Cuaderno de La G.C. #49

CUADERNOS DE LA GUARDIA CIVIL
REVISTA DE SEGURIDAD PBLICA

3 POCA
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CONSEJO EDITORIAL
Santiago Garca Martn, Gabinete Tcnico de la

Guardia Civil
Francisco Javier Ara Callizo, General de Divisin,

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de Educacin a Distancia
Carlos Echeverra Jess, Universidad Nacional de
Educacin a Distancia
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Arturo Ribagorda Garnacho, Universidad Carlos III
Daniel Sans-Rubert Pascual, Universidad de Santiago de Compostela
Santiago Garca Martn, Teniente Coronel, Gabinete
Tcnico Guardia Civil
Jos Mara Blanco Navarro, Director del Centro de
Anlisis y Prospectiva
REDACTOR JEFE:
Jos Mara Blanco Navarro, Gabinete Tcnico de la
Guardia Civil
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Guardia Civil
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Centro de Anlisis y Prospectiva de la Guardia Civil
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28003 MADRID
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ISSN: 2341-3263
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CONSEJO DE REDACCIN
Francisco Javier Ara Callizo, Gabinete Tcnico de
la Guardia Civil
Fanny Castro-Rial Garrone, Instituto Universitario
de Investigacin sobre Seguridad Interior
Francisco Javier Alvaredo Daz, Jefatura de Enseanza de la Guardia Civil
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de la Guardia Civil
Jos Duque Quicios, Secretara Permanente para la
Clasificacin y Evaluacin de la Guardia Civil
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Fernando Cubillo Santos, Oficina de Relaciones Informativas y Sociales de la Guardia Civil
Manuel Lpez Silvelo, Estado Mayor de la Guardia
Civil
Rafael Morales Morales, Agrupacin de Trfico de
la Guardia Civil
Fernando Moure Coln, Centro Universitario de la
Guardia Civil
Jos Joaqun Daz Garca, Subdireccin General de
Apoyo de la Guardia Civil
Ivn Hormigos Martnez, Academia de Oficiales de
la Guardia Civil
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Guardia Civil
La Direccin General de la Guardia Civil no se responsabiliza de las opiniones contenidas en los artculos
A lo largo de los aos, la Guardia Civil ha venido haciendo una gran labor divulgativa con la publicacin de la Revista de Estudios Histricos, lo que ha contribuido a la
comprensin de su carcter, su tiempo, sus actividades y funciones.
Desde 1989 este esfuerzo en difusin de cultura de seguridad ha desembocado en
la elaboracin de los "Cuadernos de la Guardia Civil".
Se trata de una publicacin acadmico profesional, de contenidos originales y periodicidad semestral, con contenidos relevantes sobre seguridad nacional, seguridad
pblica, tcnica policial, riesgos y amenazas, en todas sus dimensiones (histrica,
jurdica, estratgica, tctica, etc.). Los gneros documentales admitidos son los artculos de investigacin, los artculos profesionales, y la resea de libros. Los destinatarios son expertos en seguridad, acadmicos y profesionales, tanto del sector pblico y
privado, estudiantes, as como cualquier ciudadano interesado en la materia.
Cuadernos de la Guardia Civil est abierta a cualquier autor, a cuyos efectos se
establecen dos periodos para la recepcin de artculos: el 1 de mayo y el 1 de noviembre. El primer nmero de cada ao se publica durante el mes de enero, y el segundo
durante el mes de julio. Se pueden publicar adicionalmente nmeros especiales o
suplementos. Los artculos propuestos sern enviados respetando las normas de publicacin que figuran al final del nmero. Las propuestas se pueden enviar en formato
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La evaluacin y seleccin de los artculos se realiza previa evaluacin mediante un
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ingls o francs.
La Revista Cuadernos de la Guardia Civil se compromete a mantener altos estndares ticos, y especialmente el "Code of conduct and best practices guidelines for
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NDICE
DOSSIER: CIBERSEGURIDAD
CIBERSEGURIDAD; RESPUESTA GLOBAL A LAS AMENAZAS
CIBERNTICAS DEL s.XXI 6
Luis Fernando Hernndez Garca
HACKTIVISMO
Jose Luis Mayorga Martn
37
PANOPTICON DIGITAL
Centro De Anlisis y Prospectiva. Guardia Civil
55
ARTCULOS
LA GESTIN DE LA I+D+i EN LA GUARDIA CIVIL
Miguel Caellas Vicens
LA ESTRUCTURA DE SEGURIDAD PBLICA DURANTE LA SEGUNDA
REPBLICA (1931-1936)
Jess Narciso Nez Calvo
76
95
A VECES LA VOZ DICE MS QUE LAS PALABRAS

Jos Manuel Petisco Rodrguez y Rafael Manuel Lpez Prez
122
LA MUJER EXTRANJERA EN ESPAA Y LA VIOLENCIA DE GNERO

Francisco Miguel Rodrguez Rodrguez
142
LA RESPUESTA POLTICA A LOS TRGICOS SUCESOS DE LAMPEDUSA

Francisco Javier Vlez Alcalde
164
RESEA DE LIBROS
LA AMENAZA TERRORISTA HACIA LA TERCERA GUERRA MUNDIAL?
ngel Garca-Fraile Gascn
186
INTELIGENCIA Y ANLISIS RETROSPECTIVO. LECCIONES DE HISTORIA Y

LECTURAS RECOMENDADAS
189
Diego Navarro Bonilla
LA SEAL Y EL RUIDO
Nate Silver
191
DATOS SOBRE LOS AUTORES DE ESTE VOLUMEN POR ORDEN

ALFABTICO
194
NORMAS PARA LOS AUTORES
196
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIN SOBRE SEGURIDAD

INTERIOR
198
CIBERSEGURIDAD; RESPUESTA GLOBAL A LAS AMENAZAS

CIBERNTICAS DEL s.XXI
LAS CIBERAMENAZAS, UN NUEVO RETO PARA LA JEFATURA DE
INFORMACIN DE LA GUARDIA CIVIL
LUIS FERNANDO HERNNDEZ GARCA

RESUMEN
Las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones han supuesto una
revolucin tecnolgico-social sin precedentes, que se ha traducido en la globalizacin
del conocimiento y su acceso universal, as como en la creacin de nuevos marcos de
relacin en lo social, lo cultural, lo econmico, lo poltico y lo militar, en lo que viene a
denominarse Ciberespacio.
Esta monografa, articulada en seis bloques temticos ntimamente relacionados
entre s, que cuestionan la seguridad, la ciberseguridad, las ciberamenazas, las ciberrespuestas, las estrategias de seguridad y ciberseguridad, adems de las iniciativas
de la Guardia Civil en esta materia, pretende esbozar una visin actualizada, amplia y
desde distintos enfoques de cmo desde las diferentes organizaciones de investigacin e inteligencia se afronta el reto de luchar contra la delincuencia ms especializada, el terrorismo y otras amenazas. Y ms en concreto desde aquellas unidades de Investigacin Tecnolgica de la Guardia Civil integradas en las Jefaturas de Informacin
y Polica judicial, con especial nfasis en el mbito de responsabilidad del Servicio de
Informacin de la Guardia Civil (SIGC).
Palabras clave: cibercrimen, ciberdelito, ciberdelincuencia, ciberterrorismo, hacktivismo, ciberespionaje, ciberguerra, ciberrespuestas, ciberresiliencia.
ABSTRACT
The new information and communication technologies have been an unprecedented social revolution that has led to the globalization of knowledge and its universal
access, as well as creating new frameworks for relationships in the social, cultural,
economic, political and military fields, in what comes to be called Cyberspace. I
This monograph, in six themes closely interrelated, questions the security in
the cyberspace (cyber security), cyber threats, the measures adopted to face new
risks, security strategies, and the initiatives of the Civil Guard in this area. It aims
to outline a comprehensive updated vision, and several existing approaches from
different research organizations in order to combat organized crime, terrorism and
other threats, and more specifically from those units for technological research of
the Guardia Civil.
Keywords: Cyberspace, cyber security, cybercrime, cyberterrorism, cyberwar, cyber
security strategies.
CUADERNOS DE LA GUARDIA CIVIL N 49
CIBERSEGURIDAD; RESPUESTA GLOBAL A LAS AMENAZAS CIBERNTICAS DEL s.XXI
1. INTRODUCCIN
A lo largo de los ltimos aos la generalizacin del uso de las Tecnologas de la
Informacin y las Comunicaciones (TIC) ha propiciado un hecho trascendental y
con profunda influencia en lo poltico, social y econmico. Es cierto que el fenmeno de Internet ha trado consigo una gran revolucin tecnolgica que ha vivido la
humanidad; ms all de los aspectos meramente tcnicos y productivos ha tenido y
sigue teniendo una significada repercusin en la forma de moldear nuevos hbitos y
comportamientos sociales. La denominada globalizacin representa un marco de
grandes oportunidades, pero lleva parejo riesgos, la mayora a priori intangibles y
por lo tanto de difcil percepcin y que, en una imparable escalada, estn llegando a
tener trascendentales repercusiones. Internet ha pasado de ser un sueo de visionarios all por los aos 70, un valioso instrumento de investigacin en los 80 o un
insustituible elemento en el crecimiento econmico en los 90, a irrumpir con fuerza
de la mano del nuevo siglo para convertirse en el mayor fenmeno social conocido,
con marcada influencia en lo cotidiano.
Es seguro que esta revolucin tecnolgico-social ha aportado aspectos muy positivos, como lo es la globalizacin del conocimiento y su acceso universal. Con la extensin de la red se ha proporcionado interoperabilidad a millones de usuarios de todo el
mundo en un abanico de servicios hasta ahora impensables -navegacin y acceso a
contenidos web tanto abiertos como restringidos, correo electrnico, redes sociales,
informacin compartida, transferencia y salvaguarda de datos, tanto personales como
profesionales, etc.- y de forma casi instantnea; as pues, a travs de la Red de redes,
estamos siendo testigos de excepcin de una total transformacin de las relaciones
humanas. Pero como con demasiada frecuencia ocurre, esta creacin humana tambin ha sido y est siendo utilizada para satisfacer los ilcitos intereses de individuos
y grupos faltos de escrpulos que han visto en Internet una oportunidad para saciar
sus oscuros e ilegtimos intereses y, con ello, trminos tales como cibercrimen, ciberdelitos, ciberdelincuencia, ciberterrorismo, hacktivismo, ciberespionaje o ciberguerra
se estn haciendo un hueco en lo cotidiano, hasta tal punto que los ciudadanos estn
aprendiendo a convivir con esta nueva realidad, ya que cada vez est siendo ms
frecuente hallar noticias sobre algn hecho ilcito que se ha producido a travs de la
red; de igual manera, las relaciones entre Estados se estn viendo profundamente
distorsionadas y en algunos casos gravemente alteradas.
Estos nuevos marcos de relacin en los social, cultural, econmico, poltico y
militar dependen cada vez en mayor medida de lo que acontece en lo que viene en
denominarse Ciberespacio y han hecho ms que necesario articular un Sistema de
Seguridad Nacional1, que gestione los riesgos que amenazan su funcionamiento y que
1
El ao 2013 trajo consigo aportaciones fundamentales a la poltica de Seguridad Nacional en

forma de nuevos documentos estratgicos y de una estructura integral orientada a la mejor organizacin del Sistema de Seguridad Nacional. En cuestin de meses se aprobaron tres estrategias
y se constituyeron rganos interministeriales con poder de decisin, coordinacin y apoyo en materia de Seguridad Nacional. La aprobacin de dichos instrumentos vino precedida de cambios en
la estructura de la Presidencia del Gobierno. Al comienzo de la presente legislatura se detect la
necesidad de dotar al Gabinete de la Presidencia del Gobierno de un rgano eficaz que sucediera
al Departamento de Infraestructura y Seguimiento de Situaciones de Crisis (DISSC) en la funcin
de prestar asesoramiento y apoyo tcnico en materia de Seguridad Nacional a la Presidencia del
Gobierno. Ello se materializ en la creacin del Departamento de Seguridad Nacional del Gabinete
de la Presidencia del Gobierno (DSN) mediante el Real Decreto 1119/2012, de 20 de julio, de mo-
ha tenido su ms clara aproximacin hasta la fecha con la aprobacin por el Gobierno

de Espaa de la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de 31 de mayo de 2013,
ahondando y concretizando con la Estrategia de Ciberseguridad Nacional (ECSN), de
5 de diciembre de 2013.
No existe una unidad de criterio a la hora de definir qu es o qu se entiende por
ciberespacio, mxime cuando an no est claro el alcance del mismo ms all de la
descriptiva conformacin de medios, tanto fsicos como lgicos, que dan lugar a las
denominadas infraestructuras TIC. Para el Departamento de Defensa de los Estados
Unidos (DoD), el ciberespacio es:
Un dominio global dentro del entorno de la informacin que consiste en una red interdependiente
de infraestructuras de tecnologas de la informacin, incluyendo Internet, redes de telecomunicaciones,
sistemas informticos, procesadores embebidos y controladores2.
La presente monografa se estructura en seis bloques temticos, que aunque se

presenten relativamente diferenciados no dejan de ser partes de un todo, con niveles de interrelacin (imbricacin) tales que en todo momento estn interrelacionados;
Iniciando la exposicin con un bloque introductorio de lo que hoy en da engloba el
trmino SEGURIDAD, seguido por un segundo en el que se pretende evidenciar los
problemas y retos que una sociedad digital como la actual tiene que afrontar desde
la perspectiva de la CIBERSEGURIDAD, el tercero comprender una sucinta exposicin sobre las nuevas CIBERAMENAZAS, para enlazar con una visin descriptiva
de capacitacin y respuesta coordinadas desde el Gobierno de Espaa en lo que
podramos bautizar como CIBERRESPUESTAS, resultando obligado recoger en el
texto un breve estudio de las diferentes ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y CIBERSEGURIDAD, nacionales y europeas que nos son de aplicacin y, por ltimo, las
principales INICIATIVAS de la Jefatura de Informacin de la Guardia Civil en materia
de ciberseguridad.
La pretensin del presente artculo no es otra que la de esbozar una visin actualizada, con una perspectiva amplia -nacional e internacional- y desde diferentes
enfoques de cmo desde las distintas organizaciones de investigacin e inteligencia
son afrontados los nuevos retos para combatir la delincuencia especializada, el terrorismo y otras amenazas; concretando an ms en aquellas unidades de Investigacin
Tecnolgica del Cuerpo, integradas en las Jefaturas de Informacin y Polica judicial,
enfatizando aquellos que afectan al mbito de responsabilidad del SIGC.
El binomio Ciberamenaza & Ciberseguridad es una realidad en permanente metamorfosis y, a pesar de los constantes esfuerzos, tanto gubernamentales como del sector
privado, cada da resulta ms evidente que las acciones hostiles dirigidas contra los
sistemas informticos, especialmente aquellos vinculados de alguna manera a Internet,
son algo ms que una amenaza y se han transformado en un riesgo emergente.
dificacin del Real Decreto 83/2012, de 13 de enero, por el que se reestructura la Presidencia del
Gobierno. [Resulta recomendable la lectura del captulo El Sistema de Seguridad Nacional del
Informe Anual de Seguridad Nacional 2013]
Maria Jos Caro Bejarano, en el captulo segundo -Alcance y mbito de la Seguridad Nacional
en el Ciberespacio-, recoge una serie de definiciones y realiza un amplio estudio del concepto
Ciberespacio. [Cuaderno de Estrategia n149 del IEEE - Ciberseguridad. Retos y Amenazas a la
Seguridad Nacional - diciembre 2010].
Las TIC han coadyuvado al bienestar y progreso de las sociedades de forma que
gran parte de las relaciones pblicas y privadas no slo dependen de estas tecnologas sino que ya no se conciben sin ellas. Con el tiempo y la evolucin de las TIC
han aparecido riesgos que hacen necesario gestionar de una forma lo ms eficiente
posible su Seguridad.
Inicialmente, la Ciberseguridad se ocup de proteger la informacin de una manera reactiva, pero posteriormente ha evolucionado hacia una posicin proactiva que
identifica y gestiona los riesgos que amenazan el ciberespacio a travs del ya referido sistema de seguridad nacional, que fomenta la integracin de todos los actores e
instrumentos, pblicos o privados, para aprovechar las oportunidades de las nuevas
tecnologas y hacer frente a los retos que presentan.
2. SEGURIDAD EN EL SIGLO XXI
Y es que el nuevo concepto de SEGURIDAD surge en la dcada de los ochenta
del pasado siglo XX. Una vez que se hace realidad la distensin Este-Oeste, donde el
empleo de la fuerza, incluida la nuclear, era el eje principal del concepto tradicional de
seguridad, emerge la realidad de considerar la seguridad bajo un prisma ms amplio
que incardine entre otros los riesgos econmicos, medioambientales, delincuencia
transnacional o que surgen de cuestiones de identidad social. Se ha pasado de un
periodo de bipolaridad de la guerra fra a una multipolaridad. La globalizacin provocada por la revolucin de la tecnologas de la informacin ha invadido exponencialmente los espacios de todas las actividades humanas, conformando un concepto de
seguridad ms heterogneo de multipolaridad que contrasta con la unipolaridad que
ejerci Estados Unidos desde la distensin de la guerra fra hasta los atentados del
11 de septiembre de 2001 (11-S). Se ha evidenciado, desde tan fatdica fecha, que el
poder militar por s slo, aunque siendo un gran potencial, no es determinante ante
los conflictos asimtricos actuales para conseguir combatirlos adecuadamente. Los
problemas globales de seguridad afectan a toda la comunidad internacional, el terrorismo yihadista, el trfico encubierto de armas de destruccin masiva, la delincuencia
internacional organizada narcotrfico, trfico clandestino de seres humanos o de armas, blanqueo de dinero, etc. crecientes problemas medioambientales, pandemias,
hambrunas configuran un escenario de seguridad con un enfoque ms novedoso,
donde el motivo no slo es el Estado, sino que el individuo es tambin un elemento
fundamental en cuanto sujeto a proteger y como actor imprescindible para colaborar
en la prevencin y la respuesta -concienciacin-.
Desde el 11-S, y hasta la fecha, la barbarie y la sinrazn del terrorismo de corte
yihadista ha experimentado un dramtico recrudecimiento; ha sacudido los cinco continentes y golpeado a multitud de pases, incluida Espaa aquel fatdico 11 de marzo del
2004 en Madrid, con sus casi dos centenares de vctimas mortales, que le convirti en
el atentado ms grave en suelo europeo hasta la fecha o Londres el 7 de julio del 2005
con 56 muertos. El 2 de octubre de ese mismo ao atentaron en Bali-Indonesia y el 13
de septiembre del 2008 en Nueva Delhi, por recordar algunos de los ms significativos,
aunque resulta de justicia rememorar otros muchos, casi ignorados o incluso olvidados,
pero igualmente terribles, acontecidos en Irak, Paquistn, Afganistn, Chechenia, Egipto, Kenia, etc. porque si en algo se igualan todos ellos es en las vctimas, siempre inocentes y mayoritariamente annimas, pues no hay vctimas de primera o de segunda.
Pero dicho esto, no debemos caer en el error de infravalorar o dejar en el olvido

otras amenazas terroristas aun presentes en nuestra sociedad, como el mal adjetivado terrorismo domstico, no menos brutal e irracional. Terrorismos son todos los
que prostituyendo los ms bsicos principios de la democracia pretenden imponer
-siempre desde una minora sin representacin alguna- su aberrante visin del mundo y de la sociedad que les rodea a una mayora legtima, democrtica y pacfica,
mediante la imposicin del terror. En el caso de nuestra Nacin y a lo largo de ms
de cuatro dcadas ha causado cerca de un millar de muertos y ms de una decena
de millar de heridos, cercenando la ilusin y el futuro a muchas familias espaolas; y
an hoy sigue causando dolor y desasosiego a muchos conciudadanos. Pues bien,
muchas de sus tcticas y objetivos pueden ser perfectamente trasladables a la Red,
como ms adelante se concretar.
3. CIBERSEGURIDAD
Y es precisamente a raz de los atentados del 11-S, cuando en los diferentes
entes gubernamentales, tanto de los Estados Unidos como de los pases occidentales, se generaliz la percepcin de la amenaza desde el ciberespacio; inicialmente
orientada hacia la potencial actuacin de organizaciones terroristas, de ah que tomara fuerza el concepto de ciberterrorismo como una amenaza global. Trascurrido
ya ms de un decenio, la realidad se ha mostrado muy diferente, ya que el concepto
de ciberterrorismo se ha visto desplazado del todo a una parte de un nuevo concepto globalizador, el de ciberamenaza y, frente a sta, como antagonista, el ya mencionado de la ciberseguridad.
Para entender este nuevo escenario y estar en condiciones de entenderlo resulta
fundamental adquirir una conciencia de ciberseguridad, tanto en lo profesional como
en lo personal, faceta que se convierte en vertebral, ya que la seguridad es una percepcin que permite al ser humano y a las organizaciones desarrollar de una forma
armnica sus relaciones. Y es que las relaciones sociales se desarrollan en marcos
conceptuales definidos, en los que la seguridad jurdica y el cumplimiento de la ley y
de las normas establecidas permiten una ordenacin estable, definida. El problema
surge en los espacios donde esas relaciones no estn an reguladas porque la velocidad de los cambios son significativamente superiores al de su marco de referencia
racionalmente establecido.
Existe un fenmeno creciente, el de los nativos en Internet, con patrones de comportamiento e
incluso patologas muy caractersticas, que les llevan con frecuencia a no encontrar razonables determinadas limitaciones que son reclamadas por aquellos que han visto el nacimiento de este nuevo
modelo de interaccin social. Las iniciativas sobre materias de ciberseguridad que estn siendo desarrolladas en todos los pases ante este entorno de cambio y en el ciberespacio configuran un reto
de entendimiento de este nuevo mundo. Un mundo que permite grandes oportunidades y presenta
grandes retos, una experiencia fascinante para el investigador social donde, transformado en analista
de inteligencia, debe interpretar los datos, ver ms all de lo evidente y concluir que, desde un punto de
vista interpretativo y otro prospectivo, el papel que desarrollan los individuos, las empresas, las organizaciones pblicas y los Estados est sometido a cambios y revisin3.
Por qu una conciencia nacional de ciberseguridad? introduccin a la Monografa del CESEDEN

n137 - Necesidad de una conciencia nacional de ciberseguridad. La ciberdefensa: un reto prioritario - (abril 2013).
10
En el marco de la ESN se plantea como un objetivo estratgico la implantacin de

una cultura de ciberseguridad slida que traslade tanto a los ciudadanos como a profesionales y empresas la importancia de la seguridad de la informacin y del uso responsable de las nuevas tecnologas y de los servicios de la sociedad del conocimiento.
Para la ESN, Espaa, al igual que el resto de pases de nuestro entorno sociocultural, est expuesta a los ciberataques, que no solo generan elevados costes econmicos sino tambin, y lo que es ms importante, la prdida de confianza de los
ciudadanos en unos sistemas que, en la actualidad, resultan crticos para el normal
funcionamiento de la sociedad.
El tercer captulo de la Estrategia de Seguridad Nacional describe los riesgos
y amenazas para la Seguridad Nacional: los conflictos armados, el terrorismo, las
amenazas cibernticas, el crimen organizado, la inestabilidad econmica y financiera, la vulnerabilidad energtica, la proliferacin de armas de destruccin masiva, los flujos migratorios irregulares, el espionaje, las emergencias y catstrofes,
la vulnerabilidad del espacio martimo y la vulnerabilidad de las infraestructuras
crticas y los servicios esenciales. Tambin se contemplan factores potenciadores
como el cambio climtico, la pobreza, la desigualdad, los extremismos ideolgicos,
los desequilibrios demogrficos o la generalizacin del uso nocivo de las nuevas
tecnologas que, sin ser en s mismos un riesgo o una amenaza, pueden desencadenarlos o agravarlos.
El factor humano4 es el eslabn ms dbil de la cadena de seguridad y del que se
pueden explotar tres rasgos presentes en el ser humano: el miedo, la confianza y la
inconsciencia (o inadvertencia). Se utilizarn tres vas principalmente para crear una
conciencia nacional de ciberseguridad: la educacin, la enseanza y la concienciacin.
La conciencia de ciberseguridad se alcanza paulatinamente, segn ciertos grados; no
todas las personas pueden llegar a alcanzar el mismo grado. La edad tambin influye:
cada grado de madurez de la persona permite alcanzar un grado de conciencia de ciberseguridad. Podemos establecer cuatro grados, de los que los tres primeros podran ser
alcanzados por una parte significativa de la poblacin. Desde el nivel ms bsico al ms
avanzado se pueden establecer los siguientes grados: ciberhigiene, ciberconciencia,
ciberciudadana y ciberespecialistas. Siendo los sujetos primarios los que deben crear
conciencia de ciberseguridad en los sujetos ltimos, es decir, en la poblacin.
En efecto, falta el eslabn principal de todo el sistema: las personas. Es necesario formar a las personas en seguridad informtica o ciberseguridad. No todo el mundo puede ni debe tener la misma formacin.
Los usuarios deben estar formados en buenas prcticas, algo as como ciberurbanidad o cibereducacin.
Esta ciberurbanidad o buenas prcticas5 de seguridad informtica debe ser algo que se repita con
frecuencia hasta que la sociedad lo tenga interiorizado como tiene interiorizadas normas de buena
educacin o buenas maneras.
4. CIBERAMENAZAS
Y es que las nuevas amenazas para nuestra seguridad, tanto individual como colectiva son mltiples, diversas y cambiantes, e Internet y su tecnologa asociada estn
4 Ibid.
5 Consultar estas buenas prcticas en: Monografa del CESEDEN n137 - Necesidad de una conciencia nacional de ciberseguridad. La ciberdefensa: un reto prioritario - (abril 2013).
11
contribuyendo, de una forma cada vez ms determinante en ello -Ciberamenazas-; ya

que estn siendo utilizadas con profusin como soporte para la ejecucin de tradicionales acciones ilcitas pero con novedosos modus operandi; y no slo empleados por
los grupos delincuenciales al uso -que se han adaptado y rpido a los nuevos tiempossino que lo estn siendo tambin por otras formas de delincuencia grave y organizada,
tales como grupos y organizaciones terroristas, colectivos antiglobalizacin y antisistema -preferentemente a travs del denominado hacktivismo- o que tienen como fin
ltimo la desestabilizacin de un estado en particular, atacando su estructura social,
econmica y poltica, sin olvidar organizaciones clandestinas e, incluso, las estructuras de inteligencia de algunos estados.
Al hablar de delincuencia vinculada a organizaciones terroristas o afines, debemos
contemplar Internet y las TIC desde una ptica amplia, verlo como parte de su negocio, su forma de obtener ilcitos beneficios o saciar sus instintos. Para ellos representa una oportunidad sin precedentes de organizarse, comunicarse y coordinarse,
compartir, proclamar, intoxicar y difamar, reclutar, financiarse, etc. Y, todo ello, con
unas condiciones de seguridad y anonimato sin precedentes.
Desde que la organizacin terrorista Al Qaeda cometi los brutales atentados del
11-S, retransmitidos en directo a travs de los medios de comunicacin audiovisuales, la percepcin del mundo en el que vivimos ha cambiado drsticamente y muchas
miradas se han vuelto hacia este entorno y han descubierto el sinfin de perversas
posibilidades que ofrece a todos aquellos que optan por el terror como forma de vida
-nuevas ciberamenazas-.
Ya la extinta Estrategia Espaola de Seguridad del 2011 (EES) abordaba cinco
factores considerados como potenciadores de riesgo que propician la propagacin
o transformacin de las amenazas y riesgos e incrementan nuestra vulnerabilidad.
Estos factores transnacionales eran: las disfunciones de la globalizacin, los desequilibrios demogrficos, la pobreza y la desigualdad, el cambio climtico, los peligros
tecnolgicos, y las ideologas radicales y no democrticas.. Estos peligros tecnolgicos se han visto nuevamente reflejados y concretados en la vigente ESN de modo que
se presentan como autnticos potenciadores de riesgo. En definitiva, la tecnologa
aparece como parte del problema y a la vez de la solucin.
Recientes acontecimientos han constatado que las amenazas de ataques, sabotajes y espionaje a travs de Internet son una realidad de graves e impredecibles consecuencias, la tradicional dialctica de la diplomacia ha terminado y son constantes las
denuncias y acusaciones entre estados. De estos quizs el ms relevante haya sido
el protagonizado entre Estados Unidos y la Repblica Popular de China durante el
primer semestre del ao 2013 y que estuvo presente en la intervencin del presidente
Barak Obama ante el Capitolio, en el discurso del estado de la Unin -13 de febrero
del 2013-, en el que anunci la promulgacin de una Orden Ejecutiva en la que en
aras de la seguridad buscaba mejorar la proteccin de las infraestructuras nacionales
contra ataques cibernticos. A continuacin se recupera una breve pero significativa
parte de esta alocucin:
EE. UU. tambin debe hacerle frente a la amenaza real y creciente de ciberataques. Sabemos
que los piratas informticos roban las identidades de personas y se infiltran en correos electrnicos
privados. Sabemos que empresas extranjeras sustraen nuestros secretos corporativos. Y nuestros
enemigos buscan la capacidad de sabotear nuestra red de energa elctrica, nuestras instituciones
12
financieras, y nuestros sistemas de control del trfico areo. No podemos mirar hacia atrs en aos
venideros y preguntarnos por qu no hicimos nada ante las serias amenazas a nuestra seguridad
y nuestra economa (...). Es por eso que hoy, ms temprano, firm un nuevo decreto ejecutivo que
fortalecer nuestras defensas cibernticas aumentando el intercambio de informacin y desarrollando
normas que protejan nuestra seguridad nacional, nuestros empleos y nuestra privacidad. Ahora bien,
el Congreso tambin debe actuar, aprobando las leyes que otorguen a nuestro Gobierno una mayor
capacidad para proteger nuestras redes y disuadir los ataques.
Y resulta evidente que esta peticin ha calado en el legislador estadounidense,

puesto que se han aprobado diversas iniciativas desde entonces; sin duda la ms relevante o de mayor alcance lleg en mayo de 2014, cuando un portavoz del Pentgono anunci a los medios de comunicacin que, a partir de ese momento, los sabotajes
informticos provenientes de otros pases podran ser catalogados como constitutivos
de actos de guerra, lo que ha abierto la puerta a que los EE.UU. respondan a sabotajes informticos con la fuerza militar6.
Podemos decir que las nuevas ciberamenazas comprenden cinco reas fundamentales y perfectamente diferenciadas que, si bien comparten tcnicas y procedimientos, obedecen a motivos, fines u objetivos perfectamente diferenciados y
premeditados, estas son: ciberdelincuencia, ciberterrorismo, hacktivismo, ciberespionaje y ciberguerra.
Quizs antes de continuar con la exposicin, resulte oportuno adelantar una de las
que pudieran considerar como conclusiones de la exposicin, y es el hecho de considerar algunas de las ideas que a lo largo de este artculo se exponen como parte de
una visin fatalista y alejada de la realidad; es por ello que se debe desmitificar pero
no subestimar el riesgo creciente que supone Internet como medio e instrumento de
lo que se viene denominando Ciberterrorismo.
Siempre se ha dicho que en el arte de la guerra es esencial el conocimiento de tu
enemigo, sin el cual cualquier campaa est destinada al fracaso. En el campo de la
ciberseguridad el conocimiento de los ciberenemigos o ciberatacantes7, y de sus
tcnicas y procedimientos de ataque8, obviamente resulta as mismo fundamental.
6
7
Noticia publicada por el Wall Street Journal en su edicin del 31 de mayo del 2014.
Como comenta el general Jos Manuel Roldn Tudela, al hablar de acciones hostiles en el ciberespacio en sus diferentes modalidades nos enfrentamos a un primer problema, que es el de la
atribucin o la capacidad de poder identificar quin ha atacado un determinado objetivo y desde
dnde. Se trata de un problema con trascendencia legal que plantea un fuerte reto tcnico, ya que
los orgenes de los ataques emplean medios y tcnicas muy elaborados para ocultar sus huellas.
A veces, es muy difcil incluso determinar el verdadero objetivo del ataque, debido al empleo de
tcnicas de decepcin. En cualquier caso, la persona debe estar atenta y precaverse contra tres
orgenes genricos de ataques: causas fortuitas, personas prximas y amenazas en la red.
La infeccin mediante cdigo (o software) daino (o malicioso), conocido en ingls como malware,
es, en general, la amenaza ms conocida y a la que se atribuyen los peores efectos. Sin quitarle
la importancia que merece, no es la nica y, a veces, tampoco es la ms daina. Se llama cdigo
daino o malware a un programa o a una pieza de cdigo ejecutable que produce cambios en el
funcionamiento correcto de un equipo informtico, dandolo o apoderndose de l con intencin
maliciosa. La caracterstica fundamental del cdigo daino es que causa un funcionamiento incorrecto del sistema infectado porque produce cambios en el entorno (sistema operativo, memoria,
datos, sistema de archivos) o en los programas instalados. Otra caracterstica del cdigo daino es
su tendencia generalizada a extenderse, infectando nuevos sistemas por diversos procedimientos.
Una clasificacin general del cdigo daino sigue el criterio de si tiene existencia autnoma y puede ejecutarse por s mismo (independiente) o si necesita para ejecutarse de un programa u objeto
anfitrin (cdigo daino embebido). Fuente: Juan Antonio Gmez Bule
13
Como es lgico, el Ciberdelito9 conforma uno de los cinco grandes bloques de las
ciberamenazas del siglo XXI, pero no est previsto ser tratado con profundidad en el
presente artculo, ya que ste se orienta hacia las responsabilidades que recaen en
el mbito competencial de la Jefatura de Informacin y, como es lgico, el ciberdelito
entendido como tal recae plenamente en el marco de actuacin de la Jefatura de Polica Judicial; no obstante, s se considera oportuno realizar ciertos apuntes sobre la
materia. La globalizacin de la delincuencia y la indeterminacin del mbito geogrfico
en el que viene actuando la delincuencia organizada transnacional en las ltimas dos
dcadas, donde el lucro obtenido por el ciberdelito se estima supera ya el del trfico
de drogas, armas y seres humanos juntas -cifrado por las autoridades de los EE.UU
en 2012 en 1,3 billones de dlares (Dlar USA), el 1,7% del PIB mundial- genera
constantes conflictos de jurisdiccin entre estados o en el peor de los casos impunidad. Pero en este sombro panorama se lleg a un acuerdo histrico, el conocido
como Convenio de Budapest, promovido por el Consejo de Europa y aprobado el 23
de noviembre del 2001 en Budapest. El Convenio es, sin lugar a duda, un acuerdo
nacido con vocacin universal y transatlntica, que supuso y es el mximo referente
para la lucha contra la ciberdelincuencia, y sigue siendo el nico tratado que tiene por
objeto la armonizacin normativa del derecho penal de las naciones o estados que
lo ratifican. Nuestro pas lo hizo en el ao 2010 y se uni as a los restantes estados
miembros de la UE que lo han ratificado -23 pases-. A travs de la Estrategia de Ciberseguridad de la UE se ha solicitado a los cinco estados que an no lo han ratificado
-Grecia, Irlanda, Luxemburgo, Polonia y Suecia- que as lo hagan y lo incorporen al
ordenamiento jurdico propio, buscando con ello la homogeneizacin normativa o su
universalizacin cuando menos en el espacio comn europeo.
A comienzos del ao 2013 se cre, en el seno de la organizacin de cooperacin
policial europea EUROPOL, el Centro Europeo de la Lucha contra la Ciberdelincuencia o EC3, como punto focal para el tratamiento de los ciberataques y constituyendo
en su seno un Centro de Respuesta ante Incidentes Cibernticos (CERT) y de mbito
europeo -CERT-EU-.
Retomando el concepto de Ciberterrorismo y haciendo una interpretacin extensiva
del trmino que, vinculado al uso de las TIC en general y de Internet en particular,
vienen haciendo las organizaciones terroristas y grupos afines para la consecucin
de sus objetivos, siempre enmarcados en el uso de las TIC e Internet como medio o
instrumento, ms que como objetivo de la accin ilcita -momento en que en puridad
s nos encontraramos ante una accin pura del denominado ciberterrorismo-; el
ciberterrorismo, en su concepcin estricta, estara orientado a la realizacin de acciones
ofensivas contra los sistemas de informacin y comunicaciones que sustentan el normal
funcionamiento de las denominadas Infraestructuras Crticas (IC,s) y Estratgicas, as
como cualquier otro servicio esencial para la ciudadana -lo que viene en denominarse
Internet como objetivo-.
Legislacin de inters cibercrimen/ciberterrorismo. Quizs, de entre todas las definiciones de delito

informtico o cibercrimen, la que goza de mayor aceptacin, por el consenso alcanzado, ha sido
la realizada por el Consejo de Europa a travs de su Convenio de Ciberdelincuencia. ste, fue
promulgado, el 23 de noviembre del 2001 en Budapest, y ratificado por Espaa en el ao 2010.
Posteriormente, en enero de 2003, se aadi al Convenio un Protocolo Adicional para penalizar
los actos de racismo y xenofobia cometidos a travs de sistemas informticos.
14
Si miramos a otros se evidencia la existencia de tantas definiciones vlidas sobre

el concepto ciberterrorismo como enfoques de anlisis se planteen, desde conceptos
simples -pero no por ello desatinados como:
La convergencia del ciberespacio con el terrorismo10
Acuado en los EE.UU en los aos 80, y que ha evolucionado en sintona con la
transformacin de la amenaza hacia conceptos tales como los siguientes:
El ciberterrorismo es el ataque premeditado y polticamente motivado contra informacin, sistemas, programas y datos informatizados no combatientes, por parte de grupos terroristas o agentes
encubiertos de potencias extranjeras11
Una de las definiciones ms elaboradas es:

El ciberterrorismo es la ejecucin de un ataque sorpresa por parte de un grupo (o persona) terrorista,
extranjero subnacional, con objetivo poltico, utilizando tecnologa informtica e Internet para paralizar o
desactivar las infraestructuras electrnicas y fsicas de una nacin, provocando de este modo la prdida de
servicios crticos, como energa elctrica, sistemas de emergencia telefnica, servicio telefnico, sistemas
bancarios, Internet y otros muchos (...). El objeto de un ataque ciberterrorista no es solo impactar sobre la
economa de una regin o pas, sino amplificar los efectos de un ataque terrorista fsico tradicional provocando confusin y pnico adicionales en la poblacin en general (...). El ciberterrorismo existe porque es en
el reino ciberntico donde son ms dbiles la mayora de las naciones industrializadas12.
En el seno de la Unin Europea ya en el ao 2002 y a travs de la DM 173/200213,

al analizar la amenaza de ataques terroristas contra los sistemas de informacin vitales de la UE, se vislumbr la naturaleza del riesgo de ciberataques empleando expresamente el trmino ciberterrorismo.
Los incidentes ms serios que han acontecido en los ltimos aos se han centrado
en acciones de espionaje (econmico, militar y poltico); el sabotaje, la desobediencia
civil e incluso la guerra han sido otras de sus manifestaciones ms recientes y es por
ello que, bajo el denominador comn del prefijo Ciber, se estn acuando diversas
acepciones, catalogadas y diversificadas por los fines cuya consecucin se persigue,
aunque compartiendo todas ellas las tecnologas de ataque y centrando sus objetivos
en Internet o, ms bien, a travs de ste.
Concretando an ms el concepto, se pueda hablar del:
Uso con fines terroristas: las diferentes organizaciones terroristas, vienen
utilizando las TIC e Internet como Instrumento14 para la consecucin de sus
10 Ciberterrorismo: La convergencia del ciberespacio con el terrorismo [Barry Collin Instituto de
Inteligencia y Seguridad California USA 1984 ].
11 Mark M Pollitt E.A.FBI Proccedings of the 20th National Information Systems Security Conference, oct.1997.
12 Dan Verton periodista especializado en seguridad informtica y ex oficial de inteligencia Naval de
los Estados Unidos Washington, D.C. 2003.
13 Decisin Marco del Consejo, Bruselas 19.04.2002 COM(2002)173 final 2002/0086 (CNS).
14 Ante la cuestin de si se ha materializado de alguna manera la amenaza ciberterrorista, significar
que del empleo de Internet y las TIC como instrumento existen pruebas evidentes de que las organizaciones terroristas vienen aprovechando las posibilidades que les ofrecen las TIC en su propio
beneficio. Es una realidad que ya no existen operaciones contra cdulas, taldes o grupos terroristas en las que no se intervengan medios informticos, es ms, la presencia de estos ha experimentado un crecimiento exponencial, no tanto en el nmero sino en la capacidad de almacenamiento
de los mismos, lo que ha obligado a afrontar nuevos retos en todo lo relativo a la informtica forense; tanto por su complejidad como por los cada vez ms sofisticados procedimientos y sistemas
15
objetivos y, en este sentido, utilizan en su beneficio las posibilidades que las

nuevas tecnologas les ofrecen para ocultar sus comunicaciones o blindar la
informacin contenida en los ordenadores que les son incautados; de hecho,
en los ltimos aos se ha realizado un gran esfuerzo a fin de dotar humana
y materialmente a los departamentos de Informtica Forense, para poder dar
respuesta al aumento, casi exponencial, tanto del nmero de dispositivos
incautados como de la complejidad de su anlisis. As mismo, destacar el uso
de Internet y las TIC como Medio15, a travs de su utilizacin para la recluta,
financiacin, difusin de ideas, comunicados o reivindicaciones y localizacin
de informacin esencial para la planificacin de acciones contra potenciales
objetivos; este uso resulta ms evidente en la actividad de la Ciber-Yihad.
Internet como medio para llegar a objetivos tecnolgicos u objeto directo de
acciones hostiles: el grave incidente acaecido en Estonia16 en la primavera del
2007 supuso el punto de inflexin entre la especulacin a la constatacin de una
realidad, por primera vez se produca un ciberataque a gran escala, y con xito,
contra un estado, inutilizando o colapsando una parte ms que considerable de
sus infraestructuras TIC. Internet haba sido algo ms que el medio, haba sido
el Objetivo de las acciones ilcitas. Este incidente oblig a la OTAN a replantear
toda su estrategia de Ciberseguridad y Ciberrespuesta, o ms bien a definirla,
concretndose en dos hechos de evidente relevancia, como son, por un lado la
Creacin del Centro de Excelencia de Ciberdefensa Cooperativa (CCD CoE) en
Talln, capital de Estonia, y por otro la nueva Estructura de la Alianza surgida de
la Cumbre de Lisboa en octubre del 2010.
informticos que den soporte a las necesidades de las unidades de lucha antiterrorista. En este
sentido destacar el xito obtenido con el modelo de informtica forense-operativa, haciendo salir
a los analistas forenses de sus laboratorios, transformar stos en elementos mviles y fusionar la
actividad tcnica con la operativa de obtencin sobre el terrero, con ms que notables resultados.
15 Como medio resear que el empleo de las TIC est facilitando las relaciones y colaboraciones
entre diferentes organizaciones, favorece sus objetivos de guerra psicolgica, al posibilitar la desinformacin y difusin de amenazas, identifica canales de financiacin, fomenta la recluta y sirve
de base para todo su aparato de propaganda. En la memoria colectiva han quedado grabadas
las horrendas imgenes de rehenes asesinados por decapitacin o acciones terroristas filmadas
y posteriormente difundidas a travs de la Red. Los videos con mensajes propagandsticos del
propio Osama Bin Laden o comunicados de la organizacin terrorista ETA son tcnicas que mejoran y optimizan la consecucin de sus objetivos, ya que impiden la censura y/o valoracin a que
mayoritariamente son sometidos por los medios de comunicacin en el momento de su difusin,
amedrentan la moral de sus objetivos y vctimas y enaltecen la sinrazn de sus adeptos. Finalmente constituyen una inestimable fuente de informacin de todo tipo sobre potenciales objetivos tanto
personales como de infraestructuras.
16 Algunos de ustedes se estarn preguntando si la alarma que existe alrededor de las Infraestructuras Crticas y Estratgicas responde a una amenaza real o nos encontramos ante un ejercicio de
informtica-ficcin para justificar modificaciones en el marco legal y normativo que, en aras de la
seguridad, restrinjan o limiten derechos individuales. La realidad es que el supuesto que se est
planteando es perfectamente viable ya que en la actualidad las TIC estn diariamente comprometidas por la accin annima de hackers, algunas con bastante xito por la relevancia de los sistemas
comprometidos, el nmero de ordenadores afectados o incluso por los daos econmicos causados; pues bien, lo nico que le faltara a cualquiera de estas acciones para convertirse en una
accin ciberterrorista es la motivacin y reivindicacin por parte de una organizacin terrorista.
Los acontecimientos que entre el 27 de abril y 11 de mayo de 2007 tuvieron lugar en Estonia han
hecho que la percepcin del problema cambie de una forma radical, al encontrarnos ante el primer
ciberataque a gran escala dirigido contra infraestructuras TIC de un pas, va Internet.
16
Igualmente resulta muy significativa la constitucin, por parte del DoD, del denominado Mando de Defensa Ciberntica (CYBERCOM USCMBERCOM) el
ao 2010.
Y en analoga al anterior, as como clara inspiracin en ste, el da 26 de febrero
de 2013, y mediante la Orden Ministerial 10/2013, vio la luz en el seno de las
Fuerzas Armadas Espaolas del Mando Conjunto en Ciberdefensa (MCCD).
Como ya se indic con anterioridad, desde el episodio de Estonia la escalada de
incidentes presenta una peligrosa tendencia creciente, contabilizndose mltiples
vulneraciones de sistemas de informacin sensibles, algunas de ellas de extrema
gravedad, que van desde conflictos blicos y sabotajes industriales a espionaje en
todas sus vertientes, poltico, econmico o militar y terminando en actos de desobediencia civil organizada; todo ello sin olvidar la amenaza siempre presente de grupos
y organizaciones terroristas y siempre orientado hacia las que han sido denominadas y catalogadas como Infraestructuras Crticas (IC,s).
Aunque el caso Estonia, por ser considerado el primer ciberataque de grandes
dimensiones, es tomado como referente, sucedi otro an ms grave si cabe entre julio y agosto de 2008, fue el denominado caso Georgia ya que un enquistado
conflicto en el Cucaso, entre los estados de Rusia y Georgia, por el control del
enclave estratgico de Osetia del Sur, llev a que el 21 de julio se iniciaran una
serie de oleadas de ataques DDoS (Distributed Denial of Service) procedentes de
suelo ruso y que precedieron a una incursin militar sobre el territorio de Georgia.
Para la mayora de analistas no cabe duda de que se trat de un escenario de
Ciberguerra17.
Finalmente Internet como objetivo es la razn ltima del ciberterrorismo; y a la
pregunta de cules seran los objetivos propios del terrorismo a travs de Internet la
respuesta resulta obvia: los mismos que ya lo son en la actualidad, telecomunicaciones, infraestructuras, economa y empresa, servicios pblicos en general y Administracin y Estado; en suma, aquellas que se encuadran en el concepto de Infraestructura Crtica, entendiendo como tal:
instalaciones, redes, servicios, equipos fsicos y de tecnologa de la informacin cuya interrupcin
o destruccin tendra un impacto mayor en la salud, la seguridad o el bienestar econmico de los ciudadanos o en el eficaz funcionamiento de los gobiernos
(COM (2004) 702 final, 20 octubre).
La debilidad de las IC,s, adems de su naturaleza intrnseca, viene amplificada en

el hecho de la interconexin e interdependencia que existe entre ellas, propiciando
efectos encadenados, tambin conocidos como en cascada o domin, que posibilitaran que la prdida directa de uno de ellos conlleve a su vez la prdida, inoperatividad o inaccesibilidad de otros; no slo con los consiguientes perjuicios y daos en
servicios esenciales, sino tambin, y muy especialmente, efectos psicolgicos en la
17 El concepto y casos reales son quirrgicamente diseccionados y analizados por el Richard A. Clarke -responsable de seguridad con cuatros presidentes de los EE.UU- quien prest servicio durante
30 aos en la Casa Blanca, el Departamento de Estado y el Pentgono. [GUERRA En la RED - Los
nuevos campos de batalla, Editorial Ariel].
17
poblacin. No perdamos de vista que nuestra cada vez mayor dependencia tecnolgica nos hace ms dbiles y vulnerables18.
La primera reivindicacin de un presunto ataque ciberterrorista tuvo lugar el da 19 de febrero de
2004 cuando la autodenominada brigada Abu-Nafsa se atribuy la autora de un supuesto ciberataque
contra la infraestructura energtica de EE.UU., que deriv en el mayor apagn de su historia (verano
de 2003); a este comunicado no se le dio credibilidad por lo extemporneo si bien la causa real del
incidente sigue siendo un misterio19.
Realmente existen elementos tangibles de la amenaza, aunque a nivel nacional

an no se podra hablar de proyeccin real de una amenaza concreta, pero a nivel
internacional y ms concretamente de EE.UU. s, toda vez que existen evidencias
reales de que algunos sistemas informticos de administracin remota de infraestructuras crticas estn comprometidos, concretamente los denominados sistemas Scada
(Supervisin,Control y Adquisicin de Datos):
los ataques con xito sobre los sistemas SCADA podran producir terror a gran escala. En las cuevas de Afganistn, las tropas de EE.UU. encontraron planes de Al Qaeda para atacar esos sistemas20.
Sin duda son las denominadas infraestructuras crticas las que estn en el ojo del
huracn ya que cualquier interferencia grave en su normal funcionamiento acarreara
graves problemas a una sociedad cada vez ms dependiente de la tecnologa y de
sus prestaciones; as mismo la actividad econmica tambin es objetivo; de hecho, se
estima que una accin ciberterrorista de gran calado no se materializara de forma aislada sino que sera el complemento o refuerzo de otra accin terrorista convencional.
Y llegados a este punto podramos preguntarnos si realmente los terroristas son
conscientes de esta situacin y pretenden aprovecharla o se est ante un mero ejercicio de informtica-ficcin; pues a modo de respuesta unas breves citas cargadas de
gran significacin dada su naturaleza, el contexto en el que se citan y sus autores:
Es muy importante concentrarnos en golpear a la economa de EE.UU. de todas las formas posibles (...), buscando los pilares clave de la economa de EE.UU. deberan golpearse los pilares clave
del enemigo (...)
Osama Bin Laden, entrevistado en un medio de difusin rabe el 27 de diciembre de 2001.
Dividid su nacin, rompedla en pedazos, destruid su economa, quemad sus empresas, arruinad
su bienestar, hundid sus barcos y matadles en tierra, mar y aire (...)
Cita atribuida a Muhammad Atef, antiguo comandante militar de Al Qaeda.
(...) Salah haba recibido cursos de programacin, cifrado y otras tcnicas de hacking y vigilancia
electrnica realizadas con la inteligencia en una casa de huspedes perteneciente a Osama Bin Laden
en Hyatabad, un barrio de Peshawar, Pakistn (...)
Testimonio de LHoussaine Kherchtou ante un tribunal de Nueva York el 7 de febrero de 2001.
18 La poblacin mundial en general, y en particular los ms jvenes, cada vez es ms dependiente

del uso de la tecnologa y consecuentemente vulnerable a su carencia. Psiquiatras surcoreanos
ya han desarrollado el concepto de demencia digital y han identificado la sintomatologa de este
cuadro clnico de trastorno mental. Dr. Manfred Spitzer [Demencia Digit@l - El peligro de las nuevas tecnologas - editorial B grupo Zeta]
19 Informe de Andrey Belousov del Centro de Investigacin de Delitos Informticos de los EE.UU
[Computer Crime Research Center].
20 Cita de Mark Rasch, antiguo jefe de la Unidad de delitos informticos del Departamento de Justicia
de EE.UU.
18
El FBI cree que el ciberterrorismo, la utilizacin de ciberherramientas para parar, degradar o denegar el acceso a infraestructuras crticas nacionales, como la energa, el transporte, las comunicaciones
o los servicios gubernamentales, con el propsito de coaccionar o intimidar a un gobierno o a la poblacin civil, es claramente una amenaza emergente para la que debemos desarrollar habilidades de
prevencin, disuasin y respuesta.
Louis Freeh, antiguo director del FBI (Federal Bureau of Investigation) en una declaracin ante un
Comit del Senado de los EE.UU., mayo 2001.
Aunque todava no hemos visto a estos grupos emplear ciberherramientas como arma contra infraestructuras crticas, su dependencia de las tecnologas de la informacin y la adquisicin de pericia
informtica son claros indicadores de alerta.
Leslie G Wiser, jefe de la Seccin de Estrategia, Prospectiva y Formacin del NIPC FBI- Manifestaciones realizadas ante un Comit de la Cmara de Representantes sobre la investigacin de Ramzi
Yousef, cerebro del ataque con bomba al Wold Trade Center, agosto 2001.
El supuesto que se est planteando es perfectamente viable ya que en la actualidad las TIC estn diariamente comprometidas por la accin annima de hackers y
organizaciones delictivas, algunas con bastante xito por la relevancia de los sistemas
comprometidos, el nmero de ordenadores afectados o incluso por los daos econmicos causados. Pues bien, lo nico que le faltara a cualquiera de estas acciones
para convertirse en una accin ciberterrorista es la motivacin o reivindicacin por
parte de una organizacin terrorista.
Y en esta lnea, el 2 de febrero de 2012, el director del FBI, Robert Mueller, asegur
que el ciberterrorismo igualar o superar a las amenazas que suponen el modelo
de terrorismo actual en un futuro no muy lejano. Tal afirmacin la realiz durante su
declaracin en audiencia ante el Comit de Inteligencia del Senado estadounidense
sobre las amenazas mundiales, advirtiendo que el FBI y las agencias de inteligencia
deberan cambiar su estructura para hacer frente a este tipo de amenaza, cada vez
ms fuerte. Es muy poco lo que hacemos hoy en da con los asuntos relacionados
con Internet. El robo de propiedad intelectual, el robo de investigacin y desarrollo, el
robo de planes y programas empresariales para el futuro, todo ese tipo de asuntos
son vulnerables de ser explotados por atacantes. En segundo lugar, seal que las
agencias de inteligencia han de compartir informacin, (...) tenemos que construir
un colectivo para hacer frente a esa amenaza, de la misma manera que lo hicimos y
rompimos las barreras tras el 11 de septiembre.
Alcanzado este punto, ha llegado el momento de identificar y realizar una somera
descripcin de los mecanismos de Ciberrespuesta que han sido articulados, tanto a
nivel nacional como europeo e internacional.
En los ltimos aos los esfuerzos para la proteccin, prevencin y respuesta, en
torno a las catalogadas como IC,s tanto nacionales como europeas, han sido constantes y crecientes. El mximo exponente de ello es la creacin en noviembre del 2007
del Centro Nacional de Proteccin de Infraestructuras Crticas (CNPIC)21, rgano
21 Nota de Prensa: Centro Nacional de Proteccin de las Infraestructuras Crticas (CNPIC). El Consejo de Ministros aprob mediante Acuerdo de 2 de Noviembre de 2007 el marco estructural que
permitir dirigir y coordinar las actuaciones precisas para proteger las infraestructuras crticas en la
lucha de Espaa contra el terrorismo. Tiene su base en la Comunicacin de la Comisin Europea
de 20 de octubre de 2004 sobre proteccin de las infraestructuras crticas, que contiene propuestas para mejorar la prevencin, preparacin y respuesta de Europa frente a atentados terroristas
que la amenacen.
19
Ministerial encuadrado en la Secretara de Estado para la Seguridad del Ministerio del

Interior, como responsable de impulsar, coordinar y supervisar los esfuerzos nacionales de adecuacin al Plan Europeo de Proteccin de Infraestructuras Crticas (PEPIC)
y su traslacin a la normativa nacional, a travs del Plan Nacional de Proteccin de
Infraestructuras Crticas (PNPIC), poniendo en marcha importantes iniciativas para
alcanzar los objetivos para los que ha sido creado. Estos planes preventivos y medidas de proteccin se han ido transponiendo de su concepcin terica a su plasmacin
real a travs del Catlogo de Infraestructuras Crticas (CIC); en la actualidad se encuentran incluidos en el precitado CIC la Red Energtica, Instalaciones Nucleares, las
grandes operadoras y gestoras TIC, Transportes, Agua y Alcantarillado, Alimentacin,
Salud, Sector Financiero y Bancario, Industria Qumica, Industria Espacial, Centros de
Investigacin y Desarrollo y por ltimo la Administracin General del Estado. El marco competencial del Centro ha quedado regulado a travs de la Ley 8/2011 y el Real
Decreto 704/2011.
La actividad desarrollada desde el CNPIC se vio reforzada con la firma, el 5 de
marzo de 2013, de un convenio de colaboracin entre las Secretaras de Estado de
Seguridad (SES-Ministerio del Interior) y la Secretara de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informacin (SETSI-Ministerio de Industria), acuerdo que
ha permitido que el Instituto para las Tecnologas de la Comunicacin (INTECO) se
convierta en el (CERT) de las Infraestructuras Crticas nacionales y por extensin del
Ministerio del Interior, rebautizado como CERT de Seguridad e Industria.
Asimismo, y con el objetivo de reforzar las capacidades en ciberseguridad y mejorar la coordinacin de las acciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en este mbito, el 25 de octubre de 2013 fue creada la Oficina de Coordinacin
Ciberntica (OCC), integrada dentro del CNPIC, que servir de punto de contacto del
Ministerio de Interior para todo lo relativo a la ciberseguridad.
Pero las nuevas ciberamenazas no se circunscriben exclusivamente al mbito de
las IC,s ya que el riesgo a una agresin de motivacin esencialmente econmica,
mediante la sustraccin de informacin, campaas de desinformacin o sencillamente alterando la normal continuidad de negocio, que afecten gravemente la capacidad
competitiva de nuestras empresas y ms en estos momentos de crisis econmica.
Un nuevo concepto ha surgido en los ltimos aos de la imbricacin de la inteligencia competitiva tradicional con el empleo de las TIC en el ciclo de planeamiento
empresarial. Estamos hablando de la inteligencia econmica (IE -tambin conocida
como guerra econmica en algunos estados como p.ej. Francia-), que no es ms que
la adaptacin de viejos conceptos econmicos a nuevas tcnicas. Una de ellas, antigua como el arte mismo de la guerra, es la utilizacin de los servicios de inteligencia
en el medio econmico. Se ha dado as un nuevo giro a las actividades de inteligencia,
naciendo el concepto de IE como el conjunto de acciones coordinadas de investigacin, tratamiento y distribucin de la informacin para tomar decisiones en el orden
econmico. Acciones que se dirigen tanto al mbito de la economa nacional como
en el dominio empresarial, pues la globalizacin de los mercados pone tambin en
riesgo a las propias empresas. La defensa de los intereses econmicos, por un lado,
y, por otro, la necesidad de lograr ventajas respecto de los competidores -a nivel empresarial o estatal- ha sido el motor decisivo del desarrollo de potentes instrumentos
de inteligencia econmica al servicio de los intereses nacionales y de importantes
20
empresas transnacionales de muchos pases que hoy dominan la escena econmica

mundial22. La defensa de los intereses nacionales ha de incluir tambin los aspectos
econmicos, claves hoy en el mundo global en el que vivimos. Un hecho largamente
olvidado en Espaa, que solo desde hace relativamente poco tiempo se ha ocupado
de la importancia que tienen los servicios de inteligencia econmica, ms all de dotar
de seguridad a personas o instalaciones crticas. La globalizacin econmica -proceso an en curso - es un movimiento, quizs espontneo, por el que las naciones se
han ido haciendo ms interdependientes.
Y encontramos en el ciberespionaje, un elemento perturbador y desestabilizador
en el legtimo desarrollo econmico de las sociedades modernas, los incidentes de
esta naturaleza -orientados sobre objetivos econmicos- han experimentado un crecimiento viral, afectando a la prctica totalidad del tejido productivo de los pases
occidentales. Los daos patrimoniales infligidos por esta ciberamenaza se estima que
ocasionan unas prdidas anuales superiores a los 300.000 millones de euros, aunque
no existe una cuantificacin o estadstica fiable a nivel nacional; no as en otros pases de nuestro entorno y, por ejemplo, en el 2013 estos daos en el Reino Unido han
sido cuantificados en 27.000 millones de libras esterlinas y en la Repblica Federal de
Alemania en 45.000 millones de euros.
5. RESPUESTAS A LAS CIBERAMENAZAS
Con respecto a las medidas y planes de proteccin puestos en marcha destacar
la constitucin del Centro de Respuesta ante Incidentes de Seguridad Informtica de
mbito gubernamental, tambin conocido como CCN-CERT y dependiente del Centro
Criptolgico Nacional Centro Nacional de Inteligencia Ministerio de la Presidencia;
este servicio se cre en el ao 2006 como CERT Gubernamental/Nacional espaol
y sus funciones quedaron recogidas en la Ley 11/2002 reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, el RD 421/2004 de regulacin del CCN y en el RD 3/2010, de 8
de enero, regulador del Esquema Nacional de Seguridad. De acuerdo a todas ellas,
el CCN-CERT tiene responsabilidad en ciberataques sobre sistemas clasificados y
sobre sistemas de las Administraciones Pblicas y de empresas y organizaciones de
inters estratgico para el pas. Su misin, por tanto, es contribuir a la mejora de la ciberseguridad espaola, siendo el centro de alerta y respuesta nacional que coopera y
ayuda a responder de forma rpida y eficiente a los ciberataques y a afrontar de forma
activa las ciberamenazas.
Para hacerse una idea ms aproximada de la magnitud del problema que suponen
las nuevas ciberamenazas, bastan algunos datos estadsticos facilitados por el Centro
en su Informe mensual de Ciberseguridad CCN-CERT IS-06/14:
En el acumulado en los cinco primeros meses del ao se ha trabajado sobre un total de 5.300
incidentes. De ellos, 668 tuvieron una criticidad entre muy alta y crtica. Por categoras, los incidentes
ms detectados fueron aquellos con cdigo daino (el 80%), intrusiones (17%) y recogida de
informacin (2,13%). Los incidentes son detectados a travs de distintas vas, entre ellas el Sistema
de Alerta Temprana, SAT, implantado tanto en la red SARA como en Internet (SAT-SARA y SAT-INET).
De este modo, al ser detectados, se notifican a los distintos organismos adscritos a este servicio (AGE,
Comunidades Autnomas, Ayuntamientos y empresas de inters estratgico).
22 Eduardo Olier Arenas. Cuaderno de Estrategia n162 del IEEE - La inteligencia econmica en el
mundo globalizado (mayo 2013).
21
No obstante, si ampliamos los datos al total de eventos analizados por el CCN- CERT, la cifra se dispara hasta cifras cercanas a los 50 millones. De ellos, 31.827.140 provienen del servicio del SAT-INET
y 17.928,576 de SAT SARA. En este sentido conviene resear que el Sistema de Alerta Temprana en
Internet, tras la incorporacin en el mes de mayo de nuevos organismos, est desplegado en un total
de 59 organizaciones pblicas y privadas (69 sondas).
Por su parte, en el SAT-SARA cuenta con 49 reas de conexin.
Podramos tambin aadir al catlogo de riesgos potenciales, una serie de vulnerabilidades extra que presentan este tipo de infraestructuras:
Amplia interconexin entre ellas, la cada de una puede acarrear la imposibilidad de operar correctamente otras.
La gran dependencia tecnolgica que de ellas tiene nuestra sociedad, que basa
parte de su modelo del bienestar en ellas.
Potencial objeto de ataque directo.
Potencial objeto de ataque concertado con un atentado convencional.
Posibilidad de efectos en cascada entre ellas (interdependencia).
Efectos psicolgicos amplificadores.
Toda esta actuacin se ve reforzada con la activa y directa participacin en foros y
grupos de trabajo e instituciones de vigilancia, como son la Agencia Europea de Seguridad de las Redes y de la Informacin (ENISA), la Red de Centros de Emergencia
europeos (CERT,s y CSIRT,s) y de los EE.UU. (US-CERT) o el Centro de Ciberdefensa de la OTAN (CCD-CoE) entre otros.
Tambin contamos con el Convenio Marco de colaboracin en materia de Ciberseguridad, entre la Secretara de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior y la
Secretara de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informacin
del Ministerio de Industria, Energa y Turismo, firmado el 4 de octubre de 2012, con el
objetivo de mejorar nuestras capacidades de ciberseguridad.
En este sentido la Estrategia de Ciberseguridad de la Unin Europea (ECUE), de
7 de febrero de 2013, Un ciberespacio abierto, protegido y seguro, representa la
visin de conjunto de la UE sobre cmo prevenir y resolver mejor las perturbaciones
de la red y los ciberataques. El objetivo consiste en impulsar los valores europeos
de libertad y democracia y velar por un crecimiento seguro de la economa digital.
Evidencia una creciente preocupacin por el ms que notable incremento de la delincuencia econmica; y es que el tradicional espionaje industrial/econmico, dirigido
contra grandes corporaciones industriales, preferentemente del mbito de la Defensa,
de corte ms bien artesanal, ha cedido el testigo a ciberataques indiscriminados que
afectan a todo el tejido industrial bsico, formado por las PYMES y los autnomos.
Cuanta ms gente dependa de Internet, ms gente depender de que la red sea segura. Una red
segura protege nuestros derechos y libertades y nuestra capacidad de ejercer actividades econmicas.
Ha llegado el momento de coordinar nuestra accin: el coste de la inaccin es mucho ms elevado que
el de la accin23.
23 Neelie Kroes, vicepresidenta de la Comisin Europea responsable de la Agenda Digital, con ocasin de la presentacin de la Estrategia de Ciberseguridad de la UE, rueda de prensa en Bruselas
el 7 de febrero de 2013.
22
La Comisin Europea, junto con la alta representante de la Unin para Asuntos

Exteriores y Poltica de Seguridad, acompa la presentacin de la ECUE de una propuesta de Directiva de la Comisin sobre la seguridad de las redes y de la informacin
(SRI). La Directiva sobre la SRI propuesta es un elemento central de la estrategia de
conjunto; exige a todos los estados miembros, facilitadores clave de Internet y operadores de infraestructuras crticas plataformas de comercio electrnico, redes sociales y operadores de servicios de energa, transportes, banca y sanidadvelar por un
entorno digital seguro y fiable en toda la UE.
Para que el ciberespacio no deje de ser abierto y gratuito, deben aplicarse las mismas normas, los
mismos principios y los mismos valores que rigen fuera de l en la UE. Debemos proteger los derechos
fundamentales, la democracia y la primaca del Derecho en Internet. La UE est trabajando con sus
socios internacionales, as como con la sociedad civil y el sector privado, para promover esos derechos
desde una perspectiva global24.
La poltica internacional del ciberespacio de la UE promueve el respeto de los valores europeos esenciales, define las normas sobre comportamiento responsable, impulsa la aplicacin al ciberespacio de la legislacin internacional vigente, ayudando a
los pases de fuera de la UE mediante la creacin de capacidades de ciberseguridad,
y fomenta la cooperacin internacional en este mbito.
La estrategia pone de relieve nuestras iniciativas concretas para reducir drsticamente la ciberdelincuencia. Muchos pases de la Unin carecen de las herramientas necesarias para rastrear y combatir
la delincuencia organizada en Internet. Todos los estados miembros deben establecer unidades nacionales de ciberdelincuencia efectivas que puedan beneficiarse de la experiencia y el apoyo del Centro
Europeo de Ciberdelincuencia (EC3)25.
El documento Estrategia de Ciberseguridad de la Unin Europea propone una visin articulada en cinco prioridades estratgicas:
1. Lograr la ciberresiliencia.
2. Reducir drsticamente la ciberdelincuencia.
3. El desarrollo de la poltica de ciberdefensa y las capacidades relacionadas con
la Poltica Comn de Seguridad y Defensa (PCSD).
4. Desarrollar los recursos industriales y tecnolgicos para la ciberseguridad.
5. Establecer una poltica internacional coherente para la Unin Europea en el ciberespacio y promover valores esenciales de la UE.
Como puede apreciarse deja bien sentada su prioridad: ciberespacio abierto y libre;
pero la libertad en lnea requiere tambin proteccin y seguridad. El ciberespacio debe
ser protegido de los incidentes, las actividades maliciosas y el mal uso; y los gobiernos
tienen un papel importante para garantizar este ciberespacio libre y seguro
como salvaguardar el acceso y apertura de respeto y proteccin de los derechos
fundamentales en lnea y para mantener la fiabilidad y la interoperabilidad de Internet.
24 Catherine Ashton, alta representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad y
vicepresidenta de la Comisin, con ocasin de la presentacin de la Estrategia de Ciberseguridad
de la UE, rueda de prensa en Bruselas el 7 de febrero de 2013.
25 Cecilia Malmstrm, comisaria de la UE responsable de los Asuntos de Interior, con ocasin de la
presentacin de la Estrategia de Ciberseguridad de la UE, rueda de prensa en Bruselas el 7 de
febrero de 2013.
23
Sirvan de ejemplo dos datos relacionados con sendos pases de la Europa Occidental y con economas saneadas, como son Alemania y Holanda. Las autoridades de
la RFA publicaron un clculo del valor intelectual aportado por sus PYMES en 2013,
prximo a los 55.000 millones de euros anuales, estimando a su vez que las prdidas por ataques cibernticos de diversa ndole supusieron un 40% del total; se est
hablando de unas prdidas anuales de unos 22.000 millones de euros. Mientras que
Holanda vino a considerar materialmente imposible hacer frente a todas las amenazas
procedentes del ciberespacio, por lo que decidi focalizar sus esfuerzos en ese ao
tan solo en dos de ellas, centrndose fundamentalmente en la amenaza econmica y
la amenaza yihadista.
Estas referencias evidencian que la seguridad econmica es requisito esencial y
parte integral de la Seguridad Nacional, como as se manifiesta en la ESN al hablar
de la inestabilidad econmico-financiera. Todo estado moderno necesita disponer de
capacidad de reaccin para evitar los colapsos financieros, tanto pblicos como privados, y en ello la integridad econmica es un pilar fundamental en la gestin de lo
que viene en llamarse resiliencia -entendiendo como tal la capacidad de afrontar una
situacin crtica con flexibilidad y fortaleza tales que permitan minimizar daos y recuperar estructuras y capacidades-.
En el caso de los EE.UU, La Estrategia Nacional para asegurar el Ciberespacio fue
promulgada durante el mandato del presidente George W. Bush, concretamente en
el ao 2003 y, con posterioridad, vio la luz el Plan Nacional de Proteccin de Infraestructuras en 2006, que designa hasta 18 sectores crticos que requieren planes de
proteccin especficos e individualizados; prolfica legislatura en esta materia, cerr el
crculo con la publicacin en 2008 de la Iniciativa Nacional Integral de Ciberseguridad.
La Administracin del presidente Barak Obama inici sus esfuerzos en ciberseguridad
con la publicacin en 2009 del estudio Los sesenta das de examen de las polticas
sobre el ciberespacio, que presenta una revisin slida de dnde estaba el gobierno
en relacin con la ciberseguridad. La principal recomendacin fue que el presidente
debera nombrar a un solo coordinador central de los esfuerzos nacionales y del gobierno para las polticas de ciberseguridad. En cuanto a los posicionamientos de los
dos partidos en Estados Unidos, tanto republicanos como demcratas convergen en
el reconocimiento de que existe una importante amenaza de naturaleza ciberntica
contra la seguridad nacional y en la necesidad de la cooperacin pblico-privada y
del intercambio de informacin. El presidente Obama ha declarado que la amenaza
ciberntica es una de los ms graves desafos de la seguridad econmica y nacional
al que nos enfrentamos como nacin y que la prosperidad econmica de EE.UU. en
el siglo XXI depender de la seguridad ciberntica. Adems, el seor Panetta, que
ha sido director de la CIA y secretario de Defensa, advirti seriamente que EE.UU.
se enfrenta a la posibilidad de un Pearl Harbor ciberntico y que cada da eran
ms vulnerables ante piratas informticos extranjeros que podran desmantelar la red
nacional de energa elctrica, el sistema de transporte, la red financiera o la del gobierno, incluso dijo que una nacin agresora o grupo extremista podra causar una
catstrofe nacional.
Los estadounidenses estn muy sensibilizados ante la posibilidad -plausible- de
que sus infraestructuras de suministro energtico sean objeto de un sabotaje a gran
escala y que, como consecuencia de ello y por efecto del conocido como efecto
cascada, otros servicios esenciales queden inoperativos tras la prdida del primero;
24
es lo que los analistas denominan Blackout o el gran apagn, que de producirse

podra desencadenar la destruccin total del modelo social y econmico imperante,
acarreando impredecibles pero en cualquier caso catastrficas consecuencias.
Ms de una docena de organizaciones internacionales incluyendo las Naciones
Unidas, el G-8, la OTAN, el Consejo de Europa, OSCE, el foro Cooperacin Econmica Asia-Pacifico, la Organizacin de los Estados Americanos, la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, la Unin International de Telecomunicaciones (UIT) y la Organizacin Internacional de Normalizacin (ISO) estn involucradas
en seguridad ciberntica.
Los ciberataques son potentes instrumentos de agresin contra instituciones pblicas y privadas, e incluso contra particulares, siendo un fenmeno en auge por los
bajos costes y mnimo riesgo para los atacantes, y es que las fronteras fsicas han
sido rebasadas y aun existe una falta total de consenso en cuanto a la legislacin internacional concerniente.
Aunque ya ha sido precintada en varias ocasiones, porque as lo ha exigido la lgica
de la secuencia argumental del presente documento, ha llegado el momento de realizar una exposicin ms pormenorizada de la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN),
aprobada en Consejo de Ministros el 30 de mayo de 2013, pues es un instrumento que
refleja los riesgos y amenazas que son necesarios afrontar, siempre bajo sus principios
informadores: Unidad de Accin, Anticipacin y Prevencin, Eficiencia y Sostenibilidad
en el uso de los recursos y Resiliencia o capacidad de resistencia y recuperacin.
La seguridad es un fundamento esencial para el desarrollo y el progreso de una sociedad libre. Por
eso, resulta imprescindible un entendimiento bsico y generalizado de la importancia de la seguridad
como garanta de bienestar de los ciudadanos y de la estabilidad del propio Estado.
Esta visin solo se puede articular a travs de una Estrategia que dena un marco de referencia
global y omnicomprensivo en materia de seguridad. Una Estrategia que contemple las singularidades
de los riesgos y amenazas a los que nos enfrentamos en un mundo que experimenta cambios tan
profundos como constantes. Una Estrategia que oriente la accin del Estado de cara a dar respuesta a
los desafos actuales utilizando los recursos disponibles de forma exible y ecaz. Una Estrategia que
potencie nuestras capacidades de prevencin, proteccin y respuesta en un entorno de complejidad
creciente como es el actual.
A los riesgos y amenazas tradicionales se suman, en efecto, otros nuevos de naturaleza generalmente transnacional, que se interconectan y potencian su peligrosidad, a la vez que aparecen nuevos
espacios abiertos que facilitan su expansin e impacto. El ciberespacio es hoy el ejemplo ms claro de
un mbito accesible, poco regulado y de difcil control, y en consonancia, la ciberseguridad es uno de
los principales mbitos de actuacin de esta Estrategia (...).
() La Estrategia de Seguridad Nacional 2013 ofrece una visin integral de la Seguridad Nacional.
Una sociedad responsable y concienciada de su seguridad est en mejores condiciones para hacer
frente a los desafos actuales y ganar en trminos de desarrollo y prosperidad...
() Las posibilidades de una Espaa segura y de una sociedad fuerte y determinada son ilimitadas.
Con esta Estrategia de Seguridad Nacional 2013 avanzamos todos en la direccin adecuada 26.
Resulta crucial conseguir el objetivo marcado en el mbito de la Ciberseguridad

pues es prioritario por la repercusin que tiene en el resto de los mbitos, como es la
seguridad econmica y financiera.
26 Fragmentos del prembulo de la Estrategia de Seguridad Nacional 2013, firmado por el presidente
del Gobierno de Espaa, Mariano Rajoy Brey.
25
La ESN se articula en torno a cinco captulos, en los que se ofrece un concepto de

