Número 57-58

http://www.tsjdgo.com.mx/Revistas/Rev57_58/Gonzalez.htm

Número 46
http://148.206.53.230/revistasuam/iztapalapa/viewissue.php?id=51

Artículo publicado en dos revistas: en la Revista del Tribunal Superior de Justicia del Estado de
Durango (núm. 57-58) y en la revista Iztapalapa (núm. 46, 1999) de la Universidad Autónoma
Metropolitana, Unidad Iztapalapa.

¿A QUÉ LLAMAMOS POLÍTICAS

PÚBLICAS?
Miguel González Madrid
Profesor e Investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa,
e-mail: [email protected] / blog: http://mgmundoposible.blogspot.com/

Antes solía decirse que el Estado "está en todas partes": o más

mesuradamente, que hay una creciente interpenetración entre el Estado y
la sociedad, según una apreciación de Weber. De la misma manera, se ha
dicho que el poder se organiza privilegiadamente en el Estado, pero lo
desborda con mucho (cfr. Poulantzas, 1978; y Foucault, 1983). Giovanni
Sartori ha dicho simplemente que hay una notable difusión de la política y
su existencia, en consecuencia, es ubicua: tiene una localización diversa y
simultánea. En efecto, según Sartori, en la medida en que el Estado se
extiende, los procesos políticos no pueden ser situados en el "sistema
político" (Sartori, 1995: 220), el cual es un espacio de interacciones y
mediaciones entre actores e instituciones gubernamentales y no
gubernamentales, que "se constituye como resultado de comportamientos
de grupos (diversos) bajo la forma de pactos constitutivos que cortan
transversalmente al poder generado por las estructuras basadas en la ley"
(Portantiero, 1983:201).

De entrada empezamos con dos serias dificultades analíticas: la de definir

tanto al "Estado" como a la "política". Pero es posible convenir dos cosas al
respecto. En primer lugar, lo que se ha llamado "Estado" ha sido
frecuentemente eclipsado por la noción de "gobierno", debido a que
durante mucho tiempo el Estado fue reducido a una instancia puramente
administrativa y garante de la seguridad jurídica (cfr. El liberalismo
económico) o bien a una función gubernamental hiperactiva garante del
desarrollo social y económico (cfr. Las intervenciones gubernamentales en
la época del Welfare State); pero en la tradición contractualista clásica,
como en la constitucionalista y aun en la marxista de corte gramsciano, el
Estado no es reducible al gobierno e incluye, por ende, a la sociedad civil o
a la colectividad de ciudadanos y sus organizaciones. Terminemos por
admitir esto que parece evidente, pero que no lo es realmente cuando
hablamos coloquialmente del Estado, y tampoco lo es cuando enfrentamos
el problema de pensar la complejidad contemporánea de las relaciones
entre dos entidades polarizadas, pero interdependientes y susceptibles de
ser fragmentadas: el gobierno y la sociedad civil.

En segundo lugar, cuando se habla de "decisiones políticas" ello connota la

elección de una serie de acciones que se pueden llevar a cabo en distintos
sectores de la sociedad, pero que tienen su apogeo mediante su
formulación organizada en el dominio político o en el de la autoridad
pública. Sin embargo, ni el dominio político ni la autoridad pública se
reducen a las instancias gubernamentales o no son algo que flota por
encima de la sociedad; por el contrario, el dominio político se constituye
por una constelación de intereses en conflicto, en tanto que la autoridad
pública es un conjunto de dispositivos de poder, algunos de los cuales son
descentralizados y están alojados en áreas próximas a los ciudadanos ( por
ejemplo, organismos de servicios públicos que tienen facultades y
competencias propias, en pequeños sectores de la sociedad). La difusión
del dominio político como de la autoridad pública constituye, en efecto,
una muestra de un tipo de "desmembramiento del Estado", de modo que
lo político como lo público ya no son identificables con lo gubernamental
(Meny y Thoenig, 1992: 91-92; además, Bobbio, 1989: 11-38; y De cabo de
la Vega, 1997).

El estatuto de la política es así modificado cualitativamente, pues de un

tipo de acción o práctica común y corriente de un actor social en medio de
una constelación de intereses se pasa a un tipo de acción que privilegia lo
colectivo. El papel de filtro que representa el sistema político ha tenido que
operar en un primer momento: organiza esos intereses según mecanismos
2
de "conexión" y "desconexión" en trayectorias ascendentes hacia "puntos
de decisión" estratégicos (garcía de ala Cruz Herrero, 1995), o bien de
"selectividad estructural" (cfr. Poulantzas, 1979 y 1977: 45 y 46; Hirsch,
1977: 134-138; y Bachrach y Baratz, 1970). Lo público parece operar en un
segundo momento, pero en el sentido de la formación visible y accesible
de las preferencias colectivas (Rabotnikof, 1998). El problema de la
formación de intereses públicos en el ámbito de la conexión contradictoria
entre la selectividad y la publicidad, será abordado en otra parte.

