuentes. Sin embargo, debido a que la descarga de cada fuente tiene la misma ponderacin en la funcin del dao, el cargo ptimo, aqul en que el dao marginal equivale al costo marginal, es el mismo para todas las fuentes. De esta manera, el organismo encargado, aunque no pudiera conocer ni observar los costos, podra en principio determinar el cargo ptimo por un proceso de ensayo y error siempre que las funciones de costo y dao estuviesen convenientemente determinadas. Esto es, el organismo podra anunciar un cargo e0, medir las descargas resultantes y calcular el dao marginal correspondiente MD0. Si MD0>e0, el organismo aumentara el cargo segn cierta norma y viceversa.27 Si el resultado fuese excesivo se podra recurrir a otra norma para estimular la convergencia. Hay que recordar, en todo caso, que se trata de una posibilidad terica. Ms adelante se examina la cuestin de las objeciones prcticas al proceso de ensayo y error. Hasta ahora, nos hemos centrado en lo que hay que hacer cuando existe una funcin del dao y se pueden calcular los daos marginales para cada fuente. Dada la falta informacin sobre las funciones del dao marginal o el dao total, y reconociendo que probablemente tampoco existiran en un futuro previsible, los economistas trataron de defender la opcin de los cargos, teniendo simultneamente en cuenta la evolucin de la poltica estadounidense en la materia, mediante el examen de su aplicacin para alentar el cumplimiento de normas de calidad ambiental fijadas con un criterio poltico (no necesariamente las ptimas desde el punto de vista econmico). La obra clsica en este sentido es la de Baumol y Oates (1971) y su resultado bsico parece conservar el concepto de las necesidades de informacin centralizada que formaba parte del atractivo del caso
27

anterior. As, si la calidad ambiental depende nicamente de la suma de las descargas regionales: AEQ = f(D1 + + DN), donde AEQ = calidad ambiental. Si AEQ # S, un estndar, las condiciones de primer orden para minimizar el costo entraan un costo marginal equivalente en cada una de las fuentes: -CiN= f Npara todos los i anlogo al caso de la funcin del dao con la misma ponderacin de las descargas. Ahora parece posible un proceso de ensayo y error. El proceso consiste en seleccionar un cargo, observar la calidad ambiental, aumentar el cargo si se transgrede la norma y reducirlo si la calidad ambiental es demasiado alta, para luego continuar hasta que se cumple la norma. No es necesario saber cules son las funciones de costo para el responsable de las descargas; se trata de un resultado que depende de la igualdad de los costos marginales necesarios para llegar a una situacin ptima. Este es un caso sencillo y aparentemente elegante pero, en la prctica, no demasiado til. Dejando de lado las dificultades prcticas, el problema principal consiste otra vez en que este tipo de relacin entre las descargas y la calidad ambiental es muy peculiar, pues se trata de una situacin en que cabe considerar que la calidad ambiental es uniforme y es afectada en la misma forma por una unidad de descarga de cualquiera de las fuentes. La ubicacin de las fuentes no importa. Apenas se desvanece esta hiptesis muy especial, el argumento sobre la conservacin de la informacin empieza a perder su atractivo. As, cuando el lugar de la fuente importa pero slo nos interesa la calidad en un lugar, el problema consiste en: Min 'i Ci(Di) - ?(f(B1 D1 , B2 D2 , BN DN )-S)
Di

Habra que ajustar la norma a la forma de la funcin del dao marginal; adems, la norma, para ser remotamente prctica, reflejara algunas conjeturas acerca de las funciones de costo.

y las condiciones de primer orden se expresan: CiN= ?f NBi

42

de manera que, en la solucin menos costosa, los costos marginales de las fuentes difieren en general segn sus distintos efectos (Bi) en la calidad ambiental en el lugar en que sta es medida y comparada con la norma. Ahora bien, es cierto que si realmente hay un solo punto en el cual interesa la calidad ambiental, los cargos ptimos tienen una relacin fija entre s. De manera que, cuando el organismo conoce el Bi, en principio no queda descartado un proceso de ensayo y error. Si todas las funciones de costo estn bien configuradas (no registran un costo marginal decreciente de la depuracin adicional en otro lugar) el vector del cargo viable es tambin el vector ptimo. Sin embargo, en el momento en que hay ms de un punto en el que la calidad ambiental reviste inters, las condiciones de primer orden se expresan de la siguiente manera (suponiendo, por una cuestin de comodidad, que las restricciones son estrictamente las mismas): CiN= ?1f1'Bi1 + ?2f2'Bi2 + + ?jfj'Bij. El clculo de las relaciones no elimina los multiplicadores y, dado que se trata simplemente de precios sombra de las restricciones, basta la intuicin para que quede de manifiesto que el hecho de que no desaparezcan entraa la necesidad de conocer los costos de control en las fuentes.28 Se dan los siguientes resultados desalentadores: < Desde cualquier vector de partida para el cargo no existe una norma directa para modificar los elementos del vector de cargo

