Los

ocho pasos
...

para el anlisis

Politicas Pblicas
Un manual para la prctica

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B A :R DA

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Los
ochopasos
de

para el anlisis

Polticas PbHcas
Un manual para la prctica

Traduccin de
DAVID GARCA-JUNCO MACHADO

con la colaboracin de
LLAN CLARK SKERTCHLY BENAVIDES

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Primera edicin, marzo de 1998

1998
CENTRO DE INVESTIGACIN

y DOCENCIA EcONMICAS

1998
Por caractersticas tipogrficas y de edicin
librero-editor

MIGUEL NGEL PORRA,

Derechos reservados conforme a la ley

ISBN 968-842-790-X

DAVID GARCA-JUNCO

M.

Presentacin

N OCTUBRE de

1996, el profesor Bardach imparti una conferencia en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. En
esa ocasin un amigo mutuo -el doctor Andrs Roemer- me comentaba que, de existir un premio Nobel en poltica pblica, sin
duda Eugene Bardach sera un fuerte candidato. En su momento, la
aseveracin pareca exagerada. Sin embargo, su conferencia y una
revisin sistemtica de sus trabajos me hicieron reconsiderar mi
primera impresin y no me cabe duda de que, con o sin premio
Nobel, el profesor Bardach es uno de los ms importantes contribuyentes a la disciplina. Sus aportaciones son muchas, pero en todas
ellas el rasgo distintivo es la creatividad y el rigor acadmico. La
claridad y fluidez expositiva hacen de su obra una lectura fructfera
y placentera.
Por ello, me honra presentar esta obra en la que Bardach plasma su larga experiencia docente, sintetizando de manera clara y
amena las complejidades y obstculos a los que el analista de polticas pblicas se enfrenta en el desempeo de su trabajo: la investigacin y el anlisis de problemas pblicos, a fin de crear alternativas de poltica viables, justas y eficientes.
Hay, desde mi punto de vista, dos requisitos fundamentales por
los cuales un texto sobre polticas pblicas se traduce en una obra
clsica en la materia. El primero tiene que ver con la aportacin al
desarrollo de la disciplina. El otro est ms vinculado a la utilidad,
[5]

DAVID GARCA-JUNCO M.

es decir: Qu aprendimos? Somos capaces de utilizar ese conocimiento e incorporarlo a nuestra cotidianidad? Estimula nuestro
interminable afn de racionalidad y bsqueda?
A la luz de estas consideraciones, Los ocho pasos para el anlisis
de polticas pblicas es un texto que cumple y excede los requisitos
para convertirse en una obra trascendente y de utilidad en cualquier
contexto de la poltica pblica. Sobre el primer elemento, Bardach
incursiona en un terreno, aunque muy cotidiano, casi inexplorado,
es decir, la prctica profesional. Qu es el anlisis de polticas pblicas? Cmo se lleva a cabo? Normalmente se ha identificado con
los anlisis polticos de coyuntura, sustentados ms en la experiencia e intuicin que en la combinacin de stas con la formacin
terica. Bardach nos lleva a travs del proceso analtico, nos describe su estructura: desde la definicin del problema hasta la propuesta
concreta y las posibles formas de exponerla y generar consensos
para su implementacin. Es una gua ordenadora que sistematiza y
explica los procesos por los que una situacin determinada es considerada un problema y termina siendo objeto (o no) de la accin gubernamental. Para Bardach, el anlisis de polticas pblicas no es un
conocimiento o modelo especfico, es la manera como utilizamos
el conocimiento de otras ciencias para resolver -justa y eficientemente- problemas concretos de poltica pblica.
El segundo requisito (o elemento) es lo que la obra nos deja en
nuestra formacin intelectual: Qu aprendimos? El autor no slo
nos previene de los problemas a los que cotidianamente se enfrenta
el analista de polticas pblicas; nos da consejos, alternativas y,
sobre todo, nos invita a reflexionar haciendo explcitos los dilemas
a los que nos enfrentamos al asumir la tarea de analistas de polticas pblicas. El libro de Los ocho pasos para el anlisis de polticas
pblicas marca un antes y un despus; sin duda el lector tendr una
perspectiva ms amplia de los problemas pblicos, aprendiendo a
discriminar informacin y a detectar las falacias en la argumentacin de la cotidianidad. Ahora bien, el lector comprender por qu

PRESENTACIN

la solucin de problemas pblicos es un esfuerzo de prueba y error y

no un programa comprehensivo y contundente en soluciones.
La primera parte del libro, "Los ocho pasos", nos lleva a travs
de las distintas etapas del anlisis: desde la definicin del problema
pblico y la recopilacin de informacin hasta las propuestas de poltica que se habrn de implementar. El profesor Bardach ejemplifica tanto los problemas tericos y tcnicos como los dilemas ticos
inherentes en cada uno de los pasos. Para lograr lo anterior, cada
uno de los captulos ejemplifica los puntos importantes y hace del
lector un participante activo: como si uno fuera el tomador de decisiones inmerso en la discusin sobre una alternativa de poltica:
Cul informacin es relevante? Cmo construir el argumento?
O el analista entrampado en un tema nuevo para l: Cmo empezar? Cmo definir el problema? Qu tipo de informacin y cmo
clasificarla? Cmo evaluar las alternativas? Todo esto inmerso en
un contexto de Realpolitik, donde el autor nos confronta con una
serie de guas y oportunidades potenciales para poder salvar los
obstculos ms comunes a los que se enfrentan los profesionales de
la disciplina; sobre todo cuando el problema objeto de la poltica es
parte de una controversia social y est permeado por intereses partidistas y agendas de poder.
La segunda parte del libro, "La recopilacin de informacin
para la investigacin de las polticas pblicas", es el complemento
perfecto para guiar el proceso de investigacin. Aqu el autor nos
muestra los vaivenes del analista para adquirir la informacin y el
conocimiento necesarios para realizar su trabajo: Cmo llevar a
cabo una entrevista? Cmo saber quines son los actores relevantes? Cmo lidiar con actores importantes, pero renuentes a
colaborar? Esta segunda parte es rica en directrices para consultar
fuentes impresas pertinentes para el tema de poltica del que se trate
(bibliografa especializada, prensa, etctera), as como para conseguir acceso a especialistas y actores importantes.
Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas es un esfuerzo por explicar y ordenar las etapas, congruencias y contradic-

DAVID GARCA-JUNCO M.

ciones inherentes al proceso de anlisis de la accin gubernamental.

Los lectores que buscan verdad y certeza quedarn decepcionados
(con el libro y con la ciencia); los vidos de conocimiento, racionalidad y "razonabilidad" encontrarn aqu una gua metodolgica
para vislumbrar la complejidad de la accin gubernamental. Es un
libro prctico que nos invita a la reflexin. Su gran mrito es simplificar y ordenar un proceso naturalmente complicado y catico
como el del anlisis de polticas pblicas. En trminos sencillos y
relevantes, conjuga la teora con la prctica y armoniza la coyuntura
con la sistematizacin.
Tenemos aqu un libro til, donde el ingenio, la creatividad y el
rigor acadmico se funden con amplias dosis de humor y pragmatismo. Estimado lector, slo me resta reiterar que la obra le servir
como estmulo para una comprensin ms profunda de nuestros
problemas de accin colectiva y, por supuesto, lo enriquecer con
instrumentos para poder comprender el qu, el cmo, el cundo y el
porqu de la poltica pblica.
[Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. junio de 1997J

Prlogo

un manual de conceptos y mtodos cuyo objetivo es ayudar al anlisis de polticas pblicas. Los lectores potenciales
son aquellos profesionales que comienzan a abordar la tarea del
anlisis de polticas. El enfoque general y muchas de las recomendaciones especficas expuestas en este libro las desarroll a lo
largo de ms de veinte aos de impartir cursos sobre anlisis de
polticas en la Graduate School of Public Policy, Universidad
de California, Berkeley. Este manual tambin es de utilidad para
cursos introductorios de poltica pblica en programas de licenciatura, diplomados y cursos cortos dirigidos a ejecutivos.
El libro supone que el lector tiene cierta familiaridad con algunos conceptos bsicos de economa, incluidos los que tienen que
ver con las "fallas del mercado ': No pretende ser un libro de texto
nico, sino que debe ser utilizado junto con otras fuentes. Cuatro de
los mejores libros de texto sobre anlisis de polticas que abordan
de manera ms extensa algunos de los puntos mencionados en este
libro son:
-Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analysis, WW Norton, 1978.
-David. L. Weimer y Aidan R. Vining, Policy Analysis: Concepts and Practice, Prentice Hall, 1992.
-Robert D. Behn and James w: Vaupel. Quick Analysis for
Busy Decision-Makers, BasicBooks, 1982.
STE ES

[ 9]

10

EUGENE BARDACH

-Lee S. Friedman, Microeconomic Policy Analysis, McGraw

Hill, 1984.
Quiero agradecer la paciencia y los valiosos comentarios de
todos los estudiantes y amigos que han utilizado este manual, especialmente de los que sufrieron las primeras versiones. Un agradecimiento especial para Jos Canela, John Ellwood, Nina Goldman,
David Kirp, Leo Levenson, Martin A. Levin, Duncan MacRae, Carolyn
Marzke, Michael O'Hare, Andrs Roemer, Larry Rosenthal, Mark
Sabean, Eugene Smolensky y David Weimer.

PRIMERA PARTE

Los ocho pasos

Introduccin

de polticas * es una actividad poltica (politics) y

social. Es verdad, se acepta la responsabilidad moral e intelectual por la calidad de nuestro trabajo analtico sobre el proceso de las
polticas. Pero el anlisis de polticas va ms all de nuestras decisiones personales. Primero, el asunto concierne y afecta a la vida de un
gran nmero de conciudadanos. Segundo, los procesos y resultados
del anlisis de polticas usualmente involucran a otros profesionales
e individuos interesados: regularmente se lleva a cabo como un trabajo en equipo; el consumidor inmediato es nuestro "cliente" o algo
as como nuestro superior, nuestro jefe; el ltimo receptor o pblico
incluye a varios subgrupos polticos con cierto grado de convergencia y/o divergencia con el anlisis que uno realiza. Todos estos factores condicionan la naturaleza del trabajo analtico y desempean
un papel fundamental en la naturaleza de lo que llamamos un anlisis de buena
,. calidad.

L ANLISIS

Anlisis de polticas:
ms un arte que una ciencia
El anlisis de polticas es ms un arte que una ciencia. Se basa en la
intuicin tanto como en el mtodo. Sin embargo, si se tiene que esco-

* Existe cierta confusin acerca del significado que tiene el trmino de poltica en el.contexto del anlisis de polticas. Esto se debe a que en castellano tanto policy como politics se
[ 13]

EUGENE BARDACH

14

ger entre un anlisis muy estructurado o uno poco estructurado en

relacin con el proceso de resolucin de problemas, la mayora de
los profesionales con poca experiencia optan, con cierta razn, por
el anlisis muy estructurado. Por ello, he desarrollado una tcnica
a la cual he llamado "el camino de los ocho pasos". La funcin
principal de esta tcnica es recordarles aspectos y opciones importantes que de otra manera podran olvidarse; su principal defecto es
que, tomada por s sola corre el riesgo de ser un formulario mecanicista.
EL CAMINO DE LOS OCHO PASOS

R
E
P
1
T
A

Definicin del problema

Obtencin de informacin
Construccin de alternativas
Seleccin de criterios
Proyeccin de los resultados
Confrontacin de costos
[Decida!
Cuente su historia

La secuencia de estos pasos puede variar y no todos los pasos

son necesariamente pertinentes en una situacin particular. Sin
embargo, en la mayora de los casos, la definicin del problema es el
mejor punto de partida y la argumentacin de una propuesta es, casi
inevitablemente, el punto final. La construccin de alternativas y la
seleccin de criterios para evaluarlas invariablemente surgen desde el inicio. La obtencin de informacin es un paso que encontramos de manera recurrente durante todo el proceso y especialmente
cuando nos concentramos en la definicin del problema y en la proyeccin de los resultados de las alternativas consideradas.
traduce como poltica. Para fines de este texto el trmino de poltica se refiere a policy salvo
nota explcita (N. del T.).

LOS OCHO PASOS

15

La repeticin es continua
El proceso de resolucin de problemas -proceso de prueba y errores reiterativo, por lo que en general cada uno de estos pasos se repite
ms de una vez.
El espritu con el que el analista aborda cada uno de estos pasos,
especialmente en las primeras etapas del proyecto, debe ser tentativo. A medida que se avanza en el proceso de resolucin del problema, probablemente se cambie la definicin de ste, el men de
alternativas, el conjunto de criterios para evaluar dichas alternativas, la percepcin de la informacin pertinente para el problema,
etctera. En cada repeticin el analista estar ms seguro de andar
por el "camino adecuado", "centrndose en la pregunta correcta",
etctera. Esto puede ser un proceso frustrante, aunque tambin puede estar lleno de satisfacciones, si se aprende a disfrutar de los retos
que implica la investigacin, el descubrimiento y la creatividad.

Algunas directrices son prcticas,

pero en su mayora son conceptuales
Casi todos los conceptos que utilizaremos en este libro parecern
obvios; sin embargo, hay excepciones. Entre ellas estn algunos de
los trminos tcnicos empleados. Algunos trminos de sentido comn se utilizarn con significados especiales que harn desaparecer
ciertas connotaciones vinculadas a ellos y asociarn otras. En general, todos estos conceptos se comprendern mediante la experiencia
y la prctica.

Los conceptos estn inmersos

en situaciones particulares
En la vida real, los problemas de polticas se nos presentan como un
confuso conjunto de detalles: personajes, grupos de inters, deman-

16

EUGENE BARDACH

das retricas, presupuestos, mandatos legales e interpretaciones,

rutinas burocrticas, actitudes ciudadanas, entre otros. Los conceptos descritos en este manual estn formulados en abstracto. Por lo
tanto, es necesario que usted, como analista, aprenda a "ver" los
conceptos analticos en situaciones concretas, en la cotidianidad de
la vida.

Un primer esbozo de conclusin

Qu forma deber tener el producto final de un analista de polticas? Aqu presento un esbozo rudimentario de la tpica estructura
de un informe derivado del anlisis de polticas: debe describirse con
coherencia el problema que se quiere mitigar o resolver; se describirn algunas de las acciones que pueden tomarse; a cada curso de
accin habr que aadir los resultados proyectados que usted considere que podran ser de inters para su cliente o pblico, sealando
las bases con las que se lleg a tales conjeturas. Si ninguna opcin
es claramente mejor que otra de acuerdo con los criterios de evaluacin elegidos, se debern indicar los costos y beneficios de cada una
de dichas opciones de poltica. Dependiendo de las expectativas de
su "cliente", el analista podr o no dar su propia recomendacin
acerca de cul sera la mejor opcin.

l. Definicin del problema

definicin del problema es un paso crucial. sta le

da al analista:

A PRIMERA

1. Una razn para hacer todo el trabajo necesario, a fin de terminar el proyecto, y
2. un sentido de direccin para obtener evidencia e informacin.
En las ltimas etapas del anlisis, la definicin del problema
seguramente ayudar a estructurar la argumentacin de la propuesta para que "Cuente su historia". p. 69 n.b.
Por lo general, la primera informacin disponible para nosotros sobre algn problema (primera definicin) proviene del "cliente"
y se deriva del lenguaje utilizado en el ambiente poltico del propio
cliente, lenguaje que llamar "retrica del tema". Esta retrica puede estar confinada a lo que parecera un problema tcnico, o bien,
puede estar inmersa en una amplia controversia de inters social.
En cualquier caso, el analista deber ir ms all de la retrica, a fin de
definir el problema de tal manera que pueda ser manejable y tenga
sentido a la luz de los recursos polticos e institucionales disponibles.
Es indispensable utilizar con sumo cuidado la informacin derivada de la "retrica del tema". En muchos casos, esta informacin nos
gua a considerar aspectos del mundo poco gratos o que se perciben
como malos (por ejemplo, "embarazo de adolescentes", "violencia" o
"el calentamiento del globo terrqueo"). Estas evaluaciones no ne[ 17 ]

18

EUGENE BARDACH

cesariamente deben tomarse sin un juicio crtico. En muchos casos

el analista querr explorar algunos de los aspectos filosficos y empricos en los que l mismo, su cliente, u otras personas (su posible
pblico), se basarn para considerar o no como malas las condiciones descritas en la "retrica del tema". Ms an, esta retrica puede
conducimos a plantear hiptesis de causalidad -no necesariamente
reales- (por ejemplo, "bienestar", o "el desperdicio y derroche de la
humanidad"). Lo ltimo que quiere un analista es hacer eco de "la retrica del tema" en la definicin del problema, sobre todo si busca que
la definicin sea de utilidad analtica.
Algunos temas podrn asociarse a ms de un problema. Dependiendo del pblico, por ejemplo, "el embarazo de adolescentes" puede
significar: inmoralidad sexual, la destruccin de las oportunidades
de estas jvenes y de sus hijos, explotacin de los contribuyentes o desintegracin social. En general, el analista querr enfocarse en un
solo problema, de otra manera pronto descubrir que el anlisis se
le ir de las manos. Sin embargo, si los problemas no son muy complicados tal vez pueda definir ms de uno.

Piense en los "excesos" y "deficiencias"

A menudo -aunque no siempre- puede ser til pensar en trminos de
deficiencias y excesos. Por ejemplo: "hay demasiada gente sin hogar
en Estados Unidos" o "la demanda de agua de riego est creciendo
ms rpido que nuestra capacidad para proporcionarla a un costo financiero y ambiental aceptable", o bien, "la poblacin en edad de
ingresar a la escuela en el estado de California est creciendo a un
ritmo de 140,000 alumnos por ao y nuestra capacidad para proporcionar la infraestructura necesaria no est creciendo ni remotamente al mismo ritmo".
Incluir la palabra "demasiado" en nuestra definicin del problema
resulta til; por ejemplo, "demasiado grande", "demasiado pequeo", "creciendo demasiado lento", "creciendo demasiado rpido".

!9

LOS OCHO PASOS

Las dos ltimas frases nos recuerdan que los problemas que merecen llamar nuestra atencin no necesariamente son un problema del
presente, pero pueden serlo en un futuro cercano si no se hace algo.
De cualquier manera, no es necesario pensar en trminos de deficiencias o excesos cuando el problema tiene que ver con aspectos
como:
1. La seleccin entre alternativas bien estructuradas ("Dnde
tirar desperdicios, en una baha o en algn lugar del Ocano
Pacfico?"), o
2. la manera de lograr ciertos objetivos bien definidos ("recolectar fondos a fin de reducir el dficit que podra presentarse
en un futuro cercano").

La definicin debe ser evaluativa

Hay que recordar que la idea de "un problema" significa por lo general que la gente piensa que algo est mal en el mundo.
Sin embargo, debe tenerse presente que "mal" o "indeseable" son
trminos muy discutibles. No todos pensarn que los hechos definidos como problema por el analista (u otras personas) en realidad lo
son; cada persona presumiblemente utilizar criterios diferentes para
evaluar los "hechos". Desafortunadamente no existe un camino obvio
o aceptado para resolver diferencias filosficas de esta naturaleza.
Una pregunta comn, tanto en el mbito filosfico como en el
prctico es: "Qu tipo de problemas privados merecen ser tratados
como asuntos pblicos y por lo tanto tratar de resolverlos a travs de
fondos pblicos?" En estos casos, siempre es til examinar la situacin particular con ayuda de las herramientas que nos proporciona la
visin de las "fallas de mercado".' Cuando los mercados trabajan
razonablemente bien, es difcil que el gobierno intervenga sin crear
ineficiencias importantes en la economa, ineficiencias que probablemente empeoren an ms los problemas privados antes de que
I

Vase Weimer y Vining, captulo 3.

20

EUGENE BARDACH

interviniera el gobierno. Desde luego, existen muchos valores adems de la eficiencia econmica y tambin en muchas ocasiones escogemos empeorar la situacin de algunos miembros de la sociedad
para reducir las carencias de otros, en ese caso estaremos dispuestos a
aceptar la intervencin del gobierno aunque el mercado est funcionando razonablemente bien.

Cuantifique hasta donde sea posible

La definicin del problema deber incluir, en la medida de lo posible,
una parte cuantitativa, es decir, se debern incluir aspectos de magnitud. Cun grande es "demasiado grande"? Cun pequeo es "demasiado pequeo"? Qu significa "demasiado lento" o "demasiado
rpido"? Cuando hablamos de las personas sin hogar, a cuntas nos
referimos? Cuntos metros cbicos de agua para riego se utilizan
ahora y cul ser la demanda en un ao especfico (considerando
ciertos supuestos sobre el precio del agua)? Qu capacidad tenemos
para crear la infraestructura necesaria para atender la demanda de educacin? Cmo esperamos que crezca o disminuya dicha capacidad?
Si es necesario, hay que obtener informacin que nos permita
ponderar las magnitudes relevantes. Vase el paso 2 "Obtencin de
informacin", p. 25.
En muchos casos, si no en la mayora, se debern estimar -Incluso "adivinar"-las magnitudes en cuestin. Algunas veces se debern crear rangos, as como estimaciones puntuales ("nuestro mejor
estimado sobre el nmero de personas sin hogar es de 70,000, aunque
ciertamente el rango oscila entre 40 y 130 mil").

Las condiciones que causan problemas

son tambin un problema
Algunas de las condiciones para que se d un problema pueden no ser
consideradas como molestas per se, pero son percibidas por los ciu-

LOS OCHO PASOS

21

dadanos O por los analistas que trabajan en su representacin como

las causas de un problema. En ocasiones resulta til hacer un diagnstico de estas supuestas causas y definirlas como problemas que
deben mitigarse o eliminarse. Por ejemplo, "uno de los problemas en
tomo a la contaminacin ambiental es que el gobierno no ha querido
obligar a los automovilistas a mantener en buenas condiciones los
motores de sus vehculos y sus sistemas de control de emisiones". A
fin de definir problemas causales de este tipo, probablemente el analista deba realizar un arduo trabajo de investigacin cientfica; vase el paso 5, "Proyeccin de los resultados", p. 49.

Perder una oportunidad es un problema

Un caso especial de problema es la prdida de una oportunidad. No
es una visin muy estrecha pensar que los analistas de polticas se
dedican nicamente a aminorar los problemas? Podrn los analistas de polticas ir ms all de la tediosa labor de remendar y componer problemas? Es posible que aspiremos a vivir en un mundo en
el que se identifiquen oportunidades para realizar cosas creativas, por
no decir "maravillosas"? "Si no est roto, no lo compongas", es una
idea que nos limita, y ciertamente los analistas de polticas as como
los tomadores de decisiones y funcionarios deberan impedir que la
"definicin del problema" restrinja la bsqueda de oportunidades
potenciales. Desafortunadamente, el itinerario y la agenda de los profesionales de la poltica estn llenos de quejas, amenazas, preocupaciones y problemas. Casi nunca hay tiempo o energa para pensar en
oportunidades de mejora que nadie ha considerado como posibles.
Dnde encontramos oportunidades para perfeccionar polticas
creativas que no hayan sido identificadas primero por quejas, amenazas, etctera? Pocas son las referencias acadmicas o tcnicas que
tenemos para responder a esta pregunta. Sin embargo, a travs de
ejemplos en el Apndice A se describen algunas oportunidades genricas que a menudo estn esperando ser descubiertas p. 77.

22

EUGENE BARDACH

Trampas comunes
en la definicin de problemas
Definir la solucin dentro del "problema". La definicin del problema no debe incluir una solucin implcita que se nos escape por un
descuido semntico. Hay que limitar la definicin del problema a una
mera descripcin y dejar abierta la bsqueda de soluciones.

-No diga: "hay muy pocos asilos para las familias sin hogar".
Expresada as, esta aseveracin podra implicar inadvertidamente que la mejor solucin sera tener "ms asilos" y esto podra
limitar nuestra capacidad para pensar en otras medidas para evitar, en primer lugar, que estas familias se encontrasen "sin hogar".
Sera mejor decir: "existen demasiadas familias sin hogar".
-No diga: "se estn construyendo escuelas nuevas con mucha
lentitud". Esta afirmacin podra implicar que la solucin es que
haya ms escuelas y podra impedirle al analista pensar en otras
maneras de aprovechar ms eficientemente la infraestructura existente. Sera mejor decir: "hay demasiados estudiantes en relacin con las aulas disponibles actualmente".
Un buen indicio de que probablemente se est incluyendo una
solucin implcita en la definicin del problema es cuando nos escuchamos decir "ah!, pero se no es el problema real; el problema
real es ... " Si bien es cierto que existen mejores y peores maneras de
conceptualizar un problema o de resolverlo; es un exceso pensar que
un problema puede ser "ms (o menos) real" que otro.
Sea escptico al determinar causas implcitas. Como antes mencion, las "condiciones que causan problemas tambin son problemas". Sin embargo, las causas deben ser reales, no simplemente supuestas. El analista debe evaluar la cadena causal que va de la
situacin en s misma a las cosas malas que se supone que causa y
convencerse de que la cadena causal es real. Por ejemplo, para algu-

LOS OCHO PASOS

23

nas personas, "el uso de la cocana" no es un problema en s mismo,

pero podra serlo si conduce al crimen, a una mala salud, a la desintegracin familiar, etctera. Pero, produce estos resultados?, y en
qu grado? La informacin sobre este asunto debe ser evaluada muy
cuidadosamente antes de que se decida que es correcto trabajar con
una definicin del problema que incluya un "uso extensivo de cocana".
REPETICIN

La definicin del problema es un paso crucial. Pero, resulta difcil

hacerlo bien, hay que repetir este paso una y otra vez. En el curso de
su trabajo analtico, el entendimiento emprico y conceptual que
tenga usted del problema permitir que la definicin de ste vaya
evolucionando. Adems, empezar a desechar algunas alternativas
en un intento por resolver o mitigar su problema y seguramente
querr construir la definicin de ste, de tal manera que sea factible
la oportunidad de resolverlo con xito. Finalmente, si est trabajando en una oficina o agencia, implcitamente negociar con sus colegas y superiores jerrquicos una definicin del problema mutuamente aceptable.

