EL PATRIMONIO PÚBLICO

ANDRES FELIPE CARDOZO

GILARY ANDREA RAMIREZ
JENNY MARCELA GARCIA
PAOLA ANDREA CAICEDO

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE BUCARAMNGA U.N.A.B

DERECHO DIURNO IV SEMESTRE
ARMENIA – Q –
2007

EL PATRIMONIO PÚBLICO
 ANDRES FELIPE CARDOZO
GILARY ANDREA RAMIREZ
JENNY MARCELA GARCIA
PAOLA ANDREA CAICEDO

PROFESORA: MARIA LUISA ECHEVERRI

MATERIA: DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE BUCARAMNGA U.N.A.B

DERECHO DIURNO IV SEMESTRE
ARMENIA – Q –
2007

EL PATRIMONIO PÚBLICO

Introducción.
Para desarrollar las funciones que la sociedad les ha encomendado, las
entidades públicas, como cualquier persona natural o jurídica, requieren una
serie de elementos económicos que se traducen en la existencia de un
patrimonio. Este patrimonio según algunas definiciones clásicas es el que se
encuentra compuesto de bienes, es decir, las cosas que pueden ser objeto de
derechos y que representan un valor pecuniario.
El estudio del patrimonio y, en consecuencia, de los bienes, corresponde
básicamente al derecho civil. Sin embargo, como sucede con otros temas, la
presencia del Estado como propietario de bienes hace que el análisis
originalmente civilista presente particularidades importantes, las cuales es
necesario estudiar desde el punto de vista del derecho administrativo. Con
mayor razón si tenemos en cuenta que la época moderna se ha caracterizado
por un progresivo enriquecimiento por parte de los Estados, no solo en aquellos
estados socialistas que es donde cabe perfectamente la anterior afirmación,
puesto que el Estado se convierte en el único propietario de bienes, sino
también en el Estado liberal que de su actividad clásica paso a una actividad
netamente intervencionista, lo cual hace que pretenda cada día asumir un
mayor número de responsabilidades, y para ello se necesitaran una mayor
cantidades de recursos económicos. Aunque este progresivo enriquecimiento
del Estado tiende a mesurarse en esta época en virtud del llamado
neoliberalismo, que se ha pretendido aplicar en Colombia y en toda
Latinoamérica, y que implica una política de privatización de las empresas y
actividades del Estado, será necesario esperar algún tiempo para comprobar si
se trata de una etapa histórica consolidada, o si, por el contrario, es apenas es
un fenómeno coyuntural.

Nociones generales.

Para poder entender el concepto de patrimonio público, es necesario

diferenciar entre tres conceptos: el dominio eminente, el dominio público y el
domino privado del Estado.
a. El domino eminente: Es el poder que tiene el Estado sobre la totalidad
del territorio de su jurisdicción, con fundamento en su soberanía, el cual
se traduce en el poder de tomar medidas en relación con ese territorio,
cuando las necesidades de la comunidad lo requieran, aun cuando aquel
está sometido a propiedad privada.

Como dice MARIENHOFF, el dominio eminente es la expresión político-

jurídica de la soberanía interna, pues mientras la soberanía externa se
manifiesta solo en las relaciones entre estados y se traduce en la
independencia, el dominio eminente es la potestad de legislación sobre
las personas y los bienes del territorio, sin más limitación que los
preceptos constitucionales.
 El domino eminente es un poder supremos sobre el territorio, entendido
este en su concepto más amplio, y lo ejerce el Estado potencialmente
sobre los bienes situados dentro de él, ya sea que la propiedad de
aquellos pertenezca al mismo Estado propiamente dicho y no a las
demás personas públicas.

Este poder o dominio no hace parte del dominio del Estado desde el
punto de vista económico tradicional, pero es evidente que influye
indirectamente en el patrimonio, pues en mayor o menor medida es el
fundamento de la riqueza estatal.

b. El dominio público: la distinción entre domino público y dominio privado

del Estado encuentra antecedentes desde las primeras comunidades
humanas, hasta configurarse claramente en Roma mediante los
conceptos de res publicae y res fisci, el primero refiriéndose a las cosas
publicas y el segundo a los demás bienes del gobernante.

A su vez, en la Francia anterior a la revolución los autores hacen

referencia a la distinción entre los dos conceptos, sobre la base de la
teoría del domino de la corona, según la cual, todos los bienes del reino
eran propiedad del rey, claro que sometidos a la regla de la ineliabilidad.
Con ocasión del triunfo de la revolución, el concepto de la soberanía del
pueblo condujo a que los bienes del Estado ya no se consideraran
propiedad del gobernante sino de la nación. Y en consecuencia la
distinción fue acogida por el legislador, mediante la ley 16 de junio de
1895.

Esa distinción se fundamenta en la misma idea básica que dio origen a

la aparición del derecho administrativo, consistente en que el Estado
algunas veces actúa de manera similar a los particulares, pero otras
actúan en forma especial y esencialmente diferente de aquella.