que garanticen avanzar hacia la solucin ptima. < Incluso si por casualidad se encuentra un vector de cargo viable, no hay razn alguna para pensar que sea ptimo. De no haber observaciones acerca de los costos para los responsables de las descargas, no hay forma de escoger entre una serie de cargos viables, si se descubrieran tales.

<

Estas observaciones suscitan tambin una norma til pero poco alentadora: para obtener la eficiencia esttica en la situacin general, con normas de calidad ambiental fijadas exgenamente, es necesario que el organismo que haya de fijar el cargo conozca todas las funciones del costo de control y que haya una caracterizacin completa de los sistemas del mundo natural que conecten las descargas y los puntos en que se cumplen las normas de calidad ambiental.29 Antes de continuar, en primer lugar, a establecer una relacin entre estos resultados y sus dualidades en el mbito de los permisos de descarga, y luego analizar asuntos relativos al tiempo, vale la pena hacer una pausa para indicar que, incluso si en teora el ensayo y error fuese un medio posible de encontrar una serie ptima de cargos, no por ello se puede afirmar que sea una buena idea, porque el proceso de ensayo y error puede ser muy costoso cuando se trata de
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En realidad estos modelos regionales constituyen problemas de programacin en los cuales es necesario que la calidad sea, por lo menos, tan alta como las normas en algn conjunto finito de puntos. En realidad esto complica an ms las posibilidades de proceder al ensayo y error, porque los diferentes puntos se convierten en limitaciones obligatorias (y tienen precios sombra superiores al cero) en diferentes vectores de descarga.

En realidad, los problemas de comparacin en que se basan incluso los resultados sencillos de eficiencia esttica son ms graves que lo que se reconoce en general y ello se debe a que nuestros sistemas de programacin arrojan una calidad que no es inferior a la norma de cada uno de los puntos incluidos en el modelo. En general, sin embargo, la estructura de las limitaciones que son apenas obligatorias y las que no lo son ser distinta en las distintas estructuras de descarga. As como en realidad no estamos cumpliendo las condiciones para evaluar los resultados sobre la base del costo nicamente, los productos de las alternativas en realidad no son iguales. Si conociramos la funcin de beneficio, podramos demostrar cul era la estructura ptima procediendo a minimizar los costos ms los perjuicios (vase en Smith y Russell, 1990, un anlisis de este punto).