2. Obtencin de informacin

anlisis de polticas, el tiempo se emplea en dos actividades: pensar (algunas veces en voz alta y con otros) y obtener
datos para convertirlos en "informacin". De estas dos actividades,
pensar es por mucho la ms importante (vase la discusin posterior
sobre el valor de la investigacin cientfica social en "Proyeccin de
los resultados", p. 49), pero obtener los datos toma mucho ms
tiempo: leer documentos, buscar en bibliotecas, revisar estudios y
estadsticas, viajar para realizar entrevistas, concertar citas, etctera.
El contexto (mundo real) en el cual se realiza el anlisis de polticas rara vez nos permite el tiempo necesario para llevar a cabo una
investigacin acadmicamente rigurosa. De hecho, "la presin del
tiempo" en el anlisis de polticas es un enemigo tan peligroso, o
incluso ms, que los sesgos provocados por un inters poltico particular. Por lo tanto, es esencial economizar en sus actividades de
recoleccin de datos. La clave para ello es sta: trate de obtener nicamente aquellos datos que puedan convertirse en "conocimiento"
que, a su vez, pueda convertirse en "informacin" que tenga que ver
con el problema previamente definido.
Para estructurar lgicamente el anlisis, algunas definiciones
resultan importantes. Los "datos" son hechos -o debiera decir, representaciones de hechos- acerca del mundo. Los datos incluyen toda
clase de estadsticas, pero tambin pueden ser ms que eso. Por ejemplo, los datos tambin pueden ser hechos acerca de la capacidad de
N EL

[ 25]

26

EUGENE BARDACH

los funcionarios para vincularse constructivamente con la prensa. El

"conocimiento" son los datos que tienen significado, pues pueden ayudar a clasificar el mundo en diferentes categoras lgicas o empricas. La "informacin" es el conocimiento que afecta a las creencias
existentes de gente importante (incluido usted mismo) sobre caractersticas significativas del problema que se est estudiando y sobre
cmo puede ser resuelto o mitigado.
La informacin es necesaria para tres propsitos principales. El
primero es evaluar la naturaleza y la extensin de los problemas que
se est tratando de definir. El segundo es evaluar las caractersticas
particulares de la situacin concreta de la poltica que se pretende
estudiar. Por ejemplo, usted necesita saber -o adivinar-la carga de trabajo que tiene la organizacin, su presupuesto reciente, los cambios
demogrficos en un rea de servicio, la ideologa poltica del jefe de la
organizacin, la competencia entre los funcionarios de mando medio de la organizacin y las actitudes de otras organizaciones que
nominalmente cooperan con sta en algn problema. El tercer propsito es evaluar las polticas que por lo menos algunas personas han
pensado que funcionaran bien en situaciones aparentemente similares a la suya, ya sea en otras jurisdicciones o en otro momento. Los
tres propsitos son importantes para hacer proyecciones realistas de
los posibles resultados de la poltica estudiada.
REPETIR

Puesto que cada uno de estos propsitos es importante en diferentes

fases del anlisis de polticas, este paso debe repetirse una y otra vez
a lo largo del proceso de los ocho pasos.

Piense antes de recopilar los datos

Pensar y recopilar los datos son actividades complementarias: usted
puede hacer una recopilacin de datos mucho ms eficiente si piensa
constantemente en lo que necesita o no necesita (o quiere) saber y

LOS OCHO PASOS

27

por qu. El principal error (sumamente comn) en el que incurren

tanto principiantes como veteranos es perder el tiempo recopilando
datos sin valor analtico.
EL VALOR DE LA INFORMACIN

Cul es el valor evidente de la informacin? La respuesta se encuentra en el marco analtico de la decisin ("rboles de decisin"),
aunque se debe recordar que el proceso de "tomar una decisin" involucra una gran cantidad de elementos previos al momento real de
"decidir"; tales como definir un problema til, pensar en las mejores
soluciones posibles, seleccionar un "modelo" til, etctera. En general, el valor de la informacin depende de:
-La posibilidad de que dicha informacin le permita sustituir con
una decisin mejor cualquier otra decisin que haya usted tomado sin ella (y que podra haberse considerado "aceptable").
-La posibilidad de que la "nueva" decisin produzca, directa o
indirectamente, un mejor resultado de poltica, en comparacin
con el que se hubiera dado con la decisin original.
-La magnitud de la diferencia entre el valor del resultado probablemente mejorado de la nueva decisin y el valor del resultado
original.
AUTOCONTROL

Un procedimiento que ayuda a evitar la recopilacin de datos intiles es que antes de emprender la recopilacin se pregunte:
-"Supongamos que los datos salen ms o menos de esta forma y
no de tal o cual otra. Qu implicacin tendra esto para mi comprensin de cmo resolver este problema?"
-"Comparado con mi mejor estimacin de cmo sern los datos
una vez que los tenga, qu tan diferentes seran si me tomo la
molestia de buscarlos?"

EUGENE BARDACH

28

-"Cun importante es en este momento confirmar la diferencia

real entre lo que puedo estimar y lo que puedo aprender si tuviera los datos reales?"
Este tipo de actitud crtica acerca del valor de una recopilacin
de datos onerosa es la que a menudo motiva a los buenos analistas
experimentados a hacer estimaciones que sirvan para realizar inferencias (back of the envelop). Sin embargo, ninguna de estas recomendaciones puede servir de pretexto para eludir el trabajo que implica conseguir "buenos" datos (a veces muchos datos), aun a costa
de una gran inversin en tiempo y dinero, cuando usted est convencido de que dicha inversin realmente vale la pena. Hay una obvia
diferencia entre estimados justificables o aquellos que el analista
inventa sin ningn argumento o informacin que sustente su apreciacin.

La "mejor prctica" es buscar

Hay una alta probabilidad de que el problema que usted analiza no
sea nico y que haya sido tratado de alguna manera por otros administradores pblicos y decisores de polticas en otras jurisdicciones,
quizs no muy distintas de la que usted est estudiando. Vea si puede
rastrear algunas de estas soluciones pasadas y si puede extrapolar
algunas de ellas a la situacin que est evaluando.

Utilice analogas
Algunas veces resulta til tener informacin de cosas muy diferentes en apariencia al problema estudiado, pero que bien vistas tienen
similitudes muy instructivas. Por ejemplo, si est trabajando en el
problema de cmo el estado de California puede disciplinar, y quizs deshacerse, de abogados incompetentes, puede ser que valga la

25475

LOS OCHO PASOS

29

pena gastar una considerable cantidad de tiempo aprendiendo cmo

regulan los mdicos los problemas de incompetencia, no slo en
California, sino en otras jurisdicciones y/o pases.

Comience lo antes posible

Con frecuencia, usted como analista depender de los horarios de
otras personas muy ocupadas a quienes tiene que pedir informacin
y/o entrevistas. Es muy importante prever de antemano el tiempo
necesario para obtener informacin, sobre todo en el caso de las
entrevistas, para as disponer de la informacin oportunamente. 2

Fundamente, obtenga credibilidad,

cree consenso
El proceso de recopilacin de informacin inevitablemente tiene
adems de un propsito puramente analtico, uno poltico. Algunas
veces, es una buena estrategia incluir la opinin de crticos potenciales de un trabajo, a fin de evitar el argumento de que su perspectiva
no fue considerada. Tambin es importante dar a conocer sus argumentos a aquellas personas que potencialmente podran estar de
acuerdo con su anlisis y perspectivas para crear un grupo que apoye su propuesta.
Un objetivo ms complejo y quiz ms fructfero, aunque no
siempre posible o apropiado, ser utilizar el anlisis de polticas para
mejorar una idea o decisin en el transcurso de su puesta en marcha.
(Vase ms adelante la discusin de "Perfectibilidad", p. 45, como
criterio.) Esto le permite obtener "retroalimentacin" de los participantes, por lo general en un proceso interactivo, y compartir sus im2Para una descripcin til de cmo conducir las revisiones bibliogrficas, bsqueda de
reseas, entrevistas telefnicas y entrevistas personajes, vase Weimer y Vining, captulo 6A.
Vase tambin Eugene Bardach, "Recopilacin de datos para la investigacin de polticas",
segunda parte de este libro.

30

EUGENE BARDACH

presiones con ellos. As, usted se convierte ms en un socio que en

un observador y diagnosticador externo. Una funcin o papel mucho
ms complejo y que representa un reto mucho ms difcil es convertirse en un tipo particular de "socio", un facilitador y mediador, ya
sea actuando como transmisor de una persona a otra o coordinando
reuniones y plticas.

3. Construccin de alternativas

quiero decir algo como "opciones de poltica", o "cursos de accin" alternativos o las diferentes "estrategias
de intervencin para solucionar o mitigar el problema".
OR "ALTERNATIVAS"

Comience en lo general y termine en lo particular

En las ltimas etapas de su anlisis, no querr evaluar ms de tres o
cuatro alternativas principales. Pero al principio, debe empezar con
una visin muy comprehensiva, muy general: haga una lista de todas
las alternativas que le gustara considerar en el curso de su anlisis.
Ms tarde, descarte algunas que a simple vista sean poco satisfactorias, combine otras y reorganice algunas ms en una sola alternativa
"bsica" con una o ms "variantes" secundarias. Para su lista original, piense dnde debo buscar ideas?
-Anote las alternativas que estn proponiendo o al parecer tienen
en mente los actores polticos clave. Entre ellas probablemente
estn incluidas las ideas favoritas del pblico, el arsenal de propuestas desempolvadas de las instituciones que estn a la espera
de una oportunidad para ser ventiladas, o bien, las propuestas preconcebidas por las que siempre estn abogando los idelogos
polticos.
-Trate de proponer alternativas que puedan ser mejores que las
que en ese momento estn siendo discutidas por los actores po[ 31 ]

EUGENE BARDACH

32

lticos clave. Es bueno tratar de inspirarse y ser creativo, aunque no

espere que necesariamente producir mucho mejores ideas que
las que ya han tenido otras personas. El Apndice B, "Las cosas
que hace el gobierno", p. 81, le puede servir como gua o estmulo para su creatividad. En cada uno de los puntos que ah se
muestran, pregntese: "tiene sentido intentar alguna versin
de esta estrategia genrica que ayude a mitigar este problema?"3
Como la lista de los puntos considerados en el apndice es muy
extensa y general, la respuesta a cualquier estrategia particular
ser normalmente negativa. Pero la lista no es tan extensa como
parece y, con un poco de experiencia, necesitar slo unos cuantos minutos para decidir si vale la pena considerar con ms profundidad alguna de las ideas.
En su primera aproximacin al problema incluya siempre la alternativa "no emprender ninguna accin; dejar que las tendencias continen su curso". Esta consideracin es fundamental, porque el mundo est lleno de cambios que ocurren naturalmente y algunos de ellos
podran mitigar el problema en el que usted trabaja. (Note que no estoy
caracterizando esta alternativa como "No hacer nada..." No es posible
"no hacer nada". Muchas de las tendencias en movimiento probablemente persistirn y alterarn el problema, para bien o para mal.)
Sin embargo, en muchos casos, la opcin de "dejar que las tendencias actuales continen ..." no tendr cabida en su anlisis final. Esto
sucede porque, si la definicin del problema es la adecuada, al final
tendr un problema real e importante que en general podr ser mitigado hasta cierto punto con alguna accin concreta.
-Revise las fuentes ms comunes del cambio "natural" en el
ambiente de la poltica pblica, para as evaluar la posibilidad de un
cambio en la magnitud del problema:
3 Vase

tambin la valiosa discusin sobre instrumentos genricos de poltica en Weimer

y Vining, captulo 5.

LOS OCHO PASOS

33

a) Los cambios polticos despus de una eleccin. Tambin es

necesario considerar los cambios que se generan ante la perspectiva de una contienda electoral.
b) Los cambios en los niveles de desempleo y en las tasas de inflacin que acompaan al ciclo empresarial.
e) La variacin entre "estrechez" y "holgura" presupuestal de las
organizaciones provocada por las polticas generales de impuestos y gastos.
d) Los cambios demogrficos como la migracin o el "abultamiento" poblacional en ciertos grupos de edad.

Analice las causas del problema

Con frecuencia es til preguntarse: "podemos explicar o entender el
"sistema" por el cual este problema se mantiene tal y como est, o
bien, se sigue desarrollando?" En general, la explicacin popular de
las causas de los problemas polticos suele exagerar la importancia
de los "malos personajes" y de sus "malas intenciones". Usualmente
considerar los problemas como parte de un sistema requiere un mayor esfuerzo analtico. Por ejemplo, un mercado que deprecia cierto
tipo de bienes como el aire limpio o una agencia burocrtica que se
encuentra limitada por sus propios procedimientos de operacin o un
vecindario en donde el crimen, el cierre de negocios, el desempleo
y las desavenencias entre sus habitantes forman un crculo vicioso.
(Vase tambin "Proyeccin de los resultados", p. 49.)
Por supuesto, no es necesario conocer las causas de un problema
para solucionarlo -los fabricantes de productos farmacuticos saben
que muchos de sus productos funcionan, pero no comprenden del
todo los mecanismos causales de su efectividad. Sin embargo, un buen
esquema causal suele ser muy til para sugerir posibles "puntos de
intervencin". Considere, por ejemplo, un sistema que produce "demasiado trfico" en un punto de congestionamiento vial (como un
puente o un tnel). Un posible sistema causal podra incluir, entre

34

EUGENE BARDACH

otras cosas, la demanda para utilizar esa ruta, los tipos de transporte disponibles, la capacidad del camino y el precio para los usuarios.
Una solucin sencilla y eficiente, pero por lo general polticamente
impopular, sera aumentar el precio para los usuarios de manera que
refleje el grado en que cada usuario contribuye a la congestin vehicular y al aumento en el tiempo que lleva realizar el recorrido.

Reduzca y simplifique la lista de alternativas

La lista final de alternativas -la que utiliz en la presentacin a su
cliente o a otros auditorios- ser muy diferente a la lista con la que
empez. No slo habr desechado las alternativas que no le parecieron satisfactorias, sino que tambin habr trabajado para simplificar y conceptualizar sus alternativas.
La clave para conceptualizar las alternativas es tratar de reunirlas
en una frase sencilla. "Esto no es fcil, pero el esfuerzo vale la pena."
Procure utilizar frases sencillas y cortas, desprovistas de jerga tcnica. Cuando se cre la EPA, * su primer administrador enfrent una serie de alternativas que podran describirse as: "Deja que los estados
hagan el trabajo, que la federacin les d el dinero", "elimina los obstculos para que las compaas contribuyan a la investigacin contra
la contaminacin", "procede legalmente contra los violadores" (o
sea, contra aquellas empresas e industrias visiblemente contaminantes; demandarlas legalmente ayudara a crear un apoyo poltico para
la nueva organizacin).
La clave de la simplificacin es distinguir entre una alternativa
"bsica" y sus "variantes". El elemento "bsico" en muchas "alternativas" de poltica es una "estrategia de intervencin", como un fortalecimiento en la regulacin, un subsidio o un incentivo fiscal que
haga que la gente o las instituciones cambien su conducta. Pero ninguna estrategia de intervencin directa puede mantenerse sola: debe
* EPA (Enviromental Protection Agency) es la organizacin gubernamental encargada de
la proteccin ambiental (N. del T.).

LOS OCHO PASOS

35

ser implementada por una o varias organizaciones (quizs incluso por

organismos no lucrativos); y debe contar con una fuente de financiamiento. Por lo general, las "variantes" de la estrategia bsica incluyen
diferentes mtodos de implementacin y de financiamiento.
Cuando necesite comparar muchas soluciones posibles puede resultarle muy til establecer la diferencia entre una estrategia "bsica"
y sus "variantes", basndose en los detalles de implementacin. De
esta manera reducir la complejidad del proceso. Hacer esta distincin le permitir llevar su anlisis por un rumbo satisfactorio. En
primer lugar, podra comparar tres alternativas "bsicas", por ejemplo,
mientras ignora los detalles descritos por sus "variantes". Luego,
cuando se haya decidido por una de estas alternativas "bsicas", puede comparar las "variantes". He aqu dos ejemplos:

-usted quiere reducir en su municipio el consumo de herona en

un 50 por ciento durante los prximos cinco aos. Considera tres
"alternativas bsicas": apoyar el tratamiento con metadona, presionar para que la ley sea ms estricta e implementar programas
educativos para combatir el abuso de drogas. Las variantes de
cada una de estas alternativas tienen que ver con las fuentes de financiamiento que pueden utilizar en distinto grado los recursos:
federales, estatales y municipales (aunque no todas las combinaciones de recursos que estn disponibles para una alternativa lo
estn para las otras dos). Las variantes tambin son posibles segn quin administra los programas: organizaciones no lucrativas, empleados municipales, empleados estatales, etctera.
-Tambin se pueden considerar las "variantes" tanto en trminos de magnitud como de cobertura. En el caso anterior, se
podran considerar, por ejemplo, dos posibles tamaos del programa con metadona.

36

EUGENE BARDACH

Una trampa lingstica

"Alternativa" no significa necesariamente que las opciones de poltica se excluyen entre ellas. Entre los analistas de polticas el trmino "alternativas" se utiliza ambiguamente. A veces significa que la
eleccin de una implica descartar otra; y otras veces significa simplemente una accin ms de poltica que podra ayudar a resolver o
mitigar algn problema, quizs en conjuncin con otras "alternativas". Debe tener presente esta ambigedad cuando otras personas
utilicen esta palabra y, en "Cuente su historia" (paso 8, p. 69), debe
estar seguro de que no est cayendo en esta ambigedad.
Algunas veces no estar completamente seguro de si las dos
alternativas son o no mutuamente excluyentes. Por ejemplo, un alcalde debe decidir lo ms rpidamente posible si debe prometer una
cantidad de dinero suficiente para arreglar baches, o bien, para proporcionar asilo a personas sin hogar (pero no ambos); pero si usted
argumenta muy bien a favor de los dos programas, el alcalde tal vez
decida incrementar el presupuesto de ambos.

4. Seleccin de criterios

argumento de cualquier poltica (vase el paso 8, p. 69)

es til imaginar que se tienen dos lneas discursivas interconectadas pero separables, la analtica y la evaluativa. La primera es
todo lo referente a los hechos y proyecciones imparciales de las consecuencias, mientras que la segunda es todo lo relativo a los juicios
de valor. Idealmente todas las personas de mente abierta y analtica
pueden estar de acuerdo, ms o menos, con los aciertos y errores del
argumento analtico, pero el evaluativo requiere ms subjetividad y
filosofa social para su manejo. El argumento analtico razonar si es
probable que suceda X, Yo Z, pero en el evaluativo es donde aprendemos si X, Yo Z son buenos o malos para el mundo.
Este paso del proceso de los ocho pasos para el anlisis de polticas pertenece al argumento evaluativo. Es el paso ms importante
para que los valores y la filosofa entren en el anlisis de polticas,
porque los "criterios" son normas evaluativas utilizadas para juzgar
la "bondad" de los resultados de la poltica que han sido proyectados
en cada una de las alternativas.
ARA EL

Aplique criterios para juzgar resultados

y no alternativas
Los criterios no se utilizan para juzgar las alternativas, o por lo menos no directamente, sino los resultados asociados a cada una de
[ 37 J

38

EUGENE BARDACH

ellas. Es fcil confundirse en este punto y, como consecuencia, enredar innecesariamente el anlisis. La manera cotidiana de hablar fomenta este tipo de confusiones: "La alternativa A parece ser la mejor, as que vamos a proceder conforme a ella." Pero esta manera de
hablar pasa por alto algo muy importante; la formulacin completa
es: "Es muy probable que la alternativa A traiga como resultado OA'
que creemos que ser el mejor de los resultados posibles; por consiguiente, creemos que A es la mejor alternativa." Aplicar los criterios a la evaluacin de los resultados y no a las alternativas hace
posible recordar que OA es un buen resultado, incluso si despus de
todo decidimos no elegir la alternativa A (porque no estamos lo suficientemente seguros de que A nos llevar de verdad a ese resultado). Una vez establecido este criterio, sera posible buscar otras alternativas que tuvieran mayor probabilidad de tener a OAcomo
resultado.

La seleccin de criterios
se basa en la definicin del problema
y es un proceso continuo
Por supuesto, el criterio ms importante es que el resultado proyectado "resuelva el problema de poltica" en un grado aceptable. Pero
esto es nicamente el comienzo. Despus de todo, es probable que
cualquier curso de accin afecte al mundo de muchas maneras, algunas deseadas y otras no. Cada uno de estos efectos -o "resultados
proyectados", utilizando nuestro lenguaje de los ocho pasos- requiere un juicio de nuestra parte para saber si se considera deseable
y por qu. Y es precisamente en nuestro marco de criterios donde
estn inmersos estos juicios. Puesto que cualquier efecto significativo exige un juicio, cuanto mayor sea la variedad de efectos significativos ms amplio ser el conjunto de criterios que necesitaremos
para tratar con ellos.

LOS OCHO PASOS

39

Criterios evaluativos comnmente utilizados

en el anlisis de polticas
EFICIENCIA
Maximice el bienestar de las personas tal corno lo interpretan los
propios ciudadanos. En trminos econmicos, "maximice la suma de
las utilidades individuales" o "maximice los beneficios netos". ste
es el enfoque tpico del anlisis de "costo-efectividad" y de "costobeneficio". Se le puede llamar criterio de "eficiencia".
A pesar de que el trmino "eficiencia" tiene un tono antisptico,
tecnocrtico y elitista, la insistencia aqu de que la "utilidad" debe ser
entendida desde la perspectiva que tienen los ciudadanos de su propio bienestar es una visin altamente "democrtica".
Aunque los anlisis "costo-efectividad" (CE) Y"costo-beneficio"
(CB) puedan parecer similares y con frecuencia vayan acompaados
uno del otro, no son iguales y sus usos pueden ser muy diferentes. Es
cierto que ambos conceptualizan un conjunto de beneficios acumulados por ciudadanos individuales, que es evaluado (por los propios
ciudadanos) en trminos de su "utilidad". Ambos consideran problema de la poltica corno un tipo de relacin de produccin entre recursos y resultados benficos. Sin embargo, el anlisis CE considera
a uno u otro de ellos (recursos o resultados) corno "fijo" o "propuesto"; el anlisis intenta entonces encontrar las mejores formas para
manipularlos (ya sea maximizar segn el resultado propuesto). El
anlisis CB, por otro lado, permite que ambos factores, recursos y
resultados, se consideren corno variables proporcionadas. Por consiguiente, es ms complicado que el anlisis CE; pues aunque tanto
CB corno CE tienen que ver con la eficiencia productiva del programa o proyecto, CB tiene tambin que ver con su escala.
El anlisis CE es mucho ms comn que el anlisis CB. De hecho,
una gran cantidad de ternas de poltica pueden simplificarse y estilizarse corno problemas CE, aunque a primera vista no parezcan susceptibles de este tipo de anlisis. Ejemplos:

40

EUGENE BARDACH

-El alcalde de Mudville quiere responder a las quejas de algunos

empresarios que alegan que obtener un permiso de construccin "toma toda la vida". La estructura CE sugerira: minimice la
demora originada nicamente por los trmites y procedimientos
burocrticos, ya que no puede usted gastar ms de 500 dalres y
slo est autorizado a reestructurar el flujo de la carga de trabajo de la Oficina de Planeacin de la Ciudad y no las funciones
del personal.
-La ciudad Terremoto debe mejorar los sistemas de seguridad antissmica en varios miles de edificios construidos con materiales
no reforzados. Dispone de un plazo de 20 aos y no tiene restricciones presupuestarias inmediatas, pero quiere terminar la
tarea con un mnimo de molestias para la vida (e ingresos) de los
residentes y pequeos comerciantes que deben ser temporalmente reubicados durante el proceso de renovacin.

Equidad, igualdad, "justicia". Existen, por supuesto, ideas muy

distintas, a menudo incluso opuestas, acerca de lo que significan o
deberan significar estos trminos. Usted no slo est obligado a pensar seriamente en estas ideas, sino que en algunas ocasiones tambin debe lograr que su pblico reflexione sobre ellas.
-En California, las personas que sufren una lesin a causa de un
accidente automovilstico en el que el conductor no est asegurado
corren el riesgo de no recibir una indemnizacin adecuada. Muchos de estos conductores que "andan sin proteccin" son relativamente pobres. Muchos otros conductores compran un seguro
precisamente para este tipo de riesgo (pliza contra conductores
no asegurados). Una propuesta de poltica para que se pagara el
seguro de todos los conductores con un fondo creado por un impuesto especial a la gasolina fue considerada por algunos observadores como "in equitativa" para los pobres que actualmente
no cuentan con un seguro. Otros observadores dijeron que los

LOS OCHO PASOS

41

conductores no asegurados imponen el costo de una prima o el

riesgo de una indemnizacin inadecuada al resto de la sociedad,
entre ellos, muchos individuos que tambin son pobres. Es evidente que el analista debe incluir una discusin sobre la idea de
"equidad".
-El debate actual sobre si deben mantenerse las cuotas de estudiantes afroamericanos y otras minoras en la admisin a la universidad opone en ocasiones el concepto de "equidad" para los
individuos contra el de 'justicia" para los grupos sociales. Esto es
extrao, aunque algunos filsofos, y tambin la mayora de nosotros, suponen que ningn sistema "justo" puede contener aspectos "injustos". De nuevo, el analista tiene que afanarse en
seleccionar las ideas y el lenguaje.

Libertad, comunidad y otras ideas. Para estimular la reflexin,

he aqu una lista (que est lejos de ser completa) con ms ideas acerca de los criterios evaluativos que pueden ser importantes: mercados
libres, libertad econmica, capitalismo, "libertad respecto al control
gubernamental", igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, libertad de expresin, libertad religiosa, privaca, seguridad (especialmente contra riesgos qumicos, otros riesgos ambientales, etctera),
buena vecindad, comunidad, sentido de pertenencia, orden, seguridad,
ausencia de temor, estructura familiar tradicional, estructura familiar
igualitaria, fortalecimiento de los trabajadores, conservacin de un
sector no lucrativo viable, voluntariado.

Ponderacin de los criterios

de evaluacin conflictivos
Como vimos en el paso de la "Definicin del problema", cuando hay
valores de por medio, como sucede en la seleccin de criterios, debemos considerar cmo ponderar los valores opuestos. Hay dos
enfoques generales de este problema.

