República de Colombia

Departamento Nacional de Planeación

Unidad de Análisis Macroeconómico

ARCHIVOS DE MACROECONOMÍA

Gobernabilidad y Finanzas Públicas en Colombia.

Cesar A. CABALLERO

Documento 51
Noviembre de 1996.

La serie ARCHIVOS DE MACROECONOMIA es un medio de divulgación de la Unidad de

Análisis Macroeconómico, no es un órgano oficial del Departamento Nacional de Planeación. Sus
documentos son de carácter provisional, de responsabilidad exclusiva de sus autores y sus
contenidos no comprometen a la institución.
 Gobernabilidad y Finanzas Públicas en Colombia

César A. CABALLERO R*

1. Introducción

El propósito de este artículo es analizar el comportamiento de las finanzas públicas y su relación con la
gobernabilidad del país. Para ello, se desarrollan dos grandes temas: las restricciones de
gobernabilidad presupuestal que condicionan la crisis fiscal y un análisis del comportamiento reciente
de las finanzas públicas colombianas.

El manejo de las finanzas públicas es un elemento central en la consecución de los objetivos de

desarrollo que se proponga un Estado y su buen manejo está, por lo tanto, directamente relacionado
con la gobernabilidad del sistema. Colombia emprendió importantes transformaciones en los últimos
años como la consolidación del proceso de descentralización y el nuevo modelo de desarrollo basado
en la apertura económica. Estos procesos han estado acompañados de un crecimiento importante en el
tamaño de las finanzas del Estado, que hoy se refleja en un desbalance entre los recursos del sector
público y los gastos con que está comprometido. Así, la participación del gasto público del Gobierno
central, como porcentaje del PIB ha crecido de un 10,9% en 1990 a un 17,5% en 1996.1 Mientras tanto el
gasto total del sector público en 1990 fue de 23.7% y en 1995 de 29.9%2 (Anexo 1).

Estos procesos - descentralización, apertura y nueva constitución - y el crecimiento inusitado del gasto,
ponen de presente la discusión sobre el papel del Estado y su tamaño. No obstante es posible afirmar
que en la actual coyuntura nacional, la discusión sobre las finanzas públicas en Colombia debe estar
atravesada por una reflexión sobre la gobernabilidad de este proceso. Que el Estado es demasiado
grande o muy pequeño es una discusión que debe darse después de saber si su tamaño esta bajo
control o no.

*
El autor es Asesor del Departamento Nacional de Planeación y en la recolección de información contó con la
colaboración de Juán Camilo Montoya Bozzi.
1
Comisión de Gasto Público. Datos de Operaciones Efectivas de Caja, es decir, pagos reales del gobierno
durante la vigencia.
2
El sector público consolidado comprende: Gobierno Central, Entidades Descentralizadas y Entidades
Territoriales.

1
Una sociedad puede definir que su modelo de desarrollo esté basado en un crecimiento del gasto
público en ciertos sectores - salud y educación, o infraestructura, justicia, por ejemplo-, los cuales serán
financiados, en el corto plazo, con déficit fiscal o recursos extraordinarios producto de una bonanza
minera. Es decir, destine el endeudamiento actual (déficit) a formación bruta de capital que, en el
mediano plazo, le generará los medios para pagar su deuda. También puede optar por el otro extremo
al concentrar sus esfuerzos en el desarrollo del sector privado y determinar la existencia de un Estado
pequeño. En ambos casos se parte de la premisa del Estado liderando estas decisiones, primero como
producto de una relación con la sociedad en la cual está inmerso y segundo, que la dirección está
mediada por un cierto grado de control, tanto del Estado como de la sociedad en su conjunto.

En la actual coyuntura del país, es posible afirmar que la premisa no se cumple, es decir no existe
gobernabilidad sobre el crecimiento de los gastos del gobierno, ni sobre el proceso de
descentralización, ni tampoco sobre la implementación del nuevo modelo de desarrollo. Su mejor
expresión está en que uno de los instrumentos fundamentales para dirigir estos procesos, el
Presupuesto Público, está desbordando la capacidad de financiación y previsión de la sociedad
colombiana.

Estos procesos necesariamente implican un reacomodamiento de las diversas fuerzas presentes en el

desarrollo institucional del país. Por ejemplo, en lo político los intereses centralistas y descentralistas,
en lo económico los sectores favorecidos y afectados por la apertura; en el presupuesto puede verse
expresada la forma como se resuelven los conflictos de intereses de los grupos con acceso al Estado3 y
en la medida en que estos no se resuelvan (vía la asignación de los recursos a unos sectores en
detrimento de otros) el gasto público crecerá en todas las direcciones llevando a una situación
explosiva donde el déficit será la expresión de la puja de intereses no resueltos sobre el presupuesto

El tema de las finanzas públicas, adquiere mayor trascendencia si se tiene en cuenta la magnitud de la
pobreza en una coyuntura de crisis fiscal como la que atraviesa el país. Baste recordar que para 1996,
los ingresos del gobierno central serán de 14 puntos del PIB frente a gastos del 17.5, generando un
déficit de 3.6% del PIB, nada despreciable para un país como Colombia.

3
No todas las facciones de la sociedad tienen acceso al estado ni están representados a su interior.

2
Las restricciones de gobernabilidad

Como es natural la relación entre las finanzas públicas y la gobernabilidad es mutuamente

condicionante. Tradicionalmente se ha sostenido que a mayor gobernabilidad mejores finanzas
públicas y a mejores finanzas públicas mayor gobernabilidad. Además, si tenemos en cuenta que el
nuestro es un Estado democrático y de bienestar, la relación es más profunda por tener implícitos
conceptos como los de equidad, eficiencia y eficacia.

En términos generales, la Gobernabilidad puede ser entendida como la capacidad mínima de gestión
eficaz y eficiente de la autoridad del poder ejecutivo frente a los otros poderes del Estado y a la
sociedad misma4. Sin embargo, esta definición “restringida” puede ser aplicable, tanto a los estados
democráticos como en los autoritarios, aislando el concepto del escenario social y político en el que se
desarrolla. Por ello y pensando en una gobernabilidad democrática efectiva, “ es necesario que la
sociedad en sus distintos ámbitos y niveles conozca sus opciones y las consecuencias de determinadas
acciones políticas, sociales o económicas, y sobre todo pueda decidir si tales consecuencias son
deseables o no.”5

Por ello, para los propósitos de este artículo y reconociendo la existencia de una gran discusión
entorno al concepto, entenderemos gobernabilidad con un sentido más amplio donde se incorpore “la
calidad democrática del gobierno, para el logro cierto de consenso social en la formulación de políticas
y la resolución de problemas con miras a avanzar significativamente en el desarrollo económico y la
integración social”6. Es decir, no nos basta con determinar la Gobernabilidad del estado sino que es
necesario extender el concepto a las relaciones con la sociedad en su conjunto, para entrar, por lo tanto,
a analizar la capacidad de gobierno de la sociedad.

De esta forma, cuando se afirma que la crisis fiscal del país, en parte, está explicada por una crisis de
gobernabilidad, nos referimos no sólo a la función meramente Estatal, sino también a su interacción
con la sociedad. Por ello, la actual situación no es producto de la gestión de un solo gobierno, ni de
decisiones tomadas de forma precipitada, o de la crisis política del actual presidente, es más bien

4
Calderón Fernando, “Gobernabilidad, Competitividad e Integración social”, II (Política y Gobernabilidad),
Diciembre 1995.
5
Ibid, II
6
Ibid, II

3
resultado de un lento proceso en el cual los márgenes de gobernabilidad del presupuesto han venido
estrechándose.

En el sistema político colombiano, la relación Sociedad - Estado, ha estado condicionada por la

presencia de “intermediadores” políticos que justifican su existencia por el alto nivel de exclusión en el
acceso al Estado (de tal forma que quien quiera acceder a algún beneficio o servicio estatal debe contar
con uno de estos intermediarios) y en el esquema conocido como “clientelismo”. En Colombia se ha
reconocido el clientelisimo como un componente natural de la forma de hacer política y de manejar el
Estado. “tradicionalmente, se ha planteado como una forma de intercambio unipersonal que implica
una larga amistad instrumental en la cual un individuo de mas status socioeconómico (patrón) usa su
propia influencia y recursos para proporcionar protección y/o beneficios a una persona de menos
status (cliente); a su vez, éste corresponde al patrón al ofrecerle apoyo y asistencia general, incluidos
sus servicios personales.”7

El “clientelismo” encuentra sus orígenes en el aprovechamiento del poder para obtener ventajas
electorales de tipo personal, apoyándose principalmente, en las grandes diferencias que existen entre
las partes para el acceso a los servicios del Estado, y en valores sociales como la lealtad y la fidelidad
como base para la contraprestación de servicios. El carácter moderno que ha adquirido el fenómeno, se
basa principalmente en la utilización de recursos oficiales, en la implementación de las relaciones de
clientela, como aspecto central de la mediación estatal. La importancia de este fenómeno depende, en
buena medida y en sentido inverso, de la eficiencia de las instituciones que componen los regímenes
políticos.

En este contexto, podría pensarse que un aumento en el gasto estatal y en la cobertura del mismo, vía
descentralización política y mayor eficiencia y focalización del gasto, disminuirían el nivel de
exclusión, y la necesidad de estos intermediadores. No obstante, si éste crecimiento de la presencia
estatal sucede en un contexto de confusión y no logra alcanzar unos niveles mínimos de eficiencia, la
necesidad de los “intermediadores” continuará existiendo.