La política (en su doble connotación de policy politics), entonces, tiene

una existencia fluctuante, corre por todos los hilos de conexión entre los
gobernantes y los gobernados de manera bidireccional, y a veces con la de
lo público es fundamental para construir la de política pública, pero
requiere también ciertas adecuaciones. A pesar de estas sugerencias,
nuestro intento de construir una noción nueva de políticas públicas es
modesto y apunta a proporcionar algunos elementos APRA próximos
análisis.

LA POLÍTICA PÚBLICA Y LOS EXPERTOS

La constitución de la política pública, como algo distinto de los tradicional

y deshilvanada intervención gubernamental que caracterizó al estado
liberal, fue percibida particularmente a través de las investigaciones
pioneras de Harold D. Laswell en torno a los requerimientos de
racionalidad del trabajo conjunto de los políticos y los administradores,
desde principios de los cincuenta; aunque el propio término de política
pública había sido sugerido en algunos trabajos publicados en el medio
académico norteamericano, en 1940 (Navarro Reyna, 1995:9).

Laswell mostró en 1951, en un artículo acerca de "La orientación de las

políticas", una singular preocupación por alejarse de los especialismos y, por
ende, por alentar el trabajo de equipos multidisciplinarios en las áreas del
dominio político-administrativo: la cuestión era "cómo crear una
integración completa de los objetivos y métodos de la acción pública y
privada", en el contexto de la reconstrucción política y económica exigida
por los impactos de la segunda guerra mundial. Para él, el trabajo
integrador y multidisciplinario iba ganando terreno en la Academia y en las
administraciones públicas, contra tendencias, en el pasado inmediato, el
aislamiento y la especialización; pero hacia falta además que la academia y
las administraciones públicas llevarán a cabo un trabajo conjunto, sin
menoscabo de la autonomía y la objetividad científica. Treinta y cinco años
después, William Ascher constataba, sin embargo, que paradójicamente las
policy sciences estaban amenazadas justo por la "insidiosa especialización
técnica" o el "enfoque unidisciplinario" (Ascher, 1992: 192-195).

3
Mediante la conjunción señalada sería posible lograr dos cosas : A9
conocer mejor el "proceso de la política"; y b) "aumentar la racionalidad de
las Decisiones" (laswell, 1992:80). Con la propuesta de Laswell estaban
naciendo las "ciencias de política" (policy sciencies): una multidisciplina
que se ocuparía de "los problemas fundamentales del hombre en sociedad"
con la mayor racionalidad posible y el uso de técnicas y métodos eficaces
para la formulación y análisis de las alternativas posibles de acción (Dror,
1992: 121 y 122). Al lado de esa orientación multidisciplinaria fue
reconocido un cierto interés empírico-pragmático heredado de Charles
Merriam como de "John Dewey y de otros filósofos norteamericanos"
(Laswell, 1992: 89 y 98).

Es evidente que Laswell se sentía fascinado por le avance de la ciencia y la

técnica, así como por la parición espectacular de equipos gubernamentales
de planificación social y económica y la conformación de una sociedad
plural e informada. Según Laswell, los cambios que requerían los
norteamericanos no podían depender ya de decisiones desastrosas, ni de la
influencia unidireccional del "patrón revolucionario" ruso dominante en la
época. De ahí una sugerencia que ocupa un lugar central en las policy
sciences, y prácticamente en todas las variantes de estudio de las políticas
públicas. La construcción de "hipótesis globalizadoras", es decir, de
escenarios factibles y viables de construcción futura de la realidad social
(cfr. Laswell, 1992: 96-97).

Siendo la multicausalidad una de las premisas metodológicas de las policy

sciences, contra cualquier tipo de determinismo, principalmente
económico (Ascher, 1992: 190-191), la construcción de ese tipo de
escenarios se facilitaba. La política pública adquiría así un contenido
social, pero también valorativo. El diseño de la política pública era ya una
tarea de filtración y ordenamiento fino del ser y de las posibilidades del
ser, en compatibilidad con la percepción analítica de las preferencias
sociales. Las policy, en consecuencia, eran producto de la racionalidad
alojada en el seno de los equipos multidisciplinarios de los expertos y en
los centros de colaboración entre el gobierno y la academia, y se
distinguían claramente de las politics propias de los intereses
unidireccionales de actores sociales particulares (Laswell, 1992: 83).

Debe observarse que, a pesar de su presentación sofisticada y su

orientación a problemas sociales, las policy sciences estaban atrapadas en
el estrecho ámbito de las intervenciones gubernamentales, tanto en la
concepción lassweliana como en las de otros precursores. En su trabajo de
1951 Laswell es incapaz se evadir el fundamentalismo de las intervenciones
gubernamentales de la época, mientras que Yehezkel Dror extrapola el
desarrollo técnico-científico de las políticas a un desarrollo de las
cualidades y la formación de los tomadores de decisiones, e incluso a una
conversión de las "unidades de expertos en ciencias de política" en
4
unidades constitucionalmente facultadas para presentar directamente sus
"análisis y recomendaciones" a "los cuerpos de autoridades electas y al
público en general" (Dror, 1992: 138-144;: además , 1990 y 1994).