42

EUGENE BARDACH

EL PROCESO POLTICO SE HACE CARGO DE L

Uno de los enfoques consiste simplemente en dejar que los procesos

gubernamentales y polticos existentes efecten la ponderacin. Este
enfoque por lo general le dar primaca al empleador o cliente del
analista y, por consiguiente, estar influido por aquellas partes de la
esfera en cuestin que son importantes para el empleador o cliente
del analista.
EL ANALISTA IMPONE UNA SOLUCIN

En el segundo enfoque, el analista modifica por s mismo -aunque no

reemplaza- la ponderacin acordada por el empleador o cliente considerando una determinada concepcin filosfica o poltica. La justificacin tpica para este enfoque es que ciertos intereses, y quiz filosofas, estn subrepresentados en el gobierno y en la poltica y que
el analista est en mejor posicin que muchos otros participantes
para "ver", "entender" o "apreciar" este problema de subrepresentacin y, por lo tanto, est obligado, o por lo menos en el derecho, de
equilibrar la balanza en nombre de la equidad.
Por ejemplo, algunos argumentaran que, si no fuera por los analistas, difcilmente se incluiran los criterios de eficiencia y que, en
realidad, la funcin de los analistas es hablar en defensa de los contribuyentes cuyos intereses se veran obstaculizados por grupos mejor organizados. A veces, de manera similar se argumenta que ciertas
concepciones de equidad -en particular la idea "de que los beneficiarios de los bienes y servicios pblicos deben pagar por ellos"estn subrepresentadas excepto entre los analistas. (Esta concepcin de equidad normalmente excluye el gasto pblico ejercido
deliberadamente para redistribuir el ingreso.) Otros intereses que en
ocasiones la gente cree que estn subrepresentados y que, por consiguiente, deben ser representados por los analistas son: las generaciones futuras, la niez, la gente que vive fuera de la jurisdiccin
donde se toman las decisiones, las minoras tnicas y raciales, las

LOS OCHO PASOS

43

mujeres, los pobres, los consumidores, los animales y las plantas

(entidades ecolgicas).
Una variante de este enfoque incluye la idea de un "proceso educativo". Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar a
los actores polticos importantes -incluido tal vez su jefe o su cliente principal- a reconsiderar sus criterios evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podra llamar su atencin.
En este caso el analista es responsable de abrir el dilogo, haciendo
quiz un llamado a la razn y a la mesura, pero luego debe permitir
que el proceso poltico contine.

Criterios prcticos
No todos los criterios que intervienen en un anlisis son parte de la
lnea evaluativa. Algunos son puramente prcticos y forman parte
de la lnea analtica. Esto tiene que ver con lo que le pasa a una alternativa con la poltica y los procesos de implementacin. Los principales son: legalidad, viabilidad poltica, solidez en condiciones de
implementacin administrativa y perfectibilidad.
LEGALIDAD

Una poltica viable no debe violar los derechos constitucionales, estatutarios o de la ley comn. Sin embargo, recuerde que los derechos
legales estn cambiando constantemente y, a menudo, son ambiguos.
A veces vale la pena arriesgarse con una poltica que podra -o noser juzgada como ilegal en caso de llegar a un tribunal. (En estos
casos, es aconsejable la asesora de un abogado para que aumenten
las posibilidades de que sobreviva esa poltica.)
Sin embargo, note que los llamados derechos "naturales" o "humanos" son conceptualmente muy distintos de los derechos legales,
a pesar de la similitud semntica. Los ejemplos son "derecho al aborto" o "derecho a la vida" o "el derecho de la mujer a decidir sobre su
propio cuerpo". Los llamados derechos "naturales" o "humanos"

44

EUGENE BARDACH

algunas veces generan polmica porque existen personas que querran

que fueran reconocidos como derechos, mientras que otras se oponen a tal reconocimiento.
ACEPTABILIDAD POLTICA

Una poltica viable debe ser polticamente aceptable, o al menos no

inaceptable. La inaceptabilidad poltica es una combinacin de dos
cosas: "demasiada" oposicin (que puede ser amplia o intensa o ambas) y/o "muy poco" apoyo (que puede ser reducido o poco intenso o
ambos).
Sin embargo, no considere la "inaceptabilidad" como una cuestin esttica. Siempre pregntese: "Si la solucin de poltica que
prefiero no es viable en las condiciones actuales, qu puedo hacer
para cambiarlas?" Podra darse cuenta de que elaborar estrategias
creativas puede abrir opciones que antes no haba considerado seriamente.
SOLIDEZ

Ideas de poltica que pueden parecer muy buenas en teora, fallan a

menudo en el momento de su implementacin real. El proceso de
implementacin tiene vida propia. Se lleva a cabo a travs de sistemas administrativos grandes e inflexibles y los intereses burocrticos los distorsionan. Las polticas que surgen en la prctica pueden,
por consiguiente, diferir sustancialmente de las polticas diseadas
y adoptadas. Una opcin de poltica, por lo tanto, debe ser lo suficientemente slida para que, aunque el proceso de implementacin
no sea fcil, los resultados de la poltica sean satisfactorios.
Entre los resultados adversos de la implementacin que vale la
pena considerar estn: largas demoras, "captura" de los beneficios
del programa de la poltica por un grupo de ciudadanos que no
los "merecen" o que no haban sido considerados para estos beneficios, costos presupuestales o administrativos excesivos, escndalo
por fraude, desperdicios y abusos que minan el apoyo poltico y

LOS OCHO PASOS

45

comprometen a los partidarios de la poltica, complejidades administrativas que dejan a los ciudadanos (y a los administradores del programa) inseguros acerca de los beneficios disponibles o de las regulaciones que deben acompaarlos.
PERFECTIBILIDAD

Aun los mejores planificadores de polticas no pueden tener todos

los detalles correctos para disear un escenario. Por consiguiente,
deben permitir que los implementadores de polticas perfeccionen
el diseo original. El elemento ms comn para tales mejoras es la
participacin en el proceso de implementacin de individuos y grupos cuya experiencia o puntos de vista no hayan sido incluidos en
la fase de diseo.
Sin embargo, esta actitud de apertura en busca de perfeccionar
el diseo puede abrirle la puerta a intereses polticos hostiles, disminuyendo as la solidez de la poltica. En consecuencia, es bueno
hacer una evaluacin muy cuidadosa de la situacin real actual: personajes, demandas e incentivos institucionales, vulnerabilidad poltica, etctera.
(Una nota sobre "resultado" y "proceso". Dije anteriormente que
los criterios se aplicaban a los resultados y no a las alternativas. Sin
embargo, es necesario hacer algunos ligeros ajustes en el caso de los
criterios prcticos. Estos criterios no se aplican a los resultados,
sino a las perspectivas que enfrenta una alternativa en el transcurso
del proceso de adopcin e implementacin de la poltica.)

Criterios en modelos de optimizacin

Hasta ahora, me he centrado en criterios sustantivos. Un enfoque
complementario se centra en los criterios entendidos en un sentido formal. En particular, es muy til enfocarse inicialmente en un
criterio base, un objetivo principal que hay que maximizar (o minimizar). En general, este objetivo principal ser el reverso de su de-

46

EUGENE BARDACH

finicin del problema. Por ejemplo, si su problema es "demasiadas

familias sin hogar", entonces su principal objetivo probablemente
sera "minimizar el nmero de familias sin hogar". Si el problema es
"el efecto invernadero est aumentando muy rpidamente", una buena manera de expresar el objetivo principal sera "minimizar el incremento del efecto invernadero". Naturalmente, existen otros criterios
para juzgar los resultados, como caresta, aceptabilidad poltica, justicia econmica, etctera. Todo esto debe entrar en la evaluacin final. Sin embargo, es muy probable que si se enfoca -inicialmente al
menos- en un solo criterio primario y ordena otros a su alrededor,
lo nico que logre sea confundirse. Conforme vaya profundizando
el anlisis y se sienta ms cmodo con la multiplicidad de objetivos
importantes, desear poner mayor nfasis en un criterio primario y
trabajar con una "funcin objetivo" ms compleja.
PROGRAMACIN LINEAL

La "programacin lineal'" es una tcnica matemtica (y ahora accesible en computadora) que sirve para optimizar la eleccin cuando
se tiene un objetivo principal o una funcin objetivo y pocos recursos
que maximizar. Frecuentemente, al menos algunos recursos -el presupuesto de la organizacin y la infraestructura prometidos por una
organizacin no lucrativa, por ejemplo- estn restringidos. Incluso,
si el problema no puede ser cuantificado, el analista puede aprovechar la estructura lgica de la programacin lineal para conceptualizar su labor. La formulacin convencional es parecida a la
siguiente: maximice este objetivo (o funcin objetivo) sujeto a tales
y cuales limitaciones de los recursos.
Un enfoque muy similar al de la programacin lineal es suponer
que los criterios caben en tres categoras: un objetivo (o funcin
objetivo) que hay que maximizar; ciertas restricciones; y ciertos criterios para los que, por lo general, ms es mejor.
4 Vase

Stokey y Zeckhauser, captulo 11.

LOS OCHO PASOS

47

Un ejemplo acerca del problema de personas sin hogar:

Maximice el nmero de personas sin hogar que reciben asilo
una noche cualquiera, limitado a un presupuesto total por noche
de 50,000 dlares otorgado a la organizacin X y teniendo en
cuenta que en las colonias A y B no se pueden construir asilos
por razones polticas, tratando adems de dar el "mayor nmero"
de opciones de asilo a la poblacin beneficiaria...

5. Proyeccin de los resultados

para cada una de las alternativas de su lista actual, proyecte todos los resultados (o efectos) que usted u otros actores interesados podran considerar importantes.
ste es el paso ms difcil del proceso de los ocho pasos. Incluso
los analistas de polticas ms experimentados por lo general no lo
hacen muy bien. No es de sorprender que los analistas disfracen sus
omisiones con una variedad de subterfugios. Por lo tanto, el consejo ms importante sobre este paso es sencillo: hgalo.
Existen (al menos) tres grandes dificultades tanto prcticas como
psicolgicas. Primero, "la poltica" tiene que ver con el futuro, no con
el pasado o el presente; pero nunca podremos estar realmente seguros acerca de cmo ser el futuro, ni siquiera si lo hacemos con la
mejor de las intenciones y el diseo de polticas ms estructurado.
Segundo, la "Proyeccin de los resultados" es otra manera de decir
"sea realista". Sin embargo, el realismo es a menudo incmodo, por
eso mucha gente prefiere el optimismo. La "poltica" puede afectar, para bien o para mal, a la vida, la fortuna, el sacro honor de las
personas. "Hacer una poltica", por consiguiente, impone una carga
moral ms pesada que lo que mucha gente estara dispuesta a aceptar.
Por ello, es muy comprensible pensar que la alternativa que preferimos o recomendamos tendr de verdad los resultados que esperamos e
implicar menores costos que los que realmente suponemos. Finalmente, regresamos a lo que a veces llamamos "el principio 51-49".
HORA,

[49]

50

EUGENE BARDACH

Esto es, en lo ms candente de la discusin sobre la poltica, nos vemos impelidos, por pura defensa propia, a tratar a nuestra proyeccin
de 51 por ciento de confianza como si fuera de 100 por ciento, con el
consiguiente resultado de que a veces no slo engaamos a otros,
sino tambin a nosotros mismos.
La primera dificultad, la de que nunca tenemos informacin totalmente convincente acerca del futuro, agrava la segunda y la tercera,
ya que nuestro resultado deseado no puede corregirse fcilmente haciendo referencia a demostraciones empricas y a pruebas. Por
supuesto, para hacer proyecciones es importante contar con cierto
tipo de informacin, pero sta se obtiene nicamente de la experiencia con otras polticas similares o anlogas (vase "Obtencin de
informacin", p. 25).
A pesar de estas notas precautorias, recuerde que no queremos
caer en el pesimismo. Nuestro objetivo es obtener una proyeccin
realista.

Modelos causales
La proyeccin depende de la comprensin de las relaciones causaefecto. Estas relaciones son: primero, como dije anteriormente en
"Definicin del problema" (p. 17), la estructura de los incentivos,
restricciones y condiciones que conforman el (los) problema(s) de la
poltica; y segundo, los incentivos, restricciones y condiciones que
entrarn en escena cuando comience a ponerse en prctica la poltica.
Casi siempre resulta til contar con un modelo de la estructura
causal. Para simplificarla descomponga, si es necesario, el postulado original del problema en problemas independientes y modlelos
por separado. (Recuerde que se supone que la definicin original
del problema era slo provisional.) Un modelo es, por lo general, relativamente sencillo y estilizado, si se compara con la complejidad
y la confusin del mundo real. Algunos modelos usados comnmente son:

LOS OCHO PASOS

51

-Un "mercado" donde un grupo disperso de proveedores intercambian bienes o servicios con un grupo disperso de demandantes. Los modelos de mercado se pueden aplicar a los bienes o servicios, aun si no tienen precio. La idea principal detrs del modelo
de mercado es en realidad "el equilibrio a travs del intercambio". Por lo tanto, el modelo de mercado puede aplicarse a muchos otros fenmenos adems de a la produccin y a la asignacin de los bienes descritos en los libros de texto como peras y
manzanas.
Por ejemplo, puede usted tratar de entender el flujo de pacientes
de un hospital mental estatal en trminos de "oferta y demanda": hay
una "oferta" de corto plazo de camas disponibles en los hospitales
estatales y un cargo diario por cada una, al mismo tiempo que existe
una "demanda" compleja para utilizarlas, generada por los departamentos de polica, las unidades psiquitricas de emergencia, jueces,
personas del pblico, etctera.
-Modelos de produccin. Por desgracia, no hay mucha literatura acadmica acerca de la lgica con la que operan los tipos
comunes de sistemas de produccin encontrados en poltica pblica (como por ejemplo, regulacin sobre rdenes y control, suministro de informacin y todas esas otras "cosas que hace el
gobierno", p. 81, descritas brevemente en el Apndice B).5 En
cualquier caso, lo ms importante para entender los sistemas de
produccin es identificar los parmetros cuyos valores, cuando
se salen de cierto rango, tienen mayor capacidad para provocar
fallas, fraudes y abusos, problemas econmicos extraordinarios y
distorsionar el propsito original. Tambin es til conocer los
parmetros que ms importan cuando queremos mejorar un sissSin embargo, vase el captulo sobre "polticas genricas", en Weimer y Vining. Vase
tambin Lester Salamon (ed.), Beyond Privasization: The Tools of Government Action, Urban
Institute Press, Washington, 1989.

52

EUGENE BARDACH

tema de produccin desde niveles de desempeo meramente

adecuados a niveles considerados como "excelentes".
-Otra manera de considerar los modelos de produccin es desde
una perspectiva de optimizacin. En este caso, son importantes
los modelos de investigacin de operaciones, por ejemplo, ordenamiento de listas de espera, administracin de inventarios, procesos de Markov."
-Procesos evolutivos: variacin, seleccin y retencin aleatorias. En general, los mecanismos de seleccin son la clave para
entender este tipo de procesos. Por ejemplo, algunos organismos
reguladores fijan sus polticas de seleccin de casos por quejas recibidas. Para entender dichas polticas y su escala de prioridades, es necesario entender cmo "se seleccionan a s mismos"
los verdaderos quejosos de entre la poblacin de inconformes
potenciales y cmo prestan atencin las organizaciones a cierto
tipo de quejas y no a otras.
-Modelos organizacionales y polticos.'
-La literatura sobre la ciencia social aplicada, la cual se puede
encontrar en cientos de revistas especializadas y en innumerables informes de investigacin, es una rica fuente de comprensin y conocimiento. Ningn anlisis de polticas puede llegar
muy lejos sin una revisin sistemtica de la literatura o sin
consultar con expertos que comprendan y conozcan la literatura
importante sobre el tema."

6 Vanse tambin los modelos, particularmente casos de gestin, en Stephen R. Rosenthal,

Managing Government Operations, Little Brown, Boston, 1982.
"Por ejemplo, los que se describen en Graham A!lison, Essence of Decision, yen Weimer y Vining, captulos 4 y 5.
8Para conocer otras ideas, y leer un excelente anlisis de los usos de modelos, vase
Charles A. Lave y James G. March, An Introduction to Models in the Social Sciences, Harper
and Row, Nueva York, 1975.

LOS OCHO PASOS

53

Incluya estimaciones de magnitud

Para la "Proyeccin de los resultados", muchas veces se requiere pensar tanto en la direccin general del resultado como en su magnitud.
En general, no es suficiente decir: "Esperamos que este programa
reduzca significativamente el embarazo no deseado en las adolescentes." En cambio, a usted le gustara decir: "Esperamos que en el
transcurso de los prximos cinco aos este programa reduzca anualmente entre 100 Y 300 el nmero de embarazos no deseados en las
adolescentes de esta comunidad."
A veces, basta con un "punto estimado" de su mejor suposicin,
pero en otros casos debe proporcionar un rango. Para reducir esta
incertidumbre en su estimacin, hgase una pregunta parecida a sta:
"Cul es el nivel mnimo de efectividad que esta alternativa puede
alcanzar para justificar su eleccin?" La respuesta, por supuesto,
viene acompaada de otras preguntas: "Qu debemos suponer acerca de la manera en que funciona el mundo para persuadirnos a nosotros mismos de que realmente hemos alcanzado ese nivel? .. , Y
lo creemos as?" (Vase tambin ms adelante, "Confrontacin de
costos y beneficios", p. 61.)

El problema del optimismo

Formulacin de escenarios. Para no caer en el optimismo natural,
estudie sistemticamente posibles escenarios adversos.
Qu causara que la propuesta no produjera el efecto deseado, por
ejemplo, solucionar o mitigar adecuadamente el problema causado
por la poltica? La falta de solidez en el proceso de implementacin
no es slo uno de los problemas ms comunes, sino que, con frecuencia, es el verdadero culpable. Algunos escenarios que aterran son:
-En un programa reglamentario de salud o seguridad hizo falta
el conocimiento cientfico o tcnico necesario para producir

S4

EUGENE BARDACH

normas racionales y legalmente defendibles. Como resultado,

dentro de cinco aos habremos suplido esa falta con una poltica simblica, corrupcin, captura de industrias o regulacin excesrva.
-El tiempo pasa y los recursos presupuestales y el apoyo poltico que alguna vez estuvieron disponibles se habrn perdido ante
el impacto del cambio electoral y las reformas econmicas. Con el
apoyo de algunos lderes y el respaldo de la prensa, el programa
habr empezado a consolidarse con otro programa, otra unidad
burocrtica se habr hecho cargo de l y finalmente habr desaparecido.
-Un exitoso programa estatal diseado para proporcionar asistencia tcnica a entidades rurales extremadamente pobres recibe
la orden de proporcionar ayuda tambin a muchas otras entidades urbanas no tan pobres. Como resultado, los escasos recursos del programa se habrn disipado y derrochado. 9
-Se anuncia con grandes fanfarrias un programa para subsidiar
la investigacin y desarrollo de la "protena de pescado concentrada" como complemento alimenticio barato y nutritivo. Dentro
de cinco aos, el programa se habr estancado indefinidamente,
porque la agencia reguladora de alimentos y medicamentos fue
incapaz de incorporar este producto en sus normas de operacin
para una revisin reguladora.
Hay que hacer notar que estos escenarios estn escritos en futuro perfecto. El hacerlo as funciona como auxiliar para estimular su
imaginacin. /O
Para "pensar en futuro perfecto" resulta til empezar con una lista
de resultados adversos de la implementacin e imaginar uno o ms
9 A este escenario lo llamo "apionamiento" (piling on). Vase Eugene Bardach, The
Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes a Law, MIT Press, Cambridge,
1977.
. IUPara ms detalles vase Karl Weick, The Social Psychology of Organizing, Random
House, 1979, pp. 195-200.

LOS OCHO PASOS

55

escenarios de cmo podra ocurrir cada uno de ellos. Recuerde la lista anterior de estos resultados adversos: largas demoras, "captura"
de los beneficios del programa o de la poltica por un grupo de actores que no los "merecen" o que no haban sido considerados para
esos beneficios, costos presupuestales o administrativos excesivos, escndalo por fraude, desperdicios y abusos que minen el apoyo
poltico y comprometan a los partidarios de la poltica, complejidades administrativas que dejen a los ciudadanos (y a los administradores del programas) inseguros acerca de los beneficios o de las regulaciones que deben acompaarlos.
LA HEURSTICA DESDE LA PERSPECTIVA DEL OTRO

Imagnese en el lugar de otra persona. Dgase a s mismo: "Si yo fuera X, cmo actuara?" Y entonces procure pensar como X y trate
de adivinar qu hara X en esa circunstancia particular. Haga esto
sistemticamente ponindose en el lugar de cada uno de los actores
importantes. La importancia de esta prctica es que podr descubrir
las esplndidas formas en que estos actores se adaptan a la situacin
de la nueva poltica que est usted planteando y, de esta manera, podr prevenir los resultados adversos del diseo de su poltica.
Por ejemplo, bajo las leyes del derecho a la informacin en la
industria qumica, los trabajadores tienen el derecho de saber a qu
sustancias han estado expuestos y pueden examinar los registros de
salud que guarda el patrn. Si fuera usted un trabajador, cmo podra utilizar esta ley? Podra utilizar esta informacin para abandonar su trabajo actual? Demandara mayor salario? Demandara equipo de proteccin? Demandara al empleador? Ejercera presin en
el sindicato?
Y cmo reaccionara el sindicato ante la presin? Podra esta
presin hacer ms difcil el trabajo de representacin o ms sencillo?
Suponga ahora que usted es el patrn. Puesto que sabe lo que .sus
trabajadores podran hacer, tendr incentivos para tratar de modificar su poltica. Dejara de llevar todos los registros de salud que

EUGENE BARDACH

56

no estn contemplados por la ley? Mantendra los registros, pero

permitira que los doctores slo realizaran exmenes de laboratorio?
y si fuera usted un empleado y viera que su patrn hace esto, cmo
contraatacara?
He aqu otro ejemplo. En cierto momento de la dcada de los setenta, la Comisin Federal de Comercio atac el problema de los
vendedores que evadan sus obligaciones de garanta por productos defectuosos, vendiendo la deuda a plazos de los consumidores a
bancos u otros acreedores que no estn obligados, segn la doctrina
llamada "poseedor en curso" debido, a arreglar el producto, cambiarlo o cancelar la deuda. La solucin de la CEC fue suprimir esta
doctrina. Los bancos se quejaron argumentando que ellos no queran entrar en el negocio de la reparacin de productos defectuosos.
Pero si se pone usted en el lugar del gerente del banco que, de pronto
se ve obligado a tener que reparar estos productos, podra pensar
en contratar especialistas para cumplir con esta obligacin? quiz se las arreglara para no comprar deuda a plazos a vendedores que
usted cree que no son confiables para cumplir con las garantas otorgadas, etctera?
EFECTOS SECUNDARIOS NO DESEADOS
Muchas veces los analistas tambin deben preocuparse por las "consecuencias no previstas". Pero este trmino no es adecuado, ya que
con frecuencia tambin se utiliza para referirse a lo perfectamente
anticipable, aunque no deseable. He aqu algunos efectos secundarios
no deseables pero anticipables, que ocurren en programas pblicos:
-El "riesgo moral" aumenta. Esto es, una poltica tiene el efecto
de que la gente se responsabilice por las consecuencias de sus
acciones. Por ejemplo, el aumento de los beneficios para los desempleados tiene el efecto secundario de reducir los incentivos
.para buscar otro trabajo.
-La "sobrerregulacin" en los campos de la salud y la seguridad. Un posible resultado adverso de, por ejemplo fijar normas

LOS OCHO PASOS

57

de salud o de seguridad "demasiado altas" y aplicarlas "demasiado

homogneamente" es el consiguiente incremento en los costos
del sector privado por encima del ptimo deseable. Por ejemplo,
dadas las preferencias de los ciudadanos por la seguridad privada,
si se imponen normas para las defensas de los autos que cuestan
25 dlares por vehculo, pero que apenas si mejoran la contencin en caso de choque, esta poltica no pasara un examen
convencional de costo-beneficio. Un segundo resultado adverso
podra ser que, inadvertidamente, cause una disminucin en la
regulacin de alguna otra actividad que -perversamente- es menos segura o menos saludable. Por ejemplo, algunos observadores alegan que la sobrerregulacin en materia de seguridad en
la produccin de energa nuclear ha provocado un viraje hacia el
carbn que, segn dicen, es mucho ms riesgoso que la energa
nuclear.
-Los "buscadores de renta" (intereses que buscan nichos lucrativos protegidos de la competencia perfecta) distorsionan el programa en su provecho. Es inevitable que quienes proveen de
bienes y servicios al gobierno, incluidos los funcionarios pblicos,
encuentren maneras para capturar "rentas", y en realidad pasa a
menudo; por ejemplo, con muchos contratistas del Departamento de Defensa. La bsqueda de renta tambin ocurre de maneras menos obvias, por ejemplo cuando algunas empresas reguladas cabildean exitosamente por regulaciones que imponen costos
para sus competidores mucho ms elevados que los suyos propios.
Los

COSTOS TICOS DEL OPTIMISMO

Es difcil hacer nfasis en la importancia de preocuparse por los

efectos secundarios adversos de polticas que de otra manera seran
"buenas", sin mencionar la posibilidad de que, en muchas circunstancias, tampoco se presenten los principales efectos "buenos" que

EUGENE BARDACH

58

se pretenden. I I Los analistas ticos de poltica siempre se preguntan

"si la gente realmente siguiera mi consejo, cul podra ser el costo
de que me equivocara y quin tendra que cargar con l?" Recuerde
que el analista rara vez es una de las partes que tienen que cargar
con los costos de sus errores.

La matriz de resultados
Este paso del proceso de los ocho pasos le aportar una gran cantidad de informacin. No querr presentarla o analizarla toda en su
informe final, pero a lo largo del proceso tal vez necesite volver atrs
y evaluar escenarios complejos e inciertos para ocho o diez alternativas bsicas combinadas con sus variantes principales. Una manera
conveniente de resaltar lo ms relevante de toda esta informacin es
presentarla en una matriz de resultados. Tambin sera til incluir
en su informe final una versin ms corta de esta matriz.
En el formato tpico de este tipo de matrices, las alternativas de
poltica se presentan en los renglones y los criterios evaluativos, en las
columnas. Cada celda contiene as los resultados proyectados de la
alternativa del rengln, evaluada respecto al criterio de la columna. A
continuacin se muestra un ejemplo que realic para comparar los
resultados proyectados para tres sistemas alternativos para verificar
peridicamente el control de emisiones de 1O millones de automviles del estado de California. En este ejemplo, Baker, Smith y Jones,
analistas que trabajan para tres distintas oficinas gubernamentales y
con opiniones de poltica opuestas, estn haciendo diferentes proyecciones de resultados para cada una de estas alternativas. Registr
en las celdas las proyecciones en las que difieren.
El sistema de verificacin de la emisin de contaminantes incluye verificaciones bianuales en el momento de registrar el vehculo en
cualquiera de los miles de centros de servicio autorizado. "1M 240"
requerira una verificacin bianual con equipo de inspeccin ms
11 Vase

el captulo de Behn y Vaulper en "Assessing your Ignorance".