Seguridad Nacional, se sita la seguridad de Espaa en el mundo, se identifican los
riesgos y amenazas actuales, se traza a partir de esta base los objetivos y las lneas
de accin estratgicas en los mbitos de actuacin prioritarios para Espaa y se configura un nuevo Sistema de Seguridad Nacional.
Los riesgos y amenazas para la Seguridad Nacional describe los riesgos y amenazas
que afectan singularmente a la Seguridad Nacional: los conflictos armados, el terrorismo, las ciberamenazas, el crimen organizado, la inestabilidad econmica y financiera,
la vulnerabilidad energtica, la proliferacin de armas de destruccin masiva, los flujos
migratorios irregulares, el espionaje, las emergencias y catstrofes, la vulnerabilidad del
espacio martimo y la vulnerabilidad de las infraestructuras crticas y los servicios esenciales. Tambin se contemplan los factores potenciadores como el cambio climtico, la
pobreza, la desigualdad, los extremismos ideolgicos, los desequilibrios demogrficos
o la generalizacin del uso nocivo de las nuevas tecnologas, que, sin ser en s mismos
un riesgo o una amenaza, pueden desencadenarlos o agravarlos.
Entre las lneas de accin para alcanzar los objetivos descritos en la ESN destaca:
la implantacin de una adecuada Cultura de Ciberseguridad, (las sociedades que se
hacen responsables de su seguridad son sociedades ms libres).
Con la ESN nos encontramos ante lo que se denomina estrategia de primer nivel.
El 5 de diciembre de ese mismo ao el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) aprob
dos nuevas estrategias de segundo nivel y focalizadas a dos de los riesgos identificados en la primera: la Ciberseguridad y la Seguridad Martima. Ambas estrategias
comparten muchos aspectos comunes, aunque sin duda uno de los ms destacados
es la coincidencia de contemplar las ciberamenazas como una de las principales amenazas. Cronolgicamente, la ms reciente de las doce amenazas identificadas se ha
convertido a su vez en una de las ms preocupantes; ya que si bien el ciberespacio es
un nuevo mbito de relacin que ha proporcionado el desarrollo de las TIC, tambin
ha diluido las fronteras, permitiendo una globalizacin sin precedentes que propicia
nuevas oportunidades, pero que a su vez conlleva nuevos y preocupantes riesgos y
amenazas. Resulta evidente que las ciberamenazas son consideradas como amenaza trasversal y que sin duda estarn presentes en las estrategias que pudieran ser
aprobadas en el futuro.
Como ya se ha dicho, en la reunin del 5 de diciembre de 2013 del CSN27, y en
cumplimiento del mandato recogido en la ESN28, se reuni por segunda vez desde
su constitucin y aprob las Estrategias de Ciberseguridad Nacional (ECSN) y de
Seguridad Martima Nacional (ESMN).
La ECSN debe ser considerada como el documento estratgico que sirve de fundamento al gobierno para desarrollar las previsiones de la ESN en materia de proteccin
27 La estructura del Sistema de Seguridad Nacional se asienta sobre dos organismos de nueva creacin: el Consejo de Seguridad Nacional y los Comits especializados. El Consejo es un rgano
colegiado de composicin amplia y flexible, con reuniones peridicas, y como rganos de apoyo
se conformarn los Comits especializados.
28 El 31 de mayo de 2013, el Consejo de Ministros aprob el documento Estrategia de Seguridad
Nacional. Un proyecto compartido, una actualizacin de la anterior ESN de junio de 2011, que
articula la Seguridad Nacional como Poltica de Estado y contiene una serie de directrices a fin de
optimizar los recursos estado en aras de la Seguridad Nacional.
26
del ciberespacio, con el fin ltimo de desarrollar y optimizar un modelo de acciones encaminadas a la prevencin, defensa, deteccin y respuesta frente a las ciberamenazas29; dado el carcter transnacional de la ciberseguridad, la cooperacin con la Unin
Europea y con otros organismos de mbito internacional o regional con competencias
en la materia forma parte esencial de este modelo.
La ECSN debe enmarcarse en el mbito de la lucha contra las nuevas ciberamenazas30, entendiendo stas en sus diferentes vertientes de cibercrimen, ciberterrorismo, hacktivismo, ciberespionaje y ciberguerra, todo ello en lnea con los esfuerzos que en materia
de Ciberseguridad se vienen impulsando desde el gobierno31 y la Unin Europea.
Estos ataques ilcitos a las TIC pueden proceder tanto de grupos y organizaciones
terroristas, redes de crimen organizado, empresas o estados, como de individuos aislados32 con motivaciones y cualidades excepcionales. Tambin la ciberseguridad se
puede ver comprometida por causas tcnicas o fenmenos naturales.
Estas circunstancias son las que explican que sea un objetivo prioritario para el
gobierno33 el garantizar la integridad, confidencialidad y disponibilidad de los sistemas que soportan la prestacin de servicios ampliamente utilizados, as como la
gestin de las IC,s.
Para contrarrestar estas ciberamenazas se define en la ECSN un mbito de actuacin con un objetivo y unas lneas de accin estratgicas.
Y ste no es otro que el de la ciberseguridad, entendindola en su acepcin ms
amplia, cuyo objetivo es el de garantizar un uso seguro de las redes y los sistemas
de informacin a travs del fortalecimiento de nuestras capacidades nacionales en la
prevencin, deteccin y respuesta a los ciberataques.
29 La Estrategia de Ciberseguridad Nacional es el marco de referencia de un modelo integrado basado en la implicacin, coordinacin y armonizacin de todos los actores y recursos del estado, en la
colaboracin pblico-privada, y en la participacin de la ciudadana (IEEE - A65 2013).
30 La creciente presencia y dependencia de la sociedad occidental del ciberespacio y su fcil accesibilidad hacen que cada vez sean ms frecuentes y preocupantes las intromisiones en este mbito.
En buena medida, el ciberespacio es un medio para la materializacin de otros riesgos y amenazas. Los ciberataques, en sus diversas modalidades de ciberterrorismo, ciberdelito, ciberespionaje
o hacktivismo en la red, se han convertido en un potente instrumento de agresin contra particulares e instituciones tanto pblicas como privadas. El bajo coste, dificultad para imputar autora
y mnimo riesgo que suponen para el atacante y su fcil empleo, efectividad y accesibilidad, son
factores que explican la extensin del fenmeno.
31 El borrador de Lneas de Accin de la Guardia Civil en el Exterior 2014, segn propuesta de la
Jefatura de Informacin, y siempre en el marco de la ciberseguridad, recoge como reflexin, entre
otras cuestiones, que en el combate contra las formas especiales de delincuencia con conexiones
internacionales la mayor parte de los analistas internacionales han identificado como parte de las
futuras amenazas que pueden poner en riesgo la paz y estabilidad en el mundo el terrorismo, el
crimen organizado y las ciberamenazas.
32 La Estrategia de Ciberseguridad Nacional recoge mencin expresa a los ciberataques procedentes de la accin de individuos aislados, o lobos solitarios, dentro del catlogo de nuevas ciberamenazas.
33 Desde el Gabinete de Coordinacin y Estudios de la Secretara de Estado de Seguridad, en el
marco de la actividad desarrollada por el Grupo de Trabajo de Coordinacin de la Ciberseguridad,
se afirma que esta amenaza y su adecuada respuesta es una de las tres mximas prioridades del
Ministerio del Interior para la presente legislatura.
27
Este objetivo ambiciona ser conseguido a travs del desarrollo de seis lneas de
accin que enmarcarn las actuaciones concretas necesarias para la preservacin de
la denominada Ciberseguridad Nacional.
El documento se estructura en un resumen ejecutivo y cinco captulos; desarrollndose a continuacin un sucinto resumen:
El ciberespacio y su seguridad, define el ciberespacio y sus caractersticas como un nuevo dominio global y dinmico que est compuesto por las
infraestructuras vinculadas a las TIC. Identifica como riesgos y amenazas a la
ciberseguridad nacional un amplio espectro proveniente de una multiplicidad de
orgenes (individuos aislados, hacktivistas, amenazas internas, delincuencia y
criminalidad organizada, terrorismo, espionaje, estados extranjeros, conflictos
entre estados, problemas tcnicas o fenmenos naturales adversos), pero que
comparten tcnicas y escenario.
Propsito y principios rectores de la ciberseguridad en Espaa, establece el propsito de la ECSN, promovido por el CSN, fija las directrices del uso
seguro del ciberespacio con una visin integradora a travs de la adecuada
coordinacin y cooperacin de todas las Administraciones Pblicas (AA.PP.),
contando adems con el sector privado y con los ciudadanos.
Como principios rectores se recogen cuatro que estn en sintona con los principios informadores de la ESN (unidad de accin, anticipacin y prevencin,
eficiencia y sostenibilidad en el uso de los recursos y resiliencia o capacidad de
resistencia y recuperacin). Estos principios rectores son: el liderazgo nacional
y la coordinacin de esfuerzos, la responsabilidad compartida, la proporcionalidad, racionalidad y eficacia, as como la cooperacin internacional.
Todo esto desarrollado con la premisa del mximo respeto al ordenamiento jurdico interno e internacional y alentando la presencia espaola en los organismos
y foros de carcter internacional que canalizan las iniciativas y esfuerzos en
defensa del ciberespacio.
Objetivos de la ciberseguridad, define un objetivo global y seis objetivos especficos. Este objetivo global recoge el ya planteado en la ESN en el mbito de
la ciberseguridad Garantizar un uso seguro de las redes y los sistemas de informacin a travs del fortalecimiento de nuestras capacidades de prevencin,
deteccin y respuesta a los ciberataques. Este fin ser recogido en una futura
Poltica de Ciberseguridad Nacional.
Esta Poltica estar alineada con iniciativas similares a las de los pases de
nuestro entorno, as como con las organizaciones europeas e internacionales
competentes, en particular, con la ECUE34. Para garantizar la proteccin de los
sistemas y la resiliencia de los servicios de las AA.PP,s y las IC,s; as como la
disponibilidad de productos, herramientas y desarrollos TIC confiables, para lo
que ser necesario potenciar, impulsar y reforzar las capacidades nacionales de
investigacin y desarrollo en ciberseguridad de las TIC. Para ello se velar por
34 La Estrategia de Ciberseguridad Europea fue aprobada por la Comisin Europea el pasado 2 de
febrero de 2013.
28
la utilizacin de componentes que estn certificados conforme a normas internacionalmente y nacionales reconocidas.
Los otros seis objetivos especficos se vinculan a:
1. Administraciones Pblicas, garantizar que los Sistemas de Informacin y Telecomunicaciones utilizadas por las AA.PP,s posean el adecuado nivel de
seguridad y resiliencia, mediante la implantacin de un marco nacional, coherente e integrado, de polticas, procedimientos y normas tcnicas.
2. Empresas en general y operadores de IC,s en particular, impulsar la seguridad y la resiliencia de las redes y los sistemas de informacin usados por el
sector empresarial en general y los operadores de infraestructuras crticas en
particular, como principio garante de la adecuada proteccin del Patrimonio
Tecnolgico de Espaa.
3. mbitos Judicial y Policial, potenciar las capacidades de prevencin, deteccin, respuesta, investigacin y coordinacin frente a las actividades del
terrorismo y la delincuencia en el ciberespacio. Para ello se estima como
imprescindible el fortalecimiento de la cooperacin judicial y policial internacional, articulando los instrumentos adecuados de colaboracin e intercambio de informacin y la armonizacin de las legislaciones nacionales.
4. Sensibilizacin, concienciar a los ciudadanos, profesionales, empresas y
AA.PP,s espaolas de los riesgos derivados del ciberespacio.
5. Capacitacin, alcanzar y mantener los conocimientos, habilidades, experiencia y capacidades tecnolgicas que necesita Espaa para sustentar
todos los objetivos de la ciberseguridad, fomentando una actividad en I+D+i
efectiva.
6. Colaboracin internacional, contribuir a la mejora de la ciberseguridad, apoyando el desarrollo de una poltica de ciberseguridad coordinada en la Unin
Europea y en las organizaciones internacionales35, as como colaborar en la
capacitacin de estados que lo necesiten a travs de la poltica de cooperacin al desarrollo.
Lneas de accin de la ciberseguridad Nacional, se centra en detallar las lneas de accin que habrn de articularse para alcanzar los objetivos sealados
en el captulo precedente.
LA-1: Capacidad de prevencin, deteccin, respuesta y recuperacin ante
las ciberamenazas.
1. Ampliar y mejorar las capacidades de deteccin y anlisis de ciberamenazas.
35 Se fomentar la cooperacin en el marco de la UE y con organizaciones internacionales y regionales como la Agencia Europea de Defensa (EDA), la Agencia Europea de Seguridad de las
Redes y de la Informacin (ENISA), el Centro Europeo de Ciberdelincuencia, adscrito a Europol, la
Organizacin de Naciones Unidas (ONU), la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en
Europa (OSCE), la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) y la Organizacin para la
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), entre otras.(Extracto literal de la ECSN).
29
2. Fortalecer las capacidades de deteccin y respuesta ante ciberataques,

garantizar la coordinacin, la cooperacin y el intercambio de informacin entre los diferentes actores, asegurar la cooperacin de los organismos con responsabilidades en ciberseguridad, en especial entre el
CERT de la Administracin Pblica del Centro Criptolgico Nacional
(CCN-CERT), el Mando Conjunto de Ciberdefensa de las Fuerzas Armadas (MCCD) y el CERT de Seguridad e Industria (CERT-SI).
3. Desarrollar procedimientos de respuesta frente a situaciones de crisis y
planes de contingencia especficos.
4. Desarrollar y ejecutar un Programa de Ejercicios de Simulacin de Incidentes de Ciberseguridad, ampliar y mejorar permanentemente las capacidades de Ciberdefensa de las Fuerzas Armadas que permitan una
adecuada proteccin de sus Redes y Sistemas de Informacin y Telecomunicaciones, as como de otros sistemas que afecten a la Defensa Nacional y potenciar las capacidades militares y de inteligencia para ejercer la respuesta oportuna, legtima y proporcionada en el ciberespacio
ante amenazas o agresiones que puedan afectar a la Defensa Nacional.
LA-2: Seguridad de los Sistemas de Informacin y Telecomunicaciones que
soportan las Administraciones Pblicas.
1. Asegurar la plena implantacin del Esquema Nacional de Seguridad,
ampliar y mejorar las capacidades del CERT de las Administraciones
Pblicas (CCN-CERT).
2. Optimizar el modelo de interconexin de los organismos de las Administraciones Pblicas.
3. Reforzar la implantacin y seguridad de la infraestructura comn y segura en la Administracin Pblica espaola (Red SARA), potenciando su
uso y sus capacidades de seguridad y resiliencia.
LA-3: Seguridad de los Sistemas de Informacin y Telecomunicaciones que
soportan las Infraestructuras Crticas.
1. Asegurar la implantacin de la normativa sobre Proteccin de las Infraestructuras Crticas.
2. Ampliar y mejorar las capacidades del CERT de Seguridad e Industria
(CERT-SI), potenciando la colaboracin y coordinacin del CNPIC con
los diferentes rganos con capacidad de respuesta ante incidentes y
con las unidades operativas de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado.
3. Impulsar la participacin del sector privado en los Programas de Ejercicios de simulacin de incidentes de Ciberseguridad.
4. Desarrollar modelos de simulacin.
LA-4: Capacidad de investigacin y persecucin del ciberterrorismo y la
ciberdelincuencia.
30
1. Integrar en el marco legal espaol las soluciones a los problemas que

surjan relacionados con la ciberseguridad para la determinacin de los
tipos penales y el trabajo de los departamentos competentes.
2. Ampliar y mejorar las capacidades de los organismos con competencias
en la investigacin y persecucin del ciberterrorismo y la ciberdelincuencia as como asegurar la coordinacin de estas capacidades con las actividades en el campo de la ciberseguridad, a travs del intercambio de
informacin e inteligencia por los canales de comunicacin adecuados.
3. Fortalecer la cooperacin policial internacional y fomentar la colaboracin ciudadana, articulando los instrumentos de intercambio y transmisin de informacin de inters policial.
4. Asegurar a los profesionales del derecho el acceso a la informacin y a
los recursos que les proporcionen el nivel necesario de conocimientos
en el mbito judicial para la mejor aplicacin del marco legal y tcnico
asociado. En este sentido, es especialmente importante la cooperacin
con el Consejo General del Poder Judicial, la Abogaca del Estado, la
Fiscala General del Estado, la Fiscala Coordinadora de la Criminalidad
Informtica y el Consejo General de la Abogaca Espaola.
LA-5: Seguridad y resiliencia de las TIC en el sector privado.
1. Impulsar la cooperacin entre los sectores pblico y privado.
2. Promover la cooperacin entre sectores con el fin de mejorar conjuntamente las capacidades de deteccin, prevencin, respuesta y recuperacin frente a los riesgos de seguridad del ciberespacio.
3. Impulsar el desarrollo de estndares en ciberseguridad.
LA-6: Conocimientos, Competencias en I+D+i.
1. Desarrollar un marco de conocimientos de ciberseguridad en los mbitos tcnico, operativo y jurdico, programas de captacin de talento, investigacin avanzada y capacitacin en ciberseguridad en cooperacin
con universidades y centros especializados.
2. Fomentar el desarrollo industrial de productos y servicios en materia de
ciberseguridad.
3. Impulsar la dinamizacin del sector industrial y las actividades de certificacin de ciberseguridad.
4. Impulsar modelos y tcnicas de anlisis de riesgos cibernticos.
LA-7: Cultura de ciberseguridad.
1. Impulsar las actividades de sensibilizacin entre ciudadanos y empresas con acceso a informacin relativa a vulnerabilidades, ciberamenazas e informacin sobre cmo proteger mejor su entorno tecnolgico.
2. Propiciar el desarrollo de programas de concienciacin en ciberseguridad.
31
3. Fomentar los mecanismos para apoyar a empresas y profesionales en

el uso seguro de las TIC.
4. Asesorar y dar soporte al desarrollo de mdulos educativos de sensibilizacin en ciberseguridad dirigidos a todos los niveles de la enseanza.
LA-8: Compromiso Internacional.
1. Potenciar la presencia de Espaa en organizaciones y foros internacionales y regionales sobre ciberseguridad.
2. La implantacin de la Estrategia de Ciberseguridad de la UE.
3. Fomentar la cooperacin con la OTAN en materia de Ciberdefensa.
La ciberseguridad en el Sistema de Seguridad Nacional, establece la estructura orgnica al servicio de la ciberseguridad que responde a la visin integral del documento con objeto de dar una respuesta conjunta y adecuada
para preservar la ciberseguridad. Esta estructura orgnica est formada por tres
componentes, los dos ltimos de nueva creacin, bajo la direccin del presidente del Gobierno: a) el Consejo de Seguridad Nacional; b) el Comit Especializado de Ciberseguridad; c) el Comit Especializado de Situacin, nico para el
conjunto del Sistema de Seguridad Nacional.
El Comit Especializado de Ciberseguridad dar apoyo al presidente del
Gobierno y al propio CSN para coordinar la Poltica de Seguridad Nacional
en el mbito de la ciberseguridad. Se encargar, adems, de reforzar las
relaciones de coordinacin, colaboracin y cooperacin entre las distintas
AA.PP,s con competencias en materia de ciberseguridad, as como entre
los sectores pblicos y privados, y facilitar la toma de decisiones del propio CSN mediante el anlisis, estudio y propuesta de iniciativas tanto en el
mbito nacional como en el internacional.
Este Comit estar compuesto por representantes de los distintos mbitos
de las Administraciones Pblicas afectados, amn de otros actores pertenecientes al sector privado y especialistas en ciberseguridad.
La presidencia de este Comit ser rotatoria y tendr periodicidad anual. La
rotacin se har entre altos representantes de los ministerios de la Presidencia, del Interior, de Industria, Energa y Turismo, de Defensa y de Asuntos Exteriores y de Cooperacin; para este primer periodo ha sido designado el director del CNI.
Por otra parte el Comit Especializado de Situacin, nico para el conjunto del Sistema de Seguridad Nacional, ser convocado para gestionar las
situaciones de crisis de ciberseguridad que, por su transversalidad o su
dimensin, desborden las capacidades de respuesta de los mecanismos
habituales. Contar con el apoyo del Centro de Situacin del Departamento de Seguridad Nacional para garantizar su interconexin con los centros
operativos implicados y dar una respuesta adecuada en situaciones de crisis, facilitando su seguimiento y control y la trasmisin de las decisiones.
32
Los dos Comits Especializados actuarn de forma complementaria, cada uno en

su mbito de competencias, con una misma direccin estratgica y poltica del Consejo de Seguridad Nacional presidido por el presidente del Gobierno.
La ltima iniciativa, a nivel nacional, que por su relevancia se estima importante
resear en este documento, es la constitucin, en septiembre de 2012, del Centro
Nacional de Excelencia en Ciberseguridad (CNEC) que, bajo los auspicios de la UE
y de su programa ECTEG (European Cybercrime Training and Education Group) e
integrado en la Red Europea de Centros de Excelencia -2CENTRE- coordinados por
el EC3 de EUROPOL, pretende facilitar la ms alta capacitacin en ciberseguridad
e informtica forense a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, a travs del desarrollo de cursos especficos que posibiliten la ampliacin y
mejora de las capacidades de prevencin, deteccin y anlisis de ciberamenazas,
deteccin y respuesta ante ciberataques, lucha contra el ciberdelito, creacin de
programas de certificacin y acreditacin -desarrollado a travs de la Agencia de
Certificacin de Seguridad (ACS)- y el apoyo a la potenciacin de las capacidades
de I+D+i de las PyMEs.
Ambos -el CNEC y la ACS- operan bajo el manto del Instituto de Ciencias Forenses
y de la Seguridad (ICFS) de la Universidad Autnoma de Madrid. En diciembre de
2010 el ICFS y la SES firmaron un convenio de colaboracin para la investigacin y
cooperacin educativa, reportando evidentes beneficios a ambos.
Una muestra palpable de la creciente preocupacin y alta sensibilizacin con la que
se vive la problemtica de la ciberseguridad, desde el Gobierno de Espaa y en lo
que a Fuerzas de Seguridad del Estado concierne, se vivi en las jornadas previas y
durante los actos de Proclamacin de SAR Don Felipe de Borbn y Grecia como Rey
de Espaa, pues por primera vez en nuestra historia se contempl y activ un dispositivo especfico y concreto de ciberseguridad. La Instruccin nm. 11/2014 de la SES
as lo contempl, ordenando cometidos concretos al CNPIC y la OCC, as como a las
unidades especializadas de los Cuerpos.
6. CIBERSEGURIDAD Y GUARDIA CIVIL
La amenaza del uso de Internet y de las Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (TIC) por parte de organizaciones terroristas o afines, y la adecuacin de los
procedimientos de actuacin y respuesta ante la misma por parte de la Guardia Civil,
se convirtieron en una de sus prioridades desde el ao 2000, como as lo atestiguan
informes y estudios del entonces Servicio de Informacin.
Estos estudios y planes iniciaron su materializacin en noviembre del 2002, con la
incorporacin al Servicio del primer personal expresamente seleccionado para conformar el embrin del entonces Subgrupo de Ciberterrorismo; desarrollando su primera
actuacin de apoyo especializado, en beneficio de una Unidad de Investigacin de la
Jefatura de Informacin, en febrero de 2003.
Una constante, desde entonces y hasta la actualidad, ha sido la firme apuesta por
este proyecto y el decidido empeo de los sucesivos mandos del entonces Servicio y
actual Jefatura de Informacin, con la lgica complicidad de las ms altas instancias
de la Institucin.
33
De esta forma en 2007 se conform como Grupo de Ciberterrorismo; pero sin

duda la fecha ms emblemtica la encontramos en el 31 de marzo de 2011, cuando
el entonces Grupo de Ciberterrorismo se incorpor, junto con otras unidades de claro
perfil tecnolgico como son los Grupos Tcnico Informtico y de Interceptacin de las
Telecomunicaciones, al nuevo y ambicioso proyecto de integrar capacidades y esfuerzos bajo el manto de la creada rea Tcnica de la Jefatura de Informacin, al mando
de un coronel.
Paralelamente, en diciembre del 2012 se constituy la Unidad de Ciberseguridad,
como otra ambiciosa apuesta ante la creciente preocupacin por esta amenaza.
En la actualidad lo integra un equipo humano polivalente y multidisciplinar de muy
alta cualificacin, dotado de novedosos sistemas tecnolgicos y herramientas informticas, todo ello con muy significativas inversiones econmicas y evidentes esfuerzos y sacrificios de otras unidades de la Jefatura para atender la constante demanda
de incremento de recursos humanos.
Se puede afirmar con absoluta certeza y rotundidad que son Unidades pioneras
a nivel nacional y con dilatada experiencia, tanto en el apoyo a la investigacin y
represin de la actividad terrorista en Internet como en la labor divulgativa y de sensibilizacin, sobre un concepto ahora en auge como es el de la Ciberseguridad y las
Ciberamenazas. Sirvan para ilustrar esta afirmacin los siguientes datos:
En enero de 2005 se llev a cabo la primera operacin contra una intrusin en
sistemas informticos del Departamento de Defensa de los Estados Unidos y,
en marzo de 2007 (y tras diez meses de investigacin), se culmin con xito la
primera operacin, desarrollada en Europa, contra una cdula de la denominada Yihad Informativa o Global Islamic Media Front.
En 2006 la Jefatura de Informacin inici su actividad divulgativa y de sensibilizacin, que la ha llevado a participar activamente en un sinfn de cursos, seminarios y conferencias organizados por el Consejo General del Poder Judicial,
la Fiscala General del Estado, la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas, la
Agencia Estatal de Seguridad Area o universidades tanto pblicas como privadas (Universidad Internacional Menndez Pelayo, Complutense, Autnoma
de Madrid, Politcnica de Madrid, de Alcal, Carlos III, de Murcia, de Granada,
de Sevilla, de Santiago, de la Rioja, de Navarra, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, Francisco de Vitoria, Camilo Jos Cela y Rey Juan Carlos,
entre otras), as como en infinidad de eventos organizados por colegios oficiales
y asociaciones profesionales, fundaciones o empresas, adems de los organizados por la propia Institucin, la SES, el CNPIC o INTECO, entre otros.
En el mbito internacional destacar que la Jefatura de Informacin ha sido pionera en este campo, pues ha hablado de la problemtica del Ciberterrorismo y
de la Proteccin de Infraestructuras Crticas, antes incluso que la creacin de
instituciones y organismos tan de actualidad como el CNPIC, el INTECO o el
propio Centro Criptolgico Nacional. Y, en esta lnea, integrantes de la Unidad
de Ciberseguridad han participado en multiplicidad de eventos en Europa (Alemania, Francia, Inglaterra, Irlanda, Italia, Holanda, Blgica, Polonia, Rumana,
Albania, Grecia, Turqua y Rusia), en Amrica (Estados Unidos, Canad, Mxico, Colombia, Uruguay, Per, Chile y Argentina), en el Magreb (Marruecos,
34
Argelia y Egipto) y Oriente Medio (Israel y Lbano), en Asia (Corea y Singapur)

y Oceana (Australia).
Tambin es destacable que fue en mayo de 2007 cuando se inici este ya largo periplo en Colombia, de la mano de la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional. En noviembre de ese mismo ao fueron los Estados Unidos, de
la mano del Comit contra el Terrorismo de la Organizacin de Estados Americanos y del propio Servicio Secreto de los Estados Unidos, donde se llevaron a
cabo nuevas actividades. El ltimo, y ms reciente encuentro, ha sido Argelia,
en junio de 2014 donde, de la mano de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, se han impartido cursos completos de capacitacin en
investigacin en Internet y nuevas tecnologas, as como informtica forense.
Desde 2009, la Unidad de Ciberdelincuencia ha participado en los cuatro Ejercicios Nacionales en Ciberdefensa, organizados por la Divisin de Seguridad CIS
del Estado Mayor Conjunto del Ministerio de Defensa, as como en dos Ejercicios CDX de Ciberdefensa de la OTAN, integrada en el equipo nacional seleccionado por la precitada DIVCIS-EMACON (el primero bajo el nombre Locked
Shields 2013 CDX13, organizado por el Centro de Excelencia en Ciberseguridad (CCD-CoE) desde Talln (Estonia), y, el segundo CDX14, organizado por el
mando Conjunto de Ciberdefensa (MCCD) del Ministerio de Defensa).
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Recomendacin UIT-T X.1205. 18/04/2008.
Fecha de recepcin: 14/05/2014. Fecha de aceptacin: 24/06/2014
36
HACKTIVISMO
JOSE LUIS MAYORGA MARTN

RESUMEN
Las nuevas tecnologas y el ciberespacio han propiciado la aparicin de nuevos
modos de realizar acciones reivindicativas. El hacktivismo, como conjuncin de la
accin poltica directa con el empleo de tcnicas de hacking, es uno de ellos. Adems del hacktivismo existen otras formas similares de cometer acciones a travs del
ciberespacio con un marcado trasfondo poltico y que las diferencian claramente del
cibercrimen, pero es necesario analizarlas para no confundirlas con otras acciones
perpetradas por grupos hacktivistas. Este es el caso del ciberactivismo, el ciberespionaje, el ciberterrorismo o la ciberguerra.
Dentro de los grupos hacktivistas se encuentra el colectivo Anonymous, quizs el
ms conocido y singular. Colectivo sin organizacin ni estructura, lo que le ha permitido obtener un xito y una repercusin sin precedentes gracias a la fascinacin que
despiertan en el pblico en general y la facilidad de colaboracin con ellos.
Palabras clave: Hacktivismo, Anonymous, hacking, accin poltica, ciberespacio,
ciberterrorismo, ciberespionaje, ciberguerra.
ABSTRACT
The new technologies and the cyberspace have promoted the existence of new
ways of recognition actions. Hacktivism, known as the direct political action by hacking strategies, is one of these ways. Besides hacktivism there are other similar paths
to commit such actions through cyberspace. These paths are also characterized by
the political action and are quite differenciated from the cybercrime. Nevertheless,
it is compulsory to analyze them in order to avoid possible confusions with hacktivist
groups actions. This is the case of the ciberactivism, cyberespionage, cyberterrorism or the cyberwar.
Within the activist groups we may find Anonymous. This might be the most known
and also the most peculiar one. This group doesnt have any type of organization or
structure, which has let them to gain great success and an unprecedented repercussion as a consequence of the general public fascination and the easiness to collaborate with them.
Key words: Hacktivism, Anonymous, hacking, political action, cyberspace, cyberterrorism, cyberespionage, cyberwarfare.
1. INTRODUCCIN
Es indudable que el cambio tecnolgico experimentado desde mediados del siglo
pasado ha calado profundamente en la sociedad. La tecnologa se ha infiltrado
en todas las facetas de nuestra vida cotidiana. Trminos como correo electrnico,
37
Internet, smartphone, ordenador, redes sociales, etc. se han incorporado a nuestro

lenguaje diario y a nuestra forma de vida; es ms, para muchos de nosotros resulta
difcil imaginarse como podamos vivir hace unos aos sin este tipo herramientas
tecnolgicas. Al igual que el fuego era indispensable en la sociedad prehistrica,
las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) se han convertido en un
elemento esencial dentro de nuestra sociedad, incorporndose a todo tipo de facetas
como la educacin, la comunicacin, la industria, el comercio y, por supuesto, la accin
poltica. No hay sector donde no se hayan introducido con fuerza y hayan supuesto
un cambio importante a tener en cuenta, tanto que muchos las definen como una
autntica revolucin.
El trmino hacker1 (Raymond, 1996) ha pasado a formar parte de nuestra vida
cotidiana y, de una forma simplista, para la inmensa mayora de nosotros denota a
una persona que utiliza sus conocimientos informticos para acceder de forma ilegal
a sistemas informticos, ya sea slo para demostrar su vala o porque tenga alguna
motivacin econmica, poltica o simplemente destructiva o ldica. Nada ms lejos
de la realidad, la comunidad hacker est formada por un conjunto de familias que,
agrupadas en motivaciones ms o menos comunes, no tienen que realizar siempre
acciones al margen de la ley.
En realidad, los hackers han sido fundamentales en el desarrollo de Internet y de
las nuevas tecnologas, en muchas ocasiones de forma totalmente altruista y desinteresada (Castells, 2001), y en otras obteniendo pinges beneficios gracias a la comercializacin de sus descubrimientos (Himanen, 2004).
Por otro lado, no es menos cierto que todos conocemos noticias de intrusiones, robos de informacin confidencial, ataques DDoS (Distributed Denial of Service), virus,
troyanos, etc., tambin cometidos o desarrollados por supuestos hackers.
Desde luego el submundo hacking no es homogneo y el hecho de intentar clasificar a personas siempre es una tarea difcil. Newbies, Black hackers, White hackers,
Lamers, Phreakers, Crakers, Carders, Piratas software, Ciberokupas, Ciberpunks,
Carders, Phisers, Samurais, Ubecrackers, Geeks, etc. forman parte de la comunidad
que, a modo de simplificacin (y normalmente por desconocimiento), identificamos
como Hackers, aunque cada una de estas familias tiene sus signos distintivos unidos
por el comn denominador de la utilizacin de unas tcnicas y procedimientos parecidos para la consecucin de sus objetivos, todo ello sin que se haya puesto el foco
en la motivacin que les empuja a la realizacin de actos que, en muchas ocasiones,
pueden considerarse como delito.
En este sentido, aunque los motivos para realizar actos utilizando tcnicas hacking
pueden ser muy dispares, se podra simplificar englobndolos en tres grandes
grupos: los que tienen un trasfondo econmico, principal motor de la mayora de estas
acciones, sea desde un punto de vista positivo, ayudando a las empresas y gobiernos
a fortalecer sus medidas de seguridad, o negativo, donde se persigue el lucro a travs
del delito y es lo que comnmente denominamos ciberdelincuencia; tambin existen
motivaciones totalmente altruistas, que persiguen el conocimiento y que el mismo
fluya sin ataduras; aqu estaran las acciones de los seguidores de la denominada
tica Hacker; y por ltimo estaran los que realizan sus acciones por cuestiones
1
http://dictionary.cambridge.org/dictionary/american-english/hack
38
HACKTIVISMO
polticas/reivindicativas de diferente ndole, incluidas las acciones de los denominados

ciberactivistas, hacktivistas, ciberterroristas, ciberespas o cibersoldados.
Esta clasificacin por genrica y amplia no pretende ser absoluta ni estanca pues,
como en muchas otras facetas de la vida, a una persona pueden moverla varias motivaciones a la vez y con diferente intensidad, alimentando el motor de sus actos individuales, o ir pasando de unas a otras en funcin de sus condicionantes personales.
Actor
Intencin
Objetivo principal
Recursos
Estados
Mejorar su posicin
geopoltica (mejorar
su
posicin
de
poder en el mbito
interno)
Organismos del gobierno,

multinacionales, ciudadanos
Alto
(en el caso de regmenes
especficos)
Volumen
Visibilidad
Medio
Baja
Organizaciones Mejorar su posicin

Sus competidores
privadas
informativa
Alto
Bajo
Bajo
Criminales
profesionales
Lucro econmico
Empresas y ciudadanos
Media a
alta
Alto
Media a baja
Terroristas
Infundir terror,
objetivos polticos
Objetivos de alto impacto,

Pocos para
objetivos seleccionados por
Bajo
promediar
motivaciones ideolgicas
Hacktivistas
Propagar una
ideologa
Objetivos seleccionados por En la

motivaciones ideolgicas
media
En la media Alto
Script kiddies
Para comprobar
si es posible
realizarlo, por
diversin
Cualquiera
Baja
Alta
Ciber
investigadores
Para revelar
debilidades,
para mejorar sus
habilidades
Cualquiera
En la media Baja
Actores
internos
Alta (fcil
Venganza,
Entorno de trabajo anterior o acceso a
incompetencia, falta
actual
recursos
de cuidado
internos)
Baja
Alto
En la media
Alta
Baja
Actores con sus motivaciones y caractersticas.

(National Cyber Secutity Centre, 2012)
2. HACKTIVISMO: DEFINICIN Y ANTECEDENTES HISTRICOS

Realizar una definicin de hacktivismo2 es relativamente simple, es la fusin del
hacking y el activismo, la utilizacin de las tcnicas hackers para una causa poltica
(Garaizar, 2004). El trmino hacker se utiliza en referencia a su significado original, es
decir, una persona que disfruta explorando los detalles de sistemas programables y
cmo ampliar sus funcionalidades, mientras que activismo se define como la prctica
de la accin directa y militante para conseguir una meta social o poltica.
El hacktivismo, al igual que otras familias dentro del submundo hacker, se podra
dividir en dos movimientos diferenciados (Lizama, 2005):
En algunas publicaciones se puede ver escrita la palabra como hactivismo.
39
El hacktivismo digitalmente correcto. Que antepone el valor tecnolgico al poltico-social, buscando remediar en Internet el problema de los cdigos de software que restringen la informacin3; una labor que fundamentalmente es llevada a cabo por una lite de hackers con amplios conocimientos de programacin
(como ejemplo los colectivos Cult of The Dead Cow y Hacktivismo4).
Imagen representativa del hacktivismo digitalmente correcto
El hacktivismo digitalmente incorrecto. Que privilegia los efectos poltico-sociales sobre los tecnolgicos que usa Internet como un medio publicitario y de
presin semntica para promover la justicia social, que se organiza a partir de
una lite con un conocimiento no experto de la programacin (p.ej. Electronic
Disturbance Theater, los yippies5, Etoy, etc.) y que requiere el apoyo estratgico
de los usuarios de Internet.
Aunque nos parezca un trmino nuevo que ha surgido a raz de la aparicin principalmente de Anonymous, el hacktivismo se remonta a los orgenes de la red, los yippies, la Free Software Foundation (FSF) o los primeros cypherpunks (entre ellos Philip
Zimmermann, creador del software de cifrado PGP). Los ideales de acceso universal
a las computadoras, libre flujo de informacin y derecho a la privacidad son una constante de la cultura hacker del do it yourself o el information wants to be free. Pero
el trmino hacktivismo no surgir hasta mucho ms tarde (no obstante, existen discrepancias de cuando exactamente se utiliz por primera vez el trmino que podramos
situar sobre la segunda mitad de la dcada de los noventa (Paget, 2012)).
Desde ese momento, el hacktivismo siempre ha estado muy vinculado con movimientos de izquierdas, extrema izquierda o incluso anarquista, aunque, como uso meditico
de la tecnologa que precisan sus acciones, est al servicio de cualquier ideologa6.
3
4
5
6
Como caballo de batalla emblemtico es su defensa a ultranza del software de cdigo libre (en
ingls Open Source) y el fomento del copy left.
http://centrodeartigo.com/articulos-revista-digital/contenido-revista-36328.html
http://es.urbandictionary.com/define.php?term=yippie
Morrocan Ghost o Syrian Electronic Army son dos ejemplos de grupos hacktivistas nacionalistas
(con un cierto corte islamista) que no se ajustaran al perfil de los grupos hacktivistas normalmente
militantes de izquierdas.
40
HACKTIVISMO
A modo de resumen, se exponen las fechas y acciones ms relevantes realizadas

por el movimiento hacktivista en sus orgenes (Paget, 2012):
Fechas
Acciones destacadas
12/09/1981
Se funda en Berln la organizacin Chaos Computer Club.
1984
Se publica el libro Hackers: Heroes of the Computer Revolution (Hackers, los hroes de la
revolucin informtica), de Steven Levy.
08/01/1986
Se publica por primera vez el manifiesto The Hacker Manifesto, de Loyd Blankenship (alias The
Mentor).
16/10/1989
Mediante el uso del protocolo DECNET, un gusano llamado WANK (del ingls, Worms Against
Nuclear Killers, gusanos contra los asesinos nucleares) se propaga por la red informtica de la
NASA en Maryland. Uno de sus objetivos era difundir un mensaje denunciando los peligros de los
ensayos nucleares.
05/11/1994 Los Yippies lanzan un ataque de denegacin de servicio distribuida (DDoS) y una campaa de
(Da de Guy envo masivo de correo a los servidores del gobierno britnico para protestar contra una ley que
Fawkes)
prohbe los conciertos de msica con un ritmo repetitivo al aire libre.
21/12/1995
En Italia, el grupo Strano Network decide bloquear sitios web franceses para protestar contra los
ensayos nucleares en Mururoa.
09/02/1996
John Perry Barlow publica A Declaration of the Independence of Cyberspace (Una declaracin de
independencia del ciberespacio).
30/06/1997
El grupo de hackers portugus UrBan Ka0s ataca cerca de 30 sitios web del gobierno indonesio
para llamar la atencin sobre la opresin que sufren los habitantes de Timor.
29/01/1998
En apoyo a las guerrillas zapatistas, se celebra una manifestacin virtual en respuesta a una
masacre cometida por fuerzas paramilitares en un pueblo de Chiapas, Mxico.
Noviembre
de 1999
Toywar: un acto de resistencia contra el distribuidor de juguetes eToys Inc., que haba demandado a
un grupo de artistas con el pretexto de que su nombre de dominio era demasiado parecido al de ellos.
03/12/1999
El grupo Electrohippies Collective organiza una sentada virtual, en la que todos sus seguidores
deben visitar las pginas web de la Organizacin Mundial del Comercio para bloquear el
comunicado final de la conferencia de Seattle, Washington, con el fin de impedir su difusin.
10/06/2001
Para protestar contra el uso de los aviones de la compaa Lufthansa con el fin de deportar a
inmigrantes sin papeles de Alemania, dos redes humanitarias alemanas organizan una protesta
virtual para bloquear el sitio web de la aerolnea mediante el envo masivo de mensajes de correo
electrnico.
A partir de 2003 se experimenta un salto cualitativo en el movimiento hacktivista. La

aparicin en escena de Anonymous (colectivo que se analizar ms adelante) y las filtraciones publicadas por WikiLeaks, revolucionaron Internet y la manera en que estos
movimientos llevaban a cabo sus acciones, las cuales pasaron de estar centradas en la
disponibilidad de la informacin (normalmente con ataques DDoS o Defacement7 de pginas web), a centrarse en los ltimos aos en el acceso y difusin de datos confidenciales.
7
Segn el CCN, el ataque de denegacin de servicio (conocido como DoS, por sus siglas en ingls
Denial Of Service) es un tipo de ataque informtico orientado a interrumpir la disponibilidad de un
servicio provocando que usuarios legtimos no dispongan de acceso al mismo (CCN-CERT, 2013).
El ataque DoS ms comn ocurre cuando un atacante inunda de peticiones de informacin al
servidor que aloja el sitio web de destino. Los servidores slo pueden procesar un nmero determinado de solicitudes concurrentes; con este tipo de ataques se sobrecarga de peticiones al servidor,
provocando que se ralentice o se vea incapaz de responder a las mismas y deje de funcionar. Una
variante del DoS es la denegacin de servicio distribuida, tambin conocido como DDoS por sus
siglas en ingls Distributed Denial of Service, donde no existe un nico equipo atacante, sino que
el ataque es perpetrado por mltiples asaltantes de forma simultnea. El mtodo tradicional de ejecucin de este tipo de ataques era mediante el empleo de las denominadas botnets o redes zombies (con la aparicin de Anonymous, este procedimiento se ha generalizado gracias al empleo
de herramientas automticas como LOIC, HOIC, RefRef o WebHive y la participacin masiva de
colaboradores coordinados a travs de Internet, por lo tanto para sus ataques ya no es necesario
el empleo de botnets aunque se sigan utilizando). Por ltimo, el Defacement o Desfiguracin Web
41
3.
HACKTIVISMO Y FIGURAS AFINES
Es indudable que el hacktivismo tiene caractersticas afines con otros colectivos del
ciberespacio que persiguen un objetivo poltico/reivindicativo, pero tambin hay que resaltar que existen diferencias importantes que lo singularizan y distinguen de los dems.
En este apartado trataremos de diferenciar el hacktivismo de otros movimientos, de
tal manera que nos facilite la clasificacin de los diferentes grupos. No se va a tratar
el cibercrimen porque su motivacin es meramente lucrativa y por tanto carece de la
motivacin poltica que caracteriza al resto de colectivos, sin que esto quiera decir que
en el hacktivismo, como en el resto, no pueda existir algn tipo de inters econmico
siempre supeditado a su objetivo poltico/reivindicativo principal.
3.1. ACTIVISMO DIGITAL O CIBERACTIVISMO
Quizs el activismo digital o ciberactivismo sea el movimiento ms afn al hacktivismo8 y ms difcil de diferenciar junto con el ciberterrorismo.
En el activismo digital o ciberactivismo, como con el hacktivismo (sea digitalmente
correcto o incorrecto), se ejercita la accin poltica no convencional en el contexto de
las TIC, pero a diferencia del hacktivismo slo se emplean las nuevas tecnologas
como herramienta comunicativa con una gran capacidad de difusin y una audiencia
global, aprovechando las caractersticas propias que posee Internet, entre otras la
facilidad de produccin de contenidos y su distribucin, la viralidad y el alcance a un
pblico cada vez mayor no limitado por las barreras comunicativas que normalmente
afectan al mundo fsico. Adems, como fin ltimo, lo que se pretende es la movilizacin de masas, en un principio restringindose su accin a los ciberciudadanos, con la
expectativa de que sus acciones trasciendan del mundo virtual al fsico.
En este sentido existen tres diferencias fundamentales entre el ciberactivismo y
el hacktivismo:
La primera y ms clara es que en el ciberactivismo no se utilizan tcnicas hacking9.
Aunque los resultados puedan parecer similares, por ejemplo, un ataque Distribuido
de Denegacin de Servicio (DDoS), mientras que en el hacktivismo se realizara mediante herramientas informticas que simularan miles de accesos a una pgina web,
en una accin de ciberactivismo se hara mediante la accin coordinada de miles de
usuarios que simultneamente intentasen acceder a los contenidos del sitio web objetivo, consiguindose en ambos casos que se produzcan los mismos efectos, es decir,
el colapso y la cada del servidor web y de las pginas web alojadas en l debido a la
peticin de acceso simultnea y masiva.
8
9
consiste en explotar con xito una vulnerabilidad en los sistemas de alojamiento (servidor web) o
en las aplicaciones que permiten a un atacante modificar contenidos y pginas web. Estos ataques
pueden involucrar la insercin de enlaces a sitios maliciosos y/o aadir contenidos con contienen
el mensaje del atacante (polticos, difamatorios, etc.) (CCN-CERT, 2012).
Algunos autores incluso incardinan el hacktivismo dentro del activismo digital (Barandiaran, 2003;
Aceros Gualdrn, 2006), aunque creo que existen elementos diferenciadores suficientes para realizar dicha distincin.
Elemento necesario para que se hable de hacktivismo.
42
HACKTIVISMO
En el ciberactivismo se emplean Internet y las nuevas tecnologas como un instrumento no como un objetivo, al contrario que en el hacktivismo, cuyas acciones tienen
como objetivo Internet y las nuevas tecnologas.
Por ltimo, en el ciberactivismo se requiere la participacin de multitud de personas
o ciberciudadanos para que sus acciones tengan xito. Debemos recordar que en activismo digital es ms importante la movilizacin de las masas que la consecucin de
un objetivo concreto, mientras que en el hacktivismo la movilizacin de masas no es
necesaria ni requerida al suplirse mediante el empleo de tcnicas de hacking.
El ciberactivismo ha ganado fuerza en los ltimos aos gracias a la aparicin de la
Web 2.0 (algunos autores la llaman Activismo 2.0) y las posibilidades de comunicacin
que se han abierto gracias a las redes sociales, convirtindose en foco de atencin
tanto de gobiernos como de partidos o movimientos polticos tradicionales que se han
visto sobrepasados por la aparicin de nuevos partidos o movimientos con un amplio
despliegue en Internet y en las redes10.
Activismo 1.0
Activismo 2.0
Web
1.0 (Pgina web)
2.0 (Redes sociales: Facebook y Twitter

especialmente)
Utilizacin
Informacin y coordinacin
Debate y accin
Reaccin de los
gobiernos
Reprime en el mundo real
Reprime en el mundo real y virtual (censura

de Internet)
Comunicacin de los
activistas
Eminentemente vertical en la web

(uso pocos expertos)
Bsicamente horizontal en las redes

sociales
Consecuencias
Sensibilizacin
Transformacin (cada de gobiernos)
Ejemplos
Movimientos altermundista o
antiglobalizacin (1999 - )
Revolucin democrtica rabe y Spanish

revolution: (2010 - )
Cuadro comparativo de la transformacin sufrida por el ciberactivismo gracias a la Web 2.0.

(Fernndez, 2012)
3.2. CIBERTERRORISMO
El ciberterrorismo se puede definir como la conjuncin del terrorismo con el ciberespacio utilizado como instrumento, medio u objetivo, entendiendo que con el terrorismo11 se busca un objetivo poltico mediante el empleo de acciones que infundan
miedo a la poblacin. Si analizamos esta definicin en la parte que nos atae, que es
10 http://politica.elpais.com/politica/2014/05/28/actualidad/1401305050_166293.html
11 Segn el artculo 1 de la Decisin marco del Consejo 2002/475/JAI, de 13 de junio de 2002, sobre
la lucha contra el terrorismo, se consideran delitos de terrorismo los actos intencionados a que se
refieren las letras a) a i) tipificados como delitos segn los respectivos Derechos nacionales que,
por su naturaleza o su contexto, puedan lesionar gravemente a un pas o a una organizacin internacional cuando su autor los cometa con el fin de: intimidar gravemente a una poblacin, obligar
indebidamente a los poderes pblicos o a una organizacin internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo, o desestabilizar gravemente o destruir las estructuras fundamentales polticas,
constitucionales, econmicas o sociales de un pas o de una organizacin internacional; a)
d) destrucciones masivas en instalaciones gubernamentales o pblicas, sistemas de transporte,
infraestructuras, incluidos los sistemas informticos, plataformas fijas emplazadas en la plataforma
continental, lugares pblicos o propiedades privadas, que puedan poner en peligro vidas humanas
o producir un gran perjuicio econmico; i) amenaza de ejercer cualesquiera de las conductas enumeradas en las letras a) a h).
43
sus nexos con el ciberespacio, se puede ver que existen tres posibles vas de utilizacin por parte de grupos terroristas12: como instrumento, como va o como objetivo, lo
cual pasaremos a explicar a continuacin de forma breve.
En el primer caso, el uso del ciberespacio como instrumento por grupos terroristas, se suele realizar para proporcionar una plataforma para publicitar sus acciones
y recabar adeptos y recursos (los delitos tpicos se corresponden con la apologa13,
publicidad14, reclutamiento15 y la financiacin ilcita16 de grupos terroristas).
En el segundo, la utilizacin de medios tecnolgicos se emplea para facilitar las
acciones fsicas del grupo, este es el caso del uso de programas de cifrado, comunicaciones entre los miembros del grupo a travs de buzones de correo electrnico
compartidos, recoleccin de informacin de posibles objetivos, etc.
Por ltimo lugar, se encuentra el ciberespacio o sus habitantes como objetivo del
grupo terrorista, ya sean webs de empresas o gobiernos, infraestructuras crticas, particulares, etc., es lo que en puridad se considerara ciberterrorismo.
Como se puede comprobar hacktivismo y ciberterrorismo (en sus tres interpretaciones) son muy similares en cuanto a su funcionamiento, no as en cuanto al objetivo que se pretende con sus acciones17. En sus ltimas motivaciones, el hacktivismo
aspira como mucho a lograr la desobediencia civil para conseguir un triunfo poltico o
reivindicativo, ganndose la simpata y el apoyo de los ciudadanos, en ningn caso
provocarles miedo o terror para obligarles a adoptar una idea poltica con la cual no
comulgan. ste es el elemento diferenciador con el ciberterrorismo y el cual debemos
analizar a la hora de clasificar una accin como hacktivista o ciberterrorista.
3.3. CIBERESPIONAJE.
El ciberespionaje se define como la realizacin de cualquier acto clandestino o con
falsos pretextos que utiliza capacidades cibernticas para recopilar (o intentar recopilar) informacin con la intencin de comunicarla a la parte contraria. (Schmitt, 2013)
Como en las dos figuras anteriores, es la conjuncin del espionaje con el mundo
ciberntico. Este ciberespionaje puede ser promovido tanto por empresas como por
gobiernos y puede tener unas motivaciones econmicas o polticas, o ambas a la vez
(U.S. Office of the Secretary of Defense, 2013). Desde luego el nico ciberespionaje que
puede ser confundido con hacktivismo es el promovido/ejecutado por el Estado (Klimburg, 2012), ya que el empresarial slo persigue beneficios econmicos y no polticos.
Tradicionalmente las acciones hacktivistas no iban encaminadas a obtener informacin de los sistemas atacados sino a realizar acciones de protesta mediante DDoS,
defacement de pginas web, Cross-site scripting, etc., con el objetivo de que tuvieran
una repercusin rpida (normalmente hasta que se terminaba el ataque o se eliminaba el error por parte de los administradores de los sistemas atacados). Sin embargo,
12
13
14
15
16
17
http://observatorio.cisde.es/?p=2019
Art. 18.1 del CP.
Art. 578 del CP.
Art. 575 del CP
Art. 576 bis del CP.
http://www.edshare.soton.ac.uk/8762/2/whatishacktivism.pdf
44
HACKTIVISMO
en los ltimos aos se ha experimentado un cambio de tendencia en los ataques sufridos, incrementndose significativamente los robos de informacin para su posterior
difusin pblica con el doble propsito de ganar publicidad y poner en entredicho a la
vctima (gobierno, empresa o particular)18 (Advisen Insurance Intelligence, 2012). Es
significativo que en el ao 2011, individuos o grupos hacktivistas consiguieron acceder
y robar ms de cien millones de registros que ascienden a casi el doble de lo robado
por motivos econmicos. (Verizon, 2012)
Variedades de agentes externos por porcentaje de brecha dentro de la categora de externos y

porcentaje de registros (en rojo). (Verizon, 2012)
Es indudable que la recoleccin de informacin procedente de elementos no cooperantes es un trabajo tpico de espionaje, de aqu la similitud de estas acciones
hacktivistas con el ciberespionaje. Sin embargo, existen tres grandes diferencias a
tener en cuenta:
El fin que se pretende con las acciones hacktivistas es promover la desobediencia
civil o un cambio de escenario poltico sin beneficio para un pas tercero, mientras que
en el ciberespionaje (promovido por otro Estado) se persigue la mejora de sus propias
capacidades (militares, econmicas, tcnicas, etc.) frente al Estado vctima o terceros.
La segunda gran diferencia es la publicidad. En una accin hacktivista resulta inherente a su objetivo final, que no es otro que una movilizacin de masas, la necesidad
de publicidad, tanto de la accin en s misma como de los datos obtenidos con ella,
con el consiguiente sacrificio de un posible acceso futuro; en cambio, en el ciberespionaje la discrecin es necesaria y total, ya que una vez descubierto el acceso ilcito se
corta la fuente de informacin y la ventaja informativa ganada.
Consecuencia de lo anterior, existe otra gran diferencia respecto al momento temporal de la obtencin del beneficio gracias a la accin de hacking. Mientras que en el
ciberespionaje el beneficio se obtiene mientras dure el acceso a los datos comprometidos, en las acciones de hacktivismo el beneficio se obtiene cuando ha finalizado la
misma y se ha conseguido publicitar tanto la accin como los datos obtenidos.
18 Un ejemplo de lo expuesto es la bien conocida colaboracin entre el colectivo Anonymous y otros

grupos hacktivistas con la organizacin WikiLeaks.
45
3.4. CIBERGUERRA
Para el Departamento de Defensa de Estados Unidos, el ciberespacio se ha convertido
en un campo de operaciones de igual entidad que la tierra, el mar, el aire o el espacio y
por tanto susceptible de ser escenario tanto de maniobras defensivas como ofensivas, lo
que podra incluir ataques preventivos y represalias. (U.S. Department of Defense, 2011)
En este campo de operaciones es donde transcurrira la ciberguerra, definida como
el conjunto de acciones que se realizan para producir alteraciones en la informacin
y los sistemas del enemigo, a la vez que se protege la informacin y los sistemas del
atacante. (Benedicto, 2013)
Es cierto que denominar guerra a una serie de acciones que no pueden generar, en
principio, ningn tipo de dao humano directo19 puede resultar un tanto aventurado,
pero no es menos cierto que a da de hoy los daos econmicos causados por acciones de hacking pueden ser mucho mayores que los que se pudieran producir por un
bombardeo20 y, por tanto, causar ms perjuicio a un Estado enemigo que los de un
ataque convencional. Tambin hay que tener en cuenta que, aunque un ataque ciberntico no puede ocasionar daos humanos directamente, de forma indirecta se podran conseguir victimas mortales si el objetivo es alguna de las denominadas infraestructuras crticas, pudiendo llegar a ser incluso ms destructivo que un ataque militar
convencional (p.ej. atacando los sistemas de control de una va frrea, los dispositivos
de seguridad de una central nuclear, los sistemas que gestionan el trfico areo, etc.).
Llegado a este punto hay que significar que el lugar donde se realizan estas acciones de hacking, el ciberespacio, no facilita la labor de identificar a los agresores, as
que se han denominado como actos de ciberguerra a determinadas acciones que han
infligido daos generalizados en cualquiera de las dimensiones sociales, econmicas,
o polticas de ciertas naciones21 y que han excedido lo que se podra denominar como
un simple perjuicio. Esta circunstancia puede ser comprensible por el hecho de que
el trmino ciberguerra es fcil de recordar y por ello suele emplearse alegremente al
observar cualquier experiencia negativa que se produzca en el ciberespacio, sin analizar en profundidad su alcance (Gordo, 2012). Por ello es necesaria una delimitacin
apropiada del trmino que facilite su correcta utilizacin.
Vista la dificultad de identificar a los agresores (en el ciberespacio no se viste uniforme, no hay banderas y no hay una franja de terreno que pueda llamarse campo de
batalla), hay que diferenciar que es hacktivismo y que es ciberguerra:
La ciberguerra se produce entre Estados que tienen un conflicto declarado conforme a la normativa nacional22 e internacional23. Por lo tanto, un grupo o individuo no
19 Por supuesto se podran producir bajas si el ataque ciberntico llega a causar daos a los elementos de seguridad de determinadas instalaciones o infraestructuras, p.ej. presas hidrulicas, centrales nucleares, redes de suministro elctrico, etc., pero el posible dao humano sera subsidiario y
nunca directo como pudiera ser con un ataque militar.
20 http://economia.elpais.com/economia/2013/03/01/actualidad/1362156981_076595.html
21 http://id.tudiscovery.com/ciberguerras-las-batallas-del-futuro-hoy/
22 En el caso de Espaa el artculo 63.3 de la Constitucin Espaola establece que Al Rey corresponde, previa autorizacin de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz.
23 A nivel internacional hay que tener como referencia la Carta de Naciones Unidas artculo 2.4 (prohibicin de la amenaza y el uso de la fuerza), artculo 51 (legtima defensa individual o colectiva) y
Captulo VII (sistema de seguridad colectiva).
46
HACKTIVISMO
puede entablar una guerra contra un Estado (Benedicto, 2005). As que, por mucho
que Anonymous, Afghan Cyber Army, Syrian Electronic Army o cualquier otro grupo
hacktivista publicite que est en guerra24, sus acciones son acciones hacktivistas o, a
lo sumo, de ciberterrorismo y no de ciberguerra.
Otra circunstancia a tener en cuenta es que la ciberguerra se realiza por fuerzas
combatientes en el conflicto, por lo tanto no pueden ser enjuiciados por sus acciones
siempre que respeten el Derecho Internacional Humanitario (Schmitt, 2013), mientras
que las acciones hacktivistas (aunque se autodenominen cibersoldados) son perpetradas por no combatientes y, por tanto, enjuiciables en cualquier momento.
Por ltimo, en la ciberguerra las acciones de hacking se realizan por las fuerzas combatientes involucradas en el conflicto que obviamente estn vinculadas a los Estados a
los que pertenecen; en cambio, el hacktivismo se caracteriza porque los colectivos que
lo integran no estn vinculados directamente a ningn Estado (aunque en ocasiones se
intuya un cierto apoyo gubernamental como en el caso de los ataques a Taiwan, Estonia
o Georgia) y, por tanto, no se incluyen dentro de sus estructuras de defensa.
Una vez hecho el repaso de estas figuras parecidas o afines al hacktivismo, a
modo de resumen y antes de pasar a analizar al grupo hacktivista por antonomasia,
se podra determinar la diferenciacin entre estos trminos en funcin de cuatro parmetros fundamentales: el uso de tcnicas hacking, la intencin de causar temor en la
poblacin, la inclusin de los grupos actuantes dentro de las estructuras de seguridad
o defensa de un Estado y la necesidad de publicitar las acciones llevadas a cabo.
TCNICAS
HACKING
MIEDO
POBLACIN
APARATO
ESTATAL
PUBLICIDAD
CIBERACTIVISMO
NO
NO
NO
SI
HACKTIVISMO
SI
NO
NO
SI
CIBERTERRORISMO
SI
SI
NO
SI
CIBERESPIONAJE
SI
NO
SI
NO
CIBERGUERRA
SI
SI/NO
SI
SI/NO
Diferencias entre el hacktivismo y figuras afines (elaboracin propia)
4. ANONYMOUS
Si hay un grupo que ha captado la atencin de los medios de comunicacin en
los ltimos tiempos este es Anonymous. Armado con el poder de Internet, una voz
generada por ordenador y una mscara de Guy Fawkes25 han causado una gran
alarma y hecho volar la imaginacin de periodistas, manifestantes cibernticos y
ciudadanos en general.
Anonymous es probablemente el grupo ms conocido por todos, pero existen
multitud de grupos hacktivistas activos en la actualidad. Sean de ideologa de
izquierdas como X-Blackerz INC., St0rmyw0rm, etc., nacionalistas como Red Hackers
Alliance, China Eagle Union, Green Army, Syrian Electronic Army, Afghan Cyber Army,
24 http://hilf-ol-fozoul.blogspot.com.es/2013/07/afghan-cyber-army-declare-war-on-israel.html
http://actualidad.rt.com/actualidad/view/78537-anonymous-declara-guerra-israel-escapara-ira
25 http://documentalium.foroactivo.com/t378-la-historia-de-guy-fawkes
47
Kosova Hackers Group, Moroccan Ghosts, Moroccan Team Evil, etc., islamistas como
Cyber-Jihidi, Izz ad-din al-Qassam Cyber Fighters, etc., ninguno de ellos, aunque
algunos sean muy activos y con una elevada cualificacin tcnica, llegan a tener el
reclamo meditico que tiene Anonymous. Por ello trataremos de analizar nicamente
este grupo, siempre teniendo en cuenta que se existen muchos y que algunos son
ms peligrosos que Anonymous.
Emblema de Anonymous.
4.1. ORGENES
Mientras que los miembros de Anonymous se mantienen as, annimos, el grupo es
asunto de inters pblico. Nacidos en el seno del foro de imgenes 4chan.org, dedicado en sus comienzos para los amantes del anime y manga, Anonymous es fruto del
tabln de imgenes /b/ cuyas reglas de funcionamiento se reducen a un anonimato
absoluto y a una total libertad de expresin, con la nica limitacin de la pornografa
infantil (e incluso as se bromeaba sobre el tema). En este sitio no hay ningn sistema
de registro de entrada. Cualquiera puede escribir en l y la mayora de los participantes publican sus comentarios sin utilizar un nombre de usuario, con lo que se les
asigna el nombre predeterminado: anonymous.
Anonymous, nacido de /b/, sigui sus mismas reglas, es decir, no haba reglas,
no haba lista de miembros y no haba una estructura organizativa como tal. Y as en
2006 Anonymous asest su primer gran golpe, conocido como ataque Habbo. Coordinndose en 4chan y utilizando avatares que representaban a americanos de color
vestidos con trajes grises, el grupo bloque el acceso de los avatares de los adolescentes a la piscina en el mundo virtual de Habbo Hotel. Ya entonces sus motivaciones
no estaban del todo claras. Para algunos se trataba simplemente de diversin; sin
embargo, para otros era una forma de recalcar la falta de personajes de raza negra
en las redes sociales.
No obstante, Anonymous se hizo realmente famoso a partir de 2008 a travs del
proyecto Chanology, que an sigue activo y con los mismos objetivos. El proyecto
protesta, de manera no violenta, contra los mitos en los que se basa la Iglesia de la
Cienciologa y denuncia su oscurantismo y los riesgos para sus miembros que quedan aislados del mundo exterior. Este proyecto se caracteriz porque por primera vez
48
HACKTIVISMO
Anonymous sali al mundo fsico mediante convocatoria de concentraciones a las

puertas de algunos de los centros de la Iglesia de la Cienciologa26.
Desde ese momento hasta la fecha, casi un centenar de acciones globales han
sido llevadas a cabo por el colectivo Anonymous o por individuos que decan actuar
en su nombre27, y aunque la mayora de sus acciones se realizan mediante ataques
DDoS y otras tcnicas hacking, tambin realizan campaas no de hacking. Recientemente, por ejemplo, se anunci la operacin No Manifiesto en la que se alienta a las
personas a modificar las copias del manifiesto escrito por el noruego asesino de masas Anders Breivik, creando versiones que ridiculizan su ideologa. Al inundar la web
con estas copias modificadas, cualquier persona que busque el manifiesto no puede
estar segura de la veracidad del mismo.
4.2. CARACTERSTICAS
Somos Anonymous.
Somos Legin.
No perdonamos.
No olvidamos.
Esperadnos!28
Anonymous se suele identificar con una mscara de Guy Fawkes rememorando al

combatiente por la libertad V, de la pelcula V de Vendetta, y una silueta de un hombre
con chaqueta y corbata pero sin la cabeza, con la intencin de representar al anonimato de Internet y a una organizacin que no tiene lderes.
Escena de la pelcula V de Vendetta donde se muestra a su protagonista

con la mscara de Guy Fawkes.
Con un lenguaje claramente revolucionario, segn su video-presentacin I am

one Anonymous29, Anonymous dice proteger la libertad de expresin en Internet,
adems de luchar contra la corrupcin y la opresin; sin embargo algunas acciones
26 El 10 de febrero de 2008 alrededor de 7.000 personas se manifestaron en ms de 93 ciudades en
todo el mundo. Muchos de los manifestantes llevaban mscaras de Guy Fawkes para ocultar su
identidad y evitar las posibles represalias por parte de la Iglesia de la Cienciologa.
27 http://en.wikipedia.org/wiki/Timeline_of_events_associated_with_Anonymous
28 Traduccin del lema de Anonymous.
29 http://www.youtube.com/watch?v=aEcvaoDIKtU
49
perpetradas por el colectivo se podran incardinar dentro del vandalismo o la comisin

por pura diversin.
Anonymous declara no tener lder ni una estructura organizativa y que cualquier
persona puede participar en una campaa o proponer una propia bajo su nombre.
Esto en parte es cierto, pero existen indicadores, como la gestin de las cuentas de
Twitter, la produccin de videos de YouTube (de una gran calidad), el control de los
canales IRC (algunos cerrados al pblico en general) o el manejo de algunas tcnicas
avanzadas de hacking por parte de ciertos miembros, que indican que existe un ncleo duro dentro del colectivo (U.S. Department of Justice, 2011).
Pero, qu hace a Anonymous un referente del nuevo hacktivismo? El modelo colectivo de protesta creado por Anonymous parece ser el indicador ms importante del
futuro de la desobediencia civil ciberntica. Pertenencia sin ningn requisito significa
posibilidades ilimitadas para la protesta poltica a escala global. Adems, la posibilidad
de uso de su nombre30 tipo franquicia, al estilo de Al Qaeda, lo convierte en un conglomerado de grupos, individuos, colectivos, etc., de difcil definicin y lucha. Anonymous
es un meme, una idea fcilmente reproducible y asumible por otros y, al estilo de la Hidra de Lerna, cualquier intento de desarticulacin de alguno de sus corpsculos hace
aparecer otros o simplemente su lugar es ocupado por otros miembros del colectivo,
por lo que la desarticulacin completa de Anonymous se antoja imposible.
Pas
Total
Estados Unidos
107
Turqua
32
Reino Unido
16
Italia
15
Alemania
10
Espaa
Chile
Pases Bajos
Colombia
Francia
Grecia
Polonia
Detenciones de miembros de Anonymous entre diciembre de 2010 y abril de 2012 (Paget, 2012)
Y todo ello basado, como se ha adelantado anteriormente, en tres pilares:

