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EJES Y POLOS DE DESARROLLO EN EL PASADO Y EL FUTURO DE VENEZUELA

RESUMEN Durante los aos 60, la planificacin regional en Amrica Latina trata de dar respuesta a lo que considera su desafo fundamental: la formacin de una estructura centro-periferia a escala nacional, fenmeno que se asocia al arranque del proceso de industrializacin sustitutiva que adelantaban los pases del rea. La bsqueda de un idealizado equilibrio regional que sera logrado mediante la aplicacin de la estrategia de desarrollo polarizado concebida por Perroux, se convierte entonces en la bandera de lucha de la naciente disciplina. En los aos 70 ya se hacen evidentes los pobres resultados de los programas nacionales de desarrollo regional ensayados en esta parte del mundo. En consecuencia, arrecian las crticas al modelo de desarrollo polarizado, aunque muchas de ellas partan del supuesto de que era posible su perfeccionamiento. Pero los significativos avances tericos logrados en esta dcada son opacados por acontecimientos de mayor envergadura, quedando el problema regional relegado a un segundo plano. Despus de esta convulsiva etapa caracterizada por el extraordinario auge y la abrupta cada de la teora de los polos de desarrollo, en las dos dcadas sucesivas se asiste a su inesperado resurgimiento. Este proceso, de gran inters para pases como Venezuela, que se sumaron entusisticamente a la gesta polarizadora y que hoy da vuelven a emprenderla acudiendo a la figura de los ejes de desarrollo, ser analizado en este texto. Palabras clave: Polos y ejes de desarrollo. Difusin de innovaciones. Descentralizacin desconcentrada. Medio innovador. Eje Orinoco-Apure

ABSTRACT During the 60s, regional planning in Latin America intends to face what was viewed at that moment as its fundamental challenge: the configuration of a center-periphery structure at the national level, phenomenon associated to the setting in motion of the process of sustitutive industrialization advanced by the majority of the Latin American countries. The search of an idealized regional equilibrium, to be reached through the application of Perroux's strategy of polarized development, was converted in the fighting flight of the emerging discipline. By the early 70s, the poor results of the national programs of regional development essayed in the area become evident. Consequently, criticisms to the model of polarized

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 development multiplied but without denying the possibility that the latter could be perfectioned. In the following years, however, the outbreak of a world crisis displaces public attention to international and national issues, losing the regional problem its former relevance. After this convulsive period characterized by the extraordinary rise and the sudden descent of the theory of polarized development, in the last two decades one assists to its unexpected reinstatement. This process, of foremost interest to countries like Venezuela, which engaged themselves enthusiastically into the polarized undertaking, and which disposes itself in nowadays to follow the same path by resorting to the figure of the development axis, will be analysed in this text. Key-words: Development poles and axis. Innovation diffusion. Deconcentrated decentralization. Milieu innovateur. Orinoco-Apure axis. Ponencia presentada en el Simposio - Foro Agustn Codazzi. Arquitecto del territorio. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, UCV. Caracas, octubre 2000. Recibido: 28-01-02 Aceptado: 29-04-02

POLOS DE DESARROLLO: UN BREVSIMO RECUENTO Durante los aos 60, la planificacin regional en Amrica Latina trata de dar respuesta a lo que considera su desafo fundamental: la conformacin de una estructura centroperiferia a escala nacional, fenmeno que se asocia al arranque del proceso de industrializacin sustitutiva que adelantaban los distintos pases del rea (Friedmann, 1969; Travieso, 1969). La bsqueda de un idealizado equilibrio regional que sera logrado mediante la aplicacin de la estrategia de desarrollo polarizado concebida por F. Perroux (1955; 1961) y complementada por J.R. Boudeville (1961a; 1961b), se convierte entonces en la bandera de lucha de la naciente disciplina y en la justificacin de su propia razn de ser. Dos dcadas ms tarde, haciendo un balance de esta experiencia, S. Boisier afirma categricamente que con la excepcin de Cuba y Panam, todas las estrategias nacionales de desarrollo regional formuladas en Amrica Latina se basaron en la estrategia de los polos de crecimiento (1981:33; nfasis aadido). A principios de los aos 70 ya se hacen evidentes los pobres resultados de los programas nacionales de desarrollo regional ensayados en esta parte del mundo (Mndez Munvar, 1981). En consecuencia, arrecian las crticas al modelo de desarrollo polarizado aunque muchas de ellas partan del supuesto de que era posible su perfeccionamiento (Friedmann, 1969; Travieso y Barrios, 1971; Santos, 1974; Richardson, 1977). Sin embargo, los significativos avances tericos logrados en esta dcada son temporalmente opacados por acontecimientos de mayor envergadura. En efecto, con el agotamiento del