CUADRO

RESULTADOS PROYECTADOS POR TRES DIFERENTES ANALISTAS PARA TRES SISTEMAS

ALTERNATIVOS DE VERIFICACIN DE LA EMISIN DE CONTAMINANTES

Qu tan cerca est

de requerir una limpieza
%

Alternativas

IM24
"SC"* Modificado
Sensor remoto

* "ve":

Baker: 100
Smith:
O
Baker: 50
Smith:
O
Baker:
O
Smith: 100

Verificacin de la emisin de contaminantes.

Criterios
Minimizar
costos/toneladas de
Reducir el tiempo
contaminantes reducidos
($)
del consumidor (min.)

Baker:
Smith:
Baker:
Smith:
Baker:
Smith:

<VC*
Millones
Miles
Millones
Millones
200

Jones: 60
Smith: >60
Jones: 75
Smith: 75
Consenso: O
para la mayora
de los conductores

Reducir el costo
de la verificacin para el
propietario del vehculo
($)

Jones: <VC*
Baker: >VC*
Smith: 35
Consenso: O
para la mayora
de los propietarios

60

EUGENE BARDACH

complejo en alguno de los pocos centros de verificacin especializados que cuentan con el equipo necesario. "Sensor remoto" es una
tecnologa nueva que simplificara el monitoreo de los automviles,
el cual se podra realizar desde camionetas estacionadas a la orilla
del camino, y reforzara las medidas en contra de los que no cumplen con la norma establecida. 12
Si no puede llenar la celda con una descripcin expresada cuantitativamente de los resultados proyectados, podra asentar un descriptor verbal como "muy bien" o simblico, como "+" o "-".
Un error comn que se comete en los encabezados de las columnas de "criterios" de este tipo de matrices es no indicar qu valor
se est utilizando y qu dimensiones se estn midiendo. Por ejemplo, si est evaluando un programa de subsidio a la renta y pone un
"+" en la columna titulada "Propietario de la tierra/relaciones con el
arrendatario", el lector no puede saber si piensa que las relaciones
sern ms armoniosas, ms controversiales, menos dominadas por
el propietario de la tierra, menos dominadas por el arrendatario o
alguna otra cosa. No es suficiente que el texto aclare su intencin; los
encabezados de la matriz deben ser informativos. En el cuadro de
mi ejemplo, no escrib simplemente "limpieza" o "costo" o "tiempo".
Dentro de las restricciones de espacio trat de indicar la dimensin
y la direccin deseadas en las que me mova.
No todos los criterios sern pertinentes para todas las alternativas. Si as fuera, en algunas de la celdas tendra que poner "n.a."
para "no aplicable".
Se puede simplificar el cmulo de informacin que se requiere
mostrar e integrar en la matriz de resultados, o en alguna otra forma, la informacin acerca de los resultados que sern iguales para
todas las alternativas. Esto es particularmente til si los resultados
que producen en comn son ambiguos o inciertos: as podr usted
evitarse la molestia de tener que hacer esas difciles proyecciones.
12Para otros ejemplos, vanse los cuadros 9-4, 9-5, 9-8 Y 9-9 en Stokey y Zeckhouser.
Vase tambin la discusin en Weimer y Vining, pp. 204-206, Y su matriz muestral, p. 207.

6. Confrontacin
de costos y beneficios

sucede que una de las alternativas de poltica consideradas parece dar mejor resultado respecto a cada uno de los criterios evaluativos que las dems alternativas. En este caso no es
necesario confrontar los costos y beneficios entre las alternativas.
Esto se llama "predominio". Pero por lo general uno no es tan afortunado y tiene que confrontar los costos y beneficios de los resultados asociados a sus distintas opciones de poltica para satisfacer a
su cliente o a su pblico.
La transaccin ms comn se da entre dinero y un bien o servicio que recibe alguna proporcin de la poblacin, por ejemplo, extender el horario de la biblioteca de 8 p.m. a 10 p.m. con un costo de
200,000 dlares anuales. Otra transaccin comn, especialmente en
polticas reguladoras, es ponderar los costos generados privadamente, como los de una compaa que instala equipo anticontaminante,
comparados con los beneficios sociales generados, tales como una
mejora en la salud de la poblacin y la proteccin forestal.
Como nos ensea la economa, la ponderacin de costos ocurre
al margen. Los anlisis planteados as nos dicen algo como: "Si
gastamos una cantidad extra X de dlares por una unidad adicional
de servicio Y, podemos obtener una cantidad extra Z de unidades
que dan buen resultado." Esto pone al decisor en la posicin de contestar la pregunta: Valora la sociedad (o usted) a Z ms o menos
VECES

[ 61]

62

EUGENE BARDACH

que a X?, y entonces sigue la implicacin obvia de la respuesta (si

es s, se decide por otra Y; si es no, no lo hace).
Algunas unidades de servicio Y slo pueden compararse en cantidades mayores que uno, a veces mucho mayores. Considere, por
ejemplo, los servicios de transporte por carreteras y puentes. Podra
significar un viaje de un solo pasajero de A a B, pero la mayora de
los proyectos de construccin de vas de comunicacin (ampliacin
de carreteras, construccin de nuevos puentes) pueden llevarse a
cabo nicamente con cantidades mnimas de Y que normalmente
estn en el rango de los miles.
Otro ejemplo. Suponga que el jefe de polica debe escoger una
de dos alternativas: 1 milln de dlares por ao para pagar tiempo
extra en el tumo nocturno o 250,000 dlares (anuales) por un reemplazo ms rpido de las patrullas. La primera alternativa est consolidada porque el sindicato de polica insiste en que exista una cuota
mnima de tiempo extra para los 150 policas del tumo, y la segunda
tambin est consolidada, porque el costo de cada automvil es mucho menor despus de un cierto nmero de unidades. Si la reduccin
de robos proyectada por incrementar, por ejemplo, los tiempos extra fuera de 200 al ao y por adquirir vehculos ms nuevos fuera de
50, la ponderacin que debe hacer al margen el decisor es de 5,000
dlares por robo prevenido. En este caso "al margen" hay una consolidacin de 150 robos y 750,000 dlares. (Adems de la prevencin de robos y de la confrontacin costo-eficiencia, existen, por
ejemplo, otros criterios que son importantes para este problema.)

El problema de la atribucin mltiple

La clarificacin y ponderacin de costos se complican por el llamado "problema de la atribucin mltiple", o sea, el hecho de que la
alternativa de no solucin sea predominante, al mismo tiempo que
los criterios evaluativos de las diferentes opciones no sean fcil-

LOS OCHO PASOS

63

mente medibles (por ejemplo, transformando su valor en equivalentes monetarios)."

Anlisis del "mnimo aceptable"

o "punto de inflexin"
Es mucho mejor, aunque no siempre posible, expresar las ponderaciones y balances en trminos de magnitud y direccin. La dificultad es particularmente evidente cuando "2 unidades de un bien" no
pueden medirse fcilmente en dlares o, dicho de otra manera ms
general, cuando los costos y beneficios no son medibles. En estos
casos, elaborar un anlisis del "mnimo aceptable", puede resultar
muy til para estructurar indirectamente los costos y beneficios en
alguna medida pertinente. La mayora de los anlisis de polticas
requerirn de algn tipo de anlisis del mnimo aceptable.
Muchas propuestas de polticas ponderan implcitamente, por
ejemplo, dlares gastados contra el riesgo de perder la vida. Se podra suponer que para evaluar estas propuestas habra que "decidir
cul es el verdadero valor de una vida humana" -una tarea que muchos de nosotros, muy comprensiblemente, no estaramos dispuestos
a realizar. La tarea se facilita, sin embargo, si se trabaja con estimados cuantitativos y se aplica el anlisis del mnimo aceptable. Supongamos, por ejemplo, que estamos considerando imponer una
nueva norma de diseo en la industria automotriz que mejorar la
seguridad y salvar aproximadamente 25 vidas por ao por tiempo
indefinido. El costo de llevarlo a cabo es de aproximadamente 50
millones de dlares anuales. La ponderacin al margen parece ser,
por lo tanto, de "2 millones de dlares por cada vida". Pero, para
darle algn sentido a esta decisin, no necesita usted responder la
I3Yase Stokey y Zeckhauser, pp. 117[33. El consejo de estos autores acerca de cmo
lidiar con el problema de la atribucin mltiple es excelente: elimine la obstruccin descartando alternativas dominadas, y utilice el mtodo de "calcular alternativas equivalentes". Estos
mtodos tienen sus limitaciones, pero por [o general son mejores que otros enfoques menos sistemticos.

64

EUGENE BARDACH

pregunta, "cul es el verdadero valor de una vida humana?" Tiene

que responder la pregunta, "vale por lo menos 2 millones de dlares
la vida de una persona en trminos estadsticos (esto es, la vida de
un individuo desconocido tomado aleatoriamente de una poblacin,
no la vida de una persona individual con nombre)?" sta es una tpica pregunta del anlisis del mnimo aceptable. Por razones que nadie
mejor que usted conoce, sera obvio para usted si lo vale o no. Aunque es muy difcil decidir si la vida de un individuo (estadsticamente hablando) cae en uno u otro lado de alguna frontera monetaria, es
mucho menos difcil que hacer una estimacin puntual.
Este tipo de ponderacin resulta muy problemtica para mucha
gente y algunos incluso la encuentran "moralmente repugnante".
Por desgracia, repugnante o no, en cierto sentido es inevitable. Cualquiera que sea la posicin que se adopte acerca del diseo de seguridad de automviles antes descrito, implcitamente tambin
se est adoptando una posicin en cuanto a la transaccin dlares/vida-en-peligro: si usted favorece la norma, tcitamente cree
que la ponderacin est bien, pero si se opone, entonces cree que
no es as. Afortunadamente, esta implicacin lgica tiene sus usos.
En muchas circunstancias, puede usted preferir confiar en su "intuicin" ms bien que en algn mtodo complicado y sistemtico. Una
vez que ya tom su decisin basado en la intuicin, puede revisarla
preguntndose: "Puesto que la implicacin de mi eleccin de poltica es que estimo que X tiene un valor de por lo menos (o cuando
mucho) tal y cual, lo creo realmente?"
INCERTIDUMBRE

Otra aplicacin til del anlisis del mnimo aceptable o "punto de

inflexin", concierne a la incertidumbre acerca del futuro. A veces,
el objetivo final de un anlisis no es una recomendacin o un conjunto de intercambio de valores, sino una jugada bien estructurada
para la cual el decisor debe hacer una eleccin. Veamos algunas
aplicaciones tpicas:

LOS OCHO PASOS

65

-Aparenternente, la poltica X para construir una serie de cuatro

casas para delincuentes juveniles no violentos predomina fuertemente sobre todas las dems alternativas de poltica, siempre
y cuando funcione como se plane. Pero tal vez no lo haga, porque: quiz no lleguen los recursos federales, el alcalde no le d
la importancia que promete en este momento, o tal vez los futuros vecinos de estas casas encuentren alguna forma de bloquear
la iniciativa. Usted se entrevista con su cliente, la directora de un
organismo estatal de justicia juvenil y percibe que el programa le
gusta tanto que est dispuesto a llevarlo a cabo si tiene al menos
una oportunidad de 50 a 50 de que funcione. Su anlisis puede,
entonces, centrar la atencin de la directora en por qu, despus
de una extensa investigacin, ha concluido que el proyecto tiene
una probabilidad "algo mejor" ("o algo peor") que 50 a 50,
aunque a usted le resulte imposible especificar exactamente
cunto es mejor (o peor) .
-Construir un nuevo estadio para los Hroes del Barrio parece
una buena idea, dada la naturaleza de los costos y beneficios, si
el promedio de asistencia diaria no es menor que X miles. sta
es la cifra de asistencia mnima aceptable que tienen que tener en cuenta tanto usted como los dems decisores que intervienen en este caso. Entonces tienen que decidir a) cunta
confianza tienen en que se alcance este punto de inflexin y b)
si este grado de confianza basta para garantizar una decisin
afirmativa. Por consiguiente, tiene usted que organizar su presentacin de hechos y opiniones de modo que los decisores
puedan centrarse en estos dos puntos clave.

Sin la proyeccin de los resultados

no es posible confrontar ni ponderar
Un error comn al comparar distintas ponderaciones es hacerlo en
trminos de alternativas y no de resultados esperados. Por ejemplo:

66

EUGENE BARDACH

"la reduccin de 20 policas en el rondn a pie de la patrulla nocturna

frente a la disminucin en el costo del mantenimiento de los vehculos policiacos". Aunque existe una confrontacin de costos, usted
se dar cuenta de inmediato de que no hay gran cosa por hacer. Ambas alternativas deben convertirse primero en resultados para que se
pueda hacer una verdadera comparacin. Por consiguiente, los resultados rivales seran: 50 (ms o menos ... ) robos prevenidos anualmente por la patrulla nocturna de 20 policas versus un ahorro de
300,000 dlares en el costo de mantenimiento de los vehculos policiacos.

7. [Decida!

paso del proceso de los ocho pasos sirve para verificar

cun bien ha realizado su trabajo hasta este momento. Aun
cuando usted no sea "quien tome la decisin", en este punto debe
pretender que s lo es. Decida, entonces, "qu hacer" sobre las bases
de su propio anlisis. Si esto le parece difcil o problemtico, quiz
no haya dejado bastante clara la confrontacin de costos o tal vez no
haya hablado lo suficiente acerca de la probabilidad de que surjan
(o no) problemas serios de implementacin, la estimacin de un
costo fundamental an es demasiado confusa e incierta o no se ha
aproximado con el cuidado suficiente la elasticidad de alguna curva
de demanda importante, etctera.
IREPITA j
Penselo de este modo: a menos que pueda usted convencerse a
s mismo de la viabilidad de cierto curso de accin, probablemente
no podr convencer .a su cliente de ello, y con toda razn.
Por supuesto, cuando le cuente su historia al cliente o a cualquier
otro auditorio, tal vez no considere apropiado incluir sus propias
recomendaciones. Usted podra, en cambio, limitar sencillamente
su historia a explicar las confrontaciones pertinentes y dejarle la
decisin por completo a su cliente.
STE

[ 67 1

8. Cuente su historia

de repetir muchas veces todos los pasos antes descritos

-redefinir su problema, reconceptualizar sus alternativas,
reconsiderar sus criterios, reevaluar sus proyecciones, reevaluar sus
confrontaciones- est listo usted para que "cuente su historia" a
algn pblico. ste podra ser su cliente o podra ser ms amplio.
Tal vez sea hostil o quiz sea amigable.
ESPUS

La prueba del taxista de Nueva York

Antes de continuar, hay que "comprobar la realidad". Supongaque acaba de tomar un taxi en la ciudad de Nueva York. Mientras est atorado en el trfico, el conductor le pregunta acerca de su trabajo. Usted le cuenta que es un "analista de polticas trabajando para ... " l
le pregunta: "Qu es eso?" Usted le explica que ha estado trabajando en el "problema de ... " l contesta, "Bueno, y cul es la
respuesta?" Tiene usted un minuto para darle una explicacin coherente y realista antes de que empiece a acusarlo de intelectual
cabeza dura o algo peor. Si usted siente que empieza con "este ...
bueno ... ", no ha entendido realmente sus propias conclusiones con
la profundidad necesaria para que otros -incluso usted mismo- entiendan claramente las conclusiones e implicaciones del trabajo.
Regrese al pizarrn hasta que lo tenga bien claro.
[69 ]

70

EUGENEBARDACH

Considere ahora la posibilidad de que alguien quiera de verdad

basar una decisin real o una propuesta de poltica en su anlisis (se
sabe que sucede a veces). Incluso si usted, como analista, no tuviera
que tratar directamente con un auditorio tan difcil como el taxista
de Nueva York y sus similares es probable que alguien tenga que
hacerlo. Por tanto, debe usted ser capaz de explicar su historia bsica a cualquiera en trminos lo suficientemente sencillos y realistas
como para que ese "cualquiera" sea capaz de seguir adelante con la
tarea de la educacin pblica y democrtica.

Usted, su "cliente" y su pblico

Suponiendo que pas usted la prueba del taxista de Nueva York,
identifique y evale los otros pblicos con los que probablemente
tendr que tratar.
En primer lugar est su "cliente", la persona o personas cuya
aprobacin necesita -sus superiores jerrquicos, quizs, o los que
estn financiando su trabajo. Cul es la relacin entre usted y su
cliente? De lo que usted diga y cmo lo diga depender si su relacin
ser de largo plazo y tambin la cercana de dicha relacin. En particular, cun fcil ser para usted corregir cualquier malentendido
que pueda surgir?
Ahora, piense en un ambiente poltico ms amplio. Quin cree
usted que usar su anlisis y con qu propsito? Podra alguien
utilizar sus resultados para apoyar una propuesta de poltica? Considera usted esto deseable? Le parecera deseable si algunos actores lo utilizaran e indeseable si lo hicieran otros? Quiere hacer algo
para "segregar" su consejo sobre poltica en funcin del tipo de pblico que podra al que quiere llegar (o no llegar)? Est utilizando
usted, quiz inadvertidamente, "palabras Smith" que apartaran a
cierto pblico?
Si pretende usted hacer una recomendacin clara, debe estar
seguro de que puede responder y rebatir cualquier posible objecin

LOS OCHO PASOS

71

que pudieran hacer distintos pblicos importantes. Tambin debe

estar seguro de que puede compararla con la que usted u otros podran considerar como "la siguiente mejor" opcin, para mostrar
por qu la suya es mejor.

Qu medios de comunicacin
hay que utilizar?
Puede contar su historia oralmente o por escrito. En cualquier caso,
comunquese de manera clara y sencilla. La gua principal es: de
dos cosas iguales, la ms corta siempre es mejor. Los elementos
visuales como cuadros y transparencias suelen ser muy tiles en
las presentaciones orales. En las escritas, los subttulos adecuados y
buenas grficas pueden facilitar la lectura y la comprensin.

Su "historia" debe tener

un estilo narrativo fluido y lgico
La narracin debe estructurarse teniendo en cuenta las necesidades,
intereses y habilidades de los lectores (u oyentes) potenciales. En
las presentaciones escritas debe ser evidente para el lector lo que
motiva el anlisis. Esto implica por lo general empezar con una
descripcin del problema que se va a analizar.
Tambin es importante justificar los pasos ms detallados en el
flujo del anlisis, esto es, las secciones, prrafos y oraciones. Muchos
lectores buscarn la justificacin de cualquier elemento en el que
inmediatamente lo precede. Por tanto, evite las digresiones demasiado amplias. Sobre estas bases, sea cauteloso con las secciones que
pretende titular como "Antecedentes". Asimismo, la frase "antes de
empezar... " es por lo general una seal de material no muy trabajado. Muchos lectores estarn atentos a las seales de peligro; por lo
tanto usted tambin debe estarlo. Lo mismo se puede decir para "es
necesario explicar/comprender primero la historia de ... ": recuer-

EUGENE BARDACH

72

de que el anlisis de polticas se refiere al futuro. Sorprendentemente quiz, con frecuencia no es tan obvio cmo la historia afecta
al futuro (O si lo afecta). Puede que as sea, pero la obligacin de
demostrarlo y explicar exactamente cmo lo hace es tarea del escritor.
UNA SOLA ALTERNATIVA POR SECCIN?

Un sistema comn, aunque no siempre aplicable, es empezar con una

buena definicin del problema y luego tratar cada alternativa que
considere como una seccin. En cada una de estas secciones podra
proyectar el (los) resultado(s) que espera de la implementacin de
la alternativa y evaluarlo(s) a la luz de algn modelo causal y de la
informacin asociada. En el transcurso de estas discusiones, podra
usted revisar y resumir los resultados de sus alternativas para comparar sus costos y beneficios. (Note que en este sistema no existe
una discusin especial de qu criterios se van a utilizar. Sin embargo, a veces una discusin explcita de este tema resulta importante;
podra hacerse justo antes o despus de la presentacin de las alternativas y sus resultados asociados.)

Algunas trampas comunes

SEGUIR LOS OCHO PASOS

A veces, para estructurar su narracin es til imaginar que lleva al

lector de la mano por los ocho pasos. Pero, en general, esto es un
error. Recuerde que el propsito de los ocho pasos es, para ayudarle
a entender problemas complicados. No es del todo necesario utilizarlos para contar su historia, aunque algunos aspectos pueden serle
tiles de vez en cuando.
MATIZAR COMPULSIVAMENTE

No interrumpa el flujo de un argumento para manifestar todos los

matices e incertidumbres de algn elemento en particular. Una ma-

LOS OCHO PASOS

73

nera de evitar este error es utilizar adjetivos o frases adjetivas como

"mucho" o "en promedio" para establecer una generalidad y entonces
volver a las excepciones en la siguiente seccin (o, si las excepciones realmente no pueden esperar, intente una oracin entre parntesis o una nota al pie de pgina).
MUESTRE SU TRABAJO

No incluya todos los hechos que haya encontrado en el curso de su

investigacin. Aun cuando haya hecho un trabajo de investigacin y
anlisis bueno y detallado, mucho de lo que ha aprendido ser irrelevante para cuando termine. Esto quiere decir que usted logr centrar su atencin en lo "que realmente es importante" y descartar lo
que slo pareca serlo al principio. En general no necesita obligar al
lector a recorrer el mismo camino que usted.
ENUMERACIN SIN EXPLICACIN

Debe enumerar en su informe cada una de las alternativas que pretende considerar antes de realmente hacer su anlisis? Es bueno
hacerlo cuando no son muchas, cuando usted o su pblico las consideran importantes o cuando la lista sirva para preparar al lector para
la explicacin detallada que sigue. Sin embargo, si va a considerar
muchas alternativas, es posible que el lector no recuerde la lista y,
si alguna de las alternativas se puede descartar tras un escrutinio
ms riguroso, lo nico que estar haciendo es que el lector pierda el
tiempo y gaste energas intilmente.
Asimismo, evite enumerar cada criterio evaluativo de inters antes de analizar las alternativas que va a considerar. Por lo general,
aunque no siempre, no tiene caso hablar en una seccin aparte de los
criterios que pueden explicarse mejor cuando realmente escriba
las secciones de evaluacin del informe.
ESTILO

Evite la pomposidad y las circunlocuciones de los estilos burocrtico y acadmico. (Lectura esencial: George Orwell, Politics and the

74

EUGENE BARDACH

English Language.) Tambin evite el estilo "parlanchn" y el de los

"enterados" (por ejemplo, "todos sabemos lo detestables que son
nuestros oponentes no es cierto?").

Formato del informe

A menos que el informe sea corto, empiece con un resumen ejecutivo. Si el informe es de ms de 15 a 20 pginas, es til aadir un
ndice. Si contiene muchos cuadros y figuras, ya sea en el texto o en
el apndice, un ndice de stas puede resultar provechoso. La informacin tcnica detallada o los clculos deben presentarse en apndices y no dentro del texto. Sin embargo, s debe incluirse suficiente
informacin tcnica y razonada para persuadir al lector de que usted
sabe realmente de lo que est hablando y que su argumento es al
menos creble.
Utilice ttulos y subttulos para ayudar a que el lector se oriente
y evite prrafos muy largos; asegrese de que el formato (maysculas, itlicas, negritas, sangras) sea compatible con la jerarqua lgica de su argumento, o por lo menos que la apoye.
FORMATO DE LOS CUADROS

La prctica profesional actual es muy pobre respecto al formato

de los cuadros. No lo imite, procure mejorarlo. Cada cuadro (o grfica) debe ir numerado (por ejemplo, Cuadro 1 o Grfica 3A) y
recuerde ponerle un ttulo, el cual debe ser claro. Es muy til que el
ttulo describa el objetivo ms importante del cuadro, por ejemplo:
"Los riesgos actuales de beber y conducir crecen rpidamente en
funcin del nmero de bebidas, pero los estudiantes universitarios
no los tienen muy en cuenta." Cada rengln y cada columna de un
cuadro debe llevar un encabezado que pueda interpretarse sin mayor dificultad.
Los cuadros por lo general son simplemente descriptivos o tratan
de mostrar alguna relacin causal. Por ello, es bueno crear cuadros

LOS OCHO PASOS

75

con algn punto en particular (o cuando mucho dos), y que puedan

presentarse solos en el texto sin necesidad de mucha explicacin.
Es mejor utilizar dos o tres pequeos cuadros para establecer dos o
tres puntos, que usar un cuadro masivo y luego tratar de explicar su
contenido en el texto.
Los cuadros generalmente requieren notas al pie de pgina.
Siempre debe existir una "Fuente ... " al final del cuadro. A veces, las
notas al pie de pgina hacen referencia a las fuentes de datos utilizadas para elaborar el cuadro y, a veces, intentan explicar el significado de los encabezados de los renglones o columnas.
REFERENCIAS y FUENTES

Incluya al final una lista de referencias y fuentes. Los libros y artculos deben citarse en el estilo acadmico (en orden alfabtico por
autor). El punto ms importante es proporcionar ayuda bibliogrfica a los lectores curiosos o escpticos que quieran encontrar referencias por s mismos. Hay muchos estilos aceptables, aunque un
buen modelo es el que utiliza la seccin de reseas del Journal of
Policy Analysis and Management, que es sencillo y directo.
La tendencia actual es utilizar la "cita cientfica" en vez de hacer
las referencias en notas al pie de pgina. Es decir, cite en el texto el
(o los) apellido(s) del (de los) autor(es) y la fecha de su publicacin
entre parntesis; el lector puede entonces remitirse a la bibliografa
del final para encontrar la cita completa. A veces, tambin querr
incluir en la cita el nmero de pgina. Si se sigue esta prctica, en
la seccin de referencias bibliogrficas, el nombre del (o de los) autor(es) y la fecha de publicacin deben preceder al ttulo de la obra
y a los detalles de publicacin.
El estilo legal de citar es muy distinto. A veces es necesario mezclar ambos. Si la mayora de las referencias son del tipo legal, entonces es aconsejable poner todas las referencias en notas al pie de
pgina. Sin embargo, puede seguir el formato de la cita cientfica
dentro de la nota al pie. Es ms fcil leer las notas si las incluye en
la misma pgina del texto donde cita la referencia.

76

EUGENE BARDACH

FORMATO DE MEMORNDUM

[Fecha]

Para: [Nombre(s) del (de los) destinatario(s), cargo(s) en la organizacin.]

De: [El nombre de usted, su cargo. Su firma o rbrica al Iado o arriba del nombre.]
Tema: [Una descripcin del tema, breve y gramaticalmente correcta.]
[La primera oracin o las dos primeras deben recordarle al destinatario que l o ella le solicit un memorndum sobre este asunto o
podra usted explicar por qu le pidi hacer el "memo". Alternativamente, podra decir por qu le est usted enviando al destinatario un
memorndum sobre este tema en este momento.]
[Si el memorndum es largo, podra abrir y cerrar con uno o dos
prrafos de resumen. Si empieza con un resumen largo, el resumen
del final debe ser corto.]
[Si el memorndum es largo, considere dividirlo con subttulos.]