Se han tomado varios criterios para determinar, el primero ha sido el del

derecho romano, según el cual el dominio público es el conjunto de los
bienes afectados al uso de todos. A esta idea se le agrego que el
domino publico está constituido por los bienes que no son susceptibles
de de propiedad privada por su naturaleza. Y se continuo con la
 concepción de bienes al uso de todos, pero adicionada con los bienes
afectados a los servicios públicos.

Se concluyo entonces que el dominio público si es un derecho de

concepción y que tiene características diferentes a la propiedad privada,
y los cual fue llamado por HAURIOU como propiedad administrativa.

El carácter especial del dominio público se sale a relucir cuando

observamos que estos bienes son inalienables, imprescriptibles e
inembargables y además los bienes de dominio público están sometidos
a un régimen jurídico de carácter administrativo, esencialmente diferente
al régimen de propiedad privada y cuya competencia le corresponde a la
jurisdicción contencioso-administrativa.

c. El dominio privado del Estado: De los análisis anteriores, resulta que la

noción de dominio privado del Estado se refiere, por exclusión, de la del
dominio público. Es decir, que el dominio privado del Estado está
compuesto por todos aquellos bienes que pertenecen a las personas
públicas y que no reúnen las condiciones para hacer parte del dominio
público. Lógicamente también está excluido del territorio, en medida en
que él pertenece al Estado, pero solo a titulo de dominio eminente.

La característica peculiar del dominio privado consiste en que la

propiedad que ejercen las personas públicas del sobre él, es parecida a
la propiedad de los particulares sobre sus propios bienes.

Se considera que el régimen que regules este domino privado se el de

propiedad particular, es decir, al régimen jurídico de derecho privado, y
que, por lo mismo, la competencia que le corresponde resolver
controversias es a la jurisdicción común.

El patrimonio público en Colombia.

Clases de bienes. De acuerdo con los conceptos básicos podemos llegar a la

conclusión que en Colombia existen tres clases de bienes: el territorio, los
bienes de uso público y los bienes fiscales.
1. El territorio.

a. Fundamento legal: El artículo 102 de la constitución política establece

que “el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte,
pertenecen a la nación”.

b. Noción: toda la interpretación que pueda tener este término es

aquella contenida en los artículos 101 y 102 de la constitución
política, según lo cual el territorio está conformado por un territorio
continental, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la
plataforma continental, el espectro electromagnético, la zona
económica exclusiva, el segmento de la órbita geoestacionaria y el
espacio en donde actúa, junto con el archipiélago de San Andrés,
providencia y santa Catalina, la isla de Malpelo y demás islas, islotes
cayos, morros y bancos que le pertenecen.

c. Régimen jurídico: El dominio que le entrega el artículo 101 de la

constitución política al estado, es el ya estudiado dominio eminente,
el cual, como lo advertimos en su oportunidad, no es un derecho de
propiedad, es decir, no es un dominio de contenido económico, sino
más bien de contenido político.

El régimen que más que todo establece las normas de manejo y

control del territorio, son las normas internacionales celebradas por el
Estado, ósea, en general las normas de derecho internacional y a
medida que se juegue con los intereses de otros Estados y a veces
de la comunidad internacional.

En lo interno el dominio eminente también se manifiesta en normas

constitucionales y legales que reglamentan el ejercicio de ese poder
por el Estado y que constituyen obviamente, un régimen de derecho
público.

A parte de los artículos 101 y 102 de la constitución política, tambien

existen una cantidad de normas que se encargan de tratar el tema,
 tales como: artículos 34, 82, 58 y 59 de la carta, el art 4° del decreto
2811 de 1974 del régimen ambiental, las leyes agrarias y rurales 160
de 1994, 812 de 2003, 9° de 1989 y 288 de 1997.

2. Los bienes de uso público.

A. El fundamento legal: la existencia de esta clase de bienes la

encontramos consagrada en el artículo 674 del código civil que
prescribe “se llaman bienes de la unión, aquellos cuyo domino
pertenecen a la república. Si además su uso pertenece a todos los
habitantes de un territorio como el de las calles, plazas, puentes y
caminos, se llaman bienes de la unión de uso público o bienes
públicos del territorio”.

B. Noción: según lo que se desprende de la definición contemplada por

el código civil, los bienes de uso público son aquellos cuyo uso
pertenece a todos los habitantes de un territorio, es decir, aquellos
cuya utilización está abierta al público. Y además es necesario que
pertenezcan a una persona pública. A este respecto, existen dudas
sobre si la propiedad de estos bienes pertenece exclusivamente al
Estado propiamente dicho o si además, pueden pertenecer a otras
personas públicas.

C. Principales bienes de uso público: como ya se ha dicho, para que un

bien pueda ser caracterizado como de uso público se debe tener
claridad, que este debe pertenecer a una persona pública y que este
destinado al interés de la colectividad.

Se dice que los bienes de uso público con alguna discusión, pueden
ser naturales o artificiales, según que sean creación de la naturaleza
o creación del hombre. Ejemplo: los ríos, las aguas marinas y el
espacio aéreo son ejemplos de bienes naturales, y los hechos por el
hombre son las carreteras, los puentes y calles.
 Pero no siempre son bienes de uso público, ya que no todos
pertenecen a una persona pública, por ejemplo cuando una calle fue
levantada pero se encuentra en propiedad privada, entonces esta no
es un bien de uso público natural.

