4036796guia Metodologica

Gua Metodolgica para el Establecimiento de Objetivos,
Actividades e Indicadores de los Programas Presupuestarios

del Ayuntamiento de Madrid
2006 Ayuntamiento de Madrid
Direccin General de Calidad y Atencin al Ciudadano
rea de Gobierno de Hacienda y Administracin Pblica
Ayuntamiento de Madrid.
Reservados todos los derechos.
Depsito legal: M-40811-2006
Impreso en papel ecolgico
Diseo y maquetacin: dpi comunicacin
3
Gua Metodolgica para el Establecimiento de Objetivos,
Actividades e Indicadores de los Programas Presupuestarios
del Ayuntamiento de Madrid
4
ndice
Introduccin 8
I. Sentido y finalidad de la Gua Metodolgica 11
II. Metodologa para la formulacin de objetivos, actividades e indicadores 15
Fase I: Identificacin de los elementos bsicos del programa 16
Fase II: Determinacin de las lneas globales de actuacin 17
Fase III: Formulacin de objetivos 20
Fase IV: Definicin de actividades 23
Fase V: Identificacin de indicadores 24
Fase VI: Establecimiento de previsiones 28
III. ANEXOS 33
A. Catlogo de Indicadores 34
B. Tabla de Magnitudes 50
C. Glosario de Trminos 51
Gua Metodolgica para el Establecimiento de Objetivos, Actividades e Indicadores de los Programas Presupuestarios
5
6
Presentacin
7
Una de las principales prioridades del Ayuntamiento de Madrid
es transformar la organizacin municipal en una administra-
cin receptiva, transparente e innovadora que asegure la
creacin de valor pblico para los ciudadanos as como la
eficacia y eficiencia en la gestin municipal. Para ello, desde
el rea de Gobierno de Hacienda y Administracin Pblica,
se estn llevando a cabo una serie de iniciativas dirigidas a
desarrollar la cultura de la evaluacin y de la gestin de calidad
con la finalidad de mejorar los ser vicios municipales
atendiendo a las demandas de la ciudadana.
Dentro de estas iniciativas cabe destacar el impulso de un
nuevo enfoque presupuestario basado en los principios de
planificacin, evaluacin y orientacin a las necesidades del
ciudadano. Pretendemos que el presupuesto, adems de ser
un instrumento para la planificacin y distribucin de recursos
econmicos y una gua de accin para los responsables de
los programas presupuestarios, sea considerado por los
ciudadanos como un vehculo de expresin de los bienes y
servicios que el gobierno de la ciudad de Madrid pone a su
disposicin. Para que estos propsitos pasen del plano progra-
mtico al plano de la realidad, es necesario ar ticular los
mecanismos que faciliten este cambio en la forma de entender
el presupuesto, tanto internamente en las unidades adminis-
trativas que componen el ayuntamiento, sus directivos y sus
empleados municipales, como externamente a los ciudadanos.
Para ello, desde el rea de Gobierno de Hacienda y Admi-
nistracin Pblica se ha elaborado una Gua Metodolgica
para el Establecimiento de los Objetivos, Actividades e
Indicadores de los Programas Presupuestarios, que partiendo
de los criterios que definen el nuevo enfoque del presupuesto
gestin, evaluacin y consideracin de las necesidades e
intereses del ciudadano , ayude a los responsables de los
Programas Presupuestarios y a las personas que colaboran
con ellos en la elaboracin del presupuesto a definir los
Programas Presupuestarios y concretar las lneas estratgicas
en objetivos e indicadores que permitan hacer el seguimiento
y evaluacin de los programas, sin perder de vista las
necesidades e intereses de los ciudadana.
La Gua se ha desarrollado desde una perspectiva prctica y
de aplicabilidad directa para cumplimentar la Memoria del
Programa y la Ficha de Objetivos que se solicita como docu-
mentacin justificativa de las propuestas de gasto, mediante
un procedimiento metodolgico que va introduciendo paso
a paso los conceptos bsicos de la planificacin, programa-
cin y evaluacin.
Esperamos que esta Gua se convierta en un instrumento
esencial de trabajo y contribuya a entender el presupuesto
como un elemento imprescindible para la gestin y evaluacin
de los programas presupuestarios.
Octubre 2006
Juan Bravo Rivera
Concejal del rea de Gobierno de Hacienda
y Administracin Pblica