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capital fijo. Y ello no se debe nicamente a la sancin por construir de ms. En muchos casos ser cierto que llegar al nivel x de depuracin construyendo primero para depurar x/2 y agregando luego otra capacidad x/2 ser ms caro que ir a x directamente. Adems, encontrar el error no es una labor breve sino que se necesita tiempo suficiente para que cada una de las fuentes se ajuste y para que las mediciones de la calidad ambiental hayan sido suficientemente numerosas como para reducir el error estndar a un nivel aceptable. Permisos negociables: la dualidad de los cargos En el contexto de un modelo regional de control de la contaminacin, los cargos por descarga de efluentes y las normas de descarga son duales. Al autorizar a las fuentes para negociar los volmenes permitidos de descarga en la prctica se aprovecha la dualidad que existe entre los permisos negociables y los cargos para crear uno o ms precios de mercado, las versiones reales de los precios sombra que arrojan esos modelos cuando se imponen las normas. No debera ser sorprendente que los resultados correspondientes a las caractersticas de eficiencia e informacin necesaria de los permisos negociables de descarga puedan ser interpretados como los duales de los resultados enunciados en la seccin precedente. As: < El tipo ms sencillo de sistema de permisos negociables, en el cual el monto de las descargas se negocia dentro de una regin pero sin restricciones, entraar un precio nico de equilibrio, anlogo a un monto nico del cargo. En general, esta no puede constituir una forma estticamente eficiente de cumplir una norma de calidad ambiental deseada, si bien ha de producir el volumen total de descarga permitida al ms bajo costo agregado. Mediante la utilizacin de un sistema de negociacin (de la reduccin) de la calidad
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ambiental se podra obtener eficientemente una norma de calidad ambiental. En este sistema, las fuentes seran poseedoras de carteras de derechos para reducir la calidad (aumentar la contaminacin) en un nmero determinado de puntos de monitoreo ambiental. Cada punto constituira un mercado separado al que correspondera, en general, un precio separado. Estos precios, a su vez, se convertiran en distintos precios implcitos de los cambios en las descargas, conversin que se hara mediante algn tipo acordado de modelo del mundo natural que predijera el grado de contaminacin ambiental producido por las descargas de las distintas fuentes. As, el logro de la eficiencia esttica en el cumplimiento de normas de calidad ambiental entraa transacciones y decisiones ms complejas por parte de las fuentes. Esto se semeja a la intensidad de informacin y clculo que entraa para el organismo la necesidad de fijar cargos que se ajusten a cada situacin en particular. En el caso del permiso negociable esttico se plantea un nuevo problema, el de los focos crticos. Este problema consiste en que, a menos que el volumen total inicialmente autorizado de descargas sea suficientemente reducido, siempre se podrn realizar transacciones que concentren las descargas de modo tal de causar en algn lugar una transgresin de la norma de calidad ambiental. Las estrategias propuestas para precaverse de esta eventualidad surten el efecto de complicar los planes de negociabilidad o reducir la eficiencia del mercado de permisos al fragmentarlo (o los dos efectos). As: < Si solo interesa un punto de observacin especfico, puede exigirse que las transacciones ocurran a una relacin de intercambio definida por el efecto relativo que surta en ese punto cada una de las partes en la transaccin. As, el volumen de descarga vendida por (desplazada de) una fuente que surte un efecto reducido sobre el punto de observacin a una fuente con un

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efecto considerable se reducira por la relacin entre esos efectos. Esto surtira la consecuencia de producir precios individualizados y la situacin sera similar a la descrita en el contexto de los cargos en un nico punto de observacin. < De haber muchos puntos de monitoreo, y si el organismo que ensaya un modelo regional no interviene en tiempo real, en general no se advertir claramente cul debe ser la relacin correcta para una determinada transaccin. La subregionalizacin de los mercados de permisos negociables de descarga (consistente en restringir el posible nmero de partes en la transaccin en virtud de alguna norma basada en la distancia), har menos probable que cada mercado funcione con la competencia deseada y significar que no se lograr el total regional de descargas siquiera al costo de equilibrio ms bajo. Sin embargo, si se parte de la hiptesis de que se han llevado a cabo todas las transacciones deseables, como ocurre con los modelos, los sistemas por zonas pueden reducir el costo de cumplimiento de una norma al permitir al organismo segregar las fuentes que influyan en mayor y en menor medida en la calidad en los puntos de observacin (Tietenberg, 1995).

La segunda preferencia: Qu se puede decir? An aceptando las objeciones y advertencias formuladas anteriormente, quienes abogaban por los cargos por concepto de emisin continuaban siendo de la opinin que establecer un sistema de cargos por emisin sera ms conveniente desde el punto de vista de la eficiencia econmica, que utilizar otro instrumento, a menos que stos fueran duales de los cargos. Sin embargo, cabe demostrar que no hay un concepto general de segunda preferencia. Por ejemplo, la comparacin entre un cargo uniforme y un permiso no negociable de descarga, determinado mediante la aplicacin de un porcentaje uniforme de reduccin a las descargas no reguladas, indica que el instrumento que cumpla una norma de calidad ambiental al ms bajo costo para los recursos regionales depender de los detalles, de la configuracin de las funciones de costo de las fuentes y de su ubicacin en relacin con el punto de observacin (Russell, 1986).30 El marco dinmico Las secciones que anteceden se podran interpretar afirmando que el entusiasmo por las propiedades de eficiencia esttica de los instrumentos de incentivo econmico para la gestin del medio ambiente carece a priori de fundamento. As parece ocurrir respecto a los dos argumentos. En esta etapa surge un razonamiento distinto: las virtudes de estos instrumentos en un marco dinmico.