Sin embargo, esta clasificación es relativa, ya que existen bienes de

uso público con Una afectación al uso público, por ejemplo las playas
son de uso público pero estas por medio de un permiso se pueden
convertir en playas privadas.

También existe el fenómeno de la desafectación, donde el estado le

puede quitar el carácter de uso público a un bien cuando lo vea
necesario, por ejemplo se la quita a una vía que ya no está en
funcionamiento a causa de la construcción de una nueva.

A continuación se enumeraran los bienes de uso público, los cuales

la legislación colombiana ha reconocido como de este tipo.

a. Las calles, plazas, puentes y caminos (C.C art. 674), con la

excepción de las carretera y caminos construidos a expensas de
personas particulares, en tierras que les pertenecen (C.C art.
676).

b. Los ríos y todas las aguas que corren por los cauces naturales,
exceptuando las vertientes que nacen y mueren dentro de una
misma heredad (C.C art. 677).

c. Los recursos naturales enumerados en el literal a) del artículo 3°

del decreto 2811 de 1974 (código nacional de recursos
renovables y de protección al medio ambiente).

d. Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas

(decreto-ley 2324 de 1984, art. 166).

D. Régimen jurídico: los bienes de uso público están indudablemente

sometidos a un régimen de derecho público, pues ya sabemos que
no existe ninguna rama jurídica completamente pura y autónoma. Es
así como ese régimen presenta aspectos de derecho privado. Por
ejemplo, en materia de modos de adquirir el dominio, las personas
 públicas con frecuencia adquieren bienes de uso público con modos
muy especiales, como es el caso de la expropiación; sin embargo,
también pueden adquirirlos por los modos que establece el código
civil, como la compraventa.

Pero también se debe tener en cuenta que estos bienes tienen una
reglamentación muy diferente a la de los particulares, cuando nos
referimos al ámbito de su utilización. Por ejemplo los recursos
naturales, pero si no existe reglamentación específica para alguna
clase de bienes su régimen jurídico s caracteriza por estar fuera del
comercio y ser, por tanto, inalienables, inembargables e
imprescriptibles como expresamente lo dispone el art. 63 de la
constitución política.

3. Los bienes fiscales:

A. Fundamento legal: es también el código civil que consagra estos

bienes, pues en el artículo 674 manifiesta que “los bienes de la unión
cuyo uso no pertenecen generalmente a los habitantes, se llaman
bienes de la unión o bienes fiscales”.

B. Noción: según podemos comprobarlo con la norma transcrita, los

bienes fiscales se definen por exclusión de los bienes de uso público.
Es decir, que si como ya quedo dicho entonces los fiscales son
aquellos que le pertenecen a personas públicas pero que cuyo uso
no es general para los habitantes. Ósea, que son aquellos que no
tienen el carácter de bienes de uso público.

Estos bienes componen el ya nombrado dominio privado del Estado.

C. Principales bienes fiscales: El artículo 4° del código fiscal nacional

(ley 110 de 1912), haciendo referencia a la constitución de 1886,
enumera los principales bienes fiscales.
 a. Los que tienen ese carácter, es decir los que no son de uso
publico, tales como: fincas, bienes rentas, valores ,derechos que
pertenecen a la unión; los baldíos, minas y salinas que
pertenecen y cuyo dominio recobra la nación.

b. las minas de cobre.

c. Minas de carbón, azufre, hierro y petróleo.

d. Depósitos de guamo descubiertos en terrenos baldíos.

D. Régimen jurídico: por ser un dominio parecido al de la propiedad

privada, este se manejara por los reglamentos de derecho privado.

Como ya se nombro que los bienes de uso público no se regían por

un régimen unificado, de igual manera los bienes fiscales no lo
tienen. Es así, como encontramos un código fiscal que establece
algunas normas generales, su contenido ha venido siendo derogado
progresivamente en virtud de reglamentaciones especiales para
diferentes clases especificas de bienes fiscales. En ese sentido
encontramos:

- La ley 685 de 2001, código de minas

- Normas de adquisición y disposición de bienes inmuebles, ley 9°

de 1989

- Normas de la contraloría general de la república.

- Decreto 111de 1996, el estatuto orgánico para el manejo del

tesoro nacional.

- 200 de 1936, de terrenos baldíos.

Lo anterior quiere decir que en Colombia la distinción entre bienes

de uso público y bienes fiscales tiene una importancia más que todo
conceptual y no en cuanto al régimen jurídico que se aplica a cada
una de estas categorías, ya que desde el punto de vista de ese
 régimen la clasificación de los bienes que conforman el patrimonio
público sería muy detallada, pues tendría que cada una de las clases
de bienes tener su propio régimen.