En la actualidad la sociedad exige una administracin pblica
eficiente, eficaz y de alta calidad, que trabaje por y para la
ciudadana, que obtenga los resultados demandados por la
sociedad y que rinda cuentas claras de su ejecucin y del
destino dado a los recursos pblicos. Si esto es as para la
administracin pblica en general, an lo es ms para la admi-
nistracin local dado su proximidad al ciudadano y su
competencia para ocuparse de los temas que afectan a la
vida cotidiana de los mismos.
Es necesario, por lo tanto, que el Presupuesto Municipal,
instrumento bsico para la asignacin de los recursos
municipales a las acciones que se pretenden realizar para dar
respuesta a los compromisos contrados con la ciudadana,
evolucione desde un modelo tradicional basado en la eficacia
presupuestaria limitada a conseguir ejecutar el gasto previsto,
a un modelo basado en la planificacin y evaluacin estratgica
y orientado a los resultados de la gestin, en trminos del
cumplimiento de los objetivos establecidos en los programas
presupuestarios.
Esta orientacin a los resultados ha quedado recogida en la
Ley de medidas para la modernizacin del gobierno local,
cuyo art. 133g. establece que la asignacin de recursos, con
arreglo a los principios de eficacia y eficiencia, se har en
funcin de la definicin y cumplimiento de objetivos.
Asimismo, esta ley introduce la exigencia del seguimiento de
los costes de los servicios.
Por otra parte, el Reglamento Orgnico de Participacin
Ciudadana del Ayuntamiento de Madrid manifiesta la voluntad
del Ayuntamiento de Madrid de llevar a cabo las medidas
necesarias para responder a las demandas de transparencia
y calidad (Figura 1).
Figura 1: Exposicin de Motivos del Reglamento Orgnico de Participacin Ciudadana del Ayuntamiento de Madrid (31-05-2004).
8
Introduccin
Por tanto, el Ayuntamiento de Madrid ha decidido implantar
un nuevo modelo presupuestario que haga del presupuesto
municipal un instrumento no slo de justificacin del gasto y
de asignacin de los recursos municipales, sino tambin una
herramienta fundamental para dotar de una mayor transpa-
rencia a la gestin del Ayuntamiento de Madrid, tanto hacia el
exterior -los ciudadanos-, como hacia el interior -la propia orga-
nizacin-. As, el nuevo enfoque del Presupuesto del Ayunta-
miento de Madrid implica hacer del presupuesto un instrumento
para la planificacin y evaluacin de la gestin que permita:
Alinear los esfuerzos con los objetivos de las polticas
prioritarias y estratgicas del gobierno municipal.
Vincular la asignacin de los recursos pblicos con la
identificacin de los resultados y logros de calidad.
Buscar la ejecucin del gasto con eficiencia y eficacia,
planificando su aplicacin a travs de los programas y
proyectos.
Desarrollar herramientas y tcnicas administrativas que
ayuden a conocer el coste de los programas y de las
polticas municipales y que mejoren el control del gasto
desde una perspectiva estratgica.
Consecuentemente, el modelo de presupuesto que subyace
a esta Gua Metodolgica se basa, tal y como indica la Figura
2, en tres criterios fundamentales:
El presupuesto como instrumento de planificacin
estratgica, que permite determinar y priorizar las lneas
de actuacin de la organizacin.
El presupuesto como herramienta de control y evaluacin
del grado de consecucin de los objetivos propuestos.
El presupuesto como medio de comunicacin de los
compromisos asumidos y de los servicios prestados
por el Ayuntamiento a la ciudadana.
La principal aportacin de este modelo presupuestario es la
utilizacin de indicadores de gestin que permiten una
evaluacin basada en resultados y en el cumplimiento de los
objetivos formulados en los programas presupuestarios,
facilitando el proceso de revisin y planificacin estratgica,
tal y como aparece reflejado en la Figura 3.
9
Figura 2: Caractersticas del nuevo concepto del Presupuesto Ayuntamiento
de Madrid.
Figura 3: Proceso de revisin y planificacin estratgica del presupuesto.

10
I. Sentido y Finalidad de la Gua Metodolgica
Metodologa de Elaboracin e Implantacin de las Cartas de Servicios en el Ayuntamiento de Madrid
Sentido y Finalidad de
la Gua Metodolgica
11
La presente Gua Metodolgica tiene como principal objetivo
proporcionar a los responsables de los programas presu-
puestarios y a los empleados pblicos que llevan a cabo las
tareas de elaboracin del presupuesto, un procedimiento
metodolgico que les permita disponer de criterios homo-
gneos para la definicin y seleccin de objetivos, actividades
e indicadores de los programas presupuestarios.
Asimismo, con esta Gua se pretende contribuir a la toma
de conciencia, por parte de los trabajadores municipales, de
la impor tancia de incorporar el presupuesto como un
elemento esencial para la gestin, trascendiendo su carcter
instrumental para el logro de los recursos econmicos, y
dndole valor como instrumento que contiene las orienta-
ciones bsicas que han de guiar el desarrollo y ejecucin de
los programas.
La metodologa que se propone se ha elaborado desde una
perspectiva de aplicabilidad prctica. La terminologa y el
procedimiento que se utilizan se han estandarizado para que
no se presenten confusiones que den lugar a interpretaciones
equvocas, considerando, al mismo tiempo, la diversidad y las
particularidades de las distintas unidades del Ayuntamiento
de Madrid.
Se ha optado por una metodologa paso a paso, en la que
se van introduciendo, a travs de sucesivas fases, los conceptos
bsicos de la planificacin y programacin que son necesarios
para cumplimentar la Memoria del Programa y la Ficha de
Objetivos que se solicita en las Bases de elaboracin del
presupuesto el Ayuntamiento de Madrid, como documen-
tacin justificativa de la solicitud de crdito. Con esta
metodologa se pretende ayudar a los gestores de los
programas presupuestarios a elaborar el presupuesto en
funcin de los objetivos perseguidos y a prestar atencin a
los resultados.
En cada una de las fases se definen los conceptos (programa,
lneas globales de actuacin, objetivos, actividades e
indicadores), y se describen sus caractersticas y clasificacin,
en su caso.
Asimismo, a lo largo del desarrollo de las fases se va
presentando como ejemplo una buena prctica seleccio-
nada entre los programas presupuestarios de 2006. Concre-
tamente se presenta el programa 223.03 Samur - Proteccin
Civil. Este ejemplo no tiene la pretensin de ser exhaustivo
en el alcance total del programa seleccionado, ya que
desarrolla slo una parte del mismo.
12
I. Sentido y Finalidad de la Gua Metodolgica
13

14
II. Metodologa para la Formulacin de Objetivos, Actividades e Indicadores
Metodologa para la
Formulacin de Objetivos,
Actividades e Indicadores
15
Las seis fases en las que se ha estructurado la metodologa
se describen a continuacin.
Fase I: Identificacin de los elementos
bsicos del programa
Qu es un programa?
El programa es un instrumento de planificacin, que permite
traducir la poltica y prioridades del Gobierno Municipal en
objetivos y acciones concretas a desarrollarse en un periodo
determinado para conseguir unas metas.
Qu elementos hay que tener en cuenta para
definir un programa?
La definicin de un programa est determinadas por tres
elementos bsicos:
1. La misin del programa.
2. Las demandas y necesidades de los destinatarios del
programa.
3. La estrategia que se va a seguir para responder a esas
demandas y necesidades.
16
La Metodologa propuesta consta de 6 fases. Como resultado de las dos primeras fases se podr desarrollar la Memoria del
Programa y como resultados de las cuatro restantes se podrn desarrollar todos los contenidos de las Ficha de Objetivos.