Sin duda, esa es una versión mejorada de ala idea del mejor gobierno de
los filósofos o de los científicos: el gobierno de los tecnócratas. Hacia los
años cincuenta y sesenta, la ciencia y la técnica aparecen unificadas en la
política, bajo una clara orientación positivista que persigue la conexión de
hechos para "facilitar" la toma de decisiones sobre cursos posibles de
acción. El conocimiento aparece bajo el dominio de la política o, mejor
dicho, del interés de las burocracias y los políticos. Así, según Douglas
Torgerson:

En el contexto del estado administrativo moderno, el análisis

(de políticas) tiende a proyectar una aura tecnocrática,
reforzando la vieja noción positivista de que la ciencia
proporcionará, de alguna manera, las soluciones precisas y
certeras que necesitamos para mantener el progreso del orden
existente (Torgerson, 1992: 206).

La crítica de Torgerson a la concepción "ilustrada" y "tecnocrática" de la

política pública es contundente, y tiende entonces a considerar la
relevancia del ámbito de la sociedad. Trata entonces de ofrecer una
alternativa plausible y comienza a construir una propuesta análoga a la
que Laswell hizo en un artículo publicado en 1970: de manera similar a la
necesidad de conocer también cómo afecta la vida "civil" (la de los
organismos empresariales, religiosos, sindicales y otros) el diseño de la
política que se hace en los círculos políticos de la administración
gubernamental (la vida "pública" gubernamental) (Laswell, 1992: 106),
Torgerson sugiere "desarrollar no sólo un conocimiento de la sociedad,
sino también un conocimiento en la sociedad" (Torgerson, 1992: 210).

¿Qué significa esa propuesta de Torgerson? Significa que es necesario

volver la mirada hacia el contexto social, ya no precisamente para percibir
(medir, cuantificar) de lejos los impactos de las políticas, que sería "una
visión tecnocrática estrecha", sino ante todo para estimular la
"participación pública" o "ciudadana" en la investigación de políticas
(Torgerson, 1992: 220-223 y ss, en donde ejemplifica con la llamada
"Investigación Berger", llevada a cabo en 1974 sobre los impactos del
gaseoducto del valle de Mackenzie, al noroeste del territorio
norteamericano. Pero, si se observa bien, Torgerson está hablando de un
tipo de participación que apenas permite a amplios sectores de habitantes
afectados por una política determinada comunicar sus testimonios y
sentimientos con respecto "a los errores pasados y a las esperanzas
futuras".

5
La investigación referida tuvo el mérito de obtener información
testimonial acerca de los impactos de una política concreta, mediante
"audiencias públicas" "formales y comunitarias"; pero si se tiene en cuenta
todo el proceso de políticas –desde la aparición del problema público,
hasta la evaluación de políticas, pasando por la formulación de cursos de
acción y la implementación del curso de acción elegido- es evidente
concluir al respecto que la participación pública no puede ser constreñida
a la etapa de evaluación de impactos. No obstante, la sugerencia de
Torgerson consistente en considerar ese aspecto dinámico del contexto
social debe ser bienvenida, no sólo porque abre una nueva perspectiva de
la investigación del proceso de políticas que estaba en germen en la obra
de laswell, sino porque con ello es posible 2el esclarecimiento y
reconocimiento de intereses" y la propia asunción de valores socialmente
dominantes (Torgerson, 224 y 227).

De cualquier manera, no debemos perder de vista que en el caso traído a

comentario la participación "pública" o "ciudadana" sigue atrapada en el
formato impuesto por los expertos y los políticos, porque éstos, al
desarrollar "una aguda conciencia de su propia fragilidad y falibilidad",
quieren recuperar eficacia y efectividad. A los ciudadanos se les reconoce
como portadores de intereses y valores, los cuales son un tipo de
orientación de políticas al llevarse a cabo investigaciones de campo, pero
¿es suficiente esta actitud "post-positivista", como la llama le propio
Torgerson, para desmitificar los vínculos entre el gobierno y la sociedad en
el proceso de políticas?

DE LA POLÍTICA A LA ACCIÓN PÚBLICA

Jean-Claude Thoenig ha sugerido distinguir entre la política pública y la

acción pública en un trabajo publicado originalmente en francés, en 1996.
Pero él e Ives Meny, en su libro Las políticas públicas, publicado en 1989,
habían lanzado una propuesta de construcción distinta de la noción de
política pública, alejada del estatocentralismo o de la visión estrecha y
juridicista de la autoridad pública. De acuerdo con la tradición
anglosajona, racionalista y pragmática, la política pública no sería otra
cosa que "un programa de acción gubernamental e un sector de la sociedad
o en un espacio geográfico (concreto)", el cual se acompaña con ciertas
preferencias valorativas del decisor, se respalda en la determinación de
ciertos montos de recursos y logra imponerse como un acto público a los
"administrados" (Meny y Thoenig, 1992: 90 y 91).

La anterior es una concepción top down ("desde arriba") de las políticas

públicas, y ella connota un origen estrictamente institucional de la acción
orientada a problemas públicos. Se privilegia ahí el trabajo de los expertos
y los decisores. La política pública parece nacer del desempeño técnico,
legal y administrativo de las burocracias; parece emerger del proceso de
6
racionalidad legal-burocrática para consumo de una sociedad pasiva o
condescendiente. Se constituye, pues, una variable independiente de
cualquier determinación contextual, y se le identifica fundamentalmente
con la decisión pública (cfr. La crítica de Méndez M, 1993).