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Stavins (1995) ha examinado formalmente el problema de los costos de transaccin, y concluye que, al tener en cuenta los costos de transaccin, se hacen menos atractivos los sistemas de permisos y, en particular, existe el peligro de vender un nmero excesivo de esos sistemas cuando se ha hecho caso omiso de una serie de detalles. Sus conclusiones refuerzan las observaciones que formulamos aqu y, en mayor medida, en las secciones siguientes en cuanto a la necesidad de equiparar la capacidad institucional con los instrumentos de poltica que se seleccionen.

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El factor de reduccin, en una estructura de mltiples puntos de observacin del medio ambiente se basara en la magnitud de la reduccin de la concentracin en el ambiente necesaria en el peor de esos puntos a fin de cumplir la norma de calidad ambiental deseada. De este modo, si AEQi - S ,AEQj - para todos los j, se emplea esta diferencia para definir R, el porcentaje de reduccin regional. R = (AEQi-S)/(AEQi) y, para cada fuente, k, la descarga permitida Dkp = (1-R)Dko, donde Dko es el nivel no regulado de descarga en k.

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La virtud ms fcil de demostrar se refiere al incentivo de innovar en beneficio del medio ambiente. Los cargos por emisin arrojan mayores incentivos que los permisos no negociables para que la fuente de descargas intente reducir la curva de su costo marginal, incluso cuando los cargos surtirn el mismo efecto que los permisos con respecto a la descarga. Adems, si se optara por los cargos, el volumen de descarga despus del cambio sera ms bajo que la norma original. Para los ambientalistas, este efecto es muy recomendable. Los economistas, sin embargo, tienen que reconocer que este incentivo mayor no es necesariamente mejor en el sentido de producir una trayectoria dinmica que sea generalmente ms eficiente. Lamentablemente, es cierto que los economistas no podemos realmente ocuparnos de la cuestin de la eficiencia dinmica de los instrumentos con resultados tan satisfactorios como los del anlisis esttico.31 Con ello no queremos decir que el problema de la maximizacin (o la minimizacin) necesaria no pueda expresarse en la forma de una funcin general. Lo que queremos decir es que no podemos caracterizar en forma creble las funciones fundamentales de respuesta en la formulacin de un problema tan general (tan creble, por ejemplo, como cuando se afirma que el costo marginal de depuracin del contaminante aumenta, tal vez en forma limitada, a medida que la depuracin se acerca al 100%). Tampoco cabe esperar ni aducir que una poltica estticamente eficiente sea la mejor poltica inicial para un problema dinmico (o incluso que sea necesariamente una poltica conveniente). Por ello se han desarrollado tcnicas de optimizacin tales como

el control ptimo y la programacin dinmica. El marco dinmico, sin embargo, tiene otro aspecto, que se refiere a la cuestin ms sencilla pero de importancia prctica del ajuste al cambio exgeno, olvidndose de la eficiencia dinmica. En este contexto s es posible decir algo til: < A medida que en la economa de una regin tiene lugar un crecimiento exgeno (o una disminucin exgena), el organismo debe por lo general ajustar los valores de los instrumentos de poltica. As, habra que ajustar las condiciones de los cargos o los permisos no negociables simplemente para que siguieran siendo viables (para cumplir una norma de calidad ambiental), olvidndose de que fueran ptimos. El ajuste, si obedece al propsito de que el instrumento siga siendo ptimo, tendr tanta intensidad de informacin y clculo como el marco original de los cargos o los permisos. Incluso si el nico objetivo consiste en seguir cumpliendo la norma de calidad ambiental, en el proceso se gastarn favores polticos y recursos reales (incluso puede ser necesario ajustar la propia ley, pero el mero hecho de cambiar las normas de ejecucin causar conflictos polticos y, probablemente, litigios).32 Por lo dems, los sistemas de permisos negociables, si bien estn sujetos al problema de los focos crticos que ya se ha sealado, se autoajustan frente al cambio exgeno y tal vez en esto consista su mayor ventaja respecto tanto de los cargos como de los

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El problema del manejo del medio ambiente cobra carcter dinmico en el sentido de que el tiempo se convierte en un factor explcito y central, y no solamente como el perodo que nos separa del futuro, cuando hay motivos, como el crecimiento exgeno, para prever que el cargo o la norma respecto de cada fuente cambie en el curso del tiempo, cuando el ajuste de la capacidad de depuracin y, lo que es igualmente importante, la bsqueda de nueva tecnologa para ella entraan tiempo y recursos y cuando el costo del ajuste de la capacidad de depuracin constituye una funcin de la capacidad ya instalada.