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 proceso de industrializacin sustitutiva a finales de los aos 70 y con la crisis econmica internacional que estalla para la misma poca, el problema regional pasa rpidamente a un segundo plano. Despus de esta convulsiva etapa caracterizada por el extraordinario auge y la abrupta cada de la teora de los polos de desarrollo, en las dos dcadas sucesivas se asiste a su inesperado resurgimiento. Ello tiene lugar nuevamente en los pases avanzados pero ahora sobre bases mucho ms slidas y restrictivas que en el pasado. Este proceso, de gran inters para pases como Venezuela, que se sumaron entusisticamente a la gesta polarizadora y que hoy da vuelven a emprenderla acudiendo a la figura de los ejes de desarrollo, ser analizado ms en detalle en lo que sigue.

AVANCES TERICOS EN LOS AOS 70. La innovacin como factor-clave Las crticas iniciales que recibe la teora de los polos de crecimiento enfocan tres de sus limitaciones ms evidentes: primero, su ambigedad conceptual, condicin que curiosamente la haba hecho muy popular y polticamente llamativa pues la sola mencin del trmino pareca evocar una frmula mgica de industrializacin y desarrollo (Boisier, 1981:33); segundo, su prctica mecanicista, ms preocupada con los aspectos formales que los sustantivos; y tercero, su falta de sintona con la realidad que se propona transformar. Estos tres atributos, a su vez, haban contribuido a la amplia difusin y a la consecuente banalizacin de la teora, permitiendo que las categoras indiferenciadas de polos de crecimiento, polos de desarrollo y similares pudiesen ser otorgadas como medallas a cualquier aglomeracin de actividades econmicas (Friedmann y Weaver, 1979: 125; Richardson, 1977; Santos, 1974). Para aquellos que consideraban que la teora era valiosa y rescatable se imponan entonces, como tareas inmediatas, las de explicitar su marco conceptual, definir rigurosamente qu era un polo de desarrollo y cmo se diferenciaba de un polo de crecimiento y denominaciones afines, y acotar su campo de aplicacin. Despus de aos de debate, los estudiosos de las teoras de desarrollo polarizado llegan a un cierto acuerdo sobre los supuestos generales que sustentaban las propuestas de Perroux y sus seguidores ms cercanos. Segn Hermansen (1974) y otros autores, estos supuestos generales partan de la idea que el proceso de desarrollo era generado por olas sucesivas de innovaciones de carcter exgeno o endgeno que actuaban tanto en el espacio funcional (econmico, social, cultural, poltico-institucional) como en el geogrfico. Por lo tanto, el desarrollo econmico era diferente del crecimiento econmico pues tomaba en cuenta las interdependencias que se establecan entre las diferentes esferas de la vida colectiva. Ahora bien, la mayora de estas actividades innovadoras eran desarrolladas por grandes empresas que podan dominar el medio que las rodeaba debido a su dimensin y su fuerza para negociar, y a la naturaleza de sus actividades (Ibidem: 68). Este dominio empresarial se llevaba a cabo a travs de los encadenamientos interindustriales y de las interdependencias recprocas que se establecan a travs del mercado. Finalmente, se aceptaba tambin que el desarrollo econmico era un proceso esencialmente polarizado en los espacios funcional y geogrfico. En consecuencia, era posible identificar centros de innovaciones desde dnde las mismas se difundan pero,

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 para que este hecho ocurriera, deban ser aceptadas y adoptadas. Ello implicaba la consideracin y el manejo conjunto de variables financieras, socioculturales y polticoinstitucionales (Ibidem: 59), cuestin que solo ser debidamente valorizada y manejada posteriormente, con la introduccin de la nocin de medio innovador. De estos planteamientos generales se desprenden varias nociones bsicas que despus se combinan para dar origen a la nocin-insignia de polo de desarrollo (Ibidem: 67-70). Concretamente :