Qu se entiende por la misin de un programa?
La misin de un programa es la finalidad ltima del programa
y lo que justifica su existencia.
La misin expresa lo que la organizacin quiere conseguir
en un horizonte temporal amplio.
Cmo se formula la misin de un programa?
Se puede formular la misin de un programa respondiendo
a las siguientes preguntas:
Para la formulacin de la misin se recomienda la siguiente
sintaxis:
Quines son los destinatarios de un programa?
Los destinatarios de un programa son las personas individuales
o grupos a los que van dirigidos los servicios o actividades del
programa (ciudadanos, empresas, asociaciones, unidades admi-
nistrativas del Ayuntamiento, empleados pblicos, etc.).
Qu caractersticas de los destinatarios deben
tenerse en cuenta para definir un programa?
Para definir un programa deben tenerse en cuenta las
necesidades, demandas y expectativas de los destinatarios.
Los objetivos de un programa y sus actividades o servicios
deben estar orientados a satisfacer las necesidades y demandas
de sus destinatarios.
Qu se entiende por estrategia?
La estrategia es el camino o ruta que se ha diseado para
lograr la misin del programa y que establece una secuencia
coherente de acciones a desarrollar.
Cules son las caractersticas principales de la
estrategia de un programa?
La planificacin a largo plazo: la estrategia define lo
que hay que hacer en un plazo largo (4 5 aos).
El nfasis en identificar y controlar aquellos factores que
son crticos para el xito del programa.
Su definicin en forma de lneas globales que orientan
las acciones a desarrollar desde el programa.
Fase II: Determinacin de las lneas
globales de actuacin
Qu se entiende por lneas globales de actuacin?
Las lneas globales de actuacin son enunciados breves que
definen la estrategia del programa describiendo los retos
principales que se van a afrontar en los prximos aos y la
direccin que va a seguir el programa para desarrollar su misin.
17

18
La lneas globales de actuacin, tambin denominadas lneas
estratgicas, constituyen el marco en el que se desarrollarn
las acciones concretas del programa para el prximo ejercicio
y siguientes.
Qu requisitos deben cumplir las lneas globales
de actuacin?
Las lneas globales de actuacin lneas estratgicas debern:
Ser coherentes con la misin del programa.
Estar descritas en trminos generales.
Estar pensadas para ser llevadas a cabo en un plazo de
varios aos.
Estar relacionadas con las funciones generales de la
unidad administrativa que debe llevarlas a cabo.
Cmo se deben definir las lneas globales de
actuacin?
Para definir las lneas globales de actuacin se aconseja seguir
las siguientes pautas:
Las lneas estratgicas definirn el escenario a alcanzar
con el desarrollo del programa en los prximos aos
en cuanto a:
Para responder a estas preguntas se considerarn las
crecientes y nuevas demandas y expectativas de los
ciudadanos u otros destinatarios del programa y cualquier
otro factor que pueda condicionar el xito del programa.
Cmo se redacta la Ficha de Memoria
del programa?
Conforme a lo establecido en las Normas de Elaboracin de
los Presupuestos, cada programa presupuestario debe
presentar una Ficha de Memoria del Programa como docu-
mentacin justificativa de la solicitud de crditos.
Esta Ficha de Memoria del Programa se redactar desarro-
llando, de forma clara y completa, los elementos bsicos del
mismo:
La misin del programa.
Las necesidades y demandas de los destinatarios,
detallando los ser vicios que se desarrollan para
atenderlas.
Las lneas globales de actuacin que definen la estrategia,
describiendo brevemente las acciones ya emprendidas
o que se estn llevando a cabo en la actualidad.
A continuacin se muestra un ejemplo que presenta de forma
ilustrativa la Memoria del Programa Presupuestario 223.03:
Samur - Proteccin Civil
Programa 223.03: Samur-Proteccin Civil
Misin:
Prestar asistencia sanitaria de las ms alta calidad a los
ciudadanos de Madrid en situaciones de urgencia y
emergencia.
Usuarios y/o beneficiarios:
Todos los habitantes y transentes de la ciudad.
19
Necesidades y demandas de los usuarios:
Fcil acceso y contacto con el SAMUR-Emergencias.
Atencin inmediata en el lugar de la emergencia o
accidente.
Atencin profesionalizada.
Medios tcnicos suficientes y modernos.
Rapidez en el traslado a centros hospitalarios.
Cartera de Servicios:
Asistencia sanitaria de urgencias y emergencias.
Anlisis y cobertura programada de eventos de riesgo.
Preparacin de recursos humanos y materiales para
la catstrofe.
Preparacin y formacin a la comunidad en Cursos
de Alertante y Primer Respondiente.
Intervenciones en accidentes de riesgo NRBQ.
Apoyo internacional en materia de Proteccin Civil
a travs de las Unidades de Apoyo ante Desastres.
Lneas globales de actuacin:
La estrategia para el perodo 2004-2007 est enfocada a
la modernizacin del servicio adaptando la oferta a la
demanda y estableciendo indicadores de gestin que
permitan la autoevaluacin del servicio prestado. Para ello
se desarrollarn las siguientes lneas globales de actuacin:
1. Reorganizacin de la estructura funcional y elaboracin
de planes por reas funcionales con la definicin de
objetivos e indicadores de gestin y la consolidacin
del modelo de calidad asistencial basado en la
valoracin del desempeo en el lugar de la actuacin.
2. Formacin interna como base de la excelencia
profesional, adaptando los contenidos a la realidad
asistencial.
3. Formacin a la Comunidad para actuar en situaciones
de emergencia.
Fase III:
Formulacin de objetivos
Partiendo de la misin y de las lneas globales de actuacin
establecidas para cada programa presupuestario, se formularn
los objetivos que se pretenden alcanzar con el mismo.
Qu es un objetivo?
Un objetivo es un enunciado breve que define de forma clara
y precisa los resultados esperados, as como las acciones que
se desarrollaran para alcanzarlos.
Los objetivos recogern la finalidad hacia la cual deben dirigirse
los esfuerzos y recursos disponibles para dar cumplimiento
a la misin y seguir las lneas estratgicas establecidas para
el programa, durante el prximo ao presupuestario.
Qu nivel de despliegue deben tener los
objetivos de los programas presupuestarios?
De acuerdo con las teoras generales de organizacin, cabe
distinguir distintos niveles en el despliegue de los objetivos:
Estratgico: Se ocupa de la planificacin a largo plazo y
desarrolla los objetivos estratgicos de la organizacin.
De gestin: Se ocupa de la planificacin a medio y corto
plazo y traduce los objetivos estratgicos en objetivos
de gestin.
De ejecucin u operativo: Despliega los objetivos de
gestin en objetivos operativos, concretndolos en
actividades y asignando a cada una de ellas los recursos
necesarios para llevarlas a cabo y su plazo de ejecucin.
Los objetivos de los programas presupuestarios deben
desplegarse a nivel de gestin, resultando significativos para
los responsables de los programas presupuestarios, y permi-
tindoles expresar qu es lo que se pretende conseguir,
indicando las principales actividades a desarrollar y determi-
nando cmo van a medir la consecucin de dichos objetivos,
mediante los indicadores y sus correspondientes previsiones.
Qu requisitos deben cumplir los objetivos?
Los objetivos debern caracterizarse por:
Ser claros y precisos.
Estar orientados a resultados.
Ser cuantificables y medibles.
Ser verificables, es decir, que se pueda determinar en
qu grado se han alcanzado.
Ser realistas y asequibles en cuanto a su cumplimiento.
Inducir a la accin.
Ser coherentes entre s.
Cmo se deben formular los objetivos?
Los objetivos deben responder a la pregunta:
20
Adems, en la formulacin de cada uno de los objetivos, sera
aconsejable reflejar:
As, para la formulacin de los objetivos, se recomienda la
siguiente sintaxis:
Cuntos objetivos debe incluir un programa?
Los programas presupuestarios deberan contar con la
definicin de ms de un objetivo, si bien el nmero de stos
depender del alcance de cada programa.
En el caso de que se haya formulado un nico objetivo para
un programa, sera conveniente revisar la Ficha de Memoria
del Programa para comprobar que se tienen en cuenta todas
las lneas globales de actuacin.
Cmo deben ordenarse los objetivos de un
programa?
Los objetivos debern presentarse ordenados segn su
prioridad.
Para priorizar los objetivos pueden seguirse los siguientes
criterios:
Valor o importancia para los destinatarios del programa.
Impacto en los destinatarios, entendiendo ste como
el volumen de poblacin afectada (ciudadanos,
empleados municipales, unidades administrativas del
Ayuntamiento, etc.).
Impacto en el presupuesto: Gasto que supone la
realizacin del objetivo.
Importancia desde el punto de vista de los responsa-
bles y del personal de la unidad implicado en el programa.
ilustrativa cules seran los objetivos a incluir en la Ficha de
Objetivos para el programa presupuestario 223.03 Samur-
Proteccin Civil:
Primeramente se identificarn los objetivos que se pretenden
alcanzar con las diferentes lneas globales de actuacin definidas
en la Fase II:
21

