IIIEncuentro PolíticasIBE2009-2013

Polticas
de educacin
superior
en Iberoamrica,
2009-2013
Jos Joaqun Brunner
y Cristbal Villalobos

Con la colaboracin
de Soledad Gonzlez
y Jamil Salmi
Centro de Polticas
Comparadas de Educacin
(CPCE), Universidad Diego
Portales
Ctedra UNESCO de Polticas
Comparadas de Educacin
Superior
Santiago de Chile
III ENCUENTRO DE RECTORES UNIVERSIA, RO DE JANEIRO, 2014
2 Polticas de educacin superior en Iberoamrica, 2009-2013 ndice
ndice Presentacin 4
Parte I
Contexto de polticas pblicas iberoamericanas
de educacin terciaria, 20092013 8
Desafos para la regin 9
Perspectiva internacional 13
Polticas iberoamericanas convergentes 17
Expansin de la matrcula 17
Diversicacin de la plataforma institucional 23
Modos de ensear y aprender 30
Parte II
Panel iberoamericano sobre polticas
de educacin superior 38
El anlisis de polticas 40
Contexto sistmico de las polticas 44
Clima 45
Prioridades 46
Legislacin 48
Gobierno de los sistemas nacionales 51
Estrategia 51
Conduccin 54
Medios 55
Interlocucin 56
Atribuciones 57
Regulaciones 59
Expansin pblica 60
Expansin privada 61
Financiamiento de la educacin superior 63
Nmeros 63
Matriz tradicional e innovaciones 66
Aseguramiento de la calidad 68
3 Polticas de educacin superior en Iberoamrica, 2009-2013 ndice
Presencia 69
Caractersticas 70
Resultados 72
Informacin 74
Organizacin y funciones acadmicas 77
Cambio acadmico 77
Innovacin docente 80
Irradiacin de Bolonia 81
Equidad del acceso 83
Medidas pro equidad 84
Medidas para diferentes grupos 86
Eciencia terminal 88
Parte III
Cuadro sinptico de polticas nacionales
de educacin superior 89
1. Polticas: Gobierno del sistema 91
2. Polticas: Financiamiento del sistema 92
3. Polticas: Aseguramiento de la calidad 93
4. Polticas: Organizacin acadmica 94
5. Polticas: Equidad 95
Balance 96
Parte IV
A manera de conclusin y perspectiva 98
Hiptesis interpretativa 99
Gobernanza 101
Polticas 104
Discursos 107
Instrumentos 109
Escena iberoamericana 111
Combinacin de polticas: Tipologa 114
Instrumentos emergentes 117
Referencias 122
4 Polticas de educacin superior en Iberoamrica, 2009-2013 Presentacin
Presentacin El presente estudio identica y analiza las polticas pblicas
de educacin superior o terciaria (ver denicin en el Recua-
dro 1) desarrolladas en Iberoamrica durante el quinquenio
2009-2013. Da cuenta de los resultados de una investigacin
realizada por el Centro de Polticas Comparadas de Educa-
cin (CPCE) de la Universidad Diego Portales y la Ctedra
UNESCO de Polticas Comparadas de Educacin Superior,
ambas con sede en Santiago de Chile, investigacin que con-
t con el patrocinio del III Encuentro de Rectores Universia
(Ro de Janeiro 2014). Adems de los autores y colaborado-
res, participaron en ella quince investigadores expertos de la
regin, todos de reconocida trayectoria acadmica (Recuadro
2), que proporcionaron los materiales de base y prepararon
los informes nacionales de poltica de educacin terciaria que
aparecern publicados prximamente en otro libro.
El trabajo se llev a cabo entre agosto de 2013 y febrero de
2014. Consisti en dos actividades centrales. Primero, una
consulta al panel de investigadores expertos a travs de un
cuestionario sobre asuntos de poltica pblica de la educa-
cin superior en sus respectivos pases; los resultados de esta
indagacin sirven de base para el anlisis comparado que se
presenta en la segunda parte de este estudio, luego de una
parte introductoria referida al contexto regional y global en
que se desenvuelven las polticas de educacin terciaria. Se-
gundo, la invitacin a los miembros del panel para contribuir
con un informe dedicado al anlisis pormenorizado de una o
ms polticas nacionales, cuya presentacin sinptica se en-
trega en la tercera parte. La cuarta parte ofrece una reexin
sobre los resultados del estudio a la luz del debate acadmico
contemporneo acerca de gobernanza y polticas pblicas en
el campo de la educacin superior.
Recuadro 1
Educacin superior o terciaria en la Clasicacin
Internacional Estandarizada de la Educacin (CINE) 2011
La educacin terciaria se basa en los conocimientos adquiridos en la educa-
cin secundaria o parte de ellos, proporcionando actividades de aprendizaje
en campos especializados de estudio. Est destinada a impartir aprendizaje a
un alto nivel de complejidad y especializacin. Comprende lo que se conoce
como educacin acadmica, pero tambin incluye la educacin profesional o
vocacional avanzada. Consta de los niveles CINE 5, 6, 7 y 8, denominados, res-
pectivamente, educacin terciaria de ciclo corto; grado en educacin terciaria o
equivalente; nivel de maestra, especializacin o equivalente; y nivel de docto-
rado o equivalente.
El contenido de los programas de estos cuatro niveles es ms complejo y avan-
zado que los programas de niveles inferiores. Los programas comprendidos
dentro de la educacin terciaria son:
Programas de educacin terciaria de ciclo corto de nivel CINE 5 (duracin
mnima de 2 aos).
Programas de primer ttulo del grado en educacin terciaria o equivalente
de nivel CINE 6 (de 3 a 4 aos de duracin).
Programas largos de primer ttulo del grado en educacin terciaria o equi-
valente de nivel CINE 6 (ms de 4 aos de duracin).
Programas largos de primer ttulo de nivel de maestra, especializacin o
equivalente de nivel CINE 7 (duracin mnima de 5 aos)..
El ingreso al nivel CINE 8 normalmente requiere la conclusin exitosa del ni-
vel CINE 7. Los programas de nivel CINE 8, o nivel de doctorado o equivalente,
suelen tener como principal objetivo conducir a un ttulo de investigacin avan-
zada. Estn destinados a estudios avanzados e investigaciones originales, en
tanto que suelen ser ofrecidos exclusivamente por instituciones de educacin
superior (universidades) dedicadas a la investigacin. Se imparten programas
de doctorado tanto en el campo acadmico como en el profesional.
Recuadro 2
Miembros del panel de investigadores expertos nacionales
Argentina (ARG). Ana Garca de Fanelli, investigadora titular del Centro de Es-
tudios de Estado y Sociedad (CEDES).
Brasil (BRA). Simn Schwartzman, investigador senior del Instituto de Estudos
do Trabalho e Sociedade, Ro de Janeiro.
Bolivia (BOL). Gustavo Rodrguez, ex viceministro de Educacin Superior, Cien-
cia y Tecnologa, miembro de nmero de la Academia Boliviana de la Historia.
Chile (CHL). Jos Julio Len, profesor asociado de la Facultad de Derecho de la
Universidad Diego Portales (UDP), secretario general de la misma universidad;
y Andrs Peael, director general de Administracin y Finanzas de la Univer-
sidad de Valparaso.
Costa Rica (CRI). Jorge Mora, secretario general de FLACSO, con sede en San
Jos.
Colombia (COL). Luis Enrique Orozco, profesor titular de Facultad de Adminis-
tracin de la Universidad de los Andes.
Ecuador (ECU). Juan Ponce, director de FLACSO-Ecuador; y Mercedes Onofa,
miembro del Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad
de la Educacin Superior.
Espaa (ESP). Francisco Michavila, director de la Ctedra UNESCO de Gestin
y Poltica Universitaria, catedrtico de la Universidad Politcnica de Madrid, ex
rector de la Universitat Jaume I, de Castelln de la Plana; y Jorge Martnez,
subdirector de la Ctedra UNESCO de Gestin y Poltica Universitaria de la Uni-
versidad Politcnica de Madrid.
Mxico (MEX). Manuel Gil Antn, profesor e investigador del Colegio de Mxico.
Per (PER). Ricardo Cuenca, investigador del Instituto de Estudios Peruanos
(IEP).
Portugal (PRT). Antonio Rendas, rector de la Universidad Nueva de Lisboa, pre-
sidente del Consejo de Rectores de las Universidades Portuguesas (CRUP).
PuertoRico (PRI). Csar Rey, profesor de la Universidad de Ro Piedra, ex se-
cretario de Educacin.
Repblica Dominicana (DOM). Altagracia Lpez, ex rectora del Instituto Tecno-
lgico de Santo Domingo (INTEC).
Uruguay (URY). Claudio Rama, profesor y decano de la Universidad de la Em-
presa, Uruguay.
Venezuela (VEN). Mara Cristina Parra, investigadora y docente del Doctorado
en Ciencias Humanas del Posgrado en Humanidades y Educacin de la Univer-
sidad del Zulia.
Al anlisis de los pases reseados, en la Parte III se agrega el de la subregin de pases
de Centroamrica (CAM).
Es imprescindible dejar constancia de que si bien las Partes II y III de
este estudio se basan en las respuestas del panel de expertos y en los in-
formes nacionales preparados por ellos los que se utilizan ampliamen-
te, el uso, ordenacin y clasicacin de los datos y su interpretacin y
anlisis son de exclusiva responsabilidad de los autores de este trabajo
y no comprometen, de manera alguna, a las instituciones participantes:
el III Encuentro de Rectores Universia, el Centro de Polticas Compa-
radas de Educacin y la Ctedra UNESCO de Polticas Comparadas
de Educacin Superior, estas dos ltimas con sede en la Universidad
Diego Portales.
Contexto de polticas
pblicas iberoamericanas
de educacin terciaria,
20092013
Los patrones institucionales que se distribuyen globalmente, por
encima de las fronteras nacionales, no conducen, sin embargo, a
resultados homogneos. La relacin entre expectativas, valores y es-
tructuras que se difunden globalmente, por un lado, y aquellos que
se encuentran profundamente enraizados en el contexto especco
de cualquier sistema universitario nacional, por el otro, constituye
una fuente permanente de conictos y atrae crticas de ambos la-
dos. Mientras quienes se oponen a un modelo global habitualme-
nete rechazan el imperialismo del emisor invocando una heren-
cia nacional distintiva, profunda y arraigada, quienes estn a favor
critican la resistencia de los receptores recalcando los benecios de
una organizacin universitaria moderna y racional, que obedecera
a reglas universales.
Krcken y Mei er, 2006, p. 253.
Parte I
VOLVER AL NDICE GENERAL
9 Polticas de educacin superior en Iberoamrica, 2009-2013 Parte I
Durante el ltimo lustro, y de distintas formas, Iberoam-
rica vivi bajo la sombra proyectada por la crisis mundial
que estall en 2008. Mientras Amrica Latina se recuperaba
desigualmente pero con vigor, creciendo su producto en
promedio ms de 4% durante el perodo 2009-2013, la
Pennsula Ibrica experiment un fuerte recesin y su creci-
miento fue negativo segn del datos del Fondo Monetario
Internacional (FMI). A uno y otro lado del Atlntico las so-
ciedades civiles se han movilizado ms intensamente en es-
tos aos, los Estados y gobiernos han debido reconocer sus
limitaciones e insuciencias, y la deliberacin pblica ha ido
focalizndose en torno a los retos de la nueva gobernanza, los
modelos de desarrollo y los desafos de la igualdad, la compe-
titividad, la diversidad y la cohesin sociales (CEPAL, 2000).
Como ha sealado la secretaria ejecutiva de la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Amrica Latina
y la Pennsula Ibrica comparten adems del deseo de pros-
peridad con igualdad y sustentabilidad, la necesidad de crear
oportunidades para cerrar brechas tanto dentro de los pases
como en relacin a aquellos que se encuentran en la primera
lnea del mundo global. Para esto necesitan agregar mayor
valor y conocimiento a las exportaciones, diversicando sus
productos y mercados para alcanzar ventajas comparativas
dinmicas y no basadas nicamente en las materias primas.
Ello ser posible ha dicho ella, y viene siendo reiterado en
diversos foros iberoamericanos slo con una estrategia con-
certada para el desarrollo de la ciencia y tecnologa y con el
fortalecimiento de nuestras capacidades humanas a travs de
mejoras en la educacin (Barcena, 2013).

Desafos para
la regin
Dentro de este contexto, la educacin superior adquiere cre-
ciente importancia, tal como lo indica la Organizacin de
Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura (OEI) en el informe Metas Educativas 21:
El desarrollo de las naciones depende ahora ms que nunca de la
calidad de la formacin a la que se accede en las universidades
y del conocimiento que se pueda generar y acumular en ellas. El
estado de los pases de la regin iberoamericana es, en este senti-
do, muy dbil, y los pone en desventaja y en riesgo de exclusin
respecto del progreso acelerado del mundo desarrollado, porque
los avances tecnolgicos generan dinmicas de exclusin aun ma-
yores que las tradicionales (OEI, 2010:137).

Lo anterior es vlido con las necesarias especicaciones nacio-
nales para todos los pases de la regin, pero sobre todo para
los del rea latinoamericana. All, segn muestra el Cuadro 1,
existe un severo rezago tecnolgico en comparacin con las
principales economas industrializadas, los pases desarrolla-
dos intensivos en recursos naturales y las economas asiticas
en desarrollo. Los dos primeros indicadores revelan la escasa
importancia relativa de las industrias intensivas en ingenieras
y, adems, su progresivo deterioro en el tiempo; el indicador
relativo al gasto en I+D, la brecha existente respecto de los
grupos de pases de referencia y el cuarto indicador (patentes
por milln de habitantes) muestran que Amrica Latina apenas
asoma en la geopoltica mundial del conocimiento (Ocampo,
2013:141-142; 2011:26).
1

1 Vase adems OCDE-CEPAL-CAF (2013:105-127); Brunner (2010); Santelices (2010).
Cuadro 1
Especializacin, estructura productiva y crecimiento

PR1 PR2 I+D Patentes
Porcentaje
RN
PIB pc
Amrica Latina 0,30 0,23 0,40 0,5 70 1,6
Pases desarrollados basados en RN 0,70 0,72 1,89 65,4 59 2,3
Pases emergentes de Asia 0,80 0,99 1,21 80,5 30 4,8
Economas maduras 0,88 0,97 2,43 132,6 24 2,0
Economas maduras: Francia, Italia, Reino Unido, Estados Unidos, Japn y Suecia. Pases desarrollados basados en recursos
naturales (RN): Aquellos que tienen 40% o ms de las exportaciones basadas en dichos recursos.
PR1: Participacin de industrias de ingeniera en el valor agregado de la industria (cociente respecto de Estados Unidos
1982-2002). PR2: Participacin de industrias de ingeniera en el valor agregado de la industria (cociente respecto de
Estados Unidos 2002-2007). I+D: Inversin en investigacin y desarrollo como porcentaje del PIB (1996-2007). Patentes:
Patentes acumuladas por milln de habitantes (1996-2007). PIB pc: Crecimiento del PIB per cpita (1970-2008).
Fuente: J. A. Ocampo, Macroeconoma para el desarrollo: polticas anticclicas y transformacin productiva, Revista de la
CEPAL, 104, 2011, p. 26.
Todo esto lleva tambin a esperar que los Estados y gobiernos
asuman un papel ms activo en la organizacin, coordinacin
y conduccin de la educacin superior. As lo expresa un in-
forme internacional:

La educacin terciaria en Amrica Latina y el Caribe enfrenta va-
rios retos tradicionales, cuya superacin requiere de un papel
activo y ms protagnico del Estado. Entre stos resaltan: elevar
la calidad de la enseanza; mejorar la eciencia interna de las
instituciones; establecer conexiones entre la educacin tcnica y
las demandas del mercado laboral, y complementar las misiones
de enseanza y de investigacin y extensin. La mayor presen-
cia privada en la educacin estatal deja pendiente la resolucin
del problema de conseguir recursos para la investigacin y pro-
duccin de otros bienes pblicos, que en general quedan a cargo
de las universidades estatales y de otras instituciones que reciben
nanciamiento pblico para esta tarea. [Simultneamente], las
universidades latinoamericanas debern abordar otros desafos
emergentes en los prximos aos: sus funciones en los nuevos
paradigmas tecnolgicos y la necesidad de fortalecer el papel que
desempean en el desarrollo. La transicin hacia la economa del
conocimiento ha ocasionado transformaciones profundas en las
estructuras productivas y una redenicin de las funciones de las
instituciones de educacin superior. El surgimiento de nuevos pa-
radigmas tecnolgicos (tecnologas de informacin y comunica-
cin, nano y biotecnologas) est cambiando las dinmicas y las
relaciones de las instituciones de educacin superior con el sector
productivo en los pases desarrollados. Se empieza a agregar la
transferencia de tecnologa y conocimiento a travs de la aplica-
cin y diseminacin de los resultados generados de la investiga-
cin acadmica y, en suma, la creacin de benecios econmicos
derivados de ellos. Por eso, al denir polticas educativas y de
ciencia, tecnologa e innovacin que sean coherentes y ecaces, el
sector pblico en Amrica Latina debe tomar en cuenta estas exi-
gencias. El papel de las universidades en la creacin de una base
de capacidades en los pases de la regin es crucial, razn por la
que deben erigirse como actores protagnicos en la ruta hacia el
desarrollo (OCDE-CEPAL, 2011:110).

Por su lado, las instituciones universitarias iberoamericanas
demandan de sus sociedades, Estados y gobiernos compromi-
sos tangibles con el sector. En la Agenda de Guadalajara, sus-
crita por responsables de 1.009 universidades iberoamerica-
nas en 2010, stas instan a los gobiernos, como principales
responsables, y al sector privado a incrementar la inversin
en educacin superior, racionalizando el uso de los recursos,
y a promover el establecimiento de un marco jurdico que
favorezca el mecenazgo y gestionar estratgicamente la cap-
tacin de recursos a travs del mismo. Asimismo, llaman
tanto a los gobiernos como al sector privado a un incremento
progresivo y continuado de los niveles de inversin en I+D+i,
con el n de estimular la excelencia investigadora. A su vez,
este conjunto de universidades se compromete a promover
planes de dotacin y mejora de infraestructuras y grandes ins-
talaciones que deban ser compartidas; a impulsar los progra-
mas de formacin de doctores e investigadores, favoreciendo
programas de movilidad y de incorporacin de investigado-
res a la empresa; a potenciar espacios de innovacin abierta
e intensiva, y a fomentar los programas de transferencia de
conocimiento y de generacin del emprendimiento. Adems,
a promover la implicacin activa de los gobiernos y todos
los actores de la sociedad y las instituciones iberoamericanas
ms representativas, como las Cumbres Iberoamericanas, la
Secretara General Iberoamericana, la Organizacin de Es-
tados Iberoamericanos para la Educacin, en sus objetivos
y desarrollo del Espacio Iberoamericano del Conocimiento.
La importancia de las polticas pblicas para fortalecer los
sistemas nacionales de educacin superior y su contribucin
al desarrollo de las sociedades capacidades humanas profe-
sionales, cientcas y tcnicas; personal acadmico y docentes
para el sistema escolar; informacin, conocimiento, tecnolo-
gas, anlisis, reexividad; archivos del saber; comunicacin
cultural y cientca con el mundo; movilidad social y forma-
cin ciudadana; colaboracin con la industria y la sociedad
civil es un hecho ampliamente reconocido en la vida con-
tempornea de las naciones.

Perspectiva
internacional
En el mayor estudio realizado en tiempos recientes por la
OCDE sobre la educacin terciaria en la sociedad del cono-
cimiento, los autores abren con la siguiente armacin: La
poltica para la educacin superior es crecientemente impor-
tante en las agendas nacionales (Santiago et al., 2008, vol.
1:13).
2
Luego, los autores identican cules son, a nivel glo-
bal, los principales retos que enfrenta la poltica pblica en el
campo de la educacin terciaria, en ocho reas fundamenta-
les: i) gobernanza de la educacin superior, ii) nanciamiento,
iii) calidad, iv) equidad, v) rol de la educacin superior en in-
vestigacin e innovacin, vi) carrera acadmica, vii) vnculos
con el mercado laboral, y viii) internacionalizacin.

El Cuadro 2 resume esquemticamente las opciones de polti-
ca pblica que en cada caso sugiere el reporte de la OCDE a
partir de la experiencia de los pases estudiados y del anlisis
de la literatura internacional.
2 Este estudio se bas en la revisin de las polticas y sistemas de 24 pases con
caractersticas nacionales muy distintas: Australia, Blgica, Chile, China, Croacia,
Espaa, Estonia, Federacin Rusa, Finlandia, Francia, Grecia, Islandia, Japn,
Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido,
Repblica Checa, Repblica de Corea, Suecia y Suiza.
Cuadro 2
OCDE: Principales opciones y direcciones de poltica, 2008
Objetivo de poltica Principales direcciones de poltica

Gobernanza del
sistema: jar el
rumbo
Elaborar una visin estratgica coherente para la educacin terciaria
Identicar instrumentos adecuados para guiar el sistema
Asegurar la coherencia dentro de un sistema con amplia diversicacin
Fortalecer la capacidad de las IES para alinearse con la estrategia nacional
Construir consenso en torno a la poltica educacional
Conjugar
estrategias de
nanciamiento
con prioridades
nacionales
Denir estrategia que facilite contribucin de la educacin superior al desarrollo nacional
Usar esquemas de costos compartidos entre Estado y estudiantes como principio-gua
Subsidiar pblicamente programas en relacin con los benecios sociales que generan
Usar frmulas ligadas a insumos y resultados y a nes estratgicos para nanciar la docencia
Mejorar costo-efectividad y apoyar la estrategia con esquema de ayudas estudiantiles
Asegurar y
mejorar calidad
Disear un marco de aseguramiento de calidad consistente con nes de la educacin terciaria
Fomentar cultura de calidad en el sistema y nfasis en control interno de calidad
Progresar hacia un control externo con rol asesor, pero retener fuerte rol de
seguimiento en otros casos
Alinear procesos de aseguramiento de calidad a perl particular de cada IES
Evitar una fragmentacin de la organizacin encargada del aseguramiento
Lograr equidad
Evaluar extensin y origen de asuntos de equidad
Fortalecer integracin entre enseanza secundaria y superior
Considerar polticas de discriminacin positiva para grupos vulnerables bien identicados
Incentivar a IES para ampliar acceso y apoyar a alumnos de origen vulnerable
(sigue)
Estimular rol de
educacin superior
en investigacin
e innovacin
Mejorar difusin del conocimiento antes que su comercializacin va derechos de propiedad
Ampliar y reforzar canales de interaccin y colaboracin entre IES
Usar el sector de la educacin terciaria para internacionalizar labores de I+D
Ampliar los criterios empleados para evaluar la investigacin

Carrera
acadmica:
adaptacin
al cambiO

Financiamiento basado en proyectos con adecuado monitoreo y mix de mecanismos
Ofrecer amplia autonoma a las instituciones para manejar sus recursos humanos
Reconciliar libertad acadmica con contribucin de IES a sociedad
Mejorar condiciones de ingreso de jvenes a la carrera acadmica
Establecer mecanismos para apoyar la carrera de acadmicos
Reforzar
vnculo con
mercado laboral
Coordinar polticas educacionales con polticas laborales
Mejorar datos y anlisis sobre empleo de graduados y nfasis en orientacin vocacional
Incorporar actores y perspectivas de mercado laboral en polticas y gobernanza IES
Estrategias de
internacionalizacin
en contextos locales
Desarrollar estrategia y marco nacional comprensivo para la internacionalizacin
Mejorar coordinacin de polticas nacionales y estimular proactividad de IES
Crear estructuras para promover la educacin superior nacional
Desarrollar la internacionalizacin en campus locales
Implementacin
de polticas
Crear instancias independientes para iniciar reformas e involucrar a partes interesadas
Facilitar iniciativas de abajo-arriba y su formalizacin por comits ad hoc
Reconocer las diferentes visiones de partes interesadas mediante procesos iterativos
Reformas incrementales antes que cambios totales a menos cuenten con apoyo pblico
Fuente: Santiago et al., Tertiary Education for the Knowledge Society, vol. 1, Pars, 2008, p. 17 (traduccin de los autores).
Objetivo de poltica Principales direcciones de poltica
Miradas las cosas desde el punto de vista de la regin ibe-
roamericana, puede observarse que las polticas pblicas
aplicadas durante la ltima dcada del siglo XX y primera
del siglo XXI han impulsado (explcita o implcitamente) un
nmero de objetivos comunes, a pesar de las signicativas di-
ferencias existentes entre los sistemas nacionales (Didriksson,
2012; Brunner y Ferrada, 2011; Rama, 2006, 2005; Acosta,
2003). Destacamos aqu dos estrechamente imbricados entre
s: expansin de la matrcula y diversicacin de la platafor-
ma institucional.
Expansin de la matrcula
El objetivo primordial de la poltica en la mayora de
los pases de la regin ha sido la formacin de capacida-
des para sociedades que utilizan cada vez ms intensa-
mente informacin y conocimiento en la gestin de sus
asuntos. En este momento egresan anualmente ms de 3
millones de nuevos profesionales y tcnicos de las IES ibe-
roamericanas; esto es, uno por cada ocho matriculados.