Comunicaciones. En un doble sentido, por un lado la comunicacin institucional con una penetracin en redes sociales31 como Twitter (Paget, 2012) o Facebook32 muy elevada y una difusin audiovisual de sus operaciones con una
altsima calidad, pareciendo en muchas ocasiones ms una campaa de marketing promocional que una alocucin informativa. Por otro, la seguridad de las
30 Existen multitud de franquicias de Anonymous, p.ej. Anonymous Latinoamrica, Anonymous Espaa, Anonymous Portugal, Anonymous Francia, Anonymous Marruecos, Anonymous Egipto, etc.
31 Debido a que alguno de sus miembros han sido expulsados de Facebook y Google+, otros de sus
miembros han creado su propia red social llamada Anonplus (www.anonplus.com) que, a da de
hoy, est parcialmente operativa.
32 http://www.concepto05.com/2013/07/estadisticas-usuarios-redes-sociales-en-espana-2013/
50
HACKTIVISMO
mismas mediante el empleo de canales IRC para la discusin y coordinacin de

los miembros del colectivo utilizando redes TOR (The Onion Router) y conexiones SSL (Secure Sockets Layer) para evitar ser localizados33.
Anonimato. Por propia idiosincrasia del colectivo que establece la norma de
nunca utilizar un nombre real y amparado por la seguridad que les proporcionan
las comunicaciones cifradas y torificadas34.
Hacking de masas. Existen miembros de Anonymous con elevado conocimientos de tcnicas hacking, las cuales requieren pericia, dedicacin y entrenamiento para poder ser empleadas, lo que no es la norma dentro de Anonymous. La mayora de los miembros del colectivo desconocen estas tcnicas
por lo que se han puesto a su disposicin unas herramientas de fcil uso.
LOIC (Low Orbit Ion Canion)35, HOIC (Hight Orbit Ion Canion), RefRef o WebHive son herramientas diseadas para realizar los ataques ms utilizados
por Anonymous, DDoS y DoS. De tal manera que cualquiera puede sentirse
hacker y pertenecer a Anonymous sin necesidad de tener ningn conocimiento tcnico, ampliando la capacidad del colectivo de asumir nuevos miembros a
virtualmente todo el que tenga disponible un ordenador, una conexin a Internet y unos minutos de tiempo libre.
Pantalla de inicio de LOIC.
4.3. ANONYMOUS EN ESPAA

Como ya se haba adelantado anteriormente, Anonymous es un fenmeno global
que extiende sus filiales por todo en el mundo y donde Espaa no es una excepcin.
Las filiales espaolas no se diferencian del resto de filiales de Anonymous, caracterizadas por una gran labor de comunicacin sobre todo en las redes sociales, anonimato y acciones de amplio calado en la opinin pblica y que aseguran un gran nmero
de simpatizantes.
33 Existen multitud de manuales en la Red para pertenecer a Anonymous con la seguridad de no ser
detectado.
34 Referente al empleo del software de navegacin annima TOR (The Onion Router), proyecto cuyo
objetivo principal es el desarrollo de una red de comunicaciones en la que el encaminamiento de
los mensajes intercambiados entre los usuarios no revela su identidad.
35 Existen varias versiones de LOIC para varias plataformas y dispositivos: IRCLOIC, LOIQ, JSLOIC
y LOIC Mobile.
51
Imagen tomada durante las manifestaciones del 15-M en Madrid.
En nuestro territorio existen actualmente tres grupos particularmente activos llamados Anonymous Espaa (como no poda ser de otra manera), AnonSpain y La
Novena Legin36.
Imagen-icono de Anonymous Espaa en su perfil de Facebook (www.facebook.com/pages/ANONYMOUS-ESPAA/190938564305930)
Estos grupos han llevado a cabo multitud de acciones aunque la respuesta policial
ha sido realmente tenue. Hasta el momento slo se ha practicado la detencin de
siete supuestos integrantes de Anonymous. Esta baja actividad policial es debida,
en gran parte, a la falta de concienciacin social sobre este tipo de acciones (inclusive la policial), tambin a la escasa cuanta de los daos causados y, por ltimo, a
los posibles perjuicios reputacionales que pueden llevar aparejados si se les dota de
una significacin excesiva. Por lo tanto, a da de hoy existe una gran cifra negra en el
mbito de las denuncias de las acciones hacktivistas que fomenta la inaccin de los
cuerpos policiales.
En cuanto a la afinidad poltica de los grupos que componen Anonymous en Espaa, en teora no cuentan con ninguna (o al menos as se declaran), pero sin embargo
se puede comprobar que las acciones de los ltimos aos tienen como objetivo en su
gran mayora a instituciones pblicas a cargo de miembros del Partido Popular (Arbor
Networks, 2013), aunque ni PSOE ni Izquierda Unida37 se han librado de sus ataques.
36 Supuestamente en honor de la Legio IX denominada Hispana formada por Pompeyo en el ao 62 a.C.
37 http://www.eldiario.es/sinsentidocomun/Izquierda-Unida-Indignada_6_80901931.html
52
HACKTIVISMO
5. CONCLUSIN
El mundo se mueve y cambia al abrigo de las nuevas tecnologas dando lugar al
nacimiento de nuevos actores del escenario poltico entre los que se encuentran los
grupos hacktivistas, los cuales conjugan la accin poltica con el uso de tcnicas hacker para el logro de sus objetivos polticos/reivindicativos.
Al igual que otros movimientos sociales, el hacktivista no es un movimiento con
unas fronteras claras y definidas, existen otras figuras que pueden ser confundidas
con el hacktivismo. Para no caer en este error hay que tener en cuenta los tres elementos definitorios claros del hacktivista38: la necesidad de publicitar sus acciones
(incluso los fallos suponen un reclamo publicitario importante), sus acciones no estn
promovidas por un Estado y, por ltimo, que no pretende infundir miedo en la poblacin sino causar simpata y adherirla a su causa. Estos tres elementos, junto con el
empleo de tcnicas hacker para el ejercicio de la accin poltica, delimitan por completo al hacktivismo y lo diferencian con figuras muy prximas como el activismo digital,
el ciberterrorismo, el ciberespionaje o la ciberguerra.
Acorde con las caractersticas expuestas, en Espaa existen grupos que podramos clasificar como hacktivistas, empezando por las filiales espaolas de Anonymous,
colectivo hacktivista de carcter global que es sin duda el que cuenta con un mayor
renombre. Ntese que no se ha utilizado el trmino grupo para denominarlo, ya que no
tiene esa estructura, sino que es un conglomerado de grupos independientes, aunque
se supone que existe un grupo de iniciados con unas funciones directivas que utilizan
el nombre de Anonymous para declarar su afinidad con los principios del colectivo y
para aprovechar el tirn meditico y de simpatizantes de la marca matriz (al igual que
hace el grupo terrorista Al Qaeda).
Con la aparicin en escena de Anonymous, el hacktivismo ha experimentado un
renacimiento en gran parte por sus especiales caractersticas de anonimato, uso de
formas de comunicacin segura, gran despliegue meditico y propagandstico de sus
acciones y facilidad de participacin de cualquiera, aunque carezca de conocimientos
tcnicos, gracias al empleo de herramientas informticas diseadas al efecto. Y he
aqu el porqu del xito de Anonymous y la atraccin que despierta en el pblico en
general: cualquiera puede pertenecer a Anonymous, desde una persona sin conocimientos informticos que est aburrida en su casa y le atrae hacer de hacker durante
un rato para contrselo a sus amigos, pasando por trabajadores (o extrabajadores)
descontentos con su empresa y que ven una oportunidad para vengarse de ella, hasta
autnticos hackers que ponen al servicio de una causa sus conocimientos informticos. Esto ha provocado la aparicin de un sinfn de filiales e imitadores de Anonymous (en Espaa hay activas varias de ellas, como por ejemplo Anonymous Espaa,
AnonSpain o La Novena Legin), que pueden participar en las campaas globales
orquestadas desde la matriz, al igual que el resto de filiales de otros pases, y a su vez
promover operaciones propias. Por otro lado cualquiera puede realizar una accin,
hacktivista o no, y atribursela a Anonymous; primero porque sus miembros no se
conocen entre s y segundo porque, al no haber una direccin ni estructura organizativa, nadie puede decir que la accin no est respalda por la cpula de la organizacin.
38 Siempre teniendo en cuenta que el leitmotiv de sus acciones debe ser poltico/reivindicativo y no
econmico para que no sean clasificados como ciberdelincuentes.
53
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54
PANOPTICON DIGITAL
INTERNET: REVOLUCIN, PRIVACIDAD Y VIGILANCIA
CENTRO DE ANLISIS Y PROSPECTIVA. GUARDIA CIVIL

RESUMEN
Los avances tecnolgicos, y especialmente el desarrollo y evolucin de Internet y
los medios sociales, han posibilitado la democratizacin del conocimiento, la mejora
de las comunicaciones entre los ciudadanos, la posibilidad de realizar transacciones
y gestiones sin necesidad de desplazamientos, adems de facilitar la movilizacin
de ciudadanos en defensa legtima de multitud de causas. Pero a su vez tambin ha
llevado hacia un fenmeno que podramos denominar de sociedades bajo vigilancia.
Internet y las redes sociales son vas que pueden ser utilizadas para espiar, desinformar o manipular. Regmenes totalitarios, por otra parte, tratan de censurar la Red con
objeto de evitar la movilizacin social. La proteccin de los datos personales, empresariales o gubernamentales se convierte en estos momentos en una cuestin urgente.
Palabras clave: Internet, privacidad, espionaje, redes sociales
ABSTRACT
Technological advances, particularly the development and evolution of the Internet
and social media have enabled the democratization of knowledge, improved communication between citizens, the ability to conduct transactions without the need to travel
and also facilitate the mobilization of citizens in self-defense in many causes. But it
has also led to a phenomenon that we could call under surveillance societies. Internet and social networks are pathways that can be used to spy, mislead or manipulate.
Totalitarian regimes, on the other hand, try to censor the web in order to avoid social
mobilization. The protection of personal, corporate or government data now becomes
an urgent issue.
Keywords: Internet, privacy, spying, social media
"La privacidad es uno de los mayores problemas en esta nueva era electrnica. En el corazn de la
cultura de Internet existe una fuerza que quiere saberlo todo acerca de ti. Y una vez que sabe todo de
ti y de otros cientos de millones de personas tiene un activo muy valioso y la gente tendr la tentacin
de comerciar con ese activo. Esta no es la informacin que la gente tena en mente cuando llamaron a
esto la Era de la Informacin."
Andrew Grove. Ejecutivo y cofundador de Intel Corporation.
1. INTRODUCCIN
Los filsofos aman la sabidura y la verdad por encima de todas las cosas, algunos
tienen adems la modesta pretensin de cambiar el mundo para mejorarlo. Entre las
varias teoras ticas que nos ha proporcionado la filosofa, el utilitarismo pretende
proporcionar la mayor felicidad posible al conjunto de los seres humanos. Jeremy
55
Bentham (1748-1832) fue uno de sus fundadores y entre sus mltiples y variadas
aportaciones se incluye el diseo del centro penitenciario perfecto. Denominado Panopticon, estaba pensado de forma que los vigilantes pudieran observar (-opticon) a
todos (pan-) los internos sin que stos pudieran saber si estaban siendo observados
o no. Su diseo implica ejercer el control sobre los prisioneros, incluso si realmente
nadie los vigilaba, por el hecho de que desconocan en todo momento si estaban
siendo observados. Este desconocimiento del alcance real de la vigilancia inhibira los
comportamientos antisociales y aumentara la seguridad.
Panopticn de Bentham. Willey Reveley, 1791.
Este artculo pretende abordar el tema de la vigilancia en Internet -de actualidad por
las recientes revelaciones de Edward Snowden- pero no como algo novedoso, porque
realmente no lo es, sino en el contexto de la transformacin que ha experimentado la
red en los ltimos aos.
Esta transformacin ha convertido Internet en un medio de activismo social y en
una herramienta que afecta profundamente a la privacidad de sus usuarios. No se
trata ya de un medio donde no sabemos si alguien nos ve, sino de uno donde muchos
usuarios quieren observar y ser observados. Esto transforma los sistemas de vigilancia y crea nuestro particular Panopticon digital.
2. LA RED DE REDES
El pasado 6 de agosto de 2014, celebrbamos el vigsimo tercer aniversario de la
puesta en lnea del primer servidor web y de la publicacin de la primera pgina web en
Internet. Esto nos aporta un dato importante: una gran mayora de los ciudadanos de
los pases desarrollados en su cuarta dcada de vida no han conocido un mundo sin
Internet. Cmo era aquel viejo mundo de los primeros tiempos de la World Wide Web?
A principios de los noventa, tanto el nmero de pginas como de servidores se
multiplic exponencialmente y se populariz el concepto de Internet como una superautopista de la informacin1, como un lugar que poda crear sus sistemas de gober1
Getting Your Feet Wet In a Sea Called Internet. L. R. Shannon. The New York Times. 26/10/1993.
56
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nanza propios y que trascendan al mundo real. Se trataba de un lugar virtual al que
algunos llamaban ciberespacio y que inicialmente no estaba centrado en la compra de
libros, las reservas de vuelos o el comercio en general. Las cualidades fsicas parecan realmente irrelevantes y muchos de sus usuarios pensaban que este mundo poda y deba ser dirigido por sus integrantes. Sin espacio fsico que controlar, parecan
haber surgido las primeras comunidades verdaderamente liberadas de la historia.
Sin embargo, desde los primeros tiempos surgi el problema de la libertad de expresin, la privacidad y la vigilancia en la red. La Electronic Frontier Foundation (EFF)
se cre en 1990 como una organizacin sin nimo de lucro, con el objetivo de defender los derechos de libertad de expresin en Internet a raz del caso de registro y
embargo que la empresa estadounidense Steve Jackson Games sufri por parte del
servicio secreto de Estados Unidos a principios de 1990 (Sterling, 1992).
En 1996 se produjo el primer ataque contra la concepcin de una red que se gobernaba a s misma. La Communications Decency Act (Ley de Decencia en las Telecomunicaciones) fue el primer gran intento del Congreso de los Estados Unidos para
regular el material pornogrfico en Internet basado en la proteccin a los menores de
edad2. Sin embargo, la indecencia poda afectar a gran cantidad de contenidos no
relacionados con el acceso a los mismos por menores de edad -desde discusiones
sobre control de natalidad o informacin sobre mtodos anticonceptivos a los efectos
de las violaciones en las prisiones, etc.-. En 1997 la Corte Suprema de los Estados
Unidos rechaz la ley por atentar contra la libertad de expresin.
Internet fue diseado para ser resiliente y resistir interrupciones e interferencias.
Se trataba de una arquitectura abierta -cualquier dispositivo puede conectarse-, minimalista -los requerimientos para conectarse son mnimos- y neutral -porque trata a
todas las aplicaciones por igual-. Esto, por supuesto, mostr algunas caractersticas
colaterales: el sistema descentralizado de enrutamiento de la red estaba diseado
para llevar mensajes de punto a punto incluso si las rutas intermedias de acceso estaban deshabilitadas, daadas o destruidas. No era fcil de censurar pues la red interpreta la censura como dao y est diseada para circunnavegar las zonas daadas
(Goldsmith y Wu, 2006).
Los ingenieros que la disearon crearon instituciones que salvaguardaran estas caractersticas. La ms importante se denomin Internet Engineering Task Force (IETF),
encargada de las propuestas y los estndares de Internet y que pronto se convirti en
una forma de gobierno de facto de la red en el que las decisiones surgan de abajo
a arriba mediante la discusin y el consenso. En principio, ningn gobierno se inmiscua en sus decisiones. Hubo quien lleg a afirmar que los gobiernos territoriales se
convertiran en irrelevantes.
La autoridad raz o de nombres y numeracin en Internet se encarga de decidir
quin obtiene qu direcciones numricas de Internet, qu nombres de dominio como
www.google.es y cuntos dominios de alto nivel .com, .org, etc. existirn y quin los
administrar. Esta autoridad decide en nombre de todos los usuarios de Internet del
mundo, tiene el poder de dar forma a la red y aplicar su poder en ella. Sin embargo,
desde el principio, la autoridad oper sin una idea clara de quin tena el poder real
2
Communications Bill Signed, and the Battles Begin Anew. Edmund L. Andrews. The New York Times. 08/02/1996.
57
sobre el servidor raz ni por qu. Los ingenieros fundadores de la red eran la autoridad
operativa y se encargaban del control ordinario si bien no tenan ningn derecho legal
para hacerlo. Uno de ellos, el informtico Jonathan Bruce Postel, se haba encargado
de administrar el servidor raz desde 1977 en el Stanford Research Institute (SRI),
donde se registr el primer dominio .com en 1985 de forma gratuita. Esta atribucin
del SRI se haca bajo un contrato del Departamento de Defensa de Estados Unidos.
En 1990 el contrato fue renovado y asignado a la empresa Network Solutions Inc.,
aunque Jon Postel sigui conservando la autoridad de decisin principal mientras
la empresa se encargaba de los detalles de gestin. Sin embargo, por primera vez
en la historia de Internet, parte del sistema de nombres, estaba en manos de una
compaa privada cuyo objetivo era la obtencin de beneficios y que, adems, se
encargaba de la custodia fsica del servidor raz. El Arca haba dejado el Templo y
nunca volvera3. En 1995 Network Solutions obtuvo el derecho de cobrar por registrar los nombres de dominio y, con la burbuja de Internet, se trataba de millones de
nombres y de ingentes beneficios.
El contrato de Network Solutions expiraba en 1998 y los pioneros de Internet, a
travs de la Internet Society (ISOC) consideraron que el crecimiento de la red y su
carcter internacional requera un acuerdo sobre su gobernanza global a travs de
un agente gubernamental que sirviera a toda la comunidad. Pero el gobierno estadounidense consider que haba estado virtualmente detrs de cada desarrollo y de
cada aspecto de Internet y esto le otorgaba el derecho de propiedad sobre el sistema
y de ser el custodio ltimo de la red -un propietario in absentia-. Para el gobierno de
Estados Unidos se trataba de una prioridad indiscutible: sus empresas no invertiran
miles de millones de dlares sin la garanta de la seguridad y la estabilidad de su
infraestructura. Deba ser Estados Unidos, no la ISOC o Jon Postel, quien decidiera
sobre los nombres y la numeracin en Internet.
El 28 de enero de 1998 Jon Postel solicit por correo a ocho operadores de servidores raz -de los 12 existentes en el mundo- que reconocieran a su servidor como
raz central; en esencia, como el ordenador que controla Internet. Los ocho operadores
accedieron direccionando sus sistemas al servidor de Postel. Ese da la autoridad raz
qued dividida: cuatro servidores -NASA, Ejrcito de EE.UU, Ballistic Research Laboratory y Network Solutions Inc.- siguieron reconociendo al gobierno estadounidense como
autoridad raz, el resto del mundo reconoca al ordenador de Postel situado en la Universidad del Sur de California. Aunque los usuarios no apreciaran ningn problema, Internet se convirti en dos gigantescas redes. Jon Postel estaba en situacin de modificar
o escindir la red, poda hacer inaccesibles los dominios .com, admitir dominios nuevos
de alto nivel segn su criterio, etc. porque si falla la raz, todo lo dems falla. Network
Solutions controlaba el com, pero Postel todava controlaba el punto.
Jon Postel pretenda demostrar que l poda controlar la autoridad raz por encima
de Network Solutions, quisiera Estados Unidos o no. Lo que ocurrira sera todo lo
contrario. El gobierno estadounidense presion y amenaz inmediatamente con acciones legales a Postel y a la Universidad del Sur de California. En una semana Jon
Postel haba finalizado su test y cedi la autoridad al gobierno. A partir de entonces
cualquier cambio en el servidor raz sera un delito criminal (Froomkin, 2000). Desde
3
Goldsmith y Wu. op. cit.
58
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febrero de 1998, la autoridad de Internet para la asignacin de nombres y nmeros ha

permanecido sin interrupcin en manos del gobierno de EE.UU. Jonathan Bruce Postel falleci nueve meses despus de un ataque al corazn. El dios de Internet estaba
muerto y con l haba muerto una era4.
3. LAS FRONTERAS
As pues, a finales de los noventa, en Internet pareca estar librndose una lucha
relativa a las fronteras nacionales que pona en cuestin la relacin entre gobiernos
y ciudadanos. Por un momento la relevancia del estado-nacin pareci diluirse en el
ciberespacio. Nada ms alejado de la realidad.
Las fronteras nacionales reflejan diferencias reales e importantes entre las personas.
La importancia de la separacin fronteriza viene dada por las diferencias de idioma,
idiosincrsicas y prcticas. Un ciudadano portugus que compra un producto de Apple
necesita un manual en su idioma y una direccin y un telfono locales para su servicio
tcnico. La informacin no quiere ser libre; quiere ser etiquetada, clasificada y filtrada
para que sea til al usuario local. La personalizacin de servicios en Internet responde a
las diferencias entre las personas, el lugar en el que se est situado determina el contenido y la calidad de la experiencia en la red. La propia popularidad de la red hace que, al
haber ms usuarios, cada vez sean menos los polglotas o los bilinges, convirtindose
en mayoritario el sector que quiere una Internet en su propio idioma. Es cierto que Internet es una red de redes, pero de redes nacionales y regionales.
Uno de los primeros en apreciar esta circunstancia fue la compaa estadounidense de comercio electrnico Amazon.com, Inc. Principalmente cuando, en sus comienzos, el servicio al cliente o el atender numerosos pedidos locales hizo necesaria
la construccin de mltiples almacenes fsicos a lo largo de todo el mundo y fuertes
inversiones en distribucin real. El intermediario en el mundo fsico resultaba fundamental para las transacciones sin intermediarios del mundo virtual.
Aunque Internet comparte la infraestructura y el protocolo, en muchos sentidos
se ha convertido en una red de redes estatales separadas. La gente, en los distintos
pases, tiene diferentes lenguajes y culturas distintas. Sus preferencias, sus deseos y
necesidades difieren y su historia y geografa marcan fronteras virtuales. Tecnolgicamente, los pases estn construyendo redes cerradas mediante cortafuegos, en lo que
se conoce como splinternet (o ciberbalcanizacin)5.
La cuestin fundamental es si el discurso en Internet debe ser regulado global
o localmente6 y si nuestra privacidad se ve comprometida cuando lo hacemos. Un
Internet con fronteras es valioso porque permite a gente con valores diferentes coexistir
en un mismo espacio. Una legislacin de la red que intentara satisfacer a todo el
mundo en las diferentes culturas no sera efectiva -regular asuntos como el divorcio
o el aborto es ya suficientemente complicado dentro de las fronteras nacionales-.
Podemos pensar que se puede estar de acuerdo en algo como la Primera Enmienda
4
5
6
Goldsmith y Wu. Ibid.

Trmino acuado por Forrester Research en 2010. The Web Is Turning Into The Splinternet. Josh
Bernoff. Forbes. 29/03/2010.
Cierta pornografa en Japn se considera pederastia en Estados Unidos, mientras que lo que puede ser considerado obscenidad en Tennessee puede ser perfectamente legal en Holanda, etc.
59
a la Constitucin de los Estados Unidos que asegura la libertad de culto, de expresin,

de prensa, de reunin, etc., pero en la realidad no refleja valores globales. De hecho,
ninguna otra nacin del mundo se adhiere plenamente a esos valores y desde luego
no estn inscritos en la infraestructura de Internet.
S es posible, en cambio, que se produzca una carrera hacia el fondo en la que
empresas e instituciones ajusten sus contenidos a los menos problemticos en la jurisdiccin ms restrictiva. Es algo conocido en el mundo anglosajn como el efecto
California. Cuando este estado norteamericano regul las emisiones de los coches
en su territorio provoc que General Motors adecuara toda su produccin a esa regulacin porque era ms eficiente econmicamente hacerlo que fabricar coches personalizados para cada estado o regin del mundo.
En realidad, los grandes problemas de la red se estn convirtiendo en problemas
entre naciones -al final EE.UU. nunca ha cedido el control, ni la propiedad ni la autoridad, del servidor raz7, actualmente en manos de la Internet Corporation for Assigned
Names and Numbers, ICANN8-. Si se crea una gobernanza en Internet es poco probable que venga de una institucin supranacional, sino que ser una combinacin de la
prctica, el poder de mercado y la regulacin de una entidad territorial.
4. LA RED Y EL ACTIVISMO
La informacin es poder. La desinformacin es abuso del poder.
Newton Lee. Informtico terico. 2012.
Hasta aqu hemos visto una aproximacin a quin ejerce el control sobre Internet
y cmo sta no es aquella red sin fronteras y autogobernada que una vez pretendi
ser. Trataremos en este contexto el tema actual del ciberactivismo, especialmente de
la oposicin a los regmenes autoritarios a travs de las plataformas de comunicacin
online conocidas como redes sociales. Un fenmeno que ha sufrido una explosin en
los ltimos cinco aos.
En primer lugar, deben aclararse dos trminos fundamentales porque pretenden
dar una importancia a Internet y las redes sociales en las revueltas ciudadanas de los
ltimos tiempos que tal vez resulte desmesurada, an reconociendo su importancia.
Ambos priorizan la herramienta sobre el entorno. Por doctrina Google se entiende
la creencia entusiasta en el poder liberador de la tecnologa y la informacin para la
promocin de la democracia. Del mismo modo, el Internet centrismo responde a
cualquier cuestin sobre cambio democrtico, replantendola en trminos de Internet,
ms que del contexto en que se presenta (Morozov, 2012).
En junio de 2009, tras las elecciones presidenciales iranes, se produjeron protestas
ciudadanas. La Repblica Islmica cort telfonos y redes de telefona mvil, pero el
servicio de mensajera Twitter permaneci abierto. Inmediatamente las protestas fueron
denominadas la Revolucin de Twitter, atribuyndose a la tecnologa el protagonismo
de la revuelta, especialmente por gente que usaba esos servicios para informarse9.
7
8
9
Europa quiere que Internet se libre del control de EEUU. Miguel ngel Criado. Pblico. 19/06/2009.
ICANN Awarded Renewal Of IANA Contract By US Department of Commerce. Michael Berkens.
TheDomains. 03/07/2012.
Irans Twitter revolution. The Washington Times. 16/06/2009.
60
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Pero la tecnologa no lo era todo. Al fin y al cabo Al Qaeda era tan prolfica en Internet como las democracias occidentales. Tal vez resultara que ms que las redes sociales habra que mirar los contextos econmicos y sociales de los pases en cuestin.
Lo que ocurri tras las protestas fue que el gobierno iran form un equipo contra el
cibercrimen entre cuyas funciones estaba la identificacin de opositores al rgimen en
las redes sociales -se produjeron cientos de identificaciones y al menos 40 detenidos-.
En los aeropuertos la polica comenz a examinar las cuentas en redes sociales de
los pasajeros iranes. Los bloggers, twitteros y usuarios de Facebook fueron encarcelados10. Como alguien dijo: los analistas occidentales van a debates, los bloggeros
iranes o los twitteros egipcios van a prisin11.
A raz de la ola de protestas revolucionarias en el mundo rabe producidas tras
2010, o de las movilizaciones ciudadanas mundiales de 2011, nadie puede negar la
importancia que tiene Internet como herramienta en estos fenmenos. Es ms dudoso
afirmar que las redes sociales y los dispositivos mviles son la causa de los mismos.
Un mensaje en Twitter no convierte a nadie en un revolucionario y el futuro de la democracia no puede depender de una empresa de nueva creacin creada en Silicon
Valley en 2006. Si un rbol cae en medio de un bosque y todo el mundo lo twittea no
implica que Twitter haya movido el rbol.
Es evidente que las redes sociales y las nuevas tecnologas son capaces de alterar la probabilidad y la magnitud de las protestas -el simple hecho de saber que 20
amigos acudirn a manifestarse hace ms probable que el usuario acuda-. Pero la
dispersin de la informacin y su descentralizacin puede ser un inconveniente. En la
Repblica Democrtica Alemana no existan cientos de canales de televisin, ni decenas de miles de pginas web, ni millones de emails. Bast una confusa conferencia
de prensa, retransmitida en directo por la televisin de Alemania Oriental, para que el
Muro de Berln se abriera en cuatro horas.
Internet es un medio efectivo para el activismo cvico y para la promocin democrtica. Pero la realidad es que lo que predomina en la red es entretenimiento y relaciones sociales. Las bsquedas ms populares en China o Rusia no son sobre libertades, sino sobre mtodos para adelgazar. Las protestas iranes fueron populares en
Twitter, pero la muerte de Michael Jackson las eclips al momento.
Para un gobierno autoritario mantener a los jvenes alejados de la poltica con
YouTube (o RuTube) es ms efectivo que la censura. El sistema ms efectivo de
control de Internet no es el que tiene el sistema de censura ms sofisticado y draconiano, sino aquel que no tiene necesidad de censura de ninguna clase. En los
pases del llamado Bloque del Este, los ciudadanos estaban expuestos a noticias
polticas porque no haba otra cosa. Cuando lleg la televisin por cable, el satlite
e Internet la gente tuvo la opcin de elegir y la mayor parte de la poblacin se desentendi de ellas. En los pases autoritarios se ha documentado el fenmeno denominado escapismo, por el que la vida se hace ms llevadera para la poblacin con
unas horas al da de televisin, noticias de sociedad y programas de entretenimiento. Salvo en circunstancias excepcionales, durante mucho tiempo ocurre que en las
dictaduras, la poblacin est despolitizada.
10 From protest to prison. Iran one year after the election. Amnesty International. 09/06/2010.
11 Evgeny Morozov. op. cit.
61
Lo que la poblacin reclama en primer lugar en los pases autoritarios es bienestar

econmico y no una idea abstracta de democracia. El consumismo refuerza a los gobiernos de estos pases en vez de debilitarlos China-. Tampoco se har la revolucin
cuando todo el mundo est en un centro comercial comprando coches o televisores
de plasma -Arabia Saudita-.
Este consumismo y esta bsqueda del entretenimiento puede provocar que en vez
de rebeldes digitales lo que traiga Internet sea una generacin de cautivos digitales
que buscan el placer online, cualquiera que sea la realidad poltica del mundo real. Y
los gobiernos son perfectamente conscientes de ello, como lo demostr el hecho de
que el gobierno chino levantara las prohibiciones a la pornografa antes de que las
protestas se politizaran o el gobierno de Vietnam, que configura su cortafuegos de
modo que un menor puede acceder a contenidos pornogrficos, pero no a los de un
informe de Amnista Internacional.
5. INTERNET Y CENSURA
Internet complet un crculo en 2005. Fue el resultado de una batalla que comenz
en 1999. Hace tan slo una dcada la empresa Yahoo! era El Seor de los Portales;
el punto de entrada a la red de la mayora de los usuarios. A principios del ao 2000
la compaa se enfrent a una demanda ante los tribunales franceses por traficar con
parafernalia nazi. Esto era ilegal en territorio francs, pero se permita en territorio
estadounidense donde, en principio, estaban situados fsicamente los servidores de
Yahoo!. La compaa se defendi vehementemente argumentando que un tribunal
francs pretenda imponer su criterio en un rea sobre la que no tena ningn control
y advirti del precedente que supondra permitir a los gobiernos nacionales el control
de Internet. Si las leyes francesas podan imponerse a servidores de EE.UU. tambin
podan hacerlo las alemanas, japonesas, las chinas o las saudes. Hay muchas legislaciones y muchos pases, pero solo existe un Internet.
Para Yahoo!, la naturaleza de su actividad econmica impeda determinar la procedencia de sus clientes o el destino de sus productos. A diferencia de una compaa de venta de coches o lavadoras -que deben cumplir las normas medioambientales y las leyes de seguridad del pas en el que venden sus productos-, en
Internet era imposible realizar una trazabilidad exacta de cualquier negocio. La
red, sencillamente, no estaba diseada en base a la geografa; no se encontraran
fronteras fsicas en el ciberespacio.
Sin embargo, al profundizar en el caso, se advirtieron algunos puntos disonantes:
en primer lugar, result que los servidores de Yahoo! no estaban situados en EE.UU.
y, por tanto, bajo la proteccin de la Primera Enmienda de la Constitucin de ese pas.
Estaban en Estocolmo. Adems, la pgina web de la empresa saludaba a sus usuarios en francs, si este era su origen, y la publicidad que les proporcionaba hablaba
en el mismo idioma. Con esto se demostraba una cierta capacidad de seleccin de
contenidos en funcin de la ubicacin del usuario.
Finalmente, el tribunal galo fall en contra de Yahoo! que, en ltima instancia, cumpli la sentencia presionada por el riesgo de confiscacin por la justicia de sus activos
en suelo francs.
62
PANOPTICON DIGITAL
Poco tiempo despus, tras la expansin de la compaa en la Repblica Popular

China, Yahoo! acceda a filtrar los contenidos o materiales dainos o amenazantes
para el Partido Comunista chino, adhirindose voluntariamente al Public Pledge on
Self Discipline for the Chinese Internet Industry (Liang y Lu, 2010).
En 2005, Yahoo! haba pasado de ser el defensor de la libertad absoluta en Internet
a ser el censor del Partido Comunista en China; un agente de control del gobierno
chino. Es una historia que habla de la transformacin de la red. Del cambio desde una
tecnologa sin leyes territoriales a una tecnologa que impone su implementacin.
Pero un rgimen autoritario no sobrevive exclusivamente por el establecimiento de
barreras o de sistemas de censura. Tal vez el sistema ni siquiera se perciba como ilegtimo por sus ciudadanos: su legitimidad puede proceder del jingosmo nacionalista,
de la tradicin, de la abundancia de recursos, del miedo a la agresin externa, etc.
Muchos pueden tomar el concepto de democracia en un sentido de orden, justicia y
bienestar ms que como un sistema de elecciones peridicas e instituciones asociadas al modelo democrtico liberal de Occidente.
Vemos con frecuencia a sistemas dictatoriales que realizan elecciones. Si un rgimen totalitario permite las elecciones por qu no permitira Twitter o blogs? Al fin
y al cabo una tirana con Internet y telfonos mviles sigue siendo una tirana. Los
gobiernos buscan y producen informacin para sus ciudadanos como medio de supervivencia, con un tipo de censura y vigilancia ms refinadas. Resulta que el denominado dilema del dictador es aparentemente una falacia. El mismo nos dice que,
o el dictador censura la red y sufre las consecuencias, quedando fuera del sistema
econmico de la globalizacin, o no censura y se arriesga a la revolucin. En ambos
casos, el dictador est perdido. Sin embargo, salvo Corea del Norte, todos los Estados
autoritarios del mundo han aceptado Internet y convivido bien con l.
La censura en la actualidad va ms all de bloquear una lista de recursos prohibidos.
Se analiza el comportamiento del ciudadano del mismo modo que lo hacen los motores
de bsqueda. Si no se utiliza ms la censura es porque gran parte de la navegacin en
Internet es annima, aunque existen dos fuerzas que apuntan en la direccin contraria: la comercial, con la integracin de redes sociales y pginas web (por ejemplo, los
famosos likes de Facebook); y la gubernamental, con una creciente preocupacin por
la delincuencia, derechos de propiedad, etc., que provoca que los gobiernos pretendan
cada vez ms una mayor identificacin personal de los ciudadanos en la red.
Otro tipo de censura puede venir dado por la propia naturaleza de Internet -el cdigo de Lawrence Lessig-. George Orwell comprendi muy bien que la primera norma
del estado totalitario era el empobrecimiento del lenguaje -l lo denomin Nueva Lengua-. En su novela 1984, se nos dice por boca del fillogo Syme: Estamos reduciendo
el lenguaje al mnimo. Es una cosa hermosa; la destruccin de las palabras. Pero en
el mundo real no hace falta un Estado totalitario que se encargue de ello: tenemos los
SMS y a Twitter y sus 140 caracteres.
La nueva generacin de consumidores digitales se ha caracterizado como omnvoros digitales: ordenadores, telfonos, tablets y todo tipo de dispositivos conectados
continuamente a Internet, determinan no solo qu se consume, sino cmo se consume. El omnvoro digital devorar contenidos en cualquier lugar, en todo momento
y mediante cualquier dispositivo. En los pases avanzados se trata de una realidad
63
demogrfica: una generacin que naci entre la comercializacin del VCR y la comercializacin de Internet para los que la informacin estaba all y vena dada en forma
digital. Y ser omnvoro supone disponer de la informacin ms nutritiva, pero tambin
de las caloras ms vacas. Azcar, grasas, levaduras, o SMS, emails, RSS, feeds,
actualizaciones de estado, tweets.
Tambin nos encontramos con el fenmeno de los ciudadanos periodistas accidentales, que lleg parejo con los blogs, timelines y tweets. El hecho de la inmediatez
de la informacin hace que cualquier persona con un telfono mvil pueda convertirse
eventualmente en un periodista de guerra.
Las redes sociales son un medio perfecto para la difusin de la informacin, pero
tambin de la desinformacin. El flujo de informacin no verificada que circula por Internet cada da es inconmensurable. Se llega a fenmenos como Wikipedia que, con
todas las ventajas indudables que tiene, termina siendo el altavoz de un murmullo y
una cacofona de millones de voces de Internet que el algoritmo de Google, Bing u
otro buscador no puede discriminar. Con sus defectos y virtudes, Wikipedia ser el
primer o el segundo resultado de una bsqueda y por tanto, aparentemente, la ltima
palabra en cualquier asunto.
La naturaleza viral de la cultura de las redes sociales tambin ayuda a resolver el
problema de la sobrecarga informativa. Desde la perspectiva del censor, quien no es
popular no merece siquiera la censura: sin lectores, sus blogs dejarn de tener nuevas
entradas con el simple transcurso del tiempo.
6. INTERNET Y PROPAGANDA
Todo este ruido puede ayudar a la propaganda y la censura gubernamentales. Cuando la censura no es prctica, ni polticamente posible o es prohibitivamente cara... se
recurrir a la propaganda y a la participacin en el juego.
Para la Venezuela de Chvez, la opcin nunca fue entre censura o libertad de
expresin, sino entre estar fuera de las redes sociales o usarlas en beneficio del rgimen. El presidente Chvez abri su cuenta en Twitter en 2010 y su sucesor, Nicols
Maduro, haca lo propio a los doce das del fallecimiento del primero12.
Se ha comprobado que el sector ms susceptible a la propaganda resulta ser la
clase media, es decir, personas con cierta educacin y un nivel de vida adecuado:
ni los pobres e ignorantes, ni los ricos y sofisticados son vulnerables a la misma
(Geddes y Zaller, 1989) -los primeros no son capaces de entender su propsito y los
segundos lo entienden demasiado bien como para hacerle caso-. Por tanto, simplemente haciendo que la poblacin se conecte a Internet no se conseguir provocar
una revolucin del pensamiento crtico. De hecho, puede que ocurra exactamente lo
contrario (Carr, 2010).
La propaganda en la red recurre a mtodos sutiles y menos intrusivos para minimizar el impacto de la informacin negativa o maximizar el efecto de una propaganda favorable. Matar al mensajero con acusaciones de inestabilidad psicolgica, poniendo
en duda sus fuentes de financiacin o sus verdaderas intenciones... repetir el mensaje
12 Nicols Maduro abre su cuenta en Twitter. CNN Mxico. 17/03/2013.
64
PANOPTICON DIGITAL
en tweets y blogs, sembrar la desconfianza, etc. son sistemas de respuesta flexibles y

giles que en el mundo de Internet equivalen a luchar con fuego contra el fuego.
El profesor de derecho norteamericano, Cass Robert Sunstein, recomendaba en
2008 al gobierno estadounidense la infiltracin cognitiva en las redes sociales y
grupos de Internet para influir en la opinin pblica. Esto es una prctica habitual
en muchos gobiernos en la actualidad: Rusia con figuras prominentes como Eugene
Kaspersky, Maria Sergeyeva y la Escuela de Bloggers del Kremlin; China con una red
de comentadores gubernamentales denominada el Partido de los 50 Centavos, que
cuenta supuestamente con 300.000 miembros y debe su nombre a lo que presuntamente se cobra por cada comentario favorable; Nigeria con el personal del llamado
Anti-Bloggers Fund, el gobierno cubano con su llamada a las cibertrincheras, Azerbaiyn y su Azer Spinternet; la Guerrilla Comunicacional venezolana; Irn y su red social valayatmadaran, cuyo objetivo es combatir el mal, etc. Esto no es ms que una
adaptacin de la prctica, realizada desde hace tiempo por las empresas privadas,
conocida como astroturfing13.
Es precisamente la descentralizacin de Internet la que crea numerosos focos informativos que pueden hacer que la propaganda en la red resulte ms fcil y econmica que la convencional.
7. WIKILEAKS Y ANONYMOUS
Anonymous y WikiLeaks han sido dos fenmenos que han caracterizado el activismo en Internet en los ltimos cinco o seis aos.
El primero es un pseudnimo utilizado mundialmente por diferentes grupos e individuos para realizar acciones o publicaciones, individuales o concertadas. No se puede
trazar un origen especfico de algo tan difuso como un grupo de hacktivistas, pero podemos establecer una fecha arbitraria, como otras muchas, del origen de este tipo de
activismo por Internet. Esta sera cuando en 2001 se utilizaron ataques DDoS contra
la empresa area alemana Lufthansa en protesta por los vuelos de deportacin de
inmigrantes desde Alemania14. Los tribunales dictaminaron finalmente que se trataba
de una forma legtima de protesta.
Para los denominados hacktivistas, la intrusin gubernamental y corporativa siempre ser mal utilizada por quienes pueden utilizarla mal, pero la tecnologa ofrece a
la gente la posibilidad de equilibrar la balanza otorgando el poder a los ciudadanos. Y
el poder fue utilizado: Anonymous fue un personaje activo en las protestas contra la
censura de la iglesia de la Cienciologa, operacin TitStorm, Tnez, Primavera rabe,
Sony, PayPal, etc.
Su lema es: We are Anonymous. We are Legion. We do not forgive. We do not
forget. Expect us. Si lo hacis mal, tarde o temprano lo pagaris. Si la justicia no la
hace el Estado la justicia la har la gente. Todos, algunos o ninguno al final, ser
alguien que se llamar anonymous.
13 De AstroTurf, marca de csped artificial. Campaas de relaciones pblicas y anuncios comerciales
que pretenden dar una impresin de espontaneidad y autenticidad con amplio apoyo social. Se
tratara figuradamente de simular el csped natural. Vase http://en.wikipedia.org/wiki/Astroturfing
14 Protest closes Frankfurt airport. CNN World. 29/07/2001.
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La organizacin WikiLeaks se encarga desde 2007 de publicar informes annimos y

documentos filtrados con contenido sensible en materia de inters pblico, preservando el anonimato de sus fuentes. Entre sus mltiples filtraciones pueden destacarse:
Diarios de la Guerra de Afganistn.
Registros de la Guerra de Irak.
Cablegate. Documentacin diplomtica y confidencial del Departamento de Estado de Estados Unidos.
Stratfor. Global Intelligence Files.
El hecho de que WikiLeaks tenga ms documentos clasificados en su poder que el
resto de la prensa mundial combinada es un indicador importante. La gente que tiene
el poder no lo cede gratuitamente El mensaje que han lanzado este tipo de filtraciones en Internet es poderoso: si realizas acciones inapropiadas o ilegales, tarde o
temprano se sabr y sufrirs las consecuencias.
El mensaje de WikiLeaks es, por tanto, que los comportamientos inmorales o ilegales sern ms difciles de realizar. Recordemos que la organizacin tuvo su papel en
la revolucin tunecina y su extensin en Egipto. Y lo que es ms importante, ha creado
un debate ciudadano sobre el secretismo gubernamental.
8. LA RED Y LA VIGILANCIA
"Si hay algo que no quieres que sepa la gente, en primer lugar tal vez no deberas estar hacindolo pero si necesitas esa clase de privacidad, la realidad es que los motores de bsqueda retienen
informacin durante algn tiempo y es importante, por ejemplo, que estamos sujetos a la Ley Patritica
en los Estados Unidos. Es por tanto posible que toda esa informacin est disponible para las autoridades."
Eric Schmidt. CEO Google. 2009.
Un gobierno autoritario no elegir entre inundar a la poblacin con entretenimiento

barato, censurar los contenidos o leer los correos de sus ciudadanos. Un rgimen
inteligente har las tres cosas. La trinidad del autoritarismo es la propaganda, la censura y la vigilancia. Internet provoca cambios en cmo se realizan estas actividades.
Si se hace ms difcil la censura tambin se facilita la propaganda, si se facilita la encriptacin tambin aumentan los objetivos blandos para vigilar -millares de amateurs
movilizados por las redes sociales-, si se debilita la propaganda se puede reforzar la
vigilancia. Como vemos, los tres pilares estn interconectados.
El efecto de las campaas de vigilancia va ms all de lo obvio. Saberse observado
sin saber cmo ni cundo, puede llevar a la autocensura e incluso a la evitacin de la
crtica y a la limitacin autoimpuesta de la libertad de expresin. Como bien saba Jeremy Bentham, el mero hecho de la existencia de un clima de incertidumbre, de ansiedad y de miedo, refuerza los efectos de la vigilancia. Simplemente el desconocimiento
del alcance de la vigilancia gubernamental inhibe la accin subversiva.
Pero la realidad es que, aleatoria o sistemticamente, la vigilancia siempre se hizo.
Como tantas otras cosas, se hace, pero nadie cuenta que se hace. No es necesaria
una enumeracin exhaustiva. Al igual que en otros aspectos de nuestra vida las
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PANOPTICON DIGITAL
tecnologas van varios pasos por delante del marco legal necesario que garantice los
derechos y libertades. Un desafio de gran magnitud para los prximos aos.
Ya que hablamos de Internet, remitimos al lector a una lista pblica comprensiva de
los programas de vigilancia secretos de los gobiernos sobre sus ciudadanos en: http://
en.wikipedia.org/wiki/List_of_government_surveillance_projects
8.1. TOTAL INFORMATION AWARENESS
En abril de 2002, el entonces director de D.A.R.P.A. (Defense Advanced Research
Projects Agency) inform por primera vez al pueblo norteamericano sobre la creacin de la Oficina de Reconocimiento de Informacin (I.A.O.), cuyo objetivo era el
desarrollo de los sistemas de informacin necesarios para encontrar, identificar,
rastrear y comprender las redes terroristas e incrementar sustancialmente nuestro
conocimiento sobre nuestros adversarios. En sus declaraciones de marzo de 2003,
ante el Congreso de los Estados Unidos, confirmaba que el proyecto T.I.A. (Total
Information Awareness) no desarrollaba tecnologas ni mantena expedientes sobre
ciudadanos norteamericanos.
La T.I.A. era un prototipo multiagencia experimental" que permita a las oficinas gubernamentales la colaboracin -conectar los puntos- y la prevencin de los ataques
terroristas. Lamentablemente el Congreso elimin la financiacin del programa y elimin
la Oficina para el Descubrimiento de la Informacin en 2003.
Pero en marzo de 2008, el diario The Wall Street Journal informaba que la National
Security Agency (N.S.A.) haba estado construyendo esencialmente el mismo sistema
proyectado por la T.I.A monitorizando grandes cantidades de datos de los ciudadanos.
Pero no fue al final una institucin gubernamental sino el surgimiento de las redes
sociales -un concepto vago formado por un grupo de empresas oligopolsticas como Facebook, Twitter, Google+, Youtube, etc.- lo que facilit el Control Total de la Informacin
(la realizacin prctica de la T.I.A.).
El hecho es que no ha debido ser una propuesta gubernamental, sino la paulatina
construccin de una tecnologa y una infraestructura desde la iniciativa privada, lo que
ha creado la realidad de un problema con la privacidad y la seguridad de los datos de
los ciudadanos. El reconocimiento facial, el rastreo posicional, las aplicaciones sociales basadas en GPS, Google Street View, huellas digitales en fotografas, minera de
datos todas estas ventajas tecnolgicas posibilitan y facilitan las labores de vigilancia de los gobiernos.
La propia D.A.R.P.A. tiene su crculo social de seguidores en Twitter, Facebook,
Google+, Youtube Y, en un movimiento muy orwelliano, la Oficina de Reconocimiento de Informacin fue renombrada como Oficina de Innovacin de la Informacin
con un presupuesto de 200 millones de dlares, mientras mantena las mismas funciones en lo que era una reactivacin prctica del T.I.A., a travs de programas como
ADAMS15 (Anomaly Detection and Multiple Scales), diseado para detectar regularidades y anomalas estadsticas en grandes conjuntos de datos.
15 Georgia Tech Helps to Develop System That Will Detect Insider Threats from Massive Data Sets.
Abby Robinson. Georgia Tech. 10/11/2011.
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Pero el problema que en el fondo siempre tuvo la T.I.A. fue que requera un sistema
de minera de datos eficiente y efectivo. Esto se hizo realidad con las redes sociales.
La seguridad es un compromiso. Los costes pecuniarios, la intrusin en la privacidad de los usuarios y los efectos sobre el bienestar de los ciudadanos estn implcitos
en toda decisin y toda implementacin de un sistema de seguridad. Esto es evidente
tambin en el mundo digital. La gente toma decisiones continuamente asumiendo estos compromisos en su vida cotidiana.
Nadie debera extraarse de que si cedes voluntariamente tus datos en aras de la
provisin de ciertos servicios a empresas privadas cuyo leitmotiv es la obtencin de
beneficios, inevitablemente se producirn violaciones en la privacidad de los mismos.
9. PRIVACIDAD
"Puedes tener datos sin informacin, pero no puedes tener informacin sin datos."
Facebook Data Team. 2008.
No importa cmo protejamos nuestros datos o nuestros mviles. Da igual que evitemos el uso de aplicaciones de terceros en nuestros coches o nuestros hogares.
No importa si desactivamos nuestras cuentas de Facebook o Twitter y tambin es
poco importante que evitemos buscar en los motores de Google o Bing. Pese a todo
ello, existen bases de datos sobre cada persona para quien est dispuesto a pagar
por ellas. Se trata de todo un mercado de empresas que venden registros pblicos,
nombres, fechas de nacimiento, telfonos, historial de lugares de residencia, de matrimonios o de divorcios, propiedades, querellas judiciales, antecedentes penales o
policiales, todo por una simple tarifa.
Existen determinados servicios -Google Street View es un ejemplo patente- que
hacen impracticables avisos de privacidad del estilo: con su presencia en esta calle
usted reconoce que ha sido informado de que puede ser grabado y fotografiado como
parte del servicio. Por mucho que la empresa tome medidas para salvaguardar la
privacidad de los ciudadanos, se trata del ejemplo de un caso en el que la utilidad
de la informacin para millones de personas supera a la necesidad de privacidad de
unos pocos. Pero tampoco es tan sencillo. En mayo de 2010 Google admiti que sus
coches haban almacenado los datos de las redes inalmbricas desencriptadas16, al
tiempo que realizaba su reconocimiento de ciudades en ms de 30 pases.
Otro ejemplo sali a la luz en 2011, cuando se revel que la aplicacin de seguimiento de ubicacin del iPhone de Apple almacenaba de modo secreto la localizacin
histrica del mvil del usuario durante un ao, incluso aunque ste hubiera desactivado dicho servicio de localizacin.
El experto Andrew Lewis lo expres claramente en agosto de 2010: Si no ests pagando por algo no eres el consumidor, eres el producto que se vende. Es desde esta
ptica desde la que se debe ver la creacin de una cuenta en Facebook o en Gmail17.
16 Direcciones de correo, pginas web, claves, SSIDs, direcciones MAC
17 Donde ya se expresa como mnimo el gnero, fecha de nacimiento, nivel formativo, lugar de trabajo, de residencia, intereses, aficiones, fotos y otros tipos de informacin privada como las relaciones sentimentales, etc.
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PANOPTICON DIGITAL
Pete Cashmore, fundador y directivo de Mashable, uno de los portales de noticias

en Internet ms influyentes en la actualidad, deca en 2012 que el mundo online est
permitiendo ciertamente que cada uno de nuestros movimientos sea rastreado, mientras proporciona un contrapeso al concepto orwelliano del Gran Hermano. A diferencia
del mundo distpico de Orwell, la gente hoy en da hace una eleccin consciente:
mientras la Polica del Pensamiento de Orwell te rastreaba sin permiso, en la actualidad algunos consumidores se sienten cmodos compartiendo sus actividades online.
Pero Cashmore no ha apreciado que este es el peor de los casos; cuando voluntariamente se cede la privacidad a cambio de cupones, prestigio, ser cool o lo que sea.
Esto es an ms distpico que el Gran Hermano orwelliano, no hace falta que el Gran
Hermano te vea porque probablemente t ests viendo Gran Hermano, porque la poblacin voluntariamente se conecta a l. Adems, Facebook no es el Gran Hermano,
sino tu Gran Amigo.
Empresas como Facebook18 o como Google estn tratando de predecir qu queremos buscar, qu queremos ver o qu es lo que nos gusta. Esto es algo que puede
resultar muy til de cara al usuario pero, por otro lado, puede convertirse en la herramienta definitiva para limitar las posibilidades de descubrimiento del ciudadano; la
bsqueda de nuevos intereses o de ideas nuevas en la red. Cuando el Internet global
se convierte en el Internet personal, es cuando la informacin deja de ser informacin
en absoluto. En los servidores de Google se juega a un juego en el que se puede
conseguir una era de un increble enriquecimiento intelectual o una distopa sin precedentes de control social y vigilancia.
En 2012 ms de dos mil millones de personas estaban conectadas online (ms de
un 28% de la poblacin mundial). Muy pocos de ellos estn dispuestos a luchar por
la salvaguardia de su privacidad y un nmero muy elevado se muestra dispuesto a
ceder una parte de la misma por estar conectados. Los riesgos son sobrepasados
por la necesidad bsica del consumidor de comunicarse. Para satisfacer su deseo insaciable de interactuar con alguien dispuesto a escuchar, el usuario ha estado y est
dispuesto a sacrificar gran parte de su privacidad personal.
Facebook estuvo disponible para el mundo en febrero de 2004; en diciembre tena un milln de usuarios activos. En septiembre de 2011, estos superaban los 800
millones. En mayo de 2012 la empresa cotizaba en bolsa y en verano del mismo ao
sus usuarios ascendan a 955 millones. La mitad de los ciudadanos estadounidenses
tenan una cuenta de Facebook para entonces. Pero sus usuarios no eran especialmente vigilantes a la hora de salvaguardar su privacidad -dos terceras partes jams
haban cambiado su configuracin o haban limitado lo que los dems podan ver de
ellos online- y cada uno de ellos tena en promedio 130 amigos.
En Internet lo publicado es accesible a todos y permanece en el tiempo. En principio, cualquiera podr guardar la foto publicada e incluso los comentarios realizados
en una pgina web cerrada permanecern visibles por tiempo indefinido en lugares
como The Internet Archive.
18 A imitacin de Google y su PageRank, Facebook utiliza su propio algoritmo, EdgeRank, que determina quien ve qu y qu debe haber en un newsfeed de determinada cuenta de Facebook.
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Los sitios sociales extienden la llamada presin entre iguales (peer presure) del
mundo fsico a un mundo virtual prcticamente infinito que existe online. Los nios y
los adolescentes son los ms vulnerables y susceptibles a verse influenciados por los
mensajes e imgenes que obtienen de sus amigos en las redes sociales. Fenmenos mediticos, como la serie televisiva Gran Hermano, muestran la aparentemente
irrefrenable tendencia psicolgica de millones de personas a acceder a la informacin
privada de otras personas que no es en absoluto de su incumbencia. Muestra tambin
el hecho de que hay mucha gente dispuesta a exponer su vida privada ante extraos
sin prcticamente consideracin alguna de las consecuencias.
El lanzamiento de YouTube, en febrero de 2005, democratiz y traslad este fenmeno a la red -en la actualidad se sube en un mes ms contenido en vdeo que el
generado por las tres mayores cadenas televisivas norteamericanas en tres aos-.
Adems, no todo el mundo puede salir por televisin, pero s puede hacerlo en vdeos
online; al fin y al cabo, el lema de YouTube es Broadcast Yourself. Una tendencia en
boga ms en la actualidad es la de las llamadas historias patrocinadas que sustituyen a los anuncios o banners tradicionales.
Aunque estas relaciones de identidad, de amistad, de carcter romntico o sexual,
se han dado siempre entre los seres humanos, las redes sociales nos han conferido
el poder de configurarlas en forma extrema en el sentido de que la gente se adorna,
se falsifica, se hace individualista y narcisista y, en cierto modo, se inventa a s misma.
Se da el resultado anecdtico de que el lenguaje de la comunicacin por Internet y
los dispositivos mviles, con su gramtica, sintaxis, puntuacin y semntica propios y
uso de smbolos (emoticonos) consiguen en la prctica promover cierto analfabetismo
por el efecto perverso de que ste se convierte en algo aceptable socialmente.
10. ESPIONAJE
"Facebook en particular es la mquina de espionaje ms espantosa que jams se ha inventado.
Aqu nos encontramos con la base de datos ms completa y eficiente acerca de las personas, sus relaciones, sus nombres, sus direcciones, su ubicacin y sus comunicaciones entre s y sus familiares, todo
codo con codo con el gobierno y todo accesible para la inteligencia estadounidense."
Julian Assange. Fundador de WikiLeaks. Mayo 2011.
Sabemos que hoy en la red nuestros amigos digitales son nuestros peores enemigos. Los encontramos en Facebook o en otra red y si una entidad legtima puede
recabar informacin de ellos... Quin no querra que se prevenga un horrible crimen,
el secuestro de un nio o una matanza en una escuela de bachillerato? Si pudiramos
suponer que todo podra hacerse simplemente analizando un gran volumen de datos.
Y si fuera tan fcil como detectar un precrimen y detener a los preculpables?
En julio de 2010 ramos conocedores de que algunas taquillas del metro de Tokio
utilizaban webcams con software de reconocimiento facial para determinar el gnero y
la edad de los pasajeros. El objetivo era determinar el tipo de persona que miraba cierto
tipo de anuncios y a qu horas del da lo hacan. En principio no se trataba de un problema de privacidad; simplemente se trataba de la denominada inteligencia comercial, en
recoleccin de datos, atraccin de audiencias y venta innovadora de productos.
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PANOPTICON DIGITAL
Pero extrapolemos esto a las redes sociales. Una empresa como Facebook se
basa en la entrega de anuncios sociales a los consumidores. Los anuncios sociales
son aquellos dirigidos a los usuarios que tienen amigos, que son seguidores o han
interactuado con la marca anunciada y publicitan esta relacin de forma conspicua
en las redes sociales. Se trata simplemente de una aplicacin de pulsar el botn me
gusta like- de Facebook. Este tipo de publicidad es un fenmeno muy interesante en
cuanto a fenmeno psicolgico, en tanto se refuerza a s mismo por la aprobacin o la
necesidad de aprobacin social y genera informacin muy valiosa sin coste alguno y
muy centrada en las audiencias objetivo.
Un diario norteamericano19 mostraba al pblico en 2002 el mencionado programa
Reconocimiento Total de Informacin -Total Information Awareness-, que pretenda
suministrar a los agentes de la ley y analistas de inteligencia acceso instantneo a
la informacin que proporcionaban los correos electrnicos personales, las llamadas
por telfono mvil, registros de tarjetas de crdito, historiales mdicos, transacciones
bancarias, documentos de viaje y otros datos de los ciudadanos estadounidenses, sin
necesidad de ninguna orden judicial que autorizara tal registro.
Se est convirtiendo en prctica comn, en las admisiones en determinadas escuelas universitarias o en solicitudes de empleo, la comprobacin de perfiles en las redes
sociales; especialmente para rechazar aspirantes por algn que otro rasgo indeseable
-considrese el caso real en EE.UU. de un usuario de Facebook miembro de un grupo
de apoyo de un determinada enfermedad y rechazado de un empleo subrepticiamente
por razones mdicas-.
La vigilancia digital es mucho ms barata que la vigilancia tradicional al estilo del
KGB. Hace poco tiempo, la Stasi alemana deba recurrir a la tortura para conocer los
contactos de un activista; hoy basta con unirse a Facebook o mirar a los seguidores
en Twitter. Una simple minera de datos en Amazon.com permite conocer las preferencias y las lecturas de los usuarios, que son compartidas abiertamente. Internet ha
aumentado la productividad de la vigilancia.
Adems, quedarse fuera de las redes sociales no es una opcin realista para un disidente poltico. Necesitan hacerse visibles para dar su opinin, contrarrestar la propaganda oficial, movilizar apoyos, etc. Quedarse fuera significa sencillamente renunciar
a la disidencia y mantenerse en el anonimato le quita su sentido. Y las ventajas de las
redes sociales son tambin su vulnerabilidad: el hecho de poder buscar amigos en
Facebook permite tambin buscar enemigos. La participacin en grupos o en varias
redes simultneamente permite delimitar perfiles por interseccin de conjuntos.
Una de las defensas contra la vigilancia es la denominada seguridad por oscuridad o el hecho de que nuestra informacin sencillamente se difumina en el vasto
ocano de datos digitales producidos por los dems usuarios. Pero la minera de datos y el procesamiento de los mismos han puesto esta proteccin en cuestin.
Tcnicamente, un motor de bsqueda en Internet conoce las peticiones que recibe
de palabras como democracia o manifestacin en un pas totalitario. Conoce su
frecuencia, su distribucin geogrfica y las dems bsquedas realizadas por los albo19 Pentagon Plans a Computer System That Would Peek at Personal Data of Americans. John
Markoff. The New York Times. 09/11/2002.
71
rotadores del rgimen. Y un gobierno autoritario siempre ser derrocado por sorpresa
-como el rgimen de Hosni Mubarak-, pues de no ser as lo que ocurre es que est
cometiendo suicidio -como la URSS y el Bloque del Este-. Es preciso asumir que los
gobiernos autoritarios harn uso de tcnicas como la vigilancia y minera de datos en
Internet para hacer que las sorpresas sean menos frecuentes.
Aunque pocas cosas pueden sorprender ya. Edward Joseph Snowden es un exconsultor privado estadounidense de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) y de la Agencia de Seguridad Nacional (NSA) que ha revelado documentos clasificados sobre varios
programas de la NSA, incluyendo el programa de vigilancia PRISM. Snowden sigue
haciendo revelaciones desde Rusia, donde se encuentra asilado por razones polticas.
PRISM es el ensimo programa secreto de minera de datos y vigilancia electrnica
llevado a cabo por la NSA norteamericana. El espionaje del sistema es masivo e incluye la colaboracin de varios organismos gubernamentales estadounidenses, distintos
pases y numerosas compaas privadas. Estos colaboradores son tambin objeto
de vigilancia, pues como el aclamado Carnivore (DCS1000) del FBI, estos sistemas
adoran las cantidades ingentes de datos.
No comentaremos ms esta ltima revelacin o este ltimo sistema. Recomendamos
al lector una bsqueda en los diarios nacionales o en los internacionales si domina ms
idiomas. Tambin puede elegir Wikipedia o Google, pero siempre con precaucin20.
11. SMARTPHONES
En la actualidad, los telfonos inteligentes son los dispositivos porttiles ms prevalentes en la interaccin con las redes sociales. Hoy en da son ms de 1.200 millones los artefactos de esta clase activos en el mundo21. De hecho, se ha creado un
nuevo trmino: nomophobia, que define la patologa psicolgica caracterizada por el
miedo a estar sin telfono mvil.
Desde 2011 es un hecho acreditado22 que este tipo de dispositivos graban regularmente su localizacin y el historial de la misma. Y una persona que conoce los
movimientos de otra puede deducir si es un visitante regular de una iglesia o de un
prostbulo, si es un alcohlico o un habitual de los gimnasios, un marido infiel, un enfermo recibiendo tratamiento o un simpatizante de determinados individuos o grupos
polticos o todo ello combinado23.
Las aplicaciones para dispositivos mviles son pequeos programas informticos
que proporcionan utilidades concretas a sus usuarios. No es, en absoluto, extrao que
las empresas que los producen se vean envueltas en casos que muestran poco respeto por la privacidad de sus usuarios y es razonable pensar que muchas aplicaciones
estn reteniendo subrepticiamente informacin de sus usuarios sin el conocimiento
de estos. Y todo es por la propia estructura del mercado: los usuarios ignoran que
sus datos estn siendo almacenados. En un mercado como el del sistema operativo
Android, con ms de 200.000 aplicaciones, 190 millones de usuarios y 10.000 nuevas
20
21
22
23
See Whos Editing Wikipedia - Diebold, the CIA, a Campaign. John Borland. Wired. 14/08/2007.
ITU Telecommunications World. Facts and Figures. 2011.
This Tech Bubble Is Different. Ashlee Vance. Bloomberg Businessweek. 14/04/2011.
Cell Phone Location Tracking Public Records Request. American Civil Liberties Union. 06/04/2012
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PANOPTICON DIGITAL
aplicaciones descargadas cada da; o el de Apple Store con 650.000 aplicaciones, 100
millones de usuarios y 30.000 descargas diarias, es de esperar el surgimiento de las
llamadas rogue apps -no literalmente aplicaciones fraudulentas, pero muy laxas en
determinadas polticas con sus usuarios-.
Mucha gente afirma que los telfonos mviles inteligentes son una tecnologa liberadora, conveniente y disponible en cualquier momento y cualquier lugar, pero algunos otros no estn de acuerdo cuando en cualquier momento y cualquier lugar se
convierte en en todo momento y en todo lugar.
Se trata de un hardware que se vende en trminos de enriquecimiento personal, de
asuncin de poder y de cada vez ms autonoma. Pero la verdad es que lo que nos
encontramos detrs de estos dispositivos inteligentes es, cada vez ms, prdida de
control sobre nuestras propias vidas, ms delegacin y mayor dependencia. Lo que
puede llegar a ocurrir es que nuestra tecnologa sea lo que nos defina.
Pero el gran objetivo de la publicidad es dirigirse a la gente en la situacin en que
se encuentran y en el momento y el lugar ms cercanos y apropiados para realizar
la compra. De hecho los telfonos inteligentes son tan relevantes que Facebook ha
mostrado recientemente su inters en lanzar uno propio por el miedo a convertirse en
una simple aplicacin de otras plataformas mviles en caso de no hacerlo.
Poco despus de la burbuja de las .com y coincidiendo con la incorporacin de
los dispositivos de telefona mvil a la red, Internet entr en una Era Comercial. El
ejemplo de Facebook es paradigmtico de los tiempos: la empresa se cre bajo una
frmula habitual en la industria tecnolgica del sector. Primero se ofrece al pblico un
servicio, se recopila informacin respecto a cmo usa la gente dicho servicio y esta
informacin es utilizada para vender publicidad a los usuarios. Por otro lado, los usuarios no tienen muchas ms opciones: deben confiar en Internet para crear o gestionar
sus negocios o para realizar transacciones online.
11.1. APLICACIONES SOCIALES DE CONTEXTO
Por este nombre se conocen las aplicaciones para dispositivos mviles que comparten automticamente informacin de la ubicacin o actividades del usuario en relacin con gente cercana integrante de su red social o personas con intereses afines
-Badoo, denominado el Facebook del sexo, sera un buen ejemplo-. Ms y ms gente
pone a disposicin de un amplio colectivo su informacin personal y su localizacin
geogrfica en tiempo real; la privacidad y la seguridad de los datos personales se
convierten en este punto en un serio problema. Algunos avances, como el software
de reconocimiento facial, que es capaz de reconocer a tu amigo entre una multitud e
informarte de que est cerca de ti, muestran que el problema de la privacidad puede
convertirse en algo serio.
12. CONCLUSIN
Lo que est caracterizando a Internet en los ltimos tiempos es una pulsin por
compartir los pensamientos y las experiencias con el resto del mundo. Las redes sociales
han provocado que los usuarios se sientan cmodos con esta idea de compartirlo todo,
73
lo que ha facilitado la posibilidad de un ajuste fino de la vigilancia. Como decamos

al principio, llegamos a construir de forma voluntaria nuestro Panopticon digital. El
entretenimiento compulsivo y la cesin voluntaria de datos tambin facilitan el control
de la poblacin por los regmenes autoritarios. Es un giro inesperado de la tecnologa
liberadora que se supona que nos proporcionara Internet.
El problema de esta tendencia de la red, por la que se ceden los datos voluntariamente, es que al final se convierte en idiosincrasia. Est en el carcter del usuario
que quiere mirar y que le miren y desea escuchar y que le escuchen. Es un concepto
que implica que todo ha de ser pblico. Es Facebook como exhibicionismo. Algo que
est ms all de un sistema de vigilancia, ms all de un rgimen autoritario o de un
sistema fascista. El Gran Hermano de Orwell jams pudo soar algo as. Segn ilustra
magnficamente McMillan24, basado en Neil Postman (Postman, 1985):
Orwell tema a los que prohibiran los libros, pero Huxley, autor del aclamado "Un
mundo feliz, tema que no hubiera razn para prohibir un libro porque no habra nadie
que quisiera leer uno.
Orwell tema a los que nos ocultaran la informacin, pero Huxley tema a los que
nos daran tanta que la haran irrelevante.
Orwell tema que la verdad sera ocultada al ciudadano, pero Huxley pensaba que
la verdad se ahogara en un mar de intrascendencia.
Orwell tema que la cultura sera negada, pero Huxley sospechaba que la cultura
sera algo trivial, centrada en sensaciones, sensualidad y diversiones inocuas.
Orwell pensaba en el control mediante la imposicin del castigo y el dolor, pero
Huxley consideraba ms bien el control por la imposicin del placer.
En 1984 lo que temamos nos poda destruir. En 2013, en un mundo feliz, es nuestro deseo, lo que nos gusta, el origen de nuestra ruina.
Los que se oponen a la tirana siempre han infravalorado la necesidad del hombre
por ser aceptado, valorado y por darse a conocer, as como el apetito casi infinito del
ser humano por la distraccin, el placer y el entretenimiento.
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24 http://www.highexistence.com/amusing-ourselves-to-death-huxley-vs-orwell/
74
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75
MIGUEL CAELLAS VICENS

RESUMEN
Desde el ao 2008 la Guardia Civil est participando en calidad de coordinador/socio/observador en varios proyectos de Investigacin, Desarrollo e Innovacin (I+D+i)
financiados por el Sptimo Programa Marco (7 PM) de la Comisin Europea (CE).
La financiacin de estos proyectos, dentro del rea de seguridad, est orientada a
proporcionar soluciones civiles a las agencias encargadas de la seguridad interior, en
el caso espaol Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE) y, ms concretamente, la Guardia Civil. En este sentido la CE ha transmitido su visin actual sobre la
trascendencia que representa para la industria actual del sector I+D+i europeo el hecho de que la aceptacin de las soluciones tecnolgicas y productos pase por la implicacin del usuario final en los desarrollos industriales, desde el diseo inicial hasta su
implementacin. Y en el caso concreto de la industria de seguridad dicha tecnologa
debe tener un final pblico, esto es, resultar un beneficio que conlleve una mejora de
la seguridad pblica. Consciente de la importancia que tiene para Espaa el impulso
de su actividad empresarial, la Guardia Civil viene participando activamente en calidad de usuario final desde hace aos y, continuando con este impulso transformador,
colabora en la actualidad en la preparacin, negociacin y ejecucin de numerosos
proyectos tecnolgicos dentro del escenario del 7 PM y Horizonte 2020.
Palabras clave: Guardia Civil, innovacin, FP7, Horizonte 2020, industria de seguridad, gestin de proyectos.
ABSTRACT
Since the year 2008, the Spanish Guardia Civil is participating as coordinator/
partner/observer in several projects of research and development and innovation
(R&D and innovation) funded by the Seventh Framework Programme for Research
(FP7) of the European Commission (EC). The funding of these projects, within the
security area, focuses on providing the agencies responsible for internal security
civilian solutions, in the Spanish case, State Security Forces and Corps, in particular, the Spanish Guardia Civil. In this regard, the EC has transmitted its current
vision regarding the transcendence that represents for todays industry, in the European R&D and innovation sector, the fact that the acceptance of technological
solutions and products are attached to the end-user involvement in the industrial
developments, from the initial design to its implementation. In the case of the security industry such technology must have a public purpose, in other words, a benefit
turn out entailing an improvement of public security. The Spanish Guardia Civil,
aware of the importance for Spain of promoting its business activity, has participated actively for years as end-user and, continuing this momentum of change,
currently collaborates in the preparation, negotiation and execution of many technological projects within FP7 and Horizon 2020.
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Key words: Guardia Civil, innovation, FP7, Horizon 2020, secutity industry, project management.
1. INTRODUCCIN
El concepto de seguridad debe ser entendido como un todo integral, donde no
existen espacios intermitentes entre la seguridad interior y la seguridad exterior,
tanto en nuestro pas como en la Unin Europea (UE). Por ello nuestra fortaleza
debe residir en tener consciencia de la existencia de los vasos comunicantes que
el fenmeno de la criminalidad pone de manifiesto. En este sentido el autor quiere destacar una serie de razones ya esgrimidas por el profesor Arteaga 1 para la
implantacin de la Estrategia Espaola de Seguridad (EES) 2, como fueron los siguientes aspectos de la estrategia que se encuentran relacionados con esta idea
inicial planteada, como son: la novedad de los riesgos (escaso conocimiento,
complejidad, transnacionalidad, mutabilidad); continuidad entre lo externo y lo
interno, lo local y lo global; multiplicacin de las dimensiones de seguridad (tradicionales y no tradicionales) y de los niveles donde se decide (privado, pblico,
subestatal, estatal, regional e internacional) y la necesidad de integrar la gestin
frente a la coordinacin tradicional (enfoque integral, interagencias, plataformas
de intercambio, etc.). En este sentido, la nueva Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) 3 destaca por su espritu continuista respecto a la anterior y ambas son
coincidentes en identificar los riesgos que afectan a la seguridad de Espaa 4 en
cada momento, as como el ofrecer una visin compartida del contexto estratgico que se prolonga en las lneas estratgicas para afrontar dichos riesgos 5.
Las Agencias y las Fuerzas policiales responsables de la seguridad interior de la
UE son conscientes de que se enfrentan de forma constante a nuevos retos y amenazas para la seguridad, de carcter complejo y diverso, as como el hecho que la lnea
existente entre la amenaza externa e interna para el Espacio europeo de Libertad,
Seguridad y Justicia (ELSJ)6 es muy difusa, por lo que dicha amenaza se encuentra
ntimamente relacionada y entrelazada.
1
2
4
5
6
ARTEAGA, Flix. Propuesta para la implantacin de una Estrategia de Seguridad Nacional en