En la perspectiva pluralista, sin embargo, la política pública se origina

literalmente en la constelación de demandas sociales, y más propiamente
en el corazón del conflicto de intereses de los diversos actores. Una
representación clásica de esta trayectoria al ofrece David Easton a través
de su modelo de insumo-producto con el que explica el funcionamiento del
sistema político, a pesar de su retroalimentación (Easton, 1996). Esta es
también una concepción unilateral de la política pública, pues está
planteada como variable dependiente del contexto: su nacimiento
"recuerda un proceso de ascenso a partir de demandas aisladas" (Meny y
Thoenig, 1992: 110). El gobierno parece actuar neutralmente ante las
presiones de los grupos sociales en un juego de suma positiva, y se limita a
procesar las demandas y a recibir apoyos como consecuencia de las
políticas derivadas. Es un círculo vicioso, aunque visto "desde abajo"
(visión bottom up).

Ambas perspectivas son equívocas, como bien han señalado Meny y

Thoenig, y lo son no sólo porque representan trayectorias unilaterales y
unilaterales, sino porque además suponen un lugar único de nacimiento de
las políticas públicas: la autoridad gubernamental ó los grupos sociales.
Esa es una “ilusión natalista”. Sin embargo, también son posibles otros
escenarios, según estos mismos autores: una política ya existente que tiene
dificultades para ser llevada a cabo, o que se ha atorado en alguna de las
ramas, abre la posibilidad de ser reemplazada por otra política (cfr. Esta
percepción típica en Charles Lindblom); una política que se interrumpe,
puede ser rediseñada o sustituida; una política que se separa de los
objetivos originalmente trazados y tiende a diluirse, puede provocar el
diseño de otras, etc.

Si la política pública es situada en dos escenarios genéticos (el gobierno ó

la sociedad), es porque ella tiene una existencia ubicua, pero no existe la
certeza de un lugar privilegiado. El concepto de política pública es uno de
esos conceptos ambiguos o definidos de manera imprecisa, que no puede
quedar reducido a un solo escenario. “No obstante, hoy en día hay
consenso en torno a su localización en un espacio eminentemente público,
que ni es privado (particular y cerrado) ni gubernamental (legal-
burocrático).

La transición de las concepciones tradicionales de la política pública a

concepciones compatibles con la multirracionalidad de la realidad social y
con el hecho de que el conflicto –y no la cooperación- de intereses es la
estrategia dominante socialmente, requiere de una cierta ruptura
7
epistemológica. La consideración de la política pública como acción
pública o el paso de la noción de política pública a la de acción pública
constituyen tal ruptura. Ese es el aporte de Thoenig, que no puede ser
pasado por alto por dos razones:

1. En primer lugar, las correas de transmisión entre el

gobierno y la sociedad se han instalado con muchas
mediciones en el marco de las olas democráticas
contemporáneas, y son bidireccionales y completas; en
coherencia con ello, él mismo, junto con Yves Meny, ha
sugerido trabajar con el concepto de “sistema de acción”;

2. En segundo lugar, la noción de lo público se constituye

en un escenario relevante y alternativo a la estrategia de
adelgazamiento gubernamental, así como el hecho mismo
de que el sistema político funciona regularmente como un
filtro que facilita la “selectividad estructural” de los
múltiples intereses y de las políticas mismas.

Trataremos ahora estas dos cuestiones con el afán de arribar al

señalamiento de los parámetros básicos de una concepción más amplia de
la política pública.

SISTEMA DE ACCIÓN Y LO PÚBLICO

La noción de “sistema de acción”presupone la de “sistema político”. Sin

profundizar al respecto, baste decir que, en ese sentido, aquélla designa
una forma específica de organización del conflicto de intereses y de
medición entre ellos para encontrar algún punto de equilibrio. Debemos
señalar dos cosas al respecto: en primer lugar, no sólo están presentes ahí
los intereses de actores sociales diversos, sino también los de los grupos
constitutivos de los poderes de gobierno; en segundo lugar, la “acción” no
está desarticulada, pero tampoco supone el avasallamiento de las
estructuras sistemáticas para su articulación.

Si la noción restringida de política pública designa una acción específica o

incluso una no-acción orientada a un problema público (Lukes, 1985: 19-
27), con una tendencia a ser desplegada de arriba hacia abajo la bien
inversamente, la noción ampliada designa una forma tridimensional de la
acción. En principio, la política pública es “un sistema de acción pública”
que está constituido por tres elementos (Meny Thoening, 1992: 103-104):

§ Un reparto diversificado y variable de actores

gubernamentales y no gubernamentales, no obstante que
en muchos casos empíricos la autoridad gubernamental
aparezca como un actor central. Los actores son más o
8
 menos activos, según les sea requerido, y el reparto puede
cambiar de una política a otra. Esta variación del reparto
de actores es lo que se ha llamado también, en los estudios
neomarxistas, un cambio de la correlación de fuerzas.