El “clientelismo”, que claramente afecta la gobernabilidad democrática, por que mantiene grandes
niveles de exclusión social e ineficiencia en el gasto público, puede ser uno de los beneficiados de una
situación de no gobernabilidad fiscal. Para entender la magnitud del problema fiscal, que agudiza la

7
Leal Francisco y Dávila L Andrés. “Clientelismo en Colombia” 1990

4
exclusión social (vía la baja cobertura de los servicios estatales o el alto grado de complejidad en su
acceso) vale la pena señalar algunos elementos que condicionan la gobernabilidad fiscal en Colombia:

2.1 Las finanzas públicas: Un acto de fe

La carencia de información es el primer gran escollo para la gobernabilidad del presupuesto; en

Colombia la información presupuestal es dispersa, incompleta y son muy pocas las series históricas
confiables. Basta mencionar algunos ejemplos para entender la magnitud del problema.

Primero, el presupuesto nacional, cuya discusión primordial se da en el Congreso, sólo incluye una
porción del sector público nacional, ya que el llamado sector descentralizado, del cual forman parte las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, no se incorpora en el presupuesto, es decir, no es
objeto de una discusión pública en el Congreso. Teniendo en cuenta que allí se encuentran Carbocol,
Ecopetrol y buena parte de las empresas del sector eléctrico , es evidente que en los análisis del
presupuesto falta una porción importante de los recursos y gastos del Estado, pero más importante
aún, es la ausencia de debates públicos sobre su asignación.

Segundo, la información sobre las entidades territoriales es dispersa o casi inexistente. No es posible
saber el tamaño real del sector público compuesto por departamentos y municipios , no se conoce
cuánto cobran por impuestos y tampoco cuánto gastan -a nivel agregado- las entidades territoriales. Es
por ello que, en los cálculos sobre déficit o superávit del sector público consolidado, se parte del
“supuesto equilibrio” de las entidades territoriales.

La Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de

Planeación y el Banco de la República, han venido realizando intentos por consolidar bases de
información sobre las finanzas de las entidades territoriales, pero aún no se tienen resultados
satisfactorios, entre otras razones, por la dispersión de esfuerzos de estas entidades.

Tercero, tan solo se conoce un número aproximado de empleados del sector público. Por las mismas
razones del punto anterior, es imposible conocer las cifras sobre empleados en las Entidades
Territoriales, pero de esta situación tampoco se escapa el nivel nacional. Los diferentes regímenes
salariales obligan a que el Departamento Administrativo de la Función Pública, entidad encargada del
manejo laboral de los empleados del sector público nacional, cada año deba emitir cerca de 50 decretos
con las diferentes disposiciones salariales del sector público8. Por ejemplo, uno sólo de los “regímenes

8
DAFP, “Reforma salarial de los empleados públicos”, 1996.

5
especiales” el del Magisterio, abarca cerca de 250 mil empleados y en su conjunto los regímenes
especiales cubren una porción mayor que el estatuto “general”.

Este punto adquiere mayor gravedad cuando se intenta conocer el costo del pasivo laboral (pensiones
y cesantías) del Estado Colombiano, reconocido por la Ley 100 de 1993. Este cálculo, apenas puede ser
aproximado ya que si el estado no sabe cuántos empleados tiene, es apenas natural que desconozca
sus edades, y el tiempo de vinculación. A pesar de ello, los cálculos del Ministerio de Hacienda
reflejan la magnitud del problema.

Efectos fiscales de la Ley 100 de 1993 (como % del PIB)

1994 1995 1996 1997 1998
Efectos pensiónales 0.30 0.49 0.56 0.54 0.50
Efectos en salud y riesgo profesional 0.11 0.15 0.31 0.26 0.26
Efecto Total 0.41 0.65 0.87 0.79 0.76
Fuente: Ayala Ulpiano, y cálculos de Sergio Clavijo

Cuarto, el inventario de los bienes del estado, es precario por no decir que inexistente. Este tema no
sólo ocurre con los bienes muebles - carros, computadores - sino también con los inmuebles; en
muchos casos la administración pública carece de los documentos legales que la acrediten como
propietaria de determinados bienes. Por ello, es de suponer que esta situación del nivel nacional se
replica en las entidades territoriales.

Quinto, las cifras del presupuesto nacional no parecen reflejar la realidad de recursos y gastos del
sector público central. Basta tener en cuenta que el presupuesto anual, es un porcentaje del previsto en
el Plan Plurianual de Inversiones. Además, la apropiación definitiva nunca alcanza al 100% del
presupuesto y los pagos efectivos de una vigencia son apenas un porcentaje de la apropiación
definitiva.

Esta creciente divergencia entre lo programado como gasto, frente a los recursos reales con que cuenta
el Estado, va configurándose en el denominado “Rezago Presupuestal”, que no es otra cosa que la
diferencia entre los compromisos adquiridos por el gobierno en un una vigencia, frente a los pagos
que efectivamente puede realizar durante ese mismo período. El siguiente cuadro ilustra la evolución
reciente del rezago el cual ha venido adquiriendo una dinámica creciente que lo ubica en 1996 en un
escandaloso 3.6% del Producto Interno Bruto del país.

6
 Evolución del rezago con situación de fondos
( % del PIB )
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Total Funcionamiento 0.6 0.6 0.5 0.6 0.7 1 1.2
Servicios Personales 0 0 0 0 0 0 0.1
Gastos Generales 0.1 0.1 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2
Transferencias 0.5 0.5 0.3 0.3 0.6 0.7 0.9
Inversión 0.9 0.8 1.1 1.2 1.1 1.6 2.4
Total Sin Deuda 1.6 1.4 1.6 1.8 1.8 2.6 3.6
Fuente: CONFIS

Una parte del rezago corresponde a la estructura natural de la administración pública, la cual, aun si
no existieran problemas de planeación y ejecución de los recursos se vería obligada a realizar
compromisos, a finales de año por ejemplo, que solo serían efectivamente pagados en la vigencia del
año siguiente. El problema radica en la dinámica ascendente del rezago que año tras año va ocupando
un porcentaje mayor del cupo de pagos de una vigencia; de mantenerse esta tendencia es posible que
el gobierno central en un futuro cercano, se vea en la necesidad de dedicar todos los recursos
disponibles en una vigencia a cubrir el rezago ( o compromisos) del año anterior.

Sexto, los ajustes que por recortes o adiciones se hacen al presupuesto durante la ejecución de la
vigencia, en la práctica implican la existencia de un presupuesto paralelo al aprobado oficialmente por
el Congreso. “...durante 1995, el Presupuesto General de la Nación se modificó mediante decreto
nueve veces, lo que significó créditos por tres puntos del PIB y contracréditos por cuatro puntos del
PIB. Para este año los ajustes significaron la modificación del 15% de la inversión inicialmente
programada. De esta forma cerca del 50% de la inversión está sujeta a retrasos y modificaciones que
hacen de la programación por resultados un puro formalismo, sin incidencia sobre la eficiencia y la
eficacia de los recursos públicos”9. (Anexo 3)

La existencia de políticas Cuasi - Fiscales , entendidas como modalidades de acciones fiscales que
transitan caminos diferentes al presupuesto, como los controles selectivos de precios, salarios, tasas de
interés, tipo de cambio y políticas de protección a industrias estratégicas, por ejemplo, han creado
condiciones favorables para que la política fiscal, expresada a través del presupuesto no pase de ser un
ejercicio incompleto y poco riguroso10

9
Fernández Eduardo, “Notas sobre las cifras presupuestales y elementos de sistemas presupuestarios para una
propuesta de reforma”, mimeo, 1996.
10
Lerda Juán Carlos, “Política Cuasi- fiscal y Reforma del Estado”, CEPAL, julio de 1996.

7
Ahora bien, la información sobre el presupuesto público está excesivamente dispersa lo cual le impide
ser transparente para el grueso de la sociedad colombiana, afirmando así la existencia de un primer
elemento de exclusión, el de la información. Por todo ello, en una visión global, es coherente afirmar
que creer en las finanzas del sector público colombiano es un acto de fe.

2.2 Una sociedad sin prioridades

El país “ha logrado elevar substancialmente el nivel de vida de su gente. Sin embargo, la reducción de
la pobreza no ha dejado de ser un desafío grande. En 1992, seis millones de colombianos recibían
ingresos inferiores al nivel comúnmente considerado de mínima subsistencia. Son altas todavía la tasa
de desnutrición en niños y la de mortalidad infantil, pese a los continuos logros obtenidos en los
últimos años. Las diferencias regionales observadas en los indicadores ponen en evidencia la
necesidad de realizar ingentes esfuerzos en algunas zonas para ir cerrando la brecha en materia de
ingresos y bienestar social.”11

Si una sociedad no tiene claros sus objetivos no es posible que utilice con acierto los instrumentos con
los que cuenta para lograrlos. Este parece ser el caso Colombiano; el país tiene un enorme listado de
necesidades, todas apremiantes, sin haber realizado una priorización de las mismas. Por ejemplo, para
el país es claro que la Salud y la Educación son los dos sectores que más influyen en el desarrollo de
las personas. También existe consenso en que sin seguridad y justicia la sociedad no podrá cumplir
con sus metas de crecimiento económico y por supuesto los temas de infraestructura son
condicionantes para un mayor desarrollo.

No podemos dejar de mencionar el tema del saneamiento básico donde los acueductos y
alcantarillados se constituyen en otra prioridad. Además, en una sociedad con grandes desigualdades
sociales, el tema de los subsidios también debe estar en primer orden; y claro, la inversión pública para
las minorías étnicas, al ser consagrada constitucionalmente adquiere un carácter prioritario.