Espaa. Documento de Trabajo 19/2011 del Real Instituto Elcano. 16/12/2011. p.9
La Estrategia Espaola de Seguridad, una responsabilidad de todos, documento aprobado por el
gobierno espaol en junio de 2011, en el que se introducen modificaciones en cuanto al centro de
gravedad del concepto de la Defensa, de modo que se evoluciona desde dicho concepto compacto
hacia una inmersin en el amplio concepto de la Seguridad y sus dimensiones.
La Estrategia de Seguridad Nacional, un proyecto compartido, documento aprobado por el gobierno espaol el 31 de mayo de 2013, y que actualiza la anterior versin fechada de 2011. La
principal novedad sera la articulacin de la Seguridad Nacional como Poltica de Estado, conteniendo las directrices que permitiran la reasignacin de todos los recursos disponibles del Estado
de manera eficiente para la preservacin de la Seguridad Nacional.
La Estrategia de Seguridad Nacional, un proyecto compartido (2013). p.21-37
Ibdem. p. 38-52
Artculo 3.2 del Tratado de la Unin; El espacio de libertad, seguridad y justicia (ELSJ) es el nombre con que se designa un conjunto de polticas y actuaciones que la Unin Europea despliega,
esencialmente dentro pero tambin fuera de sus fronteras, para lograr el objetivo de crear un rea
compartida entre sus Estados miembros, donde se alcance un alto grado de cooperacin y coordinacin poltica, policial y judicial a nivel comunitario que facilite la seguridad interior, una justicia
eficaz y una fuerte proteccin de las libertades pblicas para sus ciudadanos.
77
A este respecto debemos recordar que la Estrategia de Seguridad Interior de

la UE7 apuesta por la innovacin como una de las lneas estratgicas de accin
y destaca la necesidad de trabajar juntos para fomentar el desarrollo conjunto de
nuevas tecnologas desde un enfoque comn, as como para ahorrar costes y aumentar la eficiencia.
El conocimiento y el adecuado uso de las nuevas tecnologas, pueden formar parte
de la respuesta a estas amenazas, de manera que, sin duda, una mayor competencia
policial basada en la implementacin de nuevas soluciones tecnolgicas que refuercen sus capacidades policiales contribuirn a mejorar la seguridad interior de la UE.
Sin embargo, debemos ser conscientes del ciclo de vida de las nuevas tecnologas8,
ya que a menudo pueden desaparecer tan rpido como emergen: el 80% de los servicios que se ofrecen hoy en da en el mbito de las Tecnologas de la Informacin
y las Comunicaciones (TIC) no existan hace 15 aos y, por otro lado, los servicios
relacionados con las TIC, que se ofrecan a modo de nueva tecnologa hace 15 aos,
hoy ya no existen.
Las nuevas tecnologas cambian la forma en que operan las diversas formas
de la criminalidad y, por lo tanto, modifican en el sentido contrario los patrones de
respuesta policial para hacer frente a dichas amenazas. Ello implica que, mientras
las Agencias y las Fuerzas policiales responsables de la seguridad interior de la
UE tratan de adecuar sus arsenales y repositorios tecnolgicos frente al reto que
plantea dicha criminalidad evolutiva, una parte de la actividad delictiva se encuentra impune y difcil de contrarrestar. Las oportunidades que ofrecen las nuevas
tecnologas, y la necesidad de hacer uso de ellas, obligan a modificar los parmetros existentes en la metodologa de investigacin de delitos, adems de poner en
cuestin el marco legal en el que Agencias y las Fuerzas policiales responsables
de la seguridad interior de la UE y la justicia tienen que operar. Por lo tanto, los
organismos encargados de hacer cumplir la ley se ven obligados a analizar el impacto del cambio tecnolgico en este mbito.
El anlisis de dicho impacto debera tener en cuenta las prioridades establecidas
para el aseguramiento del ELSJ, especialmente los que figuran en el Programa de
Estocolmo9, con el fin de mejorar la seguridad de los ciudadanos; las Agencias y las
Fuerzas policiales responsables de la seguridad interior de la UE deben aumentar o
mejorar sus capacidades policiales nacionales, para hacer frente a la naturaleza cambiante de las nuevas amenazas. Para ello es necesario identificar claramente las necesidades de seguridad operativas y, en mayor medida, participar en la investigacin
7
8
CONSEJO DE LA UNION EUROPEA. Estrategia de Seguridad Interior de la Unin Europea: Hacia un modelo europeo de seguridad. Doc. 7120/10 Bruselas, 25,26 de febrero de 2010. 2010.
p.15.
CONSEJO DE LA UNION EUROPEA. Conclusiones alcanzadas en la reunin ENLETS celebrada
en Oostende, Blgica, 23-24 Septiembre 2010 Doc. 16250/10 ENFOPOL 329. Bruselas, 15 Noviembre 2010.p.4. La Red ENLETS fue creada en 2008 bajo la Presidencia francesa del Consejo
con el fin de recabar los requisitos para el usuario, explorar e incrementar la sensibilizacin ante
las nuevas tecnologas y las prcticas ms adecuadas, establecer criterios de referencia y ofrecer
asesoramiento, si bien an no se haba producido el cambio de paradigma para el usuario final en
el proceso de la innovacin tecnolgica.
CONSEJO DE LA UNION EUROPEA. Programa de Estocolmo. Una Europa abierta y segura que
sirva y proteja al ciudadano. Doc. 5731/10 CO EUR-PREP 2 JAI 81 POLGEN 8. Bruselas, 3 de
marzo de 2010.
78
relacionada con la seguridad y ayudar, en calidad de usuario final de la tecnologa, al

desarrollo de procesos y productos innovadores.
Esta visin forma parte de la estrategia de investigacin en el campo de la seguridad que la Comisin Europea (CE) ha ido implementando a lo largo del Sptimo Programa Marco10 de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico de la UE (VIIPM),
durante el perodo 2007-2013, y cuyo objetivo fundamental fue contribuir a que la
UE se convirtiera en el espacio de investigacin ms importante y competitivo del
mundo. El desarrollo e implementacin de esta visin, plasmada en la estrategia de
la CE en el mbito de la investigacin tecnolgica de manera eficaz, requiere la participacin de todos los actores relevantes del sector pblico y privado, tanto a nivel
nacional como europeo.
El mercado de la tecnologa de seguridad para las Agencias y las Fuerzas policiales
responsables de la seguridad interior de la UE es inferior, si lo comparamos con otros
mbitos en el desarrollo de tecnologas (en comparacin con otros sectores como
defensa, telecomunicaciones o multimedia), y adems se ve perjudicado debido a la
fragmentacin del mismo. En consecuencia, y hasta la fecha, los nuevos desarrollos
tecnolgicos son a menudo establecidos por los proveedores de soluciones tecnolgicas de seguridad, en lugar de que sean los usuarios finales quienes definan dichos
desarrollos tecnolgicos.
Por lo tanto la participacin del usuario final desde el inicio del proceso de la innovacin de soluciones tecnolgicas de seguridad, adems de ofrecer como principal
ventaja el contribuir a aumentar mejores niveles de seguridad pblica para el beneficio
de la ciudadana de la UE, tambin ofrece la posibilidad de innovar en la metodologa
de la adquisicin de la nueva tecnologa por parte de las administraciones pblicas11.
Sin duda alguna, la incorporacin del usuario final al proceso de la investigacin y desarrollo de soluciones tecnolgicas en el mbito de la seguridad pblica debe ponerse
en valor como nuevo principio de la innovacin en la seguridad.
1.1. LA SITUACIN ECONMICA COMO PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD
En la actualidad dentro del contexto de escasez de medios que nuestra economa
sufre y refleja, la inversin en Investigacin, Desarrollo e Innovacin (I+D+i) es considerada como uno de los pilares para la recuperacin econmica de un pas. Por ello,
desde la ptica institucional, debemos contribuir a tal recuperacin, entendiendo que
nos encontramos adems ante un momento de oportunidad para el cambio y mejora
en las dinmicas de la gestin interna.
10 Los Programas Marco son los principales instrumentos de financiacin de proyectos de Investigacin, Desarrollo Tecnolgico y Demostracin de la UE. Pertenecen a la DG- ENTERPRISE and INDUSTRY, y tienen como objetivos estratgicos principales: reforzar la base cientfica y tecnolgica
de la industria europea y favorecer su competitividad internacional, promoviendo una investigacin
que respalde las polticas comunitarias.
11 El nuevo procedimiento de Validacin Pre Operacional (POV) implementado por la CE en las
ltimas convocatorias del 7 PM, y consolidado en Horizonte 2020, es un claro ejemplo de esta
metodologa de implicar al usuario final en todas las fases del proyecto. En este sentido, la
Guardia Civil es el primer representante de la Administracin Pblica a nivel UE en liderar un
consorcio en cuanto al desarrollo de un proyecto (CLOSEYE) financiado por este instrumento
financiero.
79
La crisis en la zona euro, as como su versin nacional junto con sus consecuencias, representan un reto para las Agencias y las Fuerzas policiales responsables de
la seguridad interior de la UE, y una institucin policial como la Guardia Civil no es
una excepcin. El escenario econmico ante el que nos enfrentamos limita de manera clara la inversin pblica en nuevos desarrollos tecnolgicos en el campo de la
seguridad y, por ello, la inversin privada se fundamentara como el vector sobre el
cual poder establecer las bases para la recuperacin de la inversin en materia de
nuevas tecnologas para la seguridad. Sin duda, una de las consecuencias de la situacin econmica actual implica la necesidad de adoptar medidas de orden proactivo
y tendentes, al menos, al mantenimiento de nuestro nivel de ambicin, as como al
desarrollo de nuevas capacidades policiales que permitan seguir cumpliendo con la
misin encomendada a la Institucin en los aos venideros.
Sin embargo, no toda la inversin econmica para la I+D+i puede ser asumida
por parte del sector privado por razones evidentes. Tambin es necesario ampliar
el esfuerzo a desarrollar por parte del sector pblico en lo que podramos entender
como una asociacin pblico-privada en materia de innovacin tecnolgica12. Y precisamente, en ese marco de colaboracin, es donde la Guardia Civil viene demostrando
desde hace ms de una dcada su capacidad de asumir retos dentro del campo de la
innovacin para el desarrollo de nuevas soluciones tecnolgicas que garanticen las
capacidades policiales existentes, as como permitir el desarrollo de otras nuevas13.
1.2. LA GUARDIA CIVIL COMO ACTOR EN LA I+D+i
De acuerdo con lo anterior, la Guardia Civil se encuentra inmersa en un continuo
proceso de modernizacin como Institucin y, tal como se estableca tanto en el anterior planeamiento estratgico de la Guardia Civil (PEGC) como en el actual para el perodo 2013-2016, se han fijado una serie de objetivos que pretenden continuar con la
modernizacin del sistema de seguridad. As, y siendo conscientes de la importancia
que tiene para Espaa el impulso de su actividad empresarial, la Guardia Civil desde
hace aos viene participando activamente en calidad de usuario final en determinados
proyectos, tanto a nivel nacional como europeo, cuya razn de ser es el impulso de la
I+D+i en materia de seguridad pblica14. La evolucin experimentada por la Guardia
Civil en el campo de la participacin de proyectos I+D+i en el mbito de la seguridad
12 Estrategia Espaola de Ciencia y de Tecnologa y de Innovacin. Aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de febrero de 2013. La Estrategia Espaola de Ciencia y Tecnologa y de
Innovacin es el instrumento marco en el que quedan establecidos los objetivos generales a alcanzar durante el perodo 2013-2020 ligados al fomento y desarrollo de las actividades de I+D+i
en Espaa. Estos objetivos se alinean con los que marca la Unin Europea dentro del nuevo programa marco para la financiacin de las actividades de I+D+i Horizonte 2020 para el perodo
2014-2020, contribuyendo a incentivar la participacin activa de los agentes del Sistema Espaol
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin en el espacio europeo.p.27
13 Ejemplos de dicho esfuerzo tecnolgico innovador del Cuerpo de la Guardia Civil han sido los
Programas SIVE (Sistema Integrado de Vigilancia Exterior) potenciando nuestras capacidades en
vigilancia martima o el Plan de Sistemas de Informacin y Comunicacin de la Guardia Civil en lo
que supuso un serio avance en nuestras capacidades TIC.
14 Concepto institucional de I+D+i: Generacin de nuevos conocimientos y desarrollo de nuevas soluciones tecnolgicas, las cules puedan ser susceptibles de ser introducidas con xito dentro de la
Guardia Civil para la obtencin de nuevas capacidades policiales o significativamente mejoradas.
Todo ello bajo el principio de la eficiencia de costes.
80
pblica ha propiciado que la Institucin haya adquirido una considerable visibilidad y

relevancia a nivel nacional e internacional (UE) en este campo, siendo una Institucin
pblica altamente valorada y requerida por parte del mundo de la I+D+i en materia de
seguridad. Muestra de todo esto es el hecho de que la estrecha vinculacin que existe
entre la Guardia Civil y el CDTI15, ha supuesto el reconocimiento del trabajo y esfuerzo, realizado hasta la fecha, por el Servicio de Innovacin Tecnolgica y Seguridad de
la Informacin (SiTSI) de la Jefatura de Servicios Tcnicos (JST), por su contribucin
al retorno de fondos para Espaa derivados de la participacin de la Guardia Civil16 en
el 7 Programa Marco de Financiacin de la I+D de la UE.
Mediante la participacin de la Guardia Civil en los distintos programas de financiacin de proyectos de la UE en materia de I+D+i (7 Programa Marco17, Horizonte
202018, ISEC/CIPS19, CIP20, etc.) se pretenden alcanzar cuatro objetivos concretos.
De un lado, fortalecer nuestra responsabilidad social corporativa, por otro el acceso a
fuentes de financiacin externa a la de los propios Presupuestos Generales de Estado. Tambin apoyar a la industria nacional mediante el desarrollo de soluciones tecnolgicas "exportables". Y, en ltimo lugar, lograr la dotacin de soluciones y medios de
orden tecnolgico necesarios para los fines de la Guardia Civil y ms adaptados a las
necesidades operativas concretas y donde la Institucin a travs de sus respectivas
Jefaturas, Servicios y/o Unidades, haya podido definir y participar activamente en el
diseo y caractersticas las nuevas tecnologas de seguridad.
En el mbito ms concreto del contexto europeo, debemos tener presente que los
cambios normativos introducidos en el Tratado de Lisboa en el mbito de la seguridad
dotan de mayores competencias a la UE en este campo, lo que conllevar un aumento
de fondos y un mayor ndice de programas de financiacin de los ya existentes en este
mbito21. Como ejemplo de lo anterior, el pasado 1 de enero de 2014, entr en vigor el
15 Centro para el Desarrollo Tecnolgico e Industrial. Entidad Pblica Empresarial, dependiente del
Ministerio de Economa y Competitividad (MINECO), que promueve la innovacin y el desarrollo
tecnolgico de las empresas espaolas. Es la entidad que canaliza las solicitudes de financiacin y apoyo a los proyectos de I+D+i de empresas espaolas en los mbitos estatal e
internacional. As pues el objetivo del CDTI es contribuir a la mejora del nivel tecnolgico de las
empresas espaolas.
16 A modo de ejemplo de la participacin institucional en el 7 PM, en las tres ltimas llamadas del
programa (4, 5 y 6) se han llevado a cabo un total de 64 propuestas de proyectos a financiar,
acudiendo a cada una de ellas de forma integrada en un consorcio de socios potenciales (Industria, PYMEs, Universidades, Centros de Investigacin, otros actores de la seguridad interior de la
UE, Organismos Privados y Pblicos, etc.)
17 Debemos tener presente que, para el perodo 2007-2013, se asign un presupuesto de 1.400 millones de euros al captulo sobre seguridad del Sptimo Programa Marco. http://cordis.europa.eu/
fp7/home_es.html.
18 Actual Programa Marco de Investigacin e Innovacin para el perodo 2014/2020 de la DG-ENTERPRISE & INDUSTRY.
19 Se trata de los dos instrumentos anteriores del Programa Marco Seguridad y defensa de las libertades, que abarcaba la ejecucin de los programas Prevencin y lucha contra la delincuencia
(ISEC) y Prevencin, preparacin y gestin de las consecuencias del terrorismo y otros riesgos en
materia de seguridad (CIPS), todo ello dentro del mbito de la DG-HOME. A partir del 1 de enero
de 2014 han sido sustituidos por el Fondo de Seguridad Interior-Polica (Cooperacin Policial y
Gestin de Crisis).
20 Programa CIP: http://ec.europa.eu/cip/index_es.htm
21 Artculo 185 del Tratado de Lisboa (antiguo artculo 169 del Tratado de la UE) referente a la participacin de la CE en programas conjuntos de Investigacin y Desarrollo tecnolgico. La iniciativa
de la CE conocida como EUROSTARS, de ayuda a las PYMES intensivas en I+D, a desarrollar
81
nuevo programa de financiacin para proyectos I+D+i de la UE, Programa Marco de

Investigacin e Innovacin Horizonte 2020 (2014/2020)22, que servir como elemento aglutinador de anteriores programas europeos de innovacin e investigacin (CIP,
EIT, VII Programa Marco, etc.) y donde la potenciacin de la innovacin tecnolgica
supone uno de sus pilares fundamentales.
Siguiendo con la perspectiva internacional y valorando el impacto de la participacin de la Guardia Civil en programas de financiacin en el mbito de la I+D+i,
debemos tener presente lo recogido en el RD 998/2012, de 28 de junio, por el que
se crea el Alto Comisionado del Gobierno para la Marca Espaa y se modifica el
RD 1412/2000, de 21 de julio, de creacin del Consejo de Poltica Exterior, donde
se pretende mejorar la imagen exterior de Espaa visibilizada bajo la denominacin
Marca Espaa, que toma como modelo las iniciativas adoptadas por otros estados
en ejecucin del concepto marca-pas. De ello se deduce la necesidad de promover
la actuacin coordinada de cuantas instituciones y entidades resultan comprometidas con iniciativas que coadyuven a la mejora de los resultados y al logro de contribuciones medibles para los intereses de Espaa en los mbitos econmico, cultural,
social, cientfico y tecnolgico. En esta lnea argumental, y cindonos al mbito
tecnolgico, la Guardia Civil entiende que, mediante su grado de compromiso y
participacin activa en dichos programas de financiacin, se colabora desde nuestra
Institucin a mejorar la imagen exterior de Espaa visibilizada bajo la denominacin
Marca Espaa.
1.3. LA GUARDIA CIVIL COMO USUARIO FINAL DE LA TECNOLOGA
Desde mediados de la dcada pasada, la Guardia Civil viene participando de distinta manera e implicacin en proyectos de innovacin tecnolgica dentro del marco
nacional e internacional. Los proyectos relacionados con la I+D+i, en los que la Guardia Civil participa, estn orientados a proporcionar soluciones civiles que supongan un
beneficio para la seguridad de nuestro pas y, por ende, para la seguridad interior de
la Unin Europea (UE).
Es de todos conocida la visin actual, tras un proceso de evolucin que obedece
a los principios de racionalidad y eficiencia que se tiene, tanto a nivel nacional como
de la UE23, acerca de la trascendencia que representa para la industria actual del
sector I+D+i el hecho de que la aceptacin de las soluciones tecnolgicas y productos pasa por la implicacin del usuario final en dichos desarrollos industriales,
de manera que, desde el diseo inicial hasta su implementacin en el mercado, la
participacin del usuario final de la tecnologa se haya puesto de manifiesto. Si bien
es cierto que la industria dedicada a la I+D+i tiene como primordial objetivo acceder
proyectos trasnacionales orientados al mercado. Esta iniciativa nace por codecisin del Parlamento y del Consejo Europeo.
22 Los programas de trabajo sern adoptados por la Comisin, asistida por un Comit del programa.
En concreto la Guardia Civil formaba parte del Comit del Programa de Seguridad del Sptimo
Programa Marco (7PM), actual H2020, en calidad de experto de la delegacin espaola desde el
ao 2011, de modo que la Institucin participa, en gran medida, en el nivel poltico-estratgico de
la decisin sobre la innovacin tecnolgica en materia de seguridad de la UE.
23 Comunicacin de la COMISIN EUROPEA. Poltica industrial en materia de seguridad - Plan de
accin para una industria de la seguridad innovadora y competitiva Doc. 13050/12. Bruselas, 26
de julio de 2012.
82
al mercado nacional e internacional, en el caso concreto de la industria de seguridad dicha tecnologa debe tener un final pblico, esto es, la obligacin de resultar
un beneficio que conlleve una mejora de la seguridad pblica. En otras palabras, la
industria de la seguridad tiene como finalidad proporcionar y mejorar el marco de la
seguridad de los ciudadanos y, con ello, acceder al mercado de una manera eficaz
y contrastada. En el campo de la tecnologa tambin resulta una necesidad el hecho
de que el sector pblico y privado trabaje juntos. Basndose en los resultados de
programas de investigacin y desarrollo realizados en el Programa Comn de Investigacin y Desarrollo, la UE debera desarrollar normas y plataformas tecnolgicas
adaptadas a sus necesidades de seguridad24.
Es necesario especificar que el usuario final (Agencias y Cuerpos responsables de
la Seguridad Interior de la UE) de las soluciones y productos tecnolgicos del mbito
de la seguridad no es un actor interesado en la investigacin y desarrollo al mismo
nivel que la industria. Sin embargo, es consciente de su necesaria implicacin en los
proyectos tecnolgicos, los cuales podrn materializarse en herramientas e instrumentos que colaborarn en ofrecer una mejor calidad en el servicio a la ciudadana. Por
consiguiente, el usuario final pretende alcanzar sus necesidades propias al participar
con la industria en la investigacin y desarrollo tecnolgico y donde su saber hacer
supone una garanta para el conjunto del proyecto. Esta participacin Institucional de
la Guardia Civil en el proceso del desarrollo tecnolgico en el mbito de la seguridad
tiene por objeto los siguientes propsitos:
Mantener una actitud proactiva en la bsqueda de programas y soluciones tecnolgicas eficientes, que permitan consolidar los objetivos planteados en el Plan
Estratgico de la Guardia Civil (2009-2012) en materia de modernizacin de la
seguridad, ayudar a alcanzar los nuevos objetivos en el mbito de I+D+i en el
Plan Estratgico 2013-2016 y, con ello, garantizar la misin principal de la Guardia Civil.
Apoyar al sector industrial que investiga en materia de seguridad para que, contando con un Cuerpo policial prestigioso y de referencia como la Guardia Civil,
puedan acceder a las ayudas financieras europeas mencionadas.
Acceder a los productos y soluciones tecnolgicas de seguridad que puedan ser
posteriormente aplicables con xito en la labor de seguridad pblica que presta
la Guardia Civil u otros cuerpos de seguridad europeos.
Participar de manera activa en proyectos tecnolgicos a modo de inversin eficiente, al considerar la obtencin indirecta y de retorno de fondos e instrumentos de financiacin para la Guardia Civil.
1.4. LA HERRAMIENTA PARA LA GESTIN DE LA INNOVACIN TECNOLGICA
EN LA GUARDIA CIVIL
Por todo lo anteriormente dicho, la Institucin se encuentra inmersa de manera activa en la preparacin, negociacin y ejecucin de numerosos proyectos de
24 CONSEJO DE LA UNION EUROPEA. Conclusiones Consejo de poltica de investigacin e industrial relacionada con la seguridad. Doc. 8985/13 COSI 43 ENFOPOL 124. Bruselas, 15 abril
2013.p.3
83
innovacin tecnolgica dentro del escenario de la seguridad pblica, en aras de

lograr los programas de retorno citados, tanto en lo financiero como en lo material.
En este contexto, se hace necesaria la estructuracin de dicha participacin institucional mediante un elemento que acte como catalizador de cuantas acciones e
iniciativas se lleven a cabo de manera sobrevenida en el mbito de la I+D+i dentro
de la Guardia Civil.
Como consecuencia de todo ello, surge la necesidad de crear una Oficina de Gestin de Proyectos en la Institucin que gestione, controle, priorice y coordine la implementacin de los proyectos I+D+i en el seno de la Guardia Civil.
2. PANORAMA DE LA I+D+i EN LA GUARDIA CIVIL
2.1. ANTECEDENTES
Desde mediados de la dcada pasada la Guardia Civil viene participando de distinta manera e implicacin en proyectos de Investigacin, Desarrollo e Innovacin,
dentro del marco nacional e internacional. Los proyectos relacionados con la I+D+i en
los que la Guardia Civil contribuye estn orientados a proporcionar soluciones civiles
que supongan un beneficio para la seguridad interior, tanto de nuestro pas como de la
UE. A tenor del marco normativo interno de la Guardia Civil25, la labor de coordinacin
y supervisin citada viene siendo desarrollada desde el SiTSI en su mbito especfico
(rea de Innovacin de Proyectos I+D+i).
2.2. MOMENTO ACTUAL
La actuacin de la JST, a travs del SiTSI, podra verse enmarcada dentro del
cuarto objetivo nacional de la Estrategia Espaola de Ciencia y Tecnologa de
Innovacin26 elaborada por el Ministerio de Economa y Competitividad (MINECO),
en cuanto al apoyo a la I+D+i orientada a los retos de la sociedad, concretamente
en el apartado octavo de Seguridad, Proteccin y Defensa, mediante el fomento
25 BOE nmero 66 del 18 de marzo de 2013, se publica la Orden PRE/422/2013 de 15 de

marzo por la que se desarrolla la estructura orgnica de los Servicios Centrales de la
Direccin General de la Guardia Civil, crendose el Servicio de Innovacin Tecnolgica
y Seguridad de la Informacin (SiTSI). El SiTSI, bajo la dependencia orgnica de la Jefatura de Servicios Tcnicos (JST), es el rgano especializado de la Direccin General
en materia de seguridad de los Sistemas de Informacin y Comunicaciones de la Guardia Civil, as como del estudio y anlisis de las nuevas tecnologas susceptibles de ser
utilizadas por el Cuerpo de la Guardia Civil, manteniendo un banco de datos sobre las
caractersticas y valoracin econmica, tcnica y operativa de las mismas y de sus aplicaciones y desarrollos.
26 Tanto la Estrategia Espaola de Ciencia y Tecnologa y de Innovacin (2013-2020) como el Plan
Estatal de Investigacin Cientfica y Tcnica y de Innovacin (2013-2016) son los pilares sobre los
que se asienta el diseo de la poltica del Gobierno en I+D+i para los prximos aos. Tienen como
objetivo el reconocimiento y promocin del talento y su empleabilidad, el impulso del liderazgo empresarial en I+D+i, el fomento de la investigacin cientfica y tcnica de excelencia y el desarrollo
de actividades orientadas a resolver los retos globales de la sociedad.
84
del desarrollo de tecnologas e innovaciones que hagan florecer una industria de

seguridad y defensa competitiva a nivel internacional27.
Al mismo tiempo que se cumple con lo establecido en la Estrategia del MINECO, la
actuacin de la Jefatura se encuentra alineada con el planeamiento estratgico de la
Guardia Civil para el perodo 2013-2016, donde se han fijado una serie de objetivos
que pretenden la modernizacin del sistema de seguridad.
Debemos entender la gestin de proyectos I+D+i como una sucesin cronolgica de hitos administrativos y operativos donde, en un mismo horizonte temporal, se
llevan a cabo una enorme diversidad de actividades y confluencia de actores que intervienen en las distintas fases de un proyecto hasta su finalizacin. Todo ello sin perjuicio de que, por parte de la JST, se genere la necesidad de ejercer la coordinacin y
supervisin de todos y cada uno de los proyectos iniciados, a fin de disponer de una
visin estratgica que permita generar en cualquier momento el mapa estratgico de
la participacin de la Guardia Civil en proyectos I+D+i.
2.3. VISIN DE FUTURO
A tal fin la JST, a travs del Servicio de Innovacin Tecnolgica y Seguridad de la
Informacin (SiTSI), tiene previsto acometer una serie de actividades para el citado
perodo tendentes a la consecucin de dichos objetivos. Entre otros destaca el fomento de la participacin institucional en Proyectos I+D+i, tanto a nivel nacional como de
la UE. Todo ello con vistas al horizonte institucional de servir de apoyo en alcanzar la
misin principal de la Guardia Civil28, siendo sta el contribuir a garantizar la seguridad
pblica y asistir a los ciudadanos de forma excelente y cercana.
Los objetivos generales de la Oficina de Gestin de Proyectos I+D+i son:
Incrementar la participacin de la Guardia Civil en los programas de financiacin
de proyectos I+D+i.
Aumentar el liderazgo de la Guardia Civil en las propuestas de participacin en
proyectos I+D+i.
Mejorar la tasa de aprobacin de proyectos en los que participen las distintas
Jefaturas /Servicios y/ o Unidades de la Guardia Civil.
Contribuir a que la Institucin, en calidad de usuario final de soluciones tecnolgicas, desempee un papel estratgico en el proceso de la definicin de necesidades, que permita un adecuado asesoramiento en el campo de las nuevas
tecnologas para la seguridad a nivel nacional y de la UE.
Las razones principales que en la actualidad inducen a la creacin de la Oficina de
Gestin de Proyectos I+D+i son:
27 Estrategia Espaola de Ciencia y de Tecnologa y de Innovacin. Aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de febrero de 2013 p.32
28 Artculo 104 de la Constitucin Espaola.
85
Lograr la anticipacin adecuada por parte de la Guardia Civil ante la tendencia

presente en el mbito de la I+D+i a incrementar los programas de financiacin
de proyectos de este mbito, tanto a nivel nacional como en la UE.
Canalizar y favorecer la gestin de la I+D+i en la Guardia Civil ante los retos
futuros.
Necesidad de consolidar la funcin del SiTSI como interlocutor nico a nivel
Institucional idneo, tanto a nivel nacional como en la UE en el mbito I+D+i.
Coordinacin centralizada del nmero elevado de proyectos I+D+i en los que
participa la Guardia Civil hasta el momento, as como ante las previsiones futuras. Todo ello motivado y coincidiendo con el inicio temporal de la dispersin
organizativa en la ejecucin de proyectos I+D+i, as como la confluencia temporal de diversidad de proyectos con diferentes plazos temporales de preparacin,
negociacin, ejecucin y cierre.
Ganar visibilidad dentro del escenario de la I+D+i en el panorama nacional y
europeo, tanto de las necesidades por parte de la Guardia Civil, como de las
ofertas por parte del sector privado que aporten soluciones ante dichas necesidades.
Homogeneizacin institucional de la metodologa a aplicar en la gestin de proyectos I+D+i.
Garantizar la continuidad en la prestacin de un servicio de calidad por parte del
SiTSI, a travs del rea de Innovacin de Proyectos I+D+i.
En conclusin, y debido al actual grado de participacin de las distintas Jefaturas/
Servicios y/ o Unidades de la Guardia Civil en proyectos I+D+i29, as como ante el
futuro y previsible aumento de dicha participacin en nuevos proyectos, se hace
necesaria la creacin de una Oficina para la gestin de proyectos de innovacin que
informe y conozca el estado puntual de cada uno de los proyectos en los que se ve
implicada la Institucin.
3. LA OFICINA DE PROYECTOS I+D+i EN LA GUARDIA CIVIL (OPi)
Desde el punto de vista institucional, los sucesivos Planes Estratgicos de la Guardia Civil han establecido idnticos objetivos a alcanzar en el mbito de la modernizacin del sistema de seguridad, si bien en el PEGC 2013-2016 se introduce un nuevo
objetivo referido a la participacin institucional en proyectos I+D+i. Es por ello que la
Jefatura de Servicios Tcnicos (JST) de la Guardia Civil ha tomado la decisin de crear
una herramienta estratgica para dar seguimiento este nuevo objetivo, considerando
para ello la creacin de la Oficina de Gestin de Proyectos I+D+i de la Guardia Civil.
La JST, viendo la necesidad de continuar con el impulso transformador y modernizador
que establecen los sucesivos PEGCs, y sin dejar de tener presente la actual situacin
econmica y financiera por la que atraviesa Espaa, requiere de la creacin de una
estructura formal que permita la adaptacin de manera eficaz al cambio experimentado
29 Hasta la fecha, y desde el ao 2008, la Guardia Civil est participando de forma activa en un total
de 12 proyectos del 7 PM y H2020.
86
en el escenario de dotacin presupuestaria actual y venideros. Para ello, la creacin

de la Oficina de Proyectos de Innovacin (en adelante OPi), incardinada en la actual
arquitectura organizativa de la JST, permitira disponer de una herramienta de gestin
que actuara bajo los principios de la eficiencia y la coordinacin. Dotando al conjunto de
la Institucin de un mecanismo coherente que permitiera obtener una visin estratgica,
a la vez que detallada, del nivel de ambicin e implicacin por parte de la Guardia Civil
en proyectos nacionales y europeos en I+D+i.
La creacin de la OPi tiene dos objetivos claves para la organizacin. Primero, a
nivel de gestin administrativa, tratar de lograr la mejor coordinacin de los proyectos
en los que participa la Guardia Civil, estableciendo un interlocutor nico en relacin a
los mismos. Segundo, desde la perspectiva estratgica, situar la I+D+i dentro la estrategia global de la Institucin, anticipando los cambios que se avecinan desde la UE y
otorgando con ello mayor visibilidad a la labor que el Cuerpo realiza en I+D+i.
3.1. DEFINICION Y MISIONES
La OPi debe pretender ser una oficina que mantenga estndares de procesos, bsicamente relacionados con la gestin de proyectos de I+D+i, dentro de la Guardia Civil.
Como es sabido, la misin principal del SiTSI, a travs de su rea de Proyectos de Innovacin I+D+i, es liderar el desarrollo tecnolgico de la Guardia Civil,
potenciando, fomentando y coordinando las diferentes acciones en el mbito
tecnolgico (interior y exterior del Cuerpo), la investigacin, el desarrollo y la
innovacin; y entre sus funciones principales estaran la coordinacin y supervisin
de la elaboracin de propuestas, negociacin y ejecucin de todos los proyectos de
Investigacin, Desarrollo e Innovacin, derivados de los distintos programas de financiacin, nacionales e internacionales, principalmente de la UE. Del mismo modo, es
el Servicio encargado de proponer a la JST el impulso sobre el uso de nuevas tecnologas mediante la informacin, seleccin y asesoramiento de las que pueden ser de
utilidad en la Guardia Civil. Entre sus cometidos est el de participar en la planificacin, diseo y evaluacin de aquellos proyectos que incorporen nuevas tecnologas
en la Guardia Civil y que, en definitiva, forman la gestin estratgica de la innovacin
tecnolgica en la Institucin.
La creacin de la OPi en el seno del SiTSI tiene como principal objetivo el anlisis de la viabilidad de la participacin institucional en proyectos I+D+i30, as como
el seguimiento de los proyectos I+D+i de las TIC aplicables en la Guardia Civil, que
permitir a la JST, junto con el asesoramiento e informe preceptivo en materia de
seguridad por parte de la OSIC31, obtener una visin estratgica de los proyectos de
nuevas tecnologas en los que la Guardia Civil pueda estar implicada en los diversos
grados de participacin.
Asimismo, la OPi permitir una adecuada gestin integral de los proyectos I+D+i en
la Guardia Civil, de modo que garantice el seguimiento de los mismos bajo los principios de centralizacin y coordinacin.
30 Para ello, dicho estudio de viabilidad se hara de forma coordinada con el Secretara Tcnica de la
SUBAPO.
31 Oficina de Seguridad de la Informacin Corporativa.
87
Los objetivos globales perseguidos con la Oficina en lo referente a la gestin de

proyectos I+D+i son los siguientes:
Mantener una actitud proactiva en la bsqueda de programas y soluciones tecnolgicas eficientes que permitan consolidar los objetivos planteados en el Plan
Estratgico de la Guardia Civil (2009-2012) en materia de modernizacin de la
seguridad. Con ello permitir ayudar a alcanzar los nuevos objetivos en el mbito de I+D+i en el Plan Estratgico 2013-2016 y, con ello, garantizar la misin
principal de la Guardia Civil.
Acceder a los productos y soluciones tecnolgicas de seguridad que puedan ser
posteriormente aplicables con xito en la labor de seguridad pblica que presta
la Guardia Civil.
Participar de manera activa en proyectos tecnolgicos a modo de inversin eficiente, al considerar la obtencin indirecta y de retorno de fondos e instrumentos de financiacin para la Guardia Civil, de modo que se obtenga cierto grado
de oxgeno financiero especfico para la innovacin tecnolgica en la Institucin.
Servir de apoyo al sector industrial nacional32 que investiga en materia de seguridad para que, contando con la experiencia y saber hacer (know-how) de la
Guardia Civil como usuario final, colabore en el logro de acceder a las diferentes
ayudas financieras provenientes de programas de financiacin para proyectos
I+D+i.
Proporcionar apoyo a las Unidades que hayan creado o no estructuras de gestin de proyectos y que quieran participar en propuestas de I+D+i o terminen
formando parte de los consorcios ganadores del proyecto, para servir como
punto de contacto entre ellas y el resto de socios, apoyndoles en cuestiones
administrativas, legales y financieras.
Incrementar la participacin de las Unidades que ya participan en proyectos de
I+D+i y potenciar la participacin de las Unidades que an no lo hacen.
La OPi permitir a la JST disponer de un mecanismo idneo que facilite la gestin
y el control de los proyectos I+D+i, dentro del mbito de su competencia. Consecuentemente, ayudar a disponer de una herramienta que sirva para el asesoramiento
estratgico en caso de ser requerido por parte del Subdirector General de Apoyo de la
Direccin General de la Guardia Civil u otras instancias de la Institucin.
La OPi estar en consonancia al tipo de tareas a realizar, as como en las funciones
de coordinacin transversal que llevar en el seno de la Guardia Civil (DAO, MOPS,
SUBAPO, SUBPER y Gabinete Tcnico), para la necesaria agilidad requerida en la
32 En este sentido, la ESN 2013 estara en su apartado de riesgos y amenazas; se definen 12 mbitos prioritarios de actuacin, delimitando para cada uno el objetivo principal y varias lneas de
accin estratgicas. En el primer objetivo, de la Defensa Nacional, se hace mencin expresa al
mbito propio de la misma, si bien podemos entenderlo de plena aplicacin al mbito de la Seguridad Nacional, en la lnea de accin estratgica a seguir en cuanto al fortalecimiento del tejido
industrial espaol de Defensa/Seguridad, mediante las acciones de fomento, proyeccin y colaboracin con las capacidades nacionales que se estimen necesarias. Se potenciarn los vnculos
entre los actores que conforman la arquitectura ptima en esta materia (Industria, Universidad y
Defensa/Seguridad). p.40
88
coordinacin y gestin de proyectos. Consecuentemente a la creacin de una estructura de coordinacin central en el SiTSI de la JST como sera la OPi, sta ira secundada de la creacin o diseo ad hoc de Oficinas Tcnicas de Proyectos perifricas (en
adelante OTPs) para la gestin y ejecucin tcnica de los mismos por parte de las
Unidades, Servicios y/o Jefaturas directamente involucrados en el proyecto.
En cuanto a las funciones de coordinacin transversal citadas, la OPi auxiliar
a las OTPs en la planificacin y gestin de los proyectos especficos. En este
sentido diferenciaremos el modo de colaboracin prestado por la OPi en funcin
del grado de participacin/implicacin de la Unidad, Servicio y/o Jefatura en el
proyecto (coordinador, socio de pleno derecho, observador, etc.). De forma que la
OPi organizar y canalizar los procedimientos y esfuerzos, tanto de la propia OPi
como de las OTPs, en aras a una adecuada gestin de los proyectos en los que
se implique la Guardia Civil.
En este sentido debemos tener presente el grado de control e implicacin sobre
los proyectos ejercido por parte de la Opi, que ir en funcin del grado de avance en
las fases de la vida til de un proyecto. A medida que un proyecto vaya adquiriendo forma a travs de las fases de preparacin de propuestas, fase de negociacin,
fase de ejecucin y fase de cierre, mayor ir siendo la presencia e implicacin de
las OTPs en dicho proyecto. Con ello se pretende alcanzar un balance idneo entre
las funciones de la OPi y las desarrolladas por parte de las distintas OTPs., donde
el liderazgo integral (fase de propuesta, fase de negociacin, fase de ejecucin y
fase de cierre) corresponder a la OPi, mientras que el liderazgo del proyecto ser
asumido en la fase de ejecucin por parte de las OTPs, debido a su carcter eminentemente tcnico/ operativo.
En conclusin, la OPi ejercer a modo de elemento de coordinacin transversal
de gestin con respecto a las OTPs existentes y creadas al efecto para la ejecucin
de cada proyecto.
En definitiva, la OPi deber ser una herramienta que permita:
Disponer de una visin global y estratgica compartida, integrada y unificada del
conjunto de proyectos I+D+i.
Ayudar a valorar los costes/beneficios de los proyectos y el uso de nuevas soluciones tecnolgicas para la Guardia Civil.
Potenciar el uso de una metodologa, procedimientos y herramientas comunes
de seguimiento de los proyectos, velando por el cumplimiento de hitos administrativos de los mismos.
Apoyar y fomentar las labores de coordinacin, comunicacin y concienciacin
de la RED FUNCIONAL VERDE33 de innovacin tecnolgica de la Guardia Civil
en la gestin de proyectos y el mundo de la I+D+i.
33 Grupo funcional creado en el seno de la Guardia Civil con la finalidad de servir de foro de comunicacin interno en el mbito de las nuevas tecnologas aplicables en la Institucin a travs de la
participacin activa de las distintas Jefaturas/Servicios y/o Unidades que forman el colectivo de
usuarios finales de las tecnologas de la seguridad.
89
3.2. PROYECTOS ACTUALES

En la actualidad, la OPi se encuentra gestionando los siguientes proyectos del FP7,
as como preparando otros nuevos del H2020.
CLOSEYE (Collaborative Evaluation of Border Surveillance technologies in maritime environment by pre-operational validation of innovative solutions) La
Guardia Civil participa como Coordinadora del Proyecto.
Se trata del primer proyecto europeo de innovacin conducido y liderado por
Guardia Civil, cuyo objetivo es mejorar las comunicaciones tcticas, as como
incorporar a los sistemas de vigilancia martima nuevas herramientas como
aviones no tripulados, satlites o aerostatos, entre otros dispositivos, para la
mejora de la seguridad fronteriza martima.
Algunos de los miembros del Consorcio son ISDEFE y el European Union Satellite Centre.
PERSEUS (Protection of European seas and borders through the intelligent use
of surveillance): tiene como objetivo la proteccin de los mares europeos y sus
fronteras mediante el uso inteligente de la tecnologa, integrando los sistemas
90
nacionales y europeos existentes y su actualizacin y mejora con innovaciones

tecnolgicas.
Algunos de los miembros del Consorcio son Indra Systems, ISDEFE (Ingeniera
de Sistemas para la Defensa de Espaa) y EADS (actualmente Airbus).
MISAFE (The Development and Validation of Microbial Soil Community Analyses
for Forensic Purposes): tiene como objetivo la investigacin del suelo para la extraccin de datos relevantes relacionados con la comisin de actos criminales, as
como la operacionalizacin y armonizacin de mtodos y protocolos de anlisis.
Algunos de los miembros del Consorcio son Libragen (Francia) y CLC BIO A/S
(Dinamarca).
MEPROCS (New methodologies and protocols of forensic identification by craniofacial superimposition): el objetivo de este proyecto es proponer un marco
comn en la Unin Europea que permita la aplicacin, de forma extensiva, de la
superposicin craneofacial en la resolucin de casos de identificacin forense
que abarquen desde los desastres naturales hasta el terrorismo.
Algunos de los miembros del Consorcio son la Fundacin para el Progreso del
Soft Computing y la Universidad de Granada.
AEROCEPTOR (Unmanned Aerial Vehicle based innovative means for land and
sea non-cooperative vehicules stop): tiene como objetivo el control y la deteccin de vehculos martimos y terrestres mediante el uso de la tecnologa UAV.
Algunos de los miembros del Consorcio son el INTA (Instituto Nacional de Tcnica Aeroespacial), ISDEFE y GMV.
NEREIDS (New Service Capabilities for Integrated and Advanced Maritime Surveillance): tiene como objetivo mejorar la fiabilidad en la deteccin de pequeas
embarcaciones, as como el clculo de su posicin y rumbo en tiempo casi real
para mejorar el proceso de toma de decisiones.
Algunos de los miembros del Consorcio son GMV Aerospace and Defence y la
Universidad Politcnica de Catalua.
HOMER (Home made explosives (HMEs) and recipes characterization): su objetivo es implementar un estudio para mitigar la amenaza de los HMEs de origen
terrorista, ponindolo a disposicin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para
mejorar la seguridad de los ciudadanos europeos.
Algunos de los miembros del Consorcio son el Centre For Research And Technology Hellas (Grecia) y The Queen's University Of Belfast.
SAGRES (Services Activations for Growing Eurosurs Success): tiene como objetivo poner a prueba y validar el flujo de trabajo y la tecnologa para el seguimiento de los buques ms grandes procedentes de puertos de un tercer pas.
Tambin vigila las costas de los pases que han sido identificados como puntos
de partida para la inmigracin irregular y la delincuencia transfronteriza.
Algunos de los miembros del Consorcio son GMV y el European Union Satellite
Centre.
91
EU-CISE (European Test-bed for the Maritime Common Information Sharing Environment in the 2020 perspective): tiene como objetivo integrar los sistemas
de vigilancia martima para generar un intercambio de informacin que permita
conocer la situacin de las actividades llevadas a cabo en el mbito martimo.
Algunos de los miembros del Consorcio son el National Center For Scientific
Research "Demokritos" (Grecia), La University Of Cyprus (Chipre) y el Ministerio
de Defensa.
EWISA (Early Warning for Increased Situational Awareness): su objetivo es
promover la cooperacin entre las autoridades pblicas y los usuarios finales,
desarrollando nuevas soluciones que mejoren la calidad y la eficiencia de los
servicios pblicos encargados de la seguridad a travs de la obtencin de informacin mediante la videovigilancia e implementando la actual estrategia de
Frontex contenida en Eurosur.
Algunos de los miembros del Consorcio son la Polica de Fronteras de Rumana
y el Ministerio del Interior de Finlandia.
EPOOLICE (Early Pursuit against Organized crime using environmental scanning, the Law and IntelligenCE systems): tiene como objetivo el preanlisis de
un entorno que permita avanzar hacia un sistema de alerta temprana (avisos
sobre cambios en patrones, tendencias, etc.) mediante un sistema de indicadores, con crawling de informacin, y anlisis de cambios.
Algunos de los miembros del Consorcio son Thales, ISDEFE y el Instituto Fraunhofer.
CAPER (Collaborative Information, Acquisition, Processing, Exploitation and Reporting for the prevention of organized crime): tiene como objetivo la creacin de
una plataforma comn para la prevencin de la delincuencia organizada, a travs
del intercambio y anlisis de fuentes de informacin entre agencias de seguridad.
Algunos de los miembros del Consorcio son la Asociacin Centro de Tecnologas de Interaccin Visual y Comunicaciones-Vicomtech Y la S21SEC Information Security Labs S.L.
3.3. BENEFICIOS INSTITUCIONALES
Como ya se ha expuesto, la creacin de una OPi supondr un importante elemento
potenciador y fortalecedor en cuanto a la gestin de la I+D+i dentro del Cuerpo.
Con ello, los principales beneficios esperados de la implantacin de una OPi son:
Disponer de una visin global, compartida, integrada y unificada del conjunto de
proyectos en los que participa la Guardia Civil, que favorezca su anlisis y una
adecuada toma de decisiones en base a ella.
Favorecer la correcta gestin de los proyectos I+D+i en cada una de las fases
de los mismos (preparacin, negociacin, ejecucin y cierre).
Disponer de una herramienta enfocada a la gestin integral y unificada de los
proyectos I+D+i en la Guardia Civil, donde la coordinacin centralizada de las
92
fases de propuestas, negociacin y cierre de proyecto desde la OPi coexistir

con una ejecucin descentralizada desde las OTPs existentes en las Jefaturas/
Servicios/Unidades participantes.
Materializar la labor actual de un equipo estructurado con experiencia, capaz de
seguir y controlar las circunstancias particulares e inherentes a la gestin de los
proyectos I+D+i.
Disponer de un punto de comunicacin definido que facilite el flujo de informacin entre los diferentes Servicios y Unidades implicadas en proyectos, asegurando el control y el orden en todo el proceso de gestin de los proyectos.
Disponer de una unidad organizativa correctamente gestionada que garantice
el seguimiento de los proyectos I+D+i dentro de la Guardia Civil, permitiendo
una visualizacin de la participacin institucional en programas de innovacin
tecnolgica a nivel estratgico y operativo.
Posibilidad de incrementar la eficacia institucional ante las distintas iniciativas
a nivel nacional y UE, gracias a la completa visibilidad y conocimiento que de
stas alcanzarn los componentes de la OPi junto con los componentes de las
OTPs.
La creacin de la OPi supondr un ejercicio de anticipacin por parte de la
Guardia Civil ante los cambios que se avecinan desde la UE y, por lo tanto, la
acertada gestin de proyectos en I+D+i deber ser tenida en cuenta como un
aspecto estratgico.
Como colofn a este punto, y a modo de dimensionar el posicionamiento de la
Guardia Civil en la UE, la prolija participacin en Grupos de Trabajo y foros nacionales y de la UE (desde el Comit de Expertos de Seguridad en el 7PM hasta el actual
Comit de Expertos para el H2020), dedicados tanto al diseo de la poltica nacional
y de la UE en el mbito de la I+D+i como al estudio e investigacin de soluciones
tecnolgicas en materia de seguridad34, conlleva el disponer de una visin adecuada
y lo ms aproximada posible acerca de la I+D+i europea en su aspecto global, si bien
centrado en el mbito de seguridad.
4. CONCLUSIONES
La creacin de una Oficina de Gestin de Proyectos I+D+i (OPi) debe ser entendida
como el paso que ha sido necesario dar en el corto plazo, por parte de la Guardia Civil,
para la gestin eficaz de los proyectos I+D+i en el seno de la Institucin. La Oficina se
presenta como el elemento fundamental en la actividad proactiva que debe asumir la
34 En la actualidad, la Guardia Civil dispone de presencia efectiva al ms alto nivel estratgico en
el mbito de las polticas de innovacin a nivel nacional y de la UE, a travs de un representante
de la Jefatura de Servicios Tcnicos como experto nacional en el Comit del Programa, tambin
se trabaj en colaboracin con el Subgrupo nacional de expertos Horizonte 2020 para asistir, en
el mbito de seguridad, a los Consejeros permanentes de ciencia e innovacin de la REPER de
Espaa ante la UE (Bruselas) en sus trabajos preparatorios, dentro del Grupo de Investigacin que
posteriormente asiste a su vez a los COREPER I, de cara a las reuniones del Consejo de Competitividad. Si bien, el hito ms relevante sera el hecho que la Guardia Civil mantiene su participacin
en el Security Advisory Board for H2020.
93
Guardia Civil para la actual y futura gestin de proyectos I+D+i. A su vez organizar y
canalizar los procedimientos y esfuerzos, tanto de la propia OPi como de las OTPs, en
aras a una adecuada gestin de los proyectos en los que se implique la Guardia Civil.
La actual estrategia y visin de la Comisin Europea, as como del Consejo de
la UE, con respecto a la necesidad de incorporar, desde el inicio del proceso de
desarrollo de soluciones tecnolgicas de seguridad, la presencia del usuario final
de dicha futura tecnologa supone un nuevo paradigma para el mbito de la industria y pequeas y medianas empresas de seguridad nacional y de la UE. Por ello
la Guardia Civil, como una de las autoridades responsables de la seguridad interior
de la UE, representa un actor de inters para dicho sector industrial, puesto que
la ventana de oportunidad que se plantea desde el nivel poltico-estratgico de la
decisin comunitaria sobre la necesaria participacin del usuario final en la poltica
de investigacin e industrial relacionada con la seguridad, ubica a la Institucin en
el centro de gravedad nacional del proceso, no slo del desarrollo tecnolgico, sino
en la participacin de dicha poltica de investigacin e industrial relacionada con la
seguridad. En el mismo sentido, la vigente ESN, establece como lnea de accin
estratgica el fortalecimiento del tejido industrial espaol de Defensa, pudiendo ser
ste extrapolado a la industria de la Seguridad.
La OPi representar un rol crucial como estructura administrativa de coordinacin
entre las Jefaturas, Servicios y Unidades participantes en las distintas fases de un
proyecto, as como con las autoridades de la UE. Por lo tanto supondr una trascendente herramienta de gestin durante toda la vida til de un proyecto. El rol asumido
por la Oficina dotar de la visin estratgica y operativa necesaria a la Guardia Civil,
la cual servir de apoyo a la funcin de mando, planeamiento y toma de decisiones en
el mbito de la participacin de la Institucin en proyectos I+D+i nacionales y de la UE.
Tanto la OPi como las OTPs permitirn adquirir un posicionamiento institucional
adecuado para afrontar el reto que supone participar en el prximo programa marco
H2020, de financiacin para la Investigacin e Innovacin de la UE para el perodo
2014-2020. Si bien es cierto que no deberamos limitar el campo de actuacin y el
valor aadido que representa esta nueva estructura para la gestin de proyectos al
exclusivo mbito de un nico programa de financiacin de proyectos de la UE. Y eso
puesto que la innovacin tecnolgica en materia de seguridad que se lleve a cabo en
la Institucin lo ser en la medida que se incorporen nuevas soluciones tecnolgicas
que vayan fortaleciendo nuestras capacidades policiales; siendo dichas nuevas tecnologas financiadas por distintos programas de financiacin de proyectos (H2020,
Fondo de Seguridad Interior, etc.).
Sin duda, la cultura de la gestin de proyectos en la Guardia Civil, as como lo que
representa un proyecto en s mismo, ha ido evolucionando notablemente desde los
inicios de la participacin institucional en cualquier tipo de proyecto hasta el momento
actual. Con la creacin de la OPi se pretende alcanzar una situacin final deseada
donde la cultura institucional en relacin a la gestin de proyectos, en este caso, de
innovacin tecnolgica, represente un valor aadido para los componentes de la Institucin as como un modelo de gestin interna.
94
LA ESTRUCTURA DE SEGURIDAD PBLICA DURANTE LA

SEGUNDA REPBLICA (1931-1936)
JESS NARCISO NEZ CALVO

RESUMEN
Analizar, estudiar y debatir en profundidad el orden pblico y la estructura de seguridad pblica del Estado espaol durante la Segunda Repblica dara lugar a toda una
tesis doctoral.
Sin embargo ese no es, evidentemente, el objetivo del autor del presente trabajo,
sino exponer ante el lector una visin panormica sobre la Guardia Civil y los dems
cuerpos policiales que entonces constituan dicha estructura y eran responsables de
garantizar el orden y la ley. Todo ello en uno de los periodos ms convulsos de la Historia de Espaa del siglo XX.
Palabras clave: orden pblico, estructura de seguridad pblica, estado de excepcin, coordinacin, plantilla.
ABSTRACT
Analyse, study and discuss in depth the public order and the public security apparatus
of the spanish State during the Second Republic would result in a whole doctoral thesis.
However, this is not, obviously, the objective of the author of this work, but to provide to the reader an overview of the Spanish Guardia Civil and the other police forces,
which at that time, constituted this structure and were responsible of ensuring law and
order. All of this during one of the most tumultuous periods of the 20th century in the
history of Spain.
Key words: public order, public security apparatus, state of emergency, coordination
and staff.
1. INTRODUCCIN
Este trabajo sobre la Segunda Repblica comienza definiendo lo que se entiende
por orden pblico y por estructura de seguridad pblica, adems de visionar el
marco jurdico-legal, entonces vigente, de ambos conceptos tan relacionados entre s.
El primero consiste, en todo su amplio sentido, en el mantenimiento del rgimen de
normalidad y buen funcionamiento de las instituciones, los servicios de inters para la
comunidad y la pacfica convivencia ciudadana.
El segundo es el conjunto dirigido, organizado e interrelacionado de diferentes estamentos y organismos de la Administracin del Estado a quienes compete legalmente
la responsabilidad de velar por aquel mantenimiento y en su caso reaccionar oportuna
y proporcionadamente para su ms pronto restablecimiento.
95
Difciles y arduas cuestiones que supusieron uno de los principales caballos de

batalla si no el que ms- que padeci y desgast irreversiblemente a la Segunda
Repblica Espaola.
El orden pblico fue durante dicho periodo, violenta y constantemente socavado
por unos y otros, en funcin de sus intereses y estrategias polticas, mientras que la
estructura de seguridad pblica se vi con frecuencia desbordada y avocada a afrontar y reprimir, con los medios legales de un Estado democrtico, la accin reaccionaria
y, sobre todo, la revolucionaria.
Prueba de todo ello es el hecho de que los sucesivos gobiernos de la Segunda
Repblica tuvieron que acudir casi permanentemente, en los dos ltimos aos de su
vigencia, a la declaracin de unos estados de excepcionalidad de las garantas ciudadanas, previstas en la legislacin vigente.
Mencin especial merecen los violentos y sangrientos sucesos revolucionarios de
octubre de 1934 y su contundente represin, que marcaron un antes y un despus
en la percepcin del orden pblico republicano. De hecho, desde la proclamacin del
nuevo rgimen en 1931 hasta el inicio de la sublevacin militar de 1936, no se produjeron unos incidentes de tanta virulencia ni que produjeran tantas vctimas, conmocionando profundamente a toda la estructura de seguridad pblica del Estado.
Por otra parte hay que significar que, si bien definir la composicin de dicha estructura no es difcil, no se puede decir lo mismo respecto a la cuestin de plantillas
orgnicas y despliegues que conformaban la misma, y que bien dara lugar a la elaboracin de otro trabajo diferente.
La estructura de seguridad pblica puede decirse que estaba integrada principalmente por un componente poltico e institucional y por un componente policial y operativo.
El primero lo conformaban el ministro de la Gobernacin y su aparato ministerial as
como, por delegacin, los gobernadores civiles y los alcaldes.
El segundo estaba compuesto por las Fuerzas de Seguridad del Estado, es decir,
el Instituto de la Guardia Civil, que era el de mayor nmero de efectivos y despliegue
territorial; as como por la Polica Gubernativa, integrada a su vez por dos cuerpos: el
de Investigacin y Vigilancia y, el de Seguridad (y Asalto), ambos antecesores histricos del actual Cuerpo Nacional de Polica.
Tambin, en un segundo nivel y conforme a las competencias establecidas en la
legislacin de la poca, se encontraban el Instituto de Carabineros (posteriormente
absorbido por la Guardia Civil mediante la Ley de 15 de marzo de 1940) y los dems
cuerpos auxiliares, regionales y locales.
Respecto a la entidad y nmero de efectivos que tenan las diferentes fuerzas y cuerpos de seguridad pblica, cada autor que ha estudiado la cuestin suele aportar sus propios datos, si bien las variaciones entre unos y otros no son excesivamente significativas.
Como cifras orientativas, que no definitivas, podra decirse que la Guardia Civil, que
estaba organizada en una Inspeccin General, cinco Zonas, 24 Tercios y 59 Comandancias, tena un total de 34.391 hombres; el Cuerpo de Investigacin y Vigilancia dispona de unos 3.800 efectivos que estaban distribuidos principalmente en comisaras
ubicadas en las principales poblaciones; el Cuerpo de Seguridad (y Asalto) estaba
96
LA ESTRUCTURA DE SEGURIDAD PBLICA DURANTE LA SEGUNDA REPBLICA (1931-1936)
distribuido en 18 Grupos y 100 Compaas, adems de dos Grupos de Escuadrones

a caballo, e integrado por 17.660 hombres; y el Instituto de Carabineros contaba con
una Inspeccin General, 10 Zonas y 20 Comandancias, sumando un total de 15.251
hombres. Respecto a las fuerzas locales de los Cuerpos de Miqueletes de Guipzcoa,
Miones de Alava y Vizcaya, as como los Mozos de Escuadra de Catalua, no pasaban de 1.500 hombres en conjunto1.
2. EL MARCO LEGAL

La Segunda Repblica, desde el primer momento de su implantacin, fue consciente de que sera objeto de las ms variadas agresiones con el principal objetivo de
malograr el nuevo rgimen que acababa de surgir.
Aunque inicialmente quienes lideraron aquel proceso creyeron que el peligro acechara principalmente desde las filas del conservadurismo monrquico ms reaccionario, que intentara recuperar por el medio que fuera el poder perdido, pronto comprobaran que tendran abierto otro frente ms combativo: el revolucionario.
De inmediato comenz a dotarse al nuevo Estado de instrumentos legales que le
protegieran frente a sus enemigos. La primera medida fue el Estatuto Jurdico del Gobierno, aprobado el mismo 14 de abril de 1931, por el primer Consejo de Ministros del
Gobierno Provisional2.
Tal y como expuso el profesor Gil Pecharromn, dicha norma vino a dar seguridades
sobre el respeto a los derechos ciudadanos, pero tambin manifestaba la restriccin a
las actividades pblicas de aquellos adversarios del nuevo rgimen que, desde fuertes
posiciones seculares, y prevalidos de sus medios, puedan dificultar su consolidacin3.
Amn de someter inmediatamente en defensa del inters pblico, a juicio de responsabilidad, a quienes haban sido directos colaboradores de la Dictadura de Primo
de Rivera, se contemplaba en su artculo 6 que el Gobierno se reservaba la facultad
de fiscalizar los derechos ciudadanos, dotndose de plenos poderes para gobernar
por decreto con carcter transitorio, de cuyo uso dara cuenta a las Cortes Constituyentes, previstas para el mes de junio.
Esto ltimo equivala en la prctica al establecimiento de un estado de excepcin
temporal en los dos primeros meses para acometer las reformas ms urgentes a travs de decretos ministeriales que luego ratificara como leyes el Parlamento4.
En aquellos primeros momentos se apuntaba ms a la prevencin y represin de los
desrdenes potenciales de tipo ideolgico y conspirativo que a los reales de desorden
2
3
4
SALAS LARRAZABAL, Ramn. La organizacin militar, el Alzamiento y la Guerra Civil en Aproximacin histrica a la Guerra Espaola (1936-1939). Madrid: Universidad de Madrid, 1970. p. 99;
Anuario Militar de Espaa, ao 1936, pp. 112-114 y 129; MIGUELEZ RUEDA, Jos Mara. Los
Cuerpos de Polica durante la Guerra Civil. Tesis doctoral indita, UNED, 2008, p. 608.
Gaceta de Madrid, nm. 105, 15/04/1931, pp. 194-195.
GIL PECHARROMAN, Julio. Conservadores subversivos. La derecha autoritaria alfonsina (19131936). Madrid: Eudema: 1994, pp. 91-92.
GIL PECHARROMAN, Julio. La Segunda Repblica espaola (1931-1936). Madrid: U.N.E.D.,
1995, p. 51.
97
pblico o callejero, si bien pronto comenzaron estos ltimos, producindose graves

alteraciones del orden pblico en diferentes ciudades y poblaciones de la nacin.
En palabras del desaparecido profesor Tussell Gmez, la luna de miel entre el
pas y su nuevo rgimen no dur mucho y el ambiente entusistico de los primeros
das fue sustituido por el hosco y violento5.
El siguiente paso de creacin de un instrumento legal de proteccin del nuevo rgimen fue la aprobacin, el 21 de octubre de 1931 -cuando todava se estaba en periodo
constituyente-, de la denominada Ley de Defensa de la Repblica.
En ella se definan aquellos actos que se consideraban constitutivos de agresin al
sistema republicano, recogindose los directamente relacionados con el orden pblico y fijndose las correspondientes sanciones gubernativas sin perjuicio de la accin
penal, as como las pertinentes atribuciones del ministro de la Gobernacin.

Mes y medio despus -el 9 de diciembre- se aprob tras amplio debate la Constitucin de la Repblica Espaola, norma fundamental donde se contemplaban tambin diversas cuestiones de inters relacionadas con la seguridad pblica6.
As en su artculo 14 se estableca la exclusiva competencia del Estado espaol para
legislar en materia de defensa de la seguridad pblica en los conflictos de carcter suprarregional o extrarregional (punto 4); sobre polica de fronteras, emigracin, inmigracin y
extranjera (punto 16) y fiscalizacin de la produccin y comercio de armas (punto 18).
Tambin haba una parte de su articulado en el que se garantizaba el ejercicio de
una serie de derechos constitucionales y que consiguientemente afectaban al orden
pblico, tales como los contemplados en los artculos 27 (libertad de conciencia y de
profesar y practicar libremente cualquier religin), 31 (libertad de circulacin por el
territorio espaol y eleccin de residencia en el mismo), 33 (libertad de eleccin de
profesin), 34 (libertad de opinin y expresin), 35 (libertad de elevar peticiones individuales o colectivas a los poderes pblicos y autoridades), 38 (libertad de reunin y
manifestacin sin armas) y 39 (libertad de asociacin o sindicacin).
Mencin especial merece el ltimo prrafo de la disposicin transitoria segunda de
la nueva Constitucin mediante la cual la citada Ley de la Defensa de la Repblica
conservaba su vigencia constitucional mientras subsistieran las Cortes Constituyentes, si antes no la derogaban expresamente.
La entrada en vigor de la Constitucin no derog dicha Ley, pues como expone Garijo Ayestarn sta haba sido concebida con tal amplitud que lo mismo se comprenda
en ella la incitacin a resistir o desobedecer las leyes y a la indisciplina, la difusin
de noticias que pudieran quebrantar el crdito o perturbar la paz o el orden pblico
y la comisin de actos de violencia por motivos religiosos, polticos o sociales, como
la suspensin de industrias sin justificacin bastante, las huelgas no anunciadas con
ocho das de anticipacin, la alteracin injustificada de precios y la falta de celo o negligencia de los funcionarios pblicos7.
5
6
7
TUSELL GOMEZ, Xavier. La Espaa del siglo XX. Barcelona: DOPESA, 1975, p. 235.
Gaceta de Madrid, nm. 344, 10/12/1931, pp. 1.578-1.588.
GARIJO AYESTARAN, Mara Josefa. El Ministerio de la Gobernacin. Materiales para un estudio
de su evolucin histrica hasta 1937. Madrid: Ministerio de la Gobernacin, 1977, p. 135.
98
En ella se autorizaba al ministro de la Gobernacin a suspender reuniones o manifestaciones pblicas, clausurar centros o asociaciones, investigar los fondos de stas
y decretar la incautacin de armas, incluso las tenidas lcitamente.
A juicio del profesor Gil Pecharromn aquella Ley era una dursima medida de excepcin que permiti al Gobierno actuar contra sus enemigos manifiestos con rapidez
y al margen del sistema judicial, anulando de hecho las garantas constitucionales,
pero sin violar tcnicamente la Constitucin gracias a esa disposicin transitoria.
Dicha Ley se convirti, no obstante, en un instrumento eficaz para defender de sus
adversarios un orden democrtico y un sistema de libertades pocas veces tan logrados a lo largo de la historia de Espaa8.
As por ejemplo, Solidaridad Obrera rgano de expresin anarcosindicalista- se
encarg expresamente de denunciarla como el pretexto para intensificar la persecucin contra la CNT e imposibilitar el regular funcionamiento de los sindicatos9.
Finalmente como consecuencia directa de ese carcter transitorio fijado en la misma
Constitucin y las fuertes crticas sobre su posible inconstitucionalidad, se termin por
elaborar y aprobar, el 28 de julio de 1933, una nueva norma protectora de la Repblica, dictando las disposiciones que deben observarse en el caso de suspensin de las
garantas constitucionales, y que pas a ser conocida como la Ley de Orden Pblico10.
sta se encomendaba al ministro de la Gobernacin y, bajo su subordinacin, a
los gobernadores civiles y a los alcaldes, distinguindose tres tipos de situaciones: de
prevencin, cuando se sospechase de un ataque al orden pblico; de alarma, cuando
ste alcanzase efectividad; y de guerra, cuando las autoridades gubernativas se vieran desbordadas por la situacin11.
La Ley de Vagos y Maleantes o de estados peligrosos y medidas de seguridad12,
aprobada una semana despus, el 4 de agosto de 1933, vino a completarla en alguno
de sus aspectos. El reglamento para su aplicacin se aprob casi dos aos ms tarde13, siendo de bastante utilizacin por el estamento policial y el gubernativo.
Los Cuerpos encargados de velar entonces por la conservacin y defensa del orden pblico, bajo las rdenes del ministro de la Gobernacin, eran los de la Guardia
Civil, Investigacin y Vigilancia, y Seguridad (y Asalto), todo ello sin perjuicio, caso
necesario, del auxilio de otras instituciones, cuerpos y fuerzas de mbito estatal, regional, provincial o municipal.
Sin embargo la experiencia adquirida en el agitado periodo republicano haba
demostrado la necesidad de someter ese amplio conjunto de servicios auxiliares del
orden pblico a una ordenacin general, a una misma disciplina y a un nico mando,
con lo cual recibiran nuevo impulso, multiplicaran su eficacia y alcanzaran nuevas
zonas de autoridad, tanto para la represin de los trastornos que anormalmente
8
9
10
11
12
13
GIL PECHARROMAN: op. cit, pp. 191-192.