§ Una red de acciones visibles y no visibles (de acciones y

no-acciones), que pueden ser registradas textualmente o, al
contrario, simbólicamente.

§ La orientación de la acción hacia la provocación de

cambios sociales, pero no necesariamente de innovaciones.
Los cambios, paradójicamente, pueden llevar una alta
carga conservadora.

Esta primera imagen de la acción pública muestra sólo el lado protagónico,

activo (su “contenido” o sustancia”, según Meny y Thoenig). Una segunda
imagen nos muestra el proceso mediante el cual ocurren las acciones y
asumen su papel los actores. Muchos estudios de política pública remiten
frecuentemente al ordenamiento de las acciones y del reparto de actores
según ciertos episodios (etapas o mementos).

Aunque esa segunda imagen pueda parecer en algunos casos una secuencia
prefijada y unilineal de las cosas, Meny y Thoenig se ha encargado de
adaptar el encadenamiento de episodios del proceso conforme a los
mismos supuestos señalados anteriormente con respecto a los diversos
escenarios de nacimiento de una política pública: (a) aunque formalmente
existen un punto de partida del proceso (los problemas públicos), la acción
pública puede ser susceptible de un rediseño o de una franca interrupción;
y (b) la acción pública puede terminar o no terminar.

El primer supuesto implica que la sucesión de episodios del proceso es sólo

indicativa y tiene una utilidad más bien analítica. El señalamiento de las
posibilidades de interrupción o de retorno en cada episodio plantea ya una
concepción distinta del proceso: difícilmente éste transcurre linealmente,
mediante una sucesión ininterrumpida de episodios, a pesar de la
racionalidad que se le imprima, pero nunca en el extremo imposible de la
exhaustividad. El proceso, más bien, es a la vez un ciclo que admite altibajos
y un reciclamiento de relativos fracasos o fallas. Por lo tanto, la lógica que se
impone al conjunto del proceso no se impone necesariamente a cada
episodio.

El segundo supuesto implica que, según sea la política específica y

concreta, cada episodio puede desarrollarse entonces con una doble lógica,
lo cual enuncia la posibilidad adicional de contradicciones y francas
rupturas del proceso.

9
Una tercera imagen, distinta del reparto de los actores y del acomodo
episódico de los actos y medio, muestra las condiciones contextuales reales
en que los elementos de las otras imágenes existen y son concretos. No
queremos decir que el contexto determina la existencia de los otros
elementos o inversamente; eso depende de la teoría asumida o
desarrollada. Hasta el momento hemos descrito sólo series de elementos
necesarios a la acción pública, y eso nos permite decir, en suma, que ésta
en un sistema de acción pública que tiene a imponerse en un sector de la
sociedad, que está ordenado mediante un ciclo de operaciones
diferenciadas, y existe en un contexto específico y concreto que condensa
orientaciones valorativas.

Están presentes, en esta definición ampliada de la política pública, otros

elementos señalados por Meny y Thoenig. Pero es importante destacar dos
cosas: (a) una definición ampliada como la que se ofrece no puede pasar
por alto el hecho de que unas y otras políticas no existen aisladamente; “de
ahí la necesidad de no aislar artificialmente el campo del análisis del
contexto más general de la acción pública)” (Meny y Thoenig, 1992: 95); y
(b) una recomendación analítica de este tipo nos permite recuperar la idea
de Mark Evans en torno a la configuración de “redes de políticas públicas”,
mediante las cuales, a su vez, es posible visualizar los componentes reales
del proceso y del sistema de acción, al contrario de las mistificaciones
creadas por las nociones de la “caja negra” de Easton y del “triángulo de
hierro” de Heclo (Evans, 1998: 229).

Sin entrar a una revisión de esta noción heurística de “redes de políticas

públicas”, podemos decir que la noción ampliada de política pública aquí
ofrecida es compatible suficientemente con aquélla, particularmente con la
idea de que las políticas públicas se conforman y se desarrollan en “un
mundo social más amplio” y “siempre están en proceso de constitución”:
“no son entidades fijas ni determinadas” y condensan, como hemos visto,
relaciones de poder, coaliciones, procesos de intercambio, influencias
contextuales, múltiples reglas del juego, interdependencia de metas y
valores, etc.; a la vez, son susceptibles de reproducir contradicciones,
incongruencias y rupturas características de la vida social (cfr. Evans,
1998: 256; además, en torno a la parte final de esta idea, cfr. Poulantzas,
1979).

El carácter público de la acción orientada a problemas sociales (que por

ello mismo son reconocidos como problemas públicos) comienza a ser
aclarado; hay una multiplicidad de actores (algunos más relevantes o
significativos que otros) y de instituciones gubernamentales y no
gubernamentales; la participación es evidente, pero viable en los mismos o
en distintos episodios; los intereses y las metas se hacen cada vez más
visibles, según la eficacia de los sistemas de información y las exigencias
normativas de participación; distintos sectores de la colectividad están
10
atentos a lo que ocurre, cuando no interesados en participar de manera
directa o indirecta; de manera ocasional o cíclica cambian los flujos y la
intensidad de la participación, etc.