Todas estas necesidades, sin mencionar sectores como el agrícola y el de ciencia y tecnología, son muy
importantes pero el país no parece haber realizado una priorización de las mismas que esté acorde con
los limitados recursos, razón por la cual, múltiples leyes y programas de gobierno de carácter sectorial,
asignan los recursos en una diáspora, que para nada contribuye al logro de objetivos, ni a la solución
definitiva de los problemas.

11
Banco Mundial, “La pobreza en Colombia”, pp. 1, 1996.

8
Como se sabe, mientras más dispersas sean las asignaciones presupuestales, más diluido será su
impacto sobre las necesidades, con la consecuencia de que no resolverá problemas sino simplemente
los dejará coexistir con las angustias propias de quien cada vez más se siente agobiado por el cumulo
de problemas sin resolver. El Plan Nacional de Desarrollo es un ejercicio para establecer prioridades, y
sin desconocer los avances logrados en los últimos años, cuando se observa la escasa participación de
la inversión pública colombiana, frente a los gastos totales del gobierno y la forma como diversas leyes
sectoriales comprometen recursos de inversión, queda claro el estrecho margen de movilidad en la
asignación de prioridades con que éste cuenta. Margen, que como lo muestra el siguiente gráfico (en el
anexo #2 se encuentran las cifras base de la gráfica), ha venido disminuyendo en los últimos años por
la disminución porcentual de los pagos de inversión frente a aumentos importantes en funcionamiento
y pago de la deuda.

COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL

80.0

70.0

60.0
PORCENTAJE

50.0 FUNCIONAMIENTO
40.0 INVERSION
DEUDA
30.0

20.0

10.0

0.0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
AÑOS

Fuente: DNP- Comisión del Gasto Público.

El efecto de esta incoherencia entre el Plan de Desarrollo, las leyes sectoriales y el presupuesto, es
decir, entre los anhelos del país y sus posibilidades reales de alcanzarlos, es la creación de una gran
cantidad de expectativas en los diferentes sectores de la sociedad que a la postre no serán cumplidas,
aumentando el nivel de descontento y por supuesto disminuyendo la creencia colectiva en la
gobernabilidad democrática.

Que el país no este priorizando sus necesidades, puede ser expresión de una no resolución de los
conflictos de interés, con acceso al estado, propios de cualquier sociedad y que en condiciones

9
normales son reflejadas en la asignación del presupuesto. Como los conflictos no se resuelven, todos
los grupos con acceso al presupuesto presionan por gasto adicional en su sector, inflando las
exigencias del gasto público a niveles en los que el déficit y el rezago presupuestal son expresión de
los límites para cumplir con tantas expectativas no priorizadas.

2.3 Los monopolios de gasto

Para cualquier analista económico la existencia de monopolios es un síntoma de ineficiencias en el

funcionamiento del sistema económico. Tener un solo productor de automóviles o de cerveza impide,
no solo que las reglas del mercado funcionen, sino también limita el manejo de la sociedad sobre ese
sector, dejando en manos de los intereses particulares del productor monopolico, la toma de decisiones
sectoriales importantes.

Cuando una sociedad tiene monopolios, pero éstos no son de producción, sino de gasto, las
ineficiencias y la pérdida de control del sector se vuelven más graves ya que allí el monopolio
estáutilizando recursos que él mismo no produce; éste parece ser el caso de Colombia. Los monopolios
de gasto público podemos definirlos como aquellos sectores de la actividad estatal, donde la
asignación y ejecución de los recursos públicos están condicionadas o determinadas en un juego de
poder, por intereses sectoriales particulares con carácter monopólico, sin que el “bien público” tenga
una representación en la decisión. Adicionalmente, los monopolios son una de las formas más claras
de exclusión, por producción, acceso o distribución.

El magisterio, en el caso de la educación; la Unión Sindical Obrera, para el sector de hidrocarburos; el

ejército y la policía, en los gastos de defensa; la Asociación Nacional de Empleados Judiciales para la
rama, son ejemplos de monopolios de gasto, donde por encima de los intereses generales, estos grupos
de presión, determinan el reparto de porciones importantes del presupuesto nacional. Esta es una
consecuencia lógica de la existencia de intereses sectoriales y particulares al interior del estado, lo cual
no debería ser un elemento distorcionador; el problema se presenta por la ausencia de una discusión
más amplia y la presencia de más intereses en la asignación de los rubros en cada sector.

Por ejemplo, en educación, las asociaciones de padres de familia, los alcaldes, gobernadores,
asociaciones de alumnos y exalumnos, no participan en la discusión y asignación de los recursos del
sector, ni siquiera en el importante tema de la fijación de los salarios de los docentes, tema en el cual,

10
también los colegios privados, tienen intereses directos. Pero allí, solo Fecode y el Ministro participan
en la discusión en un claro ejemplo de exclusión en el manejo de los recursos públicos.

Esto, sumado a la interferencia de intereses políticos en la asignación de los recursos de educación

impidiendo que se haga de acuerdo a las necesidades de las regiones del país, sino tener que hacerlo
por el número de docentes que en un momento dado existían en el país, y además impedir una
reasignación geográfica de los maestros indican los perjuicios de tener un monopolio de gasto en la
educación. El indicador de número de alumnos matriculados frente al total de docentes por
departamento del Anexo 4, nos muestra las enormes inequidades del sector donde Departamentos
como el Chocó, Santander, Casanare, César, Córdova y el Huila, tienen el doble de docentes por
alumno que Antioquia, Bolívar, Caldas o el Valle. (Anexo 4)

Las exigencias sindicales, normalmente de tipo salarial, no son negativas por si mismas. El problema
resulta cuando las apetencias del sindicato sectorial, al no encontrar una contraparte que represente los
intereses del estado, se desbordan sin tener en cuenta, ni la visión del conjunto de las finanzas públicas
ni los interés generales de la sociedad, impidiendo, como en las recientes negociaciones de la Caja
Agraria, el Magisterio y el Sector Eléctrico, el establecimiento de controles sociales y de estado (como
los llamados indicadores de medición de la gestión). Es entendible la necesidad de aumentar los
salarios de los maestros, los jueces, los militares, los empleados de Ecopetrol o del sector eléctrico, pero
ello debería realizarse teniendo en cuenta el interés de la sociedad en su conjunto.

11
3. Finanzas públicas colombianas

En esta sección, se harán algunas anotaciones sobre los principales elementos del presupuesto
abordando inicialmente el componente de ingresos para luego revisar los gastos y dar así una versión
sobre los determinantes generales de la crisis fiscal.

3.1 Los ingresos12 y los límites del gasto público

En los primeros años de la década de los ochenta, la evolución de los ingresos del sector público
consolidado no fue compatible con el crecimiento inusitado de los gastos. A partir de 1986, el
comportamiento de estos ingresos mejoró de manera notable, gracias a diversas razones. La primera se
encuentra en las reformas tributarias de 1986, 1990, 1992 y 1995 siendo particularmente importantes
las dos ultimas. Estas reformas ayudaron a contrarrestar la disminución de ingresos por concepto de
aranceles, que bajaron notablemente con la apertura económica y aumentaron la participación del IVA
dentro de los ingresos corrientes de la nación.

La segunda razón, está asociada al buen comportamiento del sector minero, particularmente el
petróleo, que con los hallazgos de Caño Limón y Cusiana ha incrementado de forma substancial los
ingresos del gobierno. El tercer elemento son los recursos provenientes del proceso de privatización,
que no sólo permitió al gobierno descargarse de elementos de gasto, sino además, en algunos casos,
le reportó importantes ingresos, como por ejemplo los provenientes de la telefonía celular, la venta de
bancos y algunos activos del Instituto de Fomento Industrial.

Este conjunto de situaciones permitió incrementar la posición de ingresos del gobierno central13 de un
promedio de 8.3% del PIB entre 1981 y 1983 a 10.3% entre 1987 y1990, y 13.3% entre 1991 y 1994. En

12
Los ingresos estatales provienen básicamente de tres fuentes: los ingresos corrientes, los recursos de capital y
las rentas parafiscales. Los primeros se dividen en tributarios y no tributarios que hacen referencia a tasas,
multas, rentas contractuales y fondos especiales. Los ingresos de capital están constituidos por el crédito externo
e interno, recursos del balance, fondos especiales y un rubro denominado otros recursos de capital. Por su parte,
las rentas parafiscales hacen referencia a los ingresos del SENA, ICBF, aportes al sistema de subsidio familiar.
13
No incluye los recursos de capital.

12
este año la venta de activos del sector público y el otorgamiento de las licencias de telefonía celular
llevaron a que el total de los ingresos del gobierno representaran el 13. 3 % del PIB.14

Los ingresos tributarios han venido sufriendo una importante transformación en los últimos años. Las
reformas tributarias, una cada dos años durante la última década se han convertido en una respuesta
reactiva al aumento del gasto estatal; con ellas se enfrenta la coyuntura deficitaria del momento, pero
podemos afirmar que ninguna de ellas, ni el conjunto de las mismas ha contribuido a dar soluciones
estructurales al creciente déficit del gobierno central. Los ingresos adicionales producidos por estas
reformas han tenido un carácter cíclico que no permite, en el mediano y largo plazo, financiar los
gastos que por el contrario si son recurrentes o fijos.

Los gobiernos han consolidado la costumbre de alterar las normas tributarias al compás de las
recurrentes crisis fiscales. No obstante, estas medidas no apuntan a crear un sistema tributario
coherente, flexible y estable, sino a superar en problema fiscal del corto plazo. Parece ser mucho más
difícil afectar un interés particular, vía el recorte de gasto público, que cargar a la sociedad en su
conjunto el financiamiento del déficit público.