Que el conjunto de unidades industriales vinculadas entre s desde el punto de vista econmico y tecnolgico y nucleadas alrededor de una unidad medular, constituye lo que se denomina un complejo industrial. Tales unidades productivas suelen estar ubicadas en un mismo territorio para beneficiarse de las economas externas de localizacin y de urbanizacin. La unidad medular de un complejo industrial se denomina industria clave cuando se limita a generar mltiples encadenamientos aguas arriba, situacin que le asegura una posicin dominante dentro de una cadena productiva. El ejemplo clsico viene dado por la industria pesada o bsica. La industria clave ser adems una industria propulsora, si es de gran tamao y relativamente nueva, si funciona a un nivel tcnico avanzado y si es capaz de inducir el crecimiento de las industrias vinculadas a ella. Adicionalmente, la industria propulsora funcionar como una industria motriz o de vanguardia si tiene una gran capacidad para generar, adoptar y transmitir innovaciones en su esfera de influencia. Tales innovaciones son de distinto tipo: tcnicas, organizacionales, socioculturales y poltico-institucionales .

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 Con estos elementos a la mano, es posible ahora definir qu se entiende por un polo de desarrollo. En las palabras de Vzquez-Barquero: el elemento central de un polo de desarrollo es la empresa motriz que con su capacidad de innovacin y su liderazgo ejerce un efecto propulsor en las dems empresas (1999: 56). Adems, el polo de desarrollo en su conjunto deba ser lo suficientemente grande para ejercer una influencia dominante en su mbito industrial (Hermansen, 1974). Por consiguiente, una economa nacional slo comportara un nmero muy reducido de aglomeraciones industriales con las caractersticas anotadas (Richardson, 1977). En contraposicin a lo anterior, aunque los distintos autores no lo planteen explcitamente, se podra inferir, como se comprobar ms adelante, que los complejos industriales que slo contasen con una industria propulsora caeran dentro de la categora de polos de crecimiento; y los que se organizasen alrededor de una industria clave se denominaran complejos industriales a secas. Avanzando an ms en este ejercicio deductivo, Hermansen planteaba entonces que, a mediano plazo, el desarrollo de una economa nacional poda ser visualizado como un proceso de diferenciacin entre complejos industriales y polos de desarrollo; y, a largo plazo, como una sucesin de polos de desarrollo (1974: 70). Ahora es fcil entender por qu se critic tanto la forma mecanicista en que se aplic la teora de los polos de desarrollo en Amrica Latina. Sencillamente, porque se homologaron las nociones de industria clave, industria propulsora e industria motriz o de vanguardia, al considerar que cualquier establecimiento masivo de esquemas, preferentemente industriales... ejercera un efecto benfico sobre la zona geogrfica en que se ubicara (Paelinck, 1965). Cabe aqu destacar la contribucin decisiva de Lasun, quien tempranamente critica la tendencia a vaciar el concepto de polo de desarrollo de su significado original, olvidando que la actividad creadora de un polo era esencialmente una perturbacin sectorial y geogrfica, no en atencin a su tamao mayor que el promedio ni tampoco porque su multiplicador fuera mayor, sino porque era una innovacin (1969: 17-18; nfasis aadido). Finalmente, las objeciones referidas a la falta de sintona de la teora analizada con la realidad latinoamericana se referan, entre otras cosas, a que la estrategia de los polos de desarrollo era menos efectiva en aquellos pases con gobiernos centralizados, con economas regionales poco diversificadas y carentes de polticas compatibles de formacin de recursos humanos y de bienestar social. Si no se lograba compensar en alguna medida estas condiciones adversas, se estara fomentando la configuracin de enclaves (Richardson, 1977; Boisier, 1981). Por otro lado, apuntando hacia el corazn mismo de la teora, Travieso y Barrios sostienen en 1971 que al no existir en Venezuela industrias motrices, condicin esencial para la generacin de un proceso de desarrollo autnomo, integral y sostenido, parece lgico concluir que el simple establecimiento de un sector de transformacin... sin el respaldo de un proceso de innovaciones propio, no garantiza por s solo los cambios estructurales integrales de pases que han estado creciendo en funcin del dinamismo de matrices de desarrollo forneas y, casi siempre, a travs de mecanismos bastante diferentes a los que proporciona dicho sector industrial (1971: 93).