Parafraseando a Nora Rabotnikof en torno a la multiplicidad de sentidos

de lo público, susceptible a los cambios históricos pero compatible con los
requisitos básicos de la democracia tanto representativa como directa,
podemos decir que la política pública en sentido ampliado es producto de
una compleja red de intereses y metas que conciernen a una forma
específica de constitución de una colectividad, que se hacen regularmente
visibles y que se mantienen abiertos a opiniones y objeciones de diversa
índole (Rabotnikof, 1997: 15-21 y ss). Sin embargo, una compleja red de
intereses y metas de tal naturaleza no puede ser organizada en el vacío y
tampoco la instancia organizadora es repelente a esos intereses y metas.
Esta es una cuestión relacionada con el tipo de teoría de Estado que
tratemos de asumir; aquí no haremos explícitamente este intento, pero es
necesario dar por sentado, al menos, que: (a) no hay una instancia
organizadora neutra y tampoco una interacción equiprobable entre los
múltiples actores; (b) no existe una relación instrumental entre el gobierno
y los grupos o las clases sociales; y (c) la burocracia ejerce una función
activa en la organización de intereses, pero no ese constituye como un
monolito y tampoco mantiene resistencia y opacidad a las contradicciones
que ocurren “fuera”. La pertinencia de estas aclaraciones nos lleva a
admitir, en adelante, la existencia de múltiples públicos, cada uno de los
cuales intenta, frente a una autoridad pública susceptible de ser presa de
incoherencias y contradicciones, defender y en su caso hacer dominante un
formato específico de colectividad, de bien común, de bienestar colectivo,
de interés general o de interés público.

Los públicos y el interés público en escena

Es bien conocida la tesis de Marx acerca de que la burguesía, en sus tiempo

revolucionarios, hizo presentar sus intereses de clase como los intereses de
toda sociedad, formando así un nuevo tipo de interés general. De la misma
manera, se trató de hacer extensiva esta tesis a los intentos revolucionarios
del proletariado. Esta cuestión, que hoy en día parece irrelevante o
constreñida a un ámbito puramente ideológico, es también tratada por
algunos teóricos de la elección racional para explicar la formación de la
acción colectiva. La discusión sobre la formación de un interés público
compatible con la lógica de la política pública, puede ser tratada, según la
plantea Juan José García de la Cruz Herrero, en torno a la formación del
interés público: “Por qué y cómo un solo individuo puede defender un
interés colectivo al defender su interés particular?”. De la misma manera, se
puede plantear: ¿cómo logra la autoridad pública constituir el interés
público? Esta última forma de plantear la cuestión nos permite hacer una
importante precisión: el interés público no está preestablecido, sino que
11
tiene que pasar por el tamiz de la autoridad pública o de la legitimación
social.

La transición del interés individual al interés público implica, por un lado,

el reconocimiento de un cambio cualitativo de los intereses de un sector de
la población, y por otro, la formación de un espacio público en donde hay
una “representación abierta” del interés colectivo. Esta tipo de
representación es un “modelo de articulación de intereses” que resulta de
la posibilidad de que “un solo ciudadano (o un grupo o una organización)
expresa el interés de todo el colectivo de afectados en algún foro
democrático, llegando a provocar el debate público de este interés”, lo cual
puede hacer por medio de vías democráticas (García de la Cruz Herrero,
1995: 39 y 40).

La discusión en torno a la transición o articulación de intereses ha sido

desarrollada durante mucho tiempo, sobre todo desde la filosofía de Hegel
y la perspectiva histórica y dialéctica de Marx hasta las teorías económicas
de la elección racional. La discusión sigue siendo pertinente a la luz de la
constitución real de espacios públicos, de una pluralidad de públicos y de
una gran variedad de acciones públicas.

Ni siquiera podemos referirnos a la producción de ese tipo de entidades en

términos singulares e invariantes. Ello ya es un signo de que como dice
Nora Rabotnikof, lo público tiene diversos sentidos y una significación
histórica; sin embargo, ahora podemos decir que lo público tampoco es
exactamente una entidad única y singular, en cuyo seno puede flotar
literalmente una constelación específica de intereses. Por lo tanto, entre
las autoridades públicas y los ciudadanos existe un complejo circuito
multipolar de espacios y de actores públicos que se pueden diferenciar real
y analíticamente. La idea de un circuito de ese tipo implica una concepción
de la ubicuidad de esos espacios y actores, del mismo modo que toda
política tiende adquirir la misma característica: a fluctuar, a variar, a
resituarse, a ser relevados, a pasar a un lugar secundario, a ser eclipsados,
etc.