MARCO LEGAL

LEGISLACIÓN NACIONAL

Al punto conviene toda la historiografía de nuestro derecho civil

claramente se encuentra cuando en el Título III del Libro II, artículos
674 siguientes del Código Civil, se consignan los denominados
"bienes de la unión" expresión que equivale a "bienes de la
República".

Enseña que los bienes de la unión, son los que pertenecen a la

República, pero que cuando su uso es público también se llaman
bienes públicos del territorio, en tanto que si el uso no pertenece por
lo general a todos los habitantes, se denominan bienes fiscales.
Reconoce, pues, como integrantes del patrimonio público dos clases
de bienes: los que son de uso común a todos los habitantes, "no
susceptibles de propiedad privada, y que quedan fuera del comercio”.

Pertenecen al Derecho común, porque están sometidos a reglas de

particulares, de las cuales algunas se encuentran en el Código Civil".
Esta expresión sugiere que habrá un titular distinto de los particulares
y que habrá una reglamentación por fuera del Código Civil; y los que
forman "el patrimonio del Estado" a la manera de los bienes
particulares y que por tanto están sometidos al derecho común (Art.
2517 del C.C.), salvo excepciones particulares. Agrega una tercera
categoría de bienes que no son de uso público y tampoco fiscales y
cita como ejemplo las minas, los terrenos baldíos y cierta clase de
salinas, bienes que pertenecen a la República, pero que son
adjudicables según lo establezca la ley. Entenderíase entonces que el
Estado tiene dos formas de relación con los bienes de la República,
una cuando es titular patrimonial a la manera del Código Civil y otra
cuando está frente a los bienes de uso público o territoriales,
de los cuales no puede no existir doliente o responsable. De ahí que
respecto de estos bienes, se legitime el Estado o los particulares para
impetrar su defensa, en tanto que para los otros, la relación jurídica
concreta indica que su
titular es el encargado de su vigilancia y control. En fin, precisa que
hay tres clases de "bienes del Estado", los de uso público o común,
los fiscales o patrimoniales y los adjudicables. Los primeros a
disposición de todos los habitantes respetando su uso reglamentado,
los segundos, patrimonio exclusivo del Estado y los terceros a
disposición del Estado según la ley, teniendo en cuenta que además
de la República existen otras personas jurídicas o entidades políticas
como los departamentos y los municipios que también tienen bienes
fiscales. Advierte el autor en cita, que con sus reflexiones y
precisiones da "una ligera idea sobre una materia que es asunto de
derecho público interno" en cuanto indica el uso que puede darse a
dichos bienes, anotamos nosotros que hoy, el tema trasciende las
fronteras y también atañe al "derecho público internacional” Por el
interés histórico y a modo de ejemplo citemos el comentario que hace
el doctor Vélez al Art. 677 del C.C. que trata de las aguas y ríos que
corren por la Unión especialmente en las de uso público: "En todas las
legislaciones, desde la romana hasta las actuales, no sólo los ríos sino
todas las aguas que corren por cauces naturales, son bienes de uso
público, o sea, bienes cuya propiedad pertenece al Estado, y cuyo uso
es de los habitantes. Según la Ley 6, título 28, Partida 3, -los ríos et
los puertos, et los caminos públicos pertenecen a todos los hombres
comunalmente, en tal manera que también pueden usar de los que
son de otra tierra extraña, como los que moran et viven en aquella
tierra do son". Agrega el comentarista que estos son bienes
destinados al beneficio común de la humanidad, que los ríos pueden
ser vías públicas sometidos a disposiciones especiales de lo cual
resulta que si hoy se permite cierta manera de uso, "mañana puede
el legislador variar esta, sin que nadie tenga derechos adquiridos qué
alegar", y que las únicas servidumbres por uso de aguas públicas se
constituyen en favor del Estado y no a favor de particulares.

La única situación en que se colocan los Bienes Fiscales en posición

de uso público, es cuando se les ha dado una afectación o destinación
de interés público-colectivo, donde el uso es para todos los habitantes
de un territorio, adquiriendo por lo tanto la calidad o carácter de Bien
de Uso Público, a pesar de estar bajo el dominio o formar parte del
patrimonio de una entidad pública determinada, como por ejemplo,
declarar al bien inmueble monumento nacional, o destinarlo a obra de
interés público.

En este mismo sentido, es de resaltar que el espíritu del literal e) del

artículo 376 del Acuerdo 18 de 1989, no fue otro que el de recoger los
bienes de propiedad de entidades de derecho público que tengan una
afectación o destinación de uso público o colectivo, como por ejemplo
las pistas de un aeropuerto, un centro de salud, una estación de
policía, una Terminal de transporte, una escuela, etc.