A su turno, la poblacin estudiantil se increment de 18,4 mi-
llones a casi 25 millones durante el ltimo lustro largo (2005-
2011), siguiendo una tendencia sostenida de crecimiento des-
de 1970 (Grco 1).
Polticas
ibero-
americanas
convergentes
Lo anterior se reeja en un fuerte incremento de la tasa bruta
de participacin en este nivel, que en la regin iberoameri-
cana salta de 34% a 49% durante el mismo lustro largo,
culminando as un proceso de masicacin de la educacin
terciaria iniciado en 1985 segn las coordenadas de Trow
(1974), momento en que se pone n a la fase de elite la par-
ticipacin supera el umbral de 15% y comienza la fase de
masicacin que ahora culmina al acercarse la tasa bruta de
participacin promedio a un 50%.
1970
8.402.668
10.324.190
13.655.121
18.481.481
24.945.111
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
30.000.000
5.491.113
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011
3.963.010
7.034.246
1.746.969
Grco 1
Iberoamrica: Matrcula de educacin superior, 19702011
Fuente: Sobre la base de UIS, Centro de Datos Beta.
Durante el perodo completo entre 1970 y 2011, la propor-
cin de estudiantes sobre cien mil en la poblacin aument
en ms de siete veces, de 595 a 4.238, con un incremento
del 33% durante el ltimo lustro largo. En el mismo sentido
hubo cambios en la direccin de una mejor distribucin de la
matrcula en favor de las regiones, provincias y localidades
(Rama, 2005); la participacin de las mujeres en los estudios
superiores (Papadpulos y Radakovich, 2006); los sectores
de conocimiento vinculados a las reas de las ingenieras y
tecnologas, las ciencias sociales y la administracin, la salud
y la educacin; la educacin terciaria de ciclo corto y conte-
nido netamente vocacional-laboral, a pesar del predominio
que an mantiene la educacin acadmico-universitaria; y la
incorporacin de jvenes provenientes de los quintiles de me-
nores ingresos (Tabla 1).
Tabla 1
Amrica Latina: ndice 20/20 de desigualdad* de la participacin de los quintiles
Quintiles 1 y 5 en la educacin terciaria (tasas netas, 1980-2010)**
ndice 20/20 de desigualdad Participacin 2010 (%)
1990 2000 2010 Quintil 5 Quintil 1
Argentina 5,33 5,98 2,67 53,1 19,9
Chile 13,76 8,30 2,90 61,6 21,2
Mxico 8,65 5,37 2,91 43,8 15,0
Venezuela 2,45 4,56 3,13 52,8 16,9
Ecuador 4,37 8,87 3,17 49,3 15,6
Per 7,88 4,67 55,1 11,9
Paraguay 16,39 19,05 5,86 45,7 7,8
Colombia 6,88 6,11 52,8 8,6
Nicaragua 7,28 54,56 6,61 27,2 4,1
Rep. Dominicana 8,42 7,90 43,6 5,5
Panam 13,23 12,26 9,31 42,5 4,6
Honduras 12,76 16,35 9,38 30,2 3,2
Brasil 62,96 29,40 9,43 47,0 5,0
Costa Rica 5,67 11,10 10,30 51,2 5,0
Uruguay 12,01 15,84 13,31 55,9 4,2
El Salvador 16,98 15,08 16,38 39,3 2,4
* Muestra la relacin entre la tasa de participacin neta de jvenes del 20% de hogares de mayores ingresos y la tasa de
los jvenes del 20% de hogares con menores ingresos; presenta una medida directa y simple del grado de desigualdad de
la participacin existente en un grupo de edad determinado.
** Las tasas netas de cada pas no son estrictamente comparables por razones metodolgicas (ver observaciones en la
fuente original), pero ofrecen una aproximacin adecuada. Los datos mostrados en las columnas corresponden al ao
indicado o al ao ms cercano con informacin disponible.
Fuente: Sobre la base de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Pases ordenados segn magnitud ascendente del ndice
20/20 en el ao 2010.
La mayor participacin de jvenes provenientes de hogares
con menores recursos evoluciona conforme a las reglas com-
binadas de la tesis sobre la desigualdad mximamente mante-
nida (MMI, segn su sigla inglesa) y de la desigualdad efecti-
vamente mantenida (EMI).
Segn se observa en la Tabla 1, a medida que la matrcula
terciaria se expande, todos los sectores sociales se ven favo-
recidos, pero los estamentos superiores aprovechan ms rpi-
damente las oportunidades de participacin, lo que se confor-
ma con la hiptesis de la MMI (Raferty y Hout, 1993).
3
Por
su lado, estudios nacionales muestran que en aquellos pases
donde se ha logrado la fase de universalizacin de la educa-
cin secundaria, una vez alcanzado ese punto de saturacin,
la competencia entre las clases sociales por oportunidades
educacionales superiores se traslada desde el terreno cuanti-
tativo al terreno cualitativo; esto es, los estratos con mayor
capital social, econmico, cultural y escolar acceden a los ca-
nales ms selectivos y aseguran para sus hijos el privilegio de
una mejor calidad de la educacin, como anticipa la hiptesis
de la EMI (Lucas, 2001).
4

3 Otra manera de expresar la hiptesis de Raferty y Hout es sealar, como hacen
Ayalon y Shavit (2004:103), que la MMI constituye una declaracin terica
poderosa referida a los efectos de la expansin educacional sobre la desigualdad
en el desempeo educacional de distintos estratos y niveles. Sostiene que, a un
nivel general, la expansin educativa no reduce esas desigualdades. Ms bien, las
desigualdades entre los distintos estratos se mantienen mientras aquellos en el estrato
privilegiado pueden incrementar su tasa de participacin a una mayor velocidad que
aquellos en los estratos menos privilegiados. Slo cuando el estrato ms alto llega a
una saturacin en un cierto nivel educacional la expansin educacional de ese nivel
comenzar a reducir la desigualdad.
4 Segn explica el propio Lucas, la [tesis de la] desigualdad efectivamente mantenida
(EMI) arma que los actores socioeconmicamente aventajados aseguran para s
y sus hijos un cierto grado de ventaja cada vez que alguna ventaja est disponible.
Por un lado, si las diferencias cuantitativas son comunes, estos actores obtendrn
ventajas cuantitativas. Por otro lado, si las diferencias cualitativas son comunes,
obtendrn ventajas cualitativas. En el caso de los logros educacionales, las
Las tendencias selectivas del sistema se completan al momen-
to del ingreso al mercado laboral y se reejan en una fuer-
te dispersin de los salarios profesionales y tcnicos. De all,
asimismo, que se sostenga que las altas tasas de retorno a la
educacin superior son una de las fuentes de produccin y
reproduccin de la desigualdad de ingresos en estos pases
(Lustig, Lpez-Calva, Ortiz-Jurez, 2011).
En Iberoamrica, sobre todo, la masicacin de la matrcula
ha ido acompaada y ha resultado de la amplia diversica-
cin de instituciones, programas y oportunidades privadas de
estudios terciarios. Actualmente se estima que la mitad de la
matrcula terciaria es provista por organizaciones privadas,
lo cual convierte a esta regin en la primera del mundo en
cuanto a proporcin de matrcula privada sobre la matrcu-
la total de educacin terciaria (Grco 2). Este rasgo forma
parte de un proceso global de privatizacin de la matrcula
terciaria, fenmeno que se estima comprende hoy a un tercio
del total de la matrcula a nivel mundial (Levy, 2011:135).
anteriores armaciones podran ser verdaderas en al menos uno de dos sentidos.
Podra ser que mientras un nivel educativo no llegue a universalizarse [...] los
grupos aventajados socioeconmicamente usen su ventaja para asegurarse ese nivel
educacional. Sin embargo, una vez que este nivel se aproxima al acceso universal,
los socioeconmicamente aventajados buscarn cualquier diferencia cualitativa
disponible en ese nivel y usarn sus ventajas para asegurarse una educacin
cuantitativamente similar pero cualitativamente mejor. (Lucas, 2001:1652).

Diversicacin de la plataforma institucional
La ampliacin de la plataforma organizacional hace po-
sible aumentar sostenidamente la oferta de programas
y oportunidades de estudio de nivel terciario. Con este
propsito, la poltica pblica ha impulsado, estimulado
o tolerado una fuerte diferenciacin horizontal y vertical
de los sistemas nacionales, dentro y entre las institucio-
nes, multiplicndose de esta forma su diversidad en todas
Chile
Brasil
Paraguay
Repblica Dominicana
Panam
Per
Costa Rica
El Salvador
Colombia
Guatemala
Ecuador
Nicaragua
Honduras
Mxico
Uruguay
Argentina
Venezuela
Portugal
Bolivia
Espaa
Cuba
84
72
70
68
66
54
53
49
47
40
35
34
32
31
29
26
25
24
20
14
0
Grco 2
Iberoamrica: Matrcula privada en educacin terciaria (% del total), 2011
Fuente: Sobre la base de UIS, Data Center Beta. Accesado 01.03.2014. En algunos pases, estimacin de fuentes nacionales.
las dimensiones y direcciones posibles: propiedad y control,
tamao, localizacin, misin, selectividad de los procesos de
admisin, estatuto y carrera de los acadmicos, edad y com-
posicin social de los estudiantes, mix de funciones desarro-
lladas por cada institucin, reas del saber cubiertas, tipo de
programas ofrecidos, grados y ttulos conferidos, reputacin
y prestigio de las instituciones, su vnculo con el mercado la-
boral y con diversas partes interesadas (stakeholders), moda-
lidades del nanciamiento, etctera.

Como consecuencia de estos procesos de diferenciacin y de
las nuevas modalidades de la divisin y organizacin del tra-
bajo con conocimiento avanzado, la plataforma institucional
de provisin del servicio de la educacin terciaria existente
en la regin se halla integrada en torno a los aos 2010/2012
por ms de 15 mil instituciones de educacin superior (en
adelante, IES) (Tabla 2).

Universidades IES no-universitarias
Pblicas Privadas Total Pblicas Privadas Total
Argentina 55 60 115 917 1.175 2.092
Bolivia 17 68 85 313 313
Brasil 100 86 186 2.128 2.128
Chile 16 44 60 na 103 103
Colombia 81 201 282 93 93
Costa Rica
3
5 50 55 6 18 24
Cuba 67 na 67
Ecuador
1
29 42 71
El Salvador
3
1 25 26
Espaa 50 26 76 5.241 5.241
Guatemala
3
1 13 14
Honduras
3
6 14 20
Mxico
2
579 1.556 2.135 19 19
Nicaragua
3
4 48 52
Panam
3
5 36 41 39 39
Paraguay 15 72 87 48 118 166
Per 35 65 100 924 196 1120
Portugal 14 13 27 36 97 133
R. Dominicana 2 31 33 6 7 13
Uruguay 1 14 15 11 2 13
Venezuela 33 25 58 42 70 112
Total 1.116 2.489 3.605 11.609 11.609
1. Cifra de universidades antes del cierre de 14 universidades privadas.
2. Nmero de universidades, instituciones de licenciatura universitaria y tecnolgica, Ciclo 2011-2012, SEP, Sistema
Educativo de los Estados Unidos Mexicanos, 2012.
3. El Heraldo de Honduras, 3 de julio de 2013 con cifras de 2012/2013 nicamente para universidades. http://www.elheraldo.
hn/Secciones-Principales/Pais/Honduras-con-la-segunda-peor-cobertura-universitaria-en-Centroamerica. Repblica
Dominicana, ocialmente en 2011, 41 IES, de las cuales 31 son universidades y 10 son privadas. Chile: IES no-universitarias,
Estadstica CNED, febrero de 2014. Portugal: IHEM Report de 2008, p. 12. Otras escuelas similares a universidades, pblicas
y privadas, pero sin el estatus de universidades reconocidas como tales por el Estado, se suman a IES no-universitarias.
na: No aplica.
: Sin informacin.
Fuente: Sobre la base de Brunner y Ferrada (2011).
Tabla 2
Iberoamrica: Instituciones de educacin superior por tipo y categoras, alrededor de 2010
Del total de instituciones registradas (15.214), un 24% son
universidades u organizaciones equivalentes de ellas, 69%
privadas y 76% instituciones no-universitarias de educacin
superior. La gran mayora de todas estas instituciones son
exclusivamente docentes, incluso en el caso de las universi-
dades. Efectivamente, stas no constituyen una categora ho-
mognea, a pesar de la presin de los fenmenos de isomor-
smo estudiados por la literatura neoinstitucional (DiMaggio
y Powell, 1991). Al contrario, el propio concepto de univer-
sidad ha experimentado una verdadera explosin de signi-
cados, muchos de los cuales resultan irreconocibles desde la
perspectiva de los modelos ideales asociados a distintas ideas
de universidad: napolenica, humboldtiana, del cardenal
Newman, de Jaspers, Ortega y Gasset, Hutchinson, Kerr y
los pensadores y forjadores de la universidad iberoamericana
(Gregorutti, 2014; Brunner, 2012; Garca Guadilla, 2008).

Un simple ejercicio permite observar, por ejemplo, la distancia
que existe entre el modelo acadmicamente hegemnico esto
es, el modelo de la universidad de investigacin como para-
digma de la (nica) organizacin autnticamente acadmica
(Schwartzman y Balbachevsky, 2014; Bernasconi, 2008) y el
variopinto escenario de las universidades realmente existen-
tes en la regin (Tabla 3).

Tabla 3
Iberoamrica: Universidades por pas segn produccin cientca, 2008-2012
Universidades N por produccin cientca registrada,* 2008-2012
Pases** N total (>5.000) (>2.500) (>1.250) (>500) (>100)
Argentina 115 2 3 9 18 36
Bolivia 85 0 0 0 0 1
Brasil 186 15 30 46 83 167
Chile 60 2 3 7 16 31
Colombia 282 1 2 5 8 33
Costa Rica
3
55 0 0 1 1 4
Cuba 67 0 0 1 3 7
Ecuador
1
71 0 0 0 0 5
El Salvador
3
26 0 0 0 0 0
Espaa 76 19 37 47 53 67
Guatemala
3
14 0 0 0 0 2
Honduras
3
20 0 0 0 0 0
Mxico
2
2.135 3 3 13 25 59
Nicaragua
3
52 0 0 0 0 1
Panam
3
41 0 0 0 0 2
Paraguay 87 0 0 0 0 1
Per 100 0 0 0 2 6
Portugal 27 6 6 11 20 33
Rep. Dominicana 33 0 0 0 0 0
Uruguay 15 0 1 1 1 1
Venezuela 58 0 1 4 6 8
Total 3.605 48 86 145 236 464
* Nmero total de documentos publicados en revistas acadmicas indizadas en Scopus.
** No incluye 8 universidades del Caribe (5) y Puerto Rico (3).
Nmeros 1, 2, 3, ver leyendas al pie de la Tabla 2.
Fuente: Sobre la base de la Tabla 2 y Scimago, SIR Iberoamrica 2008-2012, dado a conocer en enero de 2014, que incluye
a todas las instituciones de educacin superior de los pases que componen Iberoamrica con al menos un documento
(artculos, revisiones, cartas, conferencias, etctera) de la base de datos Scopus durante el quinquenio. El nmero de
instituciones considerado es de 1.636.
Segn puede apreciarse aqu, slo 48 universidades ibe-
roamericanas medidas por su produccin durante el
ltimo lustro (2008-2012) pueden clasicarse inter-
nacionalmente como de investigacin. Representan
apenas un 1,3% del total de instituciones universita-
rias (o equivalentes) de la regin. En el ranking glo-
bal de Scimago-Scopus ocupan posiciones dentro de
las primeras 700 universidades del mundo.
5
Ensegui-
da hay 38 instituciones que pueden denominarse con
investigacin y que pertenecen al grupo de las 100
top por produccin cientca de la regin. Luego hay
un tercer y cuarto anillos de universidades emergentes
a la investigacin, respectivamente con una produccin
de ms de 250 y ms de 100 artculos cientcos de co-
rriente principal publicados en promedio anual durante
el quinquenio bajo estudio. En conjunto, alrededor de un
7% del total de instituciones universitarias de la regin
posee alguna produccin relativamente continua de co-
nocimiento. Un 6% adicional clasica con una produc-
cin ocasional, con menos de 100 artculos registrados
en promedio anual (Grco 3).

5 La base de datos de la International Association of Universities registra 16 mil
universidades a nivel mundial; el Ranking de Webometrics comprende ms
de 20 mil. El nmero total de instituciones de educacin terciaria es mucho
mayor, pudiendo estimarse a partir de fuentes nacionales en ms de 75 mil.
55,3
31,7
6,4
2,6
1,7
1,1
1,3
U de investigacin
U con investigacin
U emergentes I
U emergentes II
U c/investigacin mnima
U c/investigacin espordica
U puramente docentes
0 10 20 30 40 50 60
Grco 3
Iberoamrica: Universidades por intensidad de investigacin, 2008-2012 (%)
Universidades de investigacin: 5.000 o ms publicaciones registradas por Scopus-Scimago durante el perodo
2008-2012. Se ubican dentro de las 50 con mayor volumen de produccin de Iberoamrica.
Universidades con investigacin: 2.500 a 4.999 publicaciones registradas por Scopus-Scimago durante el
perodo 2008-2012. Se ubican dentro de las 100 con mayor volumen de produccin de Iberoamrica.
Universidades emergentes I: 1.250 a 2.499 publicaciones registradas por Scopus-Scimago durante el perodo
Universidades emergentes II: 500 a 1.249 publicaciones registradas por Scopus-Scimago durante el perodo
Universidades con mnima produccin: 100 a 499 publicaciones registradas por Scopus-Scimago durante el
perodo 2008-2012. Se ubican dentro de las 450 con mayor volumen de produccin de Iberoamrica.
Universidades con produccin espordica: 1 a 99 publicaciones registradas por Scopus-Scimago durante el
perodo 2008-2012. Se ubican dentro de las 1.639 universidades con al menos 1 publicacin durante el
perodo.
Universidades puramente docentes: Sin publicaciones registradas por Scopus-Scimago durante el perodo
2008-2012.
Fuente: Sobre la base de la Tabla 3.
Dentro de este marco de masicacin y ahora tambin de
universalizacin del acceso a la educacin terciaria, por un
lado, y, por el otro, de una enorme diversidad organizacio-
nal, de programas y demandas diferentes entre s en ml-
tiples dimensiones, aparece un conjunto de nuevos proble-
mas y asuntos que la educacin superior necesita enfrentar
en la regin; en cada pas, de acuerdo a su trayectoria his-
trica especca y las caractersticas peculiares de cada sis-
tema nacional.
Efectivamente, en pases de ingreso medio la masicacin
avanzada genera una serie de desafos sustantivos que forman
parte de la agenda de polticas pblicas de la primera mitad
del siglo XXI.
El principal de ellos dice relacin con el modo de ensear y
aprender conocimientos y destrezas (genricas y especcas)
en una poca de acceso universal, formacin a lo largo de la
vida, individuacin de las demandas de aprendizaje, revolu-
cin digital, plataformas disciplinarias y transdisciplinarias
en constante expansin, con cada vez mayor especializacin
profesional, espiral en ascenso del costo de la docencia con
el modelo heredado del siglo XX, rpida globalizacin cul-
tural y multiplicacin de los riesgos e incertidumbres respec-
to del futuro.
Empleando un smil con lo que viene ocurriendo en el mbi-
to de estudios sobre la investigacin y la produccin de co-
nocimiento, donde la literatura especializada ha consagrado
la distincin entre los modos de produccin uno (MP1) y
Modos de
ensear y
aprender
dos (MP2),
6
tambin en el campo de la docencia terciaria
podra hablarse de dos modos de enseanza y aprendizaje
que por el momento coexisten en tensin y a veces se acer-
can, colaboran o se separan y compiten.