El circuito multipolar que presenta García de la Cruz Herrero para explicar

la formación de los intereses públicos, admite en consecuencia diversas
trayectorias entre los ciudadanos y los distintos “puntos de decisión
(pública)” o de “desconexión” colectiva o individual, de predominio
escalonado, de influencias, etc. Así, mediante esas trayectorias, las
distancias entre lo privado y lo público se reducen drásticamente, puesto
que un interés particular tiene siempre alguna posibilidad de fluir por el
circuito y de imponerse en algún grado en los distintos puntos de decisión
de las autoridades públicas. Este escenario “híbrido” de la privacidad-
pública es consecuencia de la superación de una falsa paradoja basada en
la duplicidad de los sistemas democráticos, la división ideológica entre lo
12
privado y lo público”, pero produce también, entre los actores a los cuales
se les facilita alguna trayectoria (por ejemplo, por medio de los medios de
comunicación), cierta “ilusión del poder público” (García de la Cruz
Herrero, 1995: 57 y 64-65; además, véase detenidamente los cinco
esquemas mostrados por este autor, que son representaciones gráficas de
lo que aquí llamamos circuito multipolar).

Lo dicho en esta sección nos lleva a concluir que no existe un espacio

público, ni un interés público, sino muchos espacios públicos y muchos
intereses públicos, cuyo encadenamiento produce un circulo multipolar
complejo, siempre orientado en torno a puntos varios de decisión situados
en el escenario de las autoridades públicas. As, en un flujo variable y
entrecruzado de arriba-abajo y de abajo-arriba, las políticas públicas
apuntan a intereses, demandas o requerimientos que logran alcanzar en
algún momento un estatuto público. Conforme a la descripción que hace
García de la Cruz Herrero, podemos establecer que: (a) tal estatuto es
anunciado según las trayectorias de intereses se hacen ascendentes, superan
las distintas zonas del circuito; y (b) es reconocido plenamente en tanto
alcanzan de manera efectiva los puntos de decisión.

Nuevamente encontramos en esta serie de descripciones la ideas de que el

sistema político, como sistema de mediaciones y selectividad estructural
entre lo gubernamental y lo no gubernamental, no existe como algo aparte
o alternativo a lo público. Por el contrario, ambas instancias se
entrecruzan, tiene una existencia transpuesta, pero sus efectos no se
confunden. “La defensa de intereses ante las autoridades públicas”, como
en parte titula García de la Cruz Herrero a su trabajo, supone
necesariamente un flujo de intereses a través de un dispositivo de filtros
(tensiones, desplazamientos, ocultamiento, desconexiones) en los
trayectos intermedios, de manera que el estatuto público de los intereses
es reconocido plenamente precisamente cuando se logra superar esos
filtros.

Desde un punto de vista neomarxista puede decirse al respecto que, de esa

manera, ciertos intereses se hacen dominantes o incluso hegemónicos:
tienden a imponerse sobre los demás, pero su relativo éxito dependería de la
construcción de liderazgos y de un ordenamiento del conjunto de intereses
en el largo plazo, bajo una lógica de satisfacción de intereses básicos o
relevantes de los actores no hegemónicos y de un sacrificio de ciertos
intereses básicos o relevantes de los actores no hegemónicos y de un
sacrificio de ciertos intereses de corto plazo del actor hegemónico (cfr.
Poulantzas, 1979 y Jessop, 1984). Haría falta, desde luego, vincular con
mejores argumentos las imágenes descriptivas que presenta García de la
Cruz Herrero con este tipo de apreciaciones neomarxistas, pero al menos
debe quedar en claro que en esa defensa de intereses,, en primer lugar, no
hay un vacío en el cual se produzca algo así como el efecto Casimir en la
13
física, entre dos objetivos polarizados: una tácita atracción o bien una tácita
repulsión, según los objetos sean planos o esféricos; y en segundo lugar, no
hay tampoco un espacio público preestablecido, sino diversos espacios
públicos construidos socialmente por las mismas conexiones y ascensos de
intereses. Esto rompe con cualquier idea de interacción simple y singular (a
la medida de los intereses en juego) entre las autoridades públicas y los
ciudadanos, de la misma manera que con una idea estática y unilineal de lo
público para una época determinada de la historia.

Llegado a ese punto, es pertinente agregar que los ciudadanos, individual o

colectivamente, no registran los mismos patrones de participación como a
veces se persigue idealmente. Simplemente, hay un proceso segmentado,
diferenciado y variable de participación. En muchos estudios se insiste,
por ejemplo, en lo que sería una gran variedad de nichos de participación
(en una comunidad, un barrio, una colonia, una organización, un grupo,
una comisión, un Consejo, un comité) (Cedemun, 1997; Aguilar Rodríguez,
1997); de formas y tipos de participación; y de cambios de elección de las
formas, tipos y nichos de participación. Un actor puede así,
frecuentemente, fluctuar de un nicho a otro, como de una forma a otra y de
un tipo a otro.

Por eso no es precisamente lo relevante, pues al fin y al cabo una sociedad

consolidada democráticamente puede proveer de múltiples opciones de
participación. El hecho es que, en una sociedad tal en la que la libertad de
los modernos dispone de espacios temporales notablemente reducidos en
comparación con los de la libertad de los antiguos, y en la que los nichos y
las formas de participación no son ya reserva exclusiva de unos cuantos,
sino oportunidades mediadas por el tipo de condiciones de vida de las
personas, de los grupos o de las clases, los patrones de participación son
variados y variables, además de que el interés individual de participación
obedece a preferencias, metas y deseos específicos en un momento
concreto, y no en todos los momentos.