PADILLA BOLIVAR, Antonio. El movimiento anarquista espaol. Barcelona: Editorial Planeta,
1976, p. 273.
GARIJO AYESTARAN: op. cit, p. 135.
Gaceta de Madrid, nm. 125, 05/05/1935, pp. 1.044-1.053.
99
pudieran producirse, como en las cotidianas atenciones de vigilancia y de proteccin

a personas y haciendas.
La gravedad de los sucesos revolucionarios de octubre de 1934 motivaron la declaracin del estado de guerra previsto en el artculo 48 de la citada Ley de Orden
Pblico y su estricta aplicacin durante varios meses hasta que comenz a ser progresivamente levantado.
Pero no slo se adoptaron medidas gubernativas excepcionales durante ese periodo, sino que tambin se tomaron en el orden penal, al decretarse y sancionarse la Ley
de 11 de octubre de dicho ao, en cuyo artculo final se haca constar expresamente
que estara en vigor durante un ao a contar de dicha fecha.
En su artculo 1, de los seis que comprenda, se establecieron duras penas, incluida en su caso la de muerte, para quienes con el propsito de perturbar el orden pblico aterrorizaran a los habitantes de una poblacin o realizaran alguna venganza de
carcter social, utilizaran sustancias explosivas o inflamables o emplearan cualquier
otro medio o artificio proporcionado y suficiente para producir graves daos, originar
accidentes ferroviarios o en otros medios de locomocin terrestre o area14.
Por otra parte, fruto de ese convencimiento y de esa necesidad de implicar y coordinar a todas las autoridades, cuerpos y organismos de cualquier tipo y nivel de la Administracin, en el mantenimiento del orden pblico, se dict el Decreto de 16 de septiembre de 1935,15 donde se dispona que las autoridades, cuerpos y organismos que
se citaban estaban obligados a cooperar a la defensa del orden y seguridad pblicos en
los trminos que se indicaban; dictndose asimismo normas para la concesin de licencias o autorizaciones gratuitas para uso de armas y determinando las pensiones que
disfrutaran las familias de los funcionarios que fallecieran en defensa del orden pblico.
Realmente dicho decreto, emanado de la mentada Ley de Orden Pblico de 28 de
julio de 1933, vena a terminar de conformar la estructura de seguridad republicana a
la vez que defina conceptos y preceptos con una claridad meridiana que hasta entonces no se haba visto:
El orden pblico no consiste solo en impedir el material disturbio o reprimirlo. Al Gobierno alcanza,
adems, el fundamental deber de mirar al ambiente moral, a los estados de opinin, para prevenir y
atajar, cuanto las leyes lo consientan, la preparacin de las perturbaciones y las provocaciones al desorden. Las prevenciones o acuerdos de carcter revolucionario o para la comisin de delitos y las noticias notoriamente falsas, con propsito de alarma, no sera tolerable que circulasen y se extendiesen
merced aquellos medios de comunicacin oficial.
En dicho decreto se estableca que las autoridades, cuerpos y organismos del

poder central, regiones, provincias o municipios, cuyos componentes ostentasen el
carcter de agentes de la autoridad o desempeasen servicios relacionados con el
orden pblico o quienes se concediera el uso gratuito de armas, estaban obligados
a cooperar a la defensa del orden y de la seguridad general, bajo la dependencia
del ministro de la Gobernacin, a quien competa, especial y directamente, aquella
funcin en todo el territorio nacional (art. 1).
14 Gaceta de Madrid, nm. 290, 17/10/1934, p. 379.
15 Gaceta de Madrid, nm. 261, 18/09/1935, pp. 2.173-2.178. El da anterior se haba publicado dicho
decreto pero, al haberse detectado errores materiales de copia en su insercin, se volvi a reproducir, debidamente rectificado.
100
Asimismo se decida que la facultad de disponer y coordinar esos servicios en los

cuerpos, organismos e individuos mencionados la ejercera el ministro de la Gobernacin por s o por medio del director general de Seguridad, en Madrid; del delegado del
poder central, para el orden pblico, en las regiones autnomas y de los gobernadores
civiles o alcaldes en las respectivas jurisdicciones (art. 2).
Al objeto de alcanzar el fin perseguido en dicho decreto, se encarg a la Guardia
Civil la inspeccin y vigilancia sobre su disciplina de los Cuerpos, de Miqueletes de
Guipzcoa, de Miones de Vizcaya y Alava, de los Mozos de Escuadra de Barcelona,
del Cuerpo de Vigilantes de Caminos y de guardas jurados, peones camineros y agentes del Resguardo de la Compaa Arrendataria de Tabacos.
A su vez, dichas funciones seran desempeadas por la Direccin General de Seguridad sobre los Guardias Municipales y otros empleados municipales, como los
encargados de la vigilancia de las alcantarillas, los serenos, servicios de telgrafos,
telfonos y telecomunicacin en general (art. 3). En ambos casos se crearon las correspondientes juntas de coordinacin de los servicios de orden pblico16.
Los cuerpos y agentes auxiliares del orden pblico deban dar conocimiento inmediato de cuantas intervenciones hubieran efectuado en relacin con los deberes que
dicho decreto les impona, a su jefe inmediato y al de la Guardia Civil o al de la Polica
de su demarcacin, segn procediera (art. 7).
Sin embargo, al desarrollar los preceptos del citado Decreto de 16 de septiembre
de 1935, en la parte que afectaba a los servicios que como auxiliares del orden pblico
deban de prestar los guardias y empleados municipales, cuya inspeccin y disciplina,
conforme al citado artculo 3, quedaba a cargo de la Direccin General de Seguridad,
surgieron las primeras dificultades.
stas habran de presentarse en la prctica al intentar ser ejercidas las mentadas
funciones de inspeccin por los funcionarios del Cuerpo de Investigacin y Vigilancia
en aquellas poblaciones donde no existiese plantilla del mismo, ya que segn los
artculos 41 al 46 del decreto de referencia, era de su competencia coordinar esos
servicios de los guardias y empleados municipales con los dems del orden pblico.
Para evitar cualquier problema al respecto, y considerndose que eran de gran inters los servicios que pudieran prestar los citados funcionarios municipales en auxilio de
las fuerzas encargadas del mantenimiento del orden pblico, se acord mediante Orden
Ministerial de Gobernacin, de 15 de enero de 1936, que la reiterada funcin de inspeccin y disciplina sobre dicho personal fuera encomendada al Instituto de la Guardia Civil
en las localidades que no existiera plantilla del Cuerpo de Investigacin y Vigilancia.
As, tales funciones pasaran a ser ejercidas, segn se dispona en el citado decreto, por los primeros jefes de las Comandancias de la Guardia Civil, bien por s o
delegando en sus oficiales. De igual forma, los deberes y obligaciones que a las autoridades, guardas y dependientes municipales se imponan en los mentados artculos
41 al 46 inclusive del referido decreto, relativos a la coordinacin de sus servicios con
los de los Cuerpos de Seguridad y Vigilancia, deban cumplirlos con respecto a los
16 TURRADO VIDAL, Martn. La Polica en la historia contempornea de Espaa (1766-1986). Madrid: Ministerio de Justicia e Interior, 1995, p. 204.
101
Puestos de la Guardia Civil enclavados en sus demarcaciones cuando en ellas no

existiera personal de plantilla de aquellos cuerpos17.
Otra de las cuestiones de gran inters que contena el tan reiterado decreto de 16
de septiembre de 1935 era el conjunto de normas de coordinacin entre los Cuerpos
de la Guardia Civil y de Carabineros en materia de orden pblico.
La coordinacin entre los diferentes cuerpos policiales con competencia en seguridad y orden pblico siempre fue una de las mayores preocupaciones y responsabilidades de los dirigentes polticos del Ministerio de Gobernacin, si bien, nunca se
alcanzaba ni el necesario consenso ni el eficaz equilibrio que la realidad exiga.
De hecho, ya se haba intentado coordinar infructuosamente poco antes a los propios
Cuerpos de la Guardia Civil, de Investigacin y Vigilancia y de Seguridad (y Asalto).
Concretamente, mediante el Decreto de 28 de marzo de 1933 se lleg a crear en el propio Ministerio de la Gobernacin y, ms detalladamente, en su seccin de Orden Pblico,
una Secretara Tcnica encargada de estudiar y proponer la coordinacin de los servicios
de dichos cuerpos, siendo presidida por un teniente coronel de la Guardia Civil18.
A su vez, en el mismo texto se dispona la constitucin de una junta compuesta por
el subsecretario de Gobernacin, el director general de Seguridad y el inspector general de la Guardia Civil para conocer las propuestas que se formulasen y elevarlas al
ministro. Sin embargo dicho intento fracas y su vigencia fue muy efmera ya que, casi
un ao despus, el 10 de marzo de 1934, no considerando ya necesaria la Secretara
y Junta fueron suprimidas19.
Bien es cierto que los gobiernos responsables de ambos decretos, as como sus
respectivos ministros de Gobernacin Santiago Casares Quiroga y Rafael Salazar
Alonso- eran bien diferentes, pero dicha asignatura qued pendiente para todos.
3. GOBERNADOR CIVIL Y ALCALDES
El mantenimiento de la seguridad pblica ha sido tradicionalmente una de las principales preocupaciones y tareas de los gobiernos a travs de los tiempos, intentando
dotar a su administracin de los instrumentos ms eficaces para ello y constituyendo
el gobernador civil una figura clave.
Ejemplo de ello, y sobre la tradicional relevancia que ya tena dicha figura en
la Guardia Civil desde sus tiempos fundacionales, se encuentra en su reglamento
para el servicio, aprobado por RD de 9 de octubre de 1844. En su artculo 11 se
precisaba que aqul denominado entonces Jefe Poltico20- dispona el servicio
de la parte del Instituto destinado a su provincia respectiva, manteniendo diversas
17
18
19
20
Boletn Oficial de la Guardia Civil, nm. 3, 23/01/1936 (correspondiente al da 20), pp. 86-87.
Gaceta de Madrid, nm. 89, 30/03/1933, p. 2.340.
GARIJO AYESTARAN: op. cit, p. 138.
El nombre de jefe poltico, con el que se design, no puede inducir a engao. Poltico como adjetivo, no tena el significado que tiene en la actualidad. Poltico se contrapona a militar: su equivalente actual sera el de civil. De hecho, terminara sustituyndose por la denominacin de gobernador
civil. TURRADO VIDAL, Martn. Estudios sobre Historia de la Polica. Vol.2. Madrid: Ministerio del
Interior, 1991, p. 123.
102
potestades sobre las unidades y miembros que las integraban y que se detallaban
en los artculos siguientes21.
Los orgenes de dicha figura, cuyo titular era designado expresamente por el gobierno de la nacin, se remontan a las Cortes de Cdiz, donde fue objeto, junto a la
articulacin del orden pblico, de largos debates, dada la gran importancia que tena
la cuestin. De hecho, tal y como afirma Turrado Vidal, el jefe superior poltico primera denominacin de la poca- centr su actuacin en dos materias muy concretas: las
elecciones y el orden pblico.
Tambin, a principios del siglo XX, se reforz dicha figura segn Morales Villanueva-22 como jefe de los Cuerpos de Vigilancia y Seguridad, en detrimento de la dependencia del primero de las autoridades judiciales, estando ello motivado por las frecuentes
alteraciones de orden pblico que exigan una dedicacin preferente y una actuacin
rpida para sofocarlas desde el primer momento e incluso abortarlas en su preparacin.
Buen ejemplo de lo anteriormente citado se encuentra en el artculo 1 de la Ley
de 27 de febrero de 1908, mediante la que se estableca que la Polica gubernativa
en toda Espaa estara constituida por los Cuerpos de Vigilancia y Seguridad a las
rdenes del gobernador civil de la provincia23.
Ya en plena etapa republicana la entrada en vigor de la Ley de Orden Pblico de 28
de julio de 1933, donde se regulaban los estados de prevencin, alarma y guerra, supuso dar fuertes poderes tal y como expone Carmona Obrero24- a los gobernadores
civiles en su actuacin con respecto al orden pblico, as como a los alcaldes, a quienes la citada ley les confiri tambin significativas responsabilidades en dicha materia.
Concretamente, en el caso de los gobernadores civiles, conforme a lo dispuesto
en el artculo 7 de dicha ley y a los efectos de la misma, deban asumir el ejercicio
de la autoridad gubernativa en todo el territorio de sus respectivas provincias, correspondindoles la distribucin y direccin de los agentes y fuerzas pertenecientes a los
Institutos destinados a guardar el orden y seguridad pblica, todo ello dentro de lo
preceptuado en los Reglamentos de dichos Institutos y sin perjuicio de su disciplina.
Asimismo los gobernadores civiles podan nombrar, para zonas y casos determinados, dentro del territorio de sus respectivas jurisdicciones, delegados de su autoridad
que la representasen en el mantenimiento del orden pblico. Este recurso fue empleado en numerosas ocasiones.
Respecto a los alcaldes, la mentada ley dispona en su artculo 6 que, en el ejercicio
de sus funciones delegadas por el Gobierno, a los exclusivos efectos del mantenimiento del orden pblico, quedaban subordinados al ministro de la Gobernacin y de
sus respectivos gobernadores civiles, as como que dispondran de la fuerza pblica
dentro del trmino municipal que presidiesen.
21 Cartilla del Guardia Civil. Madrid: Inspeccin General de la Guardia Civil, 1845, pp. 125-127.
22 MORALES VILLANUEVA, Antonio. Administracin Policial Espaola. Madrid: San Martn, 1988, p.
187.
23 CAAMAO BOURNACELL, Jos. La Polica a travs del tiempo (1908-1958). Madrid: Secretara
de Estado de Seguridad, 1999, p. 37.
24 CARMONA OBRERO, Francisco Jos. Violencia y Orden Pblico en Andaluca Occidental (19331934). Ministerio del Interior. Madrid, 2002, p. 20.
103
Tambin se les encomendaba en el artculo 8 que, bajo la autoridad y direccin del

gobernador civil correspondiente, coadyuvaran a la conservacin del orden pblico
dentro de sus respectivos trminos municipales.
En caso de que tuvieran que ejercer dicha autoridad gubernativa en circunstancias
que impidiesen pedir o recibir instrucciones, deban obrar entonces por propia iniciativa
y responsabilidad, dando cuenta lo ms rpido posible de sus actos al gobernador civil.
4. EL CUERPO DE LA GUARDIA CIVIL
La evolucin de la historia del Cuerpo de la Guardia Civil desde sus orgenes hasta
la proclamacin de la Segunda Repblica no estuvo exenta de graves complicaciones
y tensiones que de una u otra forma fue superando sin que llegara a desaparecer, tal
y como haba sucedido a otros cuerpos e instituciones encargados de velar por la seguridad pblica que le haban precedido.
Morales Villanueva afirma que al tratarse de un cuerpo militar, integrado en la administracin castrense pero prestando su servicio a las autoridades civiles, se plantearon graves problemas, motivando que las futuras reformas de las que fue objeto el
Instituto oscilaran entre ambas administraciones, con predominio de una sobre la otra,
segn fuese el rgimen poltico y las necesidades de la paz pblica25.
La implantacin del nuevo rgimen republicano supuso para la Guardia Civil una
serie de importantes reorganizaciones que en su conjunto originaron gran controversia interna, si bien se alcanzaron logros y mejoras muy significativas en materia de
personal y retribuciones.
Aunque inicialmente sus plantillas se redujeron, se tuvo que rectificar y ser ampliadas como consecuencia de la imperiosa necesidad de contar con los efectivos
suficientes para afrontar los constantes problemas de seguridad pblica que padeca
la Segunda Repblica, especialmente en las zonas urbanas. De hecho durante ese
periodo la Guardia Civil experiment en su conjunto un significativo aumento en su
plantilla que lleg al 25 %26.
Tal y como expone Morales Villanueva, ese aumento de personal fue destinado
principalmente a las zonas de mayores problemas de orden pblico y conflictividad
social (Barcelona, Madrid, Sevilla y Valencia) no existiendo, respecto al Cuerpo de
Seguridad (y Asalto) que tambin actuaba con la misma misin especfica, prioridad
en las actuaciones ni compartimentacin territorial, potencindose las unidades mviles que acudan rpidamente a los sitios donde sus servicios se hacan necesarios27.
Tambin reconoce Carmona Obrero, en su trabajo de investigacin, que la Guardia
Civil estuvo muy presente en el mbito urbano durante la Segunda Repblica, debiendo
25 MORALES VILLANUEVA, Antonio. Las Fuerzas de Orden Pblico. Madrid: San Martn, 1980, pp.
115-116.
26 La plantilla del Instituto pas de tener en 1930 un total de 27.482 efectivos a 34.391 en 1936, es
decir 6.909 ms, lo cual significaba un 25 % de aumento en ese periodo. Anuario Militar de Espaa, aos 1930 y 1936.
27 MORALES VILLANUEVA (1980): op. cit, pp. 119-124.
104
abandonarse durante dicho periodo la concepcin dominante en la historiografa

espaola de que fuera un cuerpo exclusivamente rural28.
La Guardia Civil, conforme a las directrices gubernamentales recibidas -tanto a travs
del Ministerio de la Gobernacin como de los gobernadores civiles-, hizo del orden pblico durante la Segunda Repblica su mxima prioridad, estando la mayor parte de sus
servicios encaminados a ello, lo cual le obligara a ocupar el primer puesto de la seguridad pblica, habida cuenta de ser tanto el de mayor efectivos como el nico cuerpo de
carcter policial cuyo despliegue abarcaba permanentemente todo el territorio nacional.
Ello evidentemente implic ser no solo la principal fuerza de intervencin en las
zonas urbanas y rurales para el mantenimiento de la seguridad pblica, como en su
caso la represin de quienes pretendieran alterarla, sino tambin el principal objetivo
de los ataques ideolgicos y fsicos.
El nmero de ataques sufridos por la Guardia Civil, las numerosas bajas propias
producidas y el desamparo econmico en que quedaban los interesados o sus familias motiv que el gobierno de la Repblica dictara la Orden Circular de 29 de marzo
de 1932, mediante la cual pasaban a considerarse como hechos de guerra, a todos
los efectos, para los miembros del instituto que hubieran resultado muertos o heridos
en el cumplimiento de su deber en cualquier alteracin del orden pblico que hubiese
tenido lugar desde el 14 de abril de 193129.
La situacin realmente se torn con frecuencia, y a medida que fue transcurriendo
el tiempo, especialmente difcil para las pequeas unidades de la Guardia Civil. Es
decir, los Puestos, diseminados por toda la geografa nacional, dotados de una reducida fuerza y a los que los sectores revolucionarios acusaban de ser instrumento de
represin del capitalismo, la oligarqua y el caciquismo. Aguado Snchez, al estudiar
aquel periodo, defini la paradoja que sufri el Cuerpo.
Nunca el Cuerpo habr gozado de tanta largueza presupuestaria como en tiempos de la Segunda
Repblica, pero tampoco nunca moran en las calles tantos guardias civiles, ni nunca la Guardia Civil
haba soportado tanto desmn, ofensa, crimen, atentado o ataque. El asalto a cuarteles, durante la
Segunda Repblica, era cosa diaria o, cuando menos, semanal. /Ninguna institucin se haba
sacrificado tanto ni ofrendado tantas vidas al servicio de la Repblica como la Guardia Civil, no por
especial afecto al rgimen, sino por tradicional e indiscutido sentido del deber30.
Por otra parte, la frustrada sublevacin del 10 de agosto de 1932, encabezada por
quien haba sido su anterior director general, el teniente general Jos Sanjurjo Sacanell, y el hecho de que fuera secundado por fuerzas de la Guardia Civil destacadas en
Sevilla y la localidad gaditana de Jerez de la Frontera, tuvo drsticas consecuencias
para el Instituto.
La primera de todas se produjo tan slo tres das despus. El 13 de agosto se decret la disolucin del 4 Tercio de la Guardia Civil cuya cabecera estaba ubicada en
Sevilla, resultando disueltas tambin la Comandancia de Sevilla y la Comandancia de
Caballera, quedando en situacin de disponible todos sus jefes y oficiales31.
28 CARMONA OBRERO: op. cit, p. 39.
29 Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1932, nm. 171, p. 489.
30 AGUADO SANCHEZ, Francisco. Historia de la Guardia Civil. Planeta. Madrid, 1985, vol. 5, pp. IXX.
105
Asimismo se dispuso por Orden de 15 de agosto, dimanante ya del Ministerio de la

Gobernacin, el traslado a la capital hispalense de la plana mayor del 28 Tercio Mvil
que tena su residencia en la localidad gaditana de Jerez de la Frontera, al objeto de
hacerse cargo de las citadas unidades disueltas32.
El general de divisin Miguel Cabanellas Ferrer, director general del Instituto, fue
cesado, despidindose de los guardias civiles mediante una emotiva orden general de
16 de agosto publicada en el boletn oficial:
Ceso en el Mando del Instituto en das de emocin para todo el personal que lo integra. La conducta
desleal de un nmero muy reducido que en Sevilla acataron las rdenes de un mando faccioso han
motivado justas medidas de gobierno que, por su rigor y ejemplaridad, han surtido saludables efectos
en los responsables, aunque al resto de la Institucin y al que hasta ahora ha sido vuestro director nos
hayan proporcionado hondo dolor y amargura, 33.
El 16 de agosto tambin se dict un decreto suprimiendo la Direccin General del

Instituto en el Ministerio de la Guerra, creando la Inspeccin General en el Ministerio
de la Gobernacin. A la vez tambin se estableca en ste una Seccin especialmente
afecta al despacho de los asuntos de personal y servicios de la Guardia Civil. El inspector general sera un miembro del Estado Mayor General del Ejrcito que estara a
las inmediatas rdenes del ministro de la Gobernacin, teniendo atribuciones plenas
en materia de disciplina y mando sobre las fuerzas de dicho Instituto34.
Con esta medida, tambin adoptada respecto al Instituto de Carabineros, el gobierno de la Repblica quera alejar de la jerarqua y subordinacin directa castrense a
los dos institutos militares que contaban con mayor nmero de efectivos, todos ellos
profesionales, pasando a depender en lo sucesivo solo de autoridades civiles como
eran los ministros de Gobernacin y Hacienda respectivamente.
Por otra Orden de 31 de agosto se dispuso que la Comandancia de Huelva pasara
a formar parte del 28 Tercio Mvil, para todos los efectos, quedando constituida por la
misma fuerza y situacin que tena anteriormente, encargndose ste de las tambin
disueltas Comandancias de Sevilla y Caballera35.
Por Ley de 8 de septiembre siguiente, se dio fuerza de ley al decreto de disolucin
de la Direccin General de la Guardia Civil, disponindose tambin la supresin del
cargo y jerarqua de general subdirector del Instituto36, cuyo titular, el general de divisin Benito Pardo Gonzlez, qued disponible, situacin en la que permaneci hasta
su pase a la de reserva por edad.
Otra orden ministerial de 28 de septiembre de 1932 dispuso que la plana mayor del
28 Tercio Mvil se convirtiera en el nuevo 28 Tercio, pero ya con residencia definitiva
en la capital hispalense, pasando a ser integrado por las unidades disueltas de la Comandancia de Sevilla y la Comandancia de Caballera del antiguo 4 Tercio, adems
de la Comandancia de Huelva37.
32
33
34
35
36
37
Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1932, nm. 473, pp. 577-578.

Boletn Oficial de la Guardia Civil, nm. 24, 20/08/1932, p. 210.
Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1932, nm. 477, p. 579.
Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1932, nm. 497, p. 588.
106
En la Ley de Presupuestos de 28 de enero de 1933 se incluyeron las cuantas necesarias para proseguir con una profunda reorganizacin de la Guardia Civil prevista por
el gobierno tras la supresin de la Direccin General del Instituto, pero al ser la cantidad consignada insuficiente fue necesario presentar otro proyecto de ley arbitrando
nuevos recursos con que dotar los servicios reorganizados del Cuerpo, aprobndose
finalmente el 26 de julio de 193338.
Dos das despus -el 28- se dict un decreto reorganizando al Cuerpo en cuanto
a servicios, personal y acuartelamiento. Conforme a ello, entre otras cuestiones, se
redujo muy sensiblemente la plantilla39 y el nmero de Tercios, que pasaron de 29 a
19, se suprimieron los dos Tercios Mviles que quedaban, crendose en cambio el de
Ferrocarriles, desapareciendo tambin las unidades especficas de Caballera, convirtindose todas las del Cuerpo en mixtas, si bien mejoraron las condiciones econmicas y de alojamiento40.
En el caso de la Comandancia de Cdiz, qued integrada junto a las Comandancias de Mlaga, Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de Tenerife en el 16 Tercio, cuya cabecera se estableca en la capital malaguea, dependiendo ste a su vez
de la 2 Zona, cuya jefatura se ubicaba en la capital cordobesa.
En general supuso una drstica reorganizacin para la Guardia Civil que pronto se
comprob ineficaz, siendo necesario efectuar nuevas reorganizaciones y, sobre todo,
aumentar y potenciar progresivamente unas plantillas que cuando menos haca falta
haban sido mermadas.
El 15 de agosto de 1933 la Inspeccin General del Instituto public el cuadro orgnico con las nuevas plantillas que deberan quedar tras la reorganizacin, quedndose en un total de cinco generales, 882 jefes y oficiales, 1.231 suboficiales, 20.153 de
tropa de infantera y 4.907 de tropa de caballera41.
38 Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1933, nm. 367, pp. 452-453.

39 Art. 3. En virtud de la nueva organizacin que se implanta en el Instituto, se suprimen nueve plazas de coroneles, 15 de tenientes coroneles, 54 de comandantes, 76 de capitanes, tres mdicos,
un veterinario, dos maestros armeros y 1.200 plazas de guardia 2. Se suprime tambin el empleo
de alfrez en la Guardia Civil, siendo sustituidos en las vacantes que reglamentariamente vayan
sucedindose, hasta su extincin, por los subtenientes del Cuerpo de Suboficiales que se crea en
el Instituto por este decreto. Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1933, nm. 374, p. 466. La
plantilla de la Guardia Civil en 1933 era de 29.058 efectivos: cinco generales; 1.236 jefes, oficiales
y asimilados, 22.499 suboficiales y personal de tropa de infantera; y 5.318 suboficiales y personal
de tropa de caballera. Anuario Militar de Espaa, ao 1933, p. 135. La plantilla de la Guardia Civil
en 1934 era de 28.269 efectivos: seis generales; 906 jefes, oficiales y asimilados, 21.201 suboficiales y personal de tropa de infantera; y 6.156 suboficiales y personal de tropa de caballera. Anuario
Militar de Espaa, ao 1934, p. 135.
41 Cinco generales de brigada, 24 coroneles, 56 tenientes coroneles, 68 comandantes, 262 capitanes, 472 tenientes, 229 subtenientes, 157 subayudantes de infantera, 33 subayudantes de caballera, 281 brigadas de infantera, 63 brigadas de caballera, 381 sargentos primeros de infantera,
87 sargentos primeros de caballera, 1.019 sargentos de infantera, 193 sargentos de caballera,
2.064 cabos de infantera, 435 cabos de caballera, 529 cornetas, 167 trompetas, 1.078 guardias
1 de infantera, 238 guardias 1 de caballera, 14.833 guardias 2 de infantera y 3.874 guardias 2
de caballera. Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1933, nm. 374, p. 12. Dicha plantilla nunca
lleg a cumplirse ya que, antes de que pudiera completarse la amortizacin de las vacantes necesarias para ello, comenz a decretarse nuevos e importantes aumentos de plantilla. N. del A.
107
El 31 de agosto de 1933 se dict otra orden ministerial sobre reglas para la aplicacin de los preceptos del decreto citado de 28 de julio, con el objeto de poner en
prctica la organizacin de las Zonas, Tercios, Comandancias, Compaas y Lneas,
as como de los servicios de dicho Instituto.
Entre lo dispuesto destacaba que cada una de las cuatro Zonas sera mandada por
un general de brigada y que las Comandancias se clasificaban en tres categoras en
funcin del nmero de compaas que la integrasen.
Asimismo se dispona que los jefes de Comandancia dejaban de ser plazas montadas, dado el poco eficaz uso del caballo ante las continuas servidumbres del ejercicio
del mando, debindose dotarles de vehculos para facilitar su rpido desplazamiento
a aquellos lugares que las necesidades del servicio requirieran42.
Casi al finalizar el ao y como consecuencia del traspaso de los servicios de la
Guardia Civil a la Generalidad, acordado por la Junta de Seguridad de Catalua y sancionado por decreto de 8 de diciembre43, se hizo necesario modificar una vez ms la
organizacin de las unidades y del servicio del Instituto, especialmente en lo que afectaba a la estructuracin de las Zonas, ya que por su carcter administrativo precisaba
armonizar las demarcaciones de las mismas con el nmero de unidades orgnicas a
que cada una haba de atender.
Las Zonas que se establecieron fueron la 1 de Valencia, la 2 de Crdoba, la 3
de Valladolid, la 4 de Madrid y la 5 de Barcelona. Para dotar a esta ltima de nueva
creacin con personal para su plana mayor se ampli la plantilla del Cuerpo en un
general de brigada, un teniente coronel, cuatro comandantes y tres capitanes44.
Al ao siguiente comenzaron a aprobarse los primeros aumentos de plantilla, comenzando con la recuperacin de las 1.200 plazas de guardia 2 de infantera que se
haban disminuido de la plantilla del Instituto en la pasada Ley de 26 de julio de 1933,
aprobndose a tal efecto la Ley de 20 de marzo de 1934, mediante la que se creaban
tambin 10 plazas de teniente y 1.000 de guardia para las Secciones de Vanguardia
(Asalto) del Cuerpo de Seguridad45.
Por Decreto de 3 de julio siguiente, y como consecuencia de la ley de presupuestos
generales del Estado para el ejercicio econmico correspondiente al segundo semestre de ese ao46, se volvi a reorganizar una vez ms la Guardia Civil, que pas a estar
integrada por 23 Tercios, crendose el 4 Tercio Mvil de Madrid.
Se mantuvo la Comandancia de Cdiz en el 16 Tercio de Mlaga en unin de la
Comandancia de dicha provincia, pero dejando de estar encuadradas en el mismo
las de Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de Tenerife que, al igual que la de
Baleares, pasaban a quedar exentas de la dependencia de Tercio y Zona, empezando
a partir de entonces a hacerlo directamente de la Inspeccin General.
42 Recopilacin de Leyes, Decretos, rdenes, Circulares y Disposiciones de inters para la Guardia

Civil, ao 1933, pp. 79-85.
45 Gaceta de Madrid, nm. 81, 22/03/1934, pp. 2.187-2.188.
46 Gaceta de Madrid, nm. 183, 02/07/1934, pp. 34-65.
108
Asimismo todas las Comandancias pasaban a ser de la misma categora y con el

personal de Caballera de los Tercios 14 de Madrid y 19 de Barcelona se organizaron
los tan necesarios escuadrones para el control del orden pblico, quedando afectos
a las Comandancias que integraban dichas unidades, debiendo hacerse lo mismo en
aquellas capitales y poblaciones que estuvieran guarnecidas por fuerzas de dicha Arma
suficiente en nmero para organizarse tcticamente en uno o ms escuadrones47.
Al da siguiente se dict una orden ministerial de Gobernacin, determinando las
demarcaciones provinciales que haban de comprender las cinco Zonas en que se
agrupaban orgnicamente los Tercios y organizando las jefaturas de aquellas48.
Respecto al 4 Tercio Mvil de Madrid, se dict el 19 de julio siguiente un decreto
mediante el que se fijaba las residencias de sus compaas. El objeto principal de ello
era precisamente hacerlo con carcter permanente, armonizando las exigencias del
servicio que las realidades sociales y de orden pblico imponan en las distintas provincias con las conveniencias de no gravar el Erario pblico con el constante devengo
de dietas y pluses que el desplazamiento de dichas fuerzas traa consigo.
El citado Tercio Mvil tena dos Comandancias y las cuatro compaas de la misma
quedaban fijadas en Madrid, Jerez de la Frontera, Sevilla y Mlaga, respectivamente,
mientras que las otras cuatro de la segunda quedaban ubicadas en Madrid, Badajoz,
Zaragoza y Valencia49.
Dos das despus, el 21 de julio, se dict una Orden Circular mediante la que se determin la residencia permanente de las cabeceras de las secciones que integraban las
ocho compaas del 4 Tercio Mvil. Los efectivos de las 24 secciones del Tercio seran
distribuidos y situados, dentro de cada provincia, en los destacamentos que los gobernadores civiles considerasen necesarios establecer, con el objeto de atender con urgencia las necesidades de carcter social y orden pblico que se produjeran, evitndose
con ello el que quedase desatendida la vigilancia de las demarcaciones de los puestos
rurales por tener que concentrarse en otros puntos la fuerza que los constituye50.
El 6 de octubre de 1934 se declaraba en Espaa el estado de guerra como consecuencia de los sucesos revolucionarios encabezados principalmente por socialistas y
anarquistas en diversos puntos del pas51, alcanzando la mayor violencia en la zona de
Asturias. Las casas-cuartel de la Guardia Civil se convirtieron en el principal objetivo
de los extremistas, producindose numerosas bajas en las filas del Instituto, que una
vez ms, fue el colectivo policial que ms afectado result.
La Revista Tcnica de la Guardia Civil, un peridico mensual de carcter no oficial y que desde el ao 1910 se editaba particularmente por guardias civiles y para
guardias civiles, convirtindose en una fuente de obligada referencia para tomar el
pulso interno al Instituto, public la relacin nominal de los primeros 96 guardias
civiles muertos (un teniente coronel, un comandante, un capitn, tres tenientes,
un subteniente, tres brigadas, dos sargentos 1, siete sargentos, seis cabos y 71
guardias) y de los primeros 147 heridos (un comandante, dos capitanes, cinco
47
48
49
50
51

Gaceta de Madrid, nm. 280, 07/10/1934, p. 194.
109
tenientes, dos subtenientes, un brigada, cuatro sargentos 1, cinco sargentos, 12

cabos, un corneta y 114 guardias) de los que se tuvo conocimiento, haciendo constar respecto a los fallecidos que han muerto a consecuencia de heridas recibidas
y algunos ms, cuyos nombres no hemos podido todava averiguar. Aunque la
mayor parte de las bajas correspondan a Asturias, tambin se hallaban en las provincias de Albacete, Alicante, Barcelona, Burgos, Ciudad Real, Crdoba, Guipzcoa, Jan, Len, Lrida, Madrid, Mlaga, Murcia, Navarra, Palencia, Tarragona,
Valladolid, Vizcaya y Zaragoza52.
El nmero final de bajas entre las filas del Instituto -segn Aguado Snchez- fue de
111 muertos y 182 heridos53. La citada Revista Tcnica dedic numerosas pginas a
lo sucedido desde el sentir interno de la propia Guardia Civil:
Emocionados ante las extensas listas de los que heroicamente sucumbieron o derramaron su sangre durante las cruentas jornadas de octubre, rendimos a todos el tributo de nuestra admiracin, elevando al Cielo una plegaria por los muertos y testimoniando a los que sobreviven el fervoroso deseo de
que curen para que puedan seguir dndonos ejemplo de su envidiable bizarra y patriotismo54.
En el Cuerpo aquellos sucesos marcaran profundamente a sus integrantes y el

recuerdo de aquello fue una de las cuestiones que tambin estuvieron presentes en el
nimo de buena parte de ellos al iniciarse la sublevacin militar de julio de 1936. Para
los guardias civiles sus compaeros cados eran hroes:
En este inolvidable mes de octubre de 1934 y de los das 5 al 12, la Guardia Civil, en una verdadera
semana de pasin, ha dado a la posteridad episodios de lucha, de heroicidades, de bravura netamente
espaola, entremezcladas con escenas de sufrimiento que espantan al ms valeroso, 55.
Tambin se produjeron bajas entre las filas del Ejrcito, Cuerpo de Seguridad (y
Asalto), Investigacin y Vigilancia, Carabineros, as como entre poblacin civil como
consecuencia de las acciones de los revolucionarios que finalmente fueron sofocados
por la intervencin de fuerzas del Ejrcito, entre las que destacaron las del Tercio de
Extranjeros y Regulares Indgenas.
La represin posterior fue muy dura, encarcelndose a numerosos dirigentes, militantes y sindicalistas de izquierda, clausurndose sus locales y peridicos y cesando
gubernativamente a sus alcaldes y concejales en todo el pas.
Respecto a los muertos y heridos, por uno y otro lado, nuevamente la cuestin de
las cifras entra en liza segn los autores que se consulten, echndose de menos la
elaboracin de un estudio riguroso al respecto.
Arrars Iribarren dio la de 1.198 bajas entre las filas del Ejrcito y las Fuerzas de
Seguridad y ms de 3.000 entre los paisanos, sin distinguir entre estos ltimos cuales
fueron los causados por la accin revolucionaria y cuntos en la represin posterior56,
52
53
54
55
56
Revista Tcnica de la Guardia Civil, nm. 297, noviembre de 1934, pp. 426-428.
AGUADO SANCHEZ: op. cit, vol 5, p. 121.
Revista Tcnica de la Guardia Civil, nm. 297, noviembre de 1934, p. 428.
Ibidem, p. 429.
Ejrcito: 129 muertos, 550 heridos y cinco desaparecidos; Guardia Civil: 111 muertos y 168 heridos; Fuerzas de Seguridad (Investigacin y Vigilancia/Seguridad y Asalto: 70 muertos, 136 heridos
y dos desaparecidos; Carabineros: 11 muertos y 16 heridos. Paisanos: 1.051 muertos y ms de
2.000 heridos. ARRARAS IRIBARREN, Joaqun. Historia de la Cruzada Espaola. Ediciones Espaolas, S.A. Madrid, 1940, vol. 2, p. 266.
110
mientras que Hugh Thomas, tras calcular que en total murieron de 1.500 a 2.000
personas, de las que unas 320 eran guardias civiles, soldados, guardias de asalto y
carabineros y casi 3.000 resultaron heridas, se remite a un informe del Ministerio de la
Gobernacin de 3 de enero de 1935 que dio una lista global de bajas, relativa a toda
Espaa, de 1.335 muertos y 2.951 heridos57.
Lo acontecido en octubre de 1934 provoc una inmediata reaccin del Gobierno
que puso en marcha una serie de medidas para ampliar la plantilla de la Guardia Civil y comenzar la adquisicin de determinados tipos de armamento y vehculos ms
modernos y eficaces que los que hasta entonces se tenan de dotacin. De hecho, el
propio ministro de la Gobernacin, Eloy Vaquero Cantillo, facilit el 15 de octubre una
nota oficiosa a la prensa en la que se poda leer:
Los elementos coactivos del Estado, en su aspecto material deficiente, fueron suplidos ahora
con el corazn y el esfuerzo heroico de la fuerza pblica. Es necesario llevar a sta la interior satisfaccin mediante las dotaciones perfectas de armas e instrumentos modernos de combate y de
transporte, aumentar los efectivos y estudiar la geografa poltica y social del pas para ordenar una
til y eficaz distribucin, 58.
As, dos das antes, se haba sancionado la Ley de 13 de octubre de 193459, aprobada tras los sangrientos sucesos revolucionarios de la semana anterior, en la que se
concedieron los crditos necesarios para aumentar la plantilla general del Instituto en
siete tenientes coroneles, 26 tenientes, 39 subtenientes, nueve brigadas, 3.582 guardias 2 de infantera y 222 de caballera.
Se procedi a dictar, el da 27 de dicho mes, la orden ministerial de Gobernacin
mediante la cual se volvan a reorganizar sus fuerzas y servicios, desdoblndose las
Comandancias de Sevilla y Valencia, potencindose las plantillas de las Comandancias de Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife, as como otros servicios centrales60.
En otra orden de 31 siguiente se dictaron instrucciones para organizar las unidades
citadas en la norma anterior61.
Tambin el 13 de octubre el coronel Jos Aranguren Roldn presidente de la Comisin de Armamentos de la Guardia Civil- convoc para la eleccin de un modelo de
pistola ametralladora y de subfusil, a las casas productoras, para que remitieran en
el plazo de 15 das un ejemplar de cada uno de los modelos de pistola automtica y
de fuego ametrallador, al objeto de ser sometidos a diversas pruebas de evaluacin.
El 29 de noviembre se dict un decreto autorizando la contratacin, por gestin directa, del armamento y municiones necesarios, cuya urgencia en dicho trmite as lo
exige la intensidad extraordinaria que en el cometido de la Guardia Civil imponen las
presentes circunstancias62.
Por Decreto de 21 de noviembre de 1934 volvi a constituirse la Comandancia de
Marruecos. Su cabecera se fijaba en Ceuta, cesando la dependencia de la Comandancia
57
58
59
60
61
62
THOMAS, Hugh. La Guerra Civil Espaola. Urbin. Madrid, 1979, vol. 1, p. 261.
Revista Tcnica de la Guardia Civil, nm. 297, noviembre de 1934, p. 428.
NUEZ CALVO, Jess Narciso. El armamento de la Guardia Civil (1844-2002). Madrid: Paul Parey
Espaa, 2002, pp. 63 y 104.
111
de Cdiz63, as como potenciando su plantilla. La nueva Comandancia deba atender

el servicio propio del Instituto en las plazas de soberana, Protectorado de Espaa
en Marruecos y Territorio de Ifni, bajo las rdenes del Alto Comisario, con cabecera
en Ceuta, que poda utilizarla tambin en conjuncin de las Mehaznas armadas que
precisamente estaban instruyendo miembros de la Guardia Civil64, siendo todo ello
confirmado por la Ley de 31 de mayo siguiente65.
El 7 de enero de 1935 se dict un decreto reorganizando las fuerzas del Cuerpo
que con carcter fijo estaban destacadas en Catalua66, lo cual motiv que dos das
despus se firmara una orden ministerial de Gobernacin modificando el cuadro orgnico de la plantilla general de la Guardia Civil67.
Por otra parte, el gobierno de la Repblica decidi recompensar y reconocer pblicamente la labor realizada por la Guardia Civil durante todo el periodo republicano y
muy especialmente, el sacrificio realizado con motivo de los sucesos revolucionarios
de octubre, dictando el Decreto de 11 de febrero de 1935:
Vengo en conceder la corbata de la Orden de la Repblica68 al Instituto de la Guardia Civil, para
premiar como recompensa colectiva los innumerables actos heroicos llevados a cabo por el personal
del mismo y los relevantes servicios de carcter cvico y humanitario que ha rendido a Espaa y a la
Repblica en el cumplimiento de sus deberes69.
Siguiendo con la poltica de disoluciones y creaciones de nuevas unidades, con

las consiguientes reorganizaciones, un decreto de 19 de junio de 1935 suprimi el 4
Tercio Mvil. La idea inicial para la que haba sido creado no haba dado los resultados
esperados, decidindose con las fuerzas de aquel la creacin del 4 Tercio de Madrid
y la reorganizacin del 14 Tercio, tambin de Madrid70.
El nuevo 4 Tercio reforzara el ncleo de fuerzas del Instituto residentes en la capital
de la Repblica, ya que todas sus unidades subordinadas quedaban ubicadas en Madrid y no desplegadas en otras provincias como suceda con el disuelto 4 Tercio Mvil.
Tambin pasara a constituir una reserva a emplear en aquellos puntos del territorio
nacional donde se hiciera precisa su intervencin, mediante un desplazamiento rpido
desde Madrid utilizando los elementos de motorizacin convenientes para el transporte de sus efectivos.
63 La Comandancia de Mlaga tena por aquel entonces destacada una compaa en la zona de Melilla, disponindose por orden ministerial de Gobernacin, de 08/03/1935, que pasase a integrarse
en la nueva Comandancia de Marruecos, a la cual pertenecera para todos los efectos, excepto
para los administrativos, en los que continuara dependiendo de aquella. Coleccin Legislativa del
Ejrcito, ao 1935, nm. 143, pp. 150.
67 Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1935, nm. 77, pp. 57.
68 Por Decreto de 30/10/1934 del Ministerio de Estado, se cre la Corbata de la Orden de la Repblica para premiar, como recompensa colectiva, actos heroicos de Institutos armados o de colectividades civiles en el cumplimiento de su deber o que se hubieran prestado excepcionales y especialsimos servicios de carcter cvico, humanitario, etc. Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1934,
nm. 583, p. 656.
69 Gaceta de Madrid, nm. 43, 12/02/1935, p. 1.266.
70 Coleccin Legislativa del Ejrcito, ao 1935, nm. 373, pp. 405.
112
Con ello se quera llevar a realidades prcticas los fines para los que fue creado en 1934 el suprimido Tercio Mvil, ya que sus componentes haban terminado
siendo absorbidos en el servicio habitual de los puestos y destacamentos siempre
necesitados de personal- de las provincias en las que se haban fijado su residencia,
desvirtundose el cometido especial que se les haba asignado como ncleos de
fuerzas concentradas dispuestos a desplazarse a otros puntos donde su accin se
hiciera necesaria71.
5. EL CUERPO DE INVESTIGACIN Y VIGILANCIA
La Ley de 27 de febrero de 1908 dispona en su artculo 1 que la Polica gubernativa en toda Espaa estaba constituida por los Cuerpos de Vigilancia y de Seguridad,
a las rdenes del gobernador civil de cada provincial72.
Veinticinco aos despus, con la Segunda Repblica ya proclamada y tras la Ley
de Presupuestos de 1932, el Cuerpo de Vigilancia pas a denominarse Cuerpo de
Investigacin y Vigilancia73, estructurndose su nueva plantilla, que pasaba a estar
integrada por 3.447 funcionarios: siete comisarios generales, 10 comisarios jefes, 70
comisarios de 1 clase, 50 comisarios de 2, 70 comisarios de 3, 170 inspectores
de 1 clase, 250 inspectores de 2, 820 agentes de 1 clase, 1.090 agentes de 2 y
959 agentes de 374.
Dicha plantilla supona una disminucin de 147 funcionarios respecto a la ltima
aprobada por el rgimen anterior, contemplada en la Ley de Presupuestos de 1931,
cuyos efectivos ascendan a 3.594 hombres75. Recurdese que tambin la Guardia
Civil vio reducida durante el bienio azaista su plantilla.
Una mencin singular merece el tambin llamado Cuerpo de Polica Local que, si
bien fue una institucin policial con entidad y personalidad propia, es abordada dentro
de este apartado dedicado al Cuerpo de Investigacin y Vigilancia, ya que se nutri
de l y al que terminaron por regresar sus miembros, amn de desarrollar el mismo
tipo de funciones, si bien circunscritas a su reducido mbito local. Su denominacin
ms comn fue la de Polica Local Gubernativa y funcionalmente estaba bajo mando
directo de los alcaldes76.
En decreto del Ministerio de la Gobernacin, fechado el 11 de julio de 1931, se
dispuso la creacin, dependiente de la Direccin General de Seguridad, de dicho
Cuerpo, y que no debe confundirse con el de la Polica Municipal que actu en otras
competencias administrativas y en delitos menores, determinndose sus funciones
y jurisdiccin as como que el mismo se constituyera con el personal de vigilantes
71
72
73
74
75
Boletn Oficial de la Guardia Civil, nm. 18, 24/06/1935 (correspondiente al da 20), pp. 677-678.
CAAMAO BOURNACELL: op. cit., p. 37.
Ibdem, pp. 195-196.
CAAMAO BOURNACELL: op. cit., p. 177.
Dos comisarios generales, dos secretarios generales, 10 comisarios jefes, 25 comisarios jefes de
1 clase, 45 comisarios jefes de 2, 65 comisarios jefes de 3, 155 inspectores de 1 clase, 220
inspectores de 2, 820 agentes de 1 clase, 820 agentes de 2, 820 agentes de 3, 224 vigilantes
de 1, 358 vigilantes de 2 y 28 agentes escribientes. VIQUEIRA HINOJOSA, Antonio. Historia y
anecdotario de la Polica Espaola, 1833-1931. Madrid: San Martn 1989, pp. 307-308.
76 CARMONA OBRERO: op. cit, p. 27.
113
de 2 clase del Cuerpo de Vigilancia de la Polica gubernativa que voluntariamente

solicitase su ingreso77.
Las vacantes se hicieron por concurso de mritos entre las clases de Ejrcito, Marina, Guardia Civil y Carabineros, que deban renunciar a su fuero militar en caso de
ingreso. Entre los beneficiados se encontraban buena parte de los sargentos del Ejrcito que en su da haban ingresado en el Cuerpo de Vigilancia como vigilantes de 2
en virtud del RD de 8 de mayo de 1926 como consecuencia de las facilidades dadas
durante la Dictadura de Primo de Rivera, pero que con la llegada de la Repblica haban sido suspendidos al entrar en vigor la Orden de 1 de mayo de 1931 dimanante
del Ministerio de la Guerra.
La funcin de esta nueva fuerza policial, tal y como determinaba el artculo 2 del
citado decreto, era la de investigacin y vigilancia y, en general, la misma que estaba
atribuida entonces al Cuerpo de Vigilancia en las capitales de provincia.
El artculo 13 del mentado decreto prevea que, si fuera menester, por no cubrirse
las plantillas que se aprobaran con los citados vigilantes de 2 clase, hacer nuevos
nombramientos, que se haran por concurso de mritos entre las clases del Ejrcito,
Marina, Guardia Civil y Carabineros.
Finalmente todos los efectivos de dicho Cuerpo se integraron en el de Investigacin
y Vigilancia, en calidad de agentes auxiliares de 3 clase, al haber sido suprimido el 6
de agosto de 1935. La creacin de dicha escala auxiliar, con el objeto de que se integraran en ella los componentes de la Polica Local, haba sido recogida en el artculo
15 de la Ley de Presupuestos del ao 193378.
6. EL CUERPO DE SEGURIDAD (Y ASALTO)
La llegada de la Repblica supuso un gran impulso del Cuerpo de Seguridad como
consecuencia de la creacin de una nueva especialidad en su seno: las Secciones de
Vanguardia o Asalto.
Con el nuevo rgimen los cambios en esta institucin policial no solo consistieron en el de su emblema por otro nuevo sin la coronal real y su tradicional casco
por una gorra de plato, sino que fue mucho ms all al introducir un novedoso y
eficaz modelo de unidades especializadas en la prevencin y represin de los desrdenes pblicos.
Su prestigio y proyeccin en la poca fueron tales que, aunque en todo el periodo
republicano continu existiendo el Cuerpo de Seguridad, lo que ha terminado trascendiendo tanto popularmente como en la historiografa ha sido la llamada Guardia
de Asalto, cuando realmente esta denominacin como tal nunca existi oficialmente
para referirse a la institucin y s para definir al guardia de 1 o 2 clase, constando
en la documentacin otras como las de Secciones de Vanguardia, Seccin de Asalto
o posteriormente la ms genrica de Compaas de Asalto, pero formando siempre
parte del mentado Cuerpo de Seguridad.

78 Gaceta de Madrid, nm. 364, 28/12/1932, p. 2.195.
114
Curiosamente, en los meses anteriores a la sublevacin militar, comenz a verse

publicada en las disposiciones oficiales relacionadas con las vicisitudes de sus miembros la expresin de Cuerpo de Seguridad y Asalto, mantenindose en otras la de
Cuerpo de Seguridad, si bien no se ha podido localizar la norma concreta mediante
la cual se haba modificado la denominacin original.
Por su parte, la Ley de 30 de enero de 1932, que daba carta de naturaleza a dicho
Cuerpo, dispona en la parte que ms interesa79:
Artculo 1. Se aumenta el nmero de Guardias de Seguridad de 1 clase consignado en el presupuesto vigente en 2.500 para la ampliacin de las Secciones de Vanguardia (Asalto) con el nmero de
Jefes, Oficiales y clases necesarias, y en 100 de vigilantes conductores de vehculos de la Direccin
General de Seguridad.
Artculo 2. Se autoriza la adquisicin de 60 camiones automviles, de 40 automviles de tipo fuetn
para el transporte de fuerzas, de tanques de agua a presin, ().
Los cuadros de mando que se citaban como necesarios eran dos comandantes,
30 capitanes, 40 tenientes, 30 suboficiales, 50 sargentos y 70 cabos, adems de 30
profesores de gimnasia y otros tantos mdicos80.
En la Orden Circular de 8 de febrero siguiente se publicaron diversas instrucciones
relacionadas con la creacin de las Secciones de Vanguardia y que supondrn el inicio de su despliegue por las principales capitales y ciudades del pas:
Artculo 18. El orden de calificacin dar derecho a los aspirantes aprobados a la eleccin del lugar
en que deban prestar servicio entre aquellos que hayan de establecerse las Secciones de Vanguardia
que se creen81.
Desde entonces las plantillas de Asalto continuaron aumentando, crendose el 8

de septiembre siguiente otras 2.500 plazas ms de guardias 1 del Cuerpo de Seguridad y as sucesivamente, significndose que tanto jefes como oficiales procedan del
Ejrcito y la Guardia Civil82.
La fuerza de Asalto se fue estructurando en 13 Grupos, cada uno de ellos mandado
por comandantes y formado por tres compaas de fusileros-granaderos y una de especialidades ametralladoras, morteros y gases- sobre automviles, mandadas a su vez
por capitanes. Las compaas estaban constituidas cada una de ellas por tres secciones
mandadas por tenientes, estas a su vez por tres pelotones cada una, mandados por
sargentos y estos a su vez por tres escuadras cada una, mandadas por cabos83.
El Cuerpo de Seguridad se organiz en tres secciones: Servicios locales, dedicados a la vigilancia de las capitales y ciudades en las que estaba desplegado;
Caballera, tratndose de fuerzas montadas que efectuaban su servicio de vigilancia
en largos recorridos por el interior del casco de las poblaciones; y de Asalto, que
80 Dichas cifras y empleos fueron modificados por la orden ministerial de 26/04/1932, consignndose
finalmente 1 coronel, 2 tenientes coroneles, 12 comandantes, 57 capitanes, 176 tenientes, 67 suboficiales, 235 sargentos, 666 cabos y 2.230 guardias. Gaceta de Madrid, nm. 124, 03/05/1932,
pp. 843-844.
83 MUOZ BOLAOS, Roberto. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en Espaa (1900-1945). Almena Ediciones, Serga, Especial n 2. Madrid, 2000, p. 58.
115
estaban motorizados y dotados de armas de combate y artificios de guerra, adems

de material antidisturbios84.
En la Ley de Presupuestos para el ao 1933, de 28 de diciembre de 193285, se
fij la primera plantilla del Cuerpo de Seguridad en la etapa republicana, incluido el
personal de Asalto, y gracias a los aumentos pasaba a estar compuesta por 12.028
hombres: un coronel, tres tenientes coroneles, 14 comandantes, 81 capitanes, 231
tenientes, 91 suboficiales, 310 sargentos, 874 cabos y 10.423 guardias86.
Por orden ministerial de 20 de marzo de 1934 el Cuerpo de Seguridad aument en
10 plazas de tenientes y 1.000 guardias ms para las Secciones de Vanguardia (Asalto), a la vez que en la misma disposicin se aumentaba la plantilla de la Guardia Civil
en 1.200 hombres ms87.
Aunque el Cuerpo de Seguridad era desde su creacin de naturaleza civil, sus
componentes estaban imbuidos de un elevado sentido de la disciplina, estando sometidos al fuero castrense solo en cuestiones de subordinacin con sus superiores,
tal y como se manifiesta en la siguiente instruccin dirigida a quienes quisieran optar
al ingreso en el mismo:
Los concursantes debern tener en cuenta que la caracterstica principal del Cuerpo de Seguridad
es su frrea disciplina, por lo cual todos sus componentes estn sometidos en todo momento y ocasin,
por lo que respecto a la misma, subordinacin, obediencia y fidelidad y respeto a todas las jerarquas y
rdenes que de ellos emanan, a los preceptos de las Ordenanzas militares y Cdigo de Justicia Militar,
para lo cual firmarn su compromiso antes de tomar posesin88.
El prestigio y alto grado de eficacia que fue alcanzando el Cuerpo de Seguridad,

que adems haba sufrido 70 muertos, 67 heridos graves y 98 heridos leves en los
sucesos revolucionarios del mes de octubre de 1934 en Asturias89, termin por serle
reconocido por el gobierno de la Repblica mediante la concesin el 11 de junio de
1935, del uso de la bandera nacional:
El Cuerpo de Seguridad, creado con la noble y alta misin de velar por el orden pblico, ha puesto
siempre abnegacin y sacrificio en el cumplimiento del deber; pero sus virtudes como cuerpo civil o
Institucin armada, han culminado en los das de la pasada agitacin revolucionaria, en que sus secciones de Vanguardia y Asalto, cooper heroicamente al restablecimiento de la paz pblica. El gobierno
recogiendo el sentimiento de gratitud del pueblo espaol, quiere premiar la ejemplar conducta del Cuerpo de Seguridad, cuya disciplina y subordinacin descansan sobre principios de organizacin militar,
concedindole el derecho al uso de la bandera republicana que es el supremo smbolo de la patria90.
Como consecuencia de los sucesos revolucionarios del mes de octubre de 1934, el

da 13 de dicho mes se aprob una ley mediante la cual se concedieron los crditos
necesarios para aumentar, adems de 38 vigilantes-conductores de 3 clase del Cuerpo de Investigacin y Vigilancia, la plantilla general del Cuerpo de Seguridad (Asalto)
en cuatro comandantes, 28 capitanes, 70 tenientes, 32 suboficiales, 100 sargentos,
84 CABO MESEGUER, Vicente; CORREA GAMERO, Manuel; CAMINO DEL OLMO, Miguel ngel.
Polica Espaola. Notas e imgenes. Lunwerg editores y Fundacin Polica Espaola. Barcelona,
1999, p. 74.
86 CAAMAO BOURNACELL: op. cit., p. 177.
89 CAAMAO BOURNACELL: op. cit., pp. 256-259.
116
140 cabos y 4.000 guardias, adems de dos capitanes, seis tenientes, dos subtenientes, ocho sargentos, 24 cabos y 206 guardias de aumento en las plantillas de los
escuadrones de caballera de dicho Cuerpo91.
En 1936 el nmero de integrantes del denominado Cuerpo de Seguridad (y Asalto)
era de 17.660 -450 jefes y oficiales, 543 suboficiales y 16.667 guardias- de los que
poco ms de la mitad correspondan a Asalto92.
7. EL CUERPO DE CARABINEROS
Dos semanas antes de la proclamacin de la Segunda Repblica, por Real
Orden Circular del Ministerio del Ejrcito de 31 de marzo de 1931, el Rey (q.
D. g.), de conformidad con la organizacin de servicios realizada por el Ministerio de Hacienda, se ha servido aprobar el adjunto cuadro orgnico del Instituto
de Carabineros93, constituido por mando y plana mayor de la Direccin General,
15 Subinspecciones, 33 Comandancias, una compaa exenta de Africa adems
como otros rganos y destinos varios para una plantilla total de 16.101 hombres y
64 mujeres94.
Hasta esa fecha haban estado encuadrados, adems de mando y plana mayor de
su Direccin General, en 14 subinspecciones, 32 comandancias, 110 compaas, 12
secciones de caballera y 1.682 puestos95.
La implantacin del nuevo rgimen republicano no pareci que conmocionara mucho a nivel interno al Cuerpo de Carabineros ni fue objeto inicial de especial protagonismo o referencia para lderes republicanos y responsables monrquicos de aquellas
histricas jornadas, al contrario que otras fuerzas de seguridad del Estado.
De hecho fue el Cuerpo que parece ser que mejor y ms rpidamente asimil la
nueva situacin, tal vez por estar sus misiones principalmente ms orientadas a actuar como resguardo fiscal del Estado que a las del orden pblico, donde realmente
solo se vea hipotecado en circunstancias muy extremas.
Diversos historiadores han defendido que fue la fuerza de seguridad ms favorecida y potenciada por el nuevo rgimen, si bien nadie ha razonado ni expuesto de forma
detallada y rigurosa las razones que inducen a tal afirmacin, no existiendo siquiera
en toda la historiografa un estudio acadmico sobre el Cuerpo de Carabineros, al
contrario que si los hay sobre la Guardia Civil y la Polica.
91
92
93
94

MUOZ BOLAOS: op. cit, p. 59.
Tres oficiales generales (un teniente general, un general de divisin y un general de brigada), 142
jefes (19 coroneles, 41 tenientes coroneles y 82 comandantes), 600 oficiales (173 capitanes, 299
tenientes y 128 alfreces), 14.512 hombres de Infantera (130 suboficiales, 894 sargentos, 878
cabos, 11 cabos de cornetas, 400 cornetas, 889 carabineros de 1 clase y 11.310 carabineros de 2
clase), 350 de Caballera (dos suboficiales, 23 sargentos, 26 cabos, 10 trompetas, 25 carabineros
de 1 clase y 264 carabineros de 2 clase), 460 de Mar (seis suboficiales, 23 sargentos, 42 cabos,
34 carabineros de 1 clase y 355 carabineros de 2 clase), 34 armeros y 64 matronas (seis de 1
clase y 58 de 2 clase).
95 Anuario Militar de Espaa, ao 1930, pp. 188-190.
117
As por ejemplo, Aguado Snchez, quien ha abordado la historia genrica de dicho

Instituto, ofrece su propia visin no exenta de cierta distorsin ideolgica, afirmando que:
Durante la Segunda Repblica, la recuperada consistencia moral de la institucin, la eficacia de
sus servicios y la autoridad y respeto que se haban logrado descendieron visiblemente. Su tropa,
principalmente, fue objeto de manipulacin y politizacin, y perdi bastante cohesin y disciplina. Por
cuestiones que sera largo comentar, en primer lugar las de herencia histrica, el Cuerpo de Carabineros estuvo marcado por influencias del liberalismo progresista, derivadas luego hacia una exaltada y
equivocada ideologa de extrema izquierda, lo que justificara conductas posteriores96.
El cambio ms importante en su organizacin se produjo a raz de la frustrada sublevacin del 10 de agosto de 1932, que haba encabezado precisamente su director
general el teniente general Sanjurjo -que fue detenido, encarcelado, procesado y condenado-, si bien no conllev el apoyo del personal de su propio Cuerpo.
Consecuencia de aquello fue que, al igual que haba pasado con la Guardia Civil
respecto al Ministerio de la Gobernacin, tres das despus, el 13 de agosto, se decret por el gobierno de la Repblica la supresin de la Direccin General de Carabineros, quedando reorganizada inicialmente en dos inspecciones, una en el Ministerio
de la Guerra y otra en el de Hacienda97.
Para facilitar su cumplimiento se dict dos das ms tarde, por el Ministerio de la
Guerra, otro decreto con las instrucciones necesarias para ello, entre las que adems
se aprovech para reorganizar la orgnica del propio Instituto.
Las Subinspecciones tomaron el nombre de Zonas que a su vez quedaron agrupadas en dos Circunscripciones, que seran mandadas por generales. La primera de ellas
estableca su cabecera en Sevilla y se compona de las Zonas 2 de Valencia, 3 de
Alicante, 4 de Almera, 5 de Mlaga, 6 de Cdiz (comprenda las Comandancias de
Cdiz y Algeciras), 7 de Sevilla y 14 de Madrid, mientras que la segunda, con cabecera
en Barcelona, se formaba con la 1 de Barcelona, 8 de Salamanca, 9 de Corua, 10
de Asturias, 11 de Guipzcoa, 12 de Navarra, 13 de Figueras y 15 de Tarragona98. La
Ley de 27 de agosto elev de rango el citado decreto de 13 de agosto99.
Sin embargo dicha dualidad de inspecciones y la todava excesiva dependencia
militar provoc importantes disfunciones en su actividad diaria, siendo adems deseo
del gobierno que la dependencia fuera exclusiva de una autoridad civil.
Por lo tanto fue necesario dictar, el 19 de noviembre siguiente, un nuevo decreto
reorganizando el Instituto de Carabineros, disponindose que todos sus organismos
y servicios pasaran a depender nicamente del Ministerio de Hacienda, de quien tambin dependera directa e inmediatamente su inspector general, que a su vez estara
auxiliado por una secretara en la nueva Inspeccin General.
En dicho Ministerio se organiz, bajo la dependencia inmediata de la Subsecretara,
una Seccin de Carabineros, al objeto de hacerse cargo de aquellas competencias y
responsabilidades que anteriormente se detentaban en el Ministerio de la Guerra100.
96 AGUADO SANCHEZ: op. cit., vol. 6, p. 154.
118
Tanto la Inspeccin General como la Seccin de Carabineros citadas fueron organizadas mediante decreto de 17 de diciembre siguiente, en relacin con otros
departamentos ministeriales y autoridades101.
Una orden ministerial de Hacienda, de 3 de diciembre de 1932, modific la residencia de los dos generales jefes de ambas circunscripciones para fijarla en Madrid,
volviendo a variarse la misma por otra orden de 21 de febrero de 1935 y pasarlas a
Crdoba la 1 y a Valladolid la 2102.
El reiterado Decreto de 16 de septiembre de 1935 dedicaba una serie de artculos
del 17 al 21- a la coordinacin entre las fuerzas de la Guardia Civil y Carabineros,
que revisti gran inters ya que existan comandancias donde ambas fuerzas prestaban servicio en las mismas zonas y localidades.
En primer lugar se estableca la obligacin que tenan los miembros del Instituto
de Carabineros, aparte de denunciar los delitos y detener a los delincuentes, de cooperar al mantenimiento del orden con arreglo a su Reglamento y a las normas que
se citaban expresamente para ellos (art. 17).
Las instrucciones que se impartieran al respecto seran siempre por conducto de
los gobernadores civiles que se dirigiran a los respectivos jefes de Comandancia
(art. 18).
Asimismo las informaciones que adquiriera el personal de Carabineros y las intervenciones que realizasen en relacin con el orden pblico las deban poner en
conocimiento de los jefes de las fuerzas de la Guardia Civil ms prximas, quienes,
sin perjuicio de adoptar las medidas procedentes, las deban transmitir al gobernador civil de la provincia (art. 19).
Cuando el orden pblico fuera alterado en las localidades donde coincidiesen fuerzas de la Guardia Civil y de Carabineros, ambas deberan coordinar
sus servicios y prestarlos con sujecin a sus reglamentos y bajo los respectivos
mandos, salvo que las circunstancias requirieran una accin militar conjunta, en
cuyo momento tomara el mando de toda la fuerza el de mayor empleo de ambos
Cuerpos, actuando con arreglo a los preceptos de la legislacin militar entonces
vigente (art. 20).
En las localidades en que slo existieran fuerzas de Carabineros, stas comunicaran, directamente al gobernador civil de la provincia y al comandante del puesto
de la Guardia Civil en cuya demarcacin estuvieran enclavados, los partes y noticias
relacionadas con el orden pblico, adoptando a la vez aquellas medidas de carcter
preventivo que considerasen convenientes y, si aqul se alterase, deban restablecerlo, cumpliendo sus deberes reglamentarios y dando cuenta tambin al gobernador civil de la provincia (art. 21).
Si bien la historiografa ha situado habitualmente al Cuerpo de Carabineros como
una de las instituciones ms cuidadas y mejor tratadas por el rgimen republicano,
se produjo una significativa -pero poco conocida y menos citada- reduccin de sus

119
unidades y efectivos, con motivo de una importante reestructuracin que experiment

toda la orgnica del Ministerio de Hacienda.
As, por decreto de 28 de septiembre de 1935, dimanante del propio Ministerio de
Hacienda, se procedi a reorganizar sus dependencias administrativas y los servicios
afectos al Cuerpo de Carabineros, todo ello en uso de la autorizacin concedida por el
Gobierno en la Ley de 1 de agosto anterior y que supuso una reduccin de plantillas
y unidades que implic la disminucin global de 785 plazas de las 16.154 de que se
compona103, es decir, casi el 5 %104.
Se suprimieron las dos Circunscripciones con sus respectivos cuadros de mando,
as como cinco de las Zonas y 13 de las Comandancias, entre ellas la de Algeciras
aunque sta por error- con sus correspondientes cuadros de mando, quedando por
lo tanto 10 Zonas y 20 Comandancias. La Comandancia de Cdiz, con el nmero de
dcima, qued integrada en la 5 Zona, junto a la Comandancia de Mlaga. Tambin
se suprimieron la fuerza de Caballera y los ordenanzas, crendose por el contrario
solo la plaza de general subinspector105.
Sin embargo enseguida se constat que haba habido varios errores en su publicacin que tuvieron que ser subsanados en sucesivas disposiciones hasta que por fin
la orden ministerial de 22 de octubre siguiente public el cuadro orgnico definitivo,
conforme a la cual ya no figuraba la Comandancia de Algeciras de gran importancia
en materia de represin del contrabando- entre las desaparecidas, integrando con el
nmero de dcima y junto a la de Mlaga-Estepona la 5 Zona. La de Cdiz quedaba
encuadrada en la 6 Zona con el numeral onceavo y formando parte de aquella con la
Comandancia de Sevilla-Huelva106.
El 18 de julio de 1936 el Cuerpo de Carabineros contaba con una plantilla total de
15.321 plazas107.
103 Tres generales, 18 coroneles, 38 tenientes coroneles, 80 comandantes, 164 capitanes, 301 tenientes, 128 alfreces, 52 suboficiales de Infantera, dos suboficiales de Mar, 1.086 brigadas y sargentos de Infantera, 29 brigadas y sargentos de Mar, 13.444 hombres de tropa de Infantera (823
cabos, 400 cornetas, 889 carabineros de 1 clase y 11.332 carabineros de 2 clase), 285 hombres
de tropa de Caballera (nueve trompetas, 24 carabineros de 1 clase y 252 carabineros de 2 clase) y 425 hombres de tropa de Mar (40 cabos, 34 carabineros de 1 clase y 351 carabineros de 2
clase); 34 armeros; y 65 matronas (seis de 1 clase y 59 de 2 clase). Escalafn de jefes y oficiales
de Carabineros, ao, 1935.
104 Se suprimieron 852 efectivos pertenecientes a los siguientes empleos: un general de brigada, seis
coroneles, 13 tenientes coroneles, 50 comandantes, 19 capitanes, cinco tenientes, 441 carabineros de 2 clase de Infantera, 285 hombres de tropa de Caballera (nueve trompetas, 24 carabineros de 1 clase y 252 carabineros de 2 clase) y 32 maestros armeros. Se aumentaron 67 efectivos
pertenecientes a los siguientes empleos: 34 alfreces, cinco cabos de Infantera, 24 carabineros
de 1 clase de Infantera y cuatro carabineros de 2 clase de Mar. Elaboracin propia tras comparar
las plantillas de 1935 y 1936, antes y despus de la entrada en vigor del mencionado decreto.
106 Gaceta de Madrid, nm. 297, 4-10-1935, p. 663.
107 Dos generales, 12 coroneles, 25 tenientes coroneles, 30 comandantes, 145 capitanes, 296 tenientes, 162 alfreces, 486 brigadas y 600 sargentos de Infantera, seis brigadas y 23 sargentos
de Mar, 13.032 hombres de tropa de Infantera (828 cabos, 400 cornetas, 913 carabineros de 1
clase y 10.891 carabineros de 2 clase), 429 hombres de tropa de Mar (40 cabos, 34 carabineros
de 1 clase y 355 carabineros de 2 clase), cuatro mdicos, un director de msica, un profesor de
esgrima, dos maestros armeros y 65 matronas. Anuario Militar de Espaa, ao 1936, p. 134.
120
8. EPLOGO
Tras la Guerra Civil, nada sera igual para ninguno de los Cuerpos que haban conformado la estructura de seguridad pblica del Estado durante la Segunda Repblica.
La Guardia Civil, tras haber sido disuelta en la zona gubernamental, previa una
efmera reconversin en Guardia Nacional Republicana y una incompleta integracin
en el nuevo Cuerpo de Seguridad, sufri al inicio de la posguerra una importante
metamorfosis interna, enriquecida y robustecida por la absorcin de Carabineros que
desapareci como tal, pasando a integrar su personal y asumir sus competencias.
La Polica Gubernativa, constituida por el Cuerpo de Investigacin y Vigilancia as
como el de Seguridad (y Asalto), que fueron integrados durante la contienda en la
zona republicana en el nuevo Cuerpo de Seguridad, pasara a estar formada en la
posguerra por el Cuerpo General de Polica y la Polica Armada y de Trfico, respectivamente.
Comenzaba un nuevo periodo de la Seguridad Pblica espaola, pero esa ya es
otra historia.
121
JOS MANUEL PETISCO RODRGUEZ Y RAFAEL MANUEL LPEZ PREZ