El modo 1, que podra denominarse convencional, de sala de
clase e interaccin presencial, est fuertemente centrado en
un currculo controlado por la organizacin, con un carcter
acumulativo, de lenta maduracin e intensivo en horas do-
centes, lectura de textos y evaluaciones sumativas. Este mo-
delo comienza a ser cuestionado en varios frentes a pesar de
su legitimidad tradicional, sustento normativo y efectividad
demostrada a lo largo de la fase de educacin superior masi-
va y tambin para mantener la continuidad formativa de las
elites. Muestra signos de agotamiento? Tiene rendimientos
decrecientes? Lograr adaptarse a las nuevas y cambiantes
necesidades del aprendizaje a lo largo de la vida? Es compa-
tible la lentitud formativa de este modelo con el ritmo de la
vida de la poblacin una vez completada la educacin obliga-
toria? Pueden costear el Estado y la sociedad un modelo de
enseanza tan intensivo en insumos acadmicos escasos? No
convendra ms ensayar nuevas modalidades de enseanza
basadas en el autoaprendizaje, el aprendizaje compartido en-
tre pares, los medios digitales, los programas masivos en lnea
(MOOC), la adquisicin de competencias en el trabajo, los
procesos desescolarizados de certicacin y el examen directo
de destrezas, etctera? Todas stas son preguntas actuales que
ponen en tensin este modelo de instruccin.
6 El MP1 reere al modo acadmico, disciplinario, de produccin sujeta al control
de pares dentro de comunidades altamente estructuradas de reconocimiento y
prestigio, en tanto que el MP2 representa un modo emergente de produccin,
multi y transdisciplinario, sujeto a control compartido entre diversos grupos de
inters dentro de situaciones articuladas en torno de problemas prcticos, sociales
y polticos, y orientado a la solucin de los mismos (Gibbons et al., 1994; Gibbons,
1998; Nowotny, Scott y Gibbons, 2001).
El modo 2, en tanto, se desarrolla como un campo experimen-
tal en torno al uso de las nuevas tecnologas de informacin
y comunicacin, nuevas prcticas docentes, nuevos espacios
de aprendizaje y nuevos conceptos, as como nuevas formas
de organizacin, comunicacin y gestin del conocimiento
y su vnculo con las ocupaciones, la vida cotidiana, la solu-
cin de problemas, la participacin ciudadana y la reexin
crtica. Un nmero signicativo de problemas surgidos en el
modo 1 se pone en discusin ahora y comienzan a buscarse
soluciones innovativas fuera de las fronteras del modelo es-
tablecido. Por ejemplo, soluciones para el abandono tempra-
no, la graduacin oportuna, la excesiva duracin de carreras,
las arquitecturas rgidas de grados y ttulos, la organizacin
burocratizada de los currculos, los mtodos pedaggicos
expositivo-presenciales utilizados todava profusamente, las
formas de evaluacin escasamente atingentes al aprendizaje,
la desigual y muchas veces precaria profesionalizacin de la
docencia, el vnculo entre sta y la investigacin en el nivel
del pregrado, la falta de difusin de carreras de ciclo corto, la
baja pertinencia que suelen tener los conocimientos y las des-
trezas transmitidas en relacin con las exigencias de la econo-
ma y la sociedad contemporneas, el insuciente desarrollo
del emprendimiento y la capacidad de innovar, entre otros.
Por el lado de la enorme diversidad de organizaciones, pro-
gramas y ofertas que han ido apareciendo, los desafos de
poltica pblica son ms visibles todava y objeto de intensas
controversias.
Por lo pronto, el rpido y relativamente desregulado desa-
rrollo del sector privado de provisin durante las recientes
dcadas que hoy rene la mitad de la matrcula total, de
la cual se estima un 50% corresponde a organizaciones con
nes de lucro (Rama, 2012a, 2012b, 2011), acompaado
del surgimiento de mecanismos de mercado para dicho sector
y de mecanismos de cuasi mercado en el sector pblico, ha
generado lo que en Amrica Latina suele denominarse como
una crisis y transformacin de las identidades de la educacin
superior, especialmente universitaria (Mollis, 2010).
En efecto, la economa poltica de los sistemas se ha modi-
cado (Grco 3) y, con ello, sus formas de coordinacin,
gobernanza, vinculacin con el Estado y la sociedad civil, po-
sicin de, y relacin entre, los actores y las partes interesadas.
La imagen tradicional de unos sistemas nacionales organiza-
dos en torno a una jerarqua de pocas universidades (la ma-
yora estatales) con ingreso restringido y altamente selectivo
como exista en la etapa del acceso de elites y nanciamiento
casi puramente pblico (CEPAL, 1968:cap. V) da paso, en la
actualidad, a la visin de unos sistemas poblados por cien-
tos y miles de organizaciones heterogneas, universitarias y
no-universitarias, la mayora de ellas privadas, que compiten
en mercados altamente segmentados y ofrecen acceso masivo
y donde el nanciamiento del sistema proviene slo parcial-
mente del Estado. Adems, ste utiliza mecanismos de tipo
mercado (MTM) e incentivos vinculados al desempeo y a
resultados para el nanciamiento de las organizaciones, in-
cluyendo subsidios a la demanda estudiantil, tal como se ver
ms adelante.

0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Proporcin privada del gasto total en educacin superior
P
r
o
p
o
r
c
i
n

p
r
i
v
a
d
a

d
e

m
a
t
r
c
u
l
a

t
o
t
a
l

e
n

e
d
u
c
a
c
i
n

s
u
p
e
r
i
o
r
CHL
BRA
PAR
PER
COL
PRT
ARG
ESP
CUB
URY
Grco 4
Economa poltica de los sistemas nacionales de educacin superior, 2010
Fuente: Sobre la base de UNESCO, Global Education Digest 2011, T. 21 y 28, con datos para 2009, y OCDE, Education at
Glance 2013, con datos para 2010. Adems, Brunner y Ferrada (2011) y, en algunos casos, datos de fuentes nacionales o
acadmicas
MEX
OCDE
Los impactos al nivel de organizaciones de estos cambios que
ocurren en el plano de los sistemas nacionales, si bien son di-
ferentes segn la naturaleza, funciones y posicin de cada una
de ellas en el campo de la educacin terciaria, constituyen
el objeto principal de la discusin intelectual, acadmica e
ideolgica en torno al futuro de las polticas para este sector.
La pregunta es cmo abordar mediante la poltica pblica y
sus instrumentos los fenmenos en curso que llevaron, se-
gn Galaz y Gil (2013: 1), a transitar de un nanciamiento
benevolente basado en el intercambio poltico con las clases
medias [...], sin eliminar tal componente, a una situacin en
la que la asignacin presupuestal se basa ahora en procesos
de planeacin estratgica y en mecanismos de evaluacin al
personal acadmico, a los programas educativos y a las insti-
tuciones como un todo.

Este cambio, que reeja las transformaciones en curso de la
economa poltica de los sistemas, dara lugar a fenmenos
convergentes e imbricados de mercantilizacin, empresaria-
lizacin, comercializacin, privatizacin de la profesin aca-
dmica y, en ltima instancia, transmutacin de la misin y
valores de las organizaciones universitarias al volverse ellas
parte del capitalismo acadmico (Lynch, 2006; Slaughter y
Rhodes, 2004; Slaughter y Leslie, 1997).

A su turno, las cuestiones que giran en torno a la mercantili-
zacin dicen relacin con la transformacin de la educacin
en mercanca, es decir, en un servicio que se compra y se ven-
de en un entorno competitivo y que tiende a regirse por las
leyes del mercado (por ejemplo, jacin de precios segn mo-
delos de oferta y demanda) (Verger, 2013:269). En este m-
bito del debate se sitan los asuntos referidos a la naturaleza
de los mercados relevantes para la educacin terciaria y las
condiciones para su funcionamiento (Jongbloed, 2004; Brun-
ner, 2006) y, desde el punto de vista de las polticas pblicas,
se plantean interrogantes sobre cmo ellas podran hacerse
cargo de regular ecazmente las fuerzas del mercado; el papel
que en este plano cabe a otras organizaciones de la sociedad
civil, a las propias IES y al Estado para alinear sus resultados
con el inters general; la manera de gobernar sistemas mixtos
de provisin de educacin terciaria y el trato que cabe dar a
los diferentes tipos y categoras de IES; y, por ltimo, los ins-
trumentos de poltica que los gobiernos deben emplear para
nanciar la oferta y la demanda de educacin terciaria, las
instituciones y estudiantes, los aspectos de bien pblico y de
bien privado, la generacin de benecios individuales y socia-
les, y las mejores maneras de garantizar la calidad y estimu-
lar su mejoramiento (Brunner, 2013; Dill y Beerkens, 2013;
Didriksson, 2012; Marginson, 2011a; Santiago et al, 2008).

En cuanto a la comercializacin de la educacin superior, ella
se sigue segn se sostiene de su mercantilizacin, y se ex-
presara de diversas maneras: venta directa o subsidiada del
servicio al pblico usuario (clientes o consumidores), nego-
cios acadmicos, empresarializacin de la universidad para
generar excedentes y controlar costos, cobro de aranceles
y tasas a los estudiantes con o sin apoyo de becas y crdi-
tos en cursos de pregrado y posgrado, existencia de nuevos
proveedores (nacionales o transnacionales) con nes de lu-
cro (permitidos o no, declarados o no), y la incorporacin de
la educacin superior a las redes del comercio internacional
bajo los trminos del Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios (AGCS) (Verger, 2010; Garca Guadilla, 2005).

Finalmente, los cambios de contexto economa poltica, de-
mandas de la sociedad civil, polticas pblicas y sus instru-
mentos (Santiago et al., 2008) dan lugar a una serie de trans-
formaciones en el nivel de las organizaciones, especialmente
de las universidades pblicas y las universidades privadas sin
nes de lucro ms largamente establecidas, que afectan par-
ticularmente sus estructuras y prcticas de gestin, modos de
evaluar el trabajo acadmico, organizacin de la carrera aca-
dmica asociada a incentivos por productividad y resultados
de investigacin y docencia, vnculo con diversas partes inte-
resadas externas y, especialmente, con el sector productivo y
las agencias gubernamentales encargadas de promover la in-
novacin (Etzkowitz y Leydesdorff, 2000), a lo cual se agrega
ltimamente una segunda triple hlice (universidad-comuni-
dades locales-poltica pblica) relacionada con el papel que se
espera cumplan las instituciones en la solucin de problemas
comunales a travs de la aplicacin del conocimiento gene-
rado por medio del MP2, la innovacin social y el anlisis y
contribucin a la formulacin de polticas pblicas (Brunner
et al., 2014).
Panel iberoamericano
sobre polticas
de educacin superior
Los estudios polticos comparados sobre educacin superior han teni-
do una evolucin reciente ya que slo se emprendieron de manera
sistemtica en los ltimos treinta aos, precisamente en el momento
en que la educacin comparada se apart resueltamente del paradigma
histrico para abrazar las ciencias sociales y, particularmente, las cien-
cias econmicas y administrativas. Sin duda, la aplicacin y la sutileza
de estas dos ltimas esferas aguzaron extremadamente nuestra aptitud
analtica sobre la educacin superior. Pero al mismo tiempo, tendieron
a fortalecer lo que alguna vez se llam la tirana del presente.
Neave y Vught, 1994, p. 43.
Parte II
39 Polticas de educacin superior en Iberoamrica, 2009-2013 Parte II
Cules han sido en concreto las polticas impulsadas por los
gobiernos de los pases iberoamericanos durante los ltimos
cinco aos, entre 2009 y 2013? Para un grupo ampliamente
representativo de estos pases, contamos con la informacin
y el anlisis proporcionados por un panel de acadmicos ex-
pertos en el anlisis de sistemas y polticas de educacin ter-
ciaria para este estudio. Cada uno respondi, para su pro-
pio pas, un cuestionario sobre diversos aspectos de poltica
pblica de educacin superior, respuestas que sirven de base
para esta segunda parte de nuestro informe.
1
Los aspectos cubiertos por el cuestionario son:
i) Dimensiones del contexto de las polticas pblicas duran-
te el lustro 2009-2013 (clima poltico, prioridad otorgada
a la educacin superior, cambios legislativos, incidencia de
los organismos internacionales en el diseo de polticas).
ii) Gobierno del sistema (que incluye elementos como la exis-
tencia de una estrategia de desarrollo de mediano plazo, es-
tructura nacional de conduccin del sistema, recursos a dis-
posicin de dicha estructura, mecanismos de interlocucin
entre el gobierno nacional y las IES, atribuciones del gobier-
no del sistema respecto de instituciones pblicas estatales y
privadas, polticas relativas a la creacin de nuevas IES es-
tatales y privadas, reglas de participacin en el sistema para
proveedores con nes de lucro y de entidades de propiedad o
bajo control de capitales extranjeros).
iii) Financiamiento de la educacin terciaria (origen, nan-
ciamiento de universidades estatales, nanciamiento de insti-
1 Recurdese que los miembros del panel prepararon adems separadamente informes
nacionales en los cuales describen y analizan una o ms polticas consideradas relevantes
durante el perodo cubierto por el estudio, informes que sern utilizados ms adelante como
base para la tercera parte. Adems, dicho material ser publicado prximamente en otro libro.
tuciones y estudiantes, pago de aranceles, esquemas de ayuda
estudiantil).
iv) Aseguramiento de la calidad (su presencia como asunto en
las polticas nacionales, existencia de un sistema pblico de
acreditacin, su alcance, carcter obligatorio o voluntario del
mismo, obligaciones de informar, vnculo entre resultados de
la evaluacin y nanciamiento scal, efectos de la no-acredi-
tacin, derechos del consumidor).
v) Organizacin acadmica del sistema (cambios en la es-
tructura de ttulos y grados, estndares curriculares, ca-
rrera acadmica, enseanza por competencias; fomento
de instituciones vocacionales; polticas para la innovacin
docente; incentivos para el uso de nuevas tecnologas de
informacin y comunicacin; procesos de Bolonia como
referente explcito a nivel nacional; pregrado generalista
o especializado; prioridad para determinadas formaciones
profesionales).
vi) Equidad (existencia o no de polticas para mejorar
equidad en el acceso mediante ayudas nancieras, medidas
no-nancieras u otras; medidas a favor de mujeres, grupos
indgenas, estudiantes con necesidades especiales y otros
grupos subrepresentados en la educacin terciaria; medi-
das para el mejoramiento y titulacin de estudiantes de
grupos desaventajados).
El concepto de poltica pblica subyacente al cuestionario
utilizado es lo sucientemente general como para cubrir di-
versas acepciones y circunstancias nacionales y locales. A la
vez, se busca dotarlo de cierta precisin no por el camino
de reducirlo a uno solo de los trminos de una larga lista de
oposiciones con que antiguamente sola trabajar el policy
analysis, sino, al contrario, por la va de incluir tales oposi-
El anlisis
de polticas
ciones y las tensiones que generan como parte del propio
concepto de polticas que aqu se emplea.
2

As, por ejemplo, entendemos que las polticas pblicas ha-
cen parte del Estado e involucran la accin de los gobiernos,
pero que admiten tambin la presencia de actores no-estata-
les, las propias organizaciones acadmicas y la sociedad civil.
Nacen frecuentemente de arriba hacia abajo, como un diseo
operado desde la cspide, con la participacin de technopols
y del aparto burocrtico ocial, pero tambin pueden surgir
desde abajo hacia arriba, con el impulso provisto por coali-
ciones de advocay, movimientos sociales o grupos de lobby.
Las polticas, tal como aqu se utiliza este concepto, forman
parte de un campo estructurado de poder, pero, a la vez, se
maniestan como cursos de accin, medidas e instrumentos.
Movilizan intereses, sin duda, pero tambin ideas; por eso,
en su anlisis importa la economa e importa la cultura. Ad-
judican benecios, pero al mismo tiempo arbitran valores.
Son proceso y producto a la vez. Suelen estar expresadas en
documentos, textos, aunque en ocasiones forman parte de
constelaciones discursivas ms amplias o ideologas. Siem-
pre operan en situaciones de conicto y competencia, aunque
suele construirse consenso en torno suyo y, en condiciones de
juego democrtico, requieren una base de acuerdos que les
coneran legitimidad.
Las polticas son palabras y obras a la vez; sin palabras ca-
recen de relato, no se integran a una narrativa, y su legitima-
cin es ms costosa. Sin obras no pueden sostenerse mucho
tiempo, y son recusadas como meras intenciones, promesas,
2 El concepto empleado se apoya en elementos de una literatura amplia. Vase, por
ejemplo, Irwin y Michael, 2003; Ozaga, 2000; Taylor et al., 1997; Hall, 1993;
Haas, 1992.
ofertas sin consecuencia en la vida de la gente. Pueden ser
explcitas u operar implcitamente. Necesitan apoyarse en
informacin, conocimiento y evidencia provista por la aca-
demia, pero en su elaboracin, negociacin y ejecucin re-
quieren integrar tambin el conocimiento local, de base, de
los diversos grupos, actores y partes interesadas. En torno de
ellas se crean comunidades epistmicas, de expertos, que bus-
can inuir en las decisiones, y tambin comunidades a veces
denominadas etno-epistmicas, que combinan la visin y pro-
psitos de grupos, intereses y conocimiento local, no-experto,
y aparecen cada vez ms involucradas en la formulacin, im-
plementacin y evaluacin de las polticas.
Las polticas buscan resolver problemas que han ingresado
a la agenda pblica o de los gobiernos, pero tambin crean
problemas, producen efectos imprevistos, a veces perversos,
o impactos que vuelven a desencadenar el ciclo de polticas.
La intervencin de los gobiernos en este proceso es casi siem-
pre imprescindible y compleja: se realiza a travs de diversos
organismos y niveles departamentales de la burocracia, cada
uno de los cuales cuenta adems con redes ms o menos ex-
tensas, formales o no, de participantes en el proceso. Adi-
cionalmente, hay reglas e instancias para adoptar estas deci-
siones. Sin embargo, participan mltiples actores de manera
formal e informal, interactuando entre s frente a un horizon-
te de resultados inciertos. Con frecuencia, los actores y las
redes de polticas sectoriales o departamentales compiten por
inuir en las decisiones y movilizan diversos recursos para
ello (Raab y Kennis, 2007).
Las polticas, se dice, incluyen momentos y lugares de codi-
cacin (produccin de textos, enunciados, emisin) y tam-
bin, tan importantes como aqullos, otros momentos de
recepcin, decodicacin, interpretacin. En medio de esa
dialctica, que es comunicacional, deliberativa y hermenu-
tica a la vez, surgen los sentidos de las polticas pblicas que
van construyndose a lo largo del ciclo, particularmente en
sus fases de implementacin, aplicacin y negociacin en el
terreno, donde frecuentemente la burocracia se toca con la
calle (de all la nocin de street level bureaucracy) (Lipsky,
1980; Piore, 2011). A su turno, el signicado de una poltica,
y de sus resultados, es objeto de variadas interpretaciones por
parte de los agentes y partes interesadas y afectadas, y por
los analistas, punto central para nuestro propsito en este
estudio.
Otra caracterstica de estos procesos es que ellos consisten en
elecciones pblicas que usualmente conllevan la asignacin
de recursos scales y la adjudicacin de valores; sin embargo,
la eleccin puede ser tambin la de no actuar y de esta mane-
ra mantener el nivel de recursos previamente asignados y los
arreglos de poder que conguran el statu quo. En este caso
es la decisin, ms que la accin, la que genera la poltica p-
blica (Tsoukias et al., 2013; De Marchi, Lucertini, Tsoukias,
2012).
Por ltimo, es importante considerar que a lo largo de estos
procesos los actores, especialmente gubernamentales, se pre-
ocupan por generar (deliberativa y participativamente) legiti-
midad para las decisiones adoptadas y deben dar cuenta de su
aplicacin y resultados, buscando que todos los asuntos estn
continuamente en condiciones de ser disputados democrti-
camente por los medios de la poltica.
En este estudio interesan las polticas pblicas del sector de
la educacin terciaria en cualquier momento en que se en-
cuentren dentro de su ciclo de desenvolvimiento, el que ha-
bitualmente se conceptualiza en trminos de etapas o fases
descritas en la tradicin de Laswell (1956) como identica-
cin de un asunto, determinacin de objetivos de la poltica,
diseo, piloto o experimentacin, adopcin, implementacin,
monitoreo y evaluacin, ajuste, innovacin o terminacin.
3

Con todo, el ciclo de polticas no es lineal ni encadena sus
fases de manera sucesiva, dentro de un desarrollo racional y
controlado. Por el contrario, las polticas son un campo esen-
cialmente disputado; maniestan deseos, intereses y objetivos
encontrados, y suelen avanzar en crculos, o en lnea que-
brada, oscilantemente, repitindose sin parar hasta llegar a
resolver interactivamente el problema a la mano o postergar
su abordamiento o meramente desplazarlo, en un continuo
ejercicio de muddling thorugh (Lindblom, 1959).
Con esta batera de subentendidos respecto de la nocin de
polticas pblicas, procedemos a continuacin al anlisis de
las polticas que segn nuestro panel de expertos han tenido
presencia en la agenda de los respectivos pases y sistemas
nacionales.
1. El primer bloque de cuestiones que aborda nuestro estudio
comparativo tiene que ver con el contexto dentro del cual se
desenvuelven estas polticas durante el ltimo lustro.
3 Hoy da el anlisis de polticas pblicas emplea un ciclo simplicado: agenda-
setting, formulacin de polticas, adopcin de decisiones, implementacin y
evaluacin que eventualmente puede llevar a la terminacin (Jann y Wegrich,
2007:43).
Contexto
sistmico de
las polticas
Clima
1.1. El clima poltico en que se desenvuelve la educacin
superior durante este perodo ha sido de consenso, confron-
tacin o indiferencia?

En la mayora de los pases participantes, el clima poltico
dominante en el sector ha sido de confrontacin, motivado
por diversos factores: iniciativas gubernamentales rechazadas
por instituciones y/o actores (Colombia), movilizaciones es-
tudiantiles (Chile), disputas por recursos, intervenciones gu-
bernamentales percibidas como amenazas para la autonoma
(Venezuela), clima de polarizacin a nivel del pas (Venezuela)
o de politizacin, particularmente de las universidades esta-
tales (Puerto Rico). Tambin se observan situaciones dinmi-
cas, por ejemplo con evolucin desde la confrontacin hacia
el consenso (Uruguay).
Situaciones de consenso caracterizan el clima en cinco pases,
donde durante el lustro se reportan por ejemplo condiciones
ventajosas de nanciamiento pblico (Argentina), o el pre-
dominio de un paradigma de polticas (Mxico), o bien la
preocupacin mostrada por el gobierno en la construccin
de acuerdos en torno a una poltica como un plan decenal
(Repblica Dominicana).
Slo en dos pases se reporta un clima de indiferencia que,
habitualmente, implica que los temas de poltica del sector no
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2
ARG DOM CRI MEX PRT CHL COL ECU ESP PER PRI URY VEN BRA BOL
Consenso Confrontacin Indiferencia
estn en una posicin relevante dentro de la agenda guberna-
mental o en la agenda pblica en general. Precisamente a este
aspecto, el de prioridades, se reere el siguiente acpite.
Prioridades
1.2. La educacin superior ha sido una preocupacin prio-
ritaria dentro de la agenda gobierno?