Ello nos lleva a preguntar, por cierto, con William N. Nelson, en que
medida es deseable la democracia participativa si, a pesar de la abstracta
igualdad de derechos ciudadanos, no hay una igualdad en “categoría” e
“interés”. Teóricamente puede suponerse que la democracia participativa
(directa o activa) es más atractiva que la democracia basada en la
representación de intereses, porque desarrolla un alto sentido de la
cooperación y fuertes lazos comunitarios. Aunque en la forma o en sí
misma la democracia participativa es deseable, en el marco de una
sociedad multipolarizada, heterogénea y fragmentada por intereses
diversos, ella se hace, si no impracticable, al menos difícil de extenderse.

Si la noción genética de lo público supone la conformación de una

voluntad colectiva que se impone de manera abierta y accesible, su
14
concreción en una diversidad de públicos supone un interés diferenciado
por la participación, aún si no se trata de una democracia directa. Detrás
de los públicos diversos se encuentran las categorías diversas de
ciudadanos marcados por intereses diferenciados y orientados más al
conflicto que a la cooperación. Siendo esto así, lo público no ha podido
eliminar los filtros del sistema político, aunque tiende efectivamente a
saturarlos de vez en cuando con crecientes demandas condensadas.

Esa es una paradoja de la democracia contemporánea que a su vez

estigmatiza a las políticas públicas: si éstas se configuran justamente en los
espacios de intermediación, a pesar de un relativo creciente acceso de los
ciudadanos y sus organizaciones, el gobierno mantiene controlada la mayor
parte de los puntos de decisión. Aún en el caso de que la autoridad pública
no sea ya precisamente un conjunto de reglas e instituciones
gubernamentales, sino un organismo descentralizado orientado a
administrar y garantizar también una serie de bienes o servicios públicos a
ciertos sectores de la sociedad (Meny y Thoenig, 1992; 91 y 92), ella define
generalmente puntos de decisión que no pueden ser objetos de asalto o de
controversia, sin que ello ponga en duda su legitimidad, y eso ya representa
el reconocimiento de que lo público no puede desplegarse homogéneamente
en el marco de un sistema dominante de democracia representativa.
Simplemente, la democracia participativa (directa) no puede ser estirada en
el denso tejido de la democracia representativa, con ciertos casos
excepcionales.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

La noción estrecha, limitada, unilineal de políticas públicas debe formar ya

parte del pasado. Pero el argumento de rechazo de cualquier tipo de
políticas top down no debe llevarnos a caer en la trampa liberal de que,
entonces, es mejor un “Estado mínimo” o la competencia social
mercantilizada. Nuestra idea de “Estado”, implícita en las secciones
anteriores, consiste en una trama de instituciones, reglas, actores e
intereses que se definen en un ordenamiento entrecruzado y
multipolarizado: lo gubernamental y lo no gubernamental, lo individual y
lo colectivo, las minorías y las mayorías, los administradores y los
administrados, las grandes organizaciones y las pequeñas organizaciones,
etc.

El Estado ya no se percibe preponderantemente como gobierno, pero

tampoco la sociedad (civil) es una sociedad desembarazada de autoridad
pública. Tanto una concepción estatocentralista como una pluralista social
de las políticas, dejan de ser plausible, y no por deseabilidad de una nueva
concepción, sino precisamente porque la realidad está paradójicamente
ordenada por procesos de accesibilidad como de intermediación, por

15
circuitos de flujo abierto de los intereses como por circuitos discrecionales
de selectividad, negociación, influencia y compromisos.

Algunas «políticas públicas» transcurren todavía en procesos dominados

por instancias gubernamentales, a pesar del debilitamiento del
estatocentralismo por estrategia de descentralización administrativa. Otras
parecen marcar nuevas trayectorias eminentemente no gubernamentales,
pero no están todavía colocadas en posiciones dominantes. En
consecuencia, las políticas recién comienzan a adquirir un estatuto
público, diferenciado y variable, justamente porque su conformación y
desarrollo recorren una vasta y compleja red de espacios públicos, de
zonas de conexión y desconexión en las constelaciones de intereses, de
flujos abiertos de intereses y filtros de colectividad estructural, que, en
sentido estricto, pueden facilitar su procesamiento, de la misma manera
que lo pueden interrumpir o abortar.

Las políticas públicas, por lo tanto, son construcciones sociales concretas,

que están orientadas a problemas que definen públicos concretos, los cuales
son reconocidos y ordenados en el curso de trayectorias del conflicto o de la
cooperación entre variados actores, hasta alcanzar los puntos de decisión
dispuestos en la estructura de las autoridades públicas, pero en donde éstas
mismas aplican mecanismos de selectividad estructural que apuntan a
garantizar mínimos de cooperación y de estabilidad social, así como la
propia supervivencia de tales estructuras. En palabras de Jacques Lagroye,
las políticas públicas son un tipo de acciones que se conciben “como
resultado de una interacción en la cual participan múltiples agentes
(gubernamentales y no gubernamentales), los que intervienen en función de
los propios intereses y con arreglo a sus concepciones de la vida social”
(Lagroye, 1994: 453; agregado nuestro entre corchetes).

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