Los medios de comunicacin

y los boletines de prensa
La mayora de los anlisis no son tema de un boletn de prensa o de
un breve mensaje por radio o televisin. Sin embargo, algunos s lo
son, otros pueden llegar a serlo y todos se benefician, aun en su
versin completa, con la reflexin que hace el analista para resumir
el mensaje esencial. Por consiguiente, si usted esboza un comunicado de prensa o unas cuantas ideas para un breve mensaje por
radio o televisin, es probable que se pueda aprovechar este esfuerzo para propsitos analticos y, en ocasiones, para propsitos polticos. Tambin sera deseable que pensara estratgica y defensivamente para ver cmo podra caracterizar un oponente su trabajo en
un comunicado de prensa o en un breve comunicado por radio o
televisin.

Apndice A
Algunas oportunidades genricas
para mejorar el bienestar social
que a menudo pasan inadvertidas

COMPLEMENTARIEDAD

Dos o ms actividades pueden juntarse para que una haga ms productiva a la otra, por ejemplo, la construccin de obras pblicas y el
combate al desempleo.
INTERCAMBIO

Existen oportunidades de intercambio que podran mejorar el bienestar social y que pasan inadvertidas. Para aprovecharlas, generalmente se disean polticas que simulan condiciones de mercado,
como por ejemplo, los arreglos para restituir a una organizacin los
servicios que presta a "clientes" o "consumidores" de otra organizacin.
CAPACIDAD SUBUTILIZADA

Un ejemplo de esto son las instalaciones escolares que, en muchas

comunidades, no se utilizan ms que una parte del da durante cierta
poca del ao (aunque los funcionarios escolares rpidamente harn
la advertencia de que no siempre es fcil utilizar estas instalaciones
sin daar las funciones para las que fue concebida la escuela).
PARTICIPANTES NO TRADICIONALES

Los empleados de "ventanilla" de las dependencias pblicas tienen,

muchas veces, ideas que podran mejorar sustancialmente las polti[77 ]

78

EUGENE BARDACH

cas y las operaciones de la dependencia. Lo mismo sucede con los

"consumidores" o "clientes" que utilizan los servicios que prestan
estas oficinas o los actores regulados por ellas.
RESULTADOS SECUNDARIOS
DE LAS ASPIRACIONES PERSONALES

En aras de un beneficio o satisfaccin personal, es posible estructurar nuevos incentivos o crear nuevas oportunidades que puedan
traer indirectamente un beneficio social; por ejemplo, la oferta de
compartir los beneficios de las innovaciones que reduzcan los costos con los empleados del sector pblico que las conciban y las pongan en prctica.
DESARROLLO

Se puede organizar una secuencia de actividades u operaciones de

tal manera que se aproveche un proceso de desarrollo; por ejemplo,
asesorar a los beneficiarios de programas sociales en busca de empleo de acuerdo con su capacidad y su inters vocacional antes, y no
despus, de enviarlos a buscar trabajo.
RACIONALIZACIN

Es posible efectuar una racionalizacin exclusivamente tcnica de

un sistema. Por ejemplo, aminorar los tiempos de espera diseando una agenda con un itinerario de citas.
ESCRUTINIO

Mediante el "escrutinio" mental, se pueden descubrir usos inusitados de recursos apar.entemente improbables pero ya existentes. Por
ejemplo, se puede utilizar el sistema de registro de automviles
para llevar a cabo el registro de votantes.

LOS OCHO PASOS

79

FUNCIONES MLTIPLES

Un sistema se puede disear de modo que un aspecto de l pueda

utilizarse para dos o ms funciones. Por ejemplo, cuando un administrador fiscal destaca un caso de ejecucin de la ley de modo que
no slo disuada a los posibles evasores del fisco, sino que tambin
asegure a los contribuyentes cumplidos que su honestidad es reconocida.

Apndice B
Las cosas que hace el gobierno

lista de "cosas que hace el gobierno" pretende

estimular la creatividad y sugerirle algunas ideas. La manera
de usarla es pensar en su problema de poltica y luego revisar la lista, preguntndose: "Habra alguna manera de utilizar este enfoque
en este problema?"
La discusin de "por qu podra usted hacerlo" que acompaa a
cada lista de "qu podra usted hacer" es necesariamente breve y,
sobre todo, intenta ser sugerente.
A SIGUIENTE

I. IMPUESTOS

a) Qu podra hacer usted?

1. Agregar un nuevo impuesto
2. Suprimir algn impuesto ya existente
3. Cambiar la tasa impositiva
4. Cambiar la base impositiva
5. Mejorar el sistema de recaudacin fiscal
6. Gravar una externalidad

b) Por qu podra hacerlo usted?

Las condiciones ms comunes en las que los "impuestos" son una
solucin se presentan cuando hay un ingreso gubernamental inar 81]

EUGENE BARDACH

82

decuado para algn propsito especfico y -probablemente ms

importante- cuando la estructura de precios del mercado no refleja
el costo de oportunidad de los recursos. Si los precios del mercado
estn mal, generalmente hay razones estructurales ms profundas,
como un poder oligoplico o gubernamental o sobrerregulacin
gubernamental de algn insumo, el cual podra corregirse tambin
de otra manera.
Naturalmente, "demasiados impuestos" pueden convertirse tambin en un problema. Pueden inhibir o coartar actividades econmicas o sociales tiles.

n. REGULACIN
a) Qu podra hacer usted?

l. Aplicar un nuevo rgimen regulador o abolir uno antiguo

2. Estipular nuevas normas o eliminar las antiguas
3. Hacer ms estrictas o ms flexibles las normas existentes
4. Mejorar las bases cientficas y tcnicas para las normas escritas
5. Cerrar o abrir pretextos
6. Aumentar, capacitar o supervisar mejor a los inspectores
7. Focalizar mejor las inspecciones para atrapar a las "manzanas
podridas" y as disuadir a los evasores o aumentar la eficiencia en el
uso de los recursos
8. Aumentar o disminuir el nivel de efectividad de las sanciones
9. Hacer ms rgidos o ms flexibles los procedimientos para apelar
10. Cambiar los procedimientos de denuncia y de auditora
11. Aumentar, reducir o mejorar los mecanismos de queja para los
trabajadores o para el pblico
b) Por qu podra hacerlo usted?

Distinga entre tres tipos muy distintos de "regulacin". Uno se orienta a los precios y productos en "monopolios naturales". La Com-

LOS OCHO PASOS

83

sin de Servicios Pblicos regula, por ejemplo, el servicio de telefona local.

Un segundo tipo de regulacin -algunas veces llamado "regulacin social"- por lo general se refiere a aspectos de salud y seguridad. Tiene el objetivo de corregir las imperfecciones que surgen por
una informacin pobre del mercado o por excesivas fricciones provocadas por las sanciones del cdigo civil (por lo general, contratos). La regulacin de la FDA contra las drogas es un ejemplo. Este
tipo de regulacin adolece de dos defectos: demasiada regulacin y
muy poca. Las incertidumbres cientficas, las dificultades tcnicas
de medicin y las presiones polticas comnmente causan cualquiera de estos dos problemas en distintas condiciones.
Un tercer tipo de regulacin se refiere a los niveles de entrada,
salida, produccin, precio y niveles de servicio en industrias supuestamente oligoplicas, como el transporte. Administrar este tipo de
regulacin presenta grandes problemas para recopilar informacin
y coordinar las producciones de muchas empresas. Polticamente,
hay muchos problemas de "captura" anticompetitiva. El movimiento de desregulacin a partir de 1978 ha inducido una nueva apreciacin de cunta competencia benfica podra haber si el gobierno
simplemente las soltara.
Mucha de la regulacin sobre contaminacin del aire y del agua
est pensada como "regulacin social". Sin embargo, administrativamente (y algunas veces polticamente) se parece ms al tercer tipo de
regulacin, ya que las principales leyes vigentes al respecto implican a las organizaciones gubernamentales en la coordinacin de las
emisiones de una gran variedad de empresas.

III.

SUBSIDIOS y CONCESIONES

a) Qu podra hacer usted?

1. Agregar uno nuevo
2. Suprimir uno antiguo
3. Cambiar el nivel

EUGENE BARDACH

84

4. Cambiar la tasa marginal

5. Agregar, suprimir o cambiar una frmula encargada de distribuir
dichos subsidios
6. Modificar las condiciones de recepcin o elegibilidad
7. Hacer ms flexible la inspeccin
8. Hacer ms estricta la inspeccin
b) Por qu podra hacerlo usted?

Efectos de los incentivos: los subsidios y las concesiones se utilizan

a menudo para estimular actividades que ni el mercado ni las acciones no lucrativas o voluntarias parecen producir en calidad o cantidad
adecuadas. Tambin desempean un importante papel en el sistema
de relaciones intergubernamentales, cuando una esfera de gobierno
quiere alentar a otras esferas de gobierno para que hagan ciertas
cosas. Tambin desempean un papel en el sistema de relaciones
entre gobiernos y organizaciones no lucrativas.
Efectos sobre el bienestar: las concesiones y los subsidios tambin transfieren recursos a gente, organizaciones o esferas de gobierno para que stos mejoren su bienestar econmico.
Algunos problemas de diseo: tambin sucede a menudo que
usted quiere crear incentivos pero no redistribuir el ingreso, o viceversa. Por ejemplo, podra usted desear hacer ms rica a la gente
pobre mediante concesiones y subsidios, pero sin disminuir los incentivos del trabajo. O podra usted querer convencer a empresas o
universidades para que realicen cierto tipo de investigacin y desarrollo, sin que puedan enriquecerse de forma indebida o utilizar ineficientemente los subsidios.
Note que los subsidios y concesiones comnmente son administrados con diversos criterios o condiciones. La amenaza de suprimir
concesiones o subsidios de largo plazo por violar los criterios o condiciones impuestos funciona como una sancin reguladora, de ah
que ciertos subsidios y concesiones sean en realidad una regulacin
hbrida.

LOS OCHO PASOS

85

IV. PRESUPUESTO DE LAS ORGANIZACIONES

a) Qu podra hacer usted?

l. Aumentar considerablemente el presupuesto
2. Aumentar slo un poco el presupuesto
3. Mantener el presupuesto en el mismo nivel del ao anterior
4. Recortar un poco el presupuesto
5. Recortar mucho el presupuesto, al extremo de casi suprimir la organizacin
6. Pasar las asignaciones de recursos de un rubro presupuestal a otro
b) Por qu podra hacerlo usted?
Podra querer ajustar el presupuesto de la organizacin segn si est
usted o no de acuerdo con lo que ella hace. Adems, la manera en
como se asigna el presupuesto de una organizacin enva seales
polticas acerca del grado de satisfaccin o insatisfaccin con el desempeo de la organizacin y probablemente esto afecte tanto a los
incentivos como a la distribucin del ingreso. Sin embargo, no es
fcil utilizar el presupuesto para crear los incentivos.
V. INFORMACIN

a) Qu podra hacer usted?

l. Exigir declaraciones
2. Clasificacin o certificacin directa del gobierno
3. Normalizar muestras y formatos
4. Simplificar la informacin
5. Subsidiar la produccin de informacin
6. Subsidiar la divulgacin de la informacin

86

EUGENE BARDACH

b) Por qu podra hacerlo usted?

La produccin, divulgacin y validacin de informacin pueden no
ser ptimas a causa del deterioro de la naturaleza del costo promedio
(y a veces marginal) de la actividad. Puede ser que el consumo de
informacin no sea ptimo porque existen costos escondidos en l
(como el tiempo invertido en leer, escuchar, interpretar o verificar).
VI.

MODIFICACIN DItLA ESTRUCTURA

DE LOS DERECHOS PRIVADOS

a) Qu podra usted modificar o crear?

1. Derechos y obligaciones en los contratos
2. Derechos de propiedad
3. Obligaciones de deudas
4. Leyes de lo familiar
5. Derechos constitucionales
6. Leyes laborales
7. Leyes mercantiles
8. Leyes criminales
9. Mecanismos de resolucin de disputa diferentes del litigio o las
cortes

b) Por qu podra hacerlo usted?

No hay ningn resumen sencillo que pueda hacerle justicia a este
asunto. En aos recientes, inclusive, dos de los temas ms importantes que han llamado la atencin de los analistas de polticas y de
los economistas interesados en las instituciones legales se .refieren a
la incidencia econmicamente eficiente del riesgo -el cual debe
recaer en el actor que est en condiciones de manejarlo al menor
costo social- y a los costos de administrar cualquier sistema de adjudicacin. Puesto que los derechos y obligaciones sancionados en

LOS OCHO PASOS

87

el derecho privado tienen mucho que ver en la asignacin de riesgos

(por ejemplo, si un producto expone al usuario a algn riesgo o a ser
lesionado, el productor es responsable de los daos, a menos que el
usuario haya abusado del producto o lo haya utilizado incorrectamente o haya aceptado asumir los riesgos de usarlo), la modificacin de las leyes suele ser un poderoso mecanismo de poltica. En lo
que se refiere a los costos administrativos y de adjudicacin, se realizan muchos esfuerzos para encontrar maneras para abatirlos.
Adems de estas consideraciones "econmicas", tambin hay
preocupacin acerca de la compensacin por daos. Las leyes
pueden modificarse para redistribuir el bienestar -en algn sentido
de prospectiva actuarial o en un sentido de valor presente- entre
diferentes intereses o clases de personas.
Ambos efectos, redistribucin del bienestar y redistribucin del
riesgo, como consecuencia de cambios legales, pueden trabajar en
la direccin deseada o pueden hacerlo en contra de nuestros propsitos. Adems, ambos pueden trabajar en la misma direccin o en
direccin contraria al propsito de reducir los costos administrativos y de adjudicacin.

VII. MODIFICACIN DE LA ESTRUCTURA

DE LA ACTIVIDAD ECONMICA

a) Qu podra hacer usted?

1. Fomentar la competencia
2. Fomentar la concentracin
3. Controlar los precios y los salarios (y las ganancias)
4. Desregular los precios y los salarios (y las ganancias)
5. Controlar los niveles de produccin
6. Desregular los niveles de produccin
7. Aumentar o disminuir los incentivos fiscales
8. Proporcionar empleo pblico
9. Suprimir empleo pblico

EUGENE BARDACH

88

b) Por qu podra hacerlo usted?

Apoyar una mayor intervencin del gobierno: por el lado de la oferta pueden presentarse problemas de monopolio u oligopolio. Por el
lado de la demanda, los consumidores pueden estar relativamente
cautivos o ser vulnerables a la explotacin, y lo mismo podra decirse de los trabajadores.
Apoyar una menor intervencin del gobierno: usted podra suponer que las fuerzas polticas se han apoderado del aparato administrativo del gobierno y lo han viciado; o podra pensar que los
costos de la informacin para que el gobierno se desempee bien
son demasiado altos; o que los cambios tecnolgicos han hecho que
la forma usual de intervencin gubernamental sea menos apropiada,
efectiva o eficiente.
VIII.

EDUCACIN y CONSULTA

a) Qu podra hacer usted?

1. Advertir peligros o riesgos
2. Buscar la concientizacin a travs de la exhortacin
3. Proporcionar asistencia tcnica
4. Mejorar las habilidades y competencias
5. Cambiar valores
6. Profesionalizar a los proveedores de servicios a travs de capacitacin, certificacin o licencias
b) Por qu podra hacerlo usted?
La gente puede no percatarse de un problema o de una oportunidad.
Puede ser descuidada o insensible. Podra existir demasiada gente
no capacitada o sin las habilidades requeridas en trabajos de mucha
responsabilidad.

LOS OCHO PASOS

IX.

89

FINANCIAMIENTO y CONTRATACIN

a) Qu podra hacer usted?

l. Crear un nuevo mercado (gubernamental)
2. Suprimir un mercado (gubernamental) existente
3. Modificar las tasas de reembolso
4. Cambiar las bases de reembolso (por ejemplo, el costo de produccin ms margen de utilidad fija, el precio por unidad, la escala
de deslizamiento en funcin de la cantidad, bonos o sanciones segn
el desempeo, etctera)
5. Arrendar los recursos en posesin del gobierno
6. Modificar la estructura de pago para los usuarios
7. Redisear los sistemas de licitacin
8. Cambiar los mtodos para hacer que se cumplan los contratos
9. Otorgar prstamos
10. Garantizar prstamos
11. Subsidiar prstamos
12. Fundar empresas pblicas
13. Desmantelar empresas pblicas
14. "Privatizar" una empresa que hasta ahora era pblica
15. Modificar las condiciones de contratacin de seguros
16. Cambiar las prcticas de adquisicin

b) Por qu podra hacerlo usted?

Es posible que los mercados de capital o de seguros estn trabajando ineficientemente. Los mecanismos de contratacin y adquisicin
gubernamentales podran no estar operando correctamente; estos
procesos podran ser demasiado rgidos, demasiado corruptos, demasiado caros o demasiado lentos.

EUGENE BARDACH

90

x. REFORMAS POLTICAS Y BUROCRTICAS

a) Qu podra hacer usted?
Las posibilidades en este punto son tantas que resultara intil enumerarlas. Entre ellas podran mencionarse actividades como reorganizaciones, reemplazo de altos funcionarios de supervisin, mejoras
en los sistemas de informacin, aumento de sueldos y salarios, etctera.

b) Por qu podra hacerlo usted?

Las razones importantes tambin son demasiadas para enumerarlas.
Podemos notar, sin embargo, que en muchos contextos de poltica
hay importantes consideraciones simblicas y polticas para llevar a
cabo reformas burocrticas. Entre las consideraciones polticas a menudo est incrementar el poder de un grupo de inters o de un punto
de vista sociales a expensas de otro. Las consideraciones simblicas
tienen que ver a menudo con el hecho de que el gobierno evita resolver los problemas sociales realmente difciles o insolubles en favor
de hacer algo que se puede ver fcilmente en un rea en la que parece tener ms control (es decir, su propia forma de operar).

SEGUNDA PARTE

La recopilacin de informacin
para la investigacin
de las polticas pblicas

Introduccin

ms reconocemos la necesidad de tener mejores anlisis de los programas pblicos y del desempeo de las organizaciones gubernamentales. Las tcnicas de medicin y los enfoques
analticos para hacer dichos anlisis provienen de las diferentes disciplinas de las ciencias sociales y se van perfeccionando en la misma
medida en que estas disciplinas las van perfeccionando para sus propias necesidades. Mucho se ha escrito sobre estas tcnicas por socilogos, psiclogos, economistas y politlogos, y desde luego cualquier
analista de polticas debera estar familiarizado con esta literatura.
Sin embargo, los mtodos para recopilar informacin para la investigacin de polticas no coinciden por completo (y no deberan hacerlo) con los que se utilizan en las ciencias sociales." Ciertamente
estoy convencido de que existen ms diferencias que similitudes.
En trminos generales, la gran diferencia est en lo que yo llamo los
aspectos estratgicos de la investigacin de polticas y es esto mismo lo que constituye el propsito de esta segunda parte del libro de
Los ocho pasos.
ADA VEZ

14En muchos sentidos las tcnicas apropiadas para recopilar informacin en la investigacin de polticas pblicas se parecen ms a lo que pudiramos llamar "periodismo de calidad"
que a la investigacin acadmica en las cencias sociales. Desafortunadamente, no existe literatura que describa las tcnicas utilizadas en el "periodismo de calidad" con el detalle necesario
para nuestro propsito. El mejor libro de texto que conozco sobre el tema es el de Mitchell V.
Charnley, Reporting, 2a. ed., Holt, Rinehart y Winston, Nueva York, 1966, cap. 7 (uThe News
Beat"), especialmente pp. 85-93. Una descripcinmuy perceptiva e informativa de cmo trabajan los periodistas se puede consultar en Len V. Sigal, Reportersand Officials:The Organization and Politics of Newsmaking, D.C. Heath, Lexington, Mass., 1973.
[93 ]

94

EUGENE BARDACH

Considere el problema que enfrenta un joven aspirante a investigador de polticas cuando est preparando un anlisis sobre los
programas para controlar la contaminacin del agua del Lago Azul.
Sabe que el agua del lago est sucia, que existe legislacin local,
estatal y federal diseada para solucionar este problema (O impedir
que empeore) y que existe una oficina gubernamental PPA (Procuradura de Proteccin Ambiental) encargada de administrar algunas
o todas las polticas o programas contra la contaminacin. Pero el
analista necesita saber ms. Necesita saber cules son las polticas
y los programas que estn en vigor, el "ambiente poltico" en tomo
a dichos programas, la manera en que opera la burocracia al implementarlos, as como los criterios que se utilizan para evaluar las
polticas y los programas. Tambin tiene que tomar ciertas decisiones acerca de cmo har l mismo la evaluacin, para saber qu
tipo de datos son importantes para los criterios que seleccion y,
por ltimo, tendr que buscar la manera de obtener esos datos. Adems, si piensa hacer recomendaciones para introducir cambios en
los programas existentes debe saber qu tipo de cambios estn dispuestos o son capaces de llevar a cabo los actores importantes. Debe
evaluar incluso las ventajas relativas a distintas estrategias de cambio, por ejemplo, trabajar tranquilamente desde adentro o generar
presin pblica desde afuera.
stas son cuestiones largas y los recursos de tiempo, energa y
dinero del analista, as como la buena disposicin de sus potenciales informantes, probablemente no duren tanto. El analista preferira
terminar su estudio, digamos, en menos de seis meses y sin duda no
querr "desperdiciar" intilmente los primeros cinco buscando la
direccin "correcta". Dnde debe empezar? Y una vez que empieza,
cmo debe proceder?

1. Cmo empezar

paso es muy sencillo: empiece con lo que ya sepa.

Esto parece obvio, incluso trivial, pero es muy comn hacer
precisamente lo contrario. Cuando el analista se enfrenta a un nuevo reto de investigacin de polticas, espera tantear ansiosamente el
terreno durante unas cuantas semanas, incluso meses. Y as sucede,
hacindolo sentir estpido. Sin embargo, esto no tiene que ser as por
fuerza. Unos cuantos hechos, incluso vagas recopilaciones de datos,
aunados a un razonamiento inteligente, pueden hacer, por lo general, que el proyecto de investigacin camine con pie firme de manera sorpresivamente rpida. Suponga, por ejemplo, que le pidieron
hacer un anlisis de poltica sobre "el futuro de la industria del carbn bituminoso (o carbn blando) en Wichahissic", un tema tan
ajeno a sus intereses o a su experiencia previa como la espectroscopa galctica. En tal circunstancia, podra usted empezar a sentar
sus bases escribindose a s mismo un memorndum como los siguientes:
L PRIMER

1. Probablemente me pidieron que realizara este estudio porque

alguien piensa que el futuro de la industria de carbn bituminoso Wichahissic es bastante endeble, o porque alguien cree que
est floreciendo. Si se toma la primera opcin, probablemente
se utilicen los resultados para justificar algn tipo de subsidio
gubernamental; si se toma la segunda, los resultados podran ser
[95 ]

96

EUGENE BARDACH

utilizados para propsitos promocionales por la propia industria

o por los comerciantes locales, cuya subsistencia dependa de la
prosperidad de esa industria.
2. El futuro de cualquier industria depende en parte de la demanda del mercado. La demanda de carbn probablemente ha
disminuido, en parte, por la disponibilidad de combustibles
sustitutos.
3. Tal vez los costos de produccin sean muy altos, lo que pone
en peligro la buena marcha de la industria. Podra ser que la
tecnologa para la extraccin de carbn no est plenamente desarrollada? Si esto es as, por qu? Quiz los yacimientos estn
agotndose y, en consecuencia, la tecnologa no se ha desarrollado para explotar yacimientos exiguos, como se hubiera hecho
si los depsitos del mineral fueran abundantes.
4. Hace pocos aos hubo muchas huelgas de mineros. Han mejorado o empeorado las relaciones obrero-patronales? Han
contribuido las demandas salariales al decaimiento de las empresas de esta industria? Escriba al sindicato de mineros solicitndole informacin.
5. Ferrocarril y carbn. El transporte del carbn depende del
ferrocarril, as que, si el ferrocarril anda mal puede ir bien la
industria del carbn?
6. Ecologa y carbn. El carbn es negro, sucio y produce mucho humo. Sin duda debe constituir un problema ecolgico.
Quin, si es que hay alguien, le est prestando atencin a este
problema? Es realmente un problema? La extraccin de carbn
destruye la belleza, y quiz la ecologa, del campo. Es esto cierto? Podra tener el Sierra Club datos importantes sobre estas
cuestiones?
7. Tal vez no toda la industria del carbn est en declive sino
nicamente la del carbn bituminoso. Quiz la industria del carbn antracita (o fsil) est floreciendo. Seguramente debe existir
una asociacin de compaas mineras que podra tener informa-

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

97

cin pertinente al respecto. Comunicarse al departamento de

relaciones pblicas de la compaa de carbn ms cercana y solicite que le den informacin sobre la asociacin (si es que existe).
8. Tal vez la industria del carbn est bien, pero Wichahissic
tenga problemas. Pero, otra vez, Wichahissic no aparece todos
los das en las noticias como Pakanoka, cuya situacin parece ser el arquetipo de la "zona en decadencia". Llame a la BLS
(Bureau of Labor Statistics)* para conseguir las cifras de desempleo en Wichahissic.
Escribir memoranda como stos para su uso propio puede resultar muy til, no slo al principio del proyecto, sino cada vez que
sienta que empieza a invadirlo el pnico o la confusin.
Siguiendo esta manera inicial de sentar las bases, el investigador se pone a s mismo en la posicin de disear, ejecutar y reajustar peridicamente su estrategia de investigacin para aprovechar al
mximo las ventajas que le den algunos cambios predecibles en su
potencial para adquirir y utilizar informacin:
1. Localizacin de fuentes importantes. Con el tiempo, el inves-

tigador reduce su incertidumbre acerca de lo que es importante

saber y cmo aprenderlo.
2. Obtencin y conservacin del acceso a las fuentes.
a) Con el tiempo, el investigador desarrolla su capacidad
para obtener entrevistas de gente ocupada u hostil y para ob-

tener datos que no son evidentemente del dominio pblico.

b) Tambin con el tiempo, el investigador incrementa, invariablemente, su acceso a ciertas fuentes y, por lo tanto, debe
conservarlas y utilizarlas nicamente cuando sea propicio.
3. Acumulacin de antecedentes como forma de presin. Al paso
del tiempo, el analista mejora su capacidad para interpretar datos
* BLS es una agencia gubernamental encargada de llevar las estadsticas sobre desempleo
y otros indicadores laborales en Estados Unidos (N del T.).