El ejemplo más claro es el tratamiento que en éstas leyes han tenido los instrumentos de control a la
evasión, el cual ha sido muy escaso porque siempre implica medidas y acciones de mediano plazo que
ningún gobierno contempla entre sus líneas de trabajo inmediato. Así, las reformas terminan
convirtiéndose en simples “paños de agua tibia”, obligando al próximo gobernante a impulsar una
nueva.

La constante alteración de las normas tributarias, lleva inevitablemente a una marcada evasión de
impuestos. Esta evasión encuentra sus principales causas en la cantidad de impuestos que se cobran
(aproximadamente 19 en todos los niveles territoriales ) y la ineficiencia en la recaudación de los
mismos. A su vez esta ultima “causa”, es una consecuencia de la primera, en el sentido de que la
cantidad de impuestos dificulta la vigilancia, la claridad y la transparencia en la recaudación.

Esta actitud de corto plazo se refleja en el aumento del peso del Impuesto al Valor Agregado IVA, que,
como lo muestra el cuadro, paso de representar el 2.4 puntos del PIB en el periodo 81-83 a 4.3 puntos
en el periodo 91-94, aumentando así su peso dentro de los ingresos corrientes de la nación, en
detrimento de tributos como el de renta.

14
Fuente: Confis.

13
 Ingresos corrientes de la Nación
( % del PIB )
81-83 84-86 87-90 91-94
TOTAL 8.3 8.8 10.3 13.3
Tributarios 7.8 9.2 9.3 11.7
Renta 2.9 3.5 3.6 5.1
Indirectos 4.8 5.7 5.7 6.5
-IVA 2.4 2.8 2.8 4.3
- Aranceles 1.6 2.1 2.1 1.3
- Otros 0.8 0.9 0.8 0.9
No Tributarios 0.6 0.9 1.0 1.6
Fuente: Olivera. Mauricio; “ Evolución del Sector Publico 1981- 1994”.

El carácter transitorio de los ingresos se reitera al observar el aumento que en ellos tienen los ingresos
provenientes del petróleo. Estos provienen principalmente de los campos de Caño Limón y Cusiana.
Financiar gastos permanentes con recursos transitorios, como son los petroleros, debilita aun más la
situación de las finanzas públicas nacionales.

La importancia de los recursos petroleros puede verse al señalar que pasaran de representar 0.5% del
PIB de 1994 a un 5% en 1997. Esta bonanza implica un reto de gran magnitud para el país, ya que
puede obtener importantes beneficios o crearle daños irreparables a la economía nacional. Estos daños
se conocen como la “enfermedad holandesa”, consistente en un influjo de divisas que aumenta la
demanda por todos los bienes de la economía y eventualmente lleva a una revaluación.15

El país, como lo mencionó Armando Montenegro, debe ser consciente de que uno de los grandes
errores en el manejo de las bonanzas pasadas (70’s y 80’s) fue la concepción de que las bonanzas eran
permanentes. Numerosos estudios muestran que, de hecho, los mayores peligros se encuentran en que
el sector público sea el responsable de la administración de los ingresos de las bonanzas. Durante la
bonanza la propensión a gastar será cercana a 1 punto del PIB.

La “amplia” discusión que se dio para la determinación del destino de estos recursos, llevó a dos
grandes decisiones: primero, la transformación de un fondo de estabilización petrolera, donde una
parte importante de los recursos se congela para prevenir mayores distorsiones a la economía y

15
Gaviria César, Palabras del señor Presidente de la República, al instalar el seminario “ Cusiana y la Economía
Colombiana en los años Noventa”, en “ Cusiana un reto de Política Económica”, pp. 2,Santafé de Bogotá, D.C.,
Julio 7 de 1993.

14
segundo, la distribución a las regiones de las regalías petroleras en la ley 141 de 1994, en la cual se
beneficiaron de forma excesiva a algunas regiones, sin una clara consideración del concepto de “Bien
Público” que la constitución les otorgo a dichos recursos.

Como menciona Marcela Corredor en un artículo sobre el tema “la Ley 141 hace caso omiso de la
equidad cuando dirige los recursos del Fondo Nacional de Regalías a regiones y actividades
específicas, porque desconoce regiones nacionales como Cauca y continúa concediendo sumas
importantes a departamentos reiterativamente favorecidos como Córdoba”16

Monto y distribución por beneficiario de las regalías

Impuestos y participaciones, 1980- 1990
( Millones de pesos corrientes) Porcentajes

Beneficiario 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Nación 870.4 1,010.3 15,122.4 19,158.8 38,311.8 71,095.7
Departamentos 5,956.5 13,554.8 21,850.6 26,017.2 51,793.7 92,095.7
Municipios 2,904.6 5,698.4 8,974.6 11,457.7 20,652.6 33,582.8
CORPES- FIR 1/ 293.5 214.0 2,250.0 2,738.2 5,612.1 9,347.7
Corporaciones 2/ 349.4 500.9 1,114.7 4,441.4 3,893.7 3,839.6
Otras entidades 3/ 0.0 90.8 260.4 734.5 926.2 632.0

Total Regalias 10,374.4 21,069.3 49,572.7 64,547.8 121,190.1 210,699.2

Fuente: Ecopetrol, Carbocol, Minminas y Banco de la República.

1/ Se refiere al porcentaje establecido (4.25%) en la ley 76 de 1985 con destino a
los Fondos de Inversión Regional de los correspondientes CORPES.
2/ Corresponde fundamentalmente al caso de la CVS con las regalías del Níquel
y de CORPOGUAJIRA con la explotación del Carbón.
3/ Corresponde a beneficiarios por la explotación del Carbón.

3.2 Los gastos del Gobierno Central

Como ya se ha mencionado, los gastos del sector público, particularmente los del Gobierno central han
venido creciendo a un ritmo superior a los aumentos en los ingresos, llegando a consolidar un déficit
de 3.6 puntos del PIB en 1996.

16
Corredor Marcela, “La ley de regalías no es equitativa”, Economía Colombiana , 1995, pp. 95.

15
Puede decirse que buena parte de éste crecimiento está asociado al problema de las expectativas que la
sociedad tiene frente al aparato estatal. Los colombianos, particularmente desde la Constitución de
1991, hemos visto incrementadas nuestras expectativas por mayor educación, salud, agua potable,
seguridad, justicia, etc., todo lo cual genera compromisos de gasto. Es claro que tener muchas
expectativas no es un problema, todo lo contrario, es un elemento positivo, el inconveniente está en
querer cumplirlas todas sin tener en cuenta los límites de la propia situación económica y social.

Estas expectativas son traducidas por el Gobierno y el Congreso en una multitud de leyes que no sólo
generan gastos adicionales, sino también limitan el margen de maniobra del gobierno sobre el
presupuesto. Tal vez por ello, algunos se han atrevido a afirmar que “El superávit fiscal sólo será
alcanzable cuando el presupuesto de gastos públicos sea flexible. En Colombia con una enorme
cantidad de leyes y estatutos, nos hemos encargado, en 180 años de historia republicana, de
convertirlo en una gigante camisa de fuerza, que para 1996, superará los 24 billones.” 17

No obstante la visión del déficit público no puede llegar al simplismo de afirmar que unas finanzas
públicas sólo son sanas cuando el déficit no existe. Por el contrario, puede decirse que un país como
Colombia, con necesidades enormes en todos los campos puede optar por la opción de financiar con
déficit inversiones que le permitirán mejorar sus condiciones de desarrollo. En particular, lo que la
literatura económica identifica como “Inversiones en Formación Bruta de Capital”. Es decir, se puede
financiar con déficit la construcción de carreteras, infraestructura energética, acueductos, salud,
educación, proyectos industriales o agrícolas, que hacia el futuro mejoraran la capacidad productiva
del país, con lo cual los superávits futuros compensaran el déficit presente.

El otro extremo se presenta cuando con éstos recursos no se esta financiando formación bruta de
capital, sino gastos de funcionamiento o recurrentes, con lo cual se estará en un circulo vicioso que de
ninguna forma le permitirá a la sociedad superar sus condiciones de desarrollo. Por ello es de suma
importancia analizar el tipo de gasto que se esta financiado con el déficit, y cuales son las condiciones
futuras de dichas erogaciones. En términos generales se puede afirmar que los mayores gastos del
gobierno en los últimos años están concentrados en las transferencias al proceso de Descentralización
18y la Seguridad Social, los sectores de Defensa y Justicia y los crecientes intereses de la deuda tanto
interna como externa19.

17
López Garavito. Luis Fernando; “ A Propósito de las Crisis Fiscales”, mimeo, 1996.
18
Vale la pena anotar que una parte de estas transferencias constituyen formación bruta de capital.

16
a) Transferencias

En el presupuesto de gastos del gobierno central, el rubro de transferencias incluye tres grandes
componentes: Las destinadas a Entidades Territoriales, Seguridad Social, y otras denominadas “otras
Transferencias”. Las primeras, que tienden a fortalecer el proceso de descentralización20, al contrario
de lo que se piensa, no son una situación creada por la Constitución de 1991. Su peso lo venían
soportando las finanzas públicas desde antes. Es así como pasaron de representar un 0.89% del PIB en
1990 a un 1.75% (proyectado) en 1996. No obstante el considerable aumento de este concepto de gasto
si se explica por la determinación constitucional de incrementarlas atándolas como una participación
en los ingresos corrientes de la Nación21.

b) Transferencias a las entidades territoriales

La descentralización empezó teniendo como objetivos principales la búsqueda de una legitimación

política, una mayor eficiencia del gasto y una redistribución interregional. A través del proceso, como
es apenas natural, se han presentado diversos inconvenientes de fondo y de forma. Puede decirse que
el principal de ellos ha sido la existencia de diferentes descentralizaciones construídas por los actores,
con diversas lógicas, que sin ser contrapuestas chocan entre si creando ineficiencias y problemas al
desarrollo del proceso. En otras palabras, no existe una lógica común para el proceso de
descentralización.