22
Posteriormente, se debern priorizar los objetivos de acuerdo a
los criterios establecidos (importancia para los destinatarios,
volumen de poblacin afectada, gasto estimado, importancia
para la unidad), rellenando la Ficha de Objetivos con los objetivos
ordenados segn su prioridad.
Objetivos programa 223.03 Samur-Proteccin Civil
1. Mejorar el servicio prestado mediante dotacin de
recursos humanos especializados.
2. Mejorar el servicio prestado mediante la dotacin de
de los medios materiales e infraestructuras necesarios
para la prestacin del servicio.
3. Modernizar y estandarizar la actividad del servicio
mediante la aplicacin sistemtica de las normas y
procedimientos del mismo.
4. Mejorar la cobertura geogrfica de las emergencias
sanitarias mediante la puesta en marcha de nuevas
bases operativas en zonas deficientes.
5. Potenciar la formacin especfica para profesionales
de la seguridad y la emergencia.
6. Reforzar la capacitacin del voluntariado para
conseguir una colaboracin eficaz en proteccin civil
mediante la realizacin de actividades de formacin
de voluntarios.
7. Ampliar la proporcin de poblacin que conoce las
medias a tomar ante una urgencia sanitaria mediante
la realizacin de campaas de difusin y cursos de
formacin.
8. Incrementar el nivel de dotacin de materiales y
medios especficos para la labor del voluntario.
Fase IV:
Definicin de actividades
Qu es una actividad?
Se entiende por actividad la accin o conjunto de acciones
concretas que se llevan a cabo, por parte de las unidades
responsables o ejecutoras, para alcanzar los objetivos que
se han determinado para el programa presupuestario.
Es importante no confundir objetivo y actividad. Las actividades
son el medio para alcanzar el objetivo, y deben describirse
en trminos de tareas especficas a realizar para obtener los
resultados esperados.
Qu requisitos deben cumplir las actividades?
Las actividades debern caracterizarse por:
Ser concretas y especficas.
Ser significativas para la unidad responsable del programa.
Ser claras, expresndose en trminos que sean
comprensibles fuera de la unidad correspondiente.
Estar enfocadas al logro del objetivo definido.
Qu tipos de actividades deben considerarse?
Las actividades pueden clasificarse en:
Actividades de planificacin: Son aquellas acciones de
organizacin, coordinacin y lanzamiento, previas a la
ejecucin.
Actividades de ejecucin: Actividades enfocadas a la
realizacin de una tarea determinada para la
consecucin del objetivo.
Actividades de seguimiento: Acciones de control y
evaluacin.
Cmo deben definirse las actividades?
La actividad deber responder de forma especfica a la
pregunta:
Con la finalidad de diferenciarlas de los objetivos, que siempre
deben formularse con verbos, las actividades deberan
formularse con sustantivos.
Cuntas actividades debe incluir un objetivo?
Deberan definirse ms de una actividad asociada a cada
objetivo, siendo stas especficas para cada uno de ellos. En
caso de encontrar una nica actividad o ninguna, se
recomienda reconsiderar el objetivo definido, ya que puede
que ste sea demasiado especfico y no pueda ser
concretado en actividades, o bien, pueda incluirse en un
objetivo ms amplio.
Cmo deben presentarse las actividades?
Al igual que en los objetivos, es recomendable presentar el
conjunto de actividades ordenadas en funcin de uno de
los siguientes criterios:
La secuencia temporal de su desarrollo.
El grado de contribucin al logro del objetivo.
El tiempo y esfuerzo que conllevan.
Importancia para los destinatarios del programa
23