RESUMEN
Todos sabemos la importancia que tiene la voz en cualquier acto comunicativo. A
travs de ella transmitimos informacin verbal y no verbal pero, cuando tratamos de
descifrar el mensaje que nos transmite otra persona, el componente no verbal paralingstico pasa desapercibido en la mayora de los casos, ya que nos fijamos ms en
otros aspectos como las palabras, la expresin facial o los gestos. Pero, si nos centramos en el canal vocal, sera de inters conocer si sabemos descifrar la informacin
no verbal que nos llega, si podemos identificar con certeza el estado emotivo de una
persona a travs de su voz, si podemos identificar algn rasgo de su personalidad o
qu nos pueden indicar diferentes parmetros del habla como el tono, volumen, velocidad o la latencia de respuesta. Otros tantos interrogantes se nos plantean ante la
aparicin de tartamudeos, balbuceos, errores en el habla, repeticiones y omisiones.
En este artculo se intenta dar respuesta a todos estos interrogantes, partiendo de una
breve descripcin de la fisiologa de la fonacin para luego pasar a tratar cada uno de
esos apartados.
Palabras clave: deteccin de mentiras, paralenguaje, comunicacin no verbal,
prosodia.
ABSTRACT
We all know the importance of the voice in any communicative act. Through it we
can transmit verbal and nonverbal information but, when we try to decipher the message transmitted by another person, nonverbal paralinguistic component is unnoticed
in most cases, and we look further into other aspects such as words, facial expression
or gestures. However, if we focus on the voice channel, it would be interesting to know
if we can decode the nonverbal information we receive. It would also be interesting to
see if we can accurately identify the emotional state of a person through his voice and
if we can identify some of his personality traits, or which is the meaning of the different speech parameters such as pitch, volume, and speed or response latency. Other
questions appear in relation with stuttering, stammering, speech errors, omissions and
repetitions. This article attempts to answer these questions, beginning with a brief description of the physiology of phonation to continue dealing with each of those topics.
Keywords: deceit detection, paralanguage, nonverbal communication, prosody.
1. FISIOLOGA DE LA FONACIN
La voz es una herramienta fundamental en el desarrollo de nuestra vida personal
y laboral. En la emisin de la voz intervienen estructuras cuyas misiones primitivas
(respiracin, masticacin, deglucin ,etc) se han ido adaptando a las necesidades
122
del habla humana. En la producin de la voz intervienen varios sistemas: respiratorio,

fonador, resonador, sistema de articulacin y sistema nervioso.
Para Quilis (1997) los rganos que intervienen en la fonacin o produccin del sonido articulado se pueden clasificar en tres grupos:
Las cavidades infraglticas, formadas por el sistema respiratorio o fuelle (musculatura respiratoria y torcica, pulmones, bronquios, trquea, diafragma), que
se encargaran de fabricar un soplo de aire controlado y controlable para poder
producir el sonido.
La cavidad larngea o gltica, formada por la laringe o pieza vibradora (estructura compleja de cartlagos, ligamentos y msculos que constituyen las cuerdas
vocales), que se encargara de producir la vibracin de parte de su estructura
al recibir aire a presin procedente del soplo pulmonar producindose as ruido.
[Ilustracin 1. Aparato fonador y respiratorio]
Las cavidades supraglticas o de resonancia (cavidad farngea, cavidad bucal,

cavidad nasal y cavidad labial), que se encargaran del redondeo y mejora del
sonido larngeo antes de salir al exterior.
Todo ello sera controlado por el sistema auditivo y el sistema nervioso central. El
sistema auditivo se encargara de recoger el feedback sobre la intensidad, el tono y el
timbre de nuestra voz, para ejercer el control el sistema nervioso central.
1.1. PRODUCCIN DEL SONIDO ARTICULADO
Los pulmones estn constantemente realizando dos movimientos: inspiracin (absorcin de aire) y espiracin (expulsin de aire). Durante este segundo movimiento es
123
cuando puede producirse el sonido articulado. Para ello el aire de los pulmones pasa
a los bronquios y de all a la trquea, rgano formado por anillos cartilaginosos superpuestos, que desemboca en la laringe. En la laringe (compuesta por cuatro cartlagos:
cricoides, tiroides y dos aritenoides) se encuentran dos membranas, las cuerdas vocales y la glotis (abertura que queda entre las cuerdas vocales).
Existen mltiples teoras sobre la mecnica vocal (Le Huche y Allali, 2004). Las
ms aceptadas son aquellas que establecen que para que se produzca la fonacin
se precisa el acercamiento entre s de las cuerdas vocales. Quilis (1997), basndose
en los estudios del fonetista dans Svend Smith, expone que cuando se va a iniciar
la fonacin la glotis se cierra. Entonces el aire presiona contra los lados de la trquea
y contra la glotis, separando sus bordes y dejando salir una determinada cantidad de
aire entre las cuerdas vocales, las cuales se aproximan nuevamente por su parte inferior (debido a su elasticidad interior) y llegando a cerrar la glotis de nuevo. Esta oclusin se desplaza hacia lo alto, repitindose este mismo movimiento una y otra vez:
pequeas masas de aire pasan una detrs de otra a travs de la glotis, desplazando
su punto de oclusin de abajo hacia arriba, a medida que la presin del aire infragltico tiende a separar las cuerdas vocales, que se cierran nuevamente despus del paso
de cada pequea cantidad de aire.
[Ilustracin 2. Aparato fonador]
Esta salida interrumpida, debida a los reiterados cierres y aberturas de la glotis y a

la tensin de las cuerdas vocales, es lo que origina las vibraciones de aire de la misma
frecuencia fundamental que los cierres y abertura de la glotis. As la vibracin de las
cuerdas vocales (cierre y abertura sucesivos) es la que produce las vibraciones del
aire, las cuales, a su vez, originan la frecuencia fundamental de la onda sonora (efecto
conjuntado de la presin infragltica y la tensin de las cuerdas vocales).
Segn Quilis (1997) el comportamiento de las cuerdas vocales produce la primera
clasificacin de los sonidos articulados: si las cuerdas vocales vibran los sonidos son
sonoros, como las vocales y algunas consonantes (b, d, g, m, etc.); si no vibran los
sonidos son sordos (s, f, x, etc.). Al pasar la corriente de aire por la zona larngea
(vibrando o no, segn haya sido la actuacin de las cuerdas vocales) entra en la
laringofaringe y luego en la faringe oral, donde se va a producir otra gran divisin de
los sonidos, segn la accin del velo del paladar, pudindose producir los sonidos
124
articulados orales (velo del paladar adherido a la pared farngea) o los sonidos
consonnticos nasales (velo del paladar desciende de la pared farngea y cierre de la
cavidad bucal).
En definitiva, el sonido al pasar por los resonadores acsticos de la cavidad supragltica (cavidad oral, cavidad labial y cavidad nasal; correspondientes a la garganta,
los labios y la nariz respectivamente) puede sufrir diferentes cambios de acuerdo a la
forma que adopten el velo del paladar, la lengua y los labios.
1.2. CONTROL DE LA FONACIN POR EL SISTEMA NERVIOSO CENTRAL
Un primer control del aparato fonador se produce a nivel de la corteza cerebral, en
las reas motoras y premotoras de los actos volutivos. Como expone Blasco (2006) en
su manual de tcnica vocal, la corteza cerebral comprende la iniciativa motriz de la actividad muscular fonatoria y el control de las reacciones afectivas. Un segundo control
se produce a nivel del diencfalo (tlamo e hipotlamo), lo que da a la voz el carcter
afectivo y las repercusiones que tienen sobre ella los diferentes estados de nimo.
En concreto el tlamo recibe las impresiones corporales, estableciendo la tonalidad
afectiva, agradable o desagradable de las sensaciones. A nivel del bulbo raqudeo se
asientan los ncleos de los pares craneales motores o sensitivos implicados en la fonacin. Parece ser que el bulbo interviene en el mantenimiento del tono general y del
tono larngeo en particular.
Y por ltimo, a nivel cerebelo se controlan los movimientos finos musculares y su
coordinacin en el espacio. El cerebelo desempea una funcin importante en el mantenimiento del tono muscular y un influjo regulador sobre los movimientos de los msculos vocales (Blasco, 2006).
[Ilustracin 3. Partes del Sistema Nervioso Central]
Los estudios sobre el control de la fonacin se han basado principalmente en el

seguimiento de pacientes con lesiones cerebrales. As, diversos estudios muestran
que una lesin en el hemisferio derecho (HD) en pacientes diestros puede provocar
alteraciones de la comunicacin verbal. Dichos dficit pueden interferir, de manera
125
diferencial, en la prosodia, el procesamiento semntico de las palabras y/o en las habilidades discursivas y pragmticas (Joanette et al., 2008).
2. PROSODIA Y TIPOS DE PROSODIA
Partiendo de que cualquier enunciado verbal posee una figura tonal propia, la prosodia sera el componente del lenguaje referido al procesamiento cognitivo necesario
para comprender o expresar intenciones comunicativas, usando diversos aspectos
del habla como las variaciones en la entonacin, las pausas o las modulaciones de la
intensidad de la voz (Joanette et al., 2008).
El concepto de prosodia trata la manifestacin concreta en la produccin de las palabras observada desde un punto de vista fontico-acstico, considerando aspectos
suprasegmentales que afectan a la entonacin de la frase en su conjunto y aspectos o
fenmenos locales de coarticulacin y acentuacin controlados por la meloda. La prosodia se genera mediante sistemas basados en reglas, obtenidas a partir de estudios
lingsticos que posteriormente evolucionan en base a la experiencia del individuo
hasta conseguir un habla sinttica aceptable, modificando variables personales como
la entonacin o evolucin de la frecuencia fundamental, el ritmo o duracin y localizacin de los diferentes signos de sntesis (Cantero, 2002; Gonzlez y Romero, 2002).
El anlisis de prosodia se basa por tanto en el estudio de la meloda del habla producida principalmente por las variaciones del ritmo, tono y nfasis que se producen
cuando hablamos.
Algunos autores hablan de 4 tipos diferentes de prosodia (Monrad-Krohn, 1947):
Prosodia intelectual.
Prosodia intrnseca.
Prosodia inarticulada.
Prosodia emocional.
La prosodia intelectual se refiere al uso de sutilezas de la entonacin para resaltar o
enfatizar algunos aspectos del mensaje. As ante la frase l es hbil yo puedo enfatizar la habilidad (l ES hbil), el atributo del individuo respecto a otros (L es hbil)
o darle cierto tono sarcstico (l es HBIL).
La prosodia intrnseca consiste en ciertos patrones meldicos que determinan diversas connotaciones semnticas. As empleando las mismas palabras podemos diferenciar una afirmacin (l es hbil) de una pregunta (l es hbil?).
La prosodia inarticulada estara referida a aquellos sonidos que aportan informacin adicional a la comunicacin como chistar, gruir, jadear, etc.
Por ltimo, la prosodia emocional estara directamente relacionada con la comunicacin de emociones. Para autores como Fernndez-Abascal, Jimnez y Martn
(2003) la prosodia emocional es el fenmeno consistente en introducir contenidos
emocionales en el mensaje, los cuales a su vez son interpretados por el oyente, findose como vehculo de expresin de las emociones y contribuyendo por tanto a las
funciones adaptativa, social y motivacional de stas.
126
3. LA EMOCIN EN EL HABLA
3.1. EL ESTADO DE NIMO A TRAVS DEL TONO DE VOZ
Las emociones afectan a la voz y esta afirmacin ya fue apuntada por Darwin (1872)
en su obra La expresin de las emociones en el hombre y en los animales. En este
escrito Darwin ya haca una descripcin de cmo afectan las emociones al comportamiento y al lenguaje de los animales. Hoy sabemos que el tono de voz de una persona nos habla de su estado de nimo, de su estado psicolgico y de su salud mental.
Incluso diversos estudios ponen de manifiesto la importancia que los psicoterapeutas
le asignan a los aspectos no verbales de sus propias voces y a las de sus pacientes
(Tomicic, Bauer, Matnez, Reinoso, y Guzmn, 2009).
Gracias a las caractersticas vocales de una persona nos percatamos de las emociones que est sintiendo, aun cuando no entendamos su idioma. Numerosos estudios
constatan esta afirmacin al identificar los sujetos la emocin sentida basndose solo
en la percepcin de una voz, ya sea leyendo nmeros (Pfaff, 1954), pronunciando las
letras del alfabeto (Davitz y Davitz 1959; Dusenbury y Knower, 1938), aumentando la
relacin seal/ruido mientras el sujeto lee las frases (Pollack, Rubenstein, y Horowitz,
1960) o eliminando el efecto del tono de voz y susurrando las letras (Knower, 1941).
Si a cualquier persona se le pregunta cmo se encuentra, en la mayora de los casos dir que bien. Esta respuesta se ha convertido en una frmula convencional para
saludarnos, pero detrs de las mismas palabras podemos detectar estados de nimo
bien distintos, y es que nuestras emociones pueden detectarse por nuestro tono de
voz. Scherer (1982) afirma que en las caractersticas vocales el emisor nos brinda
inconscientemente informacin extra sobre sus emociones. Lillian Glass (2003) lleg
a establecer que entre un 60 y un 65% de las veces podemos detectar con xito el
estado emocional en que se encuentra un individuo por su tono de voz.
Por otro lado, Hughes, Bradley y Rhodes (2010), en un estudio sobre los cambios
vocales y fisiolgicos en respuesta al atractivo fsico, encontraron que ambos sexos
utilizan un tono de voz ms bajo y muestran un mayor nivel de activacin fisiolgica
cuando hablan con individuos atractivos del sexo opuesto.
3.2. ATRIBUCIN DE RASGOS FSICOS POR LAS CARACTERSTICAS DE LA VOZ
Cuando tratamos intencionadamente de descodificar lo que nos trasmite a travs
de la voz una persona se debe distinguir claramente entre una alteracin pasajera y
la voz constante de esa persona. En el primer caso estaramos detectando aspectos
del estado emocional de alguien en un momento dado; en el segundo caso podramos
obtener informacin de aspectos de su personalidad e incluso claves fsicas.
Cuando escuchamos a una persona por va telefnica de forma automtica
le atribuimos ciertos rasgos fsicos, atractivos si es una voz modulada y menos
atractivos cuando no lo es. Al ver fsicamente a la persona tratamos de unir las
apreciaciones fsicas con la voz, provocando en ocasiones, como resultado, cierta
desilusin. Un ejemplo de esto ocurre cuando escuchamos un programa de radio.
Puede suceder que recordemos el timbre de voz del locutor, atribuyndole ciertos
127
rasgos de personalidad y no lo relacionemos con su rostro. Las personas cuyo

atractivo fsico y vocal no coinciden pueden obtener ms impresiones negativas
que aquellos que poseen tanto un rostro como una voz considerados atractivos
(Zuckerman y Sinicropi, 2011). Por todos son conocidas, en este sentido, las primeras
impresiones que produjo en el jurado la cantante Susan Boyle cuando se present al
programa de televisin Britains Got Talent1.
3.3. LAS EMOCIONES Y LA VELOCIDAD EN EL HABLA
En cuanto a los componentes ms relevantes del habla para detectar emociones,
Scherer (1979) destaca el pitch o frecuencia fundamental, la duracin y la calidad de
la voz. Segn Blondet (2006) la frecuencia fundamental, la meloda, el ritmo y la intensidad de la voz cambian con el estado emocional, evidenciando de manera inequvoca
lo que el sujeto siente en ese momento.
Otros estudios realizados en diferentes pases, como el de Banse y Scherer (1996),
han puesto de manifiesto como las emociones afectan a la velocidad del habla. As podramos afirmar que las emociones de ira, alegra y miedo provocaran un incremento
en la tasa de velocidad del habla. Por su parte, el aburrimiento, la tristeza, el pesar y
el disgusto estaran caracterizados por una desaceleracin de la velocidad.
Pero cuidado, diversos estudios han demostrado que existe una variacin de los
patrones acsticos que caracterizan cada emocin dependiendo del idioma y de la
cultura en la que nos encontremos (Muoz y Jimnez, 1990).
En resumen, diversas investigaciones ponen de manifiesto que el estudio de los
parmetros acsticos y de la velocidad del habla es til para diferenciar y codificar
emociones como la ira, la alegra y la tristeza. Pero ms que existir una variable acstica que caracterice cada emocin, lo que realmente existe es un conjunto de variables
que se coordinan de una forma determinada para caracterizar cada tipo de emocin.
Una variable acstica a considerar es la duracin de las slabas (tanto promedio como
interna), debido a que los distintos patrones de duracin de las slabas finales de un
enunciado permiten distinguir algunas de las emociones.
3.4. EL PITCH
El pitch es la frecuencia fundamental (f0) a la cual vibran las cuerdas vocales. Esta
frecuencia fundamental es uno de los principales componentes de la voz que nos da
informacin sobre las emociones. El pitch presenta tres caractersticas interesantes
de analizar (Ortego, 2009):
Su valor medio, ya que refleja el nivel de excitacin del locutor (un valor medio
elevado indicara un mayor grado de excitacin).
A sus 47 aos Susan Boyle sorprende al jurado con su actuacin en la tercera temporada del programa britnico de televisin Britains Got Talent, cantando I Dreamed a Dream (Soe un sueo)
de Los Miserables. Antes de que ella cantara, el pblico y los jueces, basndose en su apariencia,
parecan expresar escepticismo sobre su capacidad para cantar. En cambio su voz fue tan destacada que recibi de inmediato la ovacin de la audiencia, atrayendo para s los votos de los jueces.
128
Su rango o distancia entre su valor mximo y mnimo. El rango indica tambin el

grado de exaltacin del hablante (un rango ms amplio que el normal reflejara
excitacin emocional o psicolgica).
Sus fluctuaciones o velocidad de las fluctuaciones entre valores altos y bajos y
si son abruptas o suaves (en general es abrupta para las emociones negativas
como miedo e ira y suave para la emocin positiva de alegra).
3.5. LA DURACIN
La duracin sera la componente prosdica definida por la velocidad del habla y
por la situacin de los acentos, cuyos efectos seran el ritmo y la velocidad del habla.
Para el reconocimiento de emociones, en base a la duracin, se pueden distinguir
una serie de parmetros:
Velocidad de locucin. As generalmente un emisor excitado acortar la duracin de las slabas, por lo que la velocidad de locucin (slabas o palabras por
segundo) se incrementar.
Nmero de pausas y su duracin. Un emisor eufrico tender a hablar rpidamente haciendo menos pausas y siendo estas ms cortas; sin embargo un emisor deprimido hablar ms lentamente e introducir pausas ms largas.
Cociente entre el tiempo de locucin y el de pausas. Esta medida relacionara
las dos variables anteriores.
3.6. LA CALIDAD DE LA VOZ
Algunas de las principales caractersticas que diferenciaran la calidad de la voz
seran las siguientes:
La intensidad, que estara relacionada con el volumen y se reflejara en la amplitud de la forma de la onda.
Las irregularidades vocales, que abarcaran un gran rango de caractersticas
vocales como la aparicin del jitter vocal en la emocin de ira (refleja las fluctuaciones de un pulso de la glotis al siguiente) o la desaparicin de voz en algunas
emociones como la pena (el habla se convierte en un susurro).
El cociente entre energa de alta y baja frecuencia, que mostrara como una alta
concentracin de energa en las frecuencias altas se asociara con agitacin
(enfado, ira), mientras que una baja concentracin de energa en las frecuencias altas se relacionara con calma (depresin, pena).
El breathiness y la langerizacin, que reflejaran las caractersticas del tracto
vocal y estaran ms relacionadas con la personalidad de cada voz. El breathiness
describira la generacin de ruido respiratorio de forma que la componente
fundamental tendera a ser ms fuerte, mientras que las frecuencias altas
seran reemplazadas por ruido aspiratorio. La langerizacin se definira por una
129
vibracin aperidica de las cuerdas vocales, con un pulso de glotis estrecho y

pitch bajo, lo que se traducira en una voz chillona.
3.7. INFORMACIN VISUAL E INFORMACIN ACSTICA RECIBIDA
La percepcin de una emocin por la voz se puede ver modificada por la informacin
que se recibe por otros canales como el visual. En diversos experimentos, llevados a
cabo en este sentido, se ha puesto de manifiesto como la disponibilidad de informacin
visual modifica la percepcin de la informacin acstica recibida, pudiendo concluir que
el producto del proceso de percepcin audiovisual es una correlacin del procesamiento
de las informacines visual y sonora (Martnez, Rojas, y Surez, 2013).
En ese proceso de percepcin audiovisual en ocasiones la informacin que fluye
por ambos canales puede ser contradictoria. As, mediante el tono de voz se puede
fingir determinada emocin sin que exista correlacin con la informacin visual que se
genera. Valgan como ejemplo las declaraciones que en el ao 2002 hizo Annamara
Franzoni tras el asesinato de su hijo de tres aos, Samuele Lorenzi; caso que tuvo una
importante cobertura de medios, principalmente debido a las muchas entrevistas de
televisin concedidas por Franzoni inmediatamente despus del crimen2.
[Ilustracin 4. Annamara Franzoni en una de sus apariciones en TV]
En dichas declaraciones se apreciaba claramente un tono de voz muy triste, simulando el llanto, mientras que la expresin de su rostro no daba muestras de mucha
tristeza. Pero su puesta en escena, unida a la ayuda de su familia que contrat a un
reputado abogado y moviliz a la opinin pblica, ms la ayuda de periodistas, juristas
y personajes de la vida pblica italiana, consigui que quedara en libertad. El caso se
prolong y no fue hasta mayo de 2008 cuando la Corte Suprema la reconoci como
culpable del crimen de su propio hijo3.
2
3
A este respecto puede consultarse en internet el vdeo 10 anni di cronaca. Annamaria Franzioni e
il delitto di Cogne en http://www.youtube.com/watch?v=hBHRMtiiVSU
Para una descripcin detallada del caso y la inicial puesta en libertad de la madre de Samuele,
vase el artculo de Lola Galn en el Pas, de fecha 2 de abril de 2002.
130
3.8. EL SIGNIFICADO DE LA VOZ GRAVE

Constantemente estamos oyendo malas noticias en todos los telediarios alguna
vez nos hemos fijado en como el tono de voz del presentador de turno se vuelve ms
grave en ese momento? Pensemos en noticias impactantes y de cierta repercusin,
como un accidente de tren o de avin donde han fallecido muchas personas. Los presentadores de televisin no son ajenos al mbito de las emociones y, sin quererlo, a
travs de sus tonos de voz ms graves en ese momento nos transmiten su malestar
por el suceso, nos transmiten que el tema les afecta. En definitiva, la voz de una persona se hace ms grave cuando habla de un tema que le deprime, que le entristece o
que trata de ocultar porque le afecta (disimulo).
Tambin la voz grave se asocia a una voz ms varonil y en la informacin radiofnica, por ejemplo, no se tolera bajo ningn concepto una voz aguda de hombre. Al
menos esa es una de las conclusiones a las que se ha llegado en algunos estudios
comparativos sobre las preferencias por una voz masculina o femenina en los informativos radiofnicos (Rodero, 2001). Segn la autora, el tono de voz grave resulta
una cualidad determinante para que la voz de un hombre nos agrade, pero no lo es
para las voces femeninas que trabajan en los medios, donde los sujetos experimentales no se mostraron tan radicales respecto a dichas voces (no las tachaban de desagradables pero s de inconvenientes para la informacin radiofnica). Adems, la voz
grave masculina se asociaba siempre con perfiles masculinos fsicos y psicolgicos
positivos: mayor belleza, heroicidad, galantera, seguridad, etc. Sin embargo las voces masculinas ms agudas no se toleraban en dicho estudio, de la misma manera
que tampoco presentaban una imagen social favorable. Las voces agudas masculinas, al ser ms propias de voces femeninas e infantiles, tendemos a juzgarlas como
afeminadas o aniadas, asociando dicha voz a perfiles masculinos poco favorables.
Tambin la voz grave transmite ms seguridad que una voz ms aguda, quizs por
ello Magaret Thatcher, en su primera etapa como primera dama, educ su voz para
evitar tonos muy agudos y transmitir as mayor sensacin de seguridad. Su voz, segn
es conocido, era muy aguda y hubo que convencerla para rebajar su estridor con participacin de un logopeda, recuerda uno de los asesores polticos de la Dama de Hierro4.
[Ilustracin 5. Margaret Thatcher en una conferencia de prensa en su primera etapa como primera
dama.]
4
Ferdinand Mount, escritor de la mejor progenie britnica y asesor poltico de Thatcher.
131
Otros autores afirman que la voz grave es empleada en la seduccin para simular y
suscitar deseo. Cyr (2005) seala que cuando una persona est excitada sexualmente su voz se hace ms grave y que los seductores utilizan deliberadamente una voz
ms grave para simular y suscitar deseo.
En otros estudios se sugiere que algunos rasgos vocales asociados a la testosterona influyen en la mejora de las posibilidades de los hombres de encontrar pareja. Una
voz sana y cuidada mejorara nuestras relaciones interpersonales y nos ayudara a
reforzar nuestro desempeo profesional (Puts, Jones, y DeBruine, 2012).
4. LA VOZ Y LA MENTIRA
4.1. VARIACIONES EN LA INTENSIDAD DE LA VOZ
Todos sabemos que subir el volumen de nuestra voz puede ser una estrategia para
llamar la atencin en un momento dado. El volumen de voz aumenta cuando un individuo siente miedo, excitacin o rabia5. Un volumen de voz alto sera un buen indicador
del nivel de energa de una persona en un momento dado. Para algunos autores las
personas que hablan siempre con un volumen de voz muy alto se ajustaran a un tipo
de personalidad colrica y hostil (Glass, 2003).
Si subir el volumen de voz puede servirnos para captar la atencin, bajarlo puede
ser una manera de minimizar la importancia que se quiere dar a un tema concreto, o
de tratar un tema sobre el que no se quiere llamar la atencin, ya que lo que interesa
es que pase desapercibido. En este sentido Dimitrus y Mazzarella (1999) afirman que
bajar el volumen de voz podra ser en algunos casos un indicio de mentira.
4.2. LA VELOCIDAD EN EL HABLA
Cada uno de nosotros hablamos siguiendo un patrn ms o menos constante,
siguiendo un determinado ritmo. Este ritmo al hablar es diferente de unas personas
a otras. Hay personas capaces de generar multitud de ideas sobre un tema, como si
su mente prodigiosa se llenara rpidamente de argumentos, frases e ideas y las intentara evacuar lo antes posible para no perder informacin. Estas personas tienen
un ritmo de habla mayor que el de las personas normales. Sin embargo, indistintamente de nuestro ritmo habitual, cuando nos ponemos nerviosos ese ritmo puede
volverse ms lento y pueden producirse ms errores en el habla. Ello sera debido
principalmente al mayor esfuerzo mental que tenemos que realizar para controlar
lo que se dice cuando estamos nerviosos. Segn Cyr (2005) una disminucin en el
ritmo del habla podra estar asociada a estados de cansancio, confusin, tristeza y
desinters y, en algunas personas, ser un indicio de mentira (cuando alguien ralentiza de repente su discurso porque mide sus palabras o est buscando un pretexto
para no decir la verdad).
En este sentido puede visionarse un vdeo del reciente caso Bretn, donde el acusado da claras
muestras de excitacin y rabia a travs de su voz, en http://www.youtube.com/user/Analistanoverbal
132
Para otros autores como Martnez Selva (2005), el miedo a ser pillado en una
flagrante mentira y el apresurarse a explicarse antes de que el otro se enfade puede
incitar al mentiroso a hablar ms deprisa. As, cuando el individuo se pone nervioso
puede que su ritmo de habla aumente, por ejemplo por la mayor afluencia de ideas
que trata de manifestar intentando defenderse. Tambin el aumento del ritmo del habla
podra deberse a que el individuo siente ira, miedo, impaciencia, excitacin o porque
lo que dice es una repeticin de lo dicho anteriormente (Cyr, 2005).
Por si fuera poco, respecto a la ralentizacin o aceleracin del discurso, algunos
autores como Vrij (2000) han constatado que la velocidad del habla no tendra relacin
con el engao.
Concluyendo, el aumento o disminucin en el ritmo del habla como indicio de mentira no ha recibido apoyo claro de las investigaciones puesto que se han hallado resultados contradictorios.
4.3. LATENCIA DE RESPUESTA
Siguiendo el mismo principio del mayor esfuerzo mental que tenemos que realizar
para controlar lo que decimos, el tiempo que tardamos en comenzar a hablar, cuando
nos plantean determinada pregunta comprometedora, tambin sera mayor que ante
una pregunta neutra. Ello podra ser indicio de intento de engao, ya que lo que se
pretende es ganar tiempo para preparar una respuesta coherente con la lnea a seguir
y no entrar en contradicciones con lo dicho anteriormente. En este sentido Walters
(2003) afirma que cuando una persona miente la demora en la respuesta es mayor
que la demora media de una persona que no miente. Pero habra que tener muy en
cuenta si esa persona es poco elocuente y habitualmente duda antes de pronunciarse sobre algo, es decir, comparar su latencia de respuesta con su latencia habitual,
comparando la respuesta a una pregunta clave con la lnea basal de comportamiento.
Todo ello sin perjuicio de tener en cuenta situaciones anmalas, como el hecho de
estar bajo los efectos de determinadas drogas o medicamentos, que puedan inducir o
provocar que aumente la latencia de respuesta.
Vrij, Edward, Roberts y Bull (2000), en un estudio sobre la deteccin del engao a
travs de la conducta verbal y no verbal, encontraron que los mentirosos presentaban
ms disturbios en el habla (ah) y esperaban ms tiempo antes de dar una respuesta,
en comparacin con los que decan la verdad (adems de realizar menos ilustradores
y llevar a cabo menos movimientos con las manos y los dedos).
Esa latencia de respuesta dilatada, como intento de ganar tiempo, puede ser ocupada por interjecciones y expresiones del tipo eeh, um, esto, bueno, etc., o
repitiendo la pregunta planteada antes de contestar (Vrij, 2008).
Por otra parte, si el individuo intuye o conoce de antemano la pregunta que le van
a plantear y se ha preparado bien la respuesta, esta latencia ser menor y el ritmo de
habla se acelerar al contestarla.
Por tanto, cualquier variacin sobre la latencia de respuesta que se produzca ante
una pregunta comprometedora podra hacernos pensar en la hiptesis del engao,
basada bien en la aparicin de carga cognitiva asociada a la mentira, que dilatar la
latencia, bien por tener preparada la respuesta de antemano, que acortar la latencia.
133
As, otros estudios indican que si ante una pregunta comprometedora la latencia
es mayor o menor que ante preguntas neutras, podramos plantear la hiptesis
de que esa persona est a punto de mentirnos o que trata de eludir la respuesta
(Sheridan y Flowers, 2010).
4.4. LAS PAUSAS
Anolli y Ciceri (1997), en un estudio sobre las estrategias vocales de mentirosos
ingenuos y expertos, encontraron que el engao provoc en los sujetos un incremento
en F0, un mayor nmero de pausas y palabras y unos ndices de locuacidad y fluidez
superiores; tambin encontraron que cuando los mentirosos hacan esfuerzos por controlar su voz daban muestras de un tono sobrecontrolado o carente de control (fugas).
Pero tambin una persona exaltada tender a hablar rpidamente con menos pausas y ms cortas, mientras que una persona deprimida hablar ms lentamente, introduciendo pausas ms largas.
4.5. LA VOZ AGUDA
Cuando alguien est viviendo una situacin de estrs es probable que su cuerpo y
su rostro den muestras de tensin o nerviosismo y que incluso su voz suene tambin
tensa. Sabemos que en situaciones de emociones intensas el tono de voz de una
persona se vuelve ms agudo, ya que se eleva su frecuencia fundamental (f0). Ello es
debido a que esa mayor intensidad emocional provoca un aumento en la tensin de
las cuerdas vocales (los msculos de la laringe se contraen), por lo que los sonidos
que emitimos sern ms agudos. En este sentido, DePaulo, Lindsay, Malone, Muhlenbruck, Charlton y Cooper (2003), en su exhaustivo meta-anlisis sobre indicadores
verbales y no verbales del engao, concluyeron que la voz del mentiroso suena ms
tensa y su frecuencia fundamental es ms aguda que la del que dice la verdad.
En general la voz se agudiza cuando sentimos estrs, nerviosismo, excitacin, frustracin o ira. Como algunas de estas emociones aparecen cuando se miente, la voz
aguda se asocia a menudo a la mentira (Cyr, 2005; Martnez Selva, 2005).
Este hecho es bastante conocido a nivel popular. Segn Alderd Vrij (2008) la
creencia popular de que al mentir se habla con un tono de voz ms agudo es acertada (al igual que la de que las pausas al hablar son de mayor duracin al mentir que
al decir la verdad).
4.6. EL TARTAMUDEO
Cuando alguien, sin problemas de tartamudez, intenta hablar demasiado rpido porque al mismo tiempo quiere expresar todas las ideas que afloran en su mente en un momento puntual, puede que comience a tartamudear. Alguien que intenta engaar puede
sufrir este fenmeno cuando le sorprendemos con preguntas inesperadas. Ante dichas
preguntas la primera respuesta que tiende a salir es la verdad, si bien el mentiroso deber controlar esa respuesta y elegir otra adecuada a su mentira y que no se contradiga con la informacin contextual, ni con la informacin enunciada por l en momentos
anteriores. Esto supone el acceso no solo a la memoria de trabajo, sino tambin a la
134
memoria a largo plazo, unido a tener que elegir entre multitud de respuestas posibles.
El comportamiento asociado a este proceso bien podra ser el tartamudeo o la duda en
el inicio de la respuesta (Walczyk, Roper, Seemann, y Humphrey, 2003).
En este sentido todos recordamos las declaraciones de Bill Clinton ante el Senado por el caso de Mnica Lewinsky y sus tartamudeos antes de contestar a algunas
preguntas, declaraciones que fueron tambin analizadas por la comunidad cientfica
(Upchurch y OConnell, 2000)6.
4.7. EL BALBUCEO
El balbuceo consiste en hablar o leer con una pronunciacin vacilante o entrecortada. Cuando tenemos dudas de lo que vamos a decir y comenzamos a hablar, antes
de haber decidido qu decir, puede que balbuceemos. Por decirlo de alguna forma,
sera como una especie de censura que trata de evitar que cometamos un error y retenemos lo que vamos a decir en el ltimo momento. Este fenmeno puede aparecer
en personas que mienten, cuando se les va a escapar algo que puede perjudicarles.
En este sentido, DePaulo y colaboradores (2003) llegaron a la conclusin de que
el mentiroso se muestra ms inseguro y vacilante en su voz y en sus palabras que el
que dice la verdad.
Podramos decir, por tanto, que el balbuceo es un comportamiento anlogo al
anteriormente descrito que aflora ante el mismo proceso psicolgico asociado con
el acto de mentir.
4.8. LOS ERRORES DEL HABLA
Todos podemos cometer errores al articular determinadas palabras cuando estamos cansados. Tambin conocemos los efectos en este sentido de determinadas drogas como el alcohol o determinados medicamentos (ansiolticos, tranquilizantes, etc.).
Pero cuando una persona se ve desbordada por mltiples ideas, que trata de expresar en un momento dado, es probable que cometa errores de articulacin a la hora de
exponerlas. En este tipo de situaciones nuestro cerebro demanda excesivo esfuerzo, al
estar evaluando una situacin, pensando en el comentario que nos acaban de hacer, en
qu voy a responder y en cmo voy a decirlo. El mentiroso en algunas ocasiones, ante
determinadas preguntas (por ejemplo ante una pregunta directa e inesperada), debe
hacer un esfuerzo extra que puede provocarle errores a la hora de articular las palabras
a emplear, lo que podra ser indicio de mentira; pero en muchas ocasiones tendr preparado su relato y cometer incluso menos errores que la persona que no miente.
Por tanto, debemos establecer claramente la diferencia entre errores en el habla de los
errores contenidos en el relato. Los primeros pueden ser fruto del proceso psicolgico expuesto anteriormente y ser indicadores de mentira. Los segundos sern fruto de la manera
normal que tenemos de contar un relato. Cuando contamos un relato verdico es habitual
que este vaya plagado de imperfecciones (olvidos, desestructuracin, detalles raros, etc.),
6
Vdeo del testimonio completo de Bill Clinton ante el Gran Jurado en http://www.youtube.com/
watch?v=fdChg4P1wWY
135
tal y como muestra el protocolo elaborado por Trankell (1982). Curiosamente el discurso del
mentiroso estar exento de estos errores y ser extraamente perfecto.
Por todo ello sera una creencia errnea pensar que los mentirosos comenten ms
errores que los que dicen la verdad.
4.9. LAS REPETICIONES EN EL HABLA
Cuando un tema nos preocupa, y es tan importante para nosotros que ocupa constantemente nuestra mente, es probable que al hablar repitamos determinadas frases
o palabras. En este sentido, el estrs y la ansiedad pueden hacer que en un momento
dado no pensemos con claridad y aparezcan estas repeticiones.
Sin embargo no por ello debemos pensar que el individuo miente. En este sentido
un aspecto a tener en cuenta es que una persona inocente tambin estar preocupada porque se esclarezca su inocencia.
4.10. FRASES SIN FINALIZAR Y OMISIN DE PALABRAS
En ocasiones, cuando una persona presenta determinados tabes y no quiere
pronunciar palabras que le avergenzan (o valora que no es apropiado emplear
determinada palabra en ese mbito) suprime esa palabra y deja la frase sin finalizar
(ej. le peg una).
Ms interesante parece la omisin de palabras en una determinada frase que suele
cometerse tras valorar el individuo que dicha eleccin no le beneficiara, por lo que buscar una ms suave o adecuada al contexto en el que se encuentra (le exi ped que
lo hiciera). En este caso la persona no omite totalmente la palabra sino que comienza
a pronunciarla, se para y contina la frase con una palabra polticamente ms correcta.
En el caso del mentiroso, la verdad tiende a salir y este debe inhibirla sustituyndola por otra, pero en ocasiones este mecanismo no evita que verbalmente la verdad
se abra paso pronunciando una parte de una palabra e incluso una o varias palabras
completas. El mentiroso al darse cuenta rectificar y sustituir el final de la palabra y/o
frase. Esto vendra a corroborar los planteamientos de Walzick (2003).
Esta omisin podra ser fruto tambin de la necesidad que tiene el mentiroso de generar un distanciamiento con el hecho. En este sentido DePaulo et al. (2003) llegaron
a la conclusin de que los mentirosos responden de manera menos directa y clara y
hacen uso de ms evasivas y respuestas impersonales que los que dicen la verdad.
4.11. CREENCIAS Y VERDADES SOBRE LA DETECCIN DEL ENGAO A TRAVS
DE LA VOZ
En qu medida son acertadas las creencias que las personas tienen acerca de las
seales de engao relacionadas con la voz? Una buena respuesta a esta pregunta
fue la recogida por Vrij (2000), el cual compar las creencias que las personas tienen
acerca de las seales de engao con el comportamiento real de los mentirosos y el
habla. En lo relativo al habla, un resumen de las conclusiones a las que lleg el autor
136
est reflejado en la siguiente tabla, en la cual se recogen los indicadores reales (aquellos que se presentan en situaciones de mentira y verdad) y los indicadores subjetivos
(aquellos que la gente piensa que se presentan en situaciones de verdad y mentira).
Como se puede observar, en la primera columna, tipo de indicador, se muestran
los posibles indicadores vocales de engao. En la segunda columna se exponen los
indicadores objetivos de engao, etiquetados segn sean mostrados por los mentirosos con una mayor frecuencia (>) que por los que dicen la verdad, por una menor
frecuencia (<) o si no tienen relacin con el engao (-). En la tercera columna de la
tabla se presentan los indicadores subjetivos de engao , etiquetados con el correspondiente signo en funcin de si crean los observadores que los mentirosos muestran
la seal con menos frecuencia que los que dicen la verdad (<), con ms frecuencia (>)
o si los observadores no asociaban ese indicador con el engao (-).
Para Vrij slo el tono de voz ms agudo, la latencia y la duracin de las pausas
tendran relacin con el engao.
Tipo de indicador (seales
vocales)
Dudas
Errores del habla
Tono de voz agudo
ndice de velocidad
Periodo de latencia
Duracin de las pausas
Frecuencia de las pausas
Indicadores objetivos
(reales)
>
>
>
-
Indicadores subjetivos
(creencias)
>
>
>
>
5. CONCLUSIONES
Los efectos de las emociones en la voz, y sus posibles aplicaciones, han sido motivo de estudio en los ltimos aos. Existen componentes del habla como la frecuencia
fundamental, la duracin y la calidad de la voz que son importantes para identificar
emociones. La voz de una persona se hace ms grave cuando habla de un tema que
le deprime o que le entristece y se asocia a una voz ms varonil, as como a perfiles
masculinos positivos de belleza, heroicidad, seguridad o seduccin. El volumen de
voz aumenta cuando un individuo siente miedo, excitacin o rabia.
Ahora bien, en lo relativo a la aplicacin de estos indicadores en el mbito de la
deteccin del engao, el avance ha sido mnimo. Algunos autores afirman que bajar el
volumen de voz podra ser un indicio de mentira, o al menos de inseguridad en lo que
se dice, si bien no existe investigacin emprica suficiente para hacer esta afirmacin
con seguridad. Diversos estudios han puesto de manifiesto que la voz del mentiroso
suena ms tensa y su frecuencia fundamental es ms aguda que la del que dice la
verdad, pero tampoco se ofrecen resultados contundentes. Por otro lado, el aumento
o disminucin en el ritmo del habla como indicio de mentira no ha recibido apoyo
claro de las investigaciones puesto que se han hallado resultados contradictorios. Las
disfunciones verbales como balbuceos, tartamudeos, pausas prolongadas, omisin
de palabras y errores en la articulacin pueden denotar confusin mental y falta
de claridad, pero solo la mayor duracin de las pausas y la aparicin de balbuceos
137
tendran vinculacin con el engao. Respecto al resto de disfunciones verbales no

existe investigacin al respecto que las vincule a la mentira.
Quiz los datos ms esperanzadores vengan de la mano de la latencia de respuesta. Si sta, ante una pregunta comprometedora, es mayor o menor que ante preguntas
neutras podramos plantear la hiptesis de que esa persona est a punto de mentirnos
o que trata de eludir la respuesta (Sheridan y Flowers, 2010).
La falta de resultados de investigacin claros, en lo relativo a indicadores de mentira a travs del habla, est en consonancia con los resultados obtenidos para el resto de indicadores no verbales. Esto va unido a los planteamientos de investigacin
dominantes hasta hace escasos aos, en los cuales predominaba la bsqueda de
indicadores patognomnicos de la mentira, es decir, la bsqueda de conductas espontneas generadas por los mentirosos. Estos planteamientos obtuvieron indicadores
con tasas de acierto que mnimamente superaban el azar.
Ha sido a partir del ao 2008 cuando la investigacin da un giro radical y comienzan
a aparecer planteamientos que cuestionan la espontaneidad de los comportamientos.
Son planteamientos que no dudan de los indicadores, sino de su aparicin espontanea. Se comienza, entonces, a establecer la necesidad de una participacin activa
del entrevistador que genere la aparicin de los indicadores. Sabiendo qu preguntar, cmo preguntar, cundo preguntar y utilizando diferentes tcnicas, los ndices de
acierto se disparan llegando a cifras incluso cercanas al 100% de acierto en la deteccin de veracidad.
An est por verse el alcance que este giro, en el mbito cientfico de la deteccin
del engao, producir sobre la aparicin de nuevos estudios en los cuales se analicen
indicadores de mentira en el habla ante determinadas preguntas bien realizadas en
contenido, forma y tiempo.
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141
FRANCISCO MIGUEL RODRGUEZ RODRGUEZ

RESUMEN
La violencia de gnero es un problema de gran importancia en nuestro pas y cuando se aade el factor extranjera relacionado con dicha violencia an est poco tratado
por la doctrina y todava menos en cuanto a la labor e intervencin estatal a travs
de las Fuerzas de Seguridad del Estado en la lucha contra la VG o el trabajo de los
abogados especialistas en violencia de gnero, el Ministerio Fiscal y los Juzgados de
Violencia de Gnero en la defensa de las vctimas.
La normativa europea1 y la doctrina constitucional han incidido decisivamente
para que el legislador espaol haya cambiado la normativa respecto a la mujer extranjera, en relacin con las rdenes de expulsin por su condicin de estancia irregular en el pas, la denegacin a la asistencia jurdica, tambin por esta condicin
de irregularidad, y la vulneracin al derecho fundamental a la defensa del artculo 24
de nuestra Constitucin.
Palabras clave: violencia de gnero, extranjera, abogados especialistas en violencia de gnero, Ministerio Fiscal, Juzgados de Violencia de Gnero.
ABSTRACT
Gender-based violence is a substantial problem in our country. When the key element of immigration is added in relation to violence, we are not able to find any help
from the doctrine and even less from the State (through its Security Forces against
this type of violence or from gender-based violence specialists), nor from the Public
Prosecutors Office or either from the Gender-based Justice of the Peace Court for the
protection of victims.
The European legislation and the constitutional doctrine have influenced in a decisive way on the Spanish legislator to change the regulations related to the immigrant
woman concerning deportation orders because of their illegal residence in the country,
as well as refusal of legal assistance -dued to the irregular residence- and infringement
of the fundamental Right of Defence included in the Article 24 of the Constitution.
Key words: gender violence, immigration, Gender Violence attorneys, Prosecution,
Courts of Domestic Violence.
Nuestro pas ha ratificado el Convenio europeo contra la Violencia de Gnero, mediante el Instrumento de ratificacin por el Reino de Espaa, del Convenio del Consejo de Europa sobre prevencin y lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia domstica, hecho en Estambul el 11
de mayo de 2011; publicado en el BOE Nm. 137 de fecha 6 de junio de 2014 Sec. I. Pg. 42946.
El citado Convenio entra en vigor de forma general y para Espaa el 1 de agosto de 2014, de conformidad con lo dispuesto en su artculo 75.
142
1. INTRODUCCIN
Las mujeres inmigrantes estn ms expuestas a la violencia, psquica y fsica, ejercida por sus parejas o ex parejas de sexo masculino, bien a causa de su dependencia
econmica y legal, bien por factores culturales, porque las mujeres sin estatus legal
estn en una situacin de mayor vulnerabilidad y esta aseveracin es de aplicacin
en nuestro pas2.
La especial vulnerabilidad del colectivo de mujeres extranjeras frente a la violencia
ha sido reconocida por diversos instrumentos internacionales: desde la exposicin
de motivos de la Declaracin de Naciones Unidas sobre la eliminacin de la violencia
contra la mujer de 1993, que se declara preocupada por el hecho de que algunos grupos de mujeres, como por ejemplo las inmigrantes, son particularmente vulnerables a
la violencia, al apartado 116 de la IV Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre
la Mujer, celebrada en Beijing, que indica que algunos grupos de mujeres, como las
mujeres que emigran, son tambin particularmente vulnerables a la violencia.
La primordial norma protectora de la mujer en el mbito del maltrato existente en
nuestro pas, la Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero, define la violencia de gnero3 como la
violencia que, como manifestacin de la discriminacin, la situacin de desigualdad y
las relaciones de poder de los hombres sobre las mujeres, se ejerce sobre stas por
parte de quienes sean o hayan sido sus cnyuges o de quienes estn o hayan estado
ligados a ellas por relaciones similares de afectividad, aun sin convivencia.
La definicin, tal y como se halla enunciada, ha sido tomada de la IV Conferencia
Mundial sobre el avance de las mujeres, celebrada en Pekn en 19954, en la que se
2
Vid., ampliamente sobre los factores condicionantes de la especial victimizacin de las mujeres
de nacionalidad extranjera en Espaa, ACALE SNCHEZ, M., Tratamiento jurdico y social...,
cit., pgs. 206 y ss.; MOYA ESCUDERO, M., y RUIZ SUTIL, M., La mujer extranjera..., cit.,
pg. 256; RODRGUEZ YAGE, C., La mujer extranjera..., cit., pgs. 146 y ss. Es de inters el
informe de Amnista Internacional sobre Mujeres Invisibles, abusos impunes. Mujeres inmigrantes
indocumentadas en Espaa ante la violencia de gnero en el mbito familiar, de julio de 2003, disponible en la pgina web: http://www.malostratos.org/images/pdf/AI%20mujeres%20invisibles%20
avisos%20impunes.pdf.
La expresin violencia de gnero tambin es definida en el art. 1 de la Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia contra la Mujer, Resolucin de la Asamblea General ONU 48/104, de 20 de
diciembre de 1993, donde se utiliza como concepto jurdico la violencia de gnero, definindola
como todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que tenga o pueda tener
como resultado un dao o sufrimiento fsico, sexual o psicolgico para la mujer, as como las amenazas de tales actos, la coaccin o la privacin arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la
vida pblica como en la vida privada.
En la actualidad la comunidad internacional ha reconocido que la violencia de gnero constituye
una violacin de los derechos humanos. Instrumentos internacionales fundamentales a este respecto son la Convencin sobre Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer,
de 18 de diciembre de 1979; la Declaracin de Naciones Unidas sobre la Eliminacin de la Violencia sobre la Mujer, proclamada en 1993 por la Asamblea General con motivo de la Conferencia
Mundial de los Derechos Humanos celebrada en Viena, y las Resoluciones de la IV Conferencia
Mundial sobre las Mujeres, celebrada en Pekn en 1995, donde se obtuvo el reconocimiento de
que cualquier forma de violencia que se ejerza contra las mujeres constituye una violacin de los
derechos humanos. Tambin para el Consejo de Europa la lucha contra la violencia de gnero
constituye una de sus prioridades, aprobando varias Recomendaciones, entre las que cabe destacar la Recomendacin 2002/05 adoptada por el Comit de Ministros el 30 de abril de 2002 sobre
la Proteccin de las mujeres contra la violencia. Por su parte el Parlamento Europeo promovi en
143
defini la violencia contra la mujer como todo acto de violencia sexista que tiene
como resultado posible o real un dao fsico, sexual o psquico, incluidas las amenazas, la coercin o la privacin arbitraria de libertad, ya sea que ocurra en la vida
pblica o en la privada....
En ambos casos (tanto en la Ley 1/2004, como en la IV Conferencia Mundial) se
acoge todo tipo de violencia fruto de la desigualdad y as se pone de manifiesto en
la citada Conferencia, en la que se sigue diciendo que es una manifestacin de las
relaciones de poder histricamente desiguales entre hombres y mujeres, que han conducido a la dominacin de la mujer por el hombre, la discriminacin contra la mujer y
a la interposicin de obstculos contra su pleno desarrollo.
La violencia de gnero en Espaa y en otros pases es un fenmeno que se da
independientemente del grado de desarrollo del pas en si y afecta a muchas mujeres
de distintas clases sociales. El problema de la violencia de gnero es complejo y por
tanto difcil de erradicar. Esta violencia se vincula al desequilibrio en las relaciones de
poder en diferentes mbitos, ya sea el social o el econmico, y constituye un atentado
contra el derecho a la vida, a la seguridad, a la libertad, a la dignidad y a la integridad
fsica y psquica de la vctima. A pesar de generar esta violencia un rechazo social, las
vctimas por violencia de gnero se siguen produciendo.
Con el objetivo de combatir estos hechos, se ha aprobado en Espaa la citada
Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral contra
la Violencia de Gnero (en adelante LOIVG), con la finalidad de prevenir, sancionar
y erradicar la violencia ejercida sobre las mujeres y prestar asistencia a las vctimas
(importante apartado, fundamental para las mujeres maltratadas).
Los distintos organismos involucrados en la lucha contra la lacra de la violencia de
gnero (con base a la LOIVG) han venido publicando su evolucin en los ltimos aos,
de ah que se tengan datos fiables, como que el nmero de mujeres muertas a manos
de su pareja o ex pareja, documentados mediante los datos proporcionados por los
Informes del Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer5, cuya estadstica ms
adelante se intentar reflejar, es mayor en la mujer extranjera, que es ms maltratada
y muere ms que la espaola a manos de sus maltratadores, tambin extranjeros.
Si bien las mujeres espaolas comparten con las extranjeras el riesgo a ser maltratadas o asesinadas por sus parejas o ex parejas, en los ltimos diez aos ha existido
una sobre-exposicin de estas ltimas, ya que la proporcin de mujeres extranjeras en
Espaa vctimas de violencia de gnero supone una sobre-representacin respecto a
el ao 1997 la Campaa de Tolerancia Cero frente a la violencia contra las mujeres, que comenz
en el mes de marzo de 1999, con objeto de movilizar a la opinin pblica a favor de una actitud de
no permitir la violencia. En el mismo ao, 1997, puso en marcha la iniciativa DAPHNE para promover medidas preventivas destinadas a combatir la violencia ejercida sobre las/los nias/os, las/os
adolescentes y las mujeres.
El REAL DECRETO 253/2006, de 3 de marzo, por el que se establecen las funciones, el rgimen
de funcionamiento y la composicin del Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer y se modifica el Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica
del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, (BOE N 62 de fecha 14 de marzo de 2006). Disponible para su consulta en: http://www.observatorioviolencia.org/bbpp-proyecto.php?id_proyecto=87
144
su peso demogrfico6. En otras palabras, la mujer inmigrada es ms proclive a sufrir

violencia de gnero que la mujer espaola.
Las cifras son realmente alarmantes, pero no podemos obviar el hecho de que, a
partir del ao 2000, Espaa se ha configurado como un pas receptor de una gran
cantidad de poblacin extranjera procedente de diversas partes del mundo. As la poblacin residente en Espaa sufri un importante crecimiento7 debido, en gran medida, al incremento de la poblacin extranjera y es en el marco de esta poblacin donde
las agresiones mortales de gnero muestran un amplio porcentaje, tanto de vctimas
como de agresores extranjeros, tal y como se apuntaba en los prrafos anteriores.
Estas mujeres inmigrantes estn rodeadas de una serie de circunstancias que
aumentan su vulnerabilidad en relacin con este delito y dificultan la ruptura del
ciclo violento8.
As destaca la Relatora9 especial -sobre trabajadores migratorios-, de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos el llamado duelo migratorio, entendido como
la situacin psicolgica especial que condiciona las percepciones y el comportamiento, al menos en un primer momento, de gran parte de las mujeres que deciden migrar.
De hecho, las mujeres que migran, por el hecho de ser mujeres, estn ms expuestas
a sufrir abusos aadidos, como la violencia fsica o psicolgica y, a menudo, la expropiacin de sus ingresos. Si a la situacin de mujer inmigrante se une el que se halle
en un estado de irregularidad, podra llegar a experimentar lo que Joseba Achotegui
ha venido a llamar el Sndrome de Ulises10, en cuanto que se encuentra en situaciones de especial estrs por la impotencia y fracaso de no poder acceder al mercado
laboral, miedo a ser expulsada y a las mafias a las que puede estar vinculada, junto
a un sentimiento muy intenso de lucha por la supervivencia. En tales circunstancias
estas mujeres soportan situaciones de maltrato pues, entre otras razones, emprender
acciones legales contra su pareja aadira an mayor carga traumtica a sus vidas y
un mayor sentimiento de desarraigo.
Tampoco hay que olvidar, como circunstancia que aumenta la vulnerabilidad, el
choque cultural que, dependiendo de la nacionalidad, es ms o menos importante,
aunque en muchos supuestos provoca el que la concepcin de la vida y de las relaciones de pareja sean distintas, de tal forma que la relacin entre los sexos no se
6
INE (2011).Avance del Padrn municipal a 1 de enero de 2011. Datos provisionales. Disponible
en: http://www.ine.es/prensa/np648.pdf . Las cifras consideran, nicamente, a la poblacin extranjera empadronada, por lo que el porcentaje podra aumentar al considerar a las personas en
situacin de irregularidad o no empadronadas.
7 Al inicio de 2000 se hallaban empadronadas en Espaa 40.499.791 personas y las cifras en enero
de 2007 sealaban 45.116.964 personas empadronadas, lo que implica un incremento de la poblacin del 11,4%. Actualmente los extranjeros representan el 12,13 por ciento de las 47,2 millones
de personas empadronas en Espaa. Datos publicados el 16 de enero de 2013 por el Instituto
Nacional de Estadstica (INE).
8 Vid. Mujeres inmigrantes y violencia de gnero. Aproximacin diagnstica a tres aos de la existencia de la Ley de Medidas de Proteccin Integral contra la violencia de gnero, Otoo 2007
(Federacin de Mujeres Progresistas).
9 Relatora especial sobre trabajadores migratorios y miembros de sus familias. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Derechos Humanos de los Inmigrantes, Informe CN 4/2000/82, de
6 de enero de 2000.
10 Achotegui, Joseba. Artculo publicado en la Revista Norte de salud mental de la Sociedad Espaola de Neuropsiquiatra 2005 Volumen V, N 21. pg. 39-53.
145
desarrolla de forma igualitaria, ya no slo en la prctica sino desde el concepto mismo

del papel que socialmente se concede a uno y otra.
Asimismo, la falta de informacin es determinante en el comportamiento de estas
mujeres: muchas inmigrantes se encuentran aisladas, sin el apoyo o la informacin
suficientes para intentar salir de la situacin de maltrato en la que viven. Adems se
percibe que existe desconfianza hacia los Cuerpos de Seguridad por su parte, sobre
todo en aquellas que se hallan en situacin irregular, ya que temen la expulsin.
Respecto a las vctimas inmigrantes que no denuncian cabra decir que existen dos
razones fundamentales para no hacerlo: desconocimiento del sistema de proteccin
arbitrado en Espaa a travs de la LOIVG, por un lado, y miedo a la expulsin cuando
se hallan en situacin irregular, por otro.
En cuanto a la primera cuestin, la ley reconoce de modo expreso el derecho de las
mujeres extranjeras que se hallen en Espaa, aun en situacin irregular, a ser protegidas y tener acceso a los recursos en igualdad con las dems mujeres11.
El derecho as reconocido lo desconocen muchas de ellas y adems pueden tener
cierta desconfianza a que el sistema funcione, poniendo el punto de mira en la actuacin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Sin embargo deben estar
prevenidas en cul ha de ser su proceder, pues el art. 31 de la citada Ley establece
que, en su actuacin, habrn de tener en cuenta el Protocolo de Actuacin de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de Coordinacin con los rganos Judiciales para
la proteccin de las vctimas de violencia de gnero. Por su parte el artculo siguiente
seala que los planes de colaboracin de los poderes pblicos y los protocolos de
actuacin que los desarrollen han de contemplar la situacin de las mujeres que puedan tener mayor riesgo de sufrir la violencia de gnero o mayores dificultades para
acceder a los servicios previstos en esa ley, entre las cuales se cita a las inmigrantes.
Esta misma sensibilidad y especial proteccin hacia las mujeres inmigrantes vctimas de la violencia de gnero y domstica ha sido recogida por el legislador espaol
en la regulacin de extranjera12. As respecto de las que no se hallan regularmente
en nuestro pas, ha establecido la obtencin de autorizaciones de residencia temporal por razones humanitarias desde la propia denuncia13 en dependencias policiales,
cuestin regulada en los art. 131 al 134 del nuevo Reglamento de la Ley Orgnica
4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y
su integracin social, en el que se determina que ninguna mujer inmigrante (aunque
11 Ttulo II, Captulo I, art. 17.1. LOIVG. Todas las mujeres vctimas de violencia de gnero, con
independencia de su origen, religin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social,
tienen garantizados los derechos reconocidos en esta Ley
12 Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgnica
4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, tras su
reforma por Ley Orgnica 2/2009.
13 El reglamento de la Ley de extranjera anterior ( Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por
el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y
libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social), era ms restrictivo puesto que solo
permita la posibilidad de documentacin de residencia en Espaa, despus que hubiera recado
sentencia por los delitos de que se trate, habiendo podido presentar la solicitud cuando se haya
dictado a favor de la vctima una orden judicial de proteccin. Por lo que con el nuevo reglamento
RD 557/2011, la mujer extranjera vctima de violencia de gnero se ve fortalecida en sus derechos
respecto a la anterior normativa.
146
ilegal) que sea presuntamente vctima de violencia de gnero ser expulsada. Desde
los ya citados artculos 131 al 134 la proteccin a las mujeres inmigrantes que son
vctimas de maltrato se ampla y si estn en situacin administrativa irregular podrn
acceder a un permiso de residencia provisional desde el momento en el que denuncie
a su presunto agresor.
Lo recogido en el prrafo que antecede es motivo de la promulgacin de la Ley Orgnica 2/2009, que, en su artculo 31, aadi el derecho a autorizacin de residencia
temporal y trabajo por circunstancias excepcionales14.
Con esta alteracin al Reglamento sobre derechos y libertades de los extranjeros
en Espaa se modifica la Instruccin 14/200515 (criticada por Amnista Internacional),
que regula la aplicacin de un procedimiento de control y sancin por infracciones
previstas en la Ley Orgnica 4/2000 a las vctimas de violencia de gnero que acuden
a una dependencia policial a denunciar las agresiones sufridas.
La Instruccin estableca que los funcionarios policiales, adems de seguir el
protocolo comn de trato a vctimas de violencia de gnero, ante la llegada de una
vctima extranjera averigasen si su situacin era irregular y, en ese caso, siguieran un procedimiento que poda derivar en un expediente sancionador, e incluso
en una expulsin16.
Otra cuestin que no cabe obviar es la relativa a que la legislacin no tiene en
cuenta la necesaria autonoma econmica que resulta precisa a toda persona, y ello
en cuanto que la ley slo garantiza a las vctimas inmigrantes la residencia en exclusiva y no un permiso de trabajo, lo que explica que en muchos casos numerosas
mujeres vuelvan con su agresor por su precaria situacin econmica, de la que no les
es fcil salir por la imposibilidad de acceder a un trabajo.
Aunque las estadsticas indiquen que las mujeres inmigrantes estn muy expuestas
a la violencia en la pareja, en comparacin con las ciudadanas espaolas, no se puede decir que Espaa sea un pas hostil para las vctimas inmigrantes (ms adelante se
har mencin a la encuesta realizada por la UE sobre el maltrato a la mujer).
En los ltimos aos, a raz de la entrada en vigor de la LOIVG han sido implementadas una serie de medidas legales y otras que buscan proteger a estas mujeres y
14 Sobre esta autorizacin el Ministerio de Trabajo e Inmigracin, a travs de la Hoja Informativa n.
42 (septiembre de 2011), aclara que esta es una autorizacin de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales que podrn obtener las mujeres extranjeras vctimas de violencia de gnero
que se encuentren en Espaa en situacin irregular. Adems se explican otras cuestiones relativas
a la tramitacin de esta licencia. Disponible en Internet en: http://extranjeros.mtin.es/es/InformacionInteres/InformacionProcedimientos/documentos2/42.pdf . Estos y otros derechos de las mujeres
inmigrantes estn disponibles, en diez lenguas diferentes, en la pgina de Internet del Ministerio de
Sanidad, Poltica Social e Igualdad en: http://www.migualdad.es/ss/Satellite?c=Page&cid=119304
7406938&language=cas_ES&pagename=MinisterioIgualdad%2FPage%2FMIGU_contenidoFinal.
15 Instruccin nmero 14/2005, de la Secretara de Estado de Seguridad, sobre actuacin en dependencias policiales en relacin con mujeres extranjeras vctimas de violencia domstica o de
gnero en situacin administrativa irregular. Disponible en Internet en: http://www.icam.es/docs/
ficheros/200602010020_6_4.pdf.
16 Paradoja con la que se encontraban los letrados del Turno de Oficio de Violencia de Gnero del
Ilustre Colegio de Abogados de Madrid (ICAM), que al acudir en sus guardias a sede policial del
CNP, a defender a mujeres maltratadas, se encontraban con que se les abra expediente de expulsin del territorio nacional por estancia irregular.
147
atenuar los factores de riesgo que les afectan de forma considerable. Espaa posee
mecanismos legales muy importantes para una proteccin efectiva de este colectivo
de mujeres, incluso las indocumentadas, que la colocan en la vanguardia en este mbito, respecto a otros pases.
Mantener un trato discriminatorio, basado en la situacin administrativa de la mujer
vctima, en relacin al acceso a medios en materia de proteccin, asistencia y rehabilitacin establecidos, o exponer a las inmigrantes indocumentadas a procedimientos
que pueden afectar a su decisin de buscar proteccin, con el consiguiente menoscabo de su derecho a acceder a la justicia, la reparacin y a los mecanismos que garanticen su vida y su seguridad personal, no son compatibles con el principio de no discriminacin en la proteccin de los derechos de las mujeres ante la violencia de gnero.
Las diferencias idiomticas a la hora de solicitar informacin o pedir ayuda, la falta
de redes de contacto (familia, amistades locales), la dependencia econmica hacia el
hombre, el miedo a la deportacin o la desestructuracin de la familia, en los casos
en que el proceso migratorio tuvo como objetivo la reagrupacin familiar, son factores
que podran estar determinando el gran aumento de los casos de femicidio en los
colectivos de mujeres inmigradas. Todo ello hace que se encuentren en una situacin
de mayor vulnerabilidad econmica, judicial, cultural y poltica, en relacin a las autctonas.
Con el paso del tiempo las autoridades espaoles han sabido hacer frente a las crticas y han dado pasos importantes para una proteccin efectiva de este colectivo de
mujeres. La Ley Orgnica 1/2004 prev que una de las lneas prioritarias de actuacin
dirigida a prevenir, erradicar y sancionar la violencia de gnero, as como a proteger
a sus vctimas, es la que aborda la situacin especfica de las mujeres inmigrantes.
En este sentido, en su artculo 17 (Garanta de los derechos de las vctimas) se protegen los derechos de todas las mujeres vctimas de violencia, con independencia
del origen, religin o cualquier otra circunstancia personal o social.
Asimismo, los servicios pblicos han de considerar de forma especial el artculo
32, nmero 4, donde se establece que en las actuaciones previstas en este artculo
se considerar de forma especial la situacin de las mujeres que, por sus circunstancias personales y sociales, puedan tener mayor riesgo de sufrir la violencia de
gnero o mayores dificultades para acceder a los servicios previstos en esta Ley,
tales como las inmigrantes.
En diciembre de 2006 fue aprobado el Plan Nacional de Sensibilizacin y Prevencin de la Violencia de Gnero para 2007-200817, en el que se seala que para la
consecucin de sus objetivos debe prestarse una atencin especial a aquellos grupos
de mujeres que presentan mayor vulnerabilidad, entre los que se incluyen las mujeres
extranjeras, quienes al hallarse en una situacin de doble discriminacin ( es el propio
Gobierno espaol el que reconoce la doble discriminacin), requieren de un esfuerzo
adicional en la remocin de los obstculos que impiden el ejercicio real y efectivo de
su estatuto de ciudadana y repercuten en su calidad de vida.
17 Se puede consultar dicho Plan, estando disponible en la siguiente direccin: https://www.msssi.
gob.es/ssi/violenciaGenero/Documentacion/medidasPlanes/DOC/Plan_nacional_sensibilizacion_
prevencion_violencia_genero.pdf.
148
Como dice Vela Daz, Raquel18: el informe de evaluacin de la aplicacin de la Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de proteccin integral contra la violencia de
gnero, presentado en julio de 2008, muestra que la proporcin de mujeres extranjeras en
Espaa vctimas de violencia de gnero, al igual que la proporcin de agresores extranjeros,
suponen una sobre-representacin respecto al peso demogrfico de mujeres y varones extranjeros en Espaa. Dicho informe tambin muestra que las mujeres extranjeras declaran
ser vctimas de violencia de gnero en mayor proporcin que el resto de las mujeres.
Tambin en 2007 fue aprobado el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 20072010, que incluye entre sus objetivos facilitar la integracin de las mujeres extranjeras
vctimas de la violencia de gnero19.
Para el perodo 20092012 el Gobierno espaol aprob el Plan de atencin y prevencin de la violencia de gnero en la poblacin extranjera inmigrante, el cual plantea estrategias para superar las barreras de acceso a la informacin y los recursos existentes,
as como para incrementar la sensibilizacin social.
Para el perodo 20132016 el Gobierno ha diseado la Estrategia Nacional para la
erradicacin de la violencia contra la mujer, como instrumento vertebrador de la actuacin de los poderes pblicos para acabar con la violencia que sufren las mujeres por el
mero hecho de serlo. Constituye uno de los ejes fundamentales del proyecto poltico del
Gobierno para hacer frente a esta lacra social y un plan de accin estable y duradero
hasta 2016.
Por la relevancia que tienen en el mbito de la proteccin de mujeres extranjeras es
necesario mencionar la Ley Orgnica 2/2009, de 11 de diciembre, de Reforma de la Ley
Orgnica 4/2000 de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, que modific el artculo 19 en relacin a la reagrupacin familiar e introdujo el artculo 31 bis para facilitar la obtencin del permiso de residencia a las
mujeres extrajeras irregulares vctimas de violencia de gnero; y la Ley Orgnica 10/2011,
de 27 de julio, por la que se modifican los art. 31 bis y 59 bis de la Ley Orgnica 4/2002.
Por otro lado, en Espaa existen diversos protocolos de actuacin en casos de violencia de gnero en los que se contempla la situacin especfica de las mujeres extranjeras. As ocurre en el Protocolo de Actuacin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado y de Coordinacin con los rganos Judiciales para la Proteccin de las
Vctimas de Violencia Domstica y de Gnero (2005)20, el Protocolo Comn para la
Actuacin Sanitaria ante la Violencia de Gnero (2006)21 y el Protocolo de Actuacin y
Coordinacin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y Abogados y Abogadas ante la violencia de gnero (2007)22.
18 La incidencia de la Violencia de Gnero en las mujeres extranjeras y la importancia del trabajo
como factor de integracin social. p 1. Tercer Congreso para el estudio de la violencia contra las
Mujeres Justicia y Seguridad, Nuevos Retos, Granada 26 y 27 de noviembre de 2012.
19
Plan
disponible
en
Internet
en:
http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/
docl_1313_577775293.pdf
20 Disponible en Internet en: http://www.malostratos.org/images/pdf/prot%20actu.pdf
21 Plan disponible en Internet en: http://www.msc.es/organizacion/sns/planCalidadSNS/pdf/equidad/
protocoloComun.pdf
22 Plan disponible en Internet en: http://www.migualdad.es/ss/Satellite?blobcol=urldata&blobheader
=application%2Fpdf&blobheadername1=Contentdisposition&blobheadervalue1=inline&blobkey=i
d&blobtable=MungoBlobs&blobwhere=1244651958884&ssbinary=true.
149
El nuevo Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000,de 11 de enero, sobre derechos

y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social -tras su reforma por
Ley Orgnica 2/2009-, determina que ninguna mujer inmigrante (aunque ilegal) que
sea presuntamente vctima de violencia de gnero ser expulsada.
Desde el artculo 131 al 134 la proteccin a las mujeres inmigrantes que son vctimas de maltrato se ampla y si estn en situacin administrativa irregular podrn acceder a un permiso de residencia provisional desde el momento en el que denuncien
a su presunto agresor. Con esta alteracin se pretende tambin animar a perder el
miedo a denunciar de las vctimas cuando estn en situacin irregular, ya que podrn
acudir a la polica o a los juzgados a denunciar sin ningn temor a ser expulsadas.
Como se ha reconocido en el Informe de la 28 Conferencia de Ministros Europeos
de Justicia23, sobre problemas de acceso a la justicia para grupos vulnerables, es
innegable que los inmigrantes estn en una situacin diferente y poco ventajosa, en
comparacin con el resto de ciudadanos, en lo que se refiere al acceso a los tribunales
u otros rganos de Justicia, ya sea para cuestiones administrativas o de intermediacin (mediacin y arbitraje). Las razones ms obvias tienen que ver con las dificultades lingsticas, ya que el inmigrante es incapaz de hablar la lengua local o lo hace
con dificultad y, con mayor frecuencia, su falta de conocimiento de las leyes y sistemas
judiciales del pas europeo de acogida.
Como hemos visto las autoridades espaolas han implementado una serie de medidas muy relevantes, dirigidas a la poblacin extranjera, con el objeto de mejorar la
atencin y la prevencin desde una perspectiva global, lo que ha propiciado una mejor
respuesta frente a la violencia que afecta a las mujeres inmigrantes.
Se deber apostar por una mayor difusin de informacin sobre los derechos de las
mujeres inmigrantes y sobre todos los recursos que tienen a su disposicin, en plan
de igualdad con las ciudadanas espaolas, porque solo as se conseguir rebajar las
estadsticas sobre muertes de mujeres por violencia de gnero.
2. ESTADSTICA DE MUERTES DE MUJERES POR VIOLENCIA DE GENERO
En Espaa, desde 1999, han muerto 973 mujeres vctimas de violencia de gnero;
en 2014, a fecha 31 de agosto, haban muerto 40 mujeres. La LOIVG entr en vigor en
el ao 2005 y en la siguiente tabla se observa que las muertes no descienden e incluso en algunos aos como 2008-2010 aumentan, llegando a plantearse la influencia de
esta ley en la erradicacin de este problema. A continuacin se recogen los datos en
funcin del total de mujeres asesinadas, as como la diferenciacin de las vctimas en
funcin de la nacionalidad espaola o extranjera, as como de la nacionalidad de agresor asesino, estadstica que, teniendo presente el porcentaje de poblacin masculina
y femenina en nuestro pas, da un alto porcentaje de vctimas y agresores extranjeros
(en relacin con las vctimas y agresores de nacionalidad espaola). La dura realidad
de las estadsticas oficiales, nos demuestran que el factor extranjera est muy presente en la vulneracin de los derechos fundamentales de las mujeres, que mueren y
23 Informe del Consejo de Europa, disponible en Internet en: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/minjust/mju28/MJU-28(2007)01ES-Espana.pdf