Los Alcaldes, Gobernadores y la Nación, son los principales actores con intereses en el proceso pero no
son los únicos, sectorialmente encontramos que por los menos en educación, salud, y carreteras existen
percepciones sobre los que es o debería ser la descentralización. Un alcalde tiene el problema central
de la prestación de la educación, la salud y los servicios públicos recibiendo la presión directa de los
ciudadanos, por lo tanto sus problemas con la descentralización están asociados a como ampliar la
cobertura y administrar los establecimientos educativos, puestos de salud y servicios públicos.

Para el gobernador el tema de la educación se concentra en el pago y nombramiento de los docentes y

la salud al correcto desarrollo de la red de urgencias departamentales; su otra gran preocupación son
las vías. Para la nación, el problema central es conciliar las necesidades sectoriales con las
posibilidades fiscales y macroeconómicas buscando no sólo ampliación en cobertura sino mejoras en la

19
Esta agregación corresponde a la misma estructura propuesta por la Comisión de Racionalización del Gasto
Público.
20
Caballero R César A, “Descentralizaciones, Gobernabilidad y Caos”

17
calidad, redistribución regional y equidad en el gasto. Todos tienen implícito el problema de los
recursos, pero desde diferentes puntos de vista.

Por ejemplo, para el caso del sector educativo, la nación debe buscar los recursos y fijar los salarios de
los maestros, los departamentos, reciben el situado fiscal con el cual nombran, pagan y administran la
nómina de docentes y los municipios que reciben recursos por su participación en los ingresos
corrientes de la nación, administran los establecimientos educativos y “son los jefes de los maestros”.

Esta falta de uniformidad en los objetivos y en muchos casos también procedimientos de la

descentralización, convierte el sistema más en un reparto de recursos para cubrir gastos municipales y
departamentales que una redistribución de competencias en busca de una mayor eficiencia.22 Por
consiguiente, las transferencias difícilmente se traducen en mayores beneficios sociales. Un ejemplo
que puede clarificar esta situación es el caso del sector salud, donde, por falta de determinaciones
claras se tiene una multiplicidad de recursos y destinaciones de los mismos al interior del sector,
creando evidentes sobrecostos administrativos e ineficiencias lógicas en el manejo de la salud.

La salud en Colombia se financia con recursos del situado fiscal, la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación, el Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA), las rentas cedidas
(licores y loterías), Ecosalud, el Fondo de Inversión Social (FIS), el FONDATT, recursos propios de los
hospitales (cobros de algunos servicios) y recursos del Ministerio de Salud. De otro lado, los
programas se financian utilizando diversas fuentes, así, el programa de subsidios a la demanda se
financia por el FOSYGA, las PICN, rentas cedidas, el situado fiscal y recursos del FIS. Por su parte los
subsidios a la oferta se financian con una parte del situado fiscal, recursos de Ecosalud, rentas
departamentales cedidas y recursos propios de los hospitales.

Todo ello dificulta, no solo conocer la totalidad de los recursos de inversión con que efectivamente
cuenta el sector , sino que tampoco permite tener una certeza sobre la financiación de los diferentes
programas. Con determinaciones claras, como la simplificación de las fuentes de financiación, no sólo
se ganaría en certeza sobre las cuentas financieras del sector, sino además se ahorrarían enormes
recursos, hoy destinados por esta dispersión, a la administración de los ingresos y destinos de la salud.

Como vemos, esta disparidad de objetivos y criterios sobre el proceso de descentralización se ha

traducido en una cantidad de leyes y normas expedidas con criterio sectorial. Se produce así una

21
Constitución Política de Colombia, artículos 356 y 364.

18
confusión normativa que no ha permitido tener total claridad frente a las competencias asignadas a los
diferentes niveles territoriales sobrecargando a departamento y municipios de una serie de tareas y
funciones que en muy escasas ocasiones se concilian con los recursos y la capacidad administrativa
que poseen. La consecuencia lógica ha sido la “incapacidad de los municipios para cumplir con los
porcentajes mínimos en cuanto a educación, salud y agua potable especialmente”.23

Algunos analistas han afirmado que toda esta confusión de competencias entre el gobierno central y
los gobiernos territoriales evidencia una “lucha en el interior del sistema político por el control del
Estado”24. Es decir, nos encontramos en una disputa por la gobernabilidad del sistema político, cuya
resolución parece estar directamente condicionada al control de los recursos públicos.

c) Transferencias a la Seguridad Social

El siguiente componente importante de las transferencias es el gasto asociado a la Seguridad Social.

Con la nueva legislación (Ley 100 de 1993) el gobierno se ha visto en la necesidad de hacer importantes
erogaciones para lograr una correcta implementación del sistema propuesto. Los pagos del Gobierno
Central por concepto de seguridad social, se incrementaron en un punto del PIB entre 1990 y 1995,
llegando a un 1.6% del PIB de 1995.

Podría afirmarse que los objetivos principales de reforma son clarificar las cuentas sobre la deuda del
pasivo pensional y los aportes del Estado Colombiano como empleador y lograr una cobertura
universal de seguridad social, que incluye atención en salud y pensiones. Para ello se establece la
existencia de dos regímenes: Uno contributivo, para las personas empleadas con más de dos salarios
mínimos y uno subsidiado, para la población que no cuente con capacidad de pago.

En pensiones el contributivo se divide a su vez en dos grandes modelos, un sistema de prima media, o
de reparto simple, en cabeza del Instituto de los Seguros Sociales y uno de capitalización individual
administrado por las empresas administradoras de pensiones. Para analizar los impactos que tendrá
esta reforma sobre las finanzas públicas, puede dividirse en dos grandes temas: pensiones y salud. En
el primero, tomando al gobierno nacional como garante del sistema antiguo y del ISS en el nuevo

22
Wiesner Durán, Eduardo
23
Conpes de Evaluación del uso de las transferencias a las entidades territoriales.
24
Cuéllar de Martínez. María Mercedes; “La Reforma Constitucional Cambio el Equilibrio de poder”, en
Estrategia Económica y Financiera, Febrero 15 de 1996, pg 21.

19
sistema; y el segundo, considerando las crecientes contribuciones que tiene que hacer el Estado como
patrono”25.

Las decisiones sobre la seguridad social tendrán tres consecuencias principales sobre las finanzas
publicas. La primera, se ha calculado que el valor presente de la deuda acumulada del antiguo
régimen de beneficios es aproximadamente un 63% del PIB de 1994. La segunda es el mantenimiento
del sistema de reparto simple paralelo al nuevo del cual es responsable el gobierno. La ultima
consecuencia importante es que el esquema de solidaridad pensional requiere partidas presupuestales
para su mantenimiento.

En cuanto a estas transferencias, los pagos aumentarán cerca de un 0.7% de PIB, cada año.
Adicionalmente han subido 2% del PIB en los últimos 10 años. Este aumento se debe a diversas
razones como lo son un mayor numero de pensionados, la asunción del pasivo de Ferrocarriles
Nacionales y de Colpuertos y la nivelación salarial de la Fuerza Publica.

Costos adicionales - Ley 100

Aportes del Presupuesto Nacional ( $ Miles de Millones de pesos - Precios Corrientes)

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998

1- Salud 61 111 236 241 303
a. Incremento aportes Patronales de la Nación 7 21 31 35 38
b. Fondo de solidaridad y garantia en salud 54 89 204 206 264
- Aportes del Gobierno Nacional 49 75 184 176 206
- Impuestos remesas utilidades (Cusiana y Cupiagua) 0 9 15 26 59
IVA social util. ( Madres comunitarias) 5 5 5 5 0
2- Riesgos Profesionales 0 0 34 38 42
a. Seguro Riesgos Profesionales 0 0 34 38 42
3. Total Aportes Presupuesto Nacional 61 111 270 279 344
Como % del PIB 0.11 0.16 0.32 0.28 0.29

Resulta ilustrativo el análisis que al respecto realiza María Mercedes CUELLAR: “En cuanto a la
seguridad social, lo que está ocurriendo no debería sorprender a nadie. Las grandes crisis que vienen
atravesando las economías industrializadas tuvieron ahí su nido de cultivo. El debate de los EE.UU. ,
que llevó a que no le aprobaran el presupuesto al presidente CLINTON, la huelga que se extendió por
más de un mes en Francia, paralizando la economía, y el deterioro del desarrollo en los países
nórdicos, entre otros, tuvieron el mismo origen: una población económicamente activa cada vez menor

25
Comisión de Racionalización del Gasto Público ( Informe de Avance). Marzo de 1996.

20
que esta teniendo que sostener una población inactiva cada vez mayor, en razón de su
envejecimiento.26

Con todo ello y sin dejar de reconocer los avances logrados en la ley 100, en particular, como
mecanismo de sinceramiento de la deuda pensional, es posible afirmar que la ley dejó abiertas muchas
puertas que en su conjunto se convierten en uno de los mayores problemas futuros de las finanzas
públicas nacionales. Primero, porque al mantener la subsistencia de dos tipos de regímenes, sin cerrar
ninguno (el de prima media), permitiendo que los afiliados circulen sin restricciones entre los dos
sistemas, crea unos sobre costos que serán asumidos por el presupuesto nacional. Segundo, según
diversos cálculos de comparación entre los dos sistemas, la tasa implícita de retorno es mucho mayor
en el régimen de prima media (con el estado como pagador de última instancia) que en el de ahorro
individual. Finalmente, porque el régimen subsidiado se financia parcialmente con las contribuciones
de solidaridad de los aportantes, pero los faltantes, serán cubiertos de nuevo por el presupuesto de la
nación.

d) Seguridad y justicia

Puede afirmarse que una parte substancial del presupuesto nacional se destina a los sectores de
Seguridad y Justicia, sin embargo, en Colombia esos sectores no se caracterizan por tener buen nivel
de desempeño. Los pagos del Gobierno Central en justicia pasaron de representar un 0.4% del PIB en
1990 a 1.1% del PIB en 1995. Por otra parte, los pagos en cuanto a Defensa (seguridad) representaron
un 2.4% del PIB en 1995, luego de representar un 1.8% del PIB en 1990.