Los pases participantes se encuentran divididos casi por mi-
tades. Esta fase del ciclo de polticas pblicas (agenda set-
ting) es esencial, pues focaliza la atencin de los gobernantes
y pone en movimiento la mquina gubernamental para aten-
der asuntos del sector (Birkland, 2007). As, en siete de los
quince pases existi una movilizacin de inters poltico. Se
observa una estrecha relacin entre clima poltico confronta-
cional y prioridad otorgada al sector, lo que podra indicar
que el conicto empuja al asunto y lo pone en la agenda del
gobierno y, dentro de sta, en un lugar prioritario. Slo en
Colombia y Puerto Rico prevaleci un clima conictivo du-
rante el perodo, sin que la temtica de la educacin superior
hubiese ingresado en la agenda de prioridades de los respecti-
vos gobiernos. Esto puede deberse a que la agenda estaba ya
saturada con problemas emergentes de mayor envergadura o
ms intensa activacin.
1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 8
CHL ECU PER PRT DOM URY VEN ARG BRA BOL CRI COL ESP MEX PRI
S No
La prioridad otorgada al sector se expresa de diversas mane-
ras. Por ejemplo, mediante la aprobacin de una nueva ley
orgnica de educacin superior (Ecuador), la promocin de
medidas especcas (Per) del estilo Programa Beca 18, la re-
organizacin de la ocina de crditos y becas, la autonoma
presupuestaria para el sistema nacional de acreditacin, la
propuesta de la creacin de un viceministerio de educacin
superior tcnica, o una acumulacin de medidas acotadas
(Repblica Dominicana) referidas a carreras e instituciones;
o bien la prioridad es selectiva (Venezuela), en el sentido de
hallarse focalizada nicamente en instituciones creadas por
la administracin y que responden al inters de ste. Tambin
hay casos en que se otorga prioridad a la educacin superior
mediante la asignacin de recursos scales, pero no en el pla-
no de su desarrollo o para evaluar el uso de dichos recursos
(Argentina). En otros casos la prioridad se halla tanto a nivel
del discurso como de la agenda legislativa y las partidas pre-
supuestarias (Chile).
En los ocho pases donde los asuntos de la educacin supe-
rior no estuvieron entre las prioridades gubernamentales, las
razones de tal ausencia son variadas: las prioridades simple-
mente fueron otras, no hubo conictos sucientemente inten-
sos en torno a aquellos asuntos, no existi suciente presin
por parte de grupos o actores con poder, haba un relativo
predominio o incluso un monopolio de un paradigma de po-
lticas (prevaleca el statu quo), la situacin de recursos del
sistema fue relativamente favorable o, alternativamente, las
preocupaciones del gobierno estaban centradas en otros nive-
les de la educacin.
Legislacin
1.3. Hubo iniciativas signicativas de cambio de la legisla-
cin de base de la educacin superior?
Tradicionalmente, uno de los instrumentos de poltica ms
empleados en Iberoamrica para propiciar cambios en la edu-
cacin es el legislativo: nuevas constituciones, leyes y regla-
mentos. En el caso de nuestro estudio, frente a esta pregunta
la puntuacin de la respuesta armativa es ampliamente ma-
yoritaria. Los ejemplos de cambios introducidos por esta va
son, sin embargo, dismiles:
Argentina. En 2013 se tramitaba por iniciativa parlamen-
taria una ley de implementacin efectiva de la responsabi-
lidad del Estado en el nivel de la educacin superior, que
busca asegurar el principio de gratuidad del acceso a la
educacin terciaria e impedir que la educacin superior
estatal pueda suscribir acuerdos con otros Estados, insti-
tuciones u organismos pblicos nacionales e internacio-
nales.
Bolivia. Se aprueba una reforma constitucional que intro-
duce el concepto de educacin inter e intracultural. Esta
reforma, sin embargo, an no se extiende a nivel univer-
sitario.
Brasil. Se publica la ley de cuotas de acceso en las uni-
versidades federales, actualmente en implementacin.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1 2 3 4
ARG BOL BRA CHL COL ECU ESP PER DOM URY VEN CRI MEX PRT PRI
S No
Chile. Se proponen diversas iniciativas legislativas. Du-
rante 2012 se materializ aquella que reprograma el pago
del crdito con aval del Estado para alumnos endeudados.
Colombia. Durante los dos ltimos gobiernos se ha busca-
do reformar la ley 30 de 1993.
Ecuador. En 2010 se aprob una nueva ley orgnica de
educacin. Adems, se ha aprobado una serie de regla-
mentos relacionados con la nueva ley.
Espaa. Se aprueba una adaptacin de la oferta acadmi-
ca al marco del espacio europeo de educacin superior.
Asimismo, durante los ltimos dos aos se aprueban fuer-
tes subidas de tasas y disminucin de los presupuestos de
becas con modicacin de los criterios para su asignacin.
Per. Se genera un cambio de la ley de educacin superior
no-universitaria.
Repblica Dominicana. Se han aprobado los reglamentos
que dan operatividad a la ley 139-01 y normas para la
aprobacin de escuelas de medicina, enfermera e ingenie-
ra. Adicionalmente, se j un plazo para que las IES que
ofrecen estos programas cumplan las normativas.
Uruguay. Se aprob la ley que crea una universidad p-
blica tecnolgica. Asimismo, se discute un proyecto de ley
que establece una universidad pedaggica pblica.
Venezuela. Se present una propuesta de ley de educacin
universitaria que fue vetada por el entonces presiden-
te Chvez, tal como otras iniciativas, que tampoco han
prosperado, presentadas por partidos polticos oposi-
tores, universidades autnomas y privadas y otras organi-
zaciones de la sociedad civil. Actualmente hay planteada
una propuesta elaborada por la Universidad del Zulia, y
otra anunciada por el Ministerio del Poder Popular para
la Educacin Universitaria.
1.4. Ha solicitado el gobierno algn estudio o evaluacin so-
bre el sistema nacional o las polticas nacionales de educacin
superior a organismos internacionales como Unesco, Banco
Mundial, BID, OCDE u otro?
En general, se cree que que las ideas de poltica pblica en este
sector, as como las propias polticas, viajaran con facilidad
y rapidez llevadas por algunos organismos internacionales y
sus redes de expertos, y de esta forma se transferiran de un
lugar a otro, del norte hacia el sur, como parte de los procesos
de globalizacin y/o de una hegemona neoliberal (Ordorika,
2006; Lpez Segrera y Maldonado, 2002).
Sin embargo, el panel iberoamericano sugiere que este fen-
meno no fue tan extendido o frecuente durante el ltimo lus-
tro, a lo menos si se atiende a la utilizacin de uno de los ins-
trumentos ms comunes de difusin: los contratos de estudio
y evaluacin suscritos por gobiernos con organismos interna-
cionales. De hecho, durante el ltimo quinquenio slo cuatro
de los quince pases de la regin incluidos aqu procedieron
en tal sentido: Chile, que por ser miembro de la OCDE igual
que Mxico tiene acceso a un ujo permanente de informa-
cin, conocimiento e ideas proveniente de esa organizacin,
4

recibi un informe de revisin de sus polticas de educacin
superior (2009) y otro ms especco sobre el aseguramiento
de la calidad en su educacin superior (2013), ambos de la
4 En el caso de la educacin terciaria, a travs del informe anual Education at a Glance.
1 2 3 4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
CHL COL MEX DOM ARG BOL BRA CRI ECU ESP PER PRT PRI URY VEN
S No
OCDE, y un tercer informe del Banco Mundial de carcter
evaluativo sobre el programa de crdito estudiantil con aval
del Estado (2011). Asimismo, Colombia recibi un informe
conjunto de la OCDE y el Banco Mundial sobre polticas de
educacin superior (2012), mientras que el sistema domini-
cano fue objeto de una revisin de sus polticas por parte de
la OCDE (2012). Finalmente, Mxico obtuvo informes es-
peciales de la OCDE sobre su educacin superior (2008) y
polticas de innovacin (2009).
5

Es importante mencionar que la sola existencia de estos infor-
mes nada dice sobre su pertinencia, impacto y uso efectivo por
parte de los decisores de polticas en los respectivos pases.
2. El segundo bloque de temas abordado por el panel se ree-
re al gobierno de los sistemas nacionales y cubre una variedad
de dimensiones.
Estrategia
2.1. Existe una estrategia de mediano plazo plasmada en un
documento ocial que gua el desarrollo del sistema con ob-
jetivos relativamente claros y lneas de accin concordadas?
5 Varios pases de la regin entre ellos, Brasil, Chile, Colombia, Espaa y Mxico
participaron adems en el programa Educacin Superior y Desarrollo Regional y de
las Ciudades de la OCDE (2008-2012).
1 2 3 4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
ECU MEX DOM VEN ARG BRA BOL CHL COL CRI ESP PER PRT URY VEN
S No
Gobierno de
los sistemas
nacionales
La OCDE (2008) y la literatura acadmica, a travs de di-
versos estudios sobre la gobernanza contempornea de los
sistemas de educacin terciaria (en la cual interviene no slo
el gobierno con los medios de la poltica, la burocracia y los
recursos del tesoro pblico, sino adems otras partes intere-
sadas con sus propios medios de inuencia), destacan el pa-
pel central que tiene esta funcin orientadora y articulado-
ra de expectativas, especialmente en sistemas nacionales de
provisin mixta como los que predominan en Iberoamrica,
donde coexisten mecanismos de coordinacin jerrquicos, de
mercado, profesionales y basados en la conanza y los lazos
comunitarios.
Los resultados, no obstante, muestran que en la regin slo
cuatro pases cuentan con una estrategia explcita, conforme
a los resultados arrojados por el panel. Ecuador tiene un plan
nacional del buen vivir, donde una seccin se dedica a la edu-
cacin superior; asimismo, hay documentos del Consejo de
Educacin Superior y del Consejo de Evaluacin, Acredita-
cin y Aseguramiento de la Calidad que contribuyen a tal n.
En Mxico, por ley cada administracin federal ha de generar
un plan de desarrollo para el sexenio, luego del cual debe
emitir un Plan Sectorial Educativo. Las dos ltimas adminis-
traciones 2006 a 2012, 2012 a 2018 contaron con estos
planes, que incluyen metas medibles. El acuerdo en materia
de educacin superior se basa en la concertacin de visiones
y propuestas entre la Asociacin Nacional de Universidades e
Instituciones de Educacin Superior (ANUIES) y la Secretara
de Educacin Pblica del gobierno federal (SEP). En Repbli-
ca Dominicana existen el plan decenal de educacin superior
2008-2018 y la estrategia nacional de desarrollo 2010-2030,
y est en proceso de concertacin un pacto nacional por una
educacin de calidad para todos y todas. Finalmente, en Vene-
zuela existi el Plan Estratgico 2008-2013, que se deriva de
los lineamientos formulados en el Proyecto Nacional Simn
Bolvar, primer plan socialista. Algunos de sus objetivos son
universalizar la educacin superior, fortalecer las capacidades
para la generacin y socializacin de conocimientos, impul-
sar un nuevo modelo educativo dirigido a la transformacin
social y la produccin socialista, crear nuevas instituciones de
educacin superior y transformar las existentes, municipali-
zar la educacin superior en estrecho vnculo con cada uno
de los espacios y comunidades, fortalecer el papel de la edu-
cacin superior en los procesos de integracin latinoamerica-
na. A cada uno de estos objetivos corresponden estrategias y
polticas que estn formuladas en el plan sectorial.
En otros casos existen documentos de ndole semejante, pero
a nivel de instituciones y no de gobierno general del siste-
ma, como en Costa Rica o Colombia. En algunos casos, por
ltimo, la no existencia actual de planes de mediano plazo
responde a que en un momento anterior hubo planes estrat-
gicos, pero luego, con el cambio de administracin, su apli-
cacin se suspende o modica. Es, por ejemplo, el caso de
Espaa.
En general, sin embargo, esta funcin de articulacin de una
estrategia no parece ser una funcin esperada de los gobier-
nos, o asumida por ellos, pues a diferencia de lo que ocurre
en Europa y partes del Asia, por ejemplo se supone que son
las propias universidades las que en uso de su amplsima au-
tonoma coordinan y jan el rumbo del sistema. En trminos
del esquema de Clark (1983), los intereses institucional-cor-
porativos de las organizaciones (ms importantes) son en
buena parte de los pases de Iberoamrica los que dominan
con el apoyo benevolente del Estado y, crecientemente, en
competencia con las fuerzas del mercado.
Conduccin
2.2. Existe un organismo gubernamental o varios de carc-
ter pblico interrelacionados que gobiernan/conducen/guan
el desarrollo del sistema?
Si bien la funcin de articular una visin y estrategia de desa-
rrollo para el sector no es asumida por una instancia superior,
en la mayora de los pases existe una estructura de direccin
instalada en algn rgano del respectivo gobierno nacional.
Las excepciones son, en trminos de las respuestas de nuestro
panel, Uruguay, donde slo hay una cierta poltica sistmica
para I+D, y Portugal.
En la mayora de los dems pases vale, con los necesarios
matices nacionales, lo que se arma para uno de ellos: que
al ministerio de educacin le corresponde, directamente o
a travs de una secretara de polticas universitarias o di-
reccin de educacin superior, la formulacin de polticas
generales en materia universitaria, asegurando la partici-
pacin de los rganos de coordinacin y consulta previstos
y respetando el rgimen de autonoma de las instituciones
universitarias. Entre esos rganos suelen contarse conse-
jos interuniversitarios nacionales o de rectores, como se
llaman en ocasiones; organismos que agrupan a las uni-
versidades privadas; asociaciones de instituciones no-uni-
versitarias de educacin terciaria; consejos nacionales o
regionales de educacin superior habitualmente presididos
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 1 2
ARG BOL BRA CHL COL CRI ECU ESP MEX PER PRI DOM VEZ PRT URY
S No
por el secretario o ministro de educacin, y otros peculi-
ares a cada pas.
Medios
2.3. Esta estructura de direccin, cuenta con los adecuados
recursos humanos (RH), nancieros (RF), tecnolgicos (RT),
de supervisin (RS), de scalizacin (RZ) y con recursos de
informacin estadstica clave (RI) para el cumplimiento de
sus funciones?
El siguiente cuadro resume la visin entregada por el panel
para los trece pases que cuentan con una estructura de esta
naturaleza.
Segn puede observarse, slo en dos pases (Ecuador y Vene-
zuela) parecen estar presentes todos los recursos necesarios
para un funcionamiento adecuado de su estructura de direc-
cin. En dos casos los expertos estiman que faltan todos los
recursos (Bolivia y Puerto Rico). En los dems pases hay es-
tructuras incompletas desde el punto de vista de su dotacin
de recursos. En Chile faltan los recursos de scalizacin; en
Colombia, Mxico y Repblica Dominicana, los de informa-

ARG BOL BRA CHL COL CRI ECU ESP MEX PER PRI DOM VEN

S No S No S No S No S No S No S No S No S No S No S No S No S No
RH X X X X X X X X X X X X X
RF X X X X X X X X X X X X X
RT X X X X X X X X X X X X X
RS X X X X X X X X X X X X X
RZ X X X X X X X X X X X X X
RI X X X X X X X X X X X X X
cin; en Espaa, en la coyuntura de crisis econmica de los
recientes aos, los nancieros. En los dems pases se echan
de menos dos tipos de recursos o ms, como en Argentina
(RS, RZ y RI), Brasil (RH y RZ), Costa Rica (RZ y RI), y
Per (RF, RT, RS y RZ).
Interlocucin
2.4. Las IES cuentan con mecanismos institucionales de in-
terlocucin continua con el gobierno nacional?
Parte de la conictividad que en ocasiones caracteriza la re-
lacin de las universidades con los respectivos gobiernos na-
cionales tiene que ver con la ausencia o el dbil funciona-
miento de las instancias de encuentro y dilogo entre ambos.
Como puede apreciarse, en nueve de los quince pases, segn
el panel consultado, no hay instancias formales establecidas
de interlocucin, lo cual necesariamente repercute de manera
negativa en las fases previas a la decisin de polticas y su
adopcin.
En algunos casos esto puede llevar a la confrontacin; en
otros, no. En algunos casos puede servir, en cambio, para
canalizar los conictos y no empujarlos hacia la calle. En
ocasiones, como ocurre en Chile, slo un grupo de universi-
dades tiene la posibilidad de dialogar institucionalmente con
el gobierno. En general, las instituciones no-universitarias
de educacin terciaria estn en desventaja en este aspecto.
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 8 9
ARG CRI ECU ESP MEX PRT BRA BOL CHL COL PER PRI DOM URY VEN
S No
Adicionalmente, y bajo ciertas circunstancias, las instancias
de interlocucin existentes dejan de funcionar, como parece
ocurrir con el Consejo Nacional de Educacin Superior en
Colombia, o, segn se reporta en Per, donde los organismos
existen formalmente pero no funcionan de manera ecaz. O
bien la instancia pertinente opera, pero slo para tratar en ge-
neral los temas, sin incidir en el proceso efectivo de formula-
cin de polticas. En otros casos, como sucede en Venezuela,
la interlocucin se limita a las instituciones que se ajustan a
las demandas del gobierno.
Atribuciones
2.5. El gobierno del sistema cuenta con atribuciones clara-
mente establecidas para conducir a las universidades estata-
les, respetando su autonoma institucional y pudiendo exigir-
les rendicin de cuentas respecto de su desempeo y uso de
recursos scales?
En casi dos de cada tres pases el gobierno cuenta con atribu-
ciones claramente denidas para conducir las universidades
pblicas. En Argentina, por ejemplo, las universidades nacio-
nales se hallan sujetas a la ley de administracin nanciera
del Estado. Y el gobierno acta con amplias facultades en la
asignacin de recursos especiales por programa. En Chile el
gobierno puede nombrar representantes en el board de las
universidades estatales, puede exigir rendicin de cuentas y
hay mecanismos de nanciamiento vinculados al desempeo
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3 4 5 6
ARG CHL CRI ECU ESP MEX PRT VEN COL BOL BRA PER PRI DOM URY
S No
de estas instituciones. En Costa Rica la situacin es especial,
pues el gobierno del sistema est a cargo de las propias uni-
versidades estatales en el marco de la autonoma incluida en
la Constitucin. En Ecuador se sostiene que las facultades
pueden ir demasiado lejos hasta constituir un riesgo de intro-
misin. En Espaa las facultades del gobierno estn consagra-
das en la ley de universidades de carcter estatal (LOM-LOU)
y en las leyes para las instituciones radicadas en cada uno de
las comunidades autnomas. Repblica Dominicana carece
de un esquema para la rendicin de cuentas. En Venezuela
existen relaciones establecidas formalmente, pero se estima
que las atribuciones del gobierno suelen ejercerse sin respeto
por la autonoma de las universidades ni tampoco se concede
autonoma a las nuevas instituciones creadas por el gobierno.
En los dems pases de la regin el panel considera que los
gobiernos respectivos no cuentan con las atribuciones nece-
sarias. Por ejemplo, en Per el gobierno nacional tiene serias
limitaciones para cumplir su tarea impuestas en nombre de la
autonoma; en cambio, los gobiernos regionales pueden ejer-
cer su inuencia mediante el uso de los recursos provenientes
de las industrias extractivas. En Uruguay se considera que el
gobierno carece de atribuciones pues el concepto de la auto-
noma es total.
Regulaciones
2.6. El gobierno cuenta con regulaciones efectivas para las
instituciones privadas de educacin superior y tiene los ins-
trumentos sucientes para hacerlas cumplir y exigir informa-
cin y transparencia a estas instituciones?
Contrariamente a lo que poda esperarse, en nueve de los pa-
ses se considera que el gobierno cuenta con tales regulaciones,
mientras en seis no ocurrira as. Es probable que la misma
pregunta formulada hace dos o tres lustros hubiera arroja-
do resultados distintos, pues efectivamente las IES privadas y
los mercados de la educacin superior se hallaban entonces
Regulaciones Caractersticas de los intrumentos
S No
ARG X Sucientes
BOL X Sucientes y contenidas en Reglamento General de IES privadas
BRA X Insucientes
CHL X Existe proyecto para crear superintendencia de educacin superior
COL X Insucientes
CRI X Insucientes
ECU X En algunos casos la regulacin y los instrumentos son excesivos
ESP X Sucientes para obligar cumpliendo, pero no para informacin
MEX X Se han vuelto ms estrictos pero la tolerancia ante calidad es deciente
PER X Insucientes
PRI X Insucientes
PRT X Sucientes
DOM X Sucientes
URY X Sucientes
VEN X Usadas confrontacionalmente contra IES privadas
ms desregulados que en el presente. En la actualidad, los
pases no slo cuentan con regulaciones ms ceidas, sino,
adems, con instrumentos para velar por su cumplimiento y
el adecuado comportamiento corporativo y acadmico de las
instituciones, dentro de las limitaciones determinadas por las
fallas de mercado, fallas del Estado y fallas de coordinacin
y conanza.
Expansin pblica
2.7. La poltica del gobierno ha impulsado o impulsa la crea-
cin de nuevas IES estatales, universitarias o no-universita-
rias de educacin terciaria?
Doce pases han impulsado o aplican polticas favorables a
la creacin de IES estatales. Slo Chile, Costa Rica y Por-
tugal no han creado nuevas IES estatales durante el ltimo
lustro. En otros casos, esta creacin ha sido intensa, como en
Mxico (especialmente instituciones no-universitarias, de las
cuales se crearon ms de 140 en los ltimos seis aos) y Ve-
nezuela (que cre ms de 70 en el ltimo perodo). En otros
pases, las nuevas universidades pblicas han estado concen-
tradas territorialmente (Argentina) o tnicamente (Bolivia).
Finalmente, en algunos casos se ha potenciado la creacin de
instituciones especcas, como el Instituto Tcnico Superior
Comunitario (Repblica Dominicana) o la Universidad Tec-
nolgica (Uruguay).
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3
ARG BOL BRA COL ECU ESP MEX PER PRI DOM URY VEN CHL CRI PRT
S No
Expansin privada
2.8. La poltica del gobierno favorece la creacin de nuevas
IES privadas, universitarias o no-universitarias de educacin
terciaria? El marco legislativo y/o de polticas admite la par-
ticipacin de proveedores con nes de lucro? Y de entidades
de propiedad o bajo control de capitales extranjeros?
En siete de los pases consultados hay polticas favorables
(implcitas o explcitas) a la creacin de IES privadas, bien de
manera directa o por omisin. En nueve de los quince pases
el marco poltico o legal admite la operacin de IES cons-
tituidas como sociedades comerciales y la distribucin de
IES privadas Con lucro Extranjeras Observaciones del panel
S No S No S No
ARG X X X IES extranjeras admitidas slo como privadas nacionales
BOL X X Aumentan por falta de poltica
BRA X X X
CHL X X X Lucro prohibido slo en universidades
COL X X X Extranjeros operan, pero se espera cambio legal
CRI X X X ltimo lustro disminuye creacin de IES privadas
ECU X X X Creacin de IES privadas est prohibida
ESP X X X De pequeo tamao, calidad dudosa
MEX X X X Poltica deja espacio para creacin IES privadas
PER X X X Durante 2006-2012 se crean 33
PRI X X X De poca calidad, sin supervisin adecuada
PRT X X X
DOM X X X Lucro prohibido, pero existira en la prctica
URY X X X Desde 1997 no hay nuevas, se han cerrado tres
VEN X X X No se autorizan
excedentes entre sus propietarios o controladores. En otros
dos casos, a pesar de prohibirse la existencia de universidades
privadas con nes de lucro (Chile y Repblica Dominicana),
hay evidencia de que ello no ha impedido su funcionamiento
en el caso de Chile e indicios de que lo mismo podra estar
ocurriendo en Repblica Dominicana. En seis de los quince
pases se acepta, adems, la participacin de proveedores ex-
tranjeros. En suma, en la regin particularmente en Amrica
Latina existen condiciones en general favorables para el des-
envolvimiento de la educacin superior privada nanciada
ntegra o mayoritariamente por los estudiantes y sus familias,
en algunos casos, como se ver ms adelante, con el apoyo de
esquemas scales de ayuda estudiantil. Hay tambin en una
mayora de los pases incluidos en nuestro estudio aceptacin
para la operacin lucrativa de empresas universitarias y, en
algunos, libertad para proveedores extranjeros.
En cada uno de los pases, las combinaciones entre estas tres
dimensiones del privatismo (libertad para crear instituciones,
operacin con nes lucrativos y existencia de proveedores ex-
tranjeros) son peculiares y responden al marco institucional
vigente, la trayectoria del sistema y las polticas impulsadas
por los gobiernos. En un extremo encontramos pases libe-
rales en materias de iniciativa privada, donde las tres dimen-
siones se hallan presentes, como ocurre en Chile (aunque, en
el caso de la operacin lucrativa, sta se acepta solamente en
las instituciones privadas no-universitarias), Mxico, Per y
Puerto Rico. En el otro extremo hay pases donde estas tres
dimensiones se hallan prohibidas o limitadas: Argentina, Co-
lombia, Portugal, Uruguay y Venezuela. Entremedio hay una
diversidad de combinaciones y prcticas diversas.
3. El tercer bloque de asuntos incluido en el estudio se reere
al nanciamiento de la educacin superior. Constituye uno de
los elementos centrales de las polticas pblicas en este sector.
Adicionalmente, exhibe rasgos particulares en la regin por
la necesidad de ajustarse a los requerimientos de regmenes
mixtos de provisin y, por tanto, a una diversidad de fuen-
tes de recursos y esquemas de costos compartidos. En esta
seccin revisaremos primero los nmeros que arroja nuestro
panel frente a los asuntos consultados, y luego, al trmino de
la estadstica descriptiva, formularemos una apreciacin de
conjunto.
Nmeros
3.1. El nanciamiento de la educacin superior es predomi-
nantemente de origen pblico (2/3 del gasto total es pblico)
o hay un esquema de costos compartidos entre el Estado y
los privados (1/5 o ms del gasto total es de origen privado)
o predomina el nanciamiento privado (1/2 o ms del gasto
total es privado)?
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 1
ARG BOL BRA ECU ESP MEX PER PRT URY VEN COL CRI PRI DOM CHL
Predominantemente pblico Costos compartidos Privado
Financia-
miento de la
educacin
superior
3.2. El nanciamiento de la educacin terciaria, ha sido un
asunto relativamente pacco o conictivo entre el gobierno
y las instituciones pblicas estatales?
3.3. El nanciamiento pblico es asignado a las instituciones
estatales directamente o en una proporcin signicativa (1/3
o ms) a los estudiantes bajo la forma de becas y crditos?
3.4. El nanciamiento a las instituciones se asigna preferen-
temente como aporte no-condicionado o como aporte condi-
cionado a proyectos, metas, desempeo, resultados, frmulas
por fondos competitivos?
1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7
ARG BRA CRI ECU ESP MEX PRT URY BOL CHL COL PER PRI DOM VEN
Pacco Conictivo
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3
ARG BOL BRA CRI COL ECU ESP MEX PER DOM URY VEN CHL PRI PRT
Subsidio a instituciones A estudiantes
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
ARG BOL BRA COL ECU ESP MEX PER DOM URY CRI VEN
No-condicionado
No incluye a CHL, PRI y PRT, pues una proporcin signicativa del nanciamiento estatal en estos
pases es asignado como subsidio a los estudiantes.
3.5. Existe pago de aranceles (no puramente nominales) en
el pregrado en las IES pblicas estatales, ya sea mediante pago
directo, pago subsidiado mediante becas o crditos estudian-
tiles, o pago a travs de una contribucin de los graduados?
3.6. El pago de aranceles en programas de pregrado en IES
privadas se realiza en forma directa, o con subsidio (1/3 o
ms del pago) mediante becas y crditos?
3.7. Existe un debate sobre la necesidad, conveniencia o po-
sibilidad del cobro de aranceles por parte de las IES?
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3 4 5 1
ARG BOL BRA ECU MEX PER DOM URY* VEN COL CRI ESP** PRI*** PRT** CHL***
No hay pago de aranceles Pago directo Pago subs.
* Pago parcial por parte graduados de Universidad de la Repblica.
** Parcialmente subsidiado.
*** Ampliamente subsidiado.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
ARG BOL BRA CHL* COL* CRI ECU ESP MEX PER PRI PRT* DOM URY VEN
Pago directo de aranceles
* Con subsidio amplio va becas y prstamos.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3
ARG BOL BRA CRI ECU MEX PER PRI PRT DOM URY VEN CHL* COL** ESP***
S No
* Se discute la idea de la gratuidad universal en la educacin superior.
** Se discute la posibilidad de cobrar aranceles.
*** Se han elevado los aranceles cobrados y se debate la necesidad y conveniencia de esta medida.
Matriz tradicional e innovaciones
El origen del nanciamiento de la educacin terciaria en Ibe-
roamrica es predominantemente de carcter pblico, como
puede apreciarse en los cuadros anteriores, aunque en todos
los pases hay tambin recursos privados cuya magnitud de-
pende del tamao de la provisin privada y de si existe cobro
de aranceles o no por parte de las universidades estatales.
De manera que en varios pases la contribucin privada es
signicativa. Ahora bien, slo en cuatro pases el panel con-
sidera que prevalecen esquemas de costo compartido, y slo
en Chile el nanciamiento de fuentes privadas aparece como
el mecanismo de nanciamiento dominante. Una representa-
cin grca de las situaciones nacionales de economa polti-
ca mirando al origen de los fondos y a la distribucin de la
matrcula para los pases del mundo que cuentan con infor-
macin estadstica comparable se encuentra en el Grco 4.
En cualquier caso, en siete de los quince pases incluidos en
nuestro estudio la cuestin del nanciamiento forma parte
de la zona conictiva del debate de polticas pblicas en la
regin. Normalmente la conictividad de este asunto tiende a
mutar con las oscilaciones de los ciclos econmicos, las varia-
ciones del gasto pblico y las orientaciones de poltica pbli-
ca de los gobiernos respectivos.
Como principal modalidad del nanciamiento de las IES p-
blico-estatales prevalece ampliamente la asignacin directa
de recursos a las instituciones (subsidios a la oferta), siendo
relevante el nanciamiento de los estudiantes (subsidio a la
demanda) en Chile, Puerto Rico y Portugal. El nanciamien-
to scal dirigido directamente a las instituciones no se halla
condicionado en ninguno de los pases que utilizan este tipo
de subsidio.
En cuanto al pago de aranceles por parte de los estudiantes
matriculados en programas de pregrado en IES pblicas, exis-
te en seis pases (Colombia, Costa Rica, Espaa, Puerto Rico,
Portugal y Chile) con valores nominales (sticker price) varia-
bles, pero que, en el caso de Chile, representan un alto gasto
en relacin al ingreso per cpita promedio de la poblacin
(World Bank, 2011). Al mismo tiempo, estos pases dispo-
nen de esquemas de becas y crditos estudiantiles subsidiados
para apoyar a los alumnos, esquemas que en el caso de Puerto
Rico, Colombia y Chile cubren a una importante proporcin
de los estudiantes matriculados que poseen condiciones de
necesidad socioeconmica y de mrito.
Todas las IES privadas, sin excepcin, reciben una parte sus-
tancial de sus ingresos del pago de aranceles. La mayora de
los estudiantes paga directamente con recursos propios o de
la familia, o mediante prstamos obtenidos en el mercado -
nanciero o a travs de becas otorgadas por las propias ins-
tituciones, por empresas y personas. Slo utilizan esquemas
scales de becas y crditos y por ende subsidios pblicos di-
rectos o indirectos para instituciones privadas Chile, Brasil,
Colombia, Espaa y Portugal.