150
son agredidas en mayor medida que las mujeres espaolas, aun siendo un importante
nmero mayor de poblacin.24
Tabla actualizada a fecha 29 de agosto de 2014
3. EL ESTADO A TRAVS DE LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD (FCS)

EN SU FUNCIN PROTECTORA DE LA MUJER INMIGRANTE Y LA VIOLENCIA
DE GNERO
La violencia machista ejercida en el mbito de una relacin de pareja constituye
una grave violacin de los derechos humanos bsicos de las mujeres. La definicin actual de seguridad pblica: actividad dirigida a la proteccin de personas
y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u
orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas
(Izu Belloso, 1988), nos conduce fcilmente a la conclusin de que, en consecuencia, la violencia machista tiene que ser un objetivo prioritario para cualquier poltica
pblica de seguridad.
La intervencin del Estado en el territorio familiar est perfectamente legitimada,
no como un modo de imponer determinados valores inherentes a la propia sociedad,
24 Fuente: Delegacin del Gobierno para la Violencia de Gnero (Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad) desde 2006. Los datos anteriores proceden del Instituto de la Mujer a partir
de informacin de prensa y del Ministerio del Interior. Ms informacin en: http://www.msssi.gob.
es/ssi/violenciaGenero/portalEstadistico/home.htm.
151
pero si para garantizar los derechos humanos y proteger a las vctimas de la violencia,
responsabilizar a los culpables, impartir justicia y otorgar recursos a las vctimas.
Un Gobierno debe ser considerado como un instrumento de defensa de los
derechos fundamentales, en el que el derecho cvico ms fundamental es el derecho a la vida y a la seguridad fsica. Este es el fundamento moral y normativo del
Estado y, por consiguiente, su razn de ser. Los ciudadanos dejan en manos del
Estado su derecho a legislar y gobernar, pero a la vez parten del supuesto de que
el Estado est a la altura de sus compromisos bsicos: proteger la vida, la libertad
y los bienes de los ciudadanos.
La eliminacin de la violencia contra la mujer exige que se elimine la violencia
sexista en la familia, en la comunidad y dondequiera que sea perpetrada o tolerada
por el Estado y pone de manifiesto el deber que tienen los gobiernos de evitar el
empleo de la violencia contra la mujer y actuar con la necesaria diligencia para prevenir, investigar y, de conformidad con la legislacin nacional, castigar los actos de
violencia contra la mujer y adoptar medidas apropiadas y eficaces respecto de los
actos violentos, ya se trate de actos perpetrados por el Estado, por particulares o por
grupos armados o facciones en lucha, y proporcionar a las vctimas el acceso a unos
medios de reparacin justos y eficaces y a una asistencia especializada, incluida la
asistencia mdica25.
La aplicacin de la justicia a travs de las FCS y de los tribunales es una
herramienta fundamental para hacer frente a la violencia de gnero, proteger a
las mujeres y castigar a los agresores. Esta es una intervencin represiva y disuasoria, a posteriori, o prevencin secundaria, que se traduce en una actuacin
del Estado que, habiendo fracasado con la prevencin primaria, se tiene que
enfrentar a comportamientos violentos en las relaciones conyugales, a los que
tiene que dar una respuesta.
Con la interferencia del Estado en la esfera privada de la familia se intenta
tambin que este tipo de violencia adquiera una mayor visibilidad, sin la cual difcilmente sern eficaces las medidas de prevencin o de promocin del bienestar
de las vctimas.
25 La eliminacin de la violencia contra la mujer. Resolucin de la Comisin de Derechos Humanos

2000/45. Recordando que en la Declaracin y Programa de Accin de Viena, aprobados en junio
de 1993 por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (A/CONF.157/23), se afirm que la
violencia sexista y todas las formas de explotacin y acoso sexuales, en particular las derivadas
de los prejuicios culturales y de la trata internacional, son incompatibles con la dignidad y el valor
de la persona y deban ser eliminadas, se exhort a que se adoptaran medidas para integrar la
igualdad de condicin de la mujer y sus derechos humanos en las principales actividades de todo
el sistema de las Naciones Unidas, se subray la importancia de la labor destinada a eliminar
la violencia contra la mujer en la vida pblica y privada y se inst a la eliminacin de todas las
formas de discriminacin contra la mujer. Profundamente preocupada porque algunos grupos de
mujeres, como por ejemplo las mujeres pertenecientes a minoras, las mujeres indgenas, las
refugiadas, las migrantes, las que viven en comunidades rurales o remotas, las indigentes, las recluidas en instituciones o detenidas, las nias, las mujeres con discapacidades, las ancianas y las
mujeres en situaciones de conflicto armado son objetivos especiales, particularmente vulnerables
a la violencia. Resolucin disponible en Internet en: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.
php?file=biblioteca/pdf/0655
152
La lucha contra la violencia en la pareja tiene que ser un objetivo global y transversal que implique a las administraciones pblicas de todos los mbitos. Los organismos
e instituciones pblicas deben ser el motor para la implementacin de los dictmenes
que las leyes expresan, en orden a la igualdad y a la erradicacin de la violencia en
la pareja. Tienen la obligacin de ejecutar medidas firmes que permitan implementar
estrategias eficaces dirigidas a la prevencin y erradicacin de esta lacra, adems de
tener una responsabilidad en orden a prevenir, denunciar y sancionar las conductas
violentas y discriminatorias.
Las FCS son la institucin que interviene de forma ms directa en la produccin
de la seguridad pblica, tanto en su dimensin objetiva, mediante la prevencin y el
control de la delincuencia, como en su dimensin subjetiva en la gestin del miedo y
el sentimiento de seguridad.
Como guardiana de los derechos y libertades de los ciudadanos, a las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad les incumbe desempear un papel fundamental en la proteccin de las mujeres vctimas de violencia en la pareja. En lo que respecta a la proteccin de las mujeres eso significa, por ejemplo, que las FCS deben responder de forma
no discriminatoria a las amenazas contra la vida, la libertad y la seguridad personal
de las mujeres en el contexto de la violencia de gnero. Adems, las FCS son uno de
los smbolos ms visibles de la intervencin del Estado en el mbito de la violencia
de gnero. Muchas veces son la primera institucin donde las vctimas se dirigen y es
frecuentemente llamada para actuar en conflictos familiares.
El tratamiento integral de la violencia contra las mujeres exige articular protocolos26
que aseguren la actuacin global e integral de las distintas administraciones pblicas
y servicios implicados que coadyuven a mejorar la prevencin, proteccin e incluso la
actividad probatoria en los procesos que se sigan.
Asimismo, y dada la gravedad y persistencia de las infracciones cometidas en el
mbito familiar, y ms concretamente en el de la violencia de gnero, el Estado ha
credo necesario profundizar en las medidas de proteccin a las vctimas, a travs de
una gestin coordinada de las instituciones obligadas a protegerlas, para prevenir y
evitar riesgos de nuevas agresiones.
Para ello consider fundamental disponer de un registro con la informacin que permita realizar un seguimiento individualizado de las circunstancias de estas vctimas y
26 Protocolo mdico-forense de valoracin urgente del riesgo de violencia de gnero. Convenio del
Consejo de Europa sobre prevencin y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia
domstica. Protocolo de actuacin para la implantacin del sistema de seguimiento por medios
telemticos del cumplimiento de las medidas de alejamiento en materia de violencia de gnero.
Gua de criterios de actuacin judicial frente a la violencia de gnero. Protocolo para la valoracin
policial del nivel de riesgo de violencia sobre la mujer en los supuestos de la Ley Orgnica 1/2004,
de 28 de diciembre. Protocolo de actuacin y coordinacin de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado y Abogados ante la violencia de gnero regulada en la Ley Orgnica 1/2004, de medidas
de proteccin integral contra la violencia de gnero. Protocolo comn para la actuacin sanitaria
ante la violencia de gnero .Protocolo de coordinacin entre los rdenes jurisdiccional penal y civil
para la proteccin de las vctimas de violencia domstica. Protocolo de actuacin de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad y coordinacin con los rganos judiciales para vctimas de violencia domstica y de gnero: (adaptado a la LO 1/2004, de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia
de Gnero). Modelo de solicitud de la orden de proteccin. Protocolo para la implantacin de la
orden de proteccin de las vctimas de la violencia domstica.
153
de la evolucin del riesgo en que se encuentran, con objeto de aplicar las medidas de
proteccin adecuadas a su situacin de riesgo en cada momento.
Uno de los factores que inciden de forma ms notable en la agravacin de este
riesgo objetivo es, justamente, la variacin de la situacin penitenciaria de los autores
de este tipo de actos delictivos, en cuando que supone la concesin de permisos o la
puesta en libertad (condicional o definitiva) de los internos que se encuentran sujetos
a medidas judiciales de alejamiento o prohibicin de comunicacin con la vctima, por
lo que resulta necesario disponer de la informacin proporcionada a este respecto por
la Direccin General de Instituciones Penitenciarias.
En consonancia con la necesidad expuesta de mejorar la eficacia en la proteccin
de las vctimas el Consejo de Ministros aprob,el 15 de diciembre de 2006, el Plan
Nacional de Sensibilizacin y Prevencin de la Violencia de Gnero y un Catlogo
de medidas urgentes en la lucha contra la violencia de gnero.
Entre las medidas aprobadas se incluyen la creacin de una nueva base de datos
policial para mejorar la eficacia en el seguimiento de las circunstancias que concurren
en cada una de las vctimas y cuyo objetivo es tener constancia permanente de su
situacin para evitar nuevas agresiones y la creacin en las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno de Unidades de Violencia contra la Mujer, con el fin de coordinar toda la informacin y recursos existentes destinados a proteger a las mujeres
en situacin de riesgo y posibilitar su seguimiento individualizado. Las Unidades de
Violencia contra la Mujer, adscritas a las Delegaciones y Subdelegados del Gobierno
-en su funcin de jefatura de los Cuerpos de Seguridad del Estado en su mbito territorial- se constituyen como un elemento importante en esta proteccin.
El acceso a la informacin de la base de datos quedar limitado a: los rganos
judiciales, el Ministerio Fiscal, la polica judicial y las unidades policiales especializadas en violencia de gnero, la Direccin General de Instituciones Penitenciarias, as
como a las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno. Las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad y las Administraciones Penitenciarias sern las nicas competentes para
introducir y modificar los datos.
Desde la Guardia Civil la problemtica de la violencia de gnero se aborda de manera integral, para asegurar a las vctimas un tratamiento adecuado, personalizado y
especfico, por lo que no slo implica a las Unidades especializadas, sino tambin a
todas las Unidades relacionadas con la atencin y seguridad ciudadana.
En primer lugar son todos los Puestos de la Guardia Civil los que tienen la inmediacin de la atencin a las vctimas. A ellos les corresponde, por tanto, recibir las
denuncias, prestar el auxilio que precisen y garantizar su seguridad, ejecutando, a su
vez, las medidas judiciales dictadas en las correspondientes rdenes de proteccin.
Adems, como complemento a la actuacin de las Unidades territoriales, desde
1995 se han ido constituyendo los Puntos de Atencin Especializada (PAE,s) en diversos rganos de las Unidades Orgnicas de Polica Judicial (UOPJ), como son todas
las Secciones a nivel provincial y Equipos Territoriales a nivel comarcal en un nmero
creciente. Estos PAE,s estn compuestos por agentes especializados en la atencin
y proteccin de las mujeres vctimas de la violencia de gnero (y de los menores, los
conocidos Especialistas Mujer-Menor, EMUME), tanto si son vctimas como autores.
154
Adems garantizan que se pueda atender de forma especfica los casos ms graves,
as como prestar apoyo y asesoramiento a los Puestos y Unidades Territoriales. A tal
efecto, todas las actuaciones de las Unidades Territoriales en esta materia son notificadas a los PAE,s, al objeto de valorar su posible intervencin, realizando, a su vez,
un seguimiento de la problemtica a su nivel de actuacin.
Existe un PAE central, en la Unidad Tcnica de Polica Judicial, que realiza el anlisis nacional de la casustica, coordina las actuaciones, establece las directrices tcnicas de actuacin, asesora a los PAE,s provinciales y organiza la actualizacin de la
formacin de los especialistas.
Hoy da existen 273 PAE,s y se cuenta con 638 EMUME,s, que se forman y actualizan a travs de jornadas tcnicas, que se convocan de manera peridica, tambin
para formar a nuevos especialistas, con el objetivo de ampliar el despliegue. Y es que
se encuentran distribuidos, tanto en nmero como en componentes que los integran,
en funcin de los casos existentes en su demarcacin de responsabilidad.
4. LOS JUZGADOS DE VIOLENCIA SOBRE LA MUJER / EL MINISTERIO FISCAL
Y LA FORMACIN EN VIOLENCIA DE GENERO POR PARTE DE LOS LETRADOS
DEL TURNO DE OFICIO
4.1. LA CREACIN DE LOS JUZGADOS DE VIOLENCIA SOBRE LA MUJER
Es una de las novedades ms importantes introducidas por la LOIVG. Segn prev
la Exposicin de Motivos de la Ley, los Juzgados de Violencia sobre la Mujer conocern
de la instruccin, y, en su caso, del fallo de las causas penales en materia de violencia
sobre la mujer, as como de aquellas causas civiles relacionadas, de forma que una y
otras en la primera instancia sean objeto de tratamiento procesal ante la misma sede.
Por tanto, podemos afirmar que una de las principales ventajas que tienen estos
Juzgados de Violencia sobre la Mujer es que van a permitir que el mismo Juzgado
tramite todas las denuncias interpuestas por la mujer vctima de violencia de gnero,
an en el supuesto de que dichas denuncias se interpongan en fechas distintas, lo que
sin duda facilitar que el Juzgado tenga una visin global de la relacin existente entre
el agresor y la vctima.
En todos los partidos judiciales se han creado Juzgados de Violencia sobre la Mujer
con la finalidad de agilizar el proceso y conseguir una respuesta penal ms rpida y
eficaz y, tambin, que estn ms cerca de la vctima. Adems, para garantizar esta
proximidad se establece que ser competente para tramitar los asuntos de violencia
de gnero el Juzgado del lugar del domicilio de la vctima.
En aquellos partidos judiciales donde no se ha creado un juzgado exclusivo para la
violencia de gnero sern los Juzgados de Instruccin o de Primera Instancia e Instruccin los que se encarguen de estos asuntos, debiendo compatibilizar las causas
por actos de violencia de gnero con las dems competencias que les correspondan
en materia penal, si son Juzgados de Instruccin, o en materia civil y penal si son de
Primera Instancia e Instruccin. De esta forma se asegura que en todo partido judicial
haya un juzgado especializado en violencia de gnero, ya sea dedicado en exclusiva
155
a tramitar estos asuntos o bien especializado en la materia, aunque tambin tramite

otras cuestiones.
Ahora bien, la creacin de estos Juzgados de Violencia sobre la Mujer no sera
suficiente para frenar la violencia de gnero sin la dotacin de los medios adecuados
para que todo el personal que va a prestar sus servicios en ellos tenga la formacin
adecuada. Precisamente por este motivo el artculo 47 de la LOIVG ha previsto que el
Gobierno, el Consejo General de Poder Judicial y las Comunidades Autnomas, en el
mbito de sus respectivas competencias, asegurarn una formacin especfica y obligatoria27 relativa a la igualdad y no discriminacin por razn de sexo y sobre violencia
de gnero en los cursos de formacin28 de jueces y magistrados, fiscales, secretarios
judiciales, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y mdicos forenses.
4.2. EL MINISTERIO FISCAL EN SU FUNCIN DE LUCHA CONTRA LA VIOLENCIA
DE GNERO
La creacin de la figura del fiscal de Sala contra la Violencia sobre la Mujer representa un avance importante en la aportacin del Ministerio Fiscal29 en la lucha contra
la delincuencia que tan nocivos efectos despliega en el crculo de sus vctimas. Se
pretende lograrlo con la intensidad que permite la posicin central del fiscal general
del Estado, pero con la flexibilidad de su articulacin mediante un fiscal delegado que,
27 De conformidad con lo dispuesto en el nmero tres bis del artculo 329 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial, cuando la plaza vacante a cubrir por los jueces que deban ser promovidos a la
categora de magistrado sea un Juzgado de Violencia sobre la Mujer o Penal con especializacin
en violencia sobre la mujer, antes de tomar posesin, habrn de participar en las actividades
especficas y obligatorias de formacin que peridicamente establezca el Consejo General del
Poder Judicial. Asimismo, y si la plaza vacante en los Juzgados de Violencia sobre la Mujer o en
un Juzgado de lo Penal o Seccin penal o civil con especializacin en violencia de gnero ha sido
obtenida mediante concurso de traslado por la mayor antigedad en el escalafn del concursante,
antes de la toma de posesin deber participar en las actividades de formacin a que se refiere el
prrafo anterior. Se puede consultar texto completo en: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/
Compendio_de_Derecho_Judicial/Reglamentos/Reglamento_2_2011__de_28_de_abril__de_la_
carrera_judicial.
28 http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Violencia_domestica_y_de_genero. En dicha direccin
Web podremos encontrar los criterios bsicos que han de regir las actividades obligatorias de formacin para los jueces/zas y magistrados/as destinados en Juzgados de Violencia sobre la Mujer,
en Juzgados de lo Penal especializados en violencia de gnero o en Secciones penales y civiles
especializadas en violencia de gnero (aprobados por acuerdo del Pleno del CGPJ de 17 de mayo
de 2010). En el ao 2011 se logr implantar la formacin obligatoria en violencia de gnero para
todos/as los/as magistrados y magistradas que acceden a plazas de violencia sobre la mujer, con
la finalidad de sensibilizar y dar a conocer a nuestros/as jueces y juezas los instrumentos legales
y recursos existentes en la lucha contra estos crmenes.
29 Entre los instrumentos encaminados a fortalecer y garantizar el vigente marco penal y procesal de
proteccin, la Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral contra
la Violencia de Gnero, ha creado la figura del fiscal contra la Violencia sobre la Mujer como delegado del fiscal general del Estado, y en las Fiscalas territoriales la Seccin contra la Violencia
sobre la Mujer, que intervienen en las materias y procedimientos penales y civiles que conozcan
los Juzgados de Violencia sobre la Mujer. La Seccin contra la Violencia estar integrada por un
fiscal delegado de la Jefatura, que asume las funciones de direccin y coordinacin que especficamente le son encomendadas, y los fiscales adscritos que se determinen pertenecientes a las
respectivas plantillas. Disponible texto completo en la siguiente direccin: http://www.fiscal.es/cs/
Satellite?c=Page&cid=1240559967690&pagename=PFiscal%2FPage%2FFGE_contenidoFinal&
vest=1240559967690
156
a nivel estatal, se encargar de supervisar y coordinar la actuacin de las Secciones

contra la Violencia sobre la Mujer de todas las Fiscalas.
La LOIVG dibuja para el fiscal de Sala una nueva funcin: supervisar y coordinar a
nivel estatal las Secciones contra la Violencia sobre la Mujer de las Fiscalas y sus criterios de actuacin, superponindose a la actividad coordinadora que sobre las mismas
ejercen tambin los delegados de la Jefatura en la Seccin, pretendiendo con ello no
slo una respuesta eficaz en estos graves hechos, sino mantener la unidad de actuacin, que es la base de la seguridad jurdica que debe amparar a la ciudadana a la hora
de someterse a un procedimiento penal en que se reclama la reparacin del dao.
Entre las diferentes funciones que se acometen por la Fiscala de Sala se incluyen
las variadas y necesarias relaciones interinstitucionales que se llevan a cabo con la Delegacin de Gobierno de Violencia de Gnero del Ministerio de Igualdad y con el Observatorio Estatal, dependiente de esta Institucin; con el Ministerio de Justicia, Ministerio
de Interior, Ministerio de Sanidad, Observatorio de Violencia Domstica y de Gnero del
C.G.P.J., as como con la participacin en reuniones de mbito nacional e internacional.
4.3. EL ACCESO AL TURNO DE OFICIO DE VIOLENCIA DE GNERO POR PARTE
DE LOS LETRADOS
En el caso del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid (ICAM), para la prestacin
de los Servicios de Asistencia Jurdica Gratuita30 deben acreditar ms de tres aos
en el ejercicio de la profesin y estar en posesin del diploma del curso de Escuela
de Prctica Jurdica o de cursos equivalentes homologados por el Colegio, o, en su
caso, haber superado los cursos o pruebas de acceso a los servicios de turno de
oficio y asistencia letrada al detenido establecidos por las Juntas de Gobierno. Adems, para el acceso a los turnos ms especializados se requiere formacin adicional
y ms aos de antigedad en el ejercicio profesional. Estos requisitos especficos
vienen establecidos en las Normas Reguladoras de Turno de Oficio, de la extranjera y la Violencia de Gnero:
Turno de extranjera: Cinco aos de antigedad en el ejercicio de la profesin y
curso especfico en la materia.
Violencia de gnero: Tres aos de antigedad y curso especfico en la materia.
La necesidad absoluta de que la defensa jurdica de las vctimas de Violencia de
Gnero sea inmediata y especializada exige una organizacin del servicio por parte
de los Colegios de Abogados, que han de designar profesionales para un servicio de
guardia de 24 horas de atencin inmediata a estas vctimas.
El Protocolo establece los parmetros de comportamiento de estos abogados de
guardia en materia de violencia de gnero, entre los que estn la obligacin de estar
localizable las 24 horas; no poder ausentarse del mbito territorial en el que presta
la asistencia a las vctimas; disponer siempre del impreso de solicitud del derecho de
30 http://www.icam.es/web3/cache/NS_TO_cf_incorporacion.html. Las mujeres extranjeras vctimas
de violencia de gnero que sean asistidas por letrados del Turno de Oficio del ICAM estn defendidas por profesionales cualificados, con un plus de antigedad y formacin previa en la materia,
antes de poder ejercer la defensa especializada en dichos Turnos de Oficio.
157
asistencia jurdica gratuita para la defensa y representacin letrada a la mujer vctima

de Violencia de Gnero, etc.
Adems, el abogado de guardia deber realizar una labor de asistencia y asesora
a la vctima, informndola desde el primer momento de todas las posibilidades de
proteccin (orden de proteccin y otras medidas cautelares penales y civiles), personacin y los derechos que le asisten (informacin, asistencia social integral, asistencia
jurdica gratuita, derechos laborales, econmicos, etc.). Igualmente, el abogado informar de la posibilidad que tiene la mujer vctima de ser atendida en el Servicio Pblico
de Asistencia Mvil para las vctimas de Violencia de Gnero (Telfonos 900 22 22 92
y 96 369 50 37), obligacin que tambin tienen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
5. DERECHO A LA ASISTENCIA JURDICA GRATUITA A LOS EXTRANJEROS,
BAJO LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL
El art. 24 CE hace referencia al derecho a la tutela judicial efectiva y el reconocimiento constitucional, as como la jurisprudencia constitucional, cuando afirma
que es imprescindible la vinculacin del derecho a la tutela31 judicial efectiva y a la
dignidad humana32.
El derecho a la Justicia Gratuita no solo es un mandato especfico de la Constitucin que en su artculo 119 seala que la justicia ser gratuita cuando as lo disponga
la ley y, en todo caso, para quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar,
sino una cuestin que han respaldado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y
el propio Tribunal Constitucional espaol en diversas sentencias, alguna de las cuales
seala que aunque la configuracin concreta de ese derecho corresponde al legislador, ste no goza de una libertad absoluta, sino que en todo caso debe respetar un
contenido constitucional indispensable.
La aportacin que la Justicia Gratuita supone para la sociedad espaola es
enorme en trminos de paz y vertebracin social y de promocin de la igualdad
entre los ciudadanos como Derechos Fundamentales; en definitiva, dicho derecho
a la tutela judicial efectiva, amparado por nuestra Constitucin, no sera nada sin
el derecho de Justicia Gratuita. La defensa del ms dbil y la bsqueda de la igualdad efectiva de las partes en el proceso explica su esencia profunda y expresa la
conquista del Estado de Derecho y del supremo valor de la Justicia. No es discutible por tanto que la cobertura de este servicio pblico es una obligacin de los
poderes pblicos, donde se debe incluir no solo al nacional, sino tambin a todo
31 Analizo los estrictamente relacionados o interrelacionados con el derecho a la asistencia jurdica
y que inciden en interdependencia con estos derechos fundamentales en sentido estricto, tales
derechos son: se garantiza la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y
judiciales, en los trminos que la ley establezca (art. 17 CE), el derecho a obtener la tutela efectiva
de los jueces y a los derechos procesales fundamentales (art. 24 CE). De plena aplicacin en el
tema de la mujer extranjera vctima de violencia de gnero (su derecho legal a ser asistida por
abogado especializado como parte de la atencin integral, desde ese mismo instante, para que
pueda prestarle asesoramiento jurdico con carcter previo a la formulacin de la denuncia y de la
solicitud de la orden de proteccin).
32 El art. 10 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (DUDH); el art. 6.1 del Convenio
de Roma, y el art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos ( PIDCP), impiden
diferencia de trato entre nacionales y extranjeros, con independencia de que estos tengan regularizada su estancia en nuestro pas.
158
extranjero independientemente de la situacin en que se encuentre residiendo en

nuestro pas.
El Tribunal Constitucional ha resuelto diversos recursos de inconstitucionalidad,
entre otros, en las sentencias 236/2007, de 7 de noviembre, y 259/2007, de 19 de diciembre, reconociendo que la exigencia que la indicada Ley impona a los extranjeros
para el ejercicio de los derechos fundamentales de reunin, asociacin, sindicacin y
huelga, de que tuvieran residencia legal en Espaa, constitua una restriccin injustificada y, por tanto, contraria a la Constitucin, ya que segn la misma los indicados
derechos alcanzan a todas las personas por el hecho de serlo. Consecuentemente
con ello, el Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad de los artculos
de la Ley Orgnica 4/2000 que regulaban los indicados derechos fundamentales. Este
prrafo se incluye dado que tiene una clara relacin con el hecho de estar en nuestro
pas de forma legal, es decir, con la documentacin preceptiva de extranjero o ilegal,
sin la referida documentacin de extranjera que ampara la residencia en Espaa; y
la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurdica Gratuita (en adelante LAJG) reconoce a los extranjeros ilegales en nuestro pas, que se encontraban privados de la
misma si carecan de los ingresos econmicos suficientes para litigar.
As las cosas, y en cumplimiento a la Jurisprudencia Constitucional, el Legislativo
se ha visto obligado a promulgar una serie de Leyes que dieran cumplimiento a dicha
Jurisprudencia relacionada con el derecho a la Asistencia Jurdica Gratuita de extranjeros irregulares en nuestro pas; por ello la Ley Orgnica 2/2009, de 11 de diciembre,
de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de
los extranjeros en Espaa y su integracin social, precepta en su art. 22 Derecho a
la asistencia jurdica gratuita:
"Los extranjeros que se hallen en Espaa tienen derecho a la asistencia jurdica gratuita en los
procesos en los que sean parte, cualquiera que sea la jurisdiccin en la que se sigan, en las mismas
condiciones que los ciudadanos espaoles."
El criterio sustentado por el TC en Sentencia33 95/2003, de 22 de mayo, contra el

art. 2 de la LAJG, al manifestar que la expresin que residan (en Espaa) habr que
entenderse referida a la situacin puramente fctica... afirmando que los extranjeros que se encuentren en Espaa y renan las condiciones requeridas legalmente
para ello, podrn acceder a la asistencia jurdica gratuita en relacin con cualquier tipo
de procesos a efectos del cual gocen de la preceptiva legitimacin.
La regulacin de esta materia se encuentra en la LAJG34, la cual puso fin a la
dispersin normativa hasta entonces existente y tuvo como principal novedad la
33 La propia Constitucin Espaola en su artculo 119 dispone que la justicia ser gratuita cuando as
lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para
litigar. De acuerdo con la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, anterior a la que ahora se analiza STC 95 / 2003 (puesta de manifiesto en sentencias como la 30/1981, 77/1983 216/1988), la
gratuidad de la justicia se configura como un derecho subjetivo cuya finalidad es asegurar la igualdad de defensa y representacin procesal al que carece de medios econmicos, constituyendo al
tiempo una garanta para los intereses de la Justicia.
34 A tenor del artculo 2 de la Ley 1/1996, de asistencia jurdica gratuita, dispona que, si el extranjero
no residente legalmente en Espaa no dispone de recursos suficientes para procurarse abogado y
procurador, vea cerrado su acceso a la jurisdiccin, lo que supone, sin duda, una vulneracin del
derecho a la tutela judicial efectiva que, al resultar de la propia norma legal, hace que sta incida
en el vicio de inconstitucionalidad.
159
desjudicializacin del procedimiento del reconocimiento de este derecho. Existen

derechos que corresponden por igual a espaoles y extranjeros y cuya regulacin
ha de ser igual para ambos, as sucede con aquellos derechos fundamentales que
son imprescindibles para la garanta de la dignidad humana35 que constituye fundamento del orden poltico espaol (STC 107/1984).
La expresin que residan (en Espaa) habr de entenderse referida a la situacin puramente fctica de los que se hallan en territorio espaol pues, de lo contrario,
se vaciara por completo el sentido y alcance de la declaracin de inconstitucionalidad
que el TC debe realizar.
El Real Decreto Ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el rgimen de
las tasas en el mbito de la Administracin de Justicia y el sistema de asistencia jurdica gratuita36, reconoce el beneficio a la asistencia jurdica gratuita, universalmente y
con independencia de sus recursos econmicos, a todas las vctimas de violencia de
gnero y trata de seres humanos.
A las vctimas de violencia de gnero se les reconoce este derecho con independencia de la existencia de recursos para litigar. La prestacin de este derecho es
inmediata y les reconocen aquellos procesos que tengan vinculacin, deriven o sean
consecuencia de su condicin de vctimas. La condicin de vctima a los efectos del
reconocimiento del derecho a la asistencia jurdica gratuita se adquiere a partir de los
siguientes supuestos: formulacin de denuncia o querella o iniciar un procedimiento
penal por alguno de los delitos descritos al definir a las vctimas. El mantenimiento de
este derecho se dar mientras permanezca en vigor el procedimiento penal o cuando,
tras su finalizacin, se hubiera dictado sentencia condenatoria.
Este beneficio se pierde en caso de sentencia absolutoria firme o archivo firme del
procedimiento penal, pero sin la obligacin de abonar el coste de las prestaciones
disfrutadas gratuitamente hasta ese momento. Es decir, en el caso de que se dieran
estos supuestos, con relacin a los casos en los que se les ha reconocido este derecho y han estado exentas del pago de la tasa judicial, no debern abonarla a posteriori
como consecuencia de la prdida de la condicin de vctima.
6. CONCLUSIONES
La LOIVG ha supuesto un avance sumamente importante en la prevencin, tratamiento y sancin de las conductas de violencia de gnero. Su largamente esperada
coordinacin con la normativa de extranjera37 no puede sino ser beneficiosa para las
mujeres. Tras las ltimas reformas en el mbito del Derecho de Extranjera hay que
destacar que las medidas adoptadas son muy novedosas en el marco internacional,
35 La Declaracin universal de derechos humanos, el Convenio de Roma de 4 de noviembre de 1950
y el Pacto internacional de derechos civiles y polticos de Nueva York de 19 de diciembre de 1966
establecen un derecho equivalente al derecho a la tutela judicial efectiva, que es reconocido a
todas las personas, sin atencin a su nacionalidad. (STC 99/1985).
36 Letra g) y h) del artculo 2 de la Ley 1/1996, de asistencia jurdica gratuita, introducida por el nmero uno del artculo 2 del R.D.-Ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el rgimen de
las tasas en el mbito de la Administracin de Justicia y el sistema de asistencia jurdica gratuita
(B.O.E. 23 febrero).Vigencia: 24 febrero 2013.
37 Cfr., RODRGUEZ YAGE, C., La mujer extranjera..., cit., pgs. 154-155.
160
ya que, con carcter general, los textos internacionales y comunitarios relativos a la

violencia contra la mujer promueven la adopcin de medidas relativas a la formacin
de los agentes implicados en su erradicacin, sobre tutela civil y penal de las vctimas,
pero no tenan referencia alguna al impacto de la situacin de violencia sobre la mujer
extranjera hasta el ao 2011, con el convenio europeo sobre violencia contra las mujeres particularmente vulnerables por su doble condicin de mujer y de extranjeras38,
aspectos de los que s se ocupaba la normativa espaola antes del citado convenio
europeo, lo que merece una valoracin positiva. Cuestin distinta es entrar a valorar
cmo lo ha hecho, pues la aplicacin prctica que se est haciendo de las posibilidades de tutela de las mujeres extranjeras vctimas de violencia de gnero muestran la
existencia de carencias que conviene proceder a corregir cuanto antes. Una de estas
carencias es, sin duda, que haya supuestos en que se prevean como mecanismos de
acreditacin de la condicin de vctima de violencia de gnero dos medios tan limitados como la orden de proteccin o el informe del Ministerio Fiscal. Urge una modificacin legislativa que tenga en cuenta los problemas prcticos que ambos mecanismos
plantean, abriendo el abanico a otras formas posibles de acreditar la situacin de
violencia que pueden garantizar la seguridad jurdica de forma tan efectiva como las
citadas y que se admiten en otros casos, como los informes de los servicios sociales.
A ello hay que aadir en todos los casos la sentencia definitiva como mecanismo concluyente de acreditacin de la condicin de vctima (sin exigir que sea condenatoria,
para no excluir los supuestos en que se declaran probados los hechos pero el autor es
declarado inimputable o concurre una causa de extincin de la responsabilidad penal).
Con ello se lograra unificar la forma de acreditacin de la condicin de vctima de
violencia de gnero a los efectos que nos ocupan, lo que redundara en una mayor
proteccin de las mujeres extranjeras, cumpliendo mejor el mandato de la LOIVG en
el sentido de evitar toda discriminacin en el acceso a los derechos que reconoce,
que el art. 31 bis 1 de la Ley 4/2000
ha extendido expresamente al colectivo que nos ocupa39, al disponer que las
mujeres extranjeras vctimas de violencia de gnero, cualquiera que sea su situacin
administrativa, tienen garantizados los derechos reconocidos en la LOIVG, as como
las medidas de proteccin y seguridad establecidas en la legislacin vigente40.
38 Sobre el entrecruzamiento de las dos dimensiones de gnero e inmigracin como factor que ahonda en la desigualdad y la discriminacin, vid., MARTN SNCHEZ, M., La mujer inmigrante: espacios de doble discriminacin, en RODRGUEZ YAGE, C. (ed.), Estudios sobre gnero y extranjera, Bomarzo, Albacete, 2011, pgs. 61-90; RODRGUEZ YAGE, C., La mujer extranjera...,
cit., pgs. 137 y ss.; RAMOS QUINTANA, M. I., Mujeres inmigrantes..., cit., pg. 17; TRIGUERO
MARTNEZ, L. A., Tratamiento jurdico-legal..., cit., pgs. 191 y ss.; VILLAR CAADA, I. M.,
Empleo y proteccin social de las mujeres inmigrantes. Una doble discriminacin de partida, en
BLZQUEZ VILAPLANA, B., y VILLAR CAADA, I. M. (coords.), La mejora de la empleabilidad de
las mujeres inmigrantes en Andaluca, Literalia, Jan, 2009, pg. 47.
39 Crticamente sobre esta remisin, TRIGUERO MARTNEZ, L. A., Tratamiento jurdico-legal...,
cit., pg. 200. Ms en positivo, RODRGUEZ YAGE, C., La mujer extranjera..., cit., pgs. 163164.
40 Con ello se supera la diferencia de trato que permite el art. 13.1 de la Constitucin Espaola
cuando apunta que los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas que garantiza
el presente Ttulo en los trminos que establezcan los Tratados y la Ley (...). La normativa de
extranjera, pese a haber convertido la igualdad en el disfrute de los derechos y libertades reconocidos en el Ttulo I de la Constitucin en un mero criterio interpretativo general (vid., el art. 3.1
LEx), reconoce la igualdad de trato de las mujeres extranjeras vctimas de violencia de gnero y
161
Y es que de los datos disponibles se desprende que el uso que se est haciendo
de los mecanismos favorables a la vctima de violencia de gnero en la normativa de
extranjera es, como poco, escaso, sobre todo si se pone en la balanza con el riesgo
que corren las mujeres en situacin irregular en caso de que la denuncia presentada
no llegue a buen puerto, p. ej. por no conseguir orden de proteccin o porque la sentencia definitiva no considere probados los hechos denunciados.
A modo de cierre, podemos decir que el aumento de la migracin femenina, en conjunto con los factores estructurales mencionados anteriormente, podra actuar como
caldo de cultivo para el aumento de los casos de violencia de gnero y femicidios
contra mujeres inmigradas en Espaa, de ah la importancia de continuar trabajando
desde diversos campos de accin para visibilizar y prevenir la violencia de gnero,
independiente de la procedencia de las personas involucradas.
En este sentido podra contar con policia judicial adscrita para estos Juzgados de
Violencia Contra la Mujer, en nmero proporcional a los procedimientos que se tramitan, psiclogos, asistentes sociales y mdicos forenses adscritos, siendo preciso que
se cuente con una formacin y sensibilidad especial para evitar lo que se ha denominado la victimizacin secundaria de la mujer que acude por fin a denunciar y se
encuentra con profesionales que no le dan a la vctima el trato especial que debe
tener dadas las especiales caractersticas de los hechos que va a denunciar.
Espaa est contribuyendo a mejorar las condiciones de vida de las mujeres migrantes que residen en nuestro pas y Europa ya regula la condicin de extranjera
y la violencia de gnero, incluida asistencia letrada, con el reciente Convenio41 del
las espaolas.
41 Convenio del Consejo de Europa sobre prevencin y lucha contra la violencia contra las mujeres
y la violencia domstica, Hecho en Estambul, el 11 de mayo de 2011. Artculo 57 Asistencia jurdica. Las Partes velarn porque las vctimas tengan derecho a asistencia jurdica y ayuda legal
gratuita segn las condiciones previstas en su derecho interno. Captulo VII Migracin y asilo.Artculo 59 Estatuto de residente 1 Las Partes adoptarn las medidas legislativas o de otro tipo
necesarias para garantizar que se conceda a las vctimas, cuyo estatuto de residente dependa del
de su cnyuge o de su pareja de hecho, de conformidad con su derecho interno, previa peticin, un
permiso de residencia autnomo, en el caso de disolucin del matrimonio o de la relacin en situaciones particularmente difciles, con independencia de la duracin del matrimonio o de la relacin.
Las condiciones relativas a la concesin y a la duracin del permiso de residencia autnomo se establecern de conformidad con el derecho interno. 2 Las Partes adoptarn las medidas legislativas
o de otro tipo necesarias para que las vctimas puedan obtener la suspensin de los procedimientos de expulsin iniciados por causa de que su estatuto de residente dependa del de su cnyuge
o de su pareja de hecho, de conformidad con su derecho interno, con el fin de permitirles solicitar
un permiso de residencia autnomo. 3 Las Partes expedirn un permiso de residencia renovable
a las vctimas, en al menos una de las situaciones siguientes: a) cuando la autoridad competente
considere que su estancia es necesaria con respecto a su situacin personal; b) cuando la autoridad competente considere que su estancia es necesaria a los fines de cooperacin con las autoridades competentes en el marco de una investigacin o de procedimientos penales. 4 Las Partes
adoptarn las medidas legislativas o de otro tipo necesarias para que las vctimas de matrimonios
forzosos llevadas a otro pas a fines de celebracin de dichos matrimonios y que pierdan, en consecuencia, su estatuto de residente en el pas en que residan habitualmente, puedan recuperar
este estatuto. Artculo 60 Solicitudes de asilo basadas en el gnero 1 Las Partes adoptarn las
medidas legislativas o de otro tipo necesarias para que la violencia contra las mujeres basada en
el gnero pueda reconocerse como una forma de persecucin en el sentido del artculo 1, A (2) del
Convenio, relativo al estatuto de los refugiados de 1951 y como una forma de dao grave que da
lugar a una proteccin complementaria o subsidiaria. 2 Las Partes velarn por la aplicacin a cada
uno de los motivos del Convenio de una interpretacin sensible con respecto al gnero y porque
162
Consejo de Europa sobre prevencin y lucha contra la violencia contra las mujeres y
la violencia domstica.
BIBLIOGRAFA
Acale, M. (2000), EL delito de malos tratos fsicos y psquicos en el mbito familiar.
Valencia: Tirant Lo Blanch.
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discriminacin de partida. En B. BLZQUEZ e I. M. VILLAR (coords.), La mejora de la
empleabilidad de las mujeres inmigrantes en Andaluca (p. 47). Jan: Literalia.
los solicitantes de asilo puedan obtener el estatuto de refugiado en los casos en que haya quedado
establecido que el riesgo de persecucin est basado en uno o varios de esos motivos, conforme
a los instrumentos pertinentes aplicables. 3 Las Partes adoptarn las medidas legislativas o de
otro tipo necesarias para desarrollar procedimientos de acogida sensibles al gnero y servicios
de apoyo a los solicitantes de asilo, as como directrices basadas en el gnero y procedimientos
de asilo sensibles al gnero, incluidos los relativos a la obtencin del estatuto de refugiado y a la
solicitud de proteccin internacional.
163
LA RESPUESTA POLTICA A LOS TRGICOS SUCESOS DE

LAMPEDUSA 3-O 2013
HACIA UN NUEVO CONCEPTO DEL CONTROL DE LOS FLUJOS
MIGRATORIOS IRREGULARES POR MAR EN LA POLTICA DE LA UE?
FRANCISCO JAVIER VLEZ ALCALDE

RESUMEN
Tan solo dos aos y medio ms tarde de iniciarse las salidas masivas por mar de
inmigrantes desde el norte de frica hacia Italia, como consecuencia de la denominada
primavera rabe, el 3 de octubre de 2013 estuvo marcado por la tragedia de Lampedusa. Esta vez Italia consigui poner en marcha los mecanismos de solidaridad europeos. Es cierto que la situacin en Italia ha cambiado significativamente. Ya no llegan
tunecinos a sus costas que pueden ser repatriados, sino sirios con derecho a proteccin
internacional. Ha cambiado la composicin de los flujos migratorios. Pasar de la migracin econmica a la migracin de asilo ha dado la excusa perfecta a Italia para seguir
pidiendo solidaridad y un cambio poltico. La respuesta de la UE fue la creacin de una
Task Force para el Mediterrneo conteniendo 38 acciones operativas en el marco de
cuatro ejes principales sealados por el Consejo. El discurso poltico de la Comisin de
la UE est ahora centrado en convertir la dimensin exterior de las polticas de interior
en la principal herramienta de la lucha contra la inmigracin irregular por mar; en poner
en marcha operaciones aeromartimas con medios aeronavales militares, devolviendo
al debate europeo la participacin de los recursos militares en operaciones de Law Enforcement y, con el apoyo de Italia, transformar las operaciones de vigilancia y control
en la mar en un potente sistema de salvamento y rescate de inmigrantes en la mar,
generando un peligroso efecto llamada en el Mediterrneo central.
Palabras Clave: inmigracin irregular martima, poltica migratoria europea, fronteras martimas, Frontex, Task Force Mediterrneo.
ABSTRACT
Just two and a half years after the massive flows of migrants by sea from North Africa
to Italy that took place as a result of the so-called Arab Spring, the third of October 2013
was marked by the tragedy of Lampedusa. This time Italy could implement European
solidarity mechanisms. It is true that the situation in Italy has changed significantly.
Tunisians no longer reach their shores and may be repatriated, but Syrians entitled
to international protection. It has changed the composition of migration flows. Moving
from economic migration to asylum migration has given the perfect excuse to Italy to
claim for solidarity and political change. The EU response was the creation of a Task
Force for the Mediterranean containing 38 operational actions under four main areas
identified by the Council. The political discourse of the EU Commission is now focused
on turning the external dimension of the policies of interior on the main tool in the fight
against illegal immigration by sea; on launching military operations with naval means,
returning with that decision to the European debate on the use of military assets in Law
164
LA RESPUESTA POLTICA A LOS TRGICOS SUCESOS DE LAMPEDUSA 3-O 2013
Enforcement operations, and with the support of Italy, on turning around monitoring
and control operations at sea in a powerful system of search and rescue of immigrants
at sea, generating so a dangerous pull factor in the central Mediterranean.
Key words: irregular migration by sea, european migration policy, sea borders, Frontex, Mediterranean Task Force.
1. LA GESTIN ITALIANA DE LOS FLUJOS MIGRATORIOS MASIVOS EN LA
PRIMAVERA DE 2011
1.1. CRONOLOGA DE LA RESPUESTA POLTICA A LA CRISIS MIGRATORIA
En el primer trimestre de 2011, y como consecuencia directa de los episodios revolucionarios que comenzaron en Tnez el 17 de diciembre de 2010 con la autoinmolacin de Mohamed Bouazizi y la cada del Gobierno de Zine el Abidine Ben Al, el 14 de
enero de 2011, 20.000 irregulares, casi todos tunecinos, fueron detenidos en el mar
y las costas italianas, dando lugar a una crisis humanitaria de grandes proporciones
(Frontex, 2011).
La comisaria de Interior de la UE, Cecilia Malmstrm, ya haba adelantado en febrero de ese ao que la mejor solucin para la crisis de los inmigrantes econmicos
tunecinos era tratar de llegar a acuerdos con Tnez para que los inmigrantes fueran
repatriados. Italia poda esperar una respuesta solidaria de la UE mediante la cooperacin de la Agencia Frontex en la gestin de los flujos excepcionales de inmigracin
de Tnez a Lampedusa.
La voluntad poltica de la Comisin tuvo su reflejo en el lanzamiento de la operacin
Hermes el 20 de febrero de 2011, proporcionando medios de apoyo areos y navales
al control de las fronteras martimas, as como el inicio de la cooperacin con las autoridades tunecinas y la identificacin de acciones de financiacin por parte de Europol.
Sin embargo, el 11 de abril de 2011 los ministros de Interior de la UE rechazaron en
Luxemburgo la propuesta del ministro italiano Roberto Maroni para que se repartieran
solidariamente los inmigrantes irregulares llegados a Italia. Si bien el entonces primer
ministro italiano, Silvio Berlusconi, asegur que la principal solucin para los miles de
tunecinos llegados a Lampedusa y al sur de Italia era su repatriacin, apel a la solidaridad europea, ya que el acuerdo alcanzado el 4 de abril de 2011 entre Italia-Tnez,
durante su viaje de urgencia a este pas para la devolucin de 100 inmigrantes irregulares diarios1, entraba en vigor el 5 de abril de 2011, dejando fuera de los trminos
acordados los llegados masivamente en el primer tercio del ao.
La respuesta de la UE fue negativa a la propuesta italiana, pero no se reflej por
escrito en las conclusiones del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior del 11-12 de
abril de 2011, mientras que s se acept, sin embargo, el reparto solidario entre Estados de los inmigrantes llegados a Malta desde Libia, solicitndoles adems una mayor
1
Berlusconi: La solucin para los inmigrantes de Lampedusa es repatriarlos. Italia concedi una
ayuda de 80 millones de euros para la adquisicin de los equipos utilizados para vigilancia y control, as como otros 150 millones para la recuperacin de la economa tunecina. Disponible en
http://www.elmundo.es/elmundo/2011/04/01/internacional/1301657628
165
contribucin al fondo de apoyo a las operaciones de Frontex y transmitindoles la urgente necesidad de dotar a esta Agencia de mayor operatividad mediante una modificacin de su Reglamento. Esta propuesta fue contestada con desaire por el Gobierno
italiano, afirmando que Italia haba sido abandonada y llegando incluso a sealar que
era inevitable preguntarse por el sentido de pertenecer a la UE.
La UE respondi que Italia deba gestionar por s misma la crisis de los inmigrantes econmicos tunecinos negociando con Tnez ya que no revesta la gravedad
anunciada para las dimensiones econmicas y demogrficas de un pas como Italia
(Gonzlez, 2011:1-6).
Como consecuencia, el Gobierno italiano decidi otorgar a los inmigrantes tunecinos, aplicando su interpretacin de la Directiva comunitaria del 2001 prevista para el
flujo masivo de refugiados2, permisos de residencia temporales por razones humanitarias y documentos de viaje de extranjeros con los que podran viajar a otros Estados
del espacio Schengen (Diario El Mundo, 2011).
A esta medida se mostraron contrarios Francia, que el 17 de abril de 2011 suspendi el trfico ferroviario en su frontera con Italia para evitar la entrada masiva de
tunecinos (Diario El Mundo, 2011), y Alemania, cuyo ministro federal de Interior manifest pblicamente que el problema de los inmigrantes de Tnez era un asunto que en
primera instancia deba ser abordado por Roma, tratando de llegar a un acuerdo con
Tnez para su repatriacin, y de ninguna manera por la UE, ya que 23.000 inmigrantes de tipo econmico no representaban un flujo masivo para un pas desarrollado y
de la poblacin de Italia (Ministerio Federal alemn de Interior, 2011).
El apoyo de la UE se consider por Alemania como subsidiario una vez que Italia
asumiera su responsabilidad. Tambin adoptaron la misma postura Austria y Suecia, advirtiendo Alemania y Austria a Italia del refuerzo en la vigilancia y control de sus fronteras
para impedir el acceso de los inmigrantes tunecinos a sus respectivos territorios (Diario
alemn Der Spiegel, 2011). La Comisin, con Cecilia Malmstrm a la cabeza, no mantuvo una posicin de liderazgo clara y firme en la gestin de esta crisis y la interpretacin
de las normas Schengen que superara el conflicto entre Italia y Francia, esperando su
resolucin entre ambos pases de forma bilateral. La Comisin acept tanto la validez
de la expedicin masiva de los documentos de viaje por parte de Italia como el cierre
por parte de Francia de algunos pasos fronterizos de forma temporal y por razones de
orden pblico, segn est previsto en el Tratado de Schengen. Adems, en opinin de la
Comisin, sobre la base del Tratado Schengen el documento de viaje no sera suficiente
para permitir la libre circulacin, ya que tambin son exigibles a los inmigrantes no comunitarios medios econmicos de subsistencia, una direccin concreta y la garanta de
que regresarn a su pas al trmino de seis meses (Diario ABC, 2011).
En la cumbre bilateral entre Francia e Italia en Roma el 26 de abril de 2011, los
presidentes Sarkozy y Berlusconi, en sorprendente sintona en parte relacionada con
asuntos ajenos a la poltica migratoria como la participacin italiana en los ataques a
2
DIRECTIVA 2001/55/CE DEL CONSEJO de 20 de julio de 2001 publicada en el Diario Oficial de las
Comunidades Europeas el 7.08.2001, L 212/12, relativa a las normas mnimas para la concesin
de proteccin temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de
fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y
asumir las consecuencias de su acogida.
166
la Libia de Gadafi (Gonzlez, 2011: 4), decidieron enviar una carta conjunta a los presidentes de la Comisin y del Consejo Europeo en la que exponan como propuestas
principales en materia de poltica migratoria la posibilidad de restablecer provisionalmente los controles en las fronteras internas, la necesidad de llegar a un acuerdo global con los pases africanos origen y trnsito de la inmigracin, la necesaria evolucin
hacia un rgimen europeo comn en materia de asilo y el fortalecimiento de la agencia
Frontex (Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia).
El 4 de mayo de 2011 la Comisin, ante esta grave crisis humanitaria, manifest la
necesidad de la UE de avanzar de manera urgente en la gestin comn y solidaria de
los flujos masivos de inmigracin3. Para avanzar en la gestin correcta de los flujos migratorios, un documento de la Comisin en mayo de 2011 (MEMO/11/273) y la correspondiente nota de prensa de la comisaria de Asuntos de Interior, Cecilia Malmstrm,
se refirieron a varios instrumentos de control de fronteras y de la gobernanza del
espacio Schengen que era necesario mejorar y/o implementar urgentemente. Muchos
de ellos ya haban sido propuestos en 2008, como el refuerzo del mandato de Frontex,
la implementacin de los acuerdos de readmisin y una nueva estrategia negociadora
de los mismos, una intensificacin de la dimensin exterior de las polticas migratorias, la creacin de asociaciones migratorias y de movilidad con terceros pases y la
mejora de la gobernanza del espacio Schengen4.
El 16 de septiembre de 2011 la Comisin propuso dos medidas legislativas
(IP/11/1036). La primera fortaleciendo los mecanismos de evaluacin Schengen5, con
el objetivo de mejorar el control del cumplimiento de las normas Schengen por parte
de los Estados miembros. La segunda: dotar a los Estados miembros de un mecanismo comn de respuesta coordinada y toma de decisiones para la reintroduccin
temporal de controles fronterizos internos en situaciones de amenaza grave al orden
pblico y a la seguridad interior. Adems, este mecanismo incorpor tambin la posibilidad de que los Estados miembros puedan actuar unilateralmente reintroduciendo
controles interiores cuando tengan que hacer frente a situaciones de emergencia imprevistas, en las que sea necesario actuar inmediatamente, si bien esta medida puede
adoptarse solo por un periodo mximo de cinco das, tras el cual la prrroga debera
3
La Comisin propone una mejor gestin de la emigracin a la UE. Bruselas, 4 de mayo de 2011.
IP/11/532: Ms de 25.000 emigrantes, principalmente procedentes de Tnez y, en menor medida,
de otros pases africanos, han huido hacia la UE y han alcanzado las costas de Italia (la mayora la
isla italiana de Lampedusa) y Malta; ambos pases se hallan actualmente bajo una fuerte presin
migratoria. Adems de los desplazados y los emigrantes, un nmero considerable de refugiados
de distintas nacionalidades, (incluidos somales, eritreos y sudaneses) han abandonado Libia y
algunos de ellos han conseguido llegar tambin a Italia y Malta. Estos acontecimientos han sometido a los sistemas de proteccin y recepcin de algunos de los Estados miembros de la UE a una
tensin creciente.
El 13 de septiembre de 2011 los ministros de Interior de Alemania, Francia y Espaa, en declaracin conjunta, apoyaron la necesidad de permitir que los Estados de la Unin, en el ejercicio de su
soberana nacional, puedan adoptar la decisin de reinstaurar los controles fronterizos internos en
situaciones excepcionales, cuando la valoracin del estado de la amenaza en sus territorios, elaborada por sus autoridades de seguridad competentes, as lo aconsejen para mantener el orden
pblico y la seguridad de las que son polticamente responsables ante sus ciudadanos.
La Comisin ya expres la necesidad de controlar el cumplimiento de las normas Schengen un ao
antes en 2010 como queda de manifiesto en la nota de prensa Viajar sin fronteras: la Comisin
propone controlar de manera ms rigurosa el cumplimiento de las normas de Schengen IP/10/1493
de 16.11.2010. Disponible en http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-1493_es.htm?locale=fr.
Consultado el 17.02.2013.
167
asumirse a nivel de la UE. Tambin quedaron reguladas medidas de apoyo econmico

y/o tcnico a travs de la intervencin de agencias europeas como Frontex, Europol o
la Oficina Europea de Apoyo al Asilo en aquellos casos en los que los Estados miembros no puedan afrontar correctamente la proteccin de la correspondiente frontera
exterior de la UE e incluso las de reintroduccin temporal de los controles fronterizos,
si esto no fuera suficiente.
1.2. ANLISIS DE LA RESPUESTA POLTICA A LA GESTIN DE LA CRISIS
MIGRATORIA EN 2011
Tras esta serie concatenada de acontecimientos descritos en el punto anterior, y
analizadas las respuestas en su conjunto a la crisis migratoria que se produjo desde
el norte de frica hacia Europa, se hace necesario destacar los aspectos ms importantes. En primer lugar, en opinin de la profesora Gonzlez Enrquez, la evidente crisis del europesmo, con el descrdito de las Instituciones ocasionado por las
respuestas contradictorias que hubo, poniendo en peligro el espacio Schengen y el
avance en materia de polticas comunes. Por un lado, se puso de manifiesto la debilidad poltica de la Comisin ante los Estados miembros, al no obligar a Italia a asumir
su responsabilidad en la gestin de los flujos de inmigracin irregular procedentes
del norte de frica, dando el visto bueno a sus decisiones polticas e instndole a
acercamientos bilaterales que solucionaran el problema. Por otro, esta reaccin de la
Comisin contrasta con el mensaje contundente del Consejo de Ministros de Interior
que exiga a Italia asumir su responsabilidad en la gestin migratoria. Adems, qued
demostrado que los acuerdos de repatriacin firmados con Tnez y Libia hasta ese
momento eran frgiles, obligando a la Unin Europea a renegociar dichos acuerdos
con la consiguiente inversin financiera y de medios. Por ltimo, la necesidad de que
los Estados miembros den un tratamiento homogneo a la inmigracin irregular para
crear confianza en el sistema y lograr una solidaridad efectiva ante las crisis migratorias (Gonzlez 2011: 5).
Un mes ms tarde, el 25 de octubre de 2011, vio la luz la primera respuesta a las
conclusiones del Consejo Europeo de 24 de junio de 2011, en las que se peda avanzar en materia de Fronteras Inteligentes6 para conseguir una mejor gestin de flujos
de viajeros en las fronteras exteriores mediante la implementacin de un sistema de
control de entradas y salidas (SES) y un programa de viajeros registrados (PVR).
Adems, la gestin de esta crisis humanitaria puso de manifiesto determinados
aspectos que deban ser mejorados como el necesario refuerzo en la dotacin de los
fondos de refugiados, de retorno, de integracin y de fronteras para abordar una situacin de emergencia, y la materializacin de la solidaridad de los Estados miembros
con los Estados que reciban mayor presin migratoria.
No solo hubo respuestas a la crisis de alguna manera controvertidas en el seno de
la Unin. Alemania acept unos meses ms tarde, en noviembre de 2011 y por razones
humanitarias, acoger a 147 nacionales de Eritrea, Somalia, Sudn y Etiopa llegados
desde Libia a las costas de Malta a principios de ese ao, basando su razonamiento en
6
Fronteras Inteligentes de la UE: la Comisin desea un acceso ms fcil y una mayor seguridad.
IP/11/1234 de 25 de octubre de 2011. Disponible en http://europa.eu/rapid/press-release_IP-111234_es.htm?locale=fr Consultado el 17 de febrero de 2013.
168
que estas personas necesitadas de ayuda, no tratndose de inmigrantes econmicos,

con seguridad seran reconocidas ms adelante como solicitantes de asilo y, adems,
debido a su situacin geogrfica y su pequeo nmero de habitantes, Malta se vea
desbordada por movimientos migratorios de ese tipo, por lo que en este caso era
necesario el apoyo de los Estados miembros7. En este sentido hay autores que
consideran la poltica de asilo de Alemania y Suecia como un factor de atraccin o
pull factor de la inmigracin irregular.
Otra de las consecuencias de la Primavera rabe y la gestin de la crisis en el
Mediterrneo en 2011 fue la necesidad manifiesta de revisar el Enfoque Global de la
Migracin adoptado en 2005 y la publicacin en 2011, por parte de la Comisin, del
nuevo Enfoque Global de la Migracin y la Movilidad (GAMM), ms estratgico, amplio, eficaz y no limitado geogrficamente, vinculando las polticas externas e internas
de la Unin. En esta Comunicacin (COM (2011) 743 final), la Comisin destaca la
importancia del refuerzo de la poltica exterior migratoria, incluida la cooperacin al
desarrollo y la poltica de vecindad de la UE, como prioridad para establecer dilogos
a nivel regional, nacional y local sobre migracin, movilidad y seguridad con terceros
pases, con los que se debe llegar a Asociaciones de Movilidad directamente o a travs de los Programas comunes sobre migracin y movilidad. Los cuatro pilares sobre
los que se desarrolla este enfoque Global son la ordenacin de los flujos migratorios
legales, incluyendo el concepto ms general de movilidad; la lucha contra la inmigracin irregular; el refuerzo de la proteccin internacional de los migrantes y de la dimensin exterior de la poltica de asilo de la UE.
2. LA RESPUESTA DE LA UE Y LA GESTIN ITALIANA DE LOS FLUJOS
MIGRATORIOS MASIVOS EN EL OTOO DE 2013
2.1. LA CRISIS DE LAMPEDUSA COMO PUNTO DE INFLEXIN EN LA POLTICA
MIGRATORIA DE CONTROL FRONTERIZO
Non pi unemergenza: un tempo della storia che ci consegna quello dellimmigrazione come un
fenomeno immanente a questo tempo della storia. E non vi sar mai un reticolato burocratico, un reticolato normativo, che potr fermare il vento della storia. Perch? Perch cambiata lidea della frontiera,
cambiata completamente lidea della frontiera, in questo tempo di globalizzazione dei diritti, ma anche
di globalizzazione delle povert. Almeno in una parte del mondo, listinto, la spinta ad andare fuori nasce
dalla povert, nasce dallassenza di democrazia, nasce dallassenza di benessere
Ministro del Interior Italiano Angelino Alfano. Lampedusa 4/10/20138
La poltica de control de las fronteras martimas exteriores de la UE tiene como punto de inflexin los hechos acaecidos en Lampedusa en octubre de 2013.
Tan solo dos aos y medio ms tarde de iniciarse las salidas por mar de inmigrantes como consecuencia de la denominada primavera rabe, el 3 de octubre de 2013
7
Aufnahme von nach Malta geflchteten Nordafrikanern, 29.11.2011, Malta ist aufgrund seiner
geografischen Lage und im Hinblick auf seine geringe Einwohnerzahl in besonderer Weise durch
die Migrationsbewegungen aus Nordafrika belastet. Mit dieser erneuten humanitren Aufnahme
von Flchtlingen aus Malta tragen wir zur Entlastung des europischen Partnerstaates bei. Disponible en http://www.bmi.bund.de
http://www.governo.it/Notizie/Palazzo%20Chigi/testo_int.asp?d=73129
169
estuvo marcado por la tragedia de Lampedusa. Una embarcacin con cerca de 500
inmigrantes irregulares de Somalia, Eritrea y Ghana que haba salido de Libia se incendi a media milla de la isla de los conejos y, tras arrojarse al mar, perecieron ahogados ms de 360 inmigrantes (Diario italiano La Stampa, 2013). El profundo impacto
meditico y social que estas imgenes produjeron, agravado por la indignacin social
ante la presunta inaccin de barcos pesqueros que no auxiliaron a los inmigrantes en
peligro por temor a ser acusados de favorecer la inmigracin irregular segn la Ley de
2008 aprobada por el Gobierno de Silvio Berlusconi y actualmente derogada, centraron el discurso poltico de la Comisin de la UE y del Gobierno italiano en la voluntad
decidida de convertir las operaciones de vigilancia y control en la mar en un potente
sistema de salvamento y rescate de inmigrantes en la mar.
Desde el comienzo de 2013 hasta noviembre de ese ao cerca de 32.000 inmigrantes cruzaron el Mediterrneo central hacia la UE principalmente desde Libia y Tnez, representando aproximadamente un 70% del total de inmigrantes que cruzaron
este mar utilizando las diferentes rutas mediterrneas. Un total de 45.000 inmigrantes cruzaron o intentaron cruzar el Mediterrneo en 2013, lo que supone un notable
incremento de aproximadamente un 311% respecto a 2012 en los flujos migratorios
totales y una concentracin en las rutas centrales9. Sin embargo, en opinin de De
Bruycker, Di Bartolomeo y Fargues (De Bruycker et al., 2013: 2-27) esta situacin no
supone una nueva tendencia migratoria ya que la inmigracin por mar hacia la UE, en
trminos globales, se puede calificar como de fenmeno estructural con una media de
40.000 inmigrantes por ao que han tratado de alcanzar las costas de la UE en el periodo comprendido de 1998 a 2013, no obstante la probabilidad de morir en las rutas
martimas se ha incrementado en ese periodo ms de un 3%.
Una de las diferencias con la crisis migratoria de 2011 antes analizada es que esta
vez Italia ha conseguido poner en marcha los mecanismos de solidaridad europeos.
Es cierto que su situacin ha cambiado significativamente. Ya no llegan tunecinos a
sus costas que pueden ser repatriados sino sirios con derecho a proteccin internacional. Ha cambiado la composicin de los flujos migratorios. Pasar de la migracin econmica a la migracin de asilo ha dado la excusa perfecta a Italia para seguir pidiendo
solidaridad y un cambio poltico.
Sin embargo, De Bruycker, Di Bartolomeo y Fargues (De Bruycker et al., 2013:
2-27) creen que si los flujos migratorios por mar, fundamentalmente los que utilizan
las rutas hacia Italia, se clasifican habitualmente como mixtos por ser utilizados por
inmigrantes econmicos, mientras que otro gran nmero de inmigrantes trata de
solicitar asilo y proteccin internacional, puede concluirse con los datos actualmente
disponibles que la migracin por mar no es el procedimiento ms habitual entre los
peticionarios de asilo que llegan a la UE.
La situacin de inseguridad en Libia, donde no hay fuerzas de seguridad organizadas y el crimen organizado aumenta, as como la falta de control en las fronteras, propicia las salidas de embarcaciones desde este lugar. A esta situacin se suma como
factor de empuje o push factor la inestabilidad poltica generalizada en la zona, en
9
Council of the European Union. Migration Flows in the Southern Neighbourhood and their External Relations perspectiva-Possible Avenues for Dialogue and Cooperation with Partner Countries,
including Options for a CSDP Operation. Bruselas, 19 de noviembre de 2013.p-4. Disponible en
http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/13/st16/st16394.en13.pdf
170
pases como Egipto. Por otro lado, como ya se ha apuntado anteriormente, algunos
analistas opinan que la poltica de asilo que mantienen pases europeos como Suecia
y Alemania podra estar actuando como factor de atraccin o pull factor10.
As, los dramticos sucesos ocurridos en Lampedusa el 3 de octubre de 2013 han
vuelto a poner sobre la mesa los debates sobre el fenmeno migratorio irregular por
mar y la manera en la que la UE lo afronta a travs de sus polticas de gestin integrada de las fronteras martimas del sur, su poltica migratoria y de asilo. Tambin se han
centrado estos debates en la definicin conceptual del salvamento y rescate en la mar
y el peso especfico que estas operaciones de salvamento y rescate (SAR) tienen en
el contexto del control migratorio irregular, as como el nuevo papel de apoyo de las
operaciones desarrolladas en el marco de la Poltica Comn de Seguridad y Defensa
(PCSD) en el control de las fronteras martimas.
2.2. LA RESPUESTA POLTICA A LA GESTIN DE LA CRISIS MIGRATORIA EN
LAMPEDUSA 2013: LA TASK FORCE MEDITERRNEA
La reaccin de la Unin Europea (UE) a la crisis no se hizo esperar. La Agencia
Europea para la Gestin de la Cooperacin Operativa en las Fronteras Exteriores
de los Estados miembros de la Unin (FRONTEX) reforz sus operaciones en curso
HERMES11 y AENEAS12 en el Mediterrneo Central13 con financiacin de la Comisin.
En el Consejo de la Unin Europea (Justicia y Asuntos de Interior) del 7 y 8 de octubre de 2013 en Luxemburgo14, el ministro del Interior italiano, refirindose a los trgicos sucesos ocurridos en Lampedusa, pidi a la Comisin la creacin de una Task
Force Mediterranean (TFM) liderada por la Comisin/DG HOME y con la participacin
del Servicio de Accin Exterior de la UE (SEAE), los Estados miembros de la UE, as
como numerosas Agencias relevantes de la UE como FRONTEX, la Oficina Europea
de Apoyo al Asilo (EASO) y la Oficina Europea de Polica (EUROPOL), con el objetivo
de definir acciones concretas para afrontar la situacin en el Mediterrneo y evitar
tragedias futuras.
10 El ministro de Interior alemn durante la crisis de Lampedusa, Dr. Hans-Peter Friedrich, afirmaba en 2013 que Alemania era el pas de la UE ms solidario en materia de asilo y en opinin de
Gnter Burkhardt, director de la asociacin pro asilo germana, el incremento de las peticiones de
asilo en Alemania tiene lugar porque viele Flchtlinge vermeiden es, in Italien einen Asylantrag
zu stellen, weil ihnen dort die Obdachlosigkeit droht. In Griechenland haben sie berhaupt keine
Chance, einen Antrag zu stellen. Deshalb versuchen viele, direkt in einem Land wie Deutschland
oder Schweden einen Antrag zu stellen. Desde enero a octubre de 2013 el nmero de personas
que solicit asilo en la RF de Alemania pas de 50.344 a 87.442 personas, lo que significa un aumento del 73,7 % respecto a 2012.
11 Operacin de control en el mar para controlar los flujos migratorios desde Tnez hacia el sur de
Italia, principalmente a Lampedusa y Cerdea.
12 Combate de la inmigracin ilegal en el mar Jnico desde Turqua y Egipto a Apulia y Calabria.
13 Desde noviembre de 2013 hasta abril de 2014, FRONTEX incluy un despliegue permanente en el
escenario mediterrneo de medios de los Estados Miembros. Los medios militares de las armadas
han trabajado en apoyo de las autoridades civiles a las que estn subordinadas en el cumplimiento
de estas misiones.
14 Nota de prensa. 3260th Council meeting Justice and Home Affairs.14149/13. http://www.consilium.
europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/138925.pdf
171
En una rpida reaccin de la UE, este grupo de trabajo recibi el encargo de presentar un informe (COM (2013) 869 final) sobre acciones concretas y prioritarias en el
Mediterrneo para evitar incidentes como el ocurrido en Lampedusa y, tras ser debatido en Consejo JAI los das 5 y 6 de diciembre de 201315, fue presentado en el Consejo
Europeo del 19-20 de diciembre de 2013.
Se trataba en definitiva de proporcionar soluciones a corto y largo plazo para evitar
las muertes en la mar y este tipo de tragedias en el escenario Mediterrneo sobre la
base de los principios de prevencin, proteccin, solidaridad y responsabilidad compartida. En este punto es donde la dimensin exterior de la poltica migratoria, a travs del
fortalecimiento del dilogo y la cooperacin con terceros pases de la mano del Servicio
de Accin Exterior, recobra todo su significado, habindose planteado la integracin de
soluciones bajo el paraguas de la PCSD y de las que trataremos ms adelante.
Los trabajos de la TFM, desde un enfoque integral para la zona, dieron como fruto
un conjunto de propuestas concretas, en el Marco del GAMM, como el dilogo permanente con los terceros pases; la redefinicin de conceptos como el de reasentamiento; la realizacin de propuestas novedosas como la bsqueda de nuevas vas legales
para la inmigracin a la UE y otras ya conocidas en el mbito de la lucha contra la trata
de seres humanos y el trfico de inmigrantes irregulares, la repatriacin, la gestin
de la fronteras exteriores, a travs de la herramienta de EUROSUR, o el apoyo a los
pases que reciben ms presin migratoria.
En definitiva, este documento ha pretendido definir una operacin martima de FRONTEX en el Mediterrneo, atendiendo a los principios de responsabilidad compartida y
solidaridad poltica y presupuestaria frente a las amenazas del trfico y trata de seres
humanos y el crimen organizado, basada en la cooperacin con terceros pases. Italia
y la propia Comisin, considerando la de Lampedusa una de las mayores tragedias de
los ltimos tiempos en el Mediterrneo, buscaban que el documento diera un peso ms
especfico si cabe a las operaciones de bsqueda y salvamento martimo, adems de
reforzar las frmulas de acceso a la proteccin internacional de los inmigrantes.
Las medidas adoptadas por la TFM se enmarcan en varias lneas de accin de las
que pasaremos a analizar las ms destacadas en el marco de este trabajo.
2.2.1. La cooperacin con terceros pases
En primer lugar se mencionan las acciones de cooperacin con terceros pases, a
cargo principalmente del Servicio Europeo de Accin Exterior y basadas en acuerdos
a corto y largo plazo en el Marco del GAMM. Nos encontramos en una nueva fase
de la dimensin externa de las polticas de interior. Concretamente, se ha definido la
puesta en marcha de campaas preventivas de informacin, iniciativas diplomticas
y medidas de cooperacin tcnica con los terceros pases en el desarrollo de sus capacidades.
Es la primera vez que en una Comunicacin de la Comisin se propone en primer
lugar una medida de este tipo, destacndola como una de las formas ms efectivas
para prevenir la entrada irregular de inmigrantes en la UE y que emprendan viajes en
15 La TFM se reuni para elaborar este documento dos veces, el 24 de octubre y el 20 de noviembre
de 2013 respectivamente.
172
los que ponen su vida en peligro. Esta idea destaca la importancia que se le va a dar
en el futuro a la dimensin exterior de las polticas comunes de interior y supone un
cambio estratgico en el enfoque poltico de control migratorio martimo para la UE
y por el que Espaa lleva apostando desde su gestin de la crisis migratoria de los
cayucos en 2006.
Definitivamente, se reconoce abiertamente que una lucha eficaz contra la inmigracin irregular exige medidas de prevencin en origen. No resulta eficaz la implementacin de polticas reactivas, que abordan los aspectos ms tcnicos del control de las
fronteras martimas exteriores, sin la cooperacin activa de los pases origen y trnsito
de la inmigracin en mbitos como el intercambio de informacin, la lucha contra las
redes dedicadas a facilitar la inmigracin irregular, las campaas informativas de prevencin o el control de sus fronteras terrestres y martimas.
No es posible el control de los flujos migratorios irregulares por mar sin la colaboracin de los pases origen y trnsito de la inmigracin que prevengan e impidan las
salidas irregulares desde sus costas. Sin embargo, existen los mismos obstculos de
siempre para avanzar en la consecucin de acuerdos. Por un lado la visin que estos
terceros pases tienen de las polticas migratorias de la UE, hasta ahora ms centradas
en el enfoque de seguridad y control de la inmigracin irregular y, por otro, el que estos
pases buscan incentivos como contraprestacin a su apoyo al control migratorio.
Para lograr que esta cooperacin sea eficaz es necesaria la construccin de una relacin de confianza entre la UE y los terceros pases. Es necesaria la cooperacin de
la UE en materias de apoyo tcnico, formacin, dotacin de material y construccin de
capacidades que les facilite la colaboracin, garantizndose el respeto a los derechos
humanos consagrados en las leyes internacionales. El GAMM vuelve a ser la referencia de la UE en donde circunscribir el dilogo y la cooperacin con los terceros pases.
Mencin expresa se hace en el documento analizado de la necesidad de incentivar
esta cooperacin, sobre todo de los pases de trnsito. Sin embargo en nuestra opinin parece razonable y, en este sentido, se echa en falta en el documento una referencia en trminos de que la UE pudiera, si no condicionar los incentivos a los apoyos
prestados, s poder ejercer el necesario control del cumplimiento de los compromisos
adquiridos, como por ejemplo en el mbito de la readmisin. Sin embargo estas referencias a posturas algo controvertidas, en las que se vincula el apoyo tcnico y la
cooperacin al desarrollo, a la eficacia y cumplimiento de los acuerdos alcanzados en
materia de control y gestin migratoria, han desaparecido expresamente de los documentos polticos europeos desde el ao 2011.
As mismo, es muy importante destacar que esta colaboracin con los terceros pases se plantea tanto en el corto como en el largo plazo. A corto plazo, alcanzando acuerdos de colaboracin operativa en el mbito de los intercambios de informacin y apoyo
tcnico, como el Seahorse Mediterrneo, que incluyan medidas encaminadas a luchar
contra la inmigracin irregular y las redes criminales que la facilitan, identificando en
estos mbitos los Estados norteafricanos y de la regin del Sahel que sean de inters
como Tnez, Egipto, Sudn, Nigeria y Libia, y con los que se busca implementar acciones concretas para impedir que los viajes irregulares por mar puedan emprenderse
y que incluyan tambin las campaas de informacin, tanto advirtiendo de los peligros
de la inmigracin irregular por mar como de los canales disponibles que favorecen la
173
inmigracin legal; las iniciativas diplomticas en el marco del GAMM16; los acuerdos de
movilidad como los alcanzados con Tnez y Marruecos y los que se proyecta alcanzar
con Jordania, Egipto, Libia, Argelia y Lbano, estudiando caso por caso el apoyo en la
construccin de capacidades.
En el medio plazo, se propone el apoyo de la organizacin internacional de polica
criminal (INTERPOL) a la mejora de las capacidades de intercambio de informacin
con frica y la creacin de una comunidad de policas de frica (AFRIPOL), as como
el impulso a los programas de retorno voluntario asistido y finalmente, tambin en el
largo plazo, centrndose la UE en el desarrollo de la dimensin exterior de las polticas buscando solucionar las causas origen de las migraciones.
El problema ms acuciante se plantea en Italia, donde la composicin de los flujos es mixta y no es fcil llegar a acuerdos con pases como Libia, lugar en el que
actualmente existe una situacin de inestabilidad poltica e inseguridad que limita las
posibilidades de alcanzar estos acuerdos. Por esta razn, la Comisin propone como
primera prioridad el apoyo a Libia en su lucha contra el terrorismo, lo que permitir sin
duda mejorar su situacin de seguridad y gobernabilidad alcanzando una mayor estabilidad, apoyando a la vez la implementacin en este pas de la legislacin internacional en materia de asilo y de garanta de la proteccin internacional y los derechos
humanos. En este mbito es donde la reforma del sector seguridad libio, para crear las
condiciones de seguridad necesarias en el pas y la cooperacin tcnica en el mbito
de la gestin integrada de sus fronteras, alcanza su mayor significado. La operacin
en curso de asistencia fronteriza de la UE (EUBAM) y el proyecto Sahara-Mediterrneo se han configurado como dos herramientas de la vertiente exterior de la poltica
migratoria de la UE de la mxima importancia, por lo que una mayor implicacin de los
Estados miembros y de FRONTEX a estas iniciativas sera muy deseable.
Sin embargo, es muy importante destacar la recomendacin, aunque tmida y breve, para discutir la participacin de los terceros pases de salida en operaciones de
control del mar en el marco de FRONTEX y del sistema europeo de vigilancia de
fronteras (EUROSUR). La cooperacin con los terceros pases en el control de sus
aguas territoriales, impidiendo la salida de la inmigracin irregular mediante la puesta
en marcha de patrullas conjuntas, recomendada en este documento, es una de las herramientas ms eficaces de control de los flujos migratorios irregulares por mar, como
as lo demuestran las operaciones puestas en marcha por la Guardia Civil espaola
en el escenario Atlntico desde 2006 y que han permitido evitar muchas prdidas de
vidas humanas.
En efecto, estas medidas deben aplicarse simultneamente a un control eficaz de
las fronteras terrestres y las costas, que permitan poner en marcha operaciones de
retorno de los inmigrantes a los lugares ms cercanos y seguros, en cumplimiento de
la legislacin internacional, lo que exige apoyo de formacin a los terceros pases en
estas capacidades y en materia de salvamento y rescate en la mar.
16 El documento menciona las joint demarches como la accin diplomtica conjunta de los representantes de la UE y de los diferentes Estados miembros en los pases de origen y trnsito, coordinada por el Servicio de Accin Exterior y la Comisin que incluya la negociacin de acuerdos de
readmisin, de establecimientos de sistemas de proteccin internacional, de lucha contra las redes
criminales que facilitan la inmigracin irregular o de identificacin y redocumentacin de repatriados.
174
Sin embargo, a pesar de las referencias al papel de FRONTEX en el desarrollo