El GRAN AVANCE TERICO DE LOS AOS 80.

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 La nocin de medio innovador En los pases avanzados, la crisis econmica internacional de finales de los aos 70 y principios de los 80 marca la transicin de la vieja economa basada en la produccin industrial masiva a la nueva economa centrada en el conocimiento, la innovacin y el desarrollo tecnolgico. En el marco de este proceso de cambio estructural la industria pesada es desplazada por la industria de alta tecnologa y sectores conexos; el capital fijo pierde importancia frente al capital intangible, con la consecuente terciarizacin de la economa; y las grandes corporaciones estructuradas verticalmente ceden paso a unidades flexibles articuladas en redes horizontales. Desde el punto de vista territorial, este trastocamiento de las jerarquas sectoriales y organizativas, aunado a la apertura comercial, impulsa el surgimiento de una nueva geografa econmica ahora configurada por los siguientes tipos de regiones: a) las regiones perifricas tradicionales, fundamentalmente agrcolas; b) las regiones perdedoras que comprenden reas de antigua industrializacin, antes muy dinmicas y ahora deprimidas, y coincidentes en muchos casos con las metrpolis secundarias; c) las regiones ganadoras, representadas por las grandes metrpolis industriales del pasado que logran consolidar su posicin dominante dentro de la nueva economa, al seguir concentrando y articulando las actividades direccionales, la produccin de conocimientos, el tratamiento de la informacin, en fin, las funciones de comando (Caravaca, 1998: ); y d) los llamados nuevos espacios emergentes que dan cuenta de los procesos de difusin espacial de las industrias lderes y sus seguidoras bien sea hacia las coronas metropolitanas, bien sea hacia localidades y regiones ubicadas dentro o fuera de las jurisdicciones nacionales. Se configura as un macromodelo de organizacin territorial que se define sintticamente a partir de la oposicin entre un centro formado por las regiones ganadoras y los espacios emergentes, y lo que se vislumbra como una nueva y gigantesca periferia deprimida (Del Castillo, 1990: 92; Cuadrado Roura, 1995; Mndez, 1998). Frente a estas nuevas realidades territoriales, tres grandes temas pasan a concentrar la atencin de los especialistas y los encargados de la polticas pblicas: uno, la tendencia recurrente a la concentracin geogrfica de las innovaciones, y particularmente de las actividades de I+D; dos, los procesos de difusin intra- e interregional de las innovaciones, con nfasis en el caso de los nuevos espacios emergentes; y por ltimo, los factores que responden por el xito alcanzado por algunas economas locales las cuales, contrariando los postulados del modelo polarizado, optaron por desarrollar sus propias potencialidades (Cuadrado Roura, 1995). Tomando como referencia los casos de experiencias exitosas, se logra establecer que para entender el comportamiento locacional de los nuevos sectores dinmicos hay que tomar en cuenta dos criterios bsicos: capacidad tecnolgica e importancia del entorno territorial inmediato. El primero de estos criterios lleva a diferenciar las industrias de alta tecnologa, generadoras de innovaciones fundamentales, de las industrias modernas; i.e. de las que acceden a dichas innovaciones por distintas vas -adopcin, adaptacin y traslado de plantas forneas. Es decir, se reafirma y actualiza la vieja distincin entre industrias motrices e industrias propulsoras. El segundo criterio lleva a considerar qu factores locales de orden cualitativo contribuyen a potenciar la generacin de conocimientos, el intercambio de informacin y la capacidad de innovacin (Del Castillo, 1990; Caravaca, 1998; Mndez, 1998). A partir de estos dos criterios es posible construir una tipologa de los nuevos espacios industriales de gran utilidad para la formulacin de polticas pblicas (Scott, 1988). En esta tipologa, el modelo de excelencia viene dado por la figura de los medios