ilustrativa cules seran las actividades incluidas en la Ficha
de Objetivos para el objetivo 2 del programa presupuestario
223.03 Samur-Proteccin Civil.
Mejorar el servicio prestado mediante la dotacin de
los medios materiales e infraestructuras necesarios para
la prestacin del servicio.
Actividades
a. Evaluacin e informacin de al menos 15 nuevas
tecnologas al ao.
b. Realizacin de un chequeo global de cada vehculo
al menos tres veces al ao.
c. Incorporacin de nuevas VIR y unidades SVA.
d. Mantenimiento y limpieza diaria de todas las bases
operativas.
e. Renovacin del vestuario de los funcionarios.
f. Asistencia a jornadas cientficas.
g. Realizacin de manera continuada del mantenimiento
preventivo y correctivo de todos los equipos de elec-
tromedicina.
Fase V:
Identificacin de indicadores
Qu se entiende por indicador?
Un indicador es la medida utilizada para evaluar el objetivo
comparando los resultados obtenidos en la ejecucin del
programa presupuestario con los resultados previstos.
Qu funciones cumplen los indicadores?
Los indicadores permiten informar sobre el grado de
consecucin del objetivo, teniendo en cuenta las actividades
que lo desarrollan y permitiendo hacer el seguimiento y
valoracin de las acciones emprendidas.
Las funciones bsicas de los indicadores presupuestarios son,
por lo tanto, informar y valorar de la forma ms precisa y
objetiva posible el desempeo del programa. Para cumplir esta
doble funcin, es necesario que los indicadores presupuesta-
rios cumplan con una serie de requisitos o caractersticas bsicas.
Qu requisitos deben cumplir los indicadores?
Los indicadores deben ser:
Pertinentes: Se refieren a los procesos y servicios propios
de la unidad responsable de la elaboracin del programa,
y son adecuados para medir el grado de cumplimiento
de sus objetivos.
24
Comparables: Se conocen los valores de referencia en
experiencias de aos anteriores, en organizaciones o
unidades similares, o en estimaciones, o bien, resultan
interesantes para su comparacin en el futuro.
Inequvocos: Son entendidos por todos del mismo
modo, no permitiendo distintas interpretaciones.
Los responsables de elaborar el presupuesto, tendrn adems
en cuenta que la informacin necesaria para la medicin del
indicador no slo debe ser fiable y ofrecer un alto grado de
precisin, sino que adems debe ser fcil de obtener, en
trminos de coste, tiempo y esfuerzo.
Qu tipos de indicadores deben considerarse?
Al objeto de poder evaluar un programa presupuestario
desde una perspectiva amplia, se deben incluir indicadores
que permitan medir las distintas dimensiones de la gestin
pblica: Recursos, Eficacia, Eficiencia y Calidad (Figura 4).
Indicadores de Recursos
Los indicadores de recursos miden la cantidad de recursos
materiales y humanos que se utilizan para el desarrollo de
las actividades del objetivo. Los recursos son tanto las
personas, mquinas, herramientas, instalaciones, materiales
o dotacin econmica necesarios para llevar a cabo las
actividades del programa.
25
Figura 4: Dimensiones de la gestin pblica y tipos de indicadores asociados.
Se trata, por ejemplo, de indicadores como el nmero de
vehculos policiales adquiridos, el nmero de facultativos
mdicos, o el nmero de instalaciones deportivas disponibles
en una determinada Junta Municipal.
Estos indicadores, que en otras clasificaciones se denominan
indicadores de imputs son la base para la evaluacin de la
economa y de la eficiencia en la gestin de los programas.
Indicadores de Eficacia
Los indicadores de eficacia miden la ejecucin de las acciones
previstas y su incidencia en la poblacin. Por lo tanto dentro
de los indicadores de eficacia, cabe distinguir dos tipos:
Indicadores de Volumen de Actividad o Servicio
Los indicadores de volumen de actividad miden el
volumen de trabajo y las tareas realizadas para el logro
del objetivo. Estos indicadores, que en otras clasifica-
ciones se denominan indicadores de outputs, son la
base para calcular la Eficacia Operativa que compara
las acciones realizadas con las acciones que se haba
previsto realizar.
Se trata, por ejemplo, de indicadores como el nmero
de intervenciones del cuerpo de bomberos al ao,
nmero de inspecciones, nmero de campaas de
promocin de los mercados municipales realizadas o
nmero de llamadas atendidas en el Servicio de atencin
telefnica 010 de Lnea Madrid.
Indicadores de Impacto
Los indicadores de impacto miden la incidencia de las
acciones del programa en la ciudadana, cuantificando
esta incidencia bien sea mediante el nivel de utilizacin de
los servicios y el volumen de poblacin afectada por las
actuaciones de un programa (impacto en la poblacin),
bien sea mediante los beneficios que esta poblacin ha
obtenido como consecuencia de esas actuaciones o
servicios (eficacia real de las actividades del programa).
Algunos indicadores de impacto son, por ejemplo, el nmero
de usuarios de transporte urbano sobre el total de la poblacin,
el nmero de asistentes a los cursos de formacin para desem-
pleados sobre el total de la poblacin desempleada, el nmero
de inspecciones realizadas sobre el total de establecimientos
o el nmero de diagnsticos precoces de cncer de mama
realizados en un centro de salud.
Indicadores de Eficiencia
Los indicadores de eficiencia miden los resultados alcanzados
con la ejecucin del programa presupuestario, en relacin
con los recursos utilizados: materiales, humanos...
Se trata de indicadores como por ejemplo, el nmero de
inspecciones realizadas por inspector o el nmero de
actividades extraescolares ofrecidas por cada centro educativo.
Indicadores de Calidad
En una administracin orientada al ciudadano resulta impres-
cindible incluir la dimensin de la Calidad. Los indicadores de
calidad informan de la evaluacin de los resultados desde la
perspectiva del ciudadano, tomando en consideracin tanto
medidas objetivas (tiempo de respuesta, disponibilidad de
recursos por habitante .) como medidas subjetivas
recogidas a travs de encuestas o estudios de opinin. As
cabe considerar dos tipos de indicadores de calidad:
26
Indicadores de Calidad Objetiva
Los indicadores de calidad objetiva cuantifican el grado
de cumplimiento de unos criterios que han sido
previamente establecidos para responder a las
necesidades, demandas y expectativas de los destina-
tarios del programa, tales como: rapidez, facilidad de
acceso, profesionalidad, confort de las instalaciones,
etc..., factores que a su vez se consideran impulsores
de la calidad percibida.
Es el caso, por ejemplo, de indicadores como tiempo
medio de espera, tiempo medio de respuesta a los
avisos de incidencias en el alumbrado pblico o edificios
municipales totalmente adaptados a minusvlidos, que
pueden tener como resultado un mayor nivel de satis-
faccin por parte del ciudadano.
Indicadores de Calidad Percibida
Estos indicadores de calidad percibida estn relacio-
nados con las expectativas y percepciones de la
ciudadana u otros destinatarios de los servicios, y se
obtienen, normalmente, a travs de encuestas y estudios
de opinin.
Se trata, por ejemplo, de indicadores referidos a
resultados de encuestas sobre la satisfaccin de los
ciudadanos u otros destinatarios con el servicio prestado
o a las sugerencias y reclamaciones recibidas.
Cmo se deben definir los indicadores?
La siguiente pregunta puede facilitar la formulacin de los
indicadores:
Adicionalmente, y dependiendo del tipo de indicador que se
quiera definir, se sugieren las siguientes preguntas:
Cuntos recursos se han utilizado para desarrollar las
actividades del objetivo? (Indicadores de Recursos)
Cuntas actividades o ser vicios se han realizado?
(Indicadores de volumen de actividad o servicio)
Cmo se mide la cobertura social de los servicios
prestados, es decir, la poblacin a la que se ha llegado
y la eficacia de las actuaciones? (Indicadores de Impacto).
Qu rendimiento o productividad se puede alcanzar
considerando los recursos disponibles? (Indicadores de
Eficiencia).
Qu nivel de calidad objetiva se desea alcanzar?
(Indicadores de Calidad Objetiva).
Qu nivel de satisfaccin del ciudadano se espera
alcanzar? (Indicadores de Calidad Percibida).
Cuntos indicadores debe incluir un objetivo?
Cada objetivo debe tener asociado al menos un indicador
que mida el grado de consecucin del mismo. Sin embargo,
en la medida en que para un objetivo determinado se definan
indicadores relacionados con las distintas dimensiones
nombradas, la evaluacin del resultado obtenido tendr mayor
valor aadido, ya que se estarn considerando distintos
aspectos o atributos del servicio.
Si bien cada programa, en funcin de sus caractersticas propias
y la informacin disponible, podr incluir ms o menos
indicadores, es recomendable que stos se orienten funda-
mentalmente a los resultados, evaluando el impacto, la
eficiencia y la calidad de las acciones llevadas a cabo y los
servicios prestados.
Con el fin de facilitar la identificacin de indicadores en la
elaboracin de los programas presupuestarios, se ofrece un
27