La pertinencia del gasto militar en un país con un conflicto bélico permanente es indudable, no
obstante es absolutamente necesario que la sociedad colombiana, sea no solo consciente de los
recursos dedicados al conflicto, sino además que tenga la oportunidad de conocer la eficiencia y
pertinencia con que este gasto es asignado y ejecutado. En un reciente estudio sobre “los costos
económicos del conflicto armado en Colombia (1.990-1.994)” se afirma que (en un cálculo
aproximado), el país está dedicando anualmente cerca de 4 puntos del PIB, donde se incluye, no solo
el gasto público asignado al sector, sino también estimativos del gasto privado y las pérdidas en
capital humano. De esta forma, “por cada peso que la guerrilla extrae violentamente a los

26
ibid

21
colombianos, el país debe dedicar por lo menos siete pesos adicionales para protegerse de ella y
reparar sus daños”.27

Para ver las dimensiones del gasto militar se puede observar cómo en los últimos cinco años el gasto
efectivo aumentó en 0.5% del PIB. Los aumentos mas importantes en materia de Defensa y Seguridad
son consecuencias del Plan Quinquenal para la Fuerza Pública 1992-1996 y de la Ley 4a. de1991. Esta
ley determinó un aumento en los salarios del personal activo y retirado para el periodo 1993-1996.

Composición de gastos de la Fuerza Pública

(En porcentaje del PIB)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996(p)

Funcionamiento 1.95 2.19 2.38 2.57 2.8 3.18 3.12
inversión 0.11 0.25 0.12 0.21 0.13 0.23 0.42
total 2.06 2.44 2.5 2.78 2.93 3.41 3.54
Fuente: Comisión del Gasto Público 1996.

Este aumento salarial, junto con las demás disposiciones del Plan y el aumento en las plantas explican
el 15% del crecimiento total del gobierno central (ver anexo #5). Ante la magnitud del tamaño del
gasto público en este sector, resulta preocupante, primero que no haya una discusión pública sobre la
forma como han venido creciendo y distribuyendo estos recursos y segundo, como consecuencia
natural, no parece existir una estrategia de largo plazo para enfrentar con éxito los elementos de
violencia presentes en el país. Parece que el corto plazo es la determinante fundamental en la
asignación de los recursos a este sector, impidiendo con ello, la posibilidad de solicitar o rendir
cuentas por parte de quienes lo manejan.

Con el argumento de que se trata de asuntos de “Seguridad Nacional”, sistemáticamente se ha evitado

la realización de una discusión profunda sobre el sector, permitiendo que los miembros de la Fuerza
Pública, monopolicen el tema de la seguridad del país, como si este no fuera un tópico de vital
importancia para la sociedad colombiana.

27
Granada Camilo y Rojas Leonardo; “ Los costos económicos del conflicto armado en Colombia (1.990-
1.994)”, pag. 13 y 14.

22
 EVOLUCION DEL PRESUPUESTO DE LA FUERZA PUBLICA

2.8

2.6
2.4
% PIB

2.2
presupuesto fuerza
2 pública

1.8
1.6

1.4
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96
AÑOS

Un ejemplo claro de este manejo coyuntural, que produce ineficiencias en el gasto es la reciente
propuesta de crear un cuerpo aéreo para el Ejército Nacional. Se argumenta la existencia de una serie
de procedimientos de la Fuerza Aérea y del Ejército que impiden contar con un apoyo táctico aéreo
expedito por parte de los cuerpos en tierra; es un comandante de la FAC, quien autoriza este tipo de
operaciones, razón por la cual la orden debe ser tramitada por la cadena de mando, no solo del
ejército, quien la solicita, sino también por la FAC, quien la autoriza. Entonces, para solucionar un
conflicto interfuerzas, se propone crearles a aquellos una fuerza aérea sin discutir opciones para
racionalizar el uso de la ya existente.

Otro de los problemas más importantes del gasto militar es el hecho que éste gasto se ha comportado
de manera irregular, mientras que el pie de fuerza ha aumentado de manera constante. En los últimos
años, el gasto por militar ha pasado de $5’000.000 a casi $8’000.000 por año, representando el total por
concepto de gasto militar cerca de 3% del PIB.

Evolución del pie de fuerza de la Fuerza Pública

Concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Efectivos FF.MM 139,821 138,021 138,781 145,441 152,603 160,290
Efectivos Policía 78,668 78,784 91,402 88,961 95,596 92,927
Total Efectivos 218,489 216,805 230,183 234,402 248,199 253,217
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional ( Oficina de Planeación).

23
 COMPOSICION PIE DE FUERZA PUBLICA

300,000

250,000
EFECTIVOS

EFECTIVOS FF.MM
200,000
EFECTIVOS POLICIA
150,000
TOTAL EFECTIVOS
100,000
50,000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995
AÑOS

Como se mencionó anteriormente, el sistema de seguridad social de los militares es una de las
excepciones a la ley 100, lo cual, con las incrementos del pie de fuerza y del personal militar retirado,
ha convertido este rubro, en una presión importante para el presupuesto. Las condiciones salariales de
los militares retirados implican que este recibe un monto muy similar al salario de un militar activo de
su mismo rango; además, cualquier incremento a los oficiales activos, también afecta la “asignación de
retiro”.

En el caso de la Justicia, el problema central también parece radicar en una ausencia de administración
eficaz y eficiente de los recursos. En los últimos años se ha aumentado en 0.7% del PIB los recurso
destinados al sector judicial los cuales se explican básicamente por la nivelación salarial y la creación
de la Fiscalía General de la Nación. Esta entidad creada por la Constitución del 91 ha aumentado su
personal de manera considerable, ya que luego de contar con 10.50928 cargos en 1992, pasó a tener
20.176 en 1994 y actualmente está solicitando un aumento de planta junto con el Consejo Superior de
la Judicatura.

Evolución de los gastos en la Rama Judicial, la Fiscalia y Medicina Legal

participación en el PIB
Conceptos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Rama Judicial 0.4 0.42 0.36 0.58 0.57 0.55 0.65

Fiscalía General de la Nación 0.16 0.32 0.36 0.47 0.56

Medicina Legal 0.01 0.02 0.03 0.03 0.04
Total 0.4 0.42 0.53 0.92 0.96 1.06 1.25
Fuente: Division de Justicia- Subdirección de Desarrollo Social- Direccion General del Presupuesto
Nacional

28
Provenientes de los organismos de investigación judicial existentes antes de la expedición de la Constitución
de 1991.

24
Como lo muestra el cuadro anterior casi la mitad del presupuesto del sector, es asignado a la Fiscalía,
entidad que sólo representa una parte del componente penal de la rama. Las demás jurisdicciones,
laboral, civil, administrativa y una parte de la penal (los jueces), así como las altas cortes y el mismo
Consejo Superior de la Judicatura (quien tiene la responsabilidad de administrar el sector), reciben los
recursos restantes. Esta situación, creada por la Constitución, ha llevado a la Comisión de
Racionalización del Gasto y las Finanzas Publicas a afirmar que ”Este es un buen ejemplo de la falta de
una estrategia de transición que permitiera al nuevo sistema reemplazar el anterior sin traumatismos.
Esto se traduce en presiones de gasto publico con muy poca efectividad“.

Conclusión

Como se ha visto a lo largo de este artículo, los gastos del gobierno central han crecido en los últimos
años de forma importante, sin que existan elementos que indiquen una mayor eficiencia del gasto
público o una mejor distribución de los mismos. Tampoco queda clara una disminución de los niveles
de exclusión de la sociedad colombiana. Buena parte de este crecimiento en los gastos ha estado
acompañada por una disminución permanente del margen gubernamental para asignar recursos a sus
prioridades, por lo cual se ha afirmado que este crecimiento no se han producido en un contexto de
gobernabilidad.

La sociedad colombiana no parece estar enterada de la magnitud de la crisis fiscal, y ésto, en términos
de gobernabilidad democrática puede estar explicado por dos situaciones extremas: por que no le
interesa conocer y actuar sobre los bienes públicos (entre los cuales las finanzas públicas ocupan un
lugar central) con lo que se deja su manejo a la deriva, permitiendo una rapiña de intereses
particulares sobre el presupuesto, o porque existe una lógica de exclusión interesada en mantener a la
sociedad con un alto grado de ignorancia sobre el manejo fiscal del país. En ambas situaciones los
procesos de construcción democrática, de los cuales tanto se precia el país, se ven seriamente
cuestionados

Por ello, extender los preceptos democráticos, realizar una discusión pública y aumentar los niveles de
información de la sociedad sobre los temas presupuestales y fiscales, parece ser un camino idóneo
para comenzar a enfrentar la crisis.

25
Veamos la siguiente hipótesis sobre la crisis fiscal:

Sobre la relación del Clientelismo con las Finanzas Públicas, se podría afirmar que en la Colombia de
hoy el clientelismo resulta impensable sin los recursos estatales. Según LEAL y DAVILA “la mayor
parte de la ejecución presupuestal ordinaria de los municipios pobres busca construir o reproducir los
capitales electorales de sus gamonales”29. Los impuestos también son utilizados como elementos de
presión contra deslealtades que se presenten, o conceder premios a servicios que sean en “pro de la
causa”.