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Vale la pena sealar que generalmente se atribuye a la posibilidad de esos conflictos (ante la incapacidad de la Direccin de Proteccin del Medio Ambiente de autorizar el crecimiento en las regiones de los Estados Unidos en que la calidad del aire ambiente no era la exigida) el haber impulsado el establecimiento del sistema de compensacin, una de cuyas tres partes consiste prcticamente en un sistema de permisos negociables para el manejo de la calidad del aire (Liroff, 1980).

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permisos no negociables. Una observacin sobre la aplicacin del instrumento Ningn instrumento de poltica que requiera que un agente econmico (una empresa, una finca, una instancia de gobierno) acte en contra de su propio inters surtir el efecto deseado a menos que se haga un esfuerzo para hacerlo cumplir.33 Ahora bien, cumplimiento significa distintas cosas segn los instrumentos. Por ejemplo, el caso de un permiso de descarga implica cerciorarse que se cumpla el permiso, mientras que en el caso del cargo por emisin se trata de asegurar que se pague el monto debido del cargo. Sin embargo, cuando el instrumento apunta a controlar las descargas, tras su cumplimiento habr que hacer algo para medirlas (controlarlas). Si las fuentes deben controlarse a s mismas, como ocurre ahora en el caso de la mayora de las fuentes de contaminacin del aire y el agua en los Estados Unidos, el organismo pertinente tendr que revisar los resultados comunicados por la fuente.34 Habr que imponer sanciones en caso de transgresiones de las normas o inexactitudes en la informacin sobre las descargas a los efectos del cobro de los derechos.

A veces se aduce que los cargos por concepto de emisin se cumplen por s solos. No est claro qu quiere decir esto en realidad, pero en todo caso no significa que un organismo, una vez que establece un sistema de cargos, puede limitarse a recaudar el dinero mientras todas las fuentes tratan de equiparar sus costos marginales con el cargo. De no haber supervisin, cabra esperar que muchas fuentes (o la mayora o todas segn cun pesimista sea uno respecto de la condicin humana) comunicaran un volumen de descargas inferior al real. Si fuese evidente que no habra que tomar ninguna medida para verificar el cumplimiento, las descargas efectivas seran de un volumen no regulado y los pagos por concepto de derechos seran muy reducidos. Hay que observar tambin que los permisos negociables complican el problema de la supervisin al agregar el requisito de actualizar en tiempo real los registros de las transacciones que lleva el organismo a fin de poder evaluar cada fuente segn el requisito que corresponda. Dejando de lado lo que antecede, sin embargo, el problema de control y cumplimiento no es realmente distinto del que se plantea en el caso de los cargos o de los permisos no negociables. Conclusin Los argumentos en favor de los instrumentos econmicos desde el punto de vista esttico pareceran no ser tantos como concluyen los libros de texto que reflejan la posicin predominante en los aos setenta. Incluso los argumentos desde el punto de vista dinmico se limitan a aducir la existencia de un mayor incentivo para innovar en la tecnologa de reduccin de la contaminacin cuando se cobra un cargo que cuando se impone una norma. Tampoco hay una segunda preferencia que vaya en apoyo de la utilizacin, por ejemplo, de un cargo uniforme a diferencia de un conjunto de normas de descarga arbitrariamente asignadas. Por ltimo, el incentivo econmico no ofrece ventajas en cuanto al cumplimiento. En estas circunstancias, lo que se puede considerar positivo es que no se pierde gran cosa si se opta por
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Hay que admitir que algunos de los agentes tal vez cumplan voluntariamente por una cuestin de compromiso moral o temor a la publicidad negativa. Sin embargo, las tasas observadas de incumplimiento, incluso cuando se ha tomado algn tipo de medidas para hacerlos cumplir (Russell, 1990), en los Estados Unidos dan a entender claramente que la responsabilidad social no constituye el estado de equilibrio para la poblacin en general.
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El acto de contaminar es efmero y ello complica la auditora de los informes; ello significa que es muy difcil, casi prcticamente imposible, determinar qu fuente i hizo ayer una descarga a menos que en ese momento hubiese un instrumento de medicin. Por lo tanto, la auditora no puede tener el mismo significado que la que hace la Direccin de Impuestos Internos de los documentos que revelan los ingresos del contribuyente. Los dispositivos de vigilancia continua son tiles en este contexto, pero de todas maneras tiene que haber una forma de controlarlos.

planteamientos absolutamente distintos para la gestin del medio ambiente a fin de conservar los escasos recursos de los organismos y de ajustarse a

capacidades institucionales modestas.