Más claro no puede ser, cuando el mismo Código de Policía Distrital

nos da la razón al guardar silencio frente al procedimiento para
restituir los Bienes Fiscales o de propiedad de entidades de derecho
público, ocupados o invadidos por vías de hecho, pronunciándose
única y exclusivamente sobre el procedimiento para restituir los de
Uso Público y la excepción de los Bienes Fiscales, en los que se haya
declarado la caducidad del contrato de arrendamiento; pues el sentir
del legislador al plasmar en el literal e) del artículo 376 del Acuerdo
1989, " restituir los bienes de uso publico o de propiedad de
entidades de derecho público" no fue otro, que el de cobijar aquellos
bienes de uso colectivo o común que no están incluidos dentro del
Espacio Público, que se encuentran bajo el dominio de determinadas
entidades de derecho público, como por ejemplo, un aeropuerto, una
escuela, un centro de salud, del orden público, lo cual no se puede
confundir con los Bienes Inmuebles - Fiscales - de propiedad de un
ente público, que hacen parte del patrimonio de los mismos, para sus
propios fines, distintos al uso público general.

LA CONSTITUCIÓN DE 1991

Como ya se dijo, el constituyente de 1991 no trató el tema de modo

directo. En cambio, con ocasión de la fijación de las funciones del
Procurador General de la Nación, en el art. 277 Nº 7 dijo: “Intervenir
en los procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas,
cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio
público, o de los derechos y garantías fundamentales.”

Así mismo y en sentido lato, la Carta alude al concepto de patrimonio

cuando habla del patrimonio cultural, ecológico y arqueológico de la
Nación.

La Constitución de 1991, al asumir el tratamiento de la materia

relacionada con los Bienes de Uso Público, básicamente se refirió a
ellos en las disposiciones siguientes:

Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman

parte, pertenecen a la nación.
El artículo 63 consigna: “los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales, de grupos étnicos, las tierras de
resguardos, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la ley, son inalienables imprescriptibles e
inembargables”.

Adicionalmente el artículo 306 reza: “dos o mas departamentos

podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación con
personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, su objeto principal
será el desarrollo económico y social del respectivo territorio”.

Como puede verse, la teoría del patrimonio público esta por

desentrañarse, y por sistematizarse, a partir de la Constitución y de
las leyes. Basta con destacar la ausencia de desarrollo constitucional
en el caso las regiones administrativas llamadas a ostentar
autonomía y patrimonio propio dentro del marco establecido por la
Constitución.

DOCTRINA DE LAS CORTES Y LOS ÓRGANOS DE CONTROL

Conciente de su importante misión constitucional, la Procuraduría

General de la Nación adelanta estudios sobre la protección del
patrimonio público así como su intervención para la defensa del
mismo en procesos judiciales, arbitrales y actuaciones
administrativas. En asocio con el Banco Interamericano de Desarrollo
e importantes investigadores, se ha publicado un estudio en el cual se
aplica el interés, entre otros temas, al establecimiento de la noción de
patrimonio 4 público .Se afirma que constituye un "valor
constitucional" cuya defensa atribuye la Constitución al Ministerio
Público, y que la Constitución no recoge definición alguna, que
tampoco la ley ha precisado su alcance para el ejercicio de la
intervención de la Procuraduría. Recuerda que la Ley 610 de 2000,
aplicable restrictivamente al campo de la responsabilidad fiscal,
asimila el patrimonio público al conjunto de los bienes, recursos e
intereses patrimoniales del Estado. Se indica que esta noción de
patrimonio público es estrecha y que no corresponde al nuevo espíritu
constitucional.

Al considerar el artículo 277 numeral 7 de la C.P. encuentra que

superó el horizonte limitado del legislador en la Ley 610 y del
constituyente de 1886 y que en rigor al Ministerio Público se le asigna
la defensa de los intereses de la Nación y con ello la de los bienes de
la Nación, entendida ésta como persona jurídica de derecho público. A
este propósito evoca doctrina de la Corte Constitucional consignada
en múltiples sentencias y particularmente en la sentencia C-743 de
1998 y C-479 de 1995. Así mismo la Ley 4 de 1990, que disponía
como función del Procurador General de la Nación la de "defender los
bienes e intereses de la Nación".

Dijo la Corte Constitucional en sentencia C- 479 de 1995, que la

Constitución Política vigente consagra una noción más amplia y
comprensiva de la acepción patrimonio público y lo consignó de este
modo. "Por patrimonio público, en sentido amplio se entiende aquello
que está destinado, de una u otra manera a la comunidad y que está
integrado por los bienes y servicios que a ella se le deben como
sujeto de derechos".

Y en la sentencia C-743 de 1998 se expresó así: "En cuanto concierne

a esta función (art. 277 No. 7 de la C.P.) es también pertinente señalar
que la Constitución de 1886 asignaba al Ministerio Público la -defensa
de los intereses- de la Nación. Así lo preveía su art. 143, según el cual
correspondía -a los funcionarios del Ministerio Público defender los
intereses de la Nación-. esta función fue cualitativamente modificada
por la Constitución de 1991. En efecto, el constituyente de 1991 al
incluirla en un nuevo texto, la dotó de mayor entidad, dada la
significativa riqueza axiológica que le agregó, en el que corresponde
al actual numeral 7 del Art. 277 de la Carta..." La jurisprudencia del
Consejo de Estado, suscitada con ocasión de las Acciones Populares
ha dado lugar a precisa contribución en la materia cuando se trata de
defender el patrimonio público, por desvíos administrativos
ocasionados por corrupción. Ha entendido la Corporación que en la
noción de patrimonio público se incluyen los bienes, derechos,
intereses, y obligaciones del Estado, lo cual involucra
responsabilidades y deberes. Entiende por patrimonio público la
totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es
propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones
conforme a la legislación positiva, su protección busca que los
recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y
responsable, conforme lo disponen las normas presupuéstales. La
regulación legal de la defensa del patrimonio, tiene una finalidad
garantista que asegura la protección normativa de los intereses
colectivos, en consecuencia toda la actividad pública está sometida a
dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos
colectivos podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la Acción
Popular. Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la
buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público,
enmarcan el principio de moralidad administrativa, ámbito dentro del
cual se debe estudiar el caso concreto".