catlogo de indicadores que se presenta en el Anexo A. Este
catlogo contiene un conjunto de indicadores clasificados
segn la estructura establecida, reflejando para cada uno de
ellos, una breve definicin o descripcin del mismo, su frmula
de clculo - en caso de que la complejidad del indicador as
lo requiera, y la magnitud o unidad de medida. El catlogo se
presenta a modo de ejemplo, al objeto de facilitar la asimilacin
de los conceptos aqu expuestos y sugerir a los responsables
de los programas presupuestarios una diversidad de
indicadores con los que poder evaluar los mismos.
Qu magnitud o unidad de medida se debe
utilizar en cada tipo de indicador?
Para cada indicador se establecer la magnitud o unidad de
medida que sea ms adecuada para ese indicador. As, por
ejemplo, los indicadores de volumen de actividad o servicios
suelen medirse en unidades directas (nmero de cursos de
formacin, nmero de solicitudes tramitadas), los
indicadores que expresan variabilidad entre dos secuencias
temporales se suelen medir en porcentajes de incremento
o decremento, los indicadores de eficiencia se suelen medir
en ratios o medias, etc.
En el Anexo B se presenta una tabla donde se recogen las
unidades de medida a utilizar.
Qu relacin tienen los indicadores de los
programas presupuestarios con los compromisos
de las Cartas de Servicios?
Los indicadores de los programas presupuestarios, debern
tener reflejo en el Sistema de Cartas de Servicios del Ayunta-
miento de Madrid, de forma que cuando se elabore una
Carta de Servicios sta debe incluir los indicadores que ya estn
en los programas presupuestarios y que tiene valor para el
ciudadano. De la misma forma, si en el momento de elaborar
una Carta de Servicios se incluyen indicadores que no estuviesen
en el programa presupuestario correspondiente, una vez
aprobada la Carta por la Junta de Gobierno, se incorporarn
esos indicadores en el siguiente ejercicio presupuestario.
Fase VI:
Establecimiento de previsiones
Los indicadores permiten el seguimiento y evaluacin
peridica de la gestin y ejecucin de un programa presu-
puestario. Para ello, es necesario asociar a los indicadores una
previsin o estndar a alcanzar.
Qu es una previsin o estndar?
La previsin es el valor numrico que se pretende alcanzar
para cada indicador en un periodo determinado. En este caso,
se deber indicar la previsin para el prximo perodo presu-
puestario.
Qu requisitos deben cumplir las previsiones?
En trminos generales, las previsiones deben ser alcanzables,
considerando la capacidad de respuesta y limitaciones de la
unidad responsable del programa, ya que si no fueran realistas,
supondran un factor de desmotivacin para las personas
de dicha unidad.Anlogamente, tambin deben ser desafiantes,
28
es decir, orientadas a la mejora del servicio y al compromiso
de satisfacer cada vez ms las necesidades de la ciudadana
o clientes internos.
Cmo se deben establecer las previsiones?
Establecer las previsiones consiste en determinar el valor
numrico que debe alcanzar cada indicador para poder
considerar que el objetivo se ha cumplido. En ocasiones puede
resultar difcil establecer previsiones realistas ya que entran
en juego distintos factores. No obstante, la previsin puede
establecerse tomando como referencia:
Los resultados alcanzados en aos anteriores.
Los resultados que han obtenido instituciones
comparables.
ilustrativa los indicadores incluidos en la Ficha de Objetivos
para los objetivos 2 y 5 del programa presupuestario 223.03
Samur-Proteccin Civil.
29
Cmo se redacta la Ficha de Objetivos?
A partir del marco estratgico definido en la Ficha de Memoria
del Programa, se desarrollar la Ficha de Objetivos, donde se
concretan los objetivos, actividades e indicadores a realizar en
el prximo ao presupuestario. Se expondrn los objetivos
que se pretenden alcanzar con el programa, as como los
indicadores que permiten medir el cumplimiento de los
mismos y las actividades que los desarrollan, teniendo en
cuenta las recomendaciones de las fases III, IV, V y VI de esta
Gua Metodolgica.
30
31