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Glosario de trminos tcnicos

Beneficios (de un programa ambiental): La reduccin de los perjuicios atribuible a los programas (esto es, los perjuicios de no haber programa menos los perjuicios cuando lo hay). El trmino beneficio se interpretar siempre en su acepcin monetaria. Anlisis beneficio-costo: Comparacin del valor monetario de los beneficios y el costo de un programa, una poltica o un reglamento sin tener en cuenta la identidad de los destinatarios. Carga hidrulica: El volumen de agua que debe pasar por una planta de tratamiento, por unidad de tiempo, por ejemplo. Cargo de Pigou/Pigouviano: Pigou era un economista britnico a quien se le atribuye el establecimiento de las bases del anlisis microeconmico. Su nombre suele ser mencionado en relacin con la idea de cobrar un cargo por actos nocivos para el medio ambiente, tales como descargas contaminantes, que equivalga al dao social marginal (en trminos monetarios) causado por el acto en el punto de eficiencia social (vase eficiencia esttica). Coeficientes de transferencia: Los modelos matemticos de funciones de dilucin, transformacin y transporte del mundo natural pueden a veces hacerse lineales para aplicarlos a situaciones estticas. Los resultados de la linealizacin pueden consistir en coeficientes multiplicables por las descargas a fin de obtener estimaciones de la degradacin resultante de la calidad ambiental.

Descarga: Se refiere a la energa o al material de desecho que sale de una industria, una explotacin agrcola o incluso un hogar y entra al medio ambiente. Puede tratarse de: Descarga de fuente localizada: Cuando ocurre a travs de una chimenea, una tubera o un canal. Descarga de fuente no localizada: Cuando tiene lugar a lo largo de una lnea (como en el caso de un automvil en movimiento), o consiste en el escurrimiento de un bosque, una explotacin agrcola o una construccin; o cuando, para fines analticos, se agrupan muchas fuentes localizadas pequeas (artefactos domsticos de cocina). Norma de descarga: Cantidad autorizada (lcita, aceptable para el organismo regulador) de descarga de contaminacin por unidad de tiempo Permiso de descarga: Documento oficial en que constan los requisitos de una norma. Especificacin de la tecnologa: Instrumento de regulacin del medio ambiente que entraa la especificacin de la tecnologa que las partes deben utilizar (mtodos de tratamiento de aguas negras, aparejo y equipos de pesca o mejores prcticas de manejo en la agricultura). Esttico: Intemporal. Un resultado esttico en economa parte del supuesto, en efecto, de que no ha cambiado nada durante un tiempo suficientemente largo como para permitir el ajuste dentro de la
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flexibilidad permitida (a corto plazo con capital fijo o a largo plazo cuando se autoriza la inversin, por ejemplo) y que no se prevn cambios en el futuro cercano. Cada perodo es igual al anterior y al siguiente. Eficiencia esttica: En trminos generales, es una situacin en que la economa est sobre la frontera de la utilidad, en la cual nadie podra quedar en mejores condiciones en virtud de una redistribucin de los factores o los productos sin que otro quedara en peores condiciones. En trminos ms estrictos, en el anlisis ambiental se refiere a las situaciones en que el dao marginal (de la contaminacin, por ejemplo) equivale al costo marginal de evitarlo (de manera que se minimiza la suma del costo y el dao) o los costos que entraa cumplir una norma de calidad ambiental escogida con un criterio poltico son los mnimos. En ambos casos estamos hablando de un marco esttico. Incentivo econmico (incentivo de mercado): Expresiones amplias que se refieren a instrumentos reguladores que recompensan el comportamiento deseado o sancionan el indeseado sin especificar exactamente cul es el nivel de comportamiento que deben mantener las partes sujetas al incentivo. Entre los principales ejemplos se incluyen: Cargo por emisin de efluentes: Cargo por unidad de descarga de uno o ms contaminantes determinados. Permisos negociables: Puede tratarse de permisos de descarga o de permisos para capturar peces o talar rboles en un lugar determinado. Son transferibles entre los posibles usuarios y cabe suponer que se negocian a precios determinados por los costos correspondientes de los usuarios (el costo de reducir la descarga de contaminacin en una unidad , por ejemplo).