La pregunta es si la crisis fiscal determina una crisis en el sistema clientelista, o si por el contrario la
relación es inversa y uno de los determinantes de la crisis fiscal es el clientelismo. Si nos ubicamos en
1991, y reconocemos el éxito de la Constituyente como una reacción de cansancio y rechazo frente a las
viejas prácticas de hacer política, a un estado ineficiente y corrupto, es decir frente a los elementos
más característicos del clientelismo, podríamos afirmar que la Constituyente intento acorralarlo y
poner en crisis al modelo.

Pero entonces cómo se explica que la reacción contra el estado, contra su parálisis, su sentido
burocrático haya resultado en un incremento de su presencia en la sociedad. ¿Como explicar que en un
modelo neoliberal el estado Colombiano casi duplique su nivel de gasto?. Podría decirse que es la
consecuencia lógica de la crisis del clientelismo. Este al ver socavada su base electoral no tiene otra
forma de reproducirse que aumentando al máximo posible el gasto del gobierno, que como ya vimos,
constituye el elemento central de la relación Patrón-Cliente.

El aumento de servicios a la sociedad por parte del estado, con el esquema clientelista implica, por
ejemplo la expedición de la ley 100, abriendo la posibilidad de que la seguridad social sea prestada por
particulares, pero asegurando la subsistencia del Instituto de los Seguros Sociales30, como fuente
“posible” de favores políticos. Se aumenta el gasto pero se mantiene el viejo esquema, con las
ineficiencias que lo hicieron entrar en crisis y el resultado es un incremento del recurso con el cual se
alimenta la relación clientelar (el Estado), sin que ello implique un mayor bienestar de la sociedad.

Un proceso de descentralización confuso, desordenado, donde las reglas sobre competencias no son
claras, produce un escenario donde los mandatarios municipales y departamentales, casi que

29
Ibid.

26
obligatoriamente requieren el concurso de intermediación de los congresistas ante el gobierno
nacional. La intermediación se hace necesaria cuando la relación del nivel central con las entidades
territoriales es confusa y poco operativa, es entonces cuando la relación Patrón - Cliente, entre el
congresista y el alcalde o gobernador adquiere todo su sentido.

La revancha del clientelismo con la Constituyente, estaría dada en el desarrollo legislativo de la nueva
Constitución, con un mensaje de “gastar más” y “hacer confusos los procesos” (en particular, pero no
solamente, el de descentralización), sin tener en cuenta la racionalidad y límites de las finanzas
públicas, pues a mayor gasto público con un esquema que requiera de intermediarios, es posible
perpetuar la lógica clientelista. Si esta hipótesis resulta vlida, la gobernabilidad del sistema se
encuentra inscrita en una necesidad clientelar que desde el congreso vuelve irracional e ineficiente el
gasto público y por lo tanto hace más necesaria su labor de intermediación entre la sociedad y el
estado y entre el nivel nacional y las instancias locales.

En ese contexto la exclusión, en el acceso al estado, tiende a perpetuarse por ser alimento esencial de
la dinámica clientelista. Si el Estado llega a toda la sociedad, para lo cual necesitara ser eficiente, la
necesidad de los intermediadores no será necesaria, por ello el aumento en su gasto ha estado
acompañado de la construcción de un marco normativo e institucional que tiende a hacerlo ineficiente,
limitando su intento de prestas servicios con criterio universal.

30
Como se vio en el capítulo sobre transferencias, el ISS es el garante del Régimen de prima media, cuya
existencia no fue limitada en el tiempo sino por el contrario es permanente en competencia con el Régimen de
ahorro individual

27
Bibliografia

- Ayala, Ulpiano; “ La reforma pensional en el Sector Público y las Finanzas Públicas”, Revista
Estrategia Económica y Financiera, Agosto 15 de 1995.
- Banco Mundial; “ La Pobreza en Colombia”, TM Editores, Enero 1996.
- BID; “Aproximación a la modernización de la justicia en América Latina”.
- Bitar. Sergio; “ Neoliberalismo Vs. neoestructuralismo en América Latina”, Revista Cepal No 34.
- Caballero R. César A; “ Descentralizaciones, Gobernabilidad y Caos”, Revista del Centro de Estudios
Regionales, Manizales, marzo de 1996.
- Calderón G., Fernando; “Gobernabilidad, competitividad e Integración Social”, Diciembre 1995.
- Comisión de Racionalización del Gasto Público; “ Situación de las Finanzas Públicas en Colombia
(Informe Preliminar)”, Santafé de Bogotá, marzo 22 de 1996.
- Confis; “ Proyecciones Fiscales 1996-1990”, Documento Asesores 04/96.
- Conpes; “ Evaluación de la destinación de la participación de los municipios y resguardos indígenas
en los ingresos corrientes de la nación para la vigencia 1994” , Santafé de Bogotá, 20 de Sept. de
1995.
- Consejo Superior de la Judicatura , Evaluación del comportamiento del Gasto Público en la Rama
Judicial, Santafé de Bogotá, Dic. 1995.
- Contraloría General de la República de Colombia; “ Comentarios al proyecto de presupuesto para
1996 “, Santafé de Bogotá, Sept. de 1995.
- Cuéllar de Martínez, María Mercedes; “ La reforma Constitucional cambió el equilibrio de poder”,
Revista Estrategia Económica y Financiera, Febrero 15 de 1996, pg 21.
- Departamento Administrativo de la Función Pública; Reforma Salarial de los Empleados Públicos
1996.
- DNP, Banco Mundial, Cusiana un reto de Política Económica, Tercer Mundo Editores, Enero 1994.
- Conpes 2744; “Justicia para la gente”.
- Revista Estrategia Económica y Financiera; “ Una visión diferente”, Marzo 15 a 31 de 1996.
- Fernández, Eduardo; “Notas sobre las cifras presupuestales y elementos de sistemas presupuestarios
para una propuesta de reforma”, Mimeo, 1996.
- Granada, Camilo; Rojas, Leonardo ; “ Los costos del conflicto armado 1990- 1994”, Revista Planeación
& Desarrollo, Vol. XXVI, No. 4, DNP, Santafé de Bogotá, 1995
- Leal. Francisco; Dávila. Andrés; Clientelismo en Colombia; Tercer Mundo editores; Nov. 1990.
- Lerda ,Juan Carlos; Política Cuasi - Fiscal y reforma del Estado; CEPAL; 1996.

28
- Olivera, Mauricio; Castro, Manuel F; Sánchez, Fabio; “ Evolución del Sector Público 1981- 1994”,
Revista Planeación & Desarrollo, Vol. XXVI, No 3, DNP, Santafé de Bogotá, 1995
- Rosas Vega, Gabriel; “Apuntes sobre Finanzas Públicas” , Publicación Seguros Colmena; 1990.
- Rosner, Hans-Jurgen ; Economía Social de Mercado; “ La economía social de mercado como concepto
de orden económico”.
- Ruiz, Germán; Gobernabilidad y Modernización de la Administración Pública Colombiana, pp 81-
100.
- Wiesner Durán, Eduardo, La Descentralización, el Gasto Social y la Gobernabilidad en Colombia;
DNP, ANIF, Findeter; 1995.

29
Anexo 1
Comparación de gastos del Sector Público
Consolidado y el Gobierno Central (% del PIB)

1990 1991 1992 1993 1994 1995

Sector Público 24 25.7 27.5 28.7 28.7 29.9
Gobierno Central 10.9 11.8 13.1 14.9 15.2 15.8
Fuente: Comisión de Racionalización del Gasto Publico, DAF, UMACRO

Anexo 2

Composición de los gastos del Gobierno Central

1990-1996
Rubro 1990 % 1991 % 1992 % 1993 % 1994 % 1995 % 1996 %
Funcionamiento 7.9 71.8 8.3 70.3 9.2 70.8 10.8 72.5 11.3 74.3 11.8 74.7 12.7 73.0
Inversión 1.8 16.4 2.1 17.8 2.6 20.0 2.7 18.1 2.5 16.4 2.6 16.5 2.4 13.8
Deuda 1.3 11.8 1.4 11.9 1.2 9.2 1.4 9.4 1.4 9.2 1.4 8.9 2.3 13.2
Total 11 100.0 11.8 100.0 13 100.0 14.9 100.0 15.2 100.0 15.8 100.0 17.4 100.0
Fuente: DNP- Comisión de gasto público

30
Anexo 3
Modificaciones - Presupuesto General de la Nación 1995

Miles de Millones de Pesos

P.Inicial Decreto 375 Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto Otras Tot. Vigente
Ley 168/94 Reducción Ajuste 1077 1104 1350 1532 1540 1807 2044 Reducc. 1985
25%
Funcionamiento 9,171.9 (131.9) 48.3 57.4 (80.5) 2.5 0.4 15.0 - 19.7 59.3 9,162.1
Servicios Personales 2,223.3 (65.5) 2.9 0.8 (38.6) 0.2 0.2 - - - 16.7 2,139.9
Gastos Generales 629.0 (24.2) 22.9 19.2 (18.5) 20.0 0.2 2.2 - 2.8 34.5 670.0
Transferencias 6,319.6 (42.2) 22.6 37.4 (23.4) 0.3 0.1 12.8 - 16.9 8.1 6,352.2

Servicio a la Deuda 2,948.7 (3.1) - - (2.7) - - - - (50.1) - 2,892.8

Inversión 3,045.5 (104.8) 164.5 129.4 (216.6) 10.8 4.6 4.5 25.0 30.4 11.2 3,104.5