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 innovadores o regiones inteligentes (Aydalot, 1986; Hall, 1990; Camagni, 1991; Maillat, 1995), donde se concentran las industrias de alta tecnologa y sobre todo sus funciones estratgicas de gestin, control e I+D, as como los servicios altamente especializados que demandan dichas industrias. La nocin de medios innovadores implica que el entorno de una empresa no es externo a ella sino que es parte fundamental del proceso de innovacin (Perrin, 1991). Por consiguiente, el trmino no slo connota la condicin de proximidad espacial que propicia las relaciones interempresariales, el acceso a informacin relevante y a mercados de trabajo calificados; sugiere tambin la existencia, en un dado mbito territorial, de un clima empresarial, social e institucional capaz de crear sinergias entre los agentes potenciales (Caracava, 1998; Mndez, 1998). Los nuevos espacios emergentes que bordean las grandes metrpolis industriales de la era industrial -Silicon Valley en California, la Ciudad Cientfica de Paris y el Cambridge Scientific Park, entre otros -constituyen ejemplos emblemticos de este nuevo tipo de espacio industrial (VzquezBarquero, 1999: 158). Pero, a la vez, este mismo enfoque reconoce la existencia de aglomeraciones de industrias de alta tecnologa, muy especializadas los denominados tecnopolos que guardan poca relacin con su entorno inmediato. Estos complejos industriales son producto de una accin deliberada de los gobiernos locales con miras a impulsar la produccin y difusin de innovaciones en sus jurisdicciones. La estrategia correspondiente, inspirada en las teoras de Perroux, se plantea como objetivos atraer industrias de alta tecnologa y propiciar la creacin de empresas similares a escala local. Sin embargo, tal como sucedi con los antiguos polos de desarrollo, la experiencia revela que los tecnopolos tienden a funcionar como enclaves especializados dentro de las economas locales, aportando poco a su desarrollo equilibrado (Benko, 1998). Por lo general se encuentran ubicados en las ciudades medias pertenecientes tanto a regiones ganadoras como perdedoras. Entre los casos ms citados se encuentran los de la industria aeronutica en Toulouse, la industria de circuitos integrados en Minneapolis-St. Paul, Philadelphia y Tucson, entre otros (Vzquez-Barquero, 1999; Caravaca, 1998; Mndez, 1998). Por otro lado, cuando se examina el caso de las industrias modernas, en cuanto usuarias tempranas o tardas de las innovaciones generadas por las industrias de alta tecnologa, se observa una vez ms que su patrn de localizacin puede estar o no relacionado con el entorno. Cuando el medio es importante se habla de sistemas productivos locales, resultantes de procesos de industrializacin endgena que han sido motorizados a lo largo del tiempo por redes de PYMES especializadas. Incluyen una diversidad de situaciones en funcin del carcter ms o menos tradicional de la industria en que los distintos mbitos se encuentran especializados y del mayor o menor nfasis puesto en la innovacin (Caravaca, 1998: 18). Los sistemas productivos locales surgen y se desarrollan en ciudades pequeas y medias y pueden ser considerados como una versin modesta, pero igualmente exitosa, de los medios innovadores (Vzquez-Barquero, 1999). El ejemplo ms conocido es el de la Tercera Italia. Ahora bien, cuando estas aglomeraciones de industrias modernas especializadas surgen como consecuencia del traslado de plantas de empresas forneas atradas por los bajos costos de los factores de produccin o por fuertes incentivos financieros, reciben la denominacin de polos de crecimiento. De acuerdo con Vzquez-Barquero, este tipo de espacio se ha popularizado hoy da en Europa y tiende a implantarse en las ciudades de las regiones perifricas (1999: 158-159).

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 La tipologa presentada es de gran utilidad para la planificacin y la gestin pblicas, pues sistematiza las posibles opcionesde desarrollo regional que se abren actualmente tanto para las reas consideradas perifricas, como para aquellas que estn a medio camino de los modelos de excelencia. Revela tambin que despus de varios intentos por territorializar las nociones de polos de crecimiento y polos de desarrollo, estos siguen respondiendo al enfoque funcional que orient las formulaciones originales de Perroux.

DIFUSIN DE INNOVACIONES Y EJES DE DESARROLLO La difusin de innovaciones, bien sea a travs de relaciones interpersonales, bien sea a travs de filtraciones a lo largo de la jerarqua urbana, implica la existencia de flujos de personas, bienes, capitales e informacin. Consecuentemente, el sector transporte y comunicaciones junto con la red de centros urbanos juega un papel central dentro de la teora del desarrollo polarizado. Ambos aspectos van a ser debidamente tomados en cuenta, por ejemplo, en los trabajos pioneros realizados por Friedmann (1963) y Travieso (1969; 1972) sobre el caso venezolano. Inclusive la expresin ejes de desarrollo, tan utilizada hoy da por los entes oficiales del pas, ya es manejada por Travieso en sus primeras interpretaciones de la organizacin espacial de Venezuela, pero sin intentar ninguna definicin (Figura 2).