98

EUGENE BARDACH

y presionar a fuentes renuentes para que le proporcionen informacin y, as, aumentar su conocimiento sobre algn tema.
4. Proteccin de la credibilidad poltica. Con el tiempo, el propio proceso de investigacin crea las condiciones que ayudarn
u obstaculizarn la adopcin e implementacin de las posibles
recomendaciones que har el analista.
Es probable que la estrategia ptima para cualquiera de estos
puntos entre en conflicto con la estrategia ptima de los otros. Cada
uno de estos problemas se discutir en secciones independientes
y en la seccin final de este texto se presentar un breve resumen
de los dilemas que surgen al tratar de considerar simultneamente
todos los imperativos estratgicos. En cada parte supongo que el
lector es un investigador de polticas poco experimentado, pero que
tiene "entrenamiento acadmico" en las ciencias sociales. Por lo
tanto, profundizo en varios puntos para aludir a las diferencias que
existen entre la metodologa de investigacin en las ciencias sociales
y los mtodos utilizados en la investigacin de polticas." Confo
en que los analistas ms experimentados tambin encuentren alguna utilidad en los argumentos de este trabajo, aunque nada ms sea
para conceptualizar con mayor claridad lo que ya saban o hacan
intuitivamente.
Es necesario hacer otra aclaracin sobre el pblico al cual est
dirigido este trabajo. El analista de polticas empieza su trabajo con
ciertos recursos y limitaciones, algunos de los cuales se derivan de
su propia experiencia y personalidad y otros del papel institucional
que desempea. Aunque la posicin institucional es particularmente
15Este trabajo, desde luego, tambin est dirigido a los analistas de polticas entrenados
en las ciencias naturales o en campos ms tcnicos como la investigacin de operaciones o la
econometra. La razn por la que me dirijo a un pblico particular entrenado en las llamadas
ciencias "blandas" es porque a menudo generalizan inadecuadamente sus tradiciones metodolgicas para la investigacin de polticas. En la medida en que yo mismo me form como acadmico en las ciencias sociales, tengo muy claras las dificultades que se nos presentan para desechar los mtodos de investigacin tradicionales, pero inadecuados.

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

99

importante al disear la estrategia ptima de investigacin, este tema

no ser abordado en este texto. Baste decir que los recursos y limitaciones de un asesor legislativo son muy diferentes de su homlogo
en un puesto burocrtico y an ms distintos de los de un luchador
cuerpo a cuerpo. Sin embargo, los consejos que aqu se ofrecen pretenden ser lo suficientemente generales para satisfacer las necesidades del analista en cualquiera de estas circunstancias.

2. Localizacin de las
fuentes in1portantes

de la mayora de las investigaciones en las ciencias

sociales, gran parte de la investigacin de polticas es derivada y no original. Es decir, que se produce utilizando de forma creativa el conocimiento, las ideas y los datos que han sido desarrollados
por otros. Slo ocasionalmente, el analista de polticas genera
sus propios datos o asume la responsabilidad de inventar de novo una
idea brillante de poltica. Su funcin predominante es la de descubrir, cotejar, interpretar, criticar y sintetizar idels y datos que ya otros
han desarrollado. Sin duda, tambin la investigacin en ciencias procede de esta manera, pero tambin da mucha importancia a la originalidad. En cierto sentido, el investigador de polticas es un experto
en expertos. Por expertos quiero referirme a aquellos acadmicos y
hombres con experiencia a los que se les reconoce un conocimiento
pleno de un rea de poltica. 16
DIFERENCIA

16Desde luego, no tiene caso tratar de hacer distinciones tajantes entre dos actividades
que, de hecho, son muy similares y que son llevadas a cabo por personas que se consideran
merecedoras de apelativos profesionales tales como: cientficos sociales, analistas de polticas,
investigador, cientfico social aplicado, investigador de polticas, o bien, todos a la vez. Adems, reconozco que las ciencias sociales y el anlisis de polticas toman muchas formas. Para
los fines de este texto, sin embargo, tengo en mente a un "tipo ideal" de cientfico social acadmico que, a fin de estudiar algo como, por ejemplo, la usura, entrevista a 75 usureros y a 50
de sus clientes, y a un "tipo ideal" de analista de polticas contratado por un comit legislativo
que, para llevar a cabo un estudio similar, sacrificara algo de ese conocimiento preciso y
obtendra informacin ms cruda de un grupo ms variado de actores y de opciones de polticas tales como empresarios, banqueros, policas, legisladores, periodistas y, desde luego,
usureros y sus clientes.
[ 101 I

102

EUGENE BARDACH

Documentos y personas
En una investigacin de polticas, casi todas las fuentes de informacin, datos e ideas provienen generalmente de dos tipos de fuentes:
documentos y personas. Por "documentos" me refiero a cualquier
cosa que tenga que leerse: libros, artculos, peridicos, revistas,
informes gubernamentales, archivos estadsticos, memoranda, boletines, etctera. Por "personas" me refiero tanto a individuos como a
grupos. El medio ms comn de consultar este tipo de fuentes personales es a travs de preguntas y, desde luego, respuestas. La investigacin de cualquier problema de polticas exige consultar ambos tipos de fuentes, aunque algunos investigadores suelen poner
demasiada atencin a una a expensas de la otra. En ocasiones, esta
tendencia es el resultado de un hbito: si el investigador empieza
entrevistando expertos, administradores experimentados y otras
personas informadas, continuar hacindolo hasta que termine creyendo que su trabajo consiste en las entrevistas. Poco a poco el investigador se olvid~ que los propios expertos obtienen su conocimiento generalmente de documentos y mucho de lo que ofrecen
los administradores tambin se puede obtener en los informes oficiales, audiencias legislativas, normas y reglamentos publicados,
etctera. Otra razn por la que el analista prefiere un tipo de fuente
en vez de otro es su inclinacin personal por la forma pasiva o activa de investigar, es decir, la bsqueda en bibliotecas (o archivos de
una organizacin) en vez de trabajo de campo, o su preferencia
por un grado menor o mayor de interaccin personal. En general, es
deseable no slo consultar ambos tipos de fuentes, sino hacerlo de
manera alterna: una serie de entrevistas seguida de trabajo en bibliotecas, para luego tener otra ronda de entrevistas, etctera. Aunque no fuera por ninguna otra razn, ordenar y ejecutar en un tiempo definido una agenda para un trabajo de campo requiere tanto
esfuerzo como recopilar y examinar un extenso acervo de material
documental.

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

103

No obstante, en trminos ms generales es necesario recordar

que una fuente tambin debe utilizarse para localizar otra fuente
y que esta ampliacin del acervo puede llevamos igualmente de un
medio a otro o de una fuente a otra del mismo medio. Ms explcitamente, las personas pueden conducirnos tanto a documentos
como a otras personas y lo mismo sucede con los documentos. De
ah que podamos pensar que el rbol del conocimiento tiene cuatro
ramas bsicas, las cuales discutiremos una por una.
LAS PERSONAS NOS CONDUCEN A OTRAS PERSONAS

Con frecuencia, un informante nos conduce a otro espontneamente

en el transcurso de la entrevista o conversacin. "Ha visto usted a
X? l sabe mucho sobre el tema ... " Esta informacin puede ser
inducida por el propio investigador haciendo preguntas como: "Con
quin ms podra yo hablar sobre este tema ... ? Podra incluso ser
usted ms especfico: "A quin podra consultar en la oficina u
organizacin Y?" Por una cuestin de tacto, el analista podra reestructurar la pregunta de una manera ms diplomtica: "Cree usted
-o no cree usted- que sera aconsejable hablar con ... ? A veces es
una buena idea preguntarle explcitamente al informante si puede usted utilizar su nombre para conseguir una entrevista con la
persona con quien le est sugiriendo hablar. Esto le da al entrevistado la oportunidad de protegerse, si no desea que utilice su nombre,
o de animarlo a que lo utilice, si sirve a sus intereses. (Es decir, A tal
vez quiera que B sepa que A habl de l como de una persona "conocedora".) Asegrese de que su informante le proporcione por lo
menos la direccin o el telfono de la persona que recomienda a fin
de que pueda usted localizarla.
Otra cosa importante en este tipo de entrevistas es saber a quin
no debemos acercamos. Si el informante es de confianza y realmente quiere ayudar, tal vez nos haga voluntariamente una advertencia
como: "Si va usted a ver a X, probablemente le parezca algo reservado, si no es que hostil." A menos que la entrevista con X sea un
paso muy importante para continuar con la investigacin en ese

104

EUGENE BARDACH

momento, lo anterior sera una buena razn para no acercarse a X,

hasta que cuente con mejores bases para entrevistarlo. Otra consecuencia importante de estas entrevistas es la informacin que se
puede obtener sobre quin es amigo u oponente de quin. Esta
informacin ser muy til para construir una especie de mapa de la
viabilidad poltica y administrativa de cualquier programa que pueda proponer el investigador. 17
LAS PERSONAS NOS CONDUCEN A DOCUMENTOS

As como el analista puede preguntarle a un informante a quin ver

o entrevistar, tambin puede preguntarle qu ms puede leer y cmo
obtenerlo. Cuando visita a alguien en su oficina, puede usted obtener
indicios importantes de libros y autores o de nombres de personas
en esa organizacin simplemente observando los libreros y el escritorio del entrevistado. Asimismo, acepte todos los documentos que
su entrevistado quiera darle, aunque no est seguro de la importancia que puedan tener para su investigacin. Hay muchas probabilidades de que usted consiga material nuevo e interesante para la
investigacin que desarrollar y, de cualquier manera, esto podra
evitarle viajes a la librera en caso de que ms adelante quisiera citar
algn documento o plasmar referencias bibliogrficas precisas de
ese material. Por ltimo, inclyase en las listas de correo (suscrbase si es necesario) de cualquiera de las publicaciones, informes, boletines, peridicos, circulares, etctera, que distribuyan las organizaciones y que tengan relacin con el rea de poltica vinculada a su
proyecto de investigacin.
Los DOCUMENTOS NOS CONDUCEN
A OTROS DOCUMENTOS

Quien quiera que alguna vez haya escrito un trabajo acadmico de

investigacin en historia o en ciencias sociales probablemente haya
17Vase Eugene Bardach, The Skill Factor in Politics: Repealing the Mental Commitment Laws in California, University of California Press, Berkeley, 1972; Y Amold Meltsner,

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

105

aprendido cmo utilizar un documento para encontrar otros a travs

de las notas a pie de pgina o de las referencias bibliogrficas). En
la investigacin de polticas funciona el mismo procedimiento. Adems, frecuentemente se descubren referencias que estn incompletas, desde un punto de vista estrictamente acadmico, pero que
an pueden ser tiles en la investigacin de polticas. Se trata de las
referencias a agencias u organizaciones (o incluso individuos) que
tienen cierta responsabilidad o inters en el rea de poltica de la
que se ocupa el analista. Incluso se puede esperar que alguna de
stas financie estudios, reportes, artculos de opinin, etctera, que
podran resultar invaluables para el investigador. Desde luego,
puede darse el caso de que se requiera una gran inventiva para obtener las direcciones. Afortunadamente, esto no es un problema para
la mayora de las organizaciones, las comisiones especiales encargadas de realizar un estudio o grupos de trabajo, si se desempaan
bajo el auspicio pblico.
Una vez que la investigacin comienza, "los documentos nos
llevan a otros documentos" de forma ms o menos automtica y sin
grandes dificultades. El problema est en saber dnde empezar
cuando la investigacin apenas comienza. Por lo general, en esta
etapa el investigador querr tener una visin general del rea de
poltica en cuestin. Es aconsejable pensar en tres dimensiones
diferentes de donde obtener "claves":..la naturaleza del problema
social; el conjunto de respuestas tanto pblicas como privadas en
tomo al problema; y los patrones de conflicto poltico y cooperacin
entre los actores (tanto colectivos como individuales) involucrados en esas respuestas.
Para la primera, probablemente el mejor punto de inicio es un
libro acadmico o semiacadmico reciente sobre el tema. Efectivamente, varios de estos libros son la mejor manera de empezar.
"Political Feasibility and Policy Analysis'', en Public Administration Review, noviembrediciembre de 1972, pp. 859-867.

EUGENE BARDACH

106

Cmo pueden obtenerse? Sin duda hay muchas formas, pero una
relativamente confiable es pensar en alguna disciplina o campo que
est ntimamente vinculado al rea de poltica que nos ocupa,
localizar las principales publicaciones especializadas en dicho campo, y consultar los nmeros ms recientes de dichas publicaciones
para buscar reseas de libros o notas de pie de pgina y referencias
bibliogrficas que informen sobre ttulos que probablemente sean
de inters e importancia para la investigacin en cuestin.
La mejor manera de aproximarse y conocer las respuestas o
polticas existentes es identificando a la organizacin pblica encargada del rea de poltica concerniente a la investigacin. En general, de los informes peridicos a la legislatura, los informes pblicos
y los estudios especiales que produce dicha organizacin, es posible
rastrear informacin sobre una amplia variedad de otros programas
y actores en el rea de inters del analista. En ocasiones es til complementar estos datos con los informes que se producen en el poder
legislativo (asesores que evalan los programas o que estn tratando de justificar cambios en las polticas existentes).
No se pueden revisar todas las publicaciones acadmicas y
gubernamentales sin aprender algo sobre los patrones de conflicto
poltico y cooperacin en el rea de poltica en cuestin; sin embargo, esta informacin tal vez no sea suficiente para nuestra primera
visin global. Como a menudo lo poltico (politics) es un aspecto
central para los reporteros y articulistas, consulte los ndices de
algn peridico (como La Jornada, el Reforma, El Financiero, etctera) para as obtener los ttulos de noticias que podran proporcionar informacin sobre el tema.
Los

DOCUMENTOS NOS LLEVAN A PERSONAS

Una vez que leemos sobre el trabajo que han realizado algunos
expertos en el tema, acadmicos u otros, entonces el analista quizs
quiera hablar con ellos frente a frente o por telfono. El analista
debe tener cuidado de no confundir al autor formal de un estudio

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

107

con el verdadero autor, sobre todo cuando el primero es una persona o grupo de los crculos oficiales. Por poner un ejemplo extremo,
los autores formales de las decisiones de la Suprema Corte de Justicia
son los propios jueces; sin embargo, los verdaderos autores son, por
lo general, sus ayudantes, que seguramente estructuraron sus argumentos basndose en los alegatos que hicieron los abogados sobre
el caso. De forma similar, uno debe buscar ms all del nombre del
funcionario que dirige la organizacin gubernamental donde se produjo un informe, a fin de encontrar el nombre de los asesores que lo
elaboraron.
Desde luego, el investigador no slo est interesado en saber
quines son los expertos. Los autores nominales de un estudio, a diferencia de los reales, pueden ser fuentes muy importantes de informacin poltica (politics). El solo hecho de que aparezcan formalmente como los autores de un informe, probablemente refleja su
importancia poltica (por lo menos a los ojos de algunas personas);
y su disposicin para aceptar la responsabilidad nominal de un
trabajo tal vez refleje su disposicin para desempear algn tipo de
puesto en relaciones pblicas (y tal vez para conceder entrevistas
a investigadores de polticas extravagantes y ridculos como nosotros).

Informacin de segunda mano

Para saber qu es lo que el senador A est haciendo o pensando sobre un problema de poltica, no es necesario preguntarle al propio
senador. Decenas o cientos de individuos conocen la respuesta o
por lo menos parte de ella. Esta informacin de segunda mano debe
utilizarse con cautela y revisarse constantemente para evitar sesgos.
Sin embargo, esta informacin no es a priori inferior a la informacin que se obtiene de primera mano, la cual tiene sus propios sesgos
y errores. Para utilizar una analoga legal, la verdad se basa en los
testigos y no en el propio acusado, a quien despus de todo no se le

108

EUGENE BARDACH

puede pedir fcilmente que testifique en contra de s mismo. A

veces tiene sentido obtener informacin de primera mano como
complemento de otras, sobre todo si existe razn para pensar que
sin esta informacin se pondra en peligro la credibilidad de todo el
producto de la investigacin.
El uso de informacin de segunda mano es especialmente
importante cuando se buscan datos que tengan viabilidad poltica.
Suponga, por ejemplo, que piensa usted hacer una recomendacin
para que los servicios de urgencia de la ciudad estn centralizados
en el departamento de polica y quiere estimar qu tipo de reaccin
tendr el jefe de bomberos. Podra usted ir a preguntarle directamente al propio jefe de bomberos; sin embargo, tal vez l no est
dispuesto a decirle la verdad, especialmente si quiere dilatar su consentimiento en espera de mejores trminos para negociar o de algn
beneficio adicional. Es decir, en principio l podra estar de acuerdo
en apoyar el cambio -incluso podra estar convencido de que es lo
mejor-, pero para fines de negociacin tal vez no quiera an que
usted lo sepa. Por otro lado, tal vez est realmente en contra de la
medida, pero tampoco querr que usted se entere, porque entonces
podran decir que l est poniendo obstculos. En cualquier caso, el
jefe de bomberos no es una fuente fcil para este tipo de informacin. A la larga, sera bueno pedirle directamente su opinin, pero
probablemente se podra saber tanto o ms preguntndoselo a distintas fuentes de segunda mano, como podran ser un reportero con
experiencia cubriendo las noticias del gobierno de la ciudad, un bombero comn y corriente, alguien que trabaje en la burocracia administrativa del gobierno de la ciudad o alguien que pertenezca al
departamento de polica.

Diversidad de fuentes de primera mano

Suponga que usted quiere saber cmo ha sido la relacin entre el
departamento de polica y el de bomberos. Han sido relativamente

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

109

cooperativos, antagnicos o indiferentes? Si por alguna razn usted

no quiere preguntarle al jefe de bomberos, siempre es posible preguntarle al jefe de polica, ya que l ha participado en esa relacin
tanto como el jefe de bomberos. Es posible que l tenga una opinin diferente u otra interpretacin de cmo ha sido la relacin, pero
es un actor tan importante como el jefe de bomberos y su informacin es tan directa como la del otro.
Hay muchas maneras de utilizar este principio. Si el investigador quiere saber qu pas en una reunin en particular a la que no
le fue permitido el acceso (o no pudo estar presente por alguna otra
razn), hay muchos participantes a los que se les puede preguntar.
Si el investigador quiere saber cmo actu en la reunin una persona en particular, no necesariamente tiene que preguntrselo a ella,
le puede preguntar a otros que hayan asistido a la reunin. Si el
investigador quiere ver el memorndum que Lpez le envi a Prez,
le puede preguntar a Lpez o a Prez, dependiendo de quin crea
que acceder a la peticin, o bien, puede obtener una fotocopia proporcionada por un tercero.
La idea de emplear sistemticamente informacin de segunda
mano y muchas fuentes para obtener informacin de primera mano
es ajena a la tradicin y a los procedimientos comunes de la investigacin en las ciencias sociales, que normalmente supone que cuando se quiere conocer el estado mental o la conducta de un individuo
en particular, la mejor fuente es el propio individuo. Despus, hay
que preocuparse de cmo disear los instrumentos de medicin y las
entrevistas de manera que los hechos estn lo menos distorsionados posible. Con frecuencia, esto es adecuado, cuando se hace
investigacin "bsica" y original, en la que el propsito es nicamente entender. Sin embargo, en la investigacin de polticas el problema radica en obtener suficiente comprensin del mundo para poder
estimar posibles cursos de accin. Como existe una gran incertidumbre acerca del futuro y hay muchas variables incontrolables que

110

EUGENE BARDACH

entrarn en juego, a menudo se requiere mucha precisin sobre el

pasado y el presente.

La bsqueda de fuentes
y la bsqueda de conocimiento
Al empezar un proyecto de investigacin de polticas, el investigador se enfrenta a una doble incertidumbre acerca de lo que cree
que debe saber, por un lado, y dnde puede aprenderlo, por el otro.
stos son factores interdependientes, en el sentido de que la disminucin de incertidumbre en uno de ellos es, al mismo tiempo, consecuencia y condicin para reducir la incertidumbre en el otro.
Consideremos primero en lo que sucede cuando el investigador
aclara sus ideas sobre lo que cree que debe saber. Simultneamente,
es capaz de descartar ciertas fuentes de informacin que de otra manera hubiera consultado y, como sabe mejor cules son sus objetivos, est en posibilidad de intensificar su bsqueda en fuentes que
pueden ser ms pertinentes. ste es el modelo clsico de investigacin, en el que los fines determinan los medios, es decir, un conjunto en constante desarrollo de objetivos de conocimiento determina
la estrategia para seleccionar y consultar las fuentes. Este modelo se
puede aplicar tanto a la investigacin de polticas como a cualquier
proyecto de investigacin social.
Tambin se puede aplicar exactamente lo contrario -y muy adecuadamente-, aunque a muchos les gustara negarlo. Puesto que el
costo de buscar fuentes adecuadas de informacin es alto en trminos de tiempo y energa, cuando se encuentra una buena fuente de
informacin, probablemente lo inteligente sea utilizarla intensivamente, aun cuando esta decisin altere un poco nuestros objetivos
iniciales de conocimiento. Si se desea hacer alguna recomendacin
a una legislatura estatal sobre un asunto como la reduccin en las
tasas de reincidencia criminal, la informacin ms pertinente sera
la tasa de reincidencia en ese estado en particular. Sin embargo, tal

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

111

vez estas estadsticas no sean tan buenas (y por lo tanto tiles) como
las del estado de California que cuenta con las mejores estadsticas
sobre crimen en Estados Unidos."
Un riesgo de este tipo de pragmatismo es que se puede desperdiciar mucho tiempo en lo que parece una rica fuente de informacin, sin percatarse de que existen otras fuentes mucho ms ricas a
la vuelta de la esquina. Por ello, es bueno invertir inicialmente una
buena cantidad de tiempo investigando una variedad de posibles
fuentes y desarrollar una amplia visin tanto del rea de poltica
como de los medios que existen para aprender sobre ella. Despus
de esta bsqueda inicial es posible regresar a las fuentes que parecen
inusitadamente ricas. Este procedimiento tambin nos previene de
caer en el segundo riesgo, ms importante an, que es el de dejar que
las fuentes guen la investigacin de tal forma que se pierdan los
objetivos de conocimiento ms deseables y factibles. En el anlisis
final debe existir un equilibrio entre el modelo clsico de que los fines (el conocimiento) determinan los medios (las fuentes) y el modelo pragmtico de que los fines se vayan desarrollando a partir de los
medios disponibles.

18Esevidente que est fuera de los propsitos de este trabajo catalogar los archivos y las series estadsticas que podran ser particularmente ricas en todas o al menos algunas de las reas
de poltica ms comunes. Un investigador que busca informacin sobre los problemas de vivienda pronto aprender (en el transcurso de la revisin bibliogrfica) que la Oficina del Censo de Estados Unidos publica una encuesta especial sobre vivienda. Como lo seal en el primer
prrafo de este trabajo, la buena investigacin de polticas utiliza (y debe hacerlo) el conocimiento y las tcnicas desarrolladas en importantes disciplinas acadmicas.

3. Obtencin de acceso
y uso de la ayuda

investigacin de polticas, un recurso de particular importancia es el acceso a informantes que se desea entrevistar. Si
desea usted entrevistar al asamblesta X, por ejemplo, debe convencer a su secretario particular de que el trabajo que est usted
haciendo es serio y que no se dar por vencido fcilmente. Debe
concertar una cita en una fecha no muy distante y seguir insistiendo, aun cuando X haya cancelado la primera cita y no se haya presentado a la siguiente cita acordada. Si desea usted entrevistar a X
despus de la primera vez tendr que lidiar con nuevos obstculos
para mantener abierta esta posibilidad y quiz animarla con su conducta durante la primera entrevista.
A menudo es necesario utilizar la ayuda activa de ciertos informantes. Desde el punto de vista del investigador, el uso de dicha
ayuda es simplemente un caso especial del problema de la "obtencin de acceso", es la obtencin de acceso en mayor grado, por as
decirlo. Dicha ayuda es deseable, especialmente cuando se trata de
cotejar e interpretar estadsticas que estn en posesin de una organizacin en particular. Con frecuencia, estos datos y estadsticas se
encuentran en estado "bruto", es decir, los datos se encuentran en los
archivos, pero es necesario cotejarlos y clasificarlos. A veces, los datos se encuentran en una condicin semiprocesada, es decir, que,
aunque se hayan cotejado y clasificado, no se encuentran en una
forma inteligible para el investigador (estn en una condicin que
N LA

[ 113]

114

EUGENE BARDACH

pueden entender los administradores del programa, pero el formato

no le permite al investigador entender por completo los datos). En
ese caso, el investigador quiz desee conocer las posibles inconsistencias en la clasificacin de los casos o el significado de ciertas
clasificaciones que los administradores utilizan como informacin
interna para la toma de decisiones. Por ltimo, existen datos que
han sido procesados para que sean de uso pblico, pero cuyo procesamiento no se ajusta completa o adecuadamente a las necesidades
del investigador. Suponga que el personal encargado de evaluar las
instituciones penales en un Estado, por ejemplo, publica su informe
anual sobre los criminales puestos en libertad y su reincidencia,
pero nadie puede saber, con la informacin que se encuentra en el
informe, la confiabilidad de los datos de reincidencia (arrestos previos y estadsticas sobre los autos de formal prisin). Se utilizaron
los informes de los agentes de vigilancia de libertad condicional?,
las estadsticas de las prisiones?, las estadsticas y archivos de
otros estados? Como lo seala un reciente informe sobre las estadsticas federales, a menudo las organizaciones desconocen el "error
estructural" en sus datos y estadsticas y, si lo saben, no lo hacen del
conocimiento pblico." En este caso, como en el caso de los datos
en "bruto" o semiprocesados es necesaria la ayuda de la organizacin para interpretar los datos. Hasta qu punto estn dispuestos
a proporcionar dicha ayuda depende, por lo menos en parte, de qu
tan buena sea la relacin entre el investigador y los empleados de la
organizacin.

Concertacin de una cita

Por qu un informante estara dispuesto a concederle una entrevista a un simple investigador de polticas? La educacin y las cos19Harry Grubert, "How Much Do Agencies Know About Error Structure?", en el informe del presidente de la Commission of Federal Statistics, Federal Statistics, nm. 2, Government Printing Office, Washington, 1971, pp. 297-334.