TOTAL 15,166.1 (239.8) 212.8 186.8 (299.8) 13.3 5.0 19.5 25.0 - 70.5 15,159.4

31
Anexo 4
Número de docentes por alumnos matriculados año 1995

Departamentos Docentes Alumnos Alumnos/Docentes

Antioquia 21836 915674 41.93

Atlantico 7419 220443 29.71
Bogota D.C. 30703 659209 21.47
Bolivar 6038 291896 48.34
Boyaca 11031 253942 23.02
Caldas 3760 184149 48.98
Caqueta 2861 86640 30.28
Casanare 1958 42696 21.81
Cauca 7075 210377 29.73
Cesar 7230 162889 22.53
Choco 5031 93155 18.52
Cordoba 11623 260609 22.42
C/Marca 12845 333980 26.00
Huila 7352 174761 23.77
La Guajira 3,104 85,142 27.43
Magdalena 7,476 160,005 21.40
Meta 4,487 105,519 23.52
Nariño 12,486 229,804 18.40
Nte Santander 11,947 235,224 19.69
Quindio 3,212 89,859 27.98
Risaralda 1,295* 154,310 *
Santander 14,253 319,947 22.45
Sucre 6,174 164,981 26.72
Tolima 11,133 267,230 24.00
Valle 14,918 528,960 35.46
Nvos. Deptos 8,045 156,765 19.49
Fuente: Ministerio de Educación, cálculos del autor

Anexo 5
Evolución Presupuesto Fuerza Pública
(en % PIB)

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
2.05 1.94 1.98 2.14 2.15 1.81 1.79 2.09 2.53 2.3 2.5 2.78

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional ( Oficina de Planeación )

*
No se calculó el indicador por cuanto no se tiene la información de número de docentes con cargo a los
recursos FER.

32
 ARCHIVOS DE MACROECONOMIA

No Título Autores Fecha

1 La coyuntura económica en Colombia y Venezuela Andrés LANGEBAEK Octubre 1992

Patricia DELGADO
Fernando MESA PARRA

2 La tasa de cambio y el comercio colombo-venezolano Fernando MESA PARRA Noviembre 1992

Andrés LANGEBAEK

3 ¿Las mayores exportaciones colombianas de café redujeron Carlos Esteban POSADA Noviembre 1992
el precio externo? Andrés LANGEBAEK

4 El déficit público: una perspectiva macroeconómica. Jorge Enrique RESTREPO Noviembre 1992
Juan Pablo ZÁRATE
Carlos Esteban POSADA

5 El costo de uso del capital en Colombia. Mauricio OLIVERA Diciembre 1992

6 Colombia y los flujos de capital privado a América Latina Andrés LANGEBAEK Febrero 1993

7 Infraestructura física. “Clubs de convergencia” y crecimiento José Dario URIBE Febrero 1993
económico.

8 El costo de uso del capital: una nueva estimación (Revisión) Mauricio OLIVERA Marzo 1993

9 Dos modelos de transporte de carga por carretera. Carlos Esteban POSADA Marzo 1993
Edgar TRUJILLO CIRO
Alvaro CONCHA
Juan Carlos ELORZA

10 La determinación del precio interno del café en un modelo Carlos Felipe JARAMILLO Abril 1993
de optimización intertemporal. Carlos Esteban POSADA
Edgar TRUJILLO CIRO

11 El encaje óptimo Edgar TRUJILLO CIRO Mayo 1993

Carlos Esteban POSADA

12 Crecimiento económico, “Capital Carlos Esteban POSADA Junio 1993

humano” y educación: la teoría y el
caso colombiano posterior a 1945

13 Estimación del PIB trimestral según los componentes del gasto. Rafael CUBILLOS Junio 1993
Fanny Mercedes VALDERRAMA

14 Diferencial de tasas de interés y flujos de capital en Colombia Andrés LANGEBAEK Agosto 1993
(1980-1993)

15 Empleo y capital en Colombia: nuevas Adriana BARRIOS Septiembre 1993

estimaciones (1950-1992) Marta Luz HENAO
Carlos Esteban POSADA
Fanny Mercedes VALDERRAMA
Diego Mauricio VÁSQUEZ

16 Productividad, crecimiento y ciclos en la economía Carlos Esteban POSADA Septiembre 1993

colombiana (1967-1992)

17 Crecimiento económico y apertura en Chile y México y Fernando MESA PARRA Septiembre 1993
perspectivas para Colombia.

18 El papel del capital público en la producción, inversión y Fabio SÁNCHEZ TORRES Octubre 1993
el crecimiento económico en Colombia.

19 Tasa de cambio real y tasa de cambio de equilibrio. Andrés LANGEBAEK Octubre 1993

20 La evolución económica reciente: dos interpretaciones Carlos Esteban POSADA Noviembre 1993
alternativas.

21 El papel de gasto público y su financiación en la coyuntura Alvaro ZARTA AVILA Diciembre 1993
actual: algunas implicaciones complementarias.

22 Inversión extranjera y crecimiento económico. Alejandro GAVIRIA Diciembre 1993

 ARCHIVOS DE MACROECONOMIA

No Título Autores Fecha

Javier Alberto GUTIÉRREZ

23 Inflación y crecimiento en Colombia Alejandro GAVIRIA Febrero 1994

Carlos Esteban POSADA

24 Exportaciones y crecimiento en Colombia Fernando MESA PARRA Febrero 1994

25 Experimentos con la vieja y la nueva teoría del crecimiento Carlos Esteban POSADA Febrero 1994
económico (¿porqué crece tan rápido China?)

26 Modelos económicos de criminalidad y la posibilidad de Carlos Esteban POSADA Abril 1994

una dinámica prolongada.

27 Regímenes cambiarios, política macroeconómica y flujos Carlos Esteban POSADA Abril 1994
de capital en Colombia.

28 Comercio intraindustrial: el caso colombiano Carlos POMBO Abril 1994

29 Efectos de una bonanza petrolera a la luz de un modelo Hernando ZULETA Mayo 1994
de optimización intertemporal. Juan Pablo ARANGO

30 Crecimiento económico y productividad en Colombia: Sergio CLAVIJO Junio 1994

. una perspectiva de largo plazo (1957-1994)

31 Inflación o desempleo: ¿Acaso hay escogencia en Colombia? Sergio CLAVIJO Agosto 1994

32 La distribución del ingreso y el sistema financiero Edgar TRUJILLO CIRO Agosto 1994

33 La trinidad económica imposible en Colombia: estabilidad Sergio CLAVIJO Agosto 1994

cambiaria, independencia monetaria y flujos de capital libres

34 ¿’Déjà vu?: tasa de cambio, deuda externa y esfuerzo Sergio CLAVIJO Mayo 1995
exportador en Colombia.

35 La crítica de Lucas y la inversión en Colombia: Mauricio CÁRDENAS Septiembre 1995

nueva evidencia Mauricio OLIVERA

36 Tasa de Cambio y ajuste del sector externo en Colombia. Fernando MESA PARRA Septiembre 1995
Dairo ESTRADA

37 Análisis de la evolución y composición del Sector Público. Mauricio Olivera G. Septiembre 1995
Manuel Fernando CASTRO Q.
Fabio Sánchez T.

38 Incidencia distributiva del IVA en un modelo del ciclo de vida. Juan Carlos PARRA OSORIO Octubre 1995
Fabio José SÁNCHEZ T.

39 ¿Por qué los niños pobres no van a la escuela? Fabio SÁNCHEZ TORRES Noviembre 1995
(Determinantes de la asistencia escolar en Colombia) Jairo Augusto NÚÑEZ M.

40 Matriz de Contabilidad Social 1992. Fanny M. VALDERRAMA Diciembre 1995

Javier Alberto GUTIÉRREZ

41 Multiplicadores de Contabilidad derivados de la Matriz Javier Alberto GUTIÉRREZ Enero 1996

de Contabilidad Social Fanny M. VALDERRAMA G.

42 El ciclo de referencia de la economía colombiana. Martin MAURER Febrero 1996

María Camila URIBE S.

43 Impacto de las transferencias intergubernamentales en la Juan Carlos PARRA OSORIO Marzo 1996
distribución interpersonal del ingreso en Colombia.

44 Auge y colapso del ahorro empresarial en Colombia: Fabio SÁNCHEZ TORRES Abril 1996
1983-1994 Guillermo MURCIA GUZMÁN
Carlos OLIVA NEIRA

45 Evolución y comportamiento del gasto público en Colombia: Cielo María NUMPAQUE Mayo 1996
1950-1994 Ligia RODRÍGUEZ CUESTAS
 ARCHIVOS DE MACROECONOMIA

No Título Autores Fecha

46 Los efectos no considerados de la apertura económica en el Fernando MESA PARRA Mayo 1996
mercado laboral industrial. Javier Alberto GUTIÉRREZ

47 Un modelo de Financiamiento óptimo de un aumento Alvaro ZARTA AVILA Junio 1996

permanente en el gasto público:
Una ilustración con el caso colombiano.

48 Estadísticas descriptivas del mercado laboral masculino y Rocío RIBERO M. Agosto 1996
femenino en Colombia: 1976 -1995 Carmen Juliana GARCÍA B.

49 Un sistema de indicadores líderes para Colombia Martín MAURER Agosto 1996

María Camila URIBE
Javier BIRCHENALL

50 Evolución y determinantes de la productividad en Colombia: Fabio SÁNCHEZ TORRES Agosto 1996

Un análisis global y sectorial Jorge Iván RODRÍGUEZ
Jairo NÚÑEZ MÉNDEZ

51 Gobernabilidad y Finanzas Públicas en Colombia. César A. CABALLERO R Noviembre 1996