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Segn Hermansen, fue el gegrafo Pottier (1963) uno de los primeros tericos en establecer que el desarrollo econmico tiende a propagarse a lo largo de las principales rutas de transporte que unen los centros ms importantes y, por lo tanto, se manifiesta en trayectorias geogrficas lineales (1974: 84; nfasis en el original). Pottier mostr, adems, que ese proceso tiene un carcter acumulativo que tiende a ser ms fuerte en los puntos en que se cruzan dos rutas, dando lugar a efectos de empalme (Ibidem: 84). Concurrentemente, otros expertos se dedicaron a analizar los factores que contribuyen al continuo reforzamiento de los grandes centros urbanos, constatando que una vez alcanzada una cierta magnitud poblacional las ventajas econmicas que se derivan de las economas de escala y de aglomeracin influyen poderosamente en su crecimiento posterior (Lloyd y Dicken, 1972). Anticipndose a la nocin de entorno innovador, sealaban entonces la necesidad de tomar en cuenta las razones por las cuales el clima social de la ciudad es particulamente favorable a la generacin y adopcin de innovaciones, tanto econmicas como sociales, culturales e institucionales (Lampard, 1965; Friedmann, 1968; Hermansen, 1974). Tres dcadas ms tarde, la globalizacin econmica y las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin no han hecho otra cosa que reforzar las tendencias espaciales antes mencionadas. Caravaca, refirindose al caso europeo, reconoce la existencia de espacios dinmicos que se forman a lo largo de aquellas vas que unen las principales aglomeraciones urbanas y a stas con otros mbitos emergentes, dando lugar a la configuracin de los llamados ejes de desarrollo. Segn la misma autora, el inters de las empresas por mantener una elevada accesibilidad a las infraestructuras y servicios, as como los contactos con abastecedores y clientes, explica que se localicen nuevas actividades a lo largo de los principales corredores de transporte multimodales formando verdaderas redes de ncleos interrelacionados y especializados en actividades diversas

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 (1998: 18). Estas redes urbanas contribuyen, a su vez, a que se produzca una difusin por contigidad.

Del Castillo, por su lado, refirindose al mismo fenmeno, afirma que el rea dinmica as configurada se caracteriza por la concentracin de centros de decisin econmicos y financieros; por la presencia de sistemas industriales y de servicios que utilizan procesos altamente diversificados; por su elevado grado de innovacin; por el desempeo de funciones metropolitanas de nivel internacional; y por la disponibilidad de avanzados sistemas de comunicaciones y poderosas redes infraestructurales que permiten alta accesibilidad a los mercados y a las zonas industriales. Por consiguiente, son las grandes aglomeraciones urbanas las que dan origen y activan estos ejes de desarrollo (1990: 8485).

VENEZUELA 2000 - EJES DE DESARROLLO La estrategia de descentralizacin desconcentrada Experiencias propias y ajenas en materia de desarrollo polarizado y de entornos innovadores, aportan los elementos de juicio indispensables para hacer una primera evaluacin de las polticas territoriales que estn siendo hoy da propuestas para Venezuela. Por tanto, el Plan Nacional de Desarrollo Regional formulado recientemente por CORDIPLAN titulado Descentralizacin desconcentrada: Hacia un desarrollo sostenible para Venezuela (1999), constituye la fuente bsica de informacin. De acuerdo con la visin oficial, en las ltimas dcadas el pas ha experimentando un proceso de ocupacin territorial con marcada tendencia a la concentracin de la