32
III. Anexos
Anexos
33
A. Catlogo de Indicadores
El presente catlogo expone una relacin de indicadores que
pretenden facilitar la asimilacin de los conceptos descritos
en esta gua trasladndolos a la realidad de cada programa
presupuestario. No se trata, por tanto, de una serie cerrada
de indicadores sobre la que seleccionar, sino que por el
contrario, se ofrece como una herramienta de ayuda en la
reflexin previa al establecimiento de los mismos.
Cabe destacar la posibilidad de que un nico indicador mida
distintas dimensiones al mismo tiempo. Por ejemplo, el nmero
de documentos accesibles a travs de la Web municipal, evala
dos aspectos que se han clasificado a priori como diferentes,
por un lado, el volumen de trabajo realizado para la difusin
de informacin, y por otro, la accesibilidad a la misma como
atributo de la calidad.
Se han omitido intencionadamente indicadores econmicos,
debido a la especial dificultad que entraa su clculo
exhaustivo.
Para cada tipo de indicador se han establecido varios subtipos,
que se presentan a continuacin:
Un primer nivel en el que se enumeran los subtipos de
indicadores para cada uno de los seis tipos genricos definidos.
Un segundo nivel en el que se da una definicin de los subtip
anteriores y se enumeran cinco ejemplos prcticos para cada
uno de ellos.
Listado de Subtipos de Indicadores
Indicadores de Recursos:
1. Dotacin de recursos humanos.
2. Dotacin de recursos materiales.
3. Suficiencia de los recursos humanos con respecto a la
poblacin.
4. Suficiencia de los recursos materiales con respecto a
la poblacin.
5. Suficiencia de los recursos humanos con respecto a la
actividad o el objeto de actuacin.
6. Suficiencia de los recursos materiales con respecto a
la actividad o el objeto de actuacin.
7. Especializacin y capacitacin de los recursos humanos.
8. Variabilidad de los recursos.
Indicadores de Volumen de Servicio:
1. Expedientes.
2. Informes, documentos y estudios.
3. Proyectos, programas y planes.
4. Contratos, certificaciones y licencias.
5. Actividades normativas, acuerdos y convenios.
6. Coordinacin institucional.
7. Ayudas y subvenciones.
8. Inspecciones.
9. Cursos de formacin, sesiones y jornadas.
10. Seminarios, congresos y eventos.
11. Comunicacin, promocin y difusin de la informacin.
12. Atencin e informacin al ciudadano.
13. Intervenciones o servicios prestados.
14. Eficacia operativa.
15. Variabilidad en el volumen de servicios.
34
III. Anexos
Indicadores de Impacto:
1. Impacto directo de las intervenciones en sus beneficiarios.
2. Impacto en la poblacin destinataria.
3. Impacto sobre la poblacin del municipio.
4. Cobertura de las intervenciones.
5. Efectividad de las actuaciones.
6. Variabilidad del impacto.
Indicadores de Eficiencia:
1. Eficiencia de los recursos humanos.
2. Eficiencia de las intervenciones con respecto a los
beneficiarios.
3. Variabilidad de la eficiencia.
Indicadores de Calidad Objetiva:
1. Tiempo de ejecucin de una actividad.
2. Velocidad de respuesta.
3. Tiempo de espera.
4. Accesibilidad fsica y temporal.
5. Modernizacin de la Administracin.
6. Calidad de vida en la ciudad.
7. Variabilidad de la calidad objetiva.
Indicadores de Calidad Percibida:
1. Satisfaccin ciudadana con los servicios.
2. Reclamaciones y quejas.
3. Sugerencias.
4. Variabilidad en la calidad percibida.
Las siguientes tablas presentan ejemplos de indicadores para
todos subtipos establecidos.
Indicadores de Recursos
35