de la participacin de los terceros pases en el Mediterrneo, ste resulta de alguna
manera limitado a facilitar la cooperacin operativa entre los Estados miembros y los
terceros pases en el marco de la poltica de relaciones exteriores de la Unin17, quedando los cometidos negociadores en manos de las Instituciones europeas y/o los
Estados miembros. Sin embargo, en materia negociadora, el Consejo de Administracin de FRONTEX adopt el 1 de septiembre de 2006 una Decisin18, en virtud de la
cual se precisa el procedimiento que debe seguir la Agencia para negociar y concluir
acuerdos con terceros Estados y organizaciones internacionales19.
En opinin de Mariola Urrea FRONTEX dispone de personalidad jurdica propia
pero carece por completo de subjetividad internacional, por lo que no dispone de capacidad para celebrar tratados internacionales sino acuerdos de trabajo20 o tcnicos,
no publicados en principio por razones de seguridad, con organismos de los Estados
miembros, como pueden ser por ejemplo los Ministerios del Interior o las Agencias de
vigilancia y proteccin de fronteras (Urrea, 2012:157-173). La consecuencia directa
de esta limitacin de la Agencia es que para poder realizar patrullas conjuntas en
aguas territoriales de terceros pases es necesario que los Estados miembros celebren acuerdos internacionales con aqullos.
2.2.2. La lucha contra la trata y el trfico de personas
Destaca en esta segunda lnea de accin el que la Comisin pretende reforzar el
papel de EUROPOL en los cometidos de anlisis que ha recibido como mandato en el
mbito de los trficos ilegales, incorporando un equipo dedicado al crimen organizado
(trfico de seres humanos), as como la puesta en marcha de dos planes de accin
EMPACT21 en materia de trfico de seres humanos e inmigracin irregular.
Se pone de manifiesto la necesidad de elaborar un plan integral de la UE y disponer
de unas reglas de procedimiento operacional que, siendo respetuosos con la carta de
17 Artculo 14 del Reglamento (CE) 2007/2004 del Consejo en la nueva redaccin que le otorga al
mismo el Reglamento 1168/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2011.
18 La Decisin a la que hacemos mencin puede ser consultada en http://www.frontex.europa.eu/
minutes_and_decisions/decisions/page5.html. Slo 20 das despus de la aprobacin de dicha
Decisin el Consejo de Administracin de FRONTEX autoriz al director ejecutivo la negociacin
de una cooperacin operativa entre la Agencia y Croacia.
19 El citado procedimiento, disponible en la pgina web de FRONTEX, se articula bsicamente de la
forma siguiente. El director ejecutivo de la Agencia es el encargado de presentar un borrador de
mandato al Consejo de Administracin en el que se incluirn las directrices de negociacin. Para
ello, la Agencia consultar a los Estados miembros y a la Comisin. Una vez aprobado el mandato
por el Consejo de Administracin, el director ejecutivo negocia con las autoridades del pas tercero
o, en su caso, con la organizacin internacional. Una vez logrado el acuerdo, y tras ser nuevamente consultada la Comisin, el director ejecutivo lo trasladar al Consejo de Administracin, que
ofrecer la versin definitiva. Corresponde la firma al director ejecutivo.
20 Se ponen de manifiesto tambin dudas jurdicas sobre la posibilidad de que una Agencia de la UE
tenga competencias para celebrar acuerdos de esta naturaleza en MARTN Y PREZ DE NANCLARES, Jos. Seguridad y accin exterior de la Unin Europea: la creciente relevancia de la
dimensin exterior del espacio de libertad, seguridad y justicia. Revista del Instituto Espaol de
Estudios Estratgicos. Nm. 0 / 2012.pp-135-154.
21 Plataforma multidisciplinaria europea contra las amenazas del crimen organizado (EMPACT-European
Multidisciplinary Platform against Criminal Threats). Se trata de proyectos que pondrn en marcha planes de operaciones (OAPs) para luchar contra las amenazas prioritarias del crimen organizado.
175
los derechos fundamentales de la UE, desarrollen y apliquen una estrategia de lucha

contra el trfico de inmigrantes que implique a los Estados miembros, las agencias de
la UE, terceros pases, oficiales de enlace en los pases de origen y trnsito y organizaciones internacionales y regionales relevantes. Seala al Comit permanente de
Seguridad Interior (COSI)22 como el responsable de la eficaz implementacin de las
operaciones conjuntas y la coordinacin de aquellos aspectos concretos en este mbito que se pretende recoger en la futura Estrategia de Seguridad Martima europea.
Resulta fundamental en esta lnea de accin la implementacin efectiva de la herramienta de intercambio de informacin entre los Estados miembros y EUROPOL,
exhortando la Comisin, adems, a que las Agencias Frontex y Europol lleguen a un
acuerdo operativo sin dilacin de tiempo que contemple la posibilidad de intercambiar
datos personales, fundamentalmente en la direccin EUROPOL a EUROSUR, con
la finalidad de luchar contra el crimen transfronterizo. Sin embargo hay que tener en
cuenta las restricciones reglamentarias que la Agencia Frontex tiene respecto al tratamiento de datos personales, aspecto que se ha puesto de manifiesto como una clara
limitacin operativa en el desarrollo del sistema EUROSUR.
2.2.3. Salvar las vidas de los inmigrantes en la mar
La cuarta lnea de accin se refiere al refuerzo de la vigilancia fronteriza que contribuya a mejorar la situacin en el escenario Mediterrneo y a proteger y salvar vidas
de los inmigrantes. El refuerzo de las operaciones de FRONTEX y del papel que desempea en la coordinacin de operaciones de vigilancia y control de las fronteras martimas no debe significar, sin embargo, que sus cometidos pasen a ser de salvamento
y rescate por varias razones.
En primer lugar, porque esta funcin queda fuera del mandato inicial que ha recibido la Agencia. En segundo lugar porque la funcin genrica de salvamento y rescate
en la mar es una competencia de los Estados miembros, para la que cuentan con
organismos de salvamento martimo competentes en esta materia, en la que colaboran todos los medios en la mar en aquellos casos contemplados en la legislacin
internacional especfica, como el Convenio SOLAS, que nada prev en el mbito del
control migratorio en operaciones martimas. En tercer lugar, porque el salvamento
y rescate en la mar nada tiene que ver con las operaciones policiales de seguridad
pblica o de Law Enforcement como el control de las fronteras martimas y, por lti22 Por el artculo 71 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE) se crea un Comit
Permanente de Seguridad Interior (COSI) dentro del Consejo. Este est compuesto por miembros
de los ministerios nacionales competentes, asistidos por representaciones permanentes de los
Estados miembros frente a la Unin Europea (UE) en Bruselas, y por la secretara del Consejo.
El principal objetivo de este comit consiste en facilitar, promover y reforzar la coordinacin de las
acciones operativas entre los Estados miembros de la UE en el mbito de la seguridad interior.
Para ello actuar en los campos de la cooperacin policial y aduanera, la proteccin de las fronteras exteriores y la cooperacin judicial en materia penal, entre otros. Regularmente presentar
un informe de sus actividades al Consejo, quien informar de ello al Parlamento Europeo y a los
parlamentos nacionales. El COSI tambin ser responsable, al igual que el Comit Poltico y de
Seguridad (COPS), de asistir al Consejo en virtud de la clusula de solidaridad (artculo 222 del
TFUE). El COSI no participar en la elaboracin de actos legislativos ni en la ejecucin de operaciones. Disponible en http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/internal_security_committee_es.htm
176
mo, porque confundir los objetivos fundamentales de las operaciones de vigilancia y

control de la frontera exterior martima con las tareas de salvamento y rescate en la
mar en cumplimiento de la legislacin internacional supondra el peligro de enviar un
mensaje equivocado a los organizadores y facilitadores de estos viajes de la muerte
llevndoles al convencimiento de que el dispositivo aeromartimo se refuerza con la
idea de aumentar las capacidades de salvamento y no de cerrar las rutas martimas
de inmigracin irregular a la UE.
Este refuerzo de la vigilancia fronteriza en el mar que realizan los Estados est basado en los propios esfuerzos nacionales y en la implementacin de operaciones de la
Agencia en el Mediterrneo, crendose una Red de Patrullas europeas que disponen
del sistema de intercambio de informacin EUROSUR.
Sin embargo hay que poner de manifiesto algunas carencias que se observan en
la decisin de la TFM. En primer lugar, y como as reconoce el documento, se hace
muy necesario disponer de una regulacin sobre los procedimientos de actuacin en
la vigilancia y control de las fronteras martimas exteriores, o lo que es lo mismo de un
Reglamento de operaciones martimas FRONTEX23.
En segundo lugar, otro problema en el que surgen dificultades es la financiacin de las operaciones de vigilancia y control martimo coordinadas por FRONTEX.
Las operaciones de FRONTEX continan basndose en un sistema voluntario de
contribuciones de medios aeromartimos de los Estados a las operaciones. A este
respecto se ha propuesto como incentivo el que los Estados anfitriones, tambin de
forma voluntaria, no exijan el pago del IVA a los Estados participantes durante las
operaciones conjuntas.
Otro aspecto que no queda claro, en tercer lugar, son los trminos reguladores de
la participacin de la EASO en las labores de identificacin y evaluacin de los solicitantes de asilo en los flujos migratorios mixtos en el marco de las operaciones coordinadas por FRONTEX. Y otra cuestin poltica que requiere un urgente desarrollo
normativo prctico es el de la asistencia y solidaridad con los Estados miembros que
se ven afectados por grandes presiones migratorias. La Unin Europea sigue sin tener
claro qu hacer con los inmigrantes que ponen pie en suelo europeo. Debe seguir
siendo voluntaria la clausula de solidaridad?. Por un lado, en el caso de la crisis de
Lampedusa 2013, la Comisin ha asignado unos fondos de 30 millones de euros extra a Italia y 20 millones de euros a otros Estados miembros que no tienen capacidad
suficiente para asumir las presiones migratorias y para hacer frente a las operaciones
de vigilancia de la frontera bajo mandato FRONTEX, as como mejorar las capacidades de acogida e identificacin de inmigrantes, permitindose adems en casos de
entrada masiva de inmigrantes recurrir al mecanismo europeo de proteccin civil (EUCPM). Por otro lado, se seala el necesario papel que en estos procesos deben tener
Agencias como EASO, UNHCR e IOM, aunque tampoco queda definido.
23 El 26 de abril de 2010 se complet el Cdigo de fronteras Schengen (Decisin del Consejo de 26

de abril de 2010; DOUE L.111/20, 4/5/2010) en la parte del mbito de la vigilancia de las fronteras
martimas exteriores en operaciones coordinadas por Frontex. Sin embargo una sentencia del
Tribunal de Justicia de la UE anul esta Decisin del Consejo 2010/252/UE que completaba el
Cdigo de Fronteras, aun manteniendo los efectos de la misma hasta la entrada en vigor de una
nueva normativa.
177
Por ltimo, cabe mencionar que estos instrumentos descritos por la TFM requieren
del impulso de la cooperacin interagencias en el intercambio de informacin y datos
de posicionamiento. En este marco resulta decisiva la importancia de EUROSUR y
su integracin en la tercera fase con el entorno de intercambio de informacin comn
para el dominio martimo (CISE), desarrollado conjuntamente por la Comisin y los
Estados miembros. As mismo, el impulso de la Comisin a la integracin de los sistemas de posicionamiento y vigilancia del mar compartiendo la informacin y permitiendo que este sistema sea alimentado por, entre otros, los proyectos Perseus y Closeye,
liderados por la Guardia Civil, o el servicio proporcionado por la Agencia de Seguridad
Martima Europea (EMSA) y el centro de satlites de la UE.
2.3. LA PARTICIPACIN DE LOS RECURSOS MILITARES EN OPERACIONES
AEROMARTIMAS DE LAW ENFORCEMENT Y LA DIMENSIN EXTERIOR DEL
ESPACIO DE LIBERTAD SEGURIDAD Y JUSTICIA (ELSJ)
El 14 de octubre de 2013 el ministro del Interior Angelino Alfano dio luz verde a la
operacin Mare Nostrum calificada como militar y humanitaria y prevista para reforzar el dispositivo de vigilancia y salvamento en alta mar24. Esta operacin, que comenz el 18 de octubre de ese ao, es coliderada por el Ministerio del Interior y la Armada
italiana bajo el mando de sta y est utilizando por primera vez una nave anfibia para
el mando y control de las operaciones con helicpteros y capacidades hospitalarias y
de alojamiento, embarcando adems a expertos de diferentes agencias de seguridad
italianas y representantes de organizaciones humanitarias y legales25.
El dispositivo est formado por cuatro navos, dos patrulleros y dos fragatas con la
finalidad de disuadir a quienes piensen que pueden traficar con seres humanos impunemente, interceptar los llamados barcos de la muerte y detener a las tripulaciones.
Definida como una misin militar humanitaria ntegramente italiana, el entonces primer
ministro Enrico Letta, tras los acontecimientos desgraciados de octubre y la acusacin
a FRONTEX de dar ms importancia a la gestin migratoria en otras fronteras, puso
en marcha una operacin en el canal de Sicilia triplicando el nmero de aviones y naves que patrullan esa zona del Mediterrneo, incluso introduciendo el uso de drones
para la vigilancia del mar26.
Esta operacin ha debido ser coordinada para evitar duplicidades con la operacin
martima de vigilancia de fronteras puesta en marcha en el Mediterrneo en las reas
de Lampedusa e islas Pelagicas, el sur de Sicilia y Malta y el sudeste de Siracusa, impulsada por la Comisin y basada en la Red Europea de Patrullas (EPN) para reforzar
la misin de proteccin y salvamento de las vidas de los inmigrantes.
Italia ha apostado en su poltica de vigilancia y control de los flujos migratorios en el
mar por que las operaciones en el Mediterrneo Central se basen fundamentalmente
en el salvamento y rescate en la mar. El argumento principal de Italia es que el tipo
de los flujos migratorios con destino a Italia ha cambiado. La primavera rabe y los
flujos migratorios procedentes de Tnez se consideraron migraciones econmicas.
24 http://www.governo.it/Notizie/Palazzo%20Chigi/dettaglio.asp?d=73282
25 Disponible en http://www.interno.gov.it/mininterno/site/it/sezioni/sala_stampa/notizie/immigrazione/2013_10_15_mare_nostrum.html
26 http://www.abc.es/internacional/20131014/abcp-italia-militariza-mediterraneo-para-20131014.html
178
Los ltimos acontecimientos de Italia, con la llegada masiva de ciudadanos sirios,

sitan los flujos en el Mediterrneo central de carcter eminentemente mixto.
Esta nueva situacin y tanto la postura de la Comisin como las medidas emprendidas por Italia tienen un doble efecto, por un lado pueden provocar un efecto llamada ya
que el mensaje que se enva a las organizaciones criminales es el de que se va a tratar
de salvar a todos los que emprendan el viaje por mar, aumentando las posibilidades
de quedarse en territorio europeo con proteccin internacional, y por otro se desvirtan
las misiones que FRONTEX tiene encomendadas de coordinacin de operaciones de
vigilancia y control, pero no de salvamento y rescate, funciones que son competencia
nacional de los Estados, que cuentan con Unidades especficas para ello.
Los datos disponibles actualmente refuerzan la hiptesis de este efecto llamada.
Segn declaraciones del ministro de Interior Angelino Alfano el 28 de mayo pasado
ante el Comit Parlamentario italiano del Acuerdo Schengen, de Vigilancia de la Actividad de Europol, Control y Vigilancia en materia de inmigracin, casi 54.000 inmigrantes irregulares han llegado a Italia en los primeros cinco meses de 2014 frente a los
43.000 durante todo el ao 2013.
Si bien otros Estados de la Unin como Espaa han puesto en marcha en un principio operaciones exclusivamente militares en el mbito de la lucha contra la inmigracin irregular por mar, como fue la operacin Noble Centinela, liderada por la Armada
en 2006, resulta muy significativa en este contexto la posicin de la Comisin en el
documento de la TFM sobre la implementacin de otras operaciones complementarias
u otros medios militares aeronavales que refuercen la vigilancia y control en el mar. Se
refiere el texto a aquellas contribuciones de los Estados con operaciones aeronavales
militares complementarias a las desarrolladas por Frontex, como la italiana Mare Nostrum para aumentar la capacidad de deteccin temprana de inmigrantes irregulares en
el mar y as ser ms eficaces en la prevencin de prdida de vidas humanas. De estas
operaciones aeronavales dice que tienen que ser respetuosas en sus procedimientos
con los derechos fundamentales y el principio de no devolucin (non-refoulement), debern estar coordinadas con las operaciones de Frontex y se les aplicar la regulacin
dispuesta en el marco legal de Frontex y Eurosur. El nivel de consenso sobre estos
aspectos en la UE se ha alcanzado solo gracias a abrir la puerta a las contribuciones
de medios militares en operaciones policiales, siempre que lo permitan las legislaciones nacionales. En este punto encontramos posiciones antagnicas. Italia no ha
dudado en poner en marcha la operacin Mare Nostrum y, sin embargo, pases como
Alemania, por razones histricas, polticas y jurdicas, no permite el empleo de medios
militares en operaciones de seguridad pblica o Law Enforcement.
Los principales problemas a los que se enfrenta el empleo de medios militares en
este tipo de operaciones, siempre y cuando las legislaciones nacionales lo permitan,
son los necesarios consensos que hay que alcanzar sobre los detalles de la subordinacin de estas operaciones complementarias con medios militares a los Planes de
operaciones del mbito de la Law Enforcement, los problemas de confidencialidad de
la informacin que es necesario compartir y que afectan a aspectos relacionados con
el tipo y posicionamiento de medios de defensa, como se hace constar en la regulacin de EUROSUR, as como el alto coste de su empleo con el consiguiente gasto del
179
presupuesto; como ejemplo la operacin Mare Nostrum, que tiene un coste de cuatro
millones de euros mensuales27.
Tras la llamada de atencin de Italia a la Comisin el 24 de octubre sobre las iniciativas que era necesario abordar por parte de la UE para hacer frente a la inmigracin
irregular en el Mediterrneo central, se comenz de nuevo a plantear en el mbito de
la poltica de seguridad y defensa comn la posibilidad de aportar soluciones complementarias a la accin global de la UE28.
En materia de control de flujos migratorios por mar no podemos olvidar que a pesar
de ser un tema tratado en el mbito de la poltica comn del espacio de Libertad, Justicia
y Seguridad (ELSJ), como aspecto de seguridad pblica o Law Enforcement, la Unin
Europea trata de desarrollar la estrategia de seguridad martima comn (EESM) bajo
el paraguas de la poltica comn de seguridad y defensa (PCSD), cuyo proyecto est
ya aprobado en el mbito del Consejo de la UE. Esta EESM tiene como reto llegar
a concretar el marco jurdico y poltico en el que ser desarrollada, respetando los
diferentes modelos nacionales de seguridad pblica y las competencias de los distintos
Organismos e Instituciones involucrados en la seguridad martima en los Estados
miembros. En opinin de Jos Martn y Prez de Nanclares (Martn, 2012: 135-154), la
dimensin exterior del ELSJ reuna hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa dos
caractersticas: por un lado, la parte fundamental de la cooperacin internacional con
terceros pases en materia de Justicia e Interior recaa en los Estados miembros y, por
otro, el complejo sistema de toma de dicisiones y procedimientos legislativos basado en
los tres pilares, anterior al Tratado de Lisboa, obstaculizaba una accin exterior eficaz.
Sin embargo, sigue afirmando este autor, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa,
se ha cerrado un largo proceso que, a diferencia de lo ocurrido con la Poltica Europea
de Seguridad Comn (PESC), concluye con la plena comunitarizacin (competencial,
institucional y normativa) de los asuntos de Justicia e Interior en el contexto del espacio
de Libertad, Seguridad y Justicia. Por tanto, como en todas las dems competencias de
la Unin, esta accin tiene una accin interior (en relacin con los Estados miembros),
pero tambin proyecta una accin exterior. Desde la puesta en marcha del Programa
de Estocolmo la dimensin externa de las polticas del ELSJ es una prioridad para la
UE y una necesidad para cumplir sus objetivos en este mbito. Sobre este ltimo punto
son varias las razones que apunta Martn y Prez de Nanclares (Martn, 2002: 343391): en primer lugar toda poltica comunitaria tiene una dimensin externa reconocida
por el Tribunal de Justicia que ha reconocido a travs de su asentada doctrina in foro
interno in foro externo29; en segundo, en razn de la materia que trata el ELSJ, resulta
indivisible la dimensin interior y exterior de sus polticas que, adoptadas en primer lugar
para el mbito interior, ya poseen per se una cierta dimensin exterior que afecta a
pases terceros, como por ejemplo en materia de lucha contra la inmigracin ilegal, los
27 http://www.publico.es/internacional/527705/la-marina-italiana-rescata-a-1-812-inmigrantes-en-elcanal-de-sicilia
28 Council of the European Union. Migration Flows in the Southern Neighbourhood and their External Relations perspectiva-Possible Avenues for Dialogue and Cooperation with Partner Countries,
including Options for a CSDP Operation. Bruselas, 19 de noviembre de 2013. Disponible en http://
register.consilium.europa.eu/pdf/en/13/st16/st16394.en13.pdf
29 Sentencia de 3 de marzo de 1971, ASUNTO 22/70 que reconoce que la Comunidad en todos
aquellos mbitos en que el Tratado le atribuya una competencia expresa (in foro interno) ostentar
tambin una competencia externa implcita (in foro externo) en ese mismo mbito. Disponible en
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61970CJ0022:ES:PDF
180
acuerdos de cooperacin policial, los intercambios de informacin o los de repatriacin

de los inmigrantes en situacin irregular a sus pases de origen. La finalidad de la PCSD
en este mbito debe ser, por tanto, reforzar las capacidades en seguridad martima de
la UE y definir el concepto de apoyo a una Gestin Integral de Fronteras.
El punto de acercamiento entre las dos polticas se ha venido tratando en los
foros del COSI, donde se ha hablado de los flujos migratorios en los pases del sur
y sus relaciones exteriores, buscando el dilogo y la cooperacin entre los pases
implicados, incluyendo el estudio de las opciones en el marco de la PCSD.
Tras los sucesos de Lampedusa, encontramos tambin diferentes posiciones en el
seno de las Instituciones de la UE sobre la finalidad de las operaciones.
La Comisin se muestra en general favorable a que las operaciones de FRONTEX
en el Mediterrneo central tengan como objetivo esencial el salvamento y rescate en la
mar y que se refuercen las frmulas de acceso a la proteccin internacional de los inmigrantes. En esta lnea tanto la Comisin como Italia, impulsadas por el impacto poltico
de este tipo de crisis, pretenden definir medidas a corto plazo de inmediata implantacin. Sin embargo el problema de los flujos migratorios irregulares exige la adopcin de
estrategias a medio y largo plazo y, por supuesto, acciones inmediatas de choque que
consigan hacer frente a la situacin en el Mediterrneo. Esta ltima visin es la de una
mayora de pases de la UE como Espaa, Alemania o Francia, que desean impulsar la
participacin de FRONTEX, la mejora de las capacidades de vigilancia y control del mar,
as como las de salvamento y rescate. Espaa reconoce que el elemento fundamental
para evitar los flujos ilegales reside en la prevencin en origen. Este elemento es el que
no se define y recoge como esencial en el documento de la TFM. El Servicio de Accin
Exterior de la UE (SEAE), por su parte, considera que es hora de alejarse del enfoque
que centra las soluciones en los aspectos de la seguridad de las fronteras y volcarse
ms en la puesta en marcha de polticas que impulsen las relaciones exteriores con terceros pases, donde hay que afrontar las causas directas que producen los movimientos
migratorios y propugnar que los pases origen y trnsito inicien reformas de sus marcos
legales y administrativos en el mbito migratorio.
El SEAE tiene claro que cualquier iniciativa que se adopte en materia migratoria
por la Unin Europea debe situarse en el contexto de las relaciones de la Unin con
terceros pases y estar coordinada con los principios de actuacin marcados en la poltica general migratoria de la Unin definidos en la poltica de vecindad y en el GAMM.
La complejidad del escenario mediterrneo central es evidente por tres razones: los
flujos migratorios son mixtos, existe actualmente un marcado enfoque del fenmeno
migratorio desde los aspectos vinculados a la seguridad y hay una situacin poltica
inestable y de inseguridad en el escenario Mediterrneo.
En este escenario est previsto que a largo plazo los flujos de tipo mixto crezcan,
aumentando las necesidades de asilo y proteccin internacional, lo que ocasiona a
su vez un incremento de la actividad criminal y proliferacin de redes dedicadas al
trfico de personas. A diferencia del ao 2011, en el que los flujos migratorios como
consecuencia de la primavera rabe los constituan ciudadanos procedentes de
Tnez (definindose como migracin econmica), en 2013 estos flujos se convirtieron
fundamentalmente en flujos migratorios de personas procedentes de Siria (15.700
sirios entre enero y septiembre de 2013 entraron en la UE y de ellos 5.904 utilizando
181
la ruta martima del Mediterrneo central), Somalia y Eritrea que, necesitadas de

proteccin internacional o solicitantes de asilo, utilizan fundamentalmente la ruta del
Mediterrneo central. Esta situacin se ha producido por el aumento del nmero de
ciudadanos somales y eritreos en esta ruta como consecuencia del cierre de la ruta
del Sina, tras el levantamiento de la muralla entre el Lbano e Israel en 2012.
Por otro lado, estos terceros pases en general tienen un inters limitado en abordar el fenmeno migratorio, desde el punto de vista de la seguridad y el control de la
inmigracin irregular, con polticas estables de cooperacin activa de larga duracin,
ya sea por que no comparten del todo la visin que del control de los movimientos
migratorios tiene la Unin Europea, demasiado enfocada en impedir el cruce de las
fronteras exteriores y la poltica de repatriaciones; ya sea por que no ven compensada
suficientemente o incentivada su colaboracin con polticas simultneas de la UE de
amplio espectro, que favorezcan las migraciones legales de sus nacionales; ya sea
por que no tienen plena voluntad de aplicar marcos legales internacionales en materia migratoria y de asilo, as como cooperar con UNHCR, buscando que los Estados
miembros compartan solidariamente cupos de personas con derecho a ser protegidas
internacionalmente, asentndolos en sus territorios. De cualquier manera es necesario tener en cuenta las diferentes perspectivas, sensibilidades e intereses de los terceros pases a la hora de explorar voluntades y disear las polticas de acercamiento y
negociacin de acuerdos de cooperacin globales.
En esta lnea, el Servicio de Accin Exterior propone, en el marco del dilogo
con los terceros pases origen y trnsito de la inmigracin irregular, establecer una
relacin de confianza en donde se traten de abordar las migraciones como elemento
especialmente relevante, pero desde un enfoque global y a largo plazo de la UE.
Para ello la Unin Europea tiene que aprovechar las oportunidades que le ofrecen
los pases del Mediterrneo en la actual situacin de inestabilidad poltica y social
e inseguridad ciudadana por la que pasan. Hay que buscar el marco global de la
cooperacin adecuado en el que se integren tanto las capacidades militares con
las policiales en misiones de apoyo tcnico en mbitos como el de las reformas del
sector seguridad de estos pases, el apoyo a la gestin de sus fronteras o de los
flujos migratorios y el refuerzo de las capacidades de las Instituciones para el Rule
of Law, como los dilogos sobre migraciones, movilidad y seguridad. Buen ejemplo
de esto es la misin sobre fronteras EUBAM Libia30, que naci con el objetivo de
asistir a las autoridades libias en el fortalecimiento de la seguridad en las fronteras
terrestres, areas y martimas (Dez, 2013: 1-8). El SEAE propone que la PCSD
apoye las capacidades locales de lucha contra el trfico de seres humanos, el trfico
ilegal en el mar, el contrabando de seres humanos y la inmigracin ilegal, as como
reforzar las capacidades de vigilancia e interceptacin con las que simultneamente
se incrementaran las capacidades para salvar personas en peligro. Asmismo, se
sugiere la implementacin de operaciones martimas en alta mar con medios militares,
complementarias a las desarrolladas por FRONTEX y por las autoridades militares
italianas, como la operacin Mare Nostrum, en el marco de la lucha contra la inmigracin
irregular en alta mar para disuadir el trfico de seres humanos mediante el control,
interceptacin y detencin de facilitadores de inmigracin irregular, aumentando la
capacidad de respuesta en materia de interceptacin, as como de salvamento y
30 Misin a la que el Consejo de la Unin Europea dio luz verde el 22 de mayo de 2013, con un mandato inicial de dos aos, en el marco de la Poltica Comn de Seguridad y Defensa.
182
rescate en la mar y potenciando el intercambio de informacin. La PCSD propone

cooperar entre actores de la seguridad interna y externa, reforzando las operaciones
de FRONTEX con medios principalmente militares de los que la Agencia no dispone,
para el control de fronteras como aviones de patrulla de largo alcance. No seran
operaciones PCSD propiamente dichas. No plantearan problemas de duplicacin
de sistemas de mando y control, as como de los procedimientos operativos y el
marco legal en donde se desarrollan, pues quedara regulado por los planeamientos
operacionales de FRONTEX. Se incrementaran de esta manera las capacidades de
vigilancia y por lo tanto las de salvamento y rescate de personas en peligro en la mar.
Sin embargo, la implicacin de poner en marcha operaciones martimas en alta
mar en el marco de la PCSD, para la lucha contra la inmigracin irregular por mar,
no est exenta de problemas, como afirma el propio Servicio de Accin Exterior. Y es
que algunos Estados miembros ven con recelo el empleo de medios militares en el
mbito de las operaciones de lucha contra la inmigracin irregular, aunque la accin
conjunta implique que embarque personal de las fuerzas de seguridad en los medios
navales militares. La implementacin de estas operaciones se considera con frecuencia una respuesta desproporcionada y una reiteracin de esfuerzos en el Mediterrneo central, donde se desarrollan actualmente las operaciones HERMES y AENEAS
bajo mandato de FRONTEX, con procedimientos y estructuras de mando, control y
planeamiento especficas. Adems debe valorarse el impacto que podra tener en la
opinin pblica la militarizacin de la respuesta a la inmigracin irregular en el mar.
FRONTEX se opone a la inclusin en su despliegue de medios militares por dos razones fundamentales: son excesivamente caros de mantener en operaciones, lo que
supone una parte importante del presupuesto total, y en general muestran recelos
para integrarse bajo mando y coordinacin de los Centros de Coordinacin Nacional
de las operaciones (NCC) quienes, segn dispone el Reglamento de EUROSUR, son
los responsables de coordinar las acciones operativas en la mar y los intercambios de
informacin dirigidos a luchar contra la inmigracin irregular, de determinar los niveles
de impacto a las zonas fronterizas exteriores y de fijar las medidas a adoptar segn
estos niveles de impacto.
De tal forma que la definicin concreta del marco legal, adems de los procedimientos especficos en los que se desarrollara una operacin propia de Law Enforcement
con medios militares, responsabilidad por tanto de los Ministerios del Interior, la delimitacin de funciones de los actores con participacin en las operaciones, la aplicacin
del principio de non-refoulement y los procedimientos especficos de interceptacin
en el marco del cumplimiento de las leyes internacionales sobre asilo y proteccin de
refugiados son los nuevos retos a los que van a enfrentarse los Estados de la UE en
un futuro muy cercano.
BIBLIOGRAFA
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es/index.php/ieee/article/viewFile/14/12
185
LA AMENAZA TERRORISTA
HACIA LA TERCERA GUERRA MUNDIAL?
NGEL GARCA-FRAILE GASCN

Editorial Actas S.L. 28709 San Sebastin de los Reyes, Madrid 2014, 765 pginas
ISBN 9788497391405
Datos, reflexiones, anlisis. Este trabajo es una puesta al da, una visin global y limitada de este fenmeno que se ha convertido en una modalidad de guerra moderna.
Por su extensin y profundidad aporta una visin necesaria para fuerzas armadas y
de seguridad, polticos, diplomticos, profesores, alumnos e incluso para el gran pblico. El conocimiento adquirido durante su carrera profesional le hace tener una visin
prctica de los acontecimientos que expone en esta obra.
ngel Garca-Fraile Gascn es un general de Divisin que durante el desarrollo de
su carrera profesional compil ardua experiencia en materia de seguridad e inteligencia. Subdirector general de Apoyo, subdirector de Planificacin en la Secretara de Estado, consejero de la presidencia de la multinacional GMV son algunos de los puestos
directivos en los que desarroll sus conocimientos y habilidades. Piloto fundador de
Helicpteros y jefe del Servicio Areo con experiencia operativa, doctor en Ciencias
Econmicas e investigador operativo.
Partiendo del concepto de terrorismo, tras analizar las diferentes definiciones propuestas, el autor ve la peligrosa evolucin del mismo, desde la terminacin de la II
Guerra Mundial, como una forma de conflicto asimtrico extendido por todo el mundo
cada vez ms peligroso. Las bajas que produce son cuantiosas y al afectar a mltiples
pases podra asimilarse a una moderna forma de guerra mundial. Recorre las situaciones conflictivas que se han ido produciendo hasta llegar a nuestros das. Transporta a los lectores a los continentes del planeta mostrndoles la evolucin y los distintos
comportamientos y peculiaridades del fenmeno terrorista desde una perspectiva que
permite analizar los cambios profundos en la operativa violenta y el nmero de grupos
que han surgido en todo tipo de circunstancias.
El expansionismo de la doctrina sovitica y la descolonizacin de mltiples pases
hacen aparecer grupos terroristas en Latinoamrica, tras la revolucin cubana, desde
los montoneros argentinos y uruguayos a los peruanos de Sendero Luminoso, pasando por Brasil, Guatemala y la Venezuela de los sesenta que permite comprender la
situacin actual de esta ltima y las tensiones del cono sur. En Europa, la guerra fra
fue causa de que se reactivaran viejos conflictos como el del IRA y la aparicin de
grupos terroristas como la Baader-Meinhof, las Brigadas Rojas o Accin Directa que
tienen reflejo hasta en Japn con el Ejrcito Rojo Japons. En Espaa ETA tiene esa
ideologa marxista-leninista pero une un etnonacionalismo y constituye un captulo
destacado dentro del texto que contiene la gnesis, el desarrollo y la situacin actual.
Paralelo en el tiempo, la creacin del Estado de Israel, el desplazamiento de la
poblacin palestina, la guerra de rabes e israelitas reavivando el conflicto bblico,
tiene como consecuencia la aparicin de un nuevo terrorismo que pretende atraer
186
Resea de libros
la atencin mundial con los nuevos medios de informacin de masas y con ataques
violentos con explosivos que aumentaban la letalidad de las acciones. Son claves del
terrorismo moderno.
El conflicto kurdo repartido en cuatro Estados, Turqua, Iraq, Irn y Siria que reivindican un territorio y un estado propio, con peligrosos grupos terroristas como el PKK.
Tambin en Armenia, Chechenia y Daguestn se crean conflictos, sobre todo los chechenos con Rusia, potencia que tiene 50 millones de musulmanes en sus fronteras
del sur del territorio y teme el expansionismo del islamismo radical. La mitad de las
fuerzas armadas rusas son de credo musulmn. La revolucin iran provoc el ataque
de Iraq por miedo al contagio. La invasin de Afganistn por los rusos apoyando al
gobierno comunista dio pie a la resistencia afgana y a la formacin del brigadismo rabe internacional en los campos de entrenamiento del primer ncleo de al-Qaeda (La
Base), con instruccin militar y la utilizacin del suicidio, convertido en martirio, como
forma de inmolacin para llegar al Paraso. Bin Laden era el lder, sin embargo Egipto,
con larga tradicin terrorista, proporcion los primeros jefes a Al-Qaeda. Hoy actan
los lobos solitarios y la actividad de las clulas durmientes no cesa.
Los brigadistas que lucharon contra los rusos, al regresar a sus pases de origen,
crearon nuevos grupos terroristas en Marruecos, Argelia, Tnez, Libia, Nger, que con
el tiempo van avanzando desde Mali hacia Nigeria, pas con petrleo, poniendo en
peligro los intereses occidentales, sobre todo los de las antiguas potencias coloniales.
Al-Qaeda en el Magreb es una amenaza para el sur de Europa por su proximidad y
especialmente para Espaa con Canarias, Ceuta y Melilla en sus fronteras.
Las guerras tras la invasin de Kuwait por las tropas de Saddam Husein, la invasin
de Iraq por la coalicin anglo-americana y Siria, en la actualidad, producen un terrorismo permanente por la insurgencia con ribetes religiosos entre chies y sunes, como
Hezbollah en Lbano, apoyado por Tehern, con Hamas incluso en el gobierno de
Gaza. Saddam utiliz el terrorismo contra los intereses occidentales, y en el Lbano,
que sufri una guerra civil entre musulmanes y cristianos, franceses y norteamericanos sufrieron crueles atentados con innumerables bajas. De estos surge una nueva
generacin de terroristas que son un peligro permanente en sus respectivos pases
y donde se recluta su relevo, muchos procedentes de Asia, donde Indonesia es una
base importante. No se queda un espacio del planeta sin analizar ni describir haciendo
que el lector adquiera una conciencia global de esta amenaza latente.
En otro orden de cosas se reflexiona sobre los atentados contra los aliados de las
Azores y sus consecuencias y se describe la guerra sucia en la que participan algunos
pases para tratar de influir en las polticas de otros. Acciones encubiertas de soviticos y occidentales durante la Guerra Fra, la lucha en las cloacas, la guerra sucia
de los servicios secretos, la infiltracin dentro de los aparatos del poder etc., para
muchos terrorismo de Estado, y la importancia de las relaciones bilaterales, como la
colaboracin francesa a Espaa y las compensaciones que se dieron a un buen vecino sin el cual no se hubiese frenado a ETA.
Un captulo especial dedicado a Espaa, que tiene tras de s cincuenta aos de
terrorismo. Aborda los pilares de la lucha antiterrorista: la ley, el modelo policial, el
papel de las fuerzas armadas, la tecnologa de seguridad, y la industria de apoyo, con
las necesidades de I+D policial as como los proyectos de colaboracin internacional
como las bases de datos de Schengen. La aplicacin de la estadstica, la investigacin
187
Resea de libros
operativa, la psicologa y la sociologa tecnifican el trabajo de los investigadores

contraterroristas y sugiere su empleo.
El 11-S supuso un antes y un despus en la lucha contra el terrorismo. Las reacciones que produjo, sobre todo las grandes coordinaciones como el Homeland Seccurity
o el papel de los sistemas informticos y las infraestructuras crticas, la necesidad de
gabinetes de anlisis y de directores nacionales en la lucha antiterrorista son consecuencia de ese atentado. El uso de las nuevas tecnologas y el ciberterrorismo juegan
un papel fundamental en la amenaza terrorista.
A esta obra, que surge como el desarrollo de un artculo que le encargaron al autor
desde Estados Unidos, ha dedicado los seis ltimos aos. Se trata de la ordenacin
de sus investigaciones, el anlisis de las causas poltico-econmicas de los conflictos
que asolan el planeta. La Amenaza Terrorista advierte de los peligros que puede generar el terrorismo, estudiando el pasado y el presente y visionando el futuro.
Lali Castellanos
F.C.E. Jefe de Seccin. Gabinete Tcnico. ORIS-REVISTA
Licenciada en Ciencias de la Informacin
188
INTELIGENCIA Y ANLISIS RETROSPECTIVO

LECCIONES DE HISTORIA Y LECTURAS RECOMENDADAS
DIEGO NAVARRO BONILLA

Inteligencia y Anlisis Retrospectivo. Lecciones de Historia y Lecturas Recomendadas
Inteligencia y Seguridad. Tirant Lo Blanch. Valencia, 2014-08-27
ISBN: 9788490331729
Una vida entregada al estudio de la historia, la seguridad, la defensa y los servicios

de inteligencia es el aval del que se sirve Diego Navarro Bonilla para componer Inteligencia y Anlisis Retrospectivo. Lecciones de historia y lecturas recomendadas. Una
trayectoria vital conocida y reconocida que lleg a valerle en 2003 el Premio Nacional
de Defensa en la modalidad de investigacin en Ciencias Histricas en el mbito militar. Un oficio convertido en estilo de vida que traslada a todos aquellos que tenemos la
suerte de conocerle en las distancias cortas, en su labor de docente, de investigador,
de escritor y de inconformista respecto a modelos y organizaciones obsoletas.
Estudio inteligente del pasado (Blanes, 2012) es una de las primeras citas utilizadas por Navarro y un magnfico y sencillo prefacio que aglutina en cuatro palabras
la esencia de la obra aqu reseada. Un texto que evidencia el efectivo aprovechamiento de las lecciones aprendidas en la gestin del conocimiento, en la creacin de
inteligencia y, en definitiva, en aquellos mbitos organizacionales que requieren de un
aprendizaje continuo.
Si bien las propuestas realizadas emanan de su amplio conocimiento del mbito
militar, la proposicin metodolgica y el resultado de su aplicacin son de ineludible
aprovechamiento para todo analista u organizacin que tengan por necesidad disponer de conocimiento con fines estratgicos. No se trata este de un conocimiento sin
ms, de un acercamiento superfluo a lo acaecido y menos de tener ligeras nociones
sobre acontecimientos histricos. Es la capacidad de estudiar la historia de manera incisiva, desde sus ms variadas aproximaciones, entender su desarrollo y comprender
el desenlace del episodio concreto. Slo as se puede disear de forma sistemtica un
estudio de casos que pueda ir en beneficio del aprendizaje continuo. Una extraccin
de las lecciones aprendidas orientada a la mejora de las dinmicas de gestin, anlisis y decisin cuya aportacin al proceso, punto este destacado, ha de ser evaluada
de forma constante.
Para aquellos que no entendemos el tiempo de forma lineal, en tanto que presente
y futuro en el momento actual ya son parte de nuestro pasado, el enfoque diacrnico
de este tipo de anlisis no perjudica en absoluto a la aplicacin de sus resultados a
escenarios imprevistos, nuevos e incluso posibles, la utilizacin del anlisis retrospectivo toma fuerza y es utilizado como punto de partida para los anlisis prospectivos.
Es en esta utilidad dnde Navarro reflexiona con gran acierto sobre las aptitudes y
actitudes de los analistas de inteligencia. El estudio de la historia, el registro de estudio de casos, la extraccin de lecciones aprendidas y la sistematizacin de su uso y
evaluacin se encuentran de un lado de la balanza. Del otro, como nica va para que
189
Resea de libros
la inteligencia que desciende de semejante aventura alcance su verdadero valor, se

hace hincapi en la necesaria imaginacin, plasticidad y creatividad del analista, una
mente abierta, dispuesta y entrenada para entrelazar y relacionar una mayor sensibilidad hacia la bsqueda de respuestas. Imaginacin, rigor, creatividad y crtica como
forma de combatir la inteligencia anacrnica.
Como broche final, la obra expone una suerte de majestuosos trabajos, desde Furse (1985), pasando por Dulles (1963) o Heuer (2010), hasta nuestros das. Una meticulosa seleccin organizada en torno a diez temticas de gran inters y continuo debate en el marco de la inteligencia. Otra forma de concienciar sobre la necesidad del
estudio constante que subyace a todo analista. Es quizs este un compendio que no
baste con leer una sola vez, una revisin literaria que obliga al lector ms inconformista a releer en contadas ocasiones con el afn de intentar que ninguno de los mltiples
detalles aportados se escapen. Una cuidada seleccin con detalladas conclusiones
que incita a adquirir las obras citadas y emprender igual viaje.
Si he de concluir con un escueto resumen dira que la obra expone un pormenorizado estudio de algunos de los episodios ms fascinantes de la historia para el ms
vido de informacin; que se trata de una descripcin de la evolucin de la inteligencia
para el que pretende dar contexto a una holstica disciplina; que contribuye y da vigor
a una necesaria visin para aquellos que se empean en que el aprendizaje ha de ser
esencial e incesante; y que se viste de doctrina en tanto sistema, mtodo y disciplina.
La historia es un profeta con la mirada vuelta hacia atrs:
por lo que fue, y contra lo que fue,
anuncia lo que ser.
Eduardo Galeano
Jssica Cohen Villaverde

Analista de Inteligencia
190
LA SEAL Y EL RUIDO
NATE SILVER
Pennsula. Barcelona, 2014. 656 pp. 2014
ISBN: 9788499423234
Un estadstico se ahog cruzando un ro porque el mismo slo tena un metro de
profundidad... de media.
Nate Silver trabajaba, tras su grado en econmicas en el ao 2000, como consultor

en la empresa KPMG. En su tiempo libre comenz a analizar datos sobre estadsticas
de baseball, diseando un sistema predictivo al que llam Pecota. Posteriormente se
dedic al pker, dejando su trabajo tras ganar 15.000 dlares en seis meses (aunque se
seala que al poco tiempo alcanz las seis cifras). En 2008 su prediccin sobre las elecciones norteamericanas supuso un acierto sobre el ganador en 49 de los 50 estados.
Para ello supo identificar informacin demogrfica (raza, edad, estructura, educacin,
etc.) que le permiti llegar a ese nivel predictivo. Pero en 2012, en su blog FiveThirtyEight.com, asociado al New York Times, predijo los ganadores de los 50 estados,
con pleno acierto. El mismo da de las elecciones seal que Obama tena un 90,9%
de probabilidad de victoria. La publicacin de su libro La seal y el ruido se convirti
inmediatamente en un best seller y en objeto de atraccin para analistas y futuristas.
En su libro trata de aplicar las tcnicas predictivas a multitud de facetas, como los
mercados de acciones, el baseball, la meteorologa, los terremotos o los ataques terroristas, en base al principio bsico de diferenciar aquello que sabemos de lo que
pensamos que sabemos.
Para el anlisis y prospectiva sobre la realidad que nos rodea, o sobre cualquier
fenmeno relacionado con la seguridad, es preciso acceder a multitud de fuentes que
ofrecen bsicamente datos e informacin. La gestin de la informacin se torna cada
vez ms compleja, debido a su volumen, a su velocidad y a su variedad de formatos.
Ello plantea problemas claramente diagnosticados, como la infoxicacin, la desinformacin o las posibilidades de manipulacin o engao. Cada vez es ms necesario
adoptar criterios y modelos para la evaluacin de la informacin, tratando de acreditar
la fiabilidad de la fuente y la credibilidad de la propia informacin. Nate Silver seala
la necesidad de separar la seal del ruido.
Podemos definir la seal, la informacin con la se puede trabajar en un anlisis de
inteligencia, como lo que es posible conocer, est determinado por una causa y organizado por un plan. Es la clase de datos que se pueden procesar y que implican sentido. La esencia de un buen anlisis y una prediccin adecuada es identificar la causa
raz del fenmeno, la seal. Cuando los datos tienen mucho ruido es virtualmente
imposible identificar informacin relevante. El ruido, adems, tiende a expandirse en
peridicos, blogs, redes sociales, etc. reduciendo aun ms la seal y reduciendo por
tanto nuestra habilidad para su deteccin. Dicho ruido puede tener su origen en varios
factores: la sobreabundancia de informacin, el carcter complejo, indeterminado y
191
Resea de libros
difcilmente predecible de los problemas a tratar, los sesgos cognitivos que afectan al
analista y la percepcin errnea del azar en los acontecimientos.
Como sealaba el Centro de Anlisis y Prospectiva de la Guardia Civil en su boletn
de actualidad internacional del mes de enero de 2013, el estudio de Nate Silver se
puede complementar con las aportaciones de Nassim Taleb (la subestimacin de la
importancia del azar en los acontecimientos), de Surowiecki (la inteligencia de las multitudes), de Tecklock (sobre las predicciones de los expertos), de Kahneman (sobre
sesgos probabilsticos y toma de decisiones en situaciones de incertidumbre) o de Per
Bak, Chao Tang y Kurt Wiesenfield (concepto de criticidad autoorganizada).
Nate Silver ofrece tres recomendaciones que pueden ser tiles en la elaboracin de
anlisis de inteligencia prospectivos: pensamiento probabilstico (no hay un resultado
nico), necesidad de actualizacin de las predicciones (a medida que se incorpora
nueva informacin o cambian las circunstancias) y potencial del consenso (el pronstico agregado es ms preciso que el del experto individual).
La propuesta de Silver se basa en el teorema de Bayes, que tiene en cuenta la
probabilidad condicional: la probabilidad de que una hiptesis o teora sea cierta si
determinados eventos se han producido. De esta forma, aplicando este modelo a los
atentados del 11S, estimaba que la probabilidad de que fuera un atentado terrorista el
hecho de aviones estrellndose contra rascacielos en Manhattan era de un 0,005%.
Tras el ataque a la primera Torre Gemela, la probabilidad de tratarse de un atentado
terrorista pasara a ser de un 38%. Pero, tras el segundo ataque, la probabilidad de un
ataque intencionado se disparaba hasta un 99,99%. Un accidente, en un da despejado, es una posibilidad, pero dos seguidos sera imposible, seala Silver.
La inferencia bayesiana se basa en el mtodo cientfico, que supone la incorporacin continua de evidencias a favor o en contra de la hiptesis a demostrar. A medida
que la evidencia se acumula el grado de creencia en una hiptesis se modifica.

Para evitar el ruido producido por todos estos sesgos, Nate Silver propone un
sistema basado en mercados predictivos, en la creacin de un mercado competitivo
que oferte anlisis prospectivos exactos y concretos. Desde el lado de la demanda
se pretendera reducir la demanda de anlisis inexactos y demasiado seguros de s
mismos. Ya existen diversas propuestas en ese sentido, algunas de ellas bajo patrocinio de la inteligencia norteamericana y basadas en incentivos intangibles como el
prestigio del apostante ms acertado.
Siendo una obra de indudable inters para investigadores y analistas en el mbito
de la seguridad, es preciso realizar una serie de crticas o consideraciones. La primera
de ellas fue publicada en la revista The New Yorker. Sealan los profesores Marcus y
Davis, de la Universidad de Nueva York, que el mtodo bayesiano es til cuando se
dispone de un conocimiento previo potente sobre la materia y abogan por la aplicacin
de teoras posteriores a la de Bayes, especialmente por la aproximacin de Fisher.
Pone de manifiesto la tensin entre los tradicionalistas, que se guan por frecuencias
(experimentos repetibles que tengan confirmacin emprica) y los estadsticos bayesianos, que permiten incorporar al modelo probabilidades subjetivas.
Estas teoras estn relacionadas con uno de los fenmenos de actualidad, el llamado Big Data, que permite la gestin y anlisis de grandes cantidades de datos. Sobre
192
Resea de libros
esta utilizacin de datos, de inters tambin en la Seguridad Nacional o en la Seguridad Interior (por ejemplo a la hora de trazar mapas calientes de zonas delictivas),
existen algunas limitaciones:
Se basan en datos del pasado. Que se pueda predecir el pasado no significa
que se pueda hacer igual en el futuro, en base a dichos datos.
Al basarse en datos pasados y presentes, difcilmente podr predecir nuevos
eventos, cisnes negros o disrupciones.
Estos modelos pueden explicar qu est pasando en un fenmeno y expresar
probabilidades de ocurrencia futura, que pueden llegar a ser muy acertadas.
Pero no explican las causas. Las polticas pblicas de seguridad necesitan disponer de diagnsticos, por supuesto, a cuyo fin los datos ayudan, pero deben
disear medidas que acten sobre las causas.
Jos Mara Blanco Navarro
Director del Centro de Anlisis y Prospectiva
193
DATOS SOBRE LOS AUTORES DE ESTE VOLUMEN

POR ORDEN ALFABTICO
Miguel Caellas Vicens, comandante de la Guardia Civil, destinado en la Consejera de Interior de Brasil, ha sido miembro experto destacado del Comit de Seguridad
del Sptimo Programa Marco de financiacin de proyectos de innovacin de la UE,
miembro del Subgrupo Nacional sobre Seguridad para el Programa Marco 2014-2020
de la UE (Horizonte 2020) y miembro evaluador del Grupo de Evaluacin Schengen
en el mbito de la cooperacin policial UE. Tambin es mster de Seguridad por la
UNED, con formacin en Investigacin criminal por la Universidad de Virginia (EE.
UU.) y tiene el curso internacional F.B.I. (Quantico, Va), entre otros. [email protected]
Luis Fernando Hernndez Garca, teniente coronel de la Guardia Civil, jefe de la
Unidad de Ciberseguridad del rea Tcnica de la Jefatura de Informacin. Es representante de la Institucin ante los Grupos de Trabajo permanentes CIIP del Centro
Nacional para la Proteccin de las Infraestructuras Crticas (CNPIC) y de Coordinacin en Ciberseguridad de la Secretara de Estado de Seguridad, adems de punto de
contacto oficial (POC) en materia de Ciberseguridad ante la Divisin CIS del EMAD, el
CIFAS y el Mando Conjunto de Ciberdefensa (MCCD) del Ministerio de Defensa, del
Departamento de Seguridad Nacional (DSN) del Ministerio de Presidencia y del Consejo Rector del Centro Nacional de Excelencia en Ciberseguridad (CNEC) Instituto
de Ciencias Forenses y de la Seguridad de la UAM (ICFS). [email protected]
Rafael Manuel Lpez Prez, doctor en Psicologa, licenciado en Ciencias Econmicas y Empresariales, presidente de la Fundacin Universitaria Behavior & Law,
director de los grupos de investigacin cientfica Nonverbal y ForensicResearchGroup, editor de la Revista Cientfica Behavior & Law Journal, director del Mster
en Comportamiento no Verbal y Deteccin de la Mentira de la Universidad Miguel
Hernndez, director del Mster en Pericia Caligrfica y Documentoscopia de la Universidad Miguel Hernndez. Director de cursos de perfeccionamiento universitario en
materia forense y de comportamiento. [email protected]
Jos Luis Mayorga Martn, comandante de la Guardia Civil, con destino en la
Jefatura de Informacin desde el ao 2008. Es licenciado en Derecho, diplomado
en Informtica Militar, mster en Sistemas de la Informacin y Comunicacin para la
Defensa y en Direccin de Sistemas y Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones para la Administracin Pblica, posee distintos cursos, como el Superior de
Informacin, de Seguridad de las Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones
(STIC), de Gestin de la Seguridad de las Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones, de Defensa NRBQ nivel III y de Polica Judicial para Oficiales. jlmayorga@
guardiacivil.es
Jess Narciso Nez Calvo, teniente coronel de la Guardia Civil, jefe de Operaciones de la Comandancia de Cdiz, Diplomado en Estudios Avanzados de Historia
Contempornea por la UNED y doctorando en Historia Contempornea por la Facultad de Geografa e Historia de la UNED, teniendo prevista su prxima defensa de
la tesis La Comandancia de la Guardia Civil de Cdiz en la Guerra Civil Espaola
194
DATOS SOBRE LOS AUTORES DE ESTE VOLUMEN POR ORDEN ALFABTICO
1936-1939. Es colaborador del Servicio de Estudios Histricos de la Guardia Civil, as

como autor y coautor de una decena de libros e innumerables artculos sobre Historia
Militar y de la Guardia Civil en diferentes medios y revistas especializadas. jenunez@
guardiacivil.es
Jos Manuel Petisco Rodrguez, jefe del Departamento de Formacin y Perfeccionamiento de la Escuela Militar de Ciencias de la Educacin (EMCE), licenciado
en Psicologa por la UAM, posee, entre otros, diploma en aptitud pedaggica, formacin de evaluadores, comunicacin social y certificado de aptitud en formacin de
tutores on-line. Ha colaborado como profesor en el programa de postgrado Experto
universitario en comportamiento no verbal de la Universidad Camilo Jos Cela y, actualmente, en el nuevo Mster en comportamiento no verbal y deteccin de la mentira, patrocinado por la Universidad Miguel Hernndez de Elche (Universitas), seccif
y otros organismos. Colaborador habitual de mltiples cursos de inteligencia, tambin
lo hace altruistamente con Human Behavior Academy. Comportamiento.no.verbal@
gmail.com
Francisco Miguel Rodrguez Rodrguez, destinado en el rea de Asuntos Legales de la Jefatura de Personal de la Direccin General de la Guardia Civil, es abogado
del Estado Sustituto, mster universitario en Derechos Fundamentales Especialidad
en Proteccin Jurisdiccional de los Derechos por la UNED, experto en Violencia de
Gnero y Extranjera por el Ilustre Colegio de Abogados , diplomado en Investigacin
Criminal y en Biologa Forense y Derecho por la Universidad Complutense de Madrid
y experto universitario en Delincuencia Juvenil y Derecho Penal de Menores adems
de en Ciencias Forenses para miembros de las FCSE y Administracin de Justicia y
en Gestin y Tcnicas de Polica Judicial por la UNED. [email protected]
Francisco Javier Velez Alcalde, teniente coronel de la Guardia Civil, diplomado de
Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, est actualmente destinado en la Secretara
de Cooperacin Internacional, dependiente de la Direccin Adjunta Operativa. Ha sido
agregado de interior en la Embajada de Espaa en Alemania y particip como comandante en la planificacin y establecimiento del Centro de Coordinacin Regional de
Canarias, para el control de la inmigracin ilegal va martima, como responsable del
rea de organizacin y planes. [email protected]
195

Los trabajos que se remitan para su publicacin en la Revista Cuadernos de la Guardia Civil debern ser inditos y no estar pendientes de publicacin en otra revista. No obstante, previa solicitud al
Centro de Anlisis y Prospectiva, podrn ser publicados en otro medio, una vez otorgada autorizacin
escrita en tal sentido por el Director de la revista.
Los criterios para la presentacin de textos son los siguientes:
EXTENSIN. Un mnimo de 6.000 palabras y un mximo de 9.000 a espacio y medio, en DIN A-4.
TTULO Y AUTORA. En la primera pgina constar el ttulo, en maysculas y negrita, y, debajo, el
nombre del autor (en maysculas), indicando puesto de trabajo o profesin.
Se adjuntar adicionalmente breve CV del autor.

RESUMEN Y PALABRAS CLAVE. Precedido de la palabra Resumen se incluir a continuacin un
extracto en castellano de unas 10-15 lneas. A continuacin, en otro prrafo, un Abstract, traduccin
al ingls del resumen anterior. En el prrafo siguiente se incluirn las palabras clave, en un mximo de
cinco, precedidas por la expresin Palabras clave. A continuacin, en prrafo nuevo, esas palabras
clave en ingls precedidas de la expresin Key words.
ESTRUCTURA. Los trabajos se dividirn en apartados y secciones (2 niveles), con su propio ttulo,
numerados. Se titularn en mayscula negrita en el primer nivel de jerarqua y con mayscula redondo
en el segundo (sin negrita). Si fuera necesario un tercer nivel se escribira en minscula y negrita, y el
cuarto en minscula y cursiva.
TIPO DE LETRA. Times New Roman de tamao 12 puntos. Las notas y fuentes bibliogrficas sern
de la misma letra, tamao 10 puntos.
CUADROS Y FIGURAS. Sern numerados e incluirn una breve titulacin.
PRRAFOS. Sangrado de 5 espacios. Espacio interlineal 1,5.
Se evitar la utilizacin de negrita y palabras subrayadas en el cuerpo del texto. Se utilizar letra
cursiva para los ttulos de libros y otras fuentes o para la inclusin dentro del texto de palabras o expresiones en otro idioma diferente al del artculo.
NOTAS. Sern las imprescindibles y se situarn al final del artculo de forma numerada.
REFERENCIAS Y CITA BIBLIOGRFICA. Se utilizar el sistema APA (http://www.apastyle.org/
http://normasapa.com/)

En el texto
Se utilizar el sistema APA, en el texto del artculo, para citar autora y fecha, evitando en todo caso
el uso de notas a pie de pgina. Ejemplo: (Garca, 2014) o segn Garca (2014) las condiciones.

Bibliografa
Se limitar a las fuentes bibliogrficas utilizadas y referenciadas en el texto. Sigue orden alfabtico
de apellido de autores.
Ejemplos:
1. Libro:
Mansky, C. (2013). Public Policy in an Uncertain World. London: Harvard University Press.
2. Artculo o captulo de libro:
Antaki, C. (1988). Explanations, communication and social cognition. En C. Antaki (Ed.), Analysing
196
everyday explanation. A casebook of methods (pp. 1-14). London: Sage.

3. Artculo:
Moskalenko, S.; McCauley, C. (2010). Measuring Political Mobilisation: The Distinction Between
Activism and Radicalisation. Terrorism and Political Violence, vol. 21, p. 240.
4. Artculo de revista on-line:
Blanco, J. M.; Cohen, J. (2014).The future of counter-terrorism in Europe. The need to be lost in the
correct direction. European Journal of Future Research, vol. 2 (n 1). Springer. Extrado el 1 de enero
de 2015 de: http://link.springer.com/article/10.1007%2Fs40309-014-0050-9
5. Contenidos on-line:
Weathon, K. (2011). Lets Kill the Intelligence Cycle. Sources and Methods. Extrado el 1 de enero de
2015 de: http://sourcesandmethods.blogspot.com/2011/05/lets-killintelligence-cycle-original.html
6. Artculos o noticias de peridico:
Schwartz, J. (10 de septiembre de 1993). Obesity affects economic, social status. The Washington
Post, pp. B1, B3, B5-B7
ORGANISMOS Y SIGLAS. Siempre que sea posible se utilizarn las siglas en castellano (OTAN, y
no NATO; ONU y no UNO). La primera vez que se utilice una sigla en un texto se escribir primero la
traduccin o equivalencia, si fuera posible, y a continuacin, entre parntesis, el nombre en el idioma
original, y la sigla, separados por una coma, pudiendo posteriormente utilizar nicamente la sigla:
Ejemplo: Agencia Central de Inteligencia (Central Inteligencia Agency, CIA).
Se acompaar en soporte informtico, preferentemente Microsoft Word. Las fotografas y ficheros
se remitirn tambin en ficheros independientes. Se podr remitir por correo electrnico a esta direccin: [email protected]
Los trabajos se presentarn, precedidos por una ficha de colaboracin en la que se hagan constar:
ttulo del trabajo, nombre del autor (o autores), direccin, NIF, nmero de telfono y de fax, situacin
laboral y nombre de la institucin o empresa a la que pertenece. Igualmente se presentar una ficha de
cesin de derechos de autor, que se facilitar oportunamente.
Los artculos sern evaluados por el Consejo de Redaccin. Se enviarn a los autores las orientaciones de correccin que se estimen pertinentes, salvo aquellas de carcter menor, que no afecten al
contenido y que puedan ser realizadas por el equipo de redaccin (correcciones de tipo ortogrfico, de
puntuacin, formato, etc.).
Los autores de los trabajos publicados en la Revista sern remunerados en la cuanta que establezca el Consejo de Redaccin, salvo aquellos casos en que se trate de colaboraciones desinteresadas
que realicen los autores.
A todos los autores que enven originales a la Revista Cuadernos de la Guardia Civil se les remitir acuse de recibo. El Consejo de Redaccin decidir, en un plazo no superior a los seis meses, la
aceptacin o no de los trabajos recibidos. Esta decisin se comunicar al autor y, en caso afirmativo,
se indicar el nmero de la Revista en el que se incluir, as como fecha aproximada de publicacin.
Los artculos que no se atengan a estas normas sern devueltos a sus autores, quienes podrn
reenviarlos de nuevo, una vez hechas las oportunas modificaciones.
Los trabajos que se presenten debern respetar de forma rigurosa los plazos que se indiquen como
fecha mxima de entrega de los mismos.
Ni la Direccin General de la Guardia Civil ni Cuadernos de la Guardia Civil asume las opiniones
manifestadas por los autores.
197
IUISI
El Instituto Universitario de Investigacin sobre Seguridad Interior se cre mediante la firma de un convenio de colaboracin suscrito entre el Ministerio del Interior,
la Direccin General de la Guardia Civil y la Universidad Nacional de Educacin a Distancia, el 17 de octubre de 2002, pues la Guardia Civil y la UNED llevaban vinculadas
por distintos acuerdos de colaboracin desde 1988 y precisaban de un centro especializado en la investigacin, enseanza y asesoramiento en materias relacionadas
con la seguridad.
IUISI pretende desarrollar y promover la investigacin cientfica de alta calidad en
materias de seguridad que sean de inters para instituciones pblicas y privadas,
impulsar y promover la difusin de obras cientficas, y crear un marco de reflexin y
dilogo.
Entre sus actividades, en el plan para 2014, se incluye:
- La investigacin. Ayudas/becas para la realizacin de trabajos segn la convocatoria anual.
- La realizacin de seminarios y jornadas:
Seminario Duque de Ahumada. XXV Aniversario
Seminario Internacional
Seminario de Inteligencia y Seguridad
Seminario de Delincuencia Econmica
Jornada sobre Radicalizacin y Conexiones Internacionales
Workshop de Prospectiva
Jornada de Liderazgo Estratgico
Jornada sobre Administracin Electrnica
Taller Operaciones Conjuntas Internacionales Inmigracin Irregular
Jornada sobre Poltica de Seguridad de la Informacin
Jornada sobre Ley de Seguridad Ciudadana
Jornada sobre la Dimensin Transnacional de la Trata de Seres Humanos
Jornada sobre Modelos de Gestin Policial (Intelligence Policing)
- Otras acciones que se irn anunciando en su pgina web: www.iuisi.es
198

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