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 poblacin y las actividades productivas en un nmero reducido de centros urbanos, dejando desatendido el resto del territorio... y (creando) graves problemas sociales y ambientales en sus principales ciudades. Segn la misma fuente, ni siquiera el proceso de descentralizacin iniciado en 1989 fue capaz de revertir tales tendencias una vez que los efectos beneficiosos de la descentralizacin fueron ampliamente neutralizados por los efectos concentradores en lo territorial de los paquetes de medidas macroeconmicas instrumentados en los ltimos aos y por la ausencia de una autntica estrategia de desarrollo regional que llenara de contenido sustantivo ese proceso de descentralizacin. De all que el mayor logro alcanzado fuera el de sustituir parcialmente la tradicional hiperconcentracin en la ciudad-capital por una concentracin en las capitales de los estados, reproduciendo en menor escala muchos de los problemas que ya haban experimentado las grandes ciudades (Ibidem: 101, 104, 110). Asumiendo entonces que La excesiva concentracin y el descuido de la accin planificadora del Estado venezolano es una problemtica que est en la raz de la casi totalidad de los problemas econmicos, sociales y polticos que padecemos, se plantea como alternativa la adopcin de una estrategia de descentralizacin desconcentrada. En su dimensin econmica, esta estrategia global privilegiar las actividades productivas de acuerdo a la vocacin y el potencial propios de cada regin, tratando tambin de promover el desarrollo integrado de una serie de sectores dinamizadores que sirvan como fuerzas desconcentradoras. Y en su dimensin territorial, la estrategia de desconcentracin estar basada en la definicin de unos ejes de desarrollo y del sistema de ciudades que debe articularlos y polarizar el crecimiento de la poblacin, as como la propuesta de la necesaria infraestructura de comunicaciones, que contribuya a generar las condiciones favorables para la inversin privada y que a la vez los ponga en relacin entre s y con el resto del pas. Los tres grandes ejes de desconcentracin a desarrollar son: el Eje Occidental Maracaibo-Guasdualito, el eje Oriental Margarita-Ciudad Guayana y el eje Orinoco-Apure (Ibidem: 111, 115-118). El eje Orinoco-Apure, en particular, considerado el proyecto-bandera, tiene como objetivo principal la estructuracin de un eje de desarrollo en el rea de influencia inmediata de los ros Orinoco y Apure, a travs de la identificacin, promocin y ordenamiento de una serie de actividades productivas y sociales capaces de generar un importante proceso de ocupacin territorial e intercambios econmicos de bienes y servicios. Aunque su rea de influencia inmediata ocupa una superficie superior a los 300.000 km2, cuenta nicamente con dos ncleos poblacionales relativamente desarrollados, ubicados en los extremos occidental y oriental del eje: San Cristbal y Ciudad Guayana, respectivamente. Las actividades econmicas existentes se caracterizan por su poco dinamismo, con excepcin de los ncleos principales. La agricultura y la ganadera son en general de carcter extensivo y poco integradas y la explotacin forestal presenta un desarrollo incipiente. En contraste, posee abundantes y diversificados recursos naturales, lo que... ha permitido la formulacin de una serie de proyectos basados en el aprovechamiento de los mismos (Ibidem: 123). Estos proyectos prioritarios han sido agrupados en tres categoras: los de naturaleza agropecuaria, los de naturaleza forestal y los de naturaleza minera e industrial. Entre estos ltimos se seala concretamente: Explotacin de fosfato, carbn e industria metalmecnica en San Cristbal; bauxita, hierro e industria bsica y metalmecnica en Ciudad Guayana; agroindustriales en toda el rea y papel en el sur de Anzotegui. Se plantea adems que el uso intensivo del eje se sustentar, en una primera fase, en el

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 transporte de carbn y coque entre Guasdualito y Ciudad Guayana, y del hierro y aluminio en sentido contrario. As mismo, con el transporte de bauxita desde Los Pijigaos hasta Ciudad Guayana y de combustible al Sur del pas, se garantiza el uso masivo del transporte acutico en el Eje Fluvial Orinoco-Apure (Ibidem: 125-126)