Advierte el lector, que esta concepción ofrece inicialmente una

aparente contradicción, pues literalmente restringe el patrimonio
público a aquello de que es propietario el Estado, pero adelante,
sugiere dos patrimonios públicos: el restringido del Estado y el público
en cuya defensa se legitima el ciudadano común y corriente.
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
(S.G.P.):

Creado por la Ley 715 de 2001 para reemplazar el anterior situado

fiscal contenido en la Ley 60 de 1993. Está constituido por los montos
que la nación transfiere a las entidades territoriales, para la
financiación de los servicios especificados en la misma y que son de
competencia de los entes; tales servicios son:

1. Una participación con destinación específica para educación,

correspondiente al 58.5%,
2. Una participación con destinación específica para salud,
correspondiente al 24.5 %, y
3. Una participación de propósito general que incluye los recursos
para agua potable y saneamiento básico correspondiente al 17.0 %.

Resguardos Indígenas.

En tanto no sean constituidas las entidades territoriales indígenas,

serán beneficiarios del Sistema General de Participaciones los
resguardos indígenas legalmente constituidos y reportados por el
Ministerio del Interior al Departamento Nacional de Estadísticas,
DANE, y al Departamento Nacional de Planeación en el año
inmediatamente anterior a la vigencia para la cual se programan los
recursos.

Distribución y administración de los recursos para resguardos

indígenas.

Los recursos para los resguardos indígenas se distribuirán en

proporción a la participación de la población de la entidad o resguardo
indígena, en el total de población indígena reportada por el Incora al
DANE.

Los recursos asignados a los resguardos indígenas, serán

administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo
indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los
recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a
la población indígena que comprenda. Sin embargo deberán
manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades
territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre
la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de
diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los recursos
en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará antes del 20
de enero al Ministerio del Interior.

Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales

Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán directamente la
transferencia.

Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas

deberán destinarse a satisfacer las necesidades básicas de salud
incluyendo la afiliación al Régimen Subsidiado, educación preescolar,
básica primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo
agropecuario de la población indígena. En todo caso, siempre que la
Nación realice inversiones en beneficio de la población indígena de
dichos resguardos, las autoridades indígenas dispondrán parte de
estos recursos para cofinanciar dichos proyectos.

Las secretarías departamentales de planeación, o quien haga sus

veces, deberá desarrollar programas de capacitación, asesoría y
asistencia técnica a los resguardos indígenas y autoridades
municipales, para la adecuada programación y uso de los recursos.

La participación asignada a los resguardos indígenas se recibirá sin

perjuicio de los recursos que los departamentos, distritos o municipios
les asignen en razón de la población atendida y por atender en
condiciones de eficiencia y de equidad en el caso de la educación de
conformidad con el artículo 16 de esta ley, y el capítulo III del Título III
en el caso de salud.

Procedimiento de programación y distribución de los recursos

del Sistema General de Participaciones.

La programación y distribución de los recursos del Sistema General de

Participaciones se realizará así:

* El Ministerio de Hacienda y Crédito Público calculará los montos

totales correspondientes a la vigencia siguiente del Sistema General
de Participaciones, de que tratan los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política, y comunicará al Departamento Nacional de
Planeación, el monto estimado que se incluirá en el proyecto de ley
anual de presupuesto antes de su presentación.

* Con fundamento en el monto proyectado para el presupuesto, el

Departamento Nacional de Planeación realizará la distribución inicial
del Sistema General de Participaciones de acuerdo con los criterios
previstos en esta Ley, la cual deberá ser aprobada por el Conpes para
la Política Social.

Ajuste del monto apropiado.

Cuando la Nación constate que una entidad territorial recibió más

recursos de los que le correspondería de conformidad con la presente
ley, debido a deficiencias de la información, su participación deberá
reducirse hasta el monto que efectivamente le corresponda. Cuando
esta circunstancia se presente, los recursos girados en exceso se
deducirán de la asignación del año siguiente.

Cuando en una vigencia fiscal del período de transición previsto en el

parágrafo segundo del artículo 357 de la Constitución, la inflación
causada certificada por el DANE sea superior a la inflación con la cual
se programó el presupuesto general de la Nación, el Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
presentará al Congreso de la República la correspondiente ley para
asignar los recursos adicionales, en la vigencia fiscal subsiguiente. Por
el contrario, si la inflación con la cual se programó el presupuesto
general de la Nación es inferior a la causada, se dispondrá la
reducción respectiva.