Sistemas de devolucin de depsitos: El depsito es parte del precio de compra, ya se trate de un recipiente (como una lata o una botella de bebida), de un material (como el solvente) o del producto completo (como un automvil o una batera). Cuando alguien devuelve el objeto del depsito en un lugar especificado, percibe un pago (la devolucin). Puede calificarse de subsidio autofinanciado por buena conducta. Subsidio: Recompensa por un comportamiento deseado. Pueden pagarse en el margen (como en el caso de la devolucin de botellas) o en la forma de reducciones en el costo general de aplicacin de una estrategia (como en el caso de los crditos tributarios por la instalacin de equipo de control de la contaminacin o de las subvenciones intergubernamentales para sufragar el costo de construccin de alcantarillas o plantas de tratamiento de aguas negras). Comando y control: Expresin que, examinada en detalle, puede significar muchas cosas. En trminos generales, sin embargo, es empleada por muchos analistas de poltica ambiental al referirse a los instrumentos de poltica que establecen lo que deben hacer quienes contaminan el medio ambiente o explotan los recursos naturales. Es un trmino contrapuesto al de incentivo econmico (incentivo de mercado), en virtud del cual la fuente de la contaminacin o quien explota los recursos naturales decide qu ha de hacer en atencin a un precio administrado (vase cargo por emisin de efluentes) o a un mercado administrado (vase permisos negociables). Medio ambiente: El mundo natural en sus muchas manifestaciones (aire, agua, vegetacin, fauna) con el cual est en contacto el ser humano cuando se encuentra fuera de un espacio cerrado. Calidad del medio ambiente: Caracterizacin cuantitativa de cun
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agradable, sano y ecolgicamente robusto es el medio ambiente. Permiso de calidad ambiental: Instrumento de regulacin que concedera el derecho a degradar el medio ambiente en cierta cantidad y en un lugar determinado. Por ejemplo, una central de energa que emitiera contaminantes en el aire que, tras su dispersin, degradaran el medio ambiente en los puntos donde se mide la calidad ambiental necesitara un permiso por cada uno de esos puntos de observacin, equivalente al volumen de la degradacin que, segn se calcule, ha de causar. Estos clculos se haran utilizando algn modelo matemtico autorizado u oficial del sistema atmosfrico de la regin. Normas basadas en la tecnologa: Instrumento de regulacin del medio ambiente mediante el cual el resultado de la utilizacin de una tecnologa determinada por parte de un ente regulado se estima mediante un estudio (y no mediante la aplicacin). El resultado se convierte en un requisito, como una norma de descarga, por ejemplo. La tecnologa aplicada se selecciona normalmente en un proceso que comienza con definiciones legislativas tales como las de la mejor tecnologa disponible. Pagos de transferencia: Pagos que una de las partes en la economa hace a otra y que no estn acompaados de una transferencia de recursos en el otro sentido. Por ejemplo, se le denomina pago de transferencia cuando una fuente de contaminacin paga al gobierno un cargo por concepto de las descargas que efectivamente hace (los economistas suelen hablar de pagos de mera transferencia para

indicar que no pasa nada importante en cuanto a la asignacin de los recursos). Segunda preferencia: Concepto segn el cual cuando es imposible alcanzar un resultado al menor costo o con el mayor beneficio neto (eficiencia econmica) tal vez sea posible afirmar que una u otra estrategia se acercar ms al resultado eficiente que otra. Segn el teorema general de la segunda preferencia, en una economa en la cual exista ms de una causal de desigualdad entre el costo marginal y la disposicin marginal a pagar (como ocurrira en un mundo muy sencillo en que el contaminante fuese tambin un monopolio), cuando no se corrigen todas las causales es probable que no se est mejorando la situacin respecto de la que imperaba antes. La expresin suele emplearse como adjetivo y normalmente lo que se quiere decir es que es posible encontrar una solucin de segunda preferencia para una decisin pblica de regulacin. El resultado del teorema general da razones para el escepticismo. Sostenibilidad (desarrollo sostenible): La posibilidad de mantener los servicios y la calidad de los recursos naturales en el curso del tiempo a medida que avanza el desarrollo. < < La utilizacin de recursos renovables a un ritmo igual o inferior al de su regeneracin. La utilizacin de recursos no renovables en la forma ms eficiente posible habida cuenta de la tecnologa existente en un momento, reconociendo que los recursos pueden ser sustituidos por un cambio tecnolgico.

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