LAS GRANDES CUESTIONES PENDIENTES. Y las innovaciones? Y el medio? Si se contrastan ahora las propuestas oficiales con lo que est actualmente en discusin tanto en los pases desarrollados como en varios pases de Amrica Latina, tal como se expuso en puntos precedentes, quedan en evidencia algunas coincidencias y varias discrepancias. Entre las primeras se cuenta la preocupacin, muy vlida por cierto, de rescatar las reas perifricas del pas de su estado de atraso endmico. Tambin se comparte la idea de que es necesario contar con una poltica integral a escala regional, aunque las posturas difieren en cuanto a la forma de lograrlo. Por ejemplo, otorgando un mayor protagonismo a los entes gubernamentales en el caso venezolano (Ibidem: 126129); o, por el contrario, planteando que la activacin, la movilizacin y la articulacin de los agentes locales i.e. del sector privado y de la sociedad civil constituyen hoy da una de las principales funciones de las autoridades territoriales (Cuadrado Roura, 1995: 24-25). Finalmente, est la utilizacin de la figura de los ejes de desarrollo como una de las ideasfuerza dentro de las estrategias regionales a ser instrumentadas. Sin embargo, es indudable que se trata de dos concepciones distintas del mismo fenmeno: una, basada en el manejo de los recursos naturales, carente todava de una base urbana significativa y referida a una imagen objetivo; y otra, centrada en el manejo de la informacin y el conocimiento, y definida a partir de las fuertes y crecientes interacciones que mantienen entre s un conjunto de grandes metrpolis. En lo que atae a las divergencias entre las propuestas oficiales y las tesis ms recientes en materia de desarrollo territorial, hay que empezar por sealar que la adopcin de una visin estrictamente nacional lleva a obviar el impacto territorial de los grandes procesos de cambio estructural que estn ocurriendo a escala mundial, representados por la revolucin tecnolgica, la liberalizacin de los mercados y la globalizacin econmica. De all la tendencia a atribuir los desequilibrios territoriales existentes exclusivamente a factores econmicos y polticos de orden interno. Consecuentemente, se observa tambin la tendencia a minimizar el papel que juegan la innovacin y el entorno en cuanto factores clave para un desarrollo territorial equilibrado y sostenible (Boisier, 1997; Albuquerque, 1997; Vzquez-Barquero, 1999). Estas parecen ser las razones que explican la adopcin de una estrategia muy centrada en la explotacin de los recursos naturales (agricultura, minera, hidrocarburos), olvidando que las industrias de alta tecnologa, las industrias de tecnologa de punta y los servicios avanzados todos ellos demandantes de recursos humanos altamente calificados y de infraestructuras y equipamientos muy sofisticados, slo disponibles en ciudades de gran tamao constituyen hoy da las actividades motrices y propulsoras del desarrollo regional. En particular, la insuficiente importancia que se atribuye al entorno en dicho proceso se refleja en el sesgo marcadamente antiurbano del discurso oficial. No debe extraar entonces que, contrariando las enseanzas que aportan los estudios de casos exitosos, se

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Facultad de Arquitectura y Urbanismo ASENTAMIENTOS HUMANOS 4 proponga que la modernizacin de las reas perifricas del pas se haga a espaldas y en detrimento de sus principales reas metropolitanas; justamente los lugares en donde se concentran la informacin y el conocimiento indispensables para la consecucin de los objetivos prefijados. A este propsito, vale la pena recordar que hace unas cuantas dcadas atrs Travieso acertadamente argumentaba: Ya que el desarrollo se genera y se difunde a partir de los polos, el esfuerzo bsico debe hacerse a partir de ellos, y no a partir de las reas estancadas (1969: 8; nfasis en el original). O como sostiene actualmente Cuadrado Roura : Hasta (los setenta), el problema bsico de la mayora de las polticas regionales era la reduccin de las disparidades que existan entre regiones ricas y pobres... (Ahora,) Como quiera que la gran ciudad se considera como uno de los lugares donde ms fcilmente se producen inventos e innovaciones... La poltica regional se ha deslizado... hacia las polticas que persiguen el desarrollo y la transformacin urbanas (1995: 23-26). Finalmente, el nfasis puesto en los ejes de desarrollo y por lo tanto en el proceso de difusin de innovaciones en la prctica ha significado asignarle una baja prioridad al proceso de generacin de innovaciones, otro de los componentes esenciales de las polticas territoriales actuales. Entre otras limitaciones, este enfoque parcial impide visualizar las ventajas que ofrecen algunos modelos conceptuales para el diseo de polticas territoriales. El ejemplo ms cercano es el de la tipologa de nuevos espacios industriales, sistematizada en pginas precedentes, de donde se podran derivar lineamientos que permitiran actualizar e imprimirles coherencia y direccionalidad a las polticas pblicas. As mismo, la postura oficial suscita respuestas poco apropiadas del sector privado, como se desprende del examen de la Figura 4, recogida por la periodista Mariela Len del diario El Universal. Sin embargo, ya para concluir, es justo reconocer que la figura de los ejes de desarrollo ofrece una visin a largo plazo de lo que podra ser la ordenacin territorial de las reas perifricas del pas.

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