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

liS

tumbres estadounidenses son razones convincentes; es parte de la

definicin estadounidense de la cortesa. Si alguien le habla a usted,
aunque sea a travs de su secretario particular, se supone que debe
usted contestar la llamada. Desde luego, entre ms poderosa, ocupada o polticamente defensiva sea la persona a la que llamemos,
menos obligada se sentir a contestarnos por simple cortesa. En
estos casos, podra usted apelar al sentido de "nobleza obliga" o, si
trabaja usted en una institucin con prestigio institucional, podra
utilizar el nombre de sta, esperando que se reconozcan sus privilegios. Adems, mucha gente se siente halagada cuando un externo
-aunque sea un investigador de polticas- est dispuesto a escucharla.
Sin embargo, ms confiable que apelar a los sentimientos es apelar al propio inters poltico de nuestro informante. Trate de mencionar o insinuar que el resultado de su investigacin puede tener
algn valor en la trayectoria poltica del entrevistado (o de su organizacin). Por lo tanto, sera prudente que le concediera a usted una
entrevista y poder as comunicarle su punto de vista (o el de su organizacin) y, de hecho, poner en claro las implicaciones polticas
del trabajo de investigacin. Por supuesto, tal vez se requiera una
breve conversacin telefnica antes de la cita para que el entrevistado prepare en esos trminos sus respuestas. Cuando tiene usted
que tratar con el secretario particular, que probablemente sea mucho
menos sensible a la importancia poltica de su trabajo, tal vez sea
necesario que sea usted muy explcito sobre este punto y las implicaciones que pudiera tener para su jefe. En vez de confiar en la vaguedades de una conversacin telefnica o en el secretario particular, tal
vez sea til escribir una carta solicitando una entrevista. En tales
casos es aconsejable darle seguimiento a la carta a travs de una
llamada telefnica para verificar en qu estado se encuentra su
solicitud.
Muchas de las personas que usted entrevistar se conocen entre s y ocasionalmente hablaran de usted y de su trabajo. Es mejor

116

EUGENE BARDACH

que estas conversaciones sean en favor suyo, y no en su contra. Por lo

tanto, debe usted procurar crearse una reputacin de investigador
competente, conocedor y entusiasta, que tiene la capacidad de producir trabajos de importancia intelectual o poltica. La mejor manera de crearse este tipo de reputacin es siendo de verdad una persona
as (inteligente, conocedor, entusiasta, etctera); pero, adems, ciertos estratagemas pueden resultar muy tiles. Intente, por ejemplo,
convertirse en "una cara familiar", asistiendo a las reuniones y conferencias a las que van sus informantes potenciales, as como a las
cafeteras de las oficinas donde laboran y a los sitios que suelen frecuentar fuera de la horas de trabajo.
Procure impresionar a la gente con su habilidad para asistir a
reuniones que no son del todo pblicas y hablar con personas importantes en lugares pblicos. Desde luego, esta familiaridad es un
arma de doble filo, si usted da la impresin de ineptitud o impertinencia; por lo tanto, es conveniente mostrar un poco de recato. Tambin debe usted dar la impresin, cuando se encuentra en reuniones
o lugares pblicos, de que aprende rpidamente y que tiene una
gran capacidad crtica y que no acta como un simple observador
pasivo y torpe. Tomar notas rpida y "furiosamente" en ocasiones
es un buen apoyo, til en s mismo. Tambin lo es una conversacin
animada, de preferencia observada y no slo escuchada por casualidad.
No imagine que el trabajo de campo puede hacerse rpida o
fcilmente. La mayora de las veces estar usted sujeto a la agenda
de otras personas. As que debe estar preparado para demoras de
tres das a tres semanas entre que solicita una cita y la fecha en que
sta ocurre, incluso ms si el entrevistado cancela la cita y la pospone para algunas semanas ms tarde. A veces parece que la investigacin es simple y llanamente una larga y vana espera. Este problema es particularmente agudo si la demora para entrevistar a alguien
se convierte en un cuello de botella para ver a otras personas. A fin
de minimizar la inactividad, una buena idea es tener dos o tres lista-

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

117

dos simultneos e independientes de personas que hay que entrevistar, de modo que un cuello de botella en una de las listas no impida
que continuemos con nuestro trabajo.

Cuidado del acceso

Despus de obtener una primera entrevista, asegurar el constante
acceso a un individuo u organizacin conlleva varios problemas. La
cortesa en esta situacin es casi irrelevante. Por el contrario, los
motivos polticos son fundamentales. Puesto que la repercusin
poltica de su investigacin sin duda ser adversa para algunas personas y organizaciones, inevitablemente se le cerrarn algunas
puertas. Hasta cierto punto, poco se puede hacer al respecto, salvo
buscar otros medios de acceso a la informacin.
La afinidad poltica puede ayudar, pero no basta por s misma. Es
virtualmente imposible asegurar el acceso recurrente a ciertas personas a menos que usted les agrade y confen en usted. En otras palabras, asegurarse un acceso continuo depende en buena medida de
establecer una relacin de simpata con los "objetos" de su estudio.
Establecer una afinidad toma tiempo, especialmente si usted no
siente inclinacin a mostrarse ms amigable y simptico de lo que
realmente es. La afinidad surge, sobre todo, de la convivencia. Debe
usted imaginarse a s mismo como un antroplogo que tiene que pasar varios meses de su vida entre la tribu que est estudiando, antes
de que le permitan observar algunos de sus rituales y prcticas sagradas." Por esta razn, tal vez le resulte til visitar con frecuencia
la organizacin, ya sea para realizar entrevistas o por algn otro
motivo como recopilar informacin documental, y utilizar estas visitas como una oportunidad para hacerse presente lo ms posible.
20Yase, por ejemplo, el magnfico trabajo de la antroploga Rosalie Hankey Wax, "Reciprocity in Field Work", en Richard N. Adams y Jack 1. Preiss (comps.), Human Organization
Research, Dorsey Press, Homewood, Il1inois, 1960, pp. 90-98. Tambin vase el muy ilustrativo captulo de Joseph R. Gusfield, "Field Work Reciprocities in Studyng a Social Movement",
en Adams y Preiss, op. cit., pp. 99-108.

118

EUGENE BARDACH

La afinidad es especialmente importante para conseguir ayuda

del tipo descrito anteriormente. Casi invariablemente cualquiera
que lo ayude a cotejar e interpretar los datos de la organizacin pensar que le est haciendo un favor a usted, sin importar la insistencia
con la que sus superiores le hayan ordenado ayudarlo. Como parte
de las condiciones para hacerle ese "favor", usted debe mostrar reciprocidad con expresiones de gratitud y simpata por "distraerlo de su
trabajo cotidiano".
Otra manera en la que nuestros "objetos" de investigacin nos
brindan ayuda activa es proporcionndonos consejos, pistas u otro tipo
de informacin no solicitada. Esto no ocurre a menudo, pero cuando
sucede puede resultar muy til. Un informante cooperativo, por
ejemplo, podra enviarle a usted una copia de un discurso que acaba de pronunciar, pensando que podra interesarle, o procurar que
est usted incluido en la lista de invitados a una comida o brindis
donde podra platicar informalmente con otros informantes potenciales. Hasta cierto punto, se puede fomentar este tipo de ayuda
simplemente hacindole saber que a la gente que a usted le agradara
este tipo de apoyo. Por ello, sera til que usted deje un nmero telefnico y una direccin donde lo puedan localizar o dejarle mensajes.
Asimismo, es conveniente tener tarjetas de presentacin con esta
informacin. Comparado con otros gastos de investigacin, ste es
francamente insignificante y puede resultar muy provechoso.

Agotamiento del acceso

Adems de construir y cultivar el acceso a las fuentes, tambin
podemos agotarlo. Aunque en algunos casos la presencia constante
ayuda al investigador a establecer una relacin de.afinidad, en otros,
este recurso produce el efecto contrario. En el ejemplo extremo
de este ltimo caso, la relacin se reduce a una sola entrevista. Esto
es comn cuando nuestro informante est a la defensiva o toma una
actitud antagnica, o bien, cuando es una persona sumamente ocu-

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

119

pada y no resulta fcil concertar una cita con ella. Se dan casos intermedios en los que el informante est dispuesto a conceder dos pero
no tres entrevistas (o tres pero no cuatro). Cuando el acceso a una
fuente puede agotarse rpidamente, lo ms sensato es posponer la
entrevista hasta que la investigacin est relativamente avanzada.
As, el investigador tendr la oportunidad de acumular informacin
y conocimiento y estar en una mejor situacin para aprovechar la
entrevista.
En general, diferir las entrevistas con este tipo de informantes
no representa dificultad alguna para el investigador, ya que en las
etapas iniciales del trabajo de campo se puede entrevistar a una gran
cantidad de funcionarios y asistentes administrativos de menor nivel, a funcionarios de relaciones pblicas, etctera. Una fuente muy
rica de informacin pueden ser los funcionarios ya jubilados o los
funcionarios de la organizacin que forman parte de una faccin
disidente." Estas fuentes son ricas en cualquier momento, pero
son especialmente valiosas en las primeras etapas de la investigacin, cuando se consider ms conveniente posponer las entrevistas con personas de mayor nivel en el mbito poltico.
La reputacin del investigador tambin puede agotarse. Quiz
no est en peligro de perderla estrictamente hablando, pero s puede convertirse en persona non grata y daar su reputacin. En vez de
que el investigador sea considerado imparcial, inteligente y con gran
capacidad de autocontrol, puede adquirir la reputacin de ser partidista, aburrido o embaucador. La mejor manera de evitar esta reputacin poco deseable es evitar cualquier tipo de proselitismo o indiscrecin y comportarse, tal como lo mencion, moderado, seguro de
s mismo e inteligente.

21 Mi colega William Niskanen relata que los coroneles que, por segunda vez, no consiguen ser promovidos a generales son una buena fuente de informacin para civiles como l
que estudian el Departamento de Defensa.

4. Adquisicin y uso
de la presin

de polticas, en su forma ms amplia, se toma

un recurso poltico. Cualesquiera que sean sus mritos o fallas
como pieza del anlisis racional, su importancia va ms all. Se utiliza como justificacin para que algunas partes ataquen a otras o se
defiendan de algn ataque y, por ende, se convierte en un arma de
persuasin en una guerra de propaganda.
Aunque el tono y la forma del producto final de la investigacin
de polticas es, por lo general, neutral y desinteresado, todo el mundo
reconoce que la investigacin puede ser utilizada, y a menudo lo es,
para fines polticos, ya sea por el autor o por otros. En consecuencia,
los informantes son muy sensibles a las implicaciones polticas de
cualquier cosa que le digan a usted. La manera en que un informante lo trate a usted depende de cules cree l que sern las implicaciones de la investigacin en sus intereses personales o polticos.
Como el entrevistado sabe que debe tener cuidado con las posibles implicaciones polticas de lo que nos diga, ser renuente a
hablar honesta y libremente. El investigador hace bien en asumir de
entrada que todos los entrevistados enfrentan este dilema, aunque en
realidad no sabe hasta qu grado. En los casos ms extremos, tal vez
ser necesario utilizar sutilmente, y en formas diversas, la influencia poltica que usted posea. Antes de abordar este problema en sus
manifestaciones ms severas, permtanme discutir las caracterstiA INVESTIGACIN

[ 121 ]

122

EUGENE BARDACH

cas bsicas de la estrategia que, en trminos generales, se usa para las

entrevistas en el anlisis de polticas."

Energa ms direccin igual a informacin

La entrevista es un proceso interactivo que se realiza entre el informante y el investigador. La principal fuente de energa en este proceso debe provenir del entrevistado, no del investigador. ste debe
motivar al entrevistado para que hable y siga hablando. Una vez que
se presenta el momento adecuado, el investigador debe encauzar,
cambiar la direccin, marcar el ritmo y hacer un examen cruzado de
la pltica. Este procedimiento debe darle al entrevistado la sensacin de que es l quien define la situacin y controla la entrevista
-lo que adems es cierto, lo que hace que el entrevistado se sienta ms cmodo para hablar abiertamente.
Aunque los medios para alentar al informante son muy variados, el significado poltico que suponemos que tendr la investigacin nos proporcionar algunos indicios de cmo proceder en lo
general. Usted tal vez podra ayudar a que el entrevistado perciba el
trabajo de investigacin como un medio que favorecer las relaciones pblicas de l mismo o de una institucin o causa con la que
l est asociado. Sin gran temor a equivocarnos, podra decirse que la
mayora de los polticos, administradores o asesores importantes
creen que lo mejor y ms valioso de su trabajo se realiza "tras bambalinas" y que, por lo tanto, no recibe la atencin debida por parte
del pblico, que, si conociera esa labor, podra apreciarla adecuadamente. Con frecuencia, esta suposicin es correcta y tambin lo es
la suposicin de que el investigador y su trabajo pueden lograr que
22 Probablemente sea buena idea revisar algunos de los muchos libros que se han escrito
sobre cmo realizar entrevistas en las ciencias sociales. Un trabajo muy comn y un buen
lugar para comenzar es Charles F. Cannell y Robert L. Kahn, "Interviewing", en Gardner
Lindzey y Elliot Aronson (comps.), The Handbook of Social Psychology, 2a. ed. 1968. vol. 2,
pp. 526-595. Una magnfica gua es la de Lewis Anthony Dexter, Elite and Specialized
Interviewing, Northwestem University Press, Evanston, Illinois, 1970.

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

123

su labor sea visible y, de esa manera, que se ganen el respeto que se

merecen.
Otro motivo muy relacionado pero distinto al anterior para que
el entrevistado se exprese abiertamente es que "pueda contar su
propia versin de la historia". Mientras que las relaciones pblicas
provocan una actitud positiva y asertiva, la posicin que se adopta
al contar la propia versin de la historia es ms defensiva. La suposicin implcita del informante en este caso es que sus electores son
crticos respecto a la conducta o poltica de l o de su organizacin
y que esta situacin es provocada, hasta cierto punto, por una informacin falsa, engaosa o insuficiente. Nuestro informante quiz
pretenda corregir la situacin protestando agresivamente, tratando
de poner la informacin en su "adecuada perspectiva" o explicando e
interpretando la informacin que ya es del dominio pblico. Por lo
tanto, es posible que reciba al investigador como a alguien que
puede ser el medio para difundir su informacin y sus opiniones. Por
lo menos, es posible que vea al investigador como alguien que "registrar" lo que tenga que decir, aun cuando el investigador resulte
ser antiptico. Por lo regular, los objetivos del informante al respecto
no son incompatibles con los del investigador y no hay ninguna razn por la que ste no pueda alentar la discusin con el entrevistado,
prometindole que su visin quedar plasmada en el trabajo. Desde
luego que el investigador tendr que tomarse la molestia de indicarle,
por lo general con sutileza, que es una persona justa y con el suficiente conocimiento e inteligencia para plantear la visin del entrevistado adecuada y responsablemente.
La mayora de las investigaciones en ciencias sociales que utiliza la entrevista supone que, en la medida de lo posible, el entrevistador debe ser un instrumento neutral que registra la informacin
que le transmite el emisor. En general, ste no es un modelo adecuado para las entrevistas en la investigacin de polticas. El informante
supone cualquier cosa menos que el entrevistador es neutral, ya que
el principal objetivo de la investigacin es hacer recomendaciones

124

EUGENE BARDACH

de poltica, y es absurdo que el investigador pretenda asumir esta

actitud inconveniente. Por lo tanto, el investigador no debe temer
hacerle al entrevistado preguntas o comentarios provocativos o incluso argumentativos. Esto har que el entrevistado agudice su ingenio y estimule su memoria y quiz su metabolismo psquico aumente
lo suficiente para infundirle energa a todo el proceso de la entrevista. Si esto se hace con la delicadeza adecuada, el entrevistado agradecer el estmulo. La delicadeza del investigador, por supuesto,
consiste en ser argumentativo sin parecer o actuar como una persona
de mente cerrada u hostil. Una buena idea es hacer observaciones
argumentativas, de tal manera que el entrevistado pueda salirse elegantemente del tema y cambiar el rumbo de la conversacin, si as
lo desea. Esto permite mantener el entusiasmo y la energa de la
entrevista y no caer en un silencio embarazoso.
La mayora de las entrevistas se llevarn a cabo en la oficina del
entrevistado o en su lugar de trabajo. Algunas veces, sin embargo,
debe buscarse un lugar ms informal como un restaurante o un bar.
El lugar, por supuesto, debe permitimos tomar notas, tal vez en el
reverso de un sobre convenientemente guardado en el bolsillo para
tales ocasiones.
Adems de estimular al entrevistado, otra tarea importante del
investigador en el proceso de la entrevista es llevar al informante
hacia temas de inters para el investigador (aunque a veces se obtiene informacin inesperadamente interesante cuando se permite que
el informante tome por completo el control de la entrevista por un
rato). Cmo se puede lograr esto? En primer lugar, es necesario
interrumpir la conversacin del entrevistado simplemente para
restablecer el derecho del investigador a intervenir y tambin para reducir temporalmente la intensidad de la conversacin, cuidando de
que no se pierda demasiado el momento. Esto se puede hacer interrumpiendo la conversacin con una corta serie de preguntas de
fcil respuesta sobre el tema que originalmente se estaba discutiendo. El contenido de estas preguntas, o por lo menos de la ltima de

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

125

la serie, debe ser tal que permita el paso al siguiente tema que el
investigador tenga en mente. Suponga, por ejemplo, que usted est
entrevistando al coordinador del programa de "ciudades modelo"
adscrito a su ciudad y que ste le est explicando el tipo de relaciones que tiene su organizacin con el alcalde de la ciudad. Usted ya
escuch suficiente sobre el tema y quiere cambiar el giro de la conversacin hacia el presupuesto que est solicitando la organizacin.
La conversacin podra desarrollarse de la siguiente manera:

-Entrevistado: ... Como ha visto, todo el tiempo tenemos una

pugna infernal con el alcalde. Tal vez no sea su culpa, desde
luego, ya que la Asamblea de la ciudad es muy conservadora y
l necesita su apoyo para la reeleccin ....
-Investigador: (Interrumpiendo.) Claro, l est buscando la
reeleccin para este ao, verdad?
-Entrevistado: S.
-Investigador: Bueno por lo menos no controla el presupuesto
de usted, o s?
-Entrevistado: Ms o menos.
-Investigador: Pero la HUD s lo hace ... Cmo estn sus relaciones con ellos? Le autorizan la mayora de lo que les solicita en cuanto a presupuesto, por ejemplo?
El objetivo no es ocultarle al entrevistado nuestra intencin de
cambiar de un tema a otro, aunque a veces es deseable hacerlo y
hay que intentarlo. El objetivo es en realidad ayudar a nuestro informante a cambiar de tema sin que se pierda el momento o se genere
una situacin incmoda. De hecho, en muchas ocasiones, el entrevistado puede sentirse atrapado en un tema que preferira cambiar,
el trabajo del investigador es entonces ayudarlo en la maniobra. Si
usted, en ese momento, no tiene preferencia por algn tema en particular, entonces hay que pensar en uno plausible y que no requiera
un gran esfuerzo emocional o intelectual. Mientras conversan sobre

126

EUGENE BARDACH

este tema, tanto usted como el entrevistado tienen tiempo de ordenar sus ideas antes de pasar al siguiente tpico ms serio e importante.
Involucrar al entrevistado en discusiones sobre personajes especficos es por lo general un asunto bastante delicado. Sobre todo, el
entrevistado debe sentirse seguro de que usted no har de la entrevista una sesin de chismes; esto es, el informante no es un transmisor de chismes y usted no anda tras ellos. Para poder hablar de un
personaje hay que mencionar primero su nombre en un contexto
neutral.
-Investigador: Hace algunos momentos usted mencion a la
Liga de Salud de la Comunidad del Lado Sur. El doctor Valle ha
sido su dirigente por casi un ao, verdad? O son dos?
-Entrevistado: Probablemente cerca de dos.
-Investigador: Tal vez me pareci que llevaba menos tiempo de
dirigente, porque recuerdo mucho a su antecesor, el doctor
Montes.
-Entrevistado: S, Montes fue un buen dirigente de esa organizacin.
-Investigador: Parece que la gente ha sido ms crtica con Valle,
aunque he odo comentarios bastante buenos sobre l de algunas
fuentes.
-Entrevistado: S, es una persona muy polmica. No hay duda
de que es un administrador competente y tiene muy buenas relaciones con nosotros, aunque nosotros tratamos casi todo el tiempo con su representante, el seor Campos.
-Investigador: Por qu?

As, a pasos cortos, la entrevista se centra en personajes y cada

uno de los participantes estimula al otro y ambos asumen la responsabilidad de cualquier rumor que pudiera interferir en el proceso de
la entrevista. Puesto que hablar de personas particulares es un tema

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

127

delicado, es buena idea que el investigador haga alusiones a personas acerca de las cuales tal vez no desee interrogar al entrevistado.
Cuando el investigador desea que la conversacin verse sobre un
actor en particular, este procedimiento hace que la discusin parezca tan slo una desviacin del curso normal de la conversacin.
Desde luego, si el entrevistado tiene cosas poco gratas que decir
sobre el personaje en cuestin, el investigador puede indicar claramente su distancia poltica, social y personal del individuo en cuestin. Por ejemplo, en el pasaje anterior, el investigador se refiri al
"doctor Valle" y dej clara su distancia al sugerir su desconocimiento de los detalles de la carrera poltica de Valle. Podra seguirse la
estrategia contraria, si el informante tiene cosas buenas que decir de
la persona en cuestin, aunque siempre es un poco riesgoso parecer
demasiado cercano a alguien, pues esto despierta sospechas sobre
la parcialidad del investigador.

El informante defensivo
En ocasiones, se encuentra uno con un informante que por principio
adopta una actitud defensiva, para quien "sin comentarios" es la
principal estrategia defensiva y reclinar hacia atrs su silln es una
manera calculada para evadir una pregunta. Es deseable detectar
este problema desde el inicio de la entrevista y revalorar los objetivos que nos habamos fijado a la luz de esta situacin. El investigador debe concentrarse en obtener informacin mediante preguntas especficas que este informante podra responder, pero quiz
otras fuentes no. Puesto que mucha de la energa del investigador se
centrar en tratar de romper las defensas del entrevistado, lo mejor
es concentrarse en objetivos muy especficos. Una vez que estos
objetivos estn claros, el investigador debe buscar la mejor manera
de alcanzarlos.
Una vez que se realizaron las evaluaciones preliminares y la
entrevista pas a cuestiones especficas, se recomienda el uso de

128

EUGENE BARDACH

presin. Primero deje que el entrevistado entienda, lo ms rpidamente posible, que usted ya se percat de su actitud defensiva y que
esto no lo har desistir. Podra tratar de hacerle ver que su actitud
defensiva no lo beneficiar a l, que usted ya sabe demasiado para
que lo hagan a un lado, que tiene usted acceso a otras fuentes que
ya le proporcionaron mucha informacin y a otras que quieren hablar con usted. Seale que esa actitud puede perjudicar sus intereses ms que la informacin que pueda proporcionarle y que, por lo
tanto, no tiene nada que perder y tal vez s algo que ganar al responder con honestidad. A veces es posible, e incluso necesario, alardear
un poco, aunque por supuesto esta estrategia implica obvios riesgos. Siempre es mejor saber realmente tanto como pretende uno
saber y tener acceso a las fuentes que uno asegura tener que simplemente alardear. Aqu muestro un ejemplo de este tipo de entrevistas. Se trata de una entrevista con el director de una prominente
compaa local de seguros a quien el investigador presiona insistentemente:
-Investigador: Algo de lo que me gustara saber ms, es el problema que enfrentan las compaas de seguros para especificar
formalmente las polticas que tienen con los comerciantes que
se encuentran ubicados en los llamados ghettos.
-Entrevistado: (Silencio. Pausa.)
-Investigador: Quiero decir, tal vez haya problemas, porque
estas polticas tienen que ver con contratos riesgosos.
-Entrevistado: (Silencio. Pausa.)
-Investigador: Al menos es lo que dice la gente. Consideran las
aseguradoras riesgoso suscribir plizas de seguros en esta zona?
-Entrevistado: En realidad, no podra decirlo con seguridad.
-Investigador: Bueno, algunos miembros de la Asociacin de
Comerciantes Negros afirman que las compaas de seguros se
niegan a asegurarlos, que han sido clasificados como "riesgos
inaceptables".

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

129

-Entrevistado: En realidad desconozco ... los seguros son la

ciencia del riesgo, no cree?
-Investigador: (Se da cuenta de que el entrevistado no le proporcionar ninguna informacin sobre las doctrinas o prcticas
de la industria de los seguros en general ni sobre las aseguradoras locales en particular. Supone que el entrevistado no desea
discutir las doctrinas, o reglas, que su propia compaa utiliza y
que, por lo tanto, debe concentrarse nicamente en la informacin que se refiere a las prcticas que realiza la compaa del
entrevistado.) Tal vez pueda aclarar su pregunta para que sea
ms concreta. En la Aseguradora Piedra Dura, que usted dirige,
han descalificado a alguien por considerarlo un riesgo inaceptable?
-Entrevistado: No podra afirmarlo. Nuestra compaa es demasiado grande y no estoy al tanto de todos los detalles operativos.
-Investigador: Por supuesto. (Para indicarle que no se ha librado de usted.) Usted, o tal vez su secretaria, podran arreglar
una entrevista para que yo pudiera hablar con alguien de ese
nivel operativo? (Buscando un punto de presin diferente.) Pero
hbleme de esta categora de "riesgo inaceptable". Les ensea
Aseguradora Piedra Dura a sus agentes de ventas que la compaa est dispuesta a asegurar cualquier cosa, siempre y cuando
se pague una prima lo suficientemente elevada? (Cambiando los
trminos de la pregunta para tomar desprevenido al informante.)
existe un lmite mximo para la prima que fija la compaa?
-Entrevistado: Bueno, desde luego a nosotros no nos gusta cobrar primas exorbitantes ...
-Investigador: (Interrumpiendo.) As que, al existir un tope mximo para las primas, podra haber algunos negocios demasiado
riesgosos para ser asegurados y, por lo tanto, "inaceptables"?
(Manteniendo la ofensiva.) Qu me dice de las cancelaciones?
Piedra Dura ha cancelado o rehusado renovar algunas plizas

130

EUGENE BARDACH

de los comerciantes de ghettos, aunque no hayan hecho ninguna

reclamacin recientemente? Esto es algo ms de lo que se ha
quejado la Asociacin de Comerciantes Negros.
-Entrevistado: (Se da cuenta de que el investigador sabe ms de
lo que se haba imaginado y decide proteger a la compaa contra los argumentos de la Asociacin de Comerciantes Negros.)
Bueno, s, hemos cancelado unas cuantas plizas en las zonas
ms propensas a revueltas pblicas y nos hemos rehusado a renovar algunas otras. No tenemos otra opcin; hay una alta probabilidad de que perdamos mucho dinero en caso de que ocurra
algn incidente.
-Investigador: (Amablemente ignora esta "confesin" y trata de
inducir al entrevistado a que cuente su versin de la historia.)
Por supuesto, es muy comprensible. Creo que la mayora de la
gente reconocera este problema. (Ahora se centra en una sola estadstica, la proporcin de plizas que Piedra Dura ha cancelado o rehusado renovar en los ltimos dos aos en esa zona.) Han
tenido muchos asegurados en estas zonas en el pasado?
-Entrevistado: S, lo hemos hecho, por lo menos en el pasado.
-Investigador: Pero an siguen asegurando algunos establecimientos en esta zona, no?
-Entrevistado: S, lo seguimos haciendo, aunque, como ya le
dije, no estoy muy enterado de los detalles operativos ...
-Investigador: (Interrumpiendo.) Podra usted estimar qu proporcin de sus asegurados, digamos de dos aos para ac, an
siguen con ustedes? El 80 por ciento, el 20? Slo para darme
una idea.
-Entrevistado: Bueno, ciertamente la cifra es ms cercana a 80
por ciento que a 20, pero en realidad no lo s.
-Investigador: (Decide que ste es un dato interesante y que
vale la pena presionar con fuerza.) Podramos averiguarlo?
-Entrevistado: No es fcil. Nuestros expedientes no estn ordenados de esa manera y sera realmente difcil obtener el dato.

 LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

131

-Investigador: (No cree que sea tan difcil y decide que estara
dispuesto a contribuir en la bsqueda, recurriendo, si es necesario, a la tctica de alardear.) La gente tiene la impresin de que
Piedra Dura est menos dispuesta que otras compaas a asegurar a los comerciantes de los ghettos. No s de dnde provienen
los datos, pero creo que algunos abogados relacionados con la
Asociacin de Comerciantes Negros han empezado a investigar
los aspectos legales ...
-Entrevistado: Qu? [Estoy seguro de que nosotros no somos
peores o distintos de cualquier otra compaa de esta ciudad!
Me gustara ver esos datos!
-Investigador: Si consigo ms informacin al respecto, con gusto
se lo har saber. Por lo pronto, me gustara ayudarlo en la forma
que usted considere ms adecuada para que podamos conseguir
esa informacin de los expedientes de su compaa.

Interrumpo la escena sin llegar a una conclusin, porque, independientemente del resultado, el investigador hizo lo mejor que pudo.
El presidente de Aseguradora Piedra Dura tal vez le proporcione la
informacin que busca o tal vez no. Una buena estrategia para entrevistar no garantiza el xito, especialmente cuando el investigador
tiene, de entrada, todo en su contra."
Un truco muy usado por los "informantes defensivos" es inundamos con grandes cantidades de estadsticas y hechos irrelevantes.
Esto puede fcilmente abrumar a un investigador ingenuo que se
deslumbra con los datos. Otro truco de este tipo de entrevistados
es divagar extensamente sobre asuntos secundarios, para as agotar el
tiempo fijado para la entrevista. La mejor defensa para el investigador
contra este tipo de recursos es reconocerlos como lo que son.
Si la presin que puede usted ejercer no da resultado y cierta
informacin es lo suficientemente importante para usted, tal vez
23La tctica de alardear del investigador en esta escena es de moralidad cuestionable.
Aunque creo que en la mayora de los casos este comportamiento no es tico, tambin creo
que hay ocasiones en las que es justificable.

132

EUGENE BARDACH

pueda recurrir a la presin de otra persona. Por ejemplo, un estudiante de posgrado que trabaja en una universidad tal vez no tenga la capacidad de presionar mucho a algunos funcionarios defensivos, pero
un legislador o sus asesores probablemente s puedan hacerlo. As
que, como ltimo recurso, el estudiante podra convencer a algn
legislador que simpatice con l para que lo ayude. A veces, algn
periodista tambin puede ser de gran ayuda. Quiz tambin pueda
recurrir a un grupo ya establecido. La asociacin mdica local, por
ejemplo, tal vez podra ayudarlo a obtener informacin del director
administrativo del hospital municipal acerca de las polticas hospitalarias, lo que un investigador, o incluso un supervisor, no podran
hacer. 24
Una restriccin importante cuando se utiliza la "presin" es la
conveniencia de mantener una relacin cordial con la organizacin
o la persona a la que se est presionando. Obviamente el investigador corre el riesgo de enemistarse con quienes ejerce, esta tctica.
En el caso de un estudio en particular, este problema puede mitigarse, si las tcticas ms ofensivas se posponen lo ms posible, cuando
el estudio sea menos vulnerable a ser saboteado por la parte ofendida. Sin embargo, el problema resulta ms difcil, cuando el investigador prev que la relacin con la organizacin o personas que
est investigando se prolongar mucho ms all del final de la investigacin. En estos casos, sin duda, tendr que sacrificar algo de
informacin en aras de conservar un pice de buena voluntad para
el futuro.

24 En ciertas condiciones (probablemente poco comunes) puede recurrirse a las leyes de

"libre acceso a la informacin". Como dijo un investigador de polticas, "consultar a un abogado es una necesidad; tener uno que est dispuesto a ir al tribunal es sumamente deseable.
Convencer a los burcratas de que uno conoce sus derechos es tan importante como mostrarles saber que uno domina su materia" [John Mendelotf, comunicacin personal].

5. Proteccin de la credibilidad

sucede en las ciencias sociales, con el tiempo la investigacin de polticas es criticada en cuanto a sus bases acadmicas; pero a diferencia de la investigacin en ciencias sociales, es
mucho ms vulnerable en sus fundamentos polticos y, por supuesto,
es muy vulnerable a los ataques de los propios sujetos del estudio.
En la investigacin de ciencias sociales, rara vez los sujetos de estudio son crticos importantes del trabajo, pero en la investigacin de
polticas es inevitable que lo sean." Por lo tanto, el investigador deber tomar las precauciones necesarias para proteger la credibilidad
poltica de su trabajo de los ataques tanto polticos como estrictamente acadmicos.
AL COMO

El objetivo de la investigacin de polticas

es obtener verdades aproximadas
A diferencia de la investigacin en ciencias sociales, el principal
objetivo de la investigacin de polticas no es el enriquecimiento intelectual (ya sea para el investigador o para sus colegas), aunque esto
es inevitable como un producto secundario. El objetivo, como ya lo
25Estas crticas son deseables tanto para el investigador como para el poltico, pues podran sealar errores significativos, pero corregibles, de naturaleza analtica; y, por supuesto,
revelar detalles acerca de la naturaleza, amplitud e intensidad de los intereses polticos que
hay que tener en cuenta.
[ 133 J

134

EUGENE BARDACH

mencion, es mejorar nuestra comprensin de los problemas de las

polticas y de los posibles medios de lidiar con ellos hasta donde
sea posible apoyar responsablemente un determinado curso de accin.
Por ello, el anlisis de polticas aborda fenmenos amplios y complejos y, por lo general, queda satisfecho con aproximaciones muy
burdas de la "verdad", en contraste con la investigacin en ciencias
sociales que, en general, busca interpretaciones ms refinadas de
problemas estrictamente limitados." El carcter burdo y aproximado de la investigacin de polticas es una invitacin abierta a la
crtica inspirada en motivos polticos. Cmo puede protegerse a s
mismo el investigador?
En primer trmino, debe intentar establecer comunicacin con
cualquier persona (o inters institucional) que ms adelante pudiera
intentar sabotear el informe alegando que fue ignorado. De hecho, no
es mala idea prevenir estos reclamos citando en el informe a esa parte
actora como una especie de prueba de que s se tuvieron en cuenta
sus puntos de vista. Por ejemplo, si usted pretende recomendar algunos cambios en la manera en que se seleccionan los supervisores
de algn distrito escolar, lo mejor sera entrevistar a representantes de
la asociacin local de administradores de escuelas y a representantes de los captulos locales de la Asociacin Nacional para la Educacin as como de la Federacin Estadounidense de Maestros. Los
portavoces de estos grupos podran tener opiniones interesantes que
contribuyeran al proyecto de investigacin; pero aun si no es as,
al consultarlos, el investigador se protege de sus crticas en el caso de
que decidan oponerse a las recomendaciones del informe. Tambin
podra ser muy til enviarles copia de las versiones preliminares de
su informe para que puedan hacerle llegar sus comentarios.
En segundo lugar, usted debe buscar "expertos" u otras personas
con autoridad poltica o intelectual a quienes les pueda atribuir pun26La limitacin es necesaria, por supuesto, y es "muy estricta" slo desde la perspectiva
de la investigacin de polticas. En el contexto de la investigacin en ciencias sociales, a
menudo resulta muy conveniente que la definicin de un problema sea estricta, que explote
los beneficios de la lenta acumulacin de trozos confiables, aunque pequeos, de conocimiento.

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

135

tos de vista, opiniones, estimaciones, etctera, sobre aquello en lo que

el investigador no se sienta muy seguro. Una de las maneras de hacer
esto es citar fuentes ya publicadas; otra, es hacer citas de las entrevistas realizadas. Adems, el investigador debe planear la formacin
de un grupo de expertos que estn dispuestos a hablar en favor de
su trabajo una vez que ste se haya hecho pblico. Si en el informe se
citan los puntos de vista de algunas personas sobre talo cual asunto, estas personas se convertirn en el blanco de las preguntas de periodistas o decisores de polticas, y tambin tendrn un incentivo
para defender sus puntos de vista citados en el informe.
En tercer lugar, el investigador debe poner especial atencin a sus
opositores potenciales e identificar qu proposiciones es probable
que ataquen, para reforzarlos por adelantado con citas de expertos y
una diplomtica referencia a la existencia de argumentos contrarios
sin darles, al mismo tiempo, demasiado espacio o importancia. Tambin debera citarse a aquellos opositores que suponemos que podran expresar objeciones al trabajo, para evitar sus quejas acerca de
que se ignoraron sus argumentos o posiciones. (Puede, incluso, haber ventajas psicolgicas en un informe que presenta los dos lados
opuestos del asunto, en trminos meramente de propaganda y persuasin dirigidos al lector.)
Los datos estadsticos son tiles con frecuencia para apoyar la
credibilidad. Si se utilizan con este propsito, las estadsticas desempean una funcin de documentacin ms que de informacin.
Sirven para documentar la validez de las generalizaciones que, de
otra manera, podran ser objeto de crtica por parte de los opositores
polticos, aun cuando existan abundantes pruebas de su veracidad en
fuentes ms impresionistas. Una cosa es afirmar, por ejemplo, que
"estamos sufriendo una inflacin galopante" y otra, decir que "la
tasa de inflacin anual es de 5.5 por ciento".

136

EUGENE BARDACH

La investigacin de polticas
se basa necesariamente en conjeturas
El anlisis de polticas tiene una dimensin intelectual especial, desconocida en la investigacin en ciencias sociales, que la hace ms
vulnerable a las crticas tanto acadmicas como polticas. Se trata de
la necesidad de hacer conjeturas acerca del futuro. En efecto, el anlisis de polticas nos dice que adoptemos tal o cual poltica y que los
probables resultados sern ste o aqul. Ahora bien, el futuro es por
naturaleza incierto y los mtodos para conjeturar acerca de l estn
poco desarrollados y no son muy confiables. Quin puede asegurar que si se aumenta el nmero de policas en el vecindario Y se reducir la criminalidad? que los programas de empleo en la ciudad
X disminuirn la tasa de desempleo? Aun si pudiera demostrarse
-lo cual rara vez es posible- que tales polticas producen tales resultados en una docena de ciudades y vecindarios a lo largo del pas,
no se podra asegurar que as sucediera en la ciudad X o en el vecindario y'27
El buen investigador en ciencias sociales tiene muy claro el grado
de incertidumbre de sus estimaciones acerca del pasado y del presente y rara vez hace conjeturas de largo plazo acerca del futuro. De
hecho, en la investigacin en ciencias sociales se considera una buena prctica equivocarse por "conservador", atribuirle mayor incertidumbre a sus conclusiones que las que subjetivamente siente el
investigador. Es usual, por ejemplo, rechazar una hiptesis (al menos pro forma), si existe una probabilidad mayor que 5 por ciento,
medida en los trminos de las pruebas normales de significancia
estadstica, de incurrir en error.
El conservadurismo de las ciencias sociales es un lujo que la investigacin de polticas pblicas no se puede permitir. Nadie sufre
mucho si se rechazan algunas hiptesis en la investigacin en ciencias sociales, aun cuando sean verdaderas. Pero si el aumento de
27para una excelente elaboracin de este punto, vase Paul C. MeehI (1971).

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

137

vigilancia policiaca en el vecindario Y realmente ayuda a disminuir la

criminalidad, cualquier demora en implementar esta poltica en aras de
tener "ms tiempo para seguir analizando el problema" es, sin duda,
muy perjudicial para los residentes del vecindario Y.
En general, el investigador de polticas no debe abogar por una
poltica con mayor (o menor) confianza que la que realmente siente.
Esto quiere decir que debe comportarse como un abogado cauteloso. Sin embargo, esto no significa que deba reconocer la superioridad del statu qua, que, despus de todo, tambin es una poltica. El
statu qua impone sus propios costos y beneficios. Corresponde al
investigador de polticas pblicas sealarlos y, sobre todo, obligar a
sus defensores a que expliquen por qu los costos del statu qua son
menores, o mayores, que los asociados a la poltica recomendada."
Una buena manera de presentar esta perspectiva a los consumidores
potenciales de la investigacin de polticas es incluir en el trabajo
una lista de alternativas que contemple "continuar con la poltica
actual".

Los riesgos de la exposicin prematura

Los polticos y los investigadores de polticas trabajan con diferentes
horarios. No es raro que los primeros clamen por "resultados" mucho
antes de que la investigacin est terminada en cualquier sentido.
Aun si nadie pide resultados, se presentan oportunidades inesperadas en las que el investigador deseara que su trabajo tuviera un mayor grado de avance para as aprovechar ese momento propicio para
presentar los resultados de su investigacin.
Una posible estrategia, desde luego, es tratar de establecer (hasta
donde sea posible) un calendario de potenciales demandas polticas
28 Uno de los beneficios del statu qua es que no tiene incertidumbre y uno de los costos
del cambio es que la nueva poltica podra obstruir la posibilidad de adoptar polticas an
mejores en el futuro. No hay razn para no incluir estas consideraciones en el clculo comparativo de costos y beneficios.

138

EUGENE BARDACH

y tratar de hacer corresponder, al menos parcialmente, los tiempos

fijados para la obtencin de resultados.

Otra estrategia es que el investigador se prepare, tan pronto como
sea posible, para responder las preguntas ms crudas que puedan
plantearle. Puesto que, por lo general, este tipo de respuestas son las
que los polticos necesitan y quieren or, el investigador podra tenerlas tanto en las fases iniciales de la investigacin como ms adelante.
Por ltimo, es importante incluir en las primeras fases del trabajo
a los expertos que apoyarn la investigacin, as como establecer
contacto con los opositores potenciales. Puesto que, de cualquier
manera, a la larga hay que hacer estos contactos es mejor hacerlos
antes que despus.

La investigacin de polticas es conflictiva

Si va a proponer cambios de poltica que afectarn sustancialmente
~as rutinas administrativas y organizacionales, el buen investigador
de polticas querr tomar provisiones para que la transicin se lleve
a cabo ordenadamente. En efecto, si no hay seguridad de que tal transicin es posible, los administradores tendrn un incentivo -y una
arma retrica- para daar polticamente los cambios propuestos. Precisamente porque los administradores son tan cautelosos con respecto al desorden, se muestran renuentes a proporcionarle al investigador informacin que pueda utilizar para planear una transicin
que implique el ms mnimo desorden. Otra dificultad para obtener
informacin es la gran cantidad de espacios administrativos con
potencial conflictivo.
Un recurso muy til para recopilar informacin es "la circulacin restringida del informe preliminar". Este tipo de documento
puede obligar a la gente a tomar en serio la posibilidad de que la investigacin tenga repercusiones en sus labores cotidianas. De esta
manera, tratarn de hacer algn aporte para que las repercusiones
sean lo ms benignas posible. Sus reacciones al "informe prelimi-

LA RECOPILACIN DE INFORMACIN

139

nar" seguramente sern virulentas y sealarn todo tipo de deficiencias que el investigador hubiera querido conocer antes, i si tan slo
ellos hubieran tomado en serio la investigacin antes! Para que el informe preliminar resulte efectivo, el investigador debe contar con
suficiente credibilidad poltica y acadmica para darse el lujo de
perderla un poco a los ojos de un pblico tan pendenciero."

29Vase Bardach, op. cit., pp. 216-218.

6. Los dilemas estratgicos

de la investigacin de polticas

de resumen y a fin de introducir la seccin final de

este breve ensayo sobre las estrategias de recopilacin de informacin en la investigacin de polticas, consideremos la pregunta
de a quin debemos pedrsela y cundo. Podemos dividir el "cundo" de la pregunta en "relativamente pronto" y "relativamente tarde"
en el transcurso del proyecto de investigacin.
Hay que acercarse relativamente pronto a:
MANERA

l. Personas que es probable que le faciliten la bsqueda de buenas fuentes de informacin.

2. Personas poderosas que, directamente o por la relacin que
tenga usted con ellas, le faciliten el acceso a las fuentes de informacin.
3. Personas informadas que le proporcionen la informacin que
necesita para protegerse de una exposicin poltica prematura
del trabajo de investigacin que est usted realizando y cuya
informacin contribuya a su capacidad para ejercer presin
sobre "informantes defensivos".
4. Expertos amistosos que contribuyan a su credibilidad poltica
como investigador en caso de una exposicin poltica prematura.
5. Opositores potenciales con quienes se pueda relacionar para
protegerse contra una exposicin poltica prematura.
[ 141 ]

EUGENE BARDACH

142

Hay que acercarse relativamente tarde a:

1. Informantes hostiles o defensivos, contra cuyas tcticas es
conveniente haber ejercido previamente alguna presin.
2. Informantes muy ocupados, a quienes probablemente no pueda volvrseles a acercar una vez realizada la primera entrevista
y sobre quienes probablemente no est bien informado para entrevistarlos antes.
3. Posibles opositores, sobre todo si son poderosos, que podran
tratar de bloquearle el acceso a otras personas y, por consiguiente,
debilitar el esfuerzo que usted ha realizado para la investigacin.
4. Administradores que conocen bien los puntos potenciales de
conflicto, pero que no estarn dispuestos a sealrselos hasta que
no consideren que ser en su propio beneficio.
Hay una contradiccin obvia entre ambos listados (acercarse a los
opositores potenciales pronto y tarde) y otras ms que no son tan
obvias. Con frecuencia, los informantes muy ocupados y los defensivos son tambin los que estn en mejor posicin para facilitarle al
investigador la bsqueda de fuentes de informacin, abrirle puertas
y proporcionarle informacin til. Los administradores de alto nivel,
por ejemplo, tienen mucha experiencia en los problemas de poltica
que se estn investigando y pueden proporcionar un fcil acceso a
las fuentes, pero tambin tienen intereses creados para mantener el
statu quo o algo muy similar. De cualquier manera, tal vez no
tomen a bien que un extrao fiscalice minuciosamente sus actividades. Pueden imaginarse fcilmente otros ejemplos similares. En
principio, no hay manera de reconciliar estas recomendaciones incompatibles de a quin acercarse en las primeras etapas del trabajo y
a quin en las ltimas. El investigador tendr que considerar todos los
detalles de su situacin particular y luego comparar los riesgos y
los beneficios inherentes de cada eleccin. No hay manera de evitar
estas comparaciones y el investigador experimentado simplemente
lo har conscientemente en vez de inadvertidamente.

Bibliografa

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WEICK, Karl, The Social Psychology of Organizing, Random House,
1979.
SALAMON,

,/

Indice

Pg.

PRESENTACIN

David Garca-Junco M.
PRLOGO. . .. .. ..

.. ..

..

..

Primera parte
Los ocho pasos
INTRODUCCIN .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Anlisis de polticas: ms un arte que una ciencia

El camino de los ocho pasos
La repeticin es continua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Algunas directrices son prcticas,
pero en su mayora son conceptuales. . . . . . . . . . . . . . . . ..
Los conceptos estn inmersos
en situaciones particulares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Un primer esbozo de conclusin

13
13
14
15
15
15
16

1. DEFINICIN DEL PROBLEMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , 17

" y "d.eifici
. "
en l
os a
excesos
ciencias
. 18
Ptense
La definicin debe ser evaluativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19
Cuantifique hasta donde sea posible .. . . . . . . . . . . . . . . .. 20
[ 145]

NDICE

146

Pg.

Las condiciones que causan problemas

son tambin un problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Perder una oportunidad es un problema. . . . . . . . . . . . . ..
Trampas comunes en la definicin de problemas
Repeticin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

2.

OBTENCIN DE INFORMACIN

Repetir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Piense antes de recopilar los datos . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
El valor de la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Autocontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
La 'mei
""o" es b uscar
mejor practica
.
Utilice analogas
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Comience lo antes posible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Fundamente, obtenga credibilidad, cree consenso . . . . . . ..
3.

4.

20
21
22
23
25
26
26
27
27
28
28
29
29

Comience en lo general y termine en lo particular

Analice las causas del problema
Reduzca y simplifique la lista de alternativas
. . . . . ..
Una trampa lingstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

31
31
33
34
36

SELECCIN DE CRITERIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

37

CONSTRUCCIN DE ALTERNATIVAS

Aplique criterios para juzgar resultados

y no alternativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
La seleccin de criterios se basa en la definicin
del problema y es un proceso continuo
Criterios evaluativos comnmente utilizados en el
. d e po liti
ana'l'lSlS
1 lcas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Eficiencia
Ponderacin de los criterios de evaluacin conflictivos .. ,
El proceso poltico se hace cargo de l . . . . . . . . . . . . . ..
El analista impone una solucin. . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

37
38
39
39

41
42
42

NDICE

]47

Pg.

Criterios prcticos
Legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Aceptabilidad poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Solidez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . ..
Perfectibilidad
Criterios en modelos de optimizacin
Programacin lineal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

43
43
44
44
45
45
46

5. PROYECCIN DE LOS RESULTADOS. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . ..

Modelos causales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Incluya estimaciones de magnitud
El problema del optimismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
La heurstica desde la perspectiva del otro . . . . . . . . . . ..
Efectos secundarios no deseados
,
Los costos ticos del optimismo
,
La matriz de resultados .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

49
50
53
53
55
56
57
58

6. CONFRONTACIN DE COSTOS Y BENEFICIOS . . . . . . . . . . . . . ..

El problema de la atribucin mltiple ... . . . . . . . . . . . . ..
Anlisis del "mnimo aceptable" o "punto de inflexin" ...
Incertidumbre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Sin la proyeccin de los resultados no es posible
confrontar ni ponderar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

61
62
63
64

7. DECIDA! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

67

8. CUENTE SU HISTORIA
La prueba del taxista de Nueva York
vT Ts ted, su "cli en t"
e y su Puiblico . . . . . . . . . . . . . . . .
.
Qu medios de comunicacin hay que utilizar? . . . . . . . ..
Su "historia" debe tener un estilo narrativo
fluido y lgico .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Una sola alternativa por seccin?
,

69
69
70
71

65

71
72

148

NDICE

Pg.

Algunas trampas comunes o.........................

Seguir los ocho pasos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Matizar compulsivamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Muestre su trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Enumeracin sin explicacin
Estilo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Formato del informe
Formato de los cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Referencias y fuentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Formato de memorndum
Los medios de comunicacin y los boletines
de prensa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

72
72
72
73
73
73
74
74
75
76
76

ApNDICE A

Algunas oportunidades genricas para mejorar el

bienestar social que a menudo pasan inadvertidas
Complementariedad
Intercambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Capacidad subutilizada
. . . . . . . . . . . . . . . . ..
Participantes no tradicionales
Resultados secundarios de las aspiraciones personales . ..
Desarrollo
Racionalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Escrutinio
Funciones mltiples

77
77
77
77
77
78
78
78
78
79

B
Las cosas que hace el gobierno
I. Impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
11. Regulacin
III. Subsidios y concesiones
IV. Presupuesto de las organizaciones

81
81
82
83
85

ApNDICE

NDICE

14')

Pg.

V. Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 85
VI. Modificacin de la estructura de los derechos
privados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 86
VII. Modificacin de la estructura de la actividad
econmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 87
VIII. Educacin y consulta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 88
IX. Financiamiento y contratacin. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 89
X. Reformas polticas y burocrticas. . . . . . . . . . . . . . . .. 90

Segunda parte
La recopilacin de informacin para la investigacin
de las polticas pblicas
INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

93

1. CMO

95

EMPEZAR

2.

101
Documentos y personas
102
Las personas nos conducen a otras personas
103
Las personas nos conducen a documentos
104
Los documentos nos conducen a otros documentos . . . .. 104
Los documentos nos llevan a personas . . . . . . . . . . . . . .. 106
Informacin de segunda mano
107
Diversidad de fuentes de primera mano . . . . . . . . . . . . . . .. 108
La bsqueda de fuentes y la bsqueda de conocimiento
110

3.

OBTENCIN DE ACCESO Y USO DE LA AYUDA . . . . . . . . . . .

LOCALIZACIN DE LAS FUENTES IMPORTANTES

Concertacin de una cita

Cuidado del acceso
Agotamiento del acceso

113
114

, 117
118

NDICE

150

Pg.

4.

5.

Energa ms direccin igual a informacin

El informante defensivo

121
122
127

PROTECCIN DE LA CREDIBILIDAD

133

ADQUISICIN y USO DE LA PRESIN

El objetivo de la investigacin de polticas es

obtener verdades aproximadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
La investigacin de polticas se basa necesariamente
en conjeturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Los riesgos de la exposicin prematura
La investigacin de polticas es conflictiva
6. Los

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138

DILEMAS ESTRATGICOS DE LA INVESTIGACIN

DE POLTICAS

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BIBLIOGRAFA

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Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. Un

manual para la prctica. se termin de imprimir en la
ciudad de Mxico durante el mes de marzo de 1998.
La edicin en papel de alta opacidad, consta de
1,000 ejemplares ms sobrantes para reposicin y estuvo al cuidado de la oficina litotipogrfica de la casa editora.

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ISBN 968-842-790-X
MAP: 270105-01