36
III. Anexos
Indicadores de Recursos (Cont.)

37
Indicadores de Recursos (Cont.)

38
III. Anexos
Indicadores de Volumen de Servicio

39
Indicadores de Volumen de Servicio (Cont.)

40
III. Anexos

41

42
III. Anexos
Indicadores de Impacto

43
Indicadores de Impacto (Cont.)

44
III. Anexos
Indicadores de Eficiencia

45
Indicadores de Calidad Objetiva

46
III. Anexos
Indicadores de Calidad Objetiva (Cont.)

47
Indicadores de Calidad Objetiva (Cont.)

48
III. Anexos
Indicadores de Calidad Percibida

49
Indicadores de Calidad Percibida (Cont.)

B. Tabla de Magnitudes
A la hora de establecer los indicadores para cada programa
presupuestario, se deber seleccionar la magnitud ms
adecuada para medir cada uno de ellos. Se trata de una lista
cerrada de unidades sobre la que se deber elegir una, no
pudiendo escoger ninguna otra que no aparezca en la relacin
que se muestra a continuacin.
50
III. Anexos
C. Glosario de Trminos
Actividad:
Es la accin o conjunto de acciones concretas que se
llevan a cabo, por parte de las unidades responsables
o ejecutoras, para alcanzar los objetivos del programa
presupuestario. Las actividades desarrollan el objetivo
describiendo las tareas especficas a realizar para obtener
los resultados previstos.
Calidad:
Dimensin de la gestin pblica relativa a la evaluacin
de los resultados desde la perspectiva del ciudadano,
tomando en consideracin tanto medidas objetivas
(tiempo de respuesta, disponibilidad de recursos por
habitante) como medidas subjetivas recogidas a travs
de encuestas o estudios de opinin.
Carta de Servicios:
Documentos pblicos a travs de los cuales el Ayun-
tamiento de Madrid establece y comunica a la ciudadana
los servicios que ofrece y en qu condiciones; las respon-
sabilidades y compromisos de prestarlos con unos
determinados estndares de calidad; los derechos de
los ciudadanos en relacin con esos servicios; las respon-
sabilidades que, como contrapar tida, contraen al
recibirlos y los sistemas de par ticipacin, en aras a
obtener una mejora continua de los servicios pblicos.
Centro:
rgano con responsabilidad jurdica propia.
Destinatarios:
Conjunto especfico de ciudadanos (personas fsicas o
jurdicas) o clientes internos (unidades administrativas
del Ayuntamiento, empleados pblicos, etc.), receptores,
usuarios o beneficiarios de los servicios prestados por
una unidad, como resultado de la realizacin de un
programa.
Eficacia:
Dimensin de la gestin pblica relativa a la ejecucin
de las acciones previstas y de su incidencia en la poblacin.
Eficiencia:
Dimensin de la gestin pblica que indica la relacin
entre los resultados alcanzados servicios prestados en
relacin con los recursos utilizados.
Indicador:
Medida utilizada para evaluar o comparar los resultados
obtenidos en la ejecucin del programa presupuestario
con los previstos.
- Indicadores de Calidad Objetiva: Aquellos que
cuantifican el grado de cumplimiento de unos
criterios que han sido previamente establecidos para
responder a las necesidades, demandas y expecta-
tivas de los destinatarios del programa, tales como:
rapidez, facilidad de acceso, profesionalidad, confort
de las instalaciones, etc..., factores que a su vez se
consideran impulsores de la calidad percibida.
- Indicadores de Calidad Percibida:Aquellos que estn
relacionados con las expectativas y percepciones
de la ciudadana u otros destinatarios de los
servicios, y que se obtienen, normalmente, a travs
de encuestas y estudios de opinin.
- Indicadores de Eficiencia: Aquellos que miden los
resultados alcanzados con la ejecucin del programa
presupuestario, en relacin con los recursos
utilizados: materiales, humanos...
- Indicadores de Impacto: Miden la incidencia de las
acciones del programa en la ciudadana, cuantifi-
cando esta incidencia bien sea mediante el nivel de
utilizacin de los servicios y el volumen de poblacin
afectada por las actuaciones de un programa
(impacto en la poblacin), bien sea mediante los
beneficios que esta poblacin ha obtenido como
consecuencia de esas actuaciones o servicios
(eficacia real de las actividades del programa).
- Indicadores de Recursos: Aquellos que miden la
cantidad de recursos materiales y humanos que
se utilizan para el desarrollo de las actividades del
objetivo. Los recursos son tanto las personas,
51

mquinas, herramientas, instalaciones, materiales o
dotacin econmica necesarios para llevar a cabo
las actividades del programa.
- Indicadores de Volumen de Servicio: Aquellos que
miden el volumen de trabajo y las tareas realizadas
para el logro del objetivo.
Lneas globales de actuacin:
Definicin de la estrategia a seguir por la unidad para
cada programa presupuestario, constituyendo el marco
en el que se desarrollarn los presupuestos durante
varios aos. Reflejan los retos principales que se van a
afrontar en los prximos aos y la direccin que se
quiere seguir para desarrollar la misin del programa.
Magnitud:
Unidad de medida en que se espresan los indicadores.
Metodologa:
Procedimiento o camino ordenado que pretende
facilitar la formulacin de objetivos, actividades e
indicadores, para completar el proceso de definicin
de los programas presupuestarios.
Misin:
Propsito fundamental, razn de existir y finalidad ltima
del programa. La misin expresa lo que la organiza-
cin quiere conseguir en un horizonte temporal amplio.
Objetivo:
Es un enunciado breve que define de forma clara y
precisa los resultados esperados , as como las acciones
que se desarrollaran para alcanzarlos.
Presupuesto:
Estimacin econmica anticipada de carcter anual, sobre
los desembolsos e ingresos de dinero necesarios, para
cumplir con los programas establecidos por una unidad.
Previsin o estndar:
Valor numrico que debe alcanzar cada indicador para
poder considerar que el objetivo se ha cumplido.
Programa:
Instrumento de planificacin, que permite traducir la
poltica y prioridades del Gobierno Municipal en
objetivos y acciones concretas a desarrollarse en un
perodo determinado para conseguir unas metas.
Recursos:
Personas, empresas, mquinas, herramientas, materiales
o dotacin econmica necesarios para llevar a cabo las
actividades de un programa.
Responsable:
Persona o unidad encargada de ejecutar el gasto, con
el fin de llevar a cabo las actividades que conduzcan a
la consecucin de los objetivos establecidos en los
programas.
Seccin:
Unidad orgnica a la que se adscribe el programa.
Servicio:
Conjunto de recursos materiales y personales
organizados para satisfacer las necesidades de los
ciudadanos, otras unidades del Ayuntamiento de Madrid,
empleados pblicos, etc.
Unidad:
rgano administrativo que tiene como competencia
la gestin de las funciones del programa.
52
III. Anexos
Han participado en la elaboracin de esta Gua:
PARTI CI PANTES DEPENDENCI A
Concejala de Gobierno de Hacienda y Administracin Pblica
Mara Teresa Rodrguez Iglesias Coordinadora de Proyectos
Coordinacin General de Hacienda
Juan Carlos Snchez Santano Tcnico Coordinacin General Adjunto
Direccin General de Calidad y Atencin al Ciudadano
Jos Nuo Riesgo Director General
Marta Mrida Ramos Subdirectora General de Calidad
Luis Ana BlancoLosada Jefe de Servicio de Proteccion de Datos y Administracion Electronico
Javier Moscoso del Prado Herrera Jefe de Servicio de Innovacin y Calidad
Mara Teresa Ala Robledo Jefe de Departamento de Organizacin y Calidad de los Servicios
Mara Villanueva Cabrer Jefe de Departamento de Innovacin y Nuevos Proyectos
Antonio Garca Moreno Coordinador de Proyectos
Susana Guisado Gmez Coordinador de Proyectos
Ernesto Lpez Mndez Coordinador de Proyectos
Direccin General de Presupuestos
Santiago Ruedas Arteaga Director General
Asuncin Campillo Quevedo Subdirectora General de Presupuestos
Laura Gris Prez Jefe de Servicio de Programacin Presupuestaria
Victor Manuel Fuentes Garca Jefe de Departamento de Presupuestos 1
Jose Manuel Jurado Martn Asesor Tcnico
KPMG Sector Pblico
Jos Lus Moreno Casas
Paz Linares Murciano
Carlos Ruz Alonso
Silvia Cobo Benito
Ana Lopez Zorzo
Silvia Snchez Martinez
Carlota Seplveda Toro
Elena Sesma Vitrian
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