En suma, dentro de un esquema de nanciamiento que man-
tiene una matriz tradicional (Vzquez, 2010; Riveros et al.,
2008), hay sin embargo un nmero interesante de innova-
ciones en varios aspectos del nanciamiento de la educacin
terciaria iberoamericana que en parte vienen del propio ca-
rcter y funcionamiento de un rgimen mixto de provisin y,
en parte tambin, del impulso dado por las polticas pblicas
para usar una fraccin de los recursos de manera condiciona-
da al rendimiento de los acadmicos y sus organizaciones y
mediante el uso de mecanismos de tipo mercado (MTM) den-
tro de los parmetros de la Nueva Gestin Pblica (NGP).
6
A
pesar de su carcter complementario, ambos instrumentos de
poltica pblicas suelen ser objeto de crtica y polmica por
considerrseles avenidas por donde avanzaran los procesos
de privatizacin (Ball, 2009) y mercantilizacin de la educa-
cin terciaria (Lpez Segrera, 2009; Gentili y Levy, 2005).
4. El tema del aseguramiento y control de la calidad de la
educacin terciara conforma el cuarto bloque de esta parte
del estudio.
Se trata de uno de los asuntos de mayor preocupacin y ac-
tividad en el frente de las polticas pblicas en este sector.
Un estudio latinoamericano-europeo de prospectiva de la
universidad realizado por una agrupacin de universidades
espaolas (OCU, 2010:32) concluye que la hiptesis de ma-
yor relevancia y plausibilidad en el corto plazo sostiene que
las polticas nacionales de educacin superior implementa-
rn sistemas transparentes de evaluacin y certicacin de la
calidad que contribuyan a la modernizacin de los procesos
de gestin, docencia, investigacin y transferencia, conjetu-
ra que obtiene una puntuacin especialmente alta de parte de
los participantes latinoamericanos.
El panel explor diversos aspectos claves de este tema. A con-
tinuacin se resume la informacin y analizan los principales
hallazgos.
6 Traduccin de New Public Management (NPM), doctrina que aplicada a la
educacin superior ha sido ampliamente analizada en la literatura especializada
(Deem et al., 2007; Olssen y Peters, 2005; Amaral, Meek y Larsen, 2003).
Asegura-
miento de la
calidad
Presencia
4.1. El tema de la calidad de la educacin superior y su de-
nicin, estndares, evaluacin, acreditacin y mejoramiento,
es un asunto presente en las polticas nacionales de educa-
cin superior y/o en el debate sobre stas?
Sin duda, es un asunto presente en la agenda de polticas o
del debate pblico sectorial en todos los pases incluidos en
el estudio, con excepcin de Bolivia, donde dej de tener una
presencia signicativa el ao 2006. En general, los pases han
establecido agencias u organismos, instancias y procedimien-
tos encargados del aseguramiento de la calidad. Sin embargo,
su organizacin, funciones y trayectoria de desarrollo die-
ren, al igual que el alcance y efectos de los mismos (Lemaitre
y Zenteno, 2012). En algunos pases el panel constata que el
sistema establecido est siendo revisado, por ejemplo en Chi-
le, o ha sido recientemente reformado, como en Costa Rica
y Ecuador. En otros casos los expertos consultados sostienen
que la presencia de este asunto se halla ms presente en el dis-
curso y la retrica de poltica pblica que en la prctica, como
ocurre en Colombia y Venezuela. En cualquier caso, como se
ver enseguida, se trata de una dimensin de los sistemas de
educacin terciaria que se encuentra en plena evolucin desde
el punto de vista de la gobernanza de aqullos.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 1
ARG BRA CHL COL CRI ECU ESP MEX PER PRI PRT DOM URY VEN BOL
S No
Caractersticas
4.2. En el pas opera un sistema pblico de acreditacin de
IES? Se centra en instituciones, unidades o programas o en
ambos? Se aplica por igual a IES pblicas y privadas? La
acreditacin es obligatoria o voluntaria?
Estos aspectos de los aparatos de aseguramiento de la calidad
son claves y se moldean en cada pas de acuerdo a las dinmi-
cas de sus sistemas nacionales, rgimen poltico y trayectoria
de las polticas pblicas, el carcter del Estado (especialmente
en sus dimensiones de Estado evaluador y Estado regulador),
y las dinmicas de la gobernanza de la educacin terciaria a
nivel nacional y sus tendencias internacionales.

Opera Foco
Aplicacin
igual
Acreditacin

S No Instituciones Programas Ambos S No Obligatoria Voluntaria
ARG X X X X
3

BOL X X X X
BRA X X X
2
X
4

CHL X X X X
5
COL X X X X
CRI X X X X
ECU X X X X
ESP X X X X
MEX X X X X
PER X X X X
5
PRI X X X X
PRT X X X X
DOM X na na na na na na
URY X na na na na na na
VEN X X
1
X
1
X
1
1
Slo para el nivel del posgrado. En el nivel de pregrado algunos programas han sido acreditados por los
mecanismos del ARCUSUR.
2
IES pblicas no necesitan acreditacin.
3
Para carreras cuyos ttulos corresponden a profesiones reguladas por el Estado.
4
Slo para las IES privadas.
5
Con la excepcin de carreras de educacin y salud (medicina en Chile).
na: No aplica.
Como puede observarse, con pocas excepciones operan es-
quemas pblicos de acreditacin de IES, especialmente uni-
versidades. En varios casos participan adems agencias pri-
vadas, en los niveles y actividades que determina la ley (por
ejemplo, en Argentina, Chile y Mxico). Slo Repblica Do-
minicana y Uruguay carecen formalmente de instancias p-
blicas de acreditacin. Por otra parte, Venezuela se encuentra
en una situacin intermedia, pues la acreditacin pblica rige
nicamente para programas de posgrado.
En la mayora de los pases el foco de la acreditacin es doble:
instituciones y programas. Con todo, en Argentina, Bolivia,
Costa Rica, Espaa y Venezuela el foco es nico: solamente
se acreditan programas. Los procedimientos establecidos de
acreditacin se aplican por igual a IES pblicas y privadas
en la mayora de los pases de la regin, con excepcin de
Bolivia, Brasil (donde la ley no exige acreditar universidades
federales) y Mxico. Por ltimo, la acreditacin es voluntaria
u obligatoria en una proporcin similar de los casos naciona-
les, aunque en ocasiones la voluntariedad se conjuga con la
obligacin especca de acreditar algunas carreras, o bien las
polticas de nanciacin impulsada por los gobiernos fuerzan
a las instituciones indirectamente a acreditarse, efecto que se
explora en el siguiente acpite.
Resultados
4.3. Los resultados de la acreditacin se hallan vinculados
al nanciamiento scal de la educacin superior? Los resul-
tados negativos (de no-acreditacin) dan origen a sanciones?
Respecto de la vinculacin de la acreditacin, el panel indica
que los resultados de la acreditacin inciden en el nancia-
miento de las instituciones en varios pases, como Argentina,
Vinculados Sanciones Observaciones del panel
S No S No
ARG X X Acceso a ciertos tipos de nanciacin. Sanciones hipotticas.
BOL X X
BRA X X IES pueden perder derecho a aceptar estudiantes y cerrarse.
CHL X X Acreditacin es condicin para becas y crditos a estudiantes.
COL X X
CRI X X
ECU X X Incide en frmula nanciacin. Sancin: en extremo, cierre.
ESP X X Sancin: imposibilidad de continuar impartiendo el programa.
MEX X X Requisito para fondos condicionados. Sanciones.*
PER X X
PRI X X Condicin para nanciamiento estatal. Sanciones.**
PRT X X Prohibicin de funcionar sin debidas correcciones.
DOM na na na na
URY na na na na
VEN X*** X***

* Caso IES pblicas: no acceso a recursos adicionales del Estado. Caso privadas: en extremo, cierre.
** Moratoria en pagos, suspensin becas estudiantiles; en extremo: cierre.
*** Slo se aplica a programas de posgrado. Financiamiento por el Estado de becas supone acreditacin.
na: No aplica.
Chile, Ecuador, Mxico y Puerto Rico. El espectro de inciden-
cia es amplio, ya que mientras en algunos pases las sanciones
son solamente hipotticas (Argentina), en otros casos se rela-
cionan con aspectos de admisin (Brasil) o de nanciamiento
de la institucin (Chile, Ecuador o Espaa). En los dems
pases no ocurre as, aunque hay varios en los cuales el vn-
culo es indirecto: se requiere la acreditacin como condicin
para optar a ciertos fondos o para que los estudiantes puedan
acceder a becas y crditos subsidiados.
Por otra parte, en la mayora de los pases la no-acreditacin
conlleva algn tipo de sanciones. Puede impedir que la insti-
tucin acceda a ciertos benecios o, en el extremo ms grave,
determinar su cierre (como en el caso de Ecuador), o bien
paralizar su funcionamiento mientras realiza las correcciones
recomendadas, como ocurre en Portugal. Con todo, las san-
ciones mayores no necesariamente son facultad de la propia
agencia acreditadora; en ocasiones deben ser adoptadas por
alguna otra instancia (puede ser el ministerio respectivo), y
por lo general existen recursos de revisin y/o de apelacin a
disposicin de la institucin afectada, como ocurre en el caso
de Brasil.
Informacin
4.4. Las IES estn sujetas a un estatuto claro de obligaciones
de informar los resultados de la acreditacin (a sus usuarios,
en el sitio institucional, a la autoridad pblica)? Y la legisla-
cin de proteccin de los derechos del consumidor incluye o
se aplica tambin a los estudiantes?
En la medida en que los sistemas nacionales entre otros fac-
tores como producto de las polticas gubernamentales se
tornan ms competitivos y experimentan fenmenos varia-
bles de mercadizacin, al igual que por razones de rendicin
de cuentas y transparencia exigidas por el Estado, las organi-
zaciones del sector quedan sujetas a obligaciones de informar
y deben comportarse como competidoras responsables, sin
defraudar la fe pblica y las expectativas y derechos de sus
usuarios. El panel investig ambos temas y los resultados se
reejan en el siguiente cuadro.
La obligacin de informar al pblico respecto de los resulta-
dos de la acreditacin as como en general respecto de resul-
tados claves de la organizacin no es algo que se encuentre
slidamente establecido en la regin, aunque en varios pases
se enfatiza la necesidad de fortalecer la capacidad de los es-
tudiantes de elegir con el necesario conocimiento e informa-
cin. Esto se expresa de diversas formas; en Argentina, por
ejemplo, las universidades deben informar los precios, mien-
tras que en Chile existe una obligacin administrativa, jada
por la agencia, de informar los resultados de la acreditacin.
Obligacin de informar Incluye a estudiantes Observaciones del panel
S No S No
ARG X X Universidades deben informar precios.
BOL X X
BRA X X
CHL X X
Obligacin jada por agencia acreditadora. Proteccin
salvo en lo relativo a calidad del servicio.
COL X X
CRI X X
ECU X X
ESP X X
Obligacin de informar sobre todo a las agencias pblicas
de acreditacin.
MEX X X Proteccin slo en caso de IES privadas.
PER X X
PRI X X
PRT X X
DOM X Dentro de los derechos en general del consumidor.
URY X
VEN X X Proteccin usuario sobre todo en IES privadas.
Del mismo modo, la ley de proteccin de los derechos del
consumidor se ha ido extendiendo, con xito desigual, a los
estudiantes, en especial de IES privadas, siendo una poltica
consagrada en la mayora de los pases de la regin. En algu-
nos casos, como en Mxico y Venezuela, el reconocimiento
de estos derechos no ha sido explcito para todas las institu-
ciones, sino slo para las IES privadas.
En el trasfondo se halla la idea, a veces directamente arma-
da por las polticas, en ocasiones implcita, de que las nuevas
dinmicas de mercado en los sistemas nacionales requieren
fortalecer la esfera de soberana del consumidor (los usua-
rios-estudiantes), reducir las asimetras de informacin en
este mercado, extender la proteccin de la ley a quienes acce-
den al servicio de la educacin superior y dotarlos de la infor-
macin necesaria para ejercer sus opciones de voz (protesta),
salida (cambio de programa o institucin) o lealtad (manten-
cin de la opcin realizada) (Teixeira y Dill, 2011; Hirsch-
man, 1970). Con todo, como vimos, esta visin es criticada
tambin a nivel internacional (Cardoso, Carvalho y Santiago,
2007; Gumport, 2000)
5. La organizacin y funciones acadmicas de los sistemas
son objeto del quinto bloque de esta parte del estudio.
En este bloque indagamos sobre las caractersticas institu-
cionales y arreglos organizacionales del trabajo que realizan
los sistemas acadmicos mediante la produccin, transmisin
diseminacin, transferencia y gestin de conocimiento avan-
zado (Clark, 1983:cap. 1). En particular nos interesa indagar
respecto de la existencia de polticas destinadas a reformar la
organizacin acadmica del sector, modernizar la docencia y
a estimular la adopcin de un perl de programas semejante
al postulado en la Unin Europea por el proceso de Bolonia.
Cambio acadmico
5.1. Este acpite busca responder si acaso durante el ltimo
lustro se promovieron polticas destinadas a reformar la or-
ganizacin acadmica del sistema en los siguientes aspectos:
arquitectura y diversicacin de grados y ttulos, estndares
curriculares, carrera acadmica, crditos de aprendizaje, en-
seanza por competencias u otras iniciativas.
Organizacin
y funciones
acadmicas

Reformas

Arquitectura
de grados
Estndares
curriculares
Carrera
acadmica
Crditos de
aprendizaje
Enseanza por
competencias
Otras
iniciativas
ARG X X
BOL X X X X X X
BRA
CHL X
COL X
CRI
ECU X X X X X X
ESP X X X X
MEX
PER
PRI X X X X
PRT X X X X
DOM X X
URY
VEN X X
ARG. Procesos de acreditacin han ido deendo estndares. Se elev a cuatro aos la formacin inicial docente.
CHL. Hay un proyecto en discusin parlamentaria sobre formacin inicial docente.
ECU. Se elabora nuevo reglamento de rgimen acadmico inspirado en Bolonia.
ESP. Adaptacin al Espacio Europeo de Educacin Superior (EEES) y aprobacin del Marco Espaol de Competencias en la
Educacin Superior.
MEX. Paradjico isomorsmo que buscara acercar los programas de la educacin superior al modelo de competencias
usado en la educacin bsica.
PRI. Se reere al dinamismo adaptativo frente a cambios de contexto en el caso de IES privadas.
PRT. Adaptacin al EEES.
VEN. Creacin de nuevas carreras en reas estratgicas las cuales cuentan con estndares al igual que carreras de nuevas
universidades, como la Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV).
Claramente hay dos grupos de pases dentro de un panorama
general donde domina la continuidad de las polticas sobre
el cambio en materias de organizacin acadmica. Los pa-
ses con una dinmica ms fuerte de cambio en el plano de
la organizacin y funciones acadmicas a nivel de sistemas
son Bolivia, Ecuador, Espaa, Portugal y Puerto Rico, los
dos primeros como resultados de cambios ms generales en
el contexto y coordenadas de desenvolvimiento de sus siste-
mas nacionales, los dos siguientes como consecuencia de la
adaptacin al Espacio Europeo de Educacin Superior y, en el
caso de Puerto Rico, por el mayor dinamismo adaptativo de
algunas IES del sector privado, elemento que probablemente
est tambin presente en otros pases.
En el otro extremo, segn el panel de expertos, hay varios
pases sin polticas relevantes en ninguna de las dimensiones
consideradas, como ocurre en los casos de Brasil, Costa Rica,
Mxico, Per y Uruguay, seguidos de Chile y Colombia, que
slo han implementado reformas en uno de los aspectos exa-
minados.
A la luz de los cambios que en estos planos estn ocurrien-
do en Europa (Vught y Huisman, 2013; Gonzlez y Yarosh,
2013), los dems pases de alto ingreso de la OCDE (Avvisati,
Jacotin y Vincent-Lancrin, 2013) y en pases del Asia (Blme-
ke et al., 2013; Rieckmann, 2012; Marginson, 2011b; Barne-
tt, 2004), podra concluirse que Amrica Latina se halla reza-
gado en cuanto a polticas e iniciativas de cambio acadmico.
Innovacin docente
5.2. El presente acpite ampla el enfoque anterior e indaga si
durante el perodo bajo estudio existieron polticas para im-
pulsar el desarrollo de carreras de ciclo corto, innovaciones
docentes y formas nuevas de enseanza o mtodos pedaggi-
cos, y sobre el uso de tecnologas digitales en los procesos de
enseanza y aprendizaje.

Oferta de carreras
de ciclo corto
Innovacin docente Uso de tecnologas digitales
S No S No S No
ARG X X X
BOL X X X
BRA X X X
CHL X X X
COL X X X
CRI X X
ECU X X X
ESP X X X
MEX X X X X
PER X X X
PRI X X X
PRT X X X
DOM X X X
URY X X X
VEN X X X
ARG. Fortalecimiento de la educacin TP no-universitaria en los sectores estatal y privado. Innovacin y tecnologas
digitales va programas de mejora en algunas carreras de pregrado.
CHL. Becas y recursos de apoyo para carreras tcnicas que mayormente son privadas. Innovacin en propeduticos y
programas remediales.
ESP. En 2007 el Consejo de Universidades aprob el documento Renovacin de las metodologas educativas en la
universidad espaola. No se ha aplicado.
MEX. Carreras de ciclo corto en sector estatal y nfasis en tutoras en IES pblicas.
PRI. Carreras cortas en ambos sectores y polticas de innovacin irregulares y poco consistentes.
PRT. Carreras cortas en sector IES estatales.
URY. Carreras cortas en sector estatal y acuerdo de crear nueva universidad pblica tecnolgica.
VEN. Carreras cortas en el sector estatal con orientacin hacia el empleo dentro del gobierno. Nuevas universidades como
UBV y universidades politcnicas anuncian innovaciones, pero stas no constan. Hay algunos programas de dotacin
tecnolgica.
Tampoco en estos otros aspectos relacionados con la docen-
cia el panel observa un dinamismo signicativo de cambio
impulsado por las polticas pblicas. Hay diversicacin de la
oferta con nfasis en carreras de ciclo corto en ocho pases, y
en el mismo nmero aunque no coincidentes hay polticas
que estimulan el uso de tecnologas digitales en los sistemas
nacionales. Propiamente en el plano de la innovacin docente
hay iniciativas movilizadas por la poltica pblica en seis pa-
ses, consistentes en general en modalidades institucionales y
pedaggicas de apoyo a la enseanza de estudiantes que pro-
vienen de trayectorias familiares y escolares de baja acumula-
cin de capital acadmico. Suele haber iniciativas adicionales
en este mbito pero de carcter netamente institucional y na-
cidas e implementadas dentro del mbito de las organizacio-
nes con sus propios recursos.
Irradiacin de Bolonia
5.3. Por ltimo, se estudia si acaso el proceso de Bolonia que
se viene siguiendo en la Unin Europea ha servido como re-
ferente explcito de polticas nacionales y, en particular, si la
poltica nacional favorece: i) reducir la duracin nominal de
los estudios conducentes a un primer grado, ii) la oferta de
programas de pregrado de contenido ms generalista y menos
especializado, y iii) priorizar desde el gobierno ciertos progra-
mas formativos de profesionales.