Participación de los nuevos municipios en el Sistema General

de Participaciones.

Los municipios creados durante la vigencia fiscal en curso tendrán

derecho a participar en el Sistema General de Participaciones de
acuerdo con las siguientes reglas:

* Si el municipio ha sido segregado del territorio de otro, el valor de la

participación del municipio del cual se segregó que se encuentre
pendiente de giro para el mes subsiguiente a la fecha en la cual se
haya recibido en el Departamento Nacional de Planeación la
comunicación del Gobernador del Departamento respectivo sobre su
creación, se distribuirá entre los dos municipios en proporción a la
población de cada uno de ellos.

* Si el municipio ha sido segregado del territorio de dos o más

municipios, se procederá en la misma forma señalada en el numeral
precedente, pero el valor que se distribuirá será la suma de los
valores pendientes de giro del mes subsiguiente de los municipios de
los cuales se haya segregado el nuevo municipio.

Se entiende que no hay lugar a participación por concepto del mes

correspondiente, cuando la comunicación del Gobernador del
Departamento sea recibida una vez iniciado dicho mes.
Cuando una de las divisiones departamentales a que hace referencia
el artículo 21 del Decreto 2274 de 1991 sea erigida como municipio,
participará en el Sistema General de participaciones en la vigencia
fiscal siguiente a la cual se erigió, siempre y cuando dicha situación
se comunique al Departamento Nacional de Planeación con
anterioridad a la aprobación del Documento Conpes que establece la
distribución del Sistema General de Participaciones, para la respectiva
vigencia.

Durante el año en el cual se crea el nuevo municipio, el departamento

donde se encuentra ubicado apropiará los recursos necesarios para
cubrir los gastos mínimos de funcionamiento e inversión, hasta tanto
este nuevo municipio reciba los recursos provenientes de su
participación en el Sistema General de Participaciones.

Seguimiento y control fiscal de los recursos del Sistema

General de Participaciones.

Para efectos de garantizar la eficiente gestión de las entidades

territoriales en la administración de los recursos del Sistema General
de Participaciones, sin perjuicio de las actividades de control fiscal en
los términos señalados en otras normas y demás controles
establecidos por las disposiciones legales, los departamentos,
distritos y municipios, al elaborar el Plan Operativo Anual de
Inversiones y el Presupuesto, programarán los recursos recibidos del
Sistema General de Participaciones, cumpliendo con la destinación
específica establecida para ellos y articulándolos con las estrategias,
objetivos y metas de su plan de desarrollo. En dichos documentos,
incluirán indicadores de resultados que permitan medir el impacto de
las inversiones realizadas con estos.

Los municipios prepararán un informe anual sobre la ejecución de los

recursos del Sistema General de Participaciones, así como el Plan de
Operativo Anual, del Presupuesto y sus modificaciones. Esta
información será enviada, a la Secretaría Departamental de
Planeación o quien haga sus veces, para que dicha entidad realice el
seguimiento y la evaluación respectivo.

Las Secretarías de Planeación Departamental o quienes hagan sus

veces, cuando detecten una presunta irregularidad en el manejo de
los recursos administrados por los municipios, deberán informar a los
organismos de control, para que dichas entidades realicen las
investigaciones correspondientes. Si dichas irregularidades no son
denunciadas, los funcionarios departamentales competentes serán
solidariamente responsables con las autoridades municipales.

Una vez informados los organismos de control, estos deberán iniciar

la indagación preliminar en un plazo máximo de 15 días. La omisión
de lo dispuesto en este numeral será causal de mala conducta.
Cuando por razón de una de estas denuncias se origine una sentencia
judicial de carácter penal, por el tipo penal que sancione la pérdida,
desviación de los recursos, uso indebido de estos o hechos similares,
y la Contraloría General de la República, la contraloría departamental
o municipal exoneró de responsabilidad fiscal a los administradores
de los recursos, los funcionarios que adelantaron la investigación u
ordenaron su archivo serán fiscalmente responsables de forma
solidaria por el detrimento o desviación que dio origen a la sentencia,
sin perjuicio de las sanciones penales o disciplinarias a que haya
lugar. En este caso, la caducidad de las acciones se empezará a
contar desde la ejecutoria de la sentencia.

Cuando se inicie un proceso penal por alguno de los hechos señalados

en el inciso anterior, la contraloría competente podrá suspender el
proceso de responsabilidad fiscal hasta que se decida el proceso
penal. La suspensión del proceso por esa circunstancia suspenderá el
término de caducidad del proceso de responsabilidad fiscal.

El control, seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del

Sistema General de Participaciones es responsabilidad de la
Contraloría General de la Nación. Para tal fin establecerá con las
contralorías territoriales un sistema de vigilancia especial de estos
recursos.

Prohibición de la Unidad de caja.

Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad

de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración
deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad
y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional,
estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra
clase de disposición financiera.

Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de

participaciones que se generen una vez entregados a la entidad
territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron
transferidos. En el caso de la participación para educación se
invertirán en mejoramiento de la calidad.