Bolonia referente
Reducir duracin
programas
Programas pregrado
generalistas
Prioridad
gubernamental
programas
ARG X
BOL
BRA
CHL X X
COL X X
CRI
ECU X X X
ESP X
MEX X X
PER X
PRI X X X
PRT X X
DOM X
URY
VEN X X X
ARG. Becas para incentivar carreras prioritarias; plan estratgico de formacin ingenieros 2013-2016. Se cre en 2007
Instituto Nacional de Formacin Docente.
BOL. Hay acuerdos interuniversidades privadas para acortar la duracin de carreras. No hay una poltica pblica al
respecto.
CHL. Acortamiento de carreras es parte del discurso ocial, pero no se traduce en reglas. Prioridad gubernamental para
formacin inicial de profesores de enseanza primaria y secundaria.
COL. Hay iniciativas en varios frentes a nivel instituciones. Prioridades: tema de discurso, pero no ms.
ECU. Priorizacin de acuerdo al Plan Nacional del Buen Vivir.
ESP. Bolonia es una cuestin fundamental, aunque su desarrollo deja bastante que desear.
MEX. Se ha avanzado en acortar carreras por va de diversicar las formas de titulacin.
PRT. Priorizacin: mdicos.
URY. Duracin est siendo revisada por propias instituciones en el marco jado por Mercosur.
VEN. Se ha reducido duracin de cinco a cuatro aos en los programas nacionales de formacin y en IES recin creadas por
el gobierno.
Tampoco en este frente estima el panel pudieran estarse pro-
duciendo transformaciones como resultado de la poltica p-
blica. Bolonia no aparece como referente explcito ms que
en tres pases latinoamericanos; la idea de revisar la duracin
de los programas ofrecidos parece ir a contramano de dispo-
siciones fuertemente arraigadas en las organizaciones, el per-
sonal acadmico y directivo y la cultura de las instituciones;
la posibilidad de reducir la alta (y temprana) especializacin
de los programas profesionales conducentes a un primer gra-
do apenas se vislumbra en tres de los pases latinoamerica-
nos incluidos en el estudio, y slo parece existir una cierta
incidencia de la poltica pblica en la priorizacin de deter-
minados programas como mdicos, profesores e ingenieros,
aunque en varios casos se seala que la prioridad se halla ms
bien a nivel discursivo que no en la implementacin a nivel
del sistema y las instituciones.
6. Los asuntos relativos a la equidad del acceso a la educa-
cin terciaria son materia del ltimo acpite de esta parte del
estudio.
Partiendo del supuesto de que todos los gobiernos y orga-
nismos directivos del sistema declaran perseguir objetivos
de equidad en el acceso y buscan aumentar la participacin
de personas en condiciones de desventaja y apoyarlas en los
estudios, queremos saber si durante el ltimo lustro se han
tomado medidas para materializar estos objetivos en un esce-
nario, recordemos, de pronunciadas desigualdades (Tabla 1).

Equidad
del acceso
Medidas pro equidad
6.1. Primero, interesa conocer si durante el perodo se imple-
mentaron medidas de diverso tipo (nancieras, no-nancieras
u otras) para mejorar la equidad en el acceso de alumnos de
sectores socioeconmicamente desaventajados a la educacin
superior. Las medidas nancieras se reeren, por ejemplo, a
la disponibilidad de becas y prstamos estudiantiles; las no--
nancieras, a la jacin de cuotas o medidas adicionales de
discriminacin positiva o articulacin especial entre IES y es-
cuelas secundarias.
Como muestra el siguiente Cuadro, todos los pases, sin ex-
cepcin, cuentan con un marco institucional y de polticas
para apoyar el acceso de grupos sociales desaventajados a la
educacin terciaria. Adems, durante el lustro pasado, salvo
Espaa y Uruguay los pases aprobaron medidas especcas
de poltica para ampliar el acceso de este grupo de jvenes.
Grupos socioeconmicos desaventajados: ayudas

No S

Financiera No nanciera Otra
ARG X
BOL X X
BRA X
CHL X X
COL X
CRI
ECU X X X
ESP X
MEX X
PER X
PRI X X
PRT X
DOM X X
URY X
VEN X X X
ARG. Becas de acceso y permanencia.
BOL. Estudiantes nominados por organizaciones ingresan por acuerdos especiales sin examen de admisin. Universidades
privadas deben acoger un 10% de sus alumnos sin pago de aranceles y becados.
BRA. Cuotas en universidades federales para estudiantes de la educcin secundaria pblica: pobres, negros, pardos e
indgenas.
CHL. Becas de arancel y crditos subsidiados. Cambios en sistema de admisin incorporando la posicin relativa de los
alumnos en su curso de la enseanza secundaria.
COL. Aumento considerable de ayuda va becas y crditos.
CRI. Becas por necesidad socioeconmica y prstamos para todos.
ECU. Hay gratuidad desde 2008. Ley obliga adems a las universidades a disponer de cupos y becas para grupos sociales
histricamente discriminados.
ESP. Polticas de continuidad durante el ltimo lustro con reduccin de recursos.
PER. Gobierno instal en 2011 el programa Beca 18 para acceso de poblaciones tradicionalmente excluidas.
DOM. Tarjeta Joven Universitario que permite a estudiantes de universidades pblicas recibir ayuda complementariamente
para gastos.
URY. Continuidad del marco legal para ayudas; mayor nfasis discursivo; datos no muestran cambios.
VEN. Becas. Eliminacin de pruebas de seleccin e instauracin de un sistema de acceso abierto. Creacin de numerosas
IES adems de la Misin SUCRE e impulso a la municipalizacin para ofrecer acceso a estudiantes de zonas apartadas.
Medidas para diferentes grupos
6.2. Existen medidas especcas de poltica pblica dirigidas
a favorecer el acceso de mujeres, grupos indgenas y estudian-
tes con necesidades especiales y de ser as, son medidas de
tipo nanciero (F), no-nanciero (NF) u otras (O)?
Segn se desprende del siguiente Cuadro, en estos casos la ac-
tividad de poltica pblica es menor. En el caso de las mujeres,
el panel entiende que las necesidades de acceso estn resueltas
en la regin, tanto que en muchos pases las mujeres tienen
mayor acceso que los hombres. En cambio, en varios pases
se implementaron medidas para facilitar el acceso de grupos
indgenas. Y en algunos se adoptaron adicionalmente medi-
das nancieras, o no nancieras, o de informacin y apoyo
en infraestructura, para mejorar el acceso de la poblacin con
necesidades especiales.

Grupos con desventajas: ayudas

Mujeres Indgenas Necesidades especiales Otra
ARG XF XF
BOL XO
BRA XNF
CHL XF/XNF XF X
COL
CRI
ECU XF/NF XF/XNF XF/NF
ESP
MEX XF/XO
PER XNF
PRI XF/NF
PRT XNF
DOM
URY
VEN XO XO X
XF. Medidas nancieras.
XNF: Medidas no nancieras.
XO: Otras medidas.
ARG. Mujeres desde ya conforman la mayora de la poblacin estudiantil. Dems grupos: becas dentro del programa
Nacional de Becas Universitarias y de varias IES.
BOL. Creacin de universidades indgenas.
CHL. Mujeres cerca del 50% del total de la matrcula. Indgenas: becas (existen desde antes del perodo). Admisin especial
de alumnos en algunas IES. Otras medidas de informacin para personas con discapacidades.
COL. Algunas universidades poseen acceso y programas especiales para grupos tnicos.
URY. Participacin de mujeres alcanza a alrededor de un 63% en la universidad pblica tano en pregrado como en posgrado.
VEN. Creacin de misiones como Misin Sucre, poltica de acceso abierto y municipalizacin de educacin superior han
favorecido ingreso grupos indgenas ubicados generalmente en zonas apartadas. Diversas medidas para facilitar acceso de
estudiantes con discapacidades.
Eciencia terminal
6.3. Hubo iniciativas durante el perodo para mejorar la per-
manencia y titulacin de estudiantes de grupos desaventajados
que ahora acceden en mayor nmero a la educacin terciaria?
El resultado es desalentador. Como puede observarse en el
Cuadro que sigue, slo dos pases (Argentina y Costa Rica)
aparecen impulsando medidas durante el ltimo lustro. Con
todo, en varios casos el panel reporta que a nivel de IES in-
dividuales se adoptan diversas medidas pro retencin y para
incrementar el nmero de egresados
En suma, existe una rica actividad de polticas pblicas en la
regin en torno a aspectos claves de los sistemas de educacin
superior: su gobierno a nivel nacional, nanciamiento, asegu-
ramiento de la calidad, organizacin y funciones acadmicas,
y equidad en el acceso y conclusin de estudios. Las orienta-
ciones y el impacto de estas polticas sern objeto de la ltima
parte de este informe. Pero antes queremos averiguar cules
fueron las polticas elegidas en sus respectivos pases por los
miembros del panel para profundizar el anlisis de las din-
micas nacionales durante el ltimo lustro.
1 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
ARG
1
CRI BOL BRA CHL COL
2
ECU ESP MEX
3
PER PRI PRT DOM
4
URY VEN
5
S No
1
Va becas otorgadas y a travs de programas de mejoramiento para carreras acreditadas. Asimismo mediante tutoras
en algunas universidades y en virtud de fondos pblicos especiales.
2
Solamente medidas de carcter general.
3
Puede haber efecto indirecto de las becas, pero no hay programas.
4
Ministerio cuenta con segundo estudio sobre desercin, repitencia y eciencia de titulacin que ofrece
recomendaciones.
5
nfasis ha estado en acceso pero gobierno reclama xito en aumento de egresados de programas como el de medicina
integral comunitaria.
Parte III
En otras palabras, una poltica pblica puede entenderse como textos,
los cuales estn constituidos por discursos. Las polticas [educaciona-
les] son vistas como representaciones que son codicadas y decodi-
cadas de distintas maneras: los textos pblicos varan de acuerdo al
grado de interpretacin que permiten al lector, pero siempre e inevi-
tablemente los textos son interpretados e impugnados, adoptados en
y adaptados a diferentes contextos de trabajo. As, las polticas son
constantemente hechas y re-hechas en diferentes espacios educaciona-
les. Este enfoque provee un mejor entendimiento de la complejidad de
las relaciones involucradas en la elaboracin de las polticas. Adems,
provee la oportunidad de observar polticas especcas en contextos
especcos.
Nai du, 2011, p. 6.
Cuadro sinptico de
polticas nacionales
de educacin superior
90 Polticas de educacin superior en Iberoamrica, 2009-2013 Parte III
Esta parte proporciona un catastro de las polticas elegidas
por los miembros del panel en cada uno de los pases par-
ticipantes, con el objeto de profundizar en su descripcin y
anlisis. Evidentemente, no se pretende resumir aqu dichos
anlisis que son el objeto, cada uno, de un artculo indepen-
diente, donde las polticas estudiadas aparecen en el contexto
de los respectivos sistemas nacionales de educacin superior
y sus trayectorias de desarrollo al nal de la dcada pasada y
comienzo de la presente dcada.
1
Para efecto de este catastro agruparemos las polticas en tr-
minos de las mismas categoras empleadas en la Parte II. Pero,
en vez de observar el comportamiento de los pases respecto
de un abanico de posibles polticas pblicas durante los lti-
mos cinco aos, ahora pretendemos conocer cules polticas
fueron seleccionadas por nuestro panel como representativas
o interesantes o de especial impacto o valor para el anlisis
acadmico dentro de ese amplio abanico, en cada una de las
categoras: gobierno sistmico, nanciamiento, aseguramien-
to de la calidad, organizacin y funciones acadmicas, y, -
nalmente, equidad.
1 Como se ha indicado anteriormente, estos anlisis sern objeto de la publicacin de
un volumen separado.
Cuadro Sinptico
2

1. Polticas: Gobierno del sistema
CAM. Generacin de condiciones para la ampliacin y consolidacin de la educacin privada que se convierte en
el sector preponderante para atender los requerimientos de acceso a la educacin universitaria y no-universitaria.
Es una poltica no explcita.
ECU. A partir del Mandato 14 se establece la obligacin del Consejo Nacional de Evaluacin (CONEA) de elaborar un
informe tcnico sobre el nivel de desempeo institucional de las IES. Con este propsito se orden la evaluacin
de 26 universidades (38% del total) ubicadas en la categora E (las de peor evaluacin) y, como producto de ella,
se cerraron 14 universidades.
MEX. Aumento de nanciacin pblica del sistema mediante la creacin de fondos extraordinarios, programas
concursables y en general transferencias monetarias condicionadas (TMC). Con doble efecto: i) sobre los aca-
dmicos, cuyo salario depende progresivamente en una mayor proporcin de diversas fuentes que determinan
condiciones para percepcin del dinero, y ii) sobre instituciones cuyos ingresos adicionales al de su presupuesto
ordinario son asignados por mecanismos similares.
PER. Se legisl para mantener la liberalizacin del sistema que comienza en los aos noventa. Esto ha generado
un aumento de universidades, sobre todo privadas, y una disminucin de institutos tcnicos. En balance: ampliacin
de cobertura aunque subsisten relevantes brechas socioculturales de acceso.
PRT. El rgimen jurdico de las IES (RJIES) modic la autonoma universitaria en dos sentidos: centraliz el pro-
ceso de toma de decisin y reforz la representatividad de los acadmicos en los rganos de gestin, generando
cambios en las instituciones en los mbitos organizacionales y nancieros.
PRT. El RJIES introdujo un nuevo rgimen legal para las IES: el estatuto de fundacin pblica de derecho privado,
permitiendo ms autonoma a las instituciones pblicas en su gestin. Esto llev a que durante el perodo algunas
universidades pasaran a ser fundaciones.
URY. Se pone en marcha una serie de iniciativas legislativas para la creacin de universidades pblicas en el inte-
rior del pas, ya sean nuevas como tambin nuevas sedes de la Universidad de la Repblica. Se crea la Universidad
Tecnolgica (UTEC).
URY. Cambios legislativos para dotar de recursos a la Universidad de la Repblica con el objeto de apoyar la regio-
nalizacin de la oferta de educacin superior, especialmente a travs de los institutos de formacin docentes
y centros regionales de profesores (CERP). Tambin en las universidades privadas se fomenta la regionalizacin.
VEN. Se cre la Misin Alma Mater, que busca extender y diversicar las oportunidades de estudio. Su objetivo
general es forjar un nuevo tejido institucional de la educacin superior venezolana, con la transformacin de 29
institutos y colegios universitarios ociales para dar origen a universidades nacionales experimentales.
2 A lo largo de este Cuadro Sinptico usamos el cdigo de tres letras CAM para referirnos a Centroamrica.
2. Polticas: Financiamiento del sistema
BRA. Se crea el Fondo de Financiamiento del Estudiante de Enseanza Superior (FIES), crdito con bajo inters. El
fondo es administrado y nanciado por instituciones gubernamentales. Los recursos son transferidos directamente
a las instituciones superiores y sirven a stas para pagar tributos correspondientes al gobierno federal.
BRA. Se crea el Programa Universidad para Todos (Prouni), consistente en becas que benecian a estudiantes de
escuelas pblicas con vulnerabilidad socioeconmica y mritos acadmicos otorgndoles exencin total o parcial
del pago de los aranceles en IES privadas.
BRA. Se genera un Programa de Apoyo a Planes de Reestructuracin y Expansin de las universidades federales
(REUNI), que busca aumentar las vacantes en estas universidades a las cuales el Estado entrega recursos adicio-
nales a condicin de ampliar su oferta acadmica.
CHL. Durante el periodo se aprueba una ley sobre reprogramacin de crditos universitarios para mejorar los
ndices de recuperacin de los prstamos y otra que modica las condiciones del Crdito con Aval del Estado (tasa
de inters real anual del 2% y lmite a la cuota mensual equivalente al 10% del ingreso del deudor).
COL. En el marco del establecimiento de un nuevo sistema de nanciamiento (pblico/privado) se cre un fondo de
desarrollo de la educacin superior (FODESEP) como entidad de economa mixta y organizada bajo los principios
de economa solidaria, el que pueden utilizar todas las instituciones del sistema.
ECU. Como resultado de la Asamblea Constituyente, en 2008 se establece que la educacin pblica ser universal
y laica en todos sus niveles, y gratuita hasta el tercer nivel de educacin superior inclusive. Esta disposicin
constitucional elimina todos los cobros que realizaban las universidades pblicas a sus estudiantes.
ESP. Durante los ltimos aos se ha impulsado una serie de medidas para controlar los precios pblicos del siste-
ma, as como introducir modicaciones que aumenten el nivel de pago de las personas, produciendo dispersiones
en los precios entre comunidades autnomas, aumento de la heterogeneidad de las instituciones y mayor vulnera-
bilidad e inequidad entre los estudiantes.
ESP. En 2013 se adopta una norma legal que implanta un modelo de becas basado en el estmulo de la mejora del
rendimiento de los estudiantes, restringiendo las becas a quienes obtengan una nota media mnima. Se han dismi-
nuido en 10 mil las becas concedidas.
URY. En el marco del potenciamiento de las polticas de fomento de la investigacin e innovacin, se crea un
mecanismo de nanciamiento ligado a la exoneracin tributaria para empresas, como una forma de fomentar pro-
yectos de investigacin.
3. Polticas: Aseguramiento de la calidad
ARG. Se genera un proceso de acreditacin de carreras como medicina e ingeniera (a travs de procesos de auto-
evaluacin y evaluacin institucional), seguido de polticas de apoyo a travs del Programas de Calidad Universitaria.
BRA. En el marco del Sistema Nacional de Evaluacin de la Enseanza Superior (SINAIS), que aplica un Examen
Nacional de Desempeo de los Estudiantes (ENADE) y realiza visitas para determinar la calidad de la oferta, se
elabora un ndice General de Cursos y un ranking.
CAM. Se crea el Consejo Centroamericano de Acreditacin de la Educacin Superior (CCA), organismo regional cuya
misin consiste en la promocin del mejoramiento continuo de la calidad, pertinencia y armonizacin de la edu-
cacin superior centroamericana, por medio de un sistema de evaluacin de organismos y agencias de acreditacin
de la regin.
CHL. Mayor presin gubernamental por informacin en especial nanciera durante el perodo, motivada en parte
por los movimientos sociales y reclamos contra el lucro, pero tambin por una denicin de poltica (se valora la
informacin como mecanismo de aseguramiento de calidad).
PER. El ao 2006 se crea el sistema nacional de evaluacin, acreditacin y certicacin de la calidad educativa
(SINEACE) con lo que comienza a instalarse un proceso de acreditacin que tiene elementos voluntarios y obliga-
torios, con foco en carreras e instituciones, pero sin incorporar sanciones o reglas claras de operacin.
DOM. Se ha potenciado una serie complementaria de estrategias de evaluacin, centradas no slo en la evaluacin y
autoevaluacin de carreras, sino en evaluacin de instituciones (a travs de evaluaciones quinquenales), de las carre-
ras y la instalacin de una prueba de admisin (POMA) para los estudiantes de educacin superior.
URY. Se propuso la creacin de una agencia de promocin y aseguramiento de la calidad de la educacin terciaria,
iniciativa que nalmente no prosper.
4. Polticas: Organizacin acadmica
ARG. Se realizan tres principales acciones de mejoramiento de la profesin acadmica: elevacin de las remu-
neraciones de los docentes, aumento de la cantidad de puestos de investigacin y creacin de carreras nacio-
nales para docentes e investigadores, en acuerdo con los sindicatos del rea.
BRA. El gobierno anunci en 2011 el programa Ciencia sin Fronteras, que se espera entregar cerca de 100 mil
becas de estudio en el extranjero durante un perodo de cuatro aos para alumnos brasileos de pre y pos-
grado, tcnicos y profesores. Aproximadamente 75 mil de los benecios seran proporcionados por el gobierno
y ms de 26 mil por empresas privadas.
CAM. Durante los ltimos aos se ha creado el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), que busca
organizar elementos comunes de la educacin superior en las universidades de la regin, dictando normativas y re-
glamentaciones comunes en mbitos de estructura curricular y otorgamiento de grados, entre otros.
COL. Con un enfoque de competencias y en sintona con el potenciamiento de la educacin tecnolgica, los minis-
terios de Industria y Comercio y el de Trabajo han generado un Marco Nacional de Calicaciones (MNC), buscando
establecer una articulacin entre la formacin tcnica profesional y la educacin terciaria.
COL. Se crea el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) en 2006, el cual busca generar una consolidacin de la educa-
cin tcnica y su articulacin con los procesos de acreditacin de la educacin superior existentes en el pas.
ESP. Se crea en 2010 el Programa Campus de Excelencia, que busca promover la investigacin avanzada, cap-
tar jvenes investigadores del ms alto nivel y seleccionar un nmero reducido de universidades de excelencia
que fuesen capaces de situarse al nivel de las ms reputadas instituciones norteamericanas.
ESP. Se genera una serie de cambios curriculares para amoldar la oferta acadmica al Espacio Europeo de la
Educacin Superior.
PRT. El Consejo de Rectores de Universidades Portuguesas (CRUP) desarroll un conjunto de iniciativas desti-
nadas a la captacin de estudiantes extranjeros (estrategias de captacin de maestras y doctorados, de-
nicin del estatuto del estudiante extranjero, generacin de vnculos o relaciones con China, Amrica Latina y
Estados Unidos, relacin con instituciones de comercio y RR.EE. del pas).
DOM. Como impulso a la diversicacin de instituciones, se crean los Institutos Tcnicos Superiores Comunitarios
(ITSC). Esta poltica se orienta al fortalecimiento de nuevos esquemas de formacin tcnica para atender las necesi-
dades de las comunidades en las cuales los ITSC se hallan insertos, generando as un vnculo local y pertinente.
DOM. En 2012 se impulsa el fomento de la enseanza de lenguas extranjeras, que busca difundir el ingls, el
portugus, el francs y el mandarn con el propsito de mejorar la formacin de los estudiantes de educacin
superior y contribuir a su insercin en el mundo laboral.
URY. El 2005 se crea la Agencia Nacional de Innovacin (ANI), introduciendo un nuevo modelo menos centra-
lista y burocrtico de impulso a la investigacin. Posteriormente, en 2007, se cambi su nombre a Agencia
Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), junto con un aumento en el gasto gubernamental.
VEN. Se desarrollan planes nacionales de formacin (PNF) que entregan un perl curricular comn a todas las
instituciones: formacin humanista, vinculacin con las comunidades, conformacin de ambientes educativos
abiertos, participacin activa y comprometida de los estudiantes en los procesos de creacin, generacin de
modalidades curriculares exibles.
VEN. En el mbito del posgrado se propicia un fortalecimiento de capacidades de generacin y socializacin
de conocimientos a travs de los planes nacionales de formacin avanzada (PNFA), los que buscan organizar y
orientar los planes de posgrado.
5. Polticas: Equidad
ARG. Para mejora de la equidad, pertinencia y eciencia de la oferta se crea el Programa Nacional de Becas
Bicentenario (PNBB), el cual busca incrementar el ingreso de jvenes provenientes de hogares de bajos ingresos
en carreras consideradas estratgicas para el desarrollo econmico y productivo del pas, incentivando la perma-
nencia y la nalizacin de estudios.
BOL. Se crean tres universidades pblicas indgenas comunitarias interculturales productivas que son institu-
ciones acadmico-cientcas articuladas a la territorialidad y organizacin de las naciones. Estas universidades se
centran en carreras tcnicas y se hallan localizadas en La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.
BOL. Se generan cambios legislativos que incentivan a las universidades pblicas, en el marco de sus estatutos, a
establecer programas de desconcentracin acadmica y de interculturalidad, de acuerdo a las necesidades del
Estado y de las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos.
BRA. Se aprueba el Estatuto de la Igualdad Racial (2010), el cual permite la introduccin de cuotas y medidas de
accin armativa en la educacin superior. Adicionalmente, en julio de 2012 se aprueba una ley que determina
que el 50% de las vacantes en universidades federales deben ser otorgadas a estudiantes provenientes de escue-
las pblicas.
CHL. Se incorpora al sistema de admisin universitaria el ranking de los alumnos (su posicin relativa en el curso
durante la educacin secundaria) para favorecer el ingreso de estudiantes con menor nivel socioeconmico pero
buen desempeo en sus colegios, independientemente de la calidad de stos (poltica impulsada por el Consejo de
Rectores de las Universidades Chilenas en polmica poltico-tcnica con el Ministerio de Educacin).
COL. Se ha estimulado la creacin de centros Regionales de Educacin Superior (CERES), beneciando a 34 mil
estudiantes para as aumentar la cobertura y equidad territoriales de la educacin superior junto generarse
alianzas con el sector productivo, el gobierno y la sociedad civil.
MEX. Ampliacin de oportunidades de acceso mediante creacin de nuevas IES, pblicas especialmente (dos
cada treinta das durante el ltimo sexenio), con nfasis en la desconcentracin territorial de la oferta.
PER. Se crea el Programa Beca 18 que busca contribuir a la equidad en el acceso a la educacin superior, a travs
de la asignacin de subsidios a jvenes entre 16 y 22 aos que se encuentran en situacin de pobreza. El programa
incluye una estrategia de acompaamiento para los beneciados consistente en tutora a los alumnos.
DOM. Se ha generado un programa de becas nacionales para estudiantes de escasos recursos econmicos. Este
programa se complementa con la Tarjeta Joven Universitaria, que contribuye a que los estudiantes realicen sus estu-
dios en mejores condiciones, otorgndoles un incentivo mensual para gastos en materiales educativos.
VEN. Durante el perodo se procedi al fortalecimiento de la Misin Sucre, cuyo objetivo es facilitar el acceso y
prosecucin de estudios en la educacin universitaria pblica. Adicionalmente, en 2009 se elimin todo tipo
de prueba de ingreso y se instituy un nuevo mecanismo de asignacin de cupos para todas las instituciones de
educacin universitaria del pas.
Segn se desprende del Cuadro Sinptico, existe una distri-
bucin relativamente pareja de las polticas desarrolladas en
cada mbito. La mayor concentracin se produce en la ca-
tegora de organizacin y funciones acadmicas de los siste-
mas. Estas polticas dicen relacin con el fortalecimiento de la
profesin acadmica y la formacin de docentes e investiga-
dores; cambio curricular y desarrollo del nivel de posgrado;
educacin tcnica y terciaria de ciclo corto; internacionaliza-
cin a travs de la movilidad transnacional de estudiantes y
de personal acadmico; fomento de la investigacin y de los
sistemas nacionales de innovacin.
En paralelo, un segundo grupo de polticas subrayadas por el
panel son aquellas destinadas a hacer ms equitativo el acce-
so en sistemas que se hallan en plena fase de masicacin o
universalizacin de la enseanza terciaria. En esta categora
se encuentran polticas de becas para estudiantes en condicio-
nes de desventaja socioeconmica; cuotas de ingreso y otras
medidas de accin armativa; regionalizacin y localizacin
de la oferta; creacin de nuevas IES pblicas al servicio de
proyectos comunitarios, tnicos e interculturales; y la modi-
cacin de los regmenes de admisin con el n de reducir la
presin selectiva y favorecer a estudiantes con menores dota-
ciones de capital socioeconmico, escolar y cultural.
Una tercera categora de polticas que mereci la atencin por
parte del panel es aquella correspondiente al nanciamiento
de la educacin superior. En este grupo destacan esquemas de
ayuda a travs de crditos estudiantiles y el tratamiento de las
deudas contradas; becas gubernamentales para estudiantes
que se matriculan en IES privadas; recursos otorgados para
nes especcos perseguidos por la poltica pblica; fondos
competitivos y mixtos de nanciacin pblico-privada; pro-
gramas de nanciamiento privado con estmulos tributarios;
Balance
polticas de gratuidad y de arancelamiento y tasas; y medidas
para el control de costos y de precios.
En la categora de asuntos relativos al gobierno del sistema,
las polticas consideradas signicativas durante el ltimo lus-
tro tienen que ver con la creacin de nuevas instituciones es-
tatales y privadas, universitarias y no-universitarias; cambios
en el rgimen jurdico de las universidades pblicas; modi-
cacin del estatus y designacin de instituciones; polticas de
liberalizacin o de regulacin (tanto explcitas como implci-
tas; por accin u omisin); modicaciones en los alcances de
la autonoma y uso de transferencias condicionadas de recur-
sos y, en general, de mecanismos de cuasi mercado para guiar
a las instituciones pblicas y alinear a sus actores internos
con objetivos de mayor eciencia interna y adaptacin a las
cambiante condiciones externas.
Por ltimo, en el plano del aseguramiento de la calidad, las
polticas especcas analizadas que forman parte de las nue-
vas formas de gobernanza de los sistemas dicen relacin con
la acreditacin de programas y organizaciones y su institucio-
nalizacin en los pases; exmenes nacionales de desempeo y
otras modalidades de evaluacin externa de las instituciones
y los graduados; evaluacin de agencias acreditadoras; y exi-
gencias de informar y rendir cuentas por parte de las IES.
Parte IV
A manera de conclusin
y perspectiva
Hasta recientemente, el enfoque de polticas de gobernanza de la edu-
cacin superior se ha dirigido en gran parte a la relacin entre las
instituciones y el Estado. Sin embargo, desde los aos 1990, cambios
en la gobernanza de los sistemas se han vuelto evidentes. En trminos
de la coordinacin de sistemas, se puede atestiguar un mayor recono-
cimiento de que las relaciones no son slo ms complejas y dinmicas,
sino que tambin involucran a diversos actores en distintos niveles.
Este desplazamiento conjunto ha sido denominado del gobierno a la
gobernanza, lo cual refuerza la idea de que no es el gobierno nica-
mente el que manda. Las capacidades de autoridad y dominio han sido
redistribuidas a lo largo de distintos niveles de polticas. En muchos
pases, la coordinacin ha cambiado desde una estructura clsica, en
la cual un solo actor, el Estado, es quien determina la regulacin del
sistema, hasta una en la cual diversos actores en distintos niveles coor-
dinan el sistema (v. gr., Van Kessenberg y Van Waarden, 2001). La
coordinacin se hace cada vez ms a travs de niveles interconectados
de polticas, con un nmero importante de actores inuyendo en el
establecimiento de agendas, la formulacin y decisin de polticas, su
implementacin y evaluacin.
Boer y Fi le, 2009, p. 10.
99 Polticas de educacin superior en Iberoamrica, 2009-2013 Parte IV
Dicho en breve, el panel ha encontrado frente a s un activo
escenario de polticas gubernamentales a lo largo del ltimo
lustro. Hacia dnde apuntan estas polticas?
Proponemos como hiptesis interpretativa que ellas apuntan,
por un lado, hacia el objetivo de extender y mejorar la equi-
dad del acceso en el camino hacia la universalizacin de la
educacin terciaria y, por el otro, a estimular cambios en las
organizaciones y funciones acadmicas del sistema con el n
de impulsar su adaptacin a un entorno en continuo cambio.
Adicionalmente, estas polticas apuntan hacia una progresiva
reconguracin del gobierno de los sistemas nacionales me-
diante la utilizacin de nuevos instrumentos de poltica; por
un lado, mecanismos de tipo mercado (MTM) para la trans-
ferencia de recursos adicionales a las IES y, por el otro, meca-
nismos de regulacin y evaluacin, modos tpicos de control
del Estado posmoderno (Levy-Faur, 2012; Neave, 2012).
Por ltimo, nuestra hiptesis sostiene que las polticas anali-
zadas dan lugar a nuevas formas de gobernanza que resultan
de complejas interacciones entre diversos stakeholders (par-
tes interesadas): internos y externos al campo organizacional
de la educacin superior, pblicos y privados, del Estado y la
sociedad civil, nacionales y transnacionales, dominantes y de-
pendientes, prximos y remotos, dotados de diversos capita-
les y orientados en distintas direcciones. Los varios elementos
de esta hiptesis se resumen grcamente en el Diagrama 1.
Las redes constituidas por aquellas interacciones son la base
de las nuevas formas de gobernanza, dando lugar a lo que se
denomina una gobernanza de redes y a los policy networks
(Ordorika, 2014; Kehm, 2012, 2011; Lobel, 2011; Peters,
2009). Este tipo de metagobierno de los sistemas naciona-
les apenas comienza a ser reconocido en la investigacin ibe-
Hiptesis
interpretativa
roamericana (Acosta, 2014; Brunner, 2014, 2011; Casanova
y Rodrguez, 2014; Gonzlez Ledesma, 2014; Salto, 2014;
Zurbriggen, 2012, 2011),
1
pero constituye un foco de cre-
ciente importancia para el anlisis internacional de polticas
educativas, como se ver a continuacin.
1 Otros textos de inters son: Rock y Rojas (2012), De Vries y lvarez-Mandiola
(2012), Aguilar (2010), Peters (2009).
OBJETIVOS
Regulacin / Evaluacin
INSTRUMENTOS
Financiamiento por va de MTM y
subsidios a la demanda
Stakeholders internos
Gobernanza del sistema
(nuevas formas de)
Stakeholders externos
rganos directivos
Administracin superior
Personal acadmico
Personal administrativo
Personal de apoyo
Estudiantes y sus asociaciones
Graduados
Ocinas y organismos de
interfase con el entorno
Expansin acceso / Equidad
Modernizacin / Adaptacin de
organizacin y funciones acadmicas
Fuente: Sobre la base de Levi-Faur (2012), Rhodes (2012), Lynn (2012), Lobel (2012) y Torng (2012) para nocin de
gobernanza, y de Jongbloed, Enders y Salerno (2008), Musselin (2005), Amaral, Jones y Karseth (2002) y Burrows (1999)
para su aplicacin a los sistemas de educacin superior.
Diagrama 1
Gobernanza de la educacin superior en el contexto del Estado regulador y evaluador:
Partes interesadas, objetivos e instrumentos
IES proveedoras
(sostenedores, patrocinadores)
Alianzas interinstitucionales
Organismos asociativos de IES
(nacionales, regionales, internacionales)
(pblicos y privados)
Alianzas, joint ventures, consorcios
Gobiernos nacionales
Gobiernos regionales
Gobiernos locales
Agencias pblicas sectoriales
Agencias reguladoras
Agencias de nanciamiento
Proveedores de educacin secundaria
Empresas y gremios
Corporaciones profesionales
Asociaciones cientcas
Comunidades
Grupos de inters
Movimientos sociales
Medios de comunicacin
En las siguientes secciones se revisan las diversas piezas de
esta hiptesis.