Sanciones.

Incurren en falta disciplinaria gravísima los servidores públicos que

desvíen, retarden u obstaculicen el uso de los recursos del Sistema
General de Participaciones para los fines establecidos en la presente
ley o el pago de los servicios financiados con éstos. Dichos servidores
serán objeto de las sanciones disciplinarias correspondientes, sin
perjuicio de las demás sanciones previstas por la Ley penal.

Igualmente, sin perjuicio de las acciones penales, será causal de mala

conducta que la información remitida por las entidades territoriales
para la distribución de los recursos del Sistema General de
Participaciones sea sobrestimada o enviada en forma incorrecta,
induciendo a error en la asignación de los recursos. Por ello, los
documentos remitidos por cada entidad territorial deberán ser
firmados por el representante legal garantizando que la información
es correcta, de esta forma dicha información constituye un
documento público con las implicaciones legales que de allí se
derivan.

Gravámenes a los recursos del Sistema General de

Participaciones.

En ningún caso podrán establecer tasas, contribuciones o porcentajes

de asignación a favor de las contralorías territoriales, para cubrir los
costos del control fiscal, sobre el monto de los recursos del Sistema
General de Participaciones.

Los recursos transferidos a las entidades territoriales por concepto del

Sistema General de Participaciones y los gastos que realicen las
entidades territoriales con ellos, están exentos para dichas entidades
del Gravamen a las transacciones financieras.

Las contralorías de las antiguas comisarías no podrán financiarse con

recursos de transferencias. Su funcionamiento sólo podrá ser
financiado con ingresos corrientes de libre destinación del
Departamento dentro de los límites de la Ley 617 de 2000 menos un
punto porcentual.

EL PRESUPUESTO

ART.346 C.P

El presupuesto del estado es un acto de la autoridad soberana , por el

cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan loos
gastos públicos, para un periodo determinado.

EL PRESUPUESTO DE RENTAS
Debe contener la estimación de los ingresos corrientes, las
contribuciones parafiscales, los recursos de capital, los ingresos de los
establecimientos públicos.

EL PRESUPUESTO DE GASTOS OLEY DE APROPIACIONES

Debe incluir las asignaciones para:

*la rama judicial

*la rama legislativa
*la fiscalía general de la nación
*la procuraduría general de la nación
*la defensoría del pueblo
*la contraloría general de la republica
*el consejo electoral
*la registraduría nacional del estado civil
*los ministerios
*los departamentos administrativos
*los establecimientos públicos y la policía nacional
*GASTO PÚBLICO SOCIAL

El gobierno nacional elabora este presupuesto para periodos anuales,

lo presenta al congreso para que este lo apruebe y, luego, el gobieno
lo sanciona y lo promulga.

LOS INGRESOS DEL ESTADO

Para cumplir sus fines, el estado a de ejercer funciones y prestar

servicios, que deben redundar en beneficio de la comunidad y sus
miembros. El ejercicio de estas funciones y la prestación de los
servicios requeridos por la comunidad solo pueden llevarse a cabo
haciendo uso de los bienes y de los recursos humanos, los cuales
deben ser costeados por los miembros de la respectiva comunidad
mediante una contribución señalada por el estado, o bien mediante
ingresos provenientes de la explotación de los bienes pertenecientes
a la colectividad del estado, o bien obtenidos mediante operaciones
de crédito.

CLASES DE INGRESOS

TRIBUTARIOS
Es una prestación económica sin contrapartida alguna de carácter
directo, que se impone a las personas como una necesidad para
contribuir al funcionamiento de los gastos e inversiones y debe
hacerse “dentro de los conceptos de justicia y equidad”
NO TRIBUTARIOS

Son las tasas, multas, contribuciones, las rentas contractuales, los

productos de los bienes y las participaciones que se reciban de las
explotaciones de las mismas.

LAS CONTRIBUCIONES E IMPUESTOS PARAFISCALES

Son aquellos recursos públicos creados por la ley ,originados en pagos

obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se
presten o de mantener la participación de los beneficios que se
proporcionen.

Art. 356 EL SITUADO FISCAL

Es la suma correspondiente al porcentaje de los ingresos corrientes

de la Nación, que debe ser cedida a los departamentos, al distrito
capital, a los distritos especiales de Cartagena, santa marta y
Barranquilla. Se distribuye el 15 % del situado fiscal por partes
iguales a las entidades mencionadas.

Por situado fiscal se deben destinar los ingresos de la nación o

financiar:
• educación preescolar, primaria , secundaria y media
• la salud en los niveles que la ley señale con especial atención a
los niños.

ART. 361 DESTINACIÓN

Se denomina destinación a la transferencia de ingresos corrientes de

la nación a los municipios para satisfacer necesidades básicas
insatisfechas. Ejemplo: por destinación del fondo nacional de regalías

BIBLIOGRAFÍA
• Derecho administrativo – Libardo Rodríguez

• Constitución, Democracia y Formación Cívica- Mario Jiménez

• Constitución Política de Colombia.}

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