Lo que emerge en el horizonte de la educacin superior ibe-
roamericana ocurriendo tambin en otras partes del mundo
(Schuetze, Bruneau y Grosjean, 2012; Locke, Cummings y
Fisher, 2011; Santiago et al., 2008:cap. 3) son nuevas for-
mas de gobernanza de los sistemas nacionales. Por qu ha-
blar de gobernanza y no de gobierno? Porque, como seala
con abundante evidencia la literatura especializada, estamos
frente a una transicin de mltiples dimensiones en las mane-
ras de producir orden y control en las sociedades capitalistas
contemporneas. Tal como indica un autor, nos hallamos en
presencia de un desplazamiento de la poltica a los merca-
dos; de la comunidad a los mercados; de los polticos a los
expertos; de las jerarquas polticas, econmicas y sociales
hacia la jerarqua descentrada de los mercados, las alianzas y
las redes; de la burocracia a la regulocracia; de la provisin
del servicio a su regulacin; del Estado positivo al Estado
regulador; del gran gobierno (big government) al gobierno
pequeo; de lo nacional a lo regional supranacional; del po-
der duro al poder soft; de la autoridad pblica a la autoridad
privada (Levi-Faur, 2012:7). O bien, segn expresa otro au-
tor situado en la misma perspectiva, la gobernanza signica
un cambio de sentido del gobierno, referido a nuevos proce-
sos de gobernacin, o condiciones transformadas de domi-
nacin, o nuevos mtodos a travs de los cuales se gobierna
la sociedad. [...] Se reere a las cambiantes fronteras entre
los sectores pblico, privado y voluntario y a los cambiantes
roles del Estado (Rhodes, 2012:33).

Gobernanza
Este tipo de desplazamientos aparece tambin frecuentemen-
te mencionado en el campo de estudios de la educacin su-
perior. As, por ejemplo, se habla de desplazamientos desde
una visin Estado-cntrica del gobierno de los sistemas a una
visin descentrada que considera mltiples actores, agencias,
partes interesada (stakeholders) y comunidades que intervie-
nen (Jongbloed, Enders y Salerno, 2008). Clark (1983) es-
tudi estos mismos fenmenos y anticip una parte de la
posterior literatura sobre gobernanza en sus trabajos sobre
cambios en la coordinacin de los sistemas, la emergencia
de los mercados en el sector de la educacin superior y la
transformacin de las organizaciones universitarias en orga-
nizaciones emprendedoras (Clark, 2004, 1998, 1983). Varios
otros autores consideran desplazamientos similares en rela-
cin al nanciamiento de la educacin terciaria y el surgi-
miento de esquemas de costos compartidos (Johnston y Mar-
cucci, 2010) y a las nuevas modalidades e instrumentos de
asignacin de recursos para las instituciones pblicas y los
estudiantes (Salmi, 2013; Salmi y Hauptman, 2006); en par-
ticular, el uso de mecanismos de tipo mercado (MTM) o la
creacin de cuasi mercados (Jongbloed, 2004; Dill, 1997). De
igual modo, existe una abundante literatura sobre la emer-
gencia del Estado evaluativo o evaluador en el campo de la
educacin superior (Neave, 2012, 1998) y sobre los nuevos
instrumentos de control de calidad (Dill, 2012) y de conduc-
cin a distancia (Kickert, 1995).
El marco ms general dentro del cual ocurren estos cambios
sera la emergencia tras una fase de polticas caractersticas
de un capitalismo neoliberal del llamado capitalismo regu-
lador o regulatorio al que se reeren Braithwaite (2008), Le-
vi-Faur (2005) y Lobel (2012), por ejemplo. Este modelo se
caracteriza por el surgimiento de nuevas formas de gobernan-
za especicadas a su turno por unos enfoques que fcilmente
pueden encontrarse tambin, agregamos nosotros, en el cam-
po de estudios de la educacin superior:

1) participacin incrementada de actores no-estatales
2) colaboracin pblico-privada
3) diversidad y competencia en el mercado
4) descentralizacin
5) integracin de dominios de polticas
6) no-coercividad (soft law)
7) adaptabilidad y aprendizaje continuo
8) coordinacin (Lobel, 2012:66-68)

En breve, las nuevas formas de gobernanza en la educacin
superior que segn nuestra hiptesis aparecen impulsadas
por el actual enfoque de poltica pblica en la regin ibe-
roamericana y se reejan en los nes que stas persiguen y en
los medios o instrumentos que utilizan signican una trans-
formacin del gobierno de los sistemas nacionales que se ha-
lla en pleno desarrollo e involucra mltiples aspectos: desde
la propia concepcin de conduccin de los sistemas hasta sus
aplicaciones prcticas a nivel de polticas; desde la organiza-
cin central de esa conduccin hasta sus expresiones descen-
tralizadas en el nivel de las organizaciones proveedoras y su
propio gobierno institucional; desde la legislacin que dene
el marco de operacin del sistema hasta los incentivos que
guan el comportamiento de los actores y las agencias; desde
el funcionamiento de las burocracias involucradas hasta la
aparicin de redes pblico-privadas que participan en la for-
macin y ejecucin de las polticas.
Sin duda, los objetivos de poltica sectorial perseguidos como
parte de la gobernanza de los sistemas iberoamericano varan
de un pas a otro, pero, al mismo tiempo, tienen una matriz
comn fcilmente identicable, como se desprende de los re-
sultados de nuestra consulta al panel de expertos (Parte II) y
del Cuadro Sinptico (Parte III) que resume esquemticamen-
te las polticas elegidas por dicho panel para ser analizadas
con mayor detalle.
Gruesamente, los objetivos que ordenan la accin de poltica
pblica de la gobernanza de los sistema nacionales durante el
perodo 2009-2013 parecen ser dos, como se vio ms arriba:
por un lado, la expansin del acceso con nfasis discursivo
y prctico en la equidad, y, por el otro, la adaptacin de la
organizacin y funciones acadmicas de los sistemas a los re-
querimientos del entorno y las nuevas demandas de la socie-
dad, la economa, la poltica y la cultura.

El primero de estos objetivos ofrece un cauce y busca conducir
al proceso ms caracterstico de la educacin superior a nivel
mundial a partir de la segunda mitad del siglo XX (Schoffer y
Meyer, 2005), cual es el trnsito desde un acceso de elite ha-
cia uno de masa y luego hacia uno universal, segn la clsica
frmula de Trow (2000, 1974). Prcticamente no hay ningn
gobierno en Iberoamrica que durante el ltimo lustro, igual
como a lo largo de las ltimas dos o tres dcadas, no venga
insistiendo, con diversos enunciados y justicaciones, en la
necesidad de extender las oportunidades de cursar estudios
terciarios y, en cualquier caso, de mejorar su distribucin de
acuerdo a criterios de equidad. Todo esto est claramente re-
cogido en un nmero importante de las polticas estudiadas
en este informe, del mismo modo que la variedad de formas
que adoptan tales polticas, los medios que emplean y los dis-
cursos que las justican buscando dotarlas de legitimidad. Se
Polticas
ha pasado, como sola subrayar el propio Trow, de la educa-
cin superior entendida como un privilegio de las elites a su
comprensin como un derecho de las masas, a concebirla hoy
casi como una obligacin universal.

El segundo objetivo el de modernizacin adaptativa de las
organizaciones y funciones acadmicas aparece como ms
novedoso, pues hasta hace un tiempo no ocupaba un lugar
tan relevante en la agenda de gobernanza de los sistemas na-
cionales, en particular en Amrica Latina. Se trata en este
caso de los aspectos sustantivos del trabajo con conocimiento
avanzado que es propio y distintivo de la educacin supe-
rior (Clark, 1983:cap. I). Por tanto, referidos a la divisin
y organizacin de la produccin, transmisin, transferencia,
difusin, archivo y gestin de ese conocimiento y a las activi-
dades funcionalmente vinculadas a aquel trabajo. Tratndose
de sistemas abiertos, en permanente interaccin con su medio
ambiente, pocos disputaran que los cambios en el entorno
se hallan presentes por doquier y que las instituciones siguen
siendo reconguradas por, o estn adaptndose a, esas fuer-
zas externas (Peterson, 2007:150).
Esta perspectiva llamada de la contingencia postula que las
organizaciones buscan un ajuste o congruencia con el cam-
biante entorno dentro del cual desenvuelven sus actividades y
se adaptan en funcin de ese ajuste, buscando balancear sus
estructuras, procesos, prioridades y decisiones internas con
un entorno complejo y cambiante (Petersen, 2007:160). Es
decir, las instituciones se convierten en organizaciones estra-
tgicas (Krcken y Meier, 2006) al momento de transformar
sus estructuras, funciones y gestin para hacer frente a las
fuerzas externas que estn alterando su medio ambiente y a
las demandas y exigencias formuladas a las instituciones. Las
universidades emprendedoras de Clark (2004, 1998) son
un buen ejemplo de esas transformaciones adaptativas, igual
que fenmenos similares de transformacin experimentados
por algunas universidades de la regin iberoamericana (Vale-
ra, 2010; Palomares-Montero, Garca-Aracil y Castro-Mart-
nez, 2008; Thorn y Soo, 2006; Bernasconi, 2005).

Tambin las polticas pblicas son un factor de ese entorno
cambiante y, como hemos visto, en la actual fase de la edu-
cacin terciaria iberoamericana procuran crear condiciones e
incentivos que faciliten y en ocasiones fuercen las dinmi-
cas adaptativas de las IES.
Con este n pueden liberalizar o regular la competencia entre
IES, crear nuevos mercados, reducir o elevar las barreras de
entrada a los mismos, redisear o conservar la arquitectura
de ttulos y grados, impulsar o inhibir cambios curriculares,
fomentar o frenar la diferenciacin horizontal y vertical den-
tro o entre instituciones, premiar o sancionar nuevas prc-
ticas e innovaciones organizacionales, alterar los regmenes
de ingreso, promocin, evaluacin y certicacin de los estu-
diantes, exigir la adopcin de estndares o la entrega de infor-
macin, fundar nuevas instituciones, crear agencias pblicas
para el control de calidad o la supervisin de las instituciones
existentes, y as por delante. De hecho, segn notamos, todas
estas polticas se hallan presentes en la regin, aunque con
diferente intensidad en cada uno los pases participantes.

Las polticas suelen ir acompaadas de relatos o discursos
(Ball, 2010, 1993) que proporcionan maneras de entender
el contexto en que se desenvuelven y sus cambios, al mismo
tiempo que procuran legitimar los cursos de accin, planes y
propuestas que forman parte de las dinmicas contempor-
neas de la gobernanza de la educacin terciaria.
Un eje central de la nueva discursividad en el campo de las
polticas pblicas de este sector es el de la economa basada
en el uso intensivo del conocimiento (knowledge economy)
que redene el entorno de tareas de las IES en trminos de
desafos y demandas de competitividad, productividad, inno-
vacin, capital humano, emprendimiento, creatividad, exi-
bilidad laboral, destrezas y aprendizaje a lo largo de la vida.
Esta orientacin discursiva es subrayada mayormente por or-
ganismos internacionales y forma parte del lenguaje, la ideo-
loga y las propuestas de poltica de la OCDE (Hunter, 2013)
y el Banco Mundial (Bassett y Salmi, 2014).

Un segundo eje central de estas discursividades lo proporcio-
na la nocin de desarrollo de capacidades conocimientos y
destrezas o competencias como capital humano, vinculado
desde otros enfoques menos economicistas con un cluster de
conceptos que relacionan la educacin con ciudadana, bien
pblico, movilidad, cohesin social, inclusin e integracin,
cultura deliberativa, benecios sociales, dimensiones ticas,
socializacin de valores, emancipacin personal, etctera. En
general, este enfoque es subrayado mayormente en los docu-
mentos nacionales de poltica y forma parte, adems, de ideo-
logas crticas y modelos alternativos al del capital humano.
Con un esquematismo sin duda excesivo pero til para efec-
tos del anlisis, podra plantearse que en torno a estas con-
trastantes perspectivas se articulan dos regmenes de polticas
Discursos
(Bleiklie y Michelsen, 2013) o, ms sencillamente, dos para-
digmas de polticas (Hall, 1993) dentro del campo ideol-
gico de la educacin superior. En un extremo, el paradigma
neoliberal articulado en torno al enfoque del capital humano;
en el otro, el paradigma neosocialdemcrata o progresista que
se halla reejado, por ejemplo, en declaraciones de la UNESCO
(2009, 1998) o en discursos alternativos frente a la visin y prc-
ticas del capitalismo acadmico (Slaughter y Rhodes, 2004;
Slaughter y Leslie, 1997).

Con todo, desde el punto de vista de los objetivos enunciados
por las polticas pblicas revisadas en este estudio, es pro-
bable que en la mayora de los pases predomine un cierto
eclecticismo o una tercera va discursiva a la hora de pre-
sentar y justicar estas polticas. As, por ejemplo, una po-
ltica supuestamente ms cercana al polo neoliberal como
la formacin masiva de capital humano calicado no ser
justicada slo en funcin de la competitividad de las empre-
sas y la economa, sino tambin en relacin con demandas
de movilidad social y generacin de nuevas elites. Asimismo,
una poltica de democratizacin del acceso no buscar legi-
timarse nicamente en relacin con ideas del paradigma so-
cialdemcrata, sino que invocar adems las necesidades de
la economa y la productividad y argumentar que por efec-
to de rebalse (spillover) el crecimiento y la productividad se
ven favorecidos por un mayor dotacin de recursos humanos
tcnicos y profesionales. De esta manera, discursos y prc-
ticas se confunden a veces en la fase de la aplicacin de las
polticas, al tiempo que mantienen una tensin ideolgica y
a veces tambin instrumental en las etapas del diseo y de la
evaluacin de las polticas.
Distinto es lo que ocurre con los medios de las nuevas formas
de gobernanza que, segn vimos, pertenecen en sus dos tipos
principales a la caja de herramientas de la NGP aplicada a las
organizaciones de la educacin superior.
Sintticamente, la NGP se caracteriza como un enfoque y
una caja instrumental que pone nfasis en: i) mejorar la
efectividad y eciencia del desempeo gubernamental; ii) la
importacin y adaptacin de ideas y tcnicas de gestin pro-
venientes del sector privado; iii) el uso de la privatizacin y
externalizacin de servicios pblicos o partes de organismos
gubernamentales para mejorar la efectividad y eciencia;
iv) la creacin o uso de mecanismos de mercado o cuasi
mercado o, al menos, la intensicacin de la competencia
como medio para la provisin de servicios y la ejecucin
de las polticas, y v) el uso de indicadores de desempeo u
otros mecanismos para especicar los resultados deseados
de las partes privatizadas o autonomizadas del gobierno o
de los servicios externalizados. Adicionalmente, signica
pasar del control ex ante al control ex post (Pollitt y Dan,
2011) dentro del ciclo de implementacin de las polticas
pblicas.

En un buen nmero de sistemas nacionales de educacin su-
perior, este tipo de enfoque y, sobre todo, la caja de herra-
mientas que lo acompaa son utilizados intensamente, como
da cuenta la revolucin managerial asociada a la emergencia
de nuevas formas de gobernanza (Deem, Hillayard y Reed,
2007; Amaral, Meek y Larsen, 2003). En este sentido, un
estudio que comprende dieciocho pases de diversas regiones
del mundo concluye, por ejemplo, que el escenario al comen-
zar el siglo XXI muestra un incremento de la provisin y los
proveedores privados, un fortalecimiento a nivel de las orga-
nizaciones de las prcticas de administracin de arriba hacia
Instrumentos
abajo y un debilitamiento de las tradiciones de gobierno cole-
gial (Locke, Cummings y Fisher, 2011).

Otro estudio, que incluye a pases de las Amricas, Asia del
Este y el Pacco, reporta que la vieja universidad aislada,
autosuciente, del tipo torre de marl, se ha vuelto obsoleta
y ha sido superada en la misma medida en que las universida-
des se mueven ahora en otras direcciones. La tendencia hacia
la formacin de redes de investigacin y aprendizaje, la inter-
nacionalizacin con su agenda inacabada, las tecnologas de
informacin y comunicacin con su potencial apenas utiliza-
do, la competitividad y el afn por crear nichos de mercado
y la comercializacin producen o producirn [sin embargo]
efectos que no pueden fcilmente reducirse a un solo mode-
lo (Schuetze, 2012:9). En breve, as como hay una presin
hacia el isomorsmo dentro y entre los sistemas nacionales,
no existe un modelo nico que reeje una suerte de homo-
geneidad global de los sistema ni de las instituciones.

Ms bien, lo que pareciera ocurrir como seala uno de los
artculos reunidos en un reciente volumen monogrco sobre
los cambios de gobierno de la universidad en Amrica Latina
(Casanova y Rodrguez, 2014) entre 1990 y 2010 es que
los efectos de procesos similares producen resultados con-
textualmente muy distintos en cada pas, dependiendo de su
trayectoria econmica, recepcin de ideas de poltica pblica
diseminadas por las agencias (nancieras) internacionales y
alineamiento de diferentes partes interesadas (stakeholders)
en un contexto de fuerte autonoma de las universidades fren-
te al Estado e incluso contra ste. Durante el perodo 1990-
2010, estos diferentes elementos habran resultado en un
predominio de polticas de nanciamiento condicionado e in-
centivos selectivos dentro de las organizaciones de educacin
terciaria, provocando un acentuado managerialismo, es decir,
un aumento del poder en manos del personal de direccin
gerencial, junto con una prdida de inuencia de los stake-
holders tradicionales en favor de nuevas partes interesadas
(Gonzlez Ledesma, 2014:142-143).

Asimismo, existen diversos estudios que revisan la experien-
cia de gobierno de las universidades pblicas y sus trans-
formaciones bajo regmenes ms complejos de gobernanza
y uso de la caja de herramientas de la NGP; por ejemplo,
mediante su conversin en universidades emprendedoras
(Valera, 2010; Palomares-Montero, Garca-Aracil y Cas-
tro-Martnez, 2008; Thorn y Soo, 2006; Bernasconi, 2005),
o por medio de la creacin de fundaciones universitarias
autnomas sujetas a convenios de desempeo y que se ges-
tionan con las herramientas de la NGP (Pea y Brunner,
2011; Kaneko, 2012; Kauko y Diogo, 2011; Fielden, 2008).
En particular, algunos estudios indagan sobre las transfor-
maciones del rgimen de gobernanza a nivel de algunos sis-
temas nacionales y cmo las polticas inspiradas en la NGP
afectan a las organizaciones, sus unidades intermedias, su
gestin y a los acadmicos en la lnea de produccin (Ama-
ral, Tavares y Santos, 2013; Deem, Hillyard y Reed, 2007;
Rinne y Jauhiainen, 2012).
Con todo, la escena iberoamericana tiene caractersticas dis-
tintivas en varios dimensiones. Aqu slo mencionaremos las
principales.
Primero, la existencia de sistemas duales pblicos/privados con
privatizacin y externalizacin por parte de los gobiernos na-
cionales de los procesos de expansin de la matrcula, aunque
en diversos grados y ritmos y con evoluciones tambin diversas
Escena
ibero-
americana
(Levy, 2013; Rodrguez y Ordorika, 2012; Pusser et al., 2012;
Brunner y Pea, 2011).
Segundo, la preeminencia de mercados de educacin terciaria
creados inicialmente sobre la base de una alta desregulacin,
poltica que posteriormente cambia y comienza a introducir
regulaciones, especialmente en aspectos de control de cali-
dad, transparencia y scalizacin (Lemaitre y Zenteno, 2012;
Rama, 2012a, 2010; Brunner, 2009).
Tercero, la difusin entre los gobiernos de la regin, parti-
cularmente en la direccin de los ministerios de nanzas y
planeamiento, y a veces tambin en las tecnocracias y redes
de poltica pblica del sector educacional, de un paradigma
compuesto por una mezcla de visiones, ideas e instrumentos
provenientes del enfoque de la NGP que da lugar a una de-
terminada techn de gobierno, la cual responderia, segn
algunos, a los requerimientos de la gobernanza global a nivel
nacional (Maldonado-Maldonado, 2012).
Cuarto, una relativa inmunidad de las universidades estatales
a la incidencia de esa techn de gobierno o paradigma de po-
lticas, debido al poder corporativo-colegial y estudiantil que
exhiben estas organizaciones, las que, como seala Gonzlez
Ledesma (2014:142-143), gozan de una autonoma que ha
sido forjada contra los Estados, los cuales poseen muy poca
inuencia en los procesos internos de decisin de las IES.
Quinto, las universidades pblicas iberoamericanas ms bien
experimentan procesos parciales y desiguales de adaptacin
al nuevo contexto de polticas gubernamentales (Acosta,
2012, 2009), incorporando en medio de conictos, crticas
y malestares algunos rasgos tomados de la NGP y de las co-
rrespondientes prcticas y disciplinas de desempeo deriva-
dos de aqulla. Por ejemplo, a propsito del caso de Mxico,
De Vries y lvarez-Mandiola (2012) se preguntan si no es-
tara surgiendo all un peculiar modelo hbrido mexicano,
situado a medio camino entre el modelo colegial tradicional y
el nuevo modelo managerial. Esta misma interrogante puede
extenderse a la mayora de los pases iberoamericanos.
Sexto, los cambios de gobernanza en la regin, en efecto, no
originan un nuevo modelo puro, sino uno que mezcla elemen-
tos (Acosta, 2014, 2012, 2009, 2003) tradicionales y renova-
dos, burocrticos y colegiales, de inuencia poltica y profe-
sional, con rasgos democrticos y autoritarios, preocupado
de la eciencia pero crtico de su medicin, profundamente
arraigado a las condiciones locales a la vez que deseoso de
un estatus internacional, dependiente del Estado pero crtico
de sus polticas, con manifestaciones organizacionales empre-
sarializadas y volcadas al mercado y simultneamente otras
contrarias a cualquier contaminacin con los negocios de co-
nocimiento y adversas a la comercializacin.
Tal como concluye un anlisis de este peculiar modelo hbrido,
el nuevo contrato entre el Estado y las universidades podria re-
sultar un incremento de la regulacin estatal de la educacin
superior, que a su turno [llevara] a nuevas formas de gestin
universitaria para mejor regular a la academia. El balance
sera un aumento de la burocracia en ambos niveles estatal y
universitario, pero no una organizacin ms eciente y em-
prendedora (De Vries y lvarez-Mandiola, 2012:142). Por su
parte, Acosta aade que en estas circunstancias, puede comenzar
a verse la emergencia de un nuevo complejo institucional, caracte-
rizado por un lado por una confrontacin de diferentes lgicas de
desempeo institucional y, por el otro, por la inuencia de ac-
tores externos que restringen y moldean el comportamiento
institucional en diferentes niveles (Acosta, 2012:149).
De lo que no cabe duda es que las polticas pblicas de la edu-
cacin superior en la regin reejan, en trminos generales, la
presencia de la caja de herramientas de la NGP o, dicho ms
generalmente, de un paradigma o diseo de polticas similar
al representado esquemticamente ms arriba (Diagrama 1),
aunque las herramientas usadas, la combinacin de ellas, los
tiempos, formas e intensidad de su aplicacin varan ente los
pases individualmente considerados. Pueden ser diferentes,
por ejemplo, entre grupos de pases con sistemas de fuerte
presencia privada (Brasil, Chile, Per) o de predominio pbli-
co (Argentina, Costa Rica, Mxico, Uruguay).
El paradigma de polticas y la caja de herramientas a las que
nos referimos pueden caraterizarse como un mix adoptado
en funcin de especcos nes de poltica. No signica que tal
mezcla se constituya segn una regla de absoluta coherencia
interna donde los medios se deduciran linealmente de los -
nes propuestos. Al contrario, se trata de una coexistencia de
medios contingentemente decidida que echa mano a instru-
mentos pertenecientes a diversas familias tcnicas (medios)
e ideolgicas (nes) reunidos dentro de una misma caja de
herramientas (Capano y Lippi, 2013). En efecto, segn sos-
tienen estos autores, tal eleccin se halla condicionada por el
modo de gobernanza dominante (ideas y valores de poltica
dominantes junto con los instrumentos institucionalizados de
poltica pblica), por los factores ms gravitantes de la co-
yuntura poltica (orientacin del gobierno, dinmica de los
partidos, situacin econmica) y por la interaccin entre las
coaliciones de actores polticos y de polticas que promueven
diferentes intereses e ideas.
Combinacin
de polticas:
Tipologa
El mismo Capano (2011) proporciona un interesante esque-
ma para analizar diversos tipos ideales de gobernanza basa-
dos en el grado de especicacin de los nes y medios de
las polticas a emplear. Para ello, distingue inicialmente entre
dos modalidades con un alto grado de especicacin de los
medios a emplear y dos modalidades donde la especicacin
de medios es baja y la intervencin del Estado/gobierno indi-
recta. A las dos primeras combinaciones las calica como tra-
dicionales, diferenciado entre un mix de polticas que llama
procedimental y otro que denomina jerrquico. En el primer
caso, el alto grado de especicacin de los medios se combi-
na con una baja especicacin de los nes; as, por ejemplo,
se regulan fuertemente los mecanismos de reclutamiento de
personal, de acceso de los estudiantes, de diseo curricular y
de gestin interna, junto con prevalecer una forma de trans-
ferencia de recursos pblicos ordenada por tems presupues-
tarios y un rgimen de controles ex ante. En cambio, en el
caso de tipo jerrquico tanto los medios como los nes se ha-
llan fuertemente especicados por la autoridad; en este caso
los instrumentos empleados son fondos asignados para nes
precisos, numerus clausus regulan el acceso de estudiantes,
los contenidos curriculares responden a un plan nacional, y
existen regulaciones sustantivas respecto de los productos y
resultados esperados de las actividades de enseanza e inves-
tigacin que se controlan ex post.

Las modalidades de gobernanza indirecta, caracterizadas por
una baja especicacin de los medios, pueden adoptar la for-
ma del autogobierno, donde tambin los nes se hallan baja-
mente especicados, o de conduccin-a-distancia (steering at
a distance, Kickert, 1995), donde los nes tienen una clara es-
pecicacin. Los instrumentos usados de preferencia dentro
de la primera de estas modalidades seran una coordinacin
de tipo mercado basada en relaciones institucionalizadas en-
tre los participantes; el gobierno es una suerte de stakeholder
oculto, involucrndose en juegos de participacin, negocia-
cin, competencia y cooperacin, manteniendo la facultad de
cambiar el juego para desplazarlo hacia otro mix de medios
y nes. La modalidad de direccin-a-distancia emplea incen-
tivos nancieros para obtener productos y resultados espec-
cos de investigacin y docencia, competencia regulada, eva-
luaciones ex post realizadas por agencias pblicas, contratos,
benchmarkings, transferencia de mayor autonoma a las or-
ganizaciones y lmites a la diferenciacin institucional.

La gobernanza emergente en la regin iberoamericana sus
polticas y caja de herramientas se halla justamente en el
entrecruce de elementos tomados de las cuatro modalidades
tpico-ideales descritas. No hay pues un modelo puro, sino
una variedad de modalidades contaminadas, contingente-
mente incoherentes, que en cada pas resultan de las peculia-
res condiciones nacionales, la trayectoria de los sistemas y las
polticas, las relaciones de fuerza en el campo de la educacin
terciaria y de la circulacin de ideas entre las comunidades
epistmicas (Haas, 1992) de poltica pblica sectorial. En
cuanto a las ideas/valores que orientan la poltica pblica, por
ejemplo, los enunciados (textos y discursos) suelen ir en una
direccin (la educacin superior como bien pblico, derecho
social y herramienta de equidad), mientras que en la prctica
las polticas se dirigen por accin u omisin hacia la con-
formacin de un sistema mixto con fuerte presencia de ele-
mentos de mercado, de autorregulacin y, en general, de baja
especicacin de medios y nes como respuesta a una deni-
cin particularmente extensa de la autonoma universitaria
que en Amrica Latina sobre todo viene elaborndose desde
la Reforma de Crdoba de 1918 (Ordorika, 2010; Acosta,
2008; Sader, Aboites y Gentili, 2008; Marsiske, 2004).

En el terreno de los instrumentos, sin embargo, parece existir
una convergencia tendencialmente dominante a nivel regio-
nal. As se deduce a lo menos de nuestro estudio sobre polti-
cas durante el ltimo lustro.

Por un lado, dentro de la clsica representacin del Tringulo
de Clark (1983) (Diagrama 2), las regulaciones y prcticas
de evaluacin responden a los desplazamientos del centro de
gravedad de los sistemas nacionales desde los ngulos ocu-
pados respectivamente por el Estado/gobierno o por la auto-
rregulacin corporativa de las instituciones hacia el mercado
(Brunner, 2009). Efectivamente, los instrumentos de poltica
empleados se alejan del polo gubernamental (jerrquico, bu-
rocrtico, poltico) y del polo de control por las oligarquas
organizacionales (autorregulacin, preeminencia de los inte-
reses corporativos) momento inicial, M1 para situarse ac-
tualmente momento presente, M2 ms al centro del Trin-
gulo, all donde, por un lado, la coordinacin de los sistemas
nacionales se sita en el entrecruce de las polticas guberna-
mentales, los intereses de las organizaciones acadmicas y sus
stakeholders internos, y las fuerzas del mercado, y donde, por
otro lado, las polticas inciden primeramente sobre el funcio-
namiento de los mercados en que las organizaciones se desen-
vuelven antes que sobre sta de manera directa. Esto median-
te acciones como la creacin de barreras de entrada, jacin
de estndares para la creacin de programas y la dotacin de
insumos, determinacin de aranceles ociales de referencia,
moderacin de la competencia, prohibicin o limitacin del
lucro, obligaciones de informar, transparencia, responsabili-
dad social corporativa, rendicin de cuentas. En otros casos
se establecen dispositivos y procedimientos para la evaluacin
ex post del desempeo bajo la forma de esquemas de asegu-
ramiento de la calidad, como acreditacin de programas e
instituciones, cumplimiento de estndares, solidez nanciera
Instrumentos
emergentes
de las organizaciones, demostracin de haber superado los
umbrales mnimos de insumos y de condiciones de trabajo,
exmenes externos de desempeo de los estudiantes y gra-
duados, reglamentacin de la carrera acadmica, currculos
conducentes a empleabilidad y formacin ciudadana simul-
tneamente, penalizacin de la falsa publicidad y la estafa y
defensa de los derechos de los usuarios, entre otros.

Diagrama 2
Desplazamientos de la coordinacin y las polticas de educacin superior en el tringulo
de Clark (las trayectorias de M1 a M2 ilustran direccin de los desplazamientos)
Estado / Gobierno
Mercados de:
Estudiantes
Acadmicos
Recursos
Prestigios
Organizacin / Acadmicos
M1
M1
M2
M2
En cuanto a los instrumentos de poltica de nanciacin, pre-
domina el uso de mecanismos de tipo mercado (MTM) en
sentido lato para la transferencia de recursos adicionales a
los aportes scales directos y no condicionados, incluyendo
la utilizacin de frmulas ligadas a desempeo o resultados;
contratos multianuales para objetivos y metas concordadas
con la autoridad; fondos competitivos; licitaciones de recur-
sos; diversos incentivos otorgados en funcin de variables de-
nidas por el gobierno; estmulos por publicaciones y patentes
registradas; fomento de las actividades de triple hlice produc-
tiva (Etzkowitz y Leydesdorff, 2000) y de triple hlice para
la innovacin social y la produccin de conocimiento para la
poltica pblica (Brunner et al., 2014); contribucin por parte
de los graduados; facilitacin de las donaciones privadas; pro-
mocin de una cultura emprendedora dentro y entre las IES
para la generacin de excedentes y el nanciamiento de subsi-
dios cruzados internos, y, con creciente importancia, el cobro
de aranceles y tasas en programas de pregrado, posgrado y de
educacin permanente conjuntamente con el establecimiento
por parte del Estado de esquemas de subsidio a la demanda
por la va de becas y crditos subsidiados para los estudiantes.

Estos aspectos de la poltica pblica, particularmente las he-
rramientas empleadas en la regin para transferir recursos
adicionales a las IES (esto es, en adicin a los recursos otor-
gados como subsidio institucional no-condicionado), son
la materia ms controvertida en el campo de estudios de la
educacin superior iberoamericana (Brunner, 2013; Verger,
2013; Gil Antn, 2012). De hecho, en Amrica Latina (con la
excepcin de Cuba), y lo mismo vale para Iberoamrica, en la
actualidad ningn sistema nacional es completamente pbli-
co, habindose convertido todos en sistemas combinados que
comparten en proporciones variables algunas (si no todas)
las siguientes caractersticas: a) la entrega de una parte de los
fondos pblicos est condicionada a la obtencin de ciertos
resultados; b) las IES son alentadas a recuperar parcialmen-
te el costo real de la educacin que ofrecen por medio de la
venta de servicios y el cobro de tarifas, y c) hay una creciente
participacin de IES privadas en la cobertura total de educa-
cin terciaria (Gonzlez Ledesma, 2013).
Cabe notar aqu que similares herramientas, reejo de un pa-
recido mix de nes y medios de poltica pblica en el campo
del nanciamiento y la regulacin de la educacin terciaria,
aparecen referidas reiteradamente en la literatura sobre nue-
vas formas de gobernanza en diferentes regiones y pases del
mundo:
A nivel mundial (Johnstone y Marcucci, 2010).
En Europa Occidental y otros pases de alto ingreso
(Bleiklie y Michelsen, 2013; Teixeira y Dill, 2011; Teixei-
ra et al., 2004; Pasias y Roussakis, 2012, 2009; Boer, Jon-
gbloed, Enders y File, 2009).
En las Amricas y diferentes otros pases (Schuetze y lva-
rez-Mandiola, 2012).
En los pases nrdicos (Kalpazidou-Schmidt, 2012; Aarre-
vaara, Dobson y Elander, 2009).
En Europa Central y del Este (Dobbins, 2011, 2008; Dob-
bins y Knill, 2009).
En Asia (Mok, 2011), Japn (Kaneko, 2012) y Australia
(Marginson, 2013).
En los pases BRIC (Carnoy, Loyalka y Froumin, 2013) y
China en particular (Li, Lai y Lo, 2013).
En este preciso sentido puede concluirse que los sistemas na-
cionales de educacin terciaria se hallan sujetos a una lgica
de deslocalizacin (disembedding), segn la denomina Beer-
kens (2004),
2
de acuerdo con la cual ciertos arreglos bsicos
dentro y alrededor de la universidad se abstraen de su contex-
to nacional debido a la intensicacin de los ujos de perso-
nas (expertos y consultores, por ejemplo), de informacin y
conocimiento, de recursos, y a la circulacin de polticas y los
discursos que las acompaan (Marginson y Van der Wende,
2009:46-50).
En suma, las polticas nacionales igual como otras expre-
siones del Estado nacional se hallan sujetas ellas tambin
al fenmeno del isomorsmo (DiMaggio y Powell, 1991)
que impacta sobre la transferencia y difusin de una misma
caja de herramientas por medio de diferentes mecanismos
(Maggetti y Gilardi, 2014; Jordana, Levi-Faur y Fernndez
i Marn, 2011; Jordana y Levi-Faur, 2005; Gilardi, 2012),
3

mantenindose dentro del contexto nacional la localizacin
en cuanto al uso especco de los instrumentos y la recepcin
e interpretacin de las ideas que orientan su utilizacin.
Santiago de Chile, 20 de mayo de 2014
2 En particular, Beerkens dene la globalizacin como un proceso que abstrae ciertos
arreglos sociales bsicos de su contexto social debido a la aceleracin, masicacin
y exibilizacin de los ujos transnacionales de personas, productos, nanzas,
imgenes e informacin. Este proceso, concluye, sera aparente tambin en la
transformacin que experimentan ciertos arreglos sociales bsicos dentro y en torno
a las universidades (Beerkens, 2014:2).
3 Para algunos anlisis de procesos de difusin y convergencia de polticas en en el
campo de la educacin superior, ver asimismo Dobbins (2011), Dobbins (2008),
Dobbins y Knill (2009).
122 Polticas de educacin superior en Iberoamrica, 2009-2013 Referencias
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JOS JOAQUN BRUNNER / CRISTBAL VILLALOBOS
Jos Joaqun Brunner y Cristbal Villalobos, 2014
Ediciones Universidad Diego Portales, 2014
Mayo de 2014
ISBN 978-956-314-272-3
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