POLITICA ADMINISTRATIVA

PODERES DE POLICfA Y FACULTADES DE POLICfA

Por Miguel ACOSTA ROMERO y
Rafael 1. MART~NEZ MORALES
Profesores de Ia Facultad de Derecho
de la UNAM
Dentro de los medios de accin de la administracin pblica, como se-
ala el maestro Serra Rojas, y dentro de las tendencias contemporneas
es necesario analizar los llaniados Poderes de Policia o Facultad de Po-
licia y separarlos del concepto de polticn.
Es poco frecuente encontrar el significado semintico actual de las
palabras que muchas veces da origen a confusiones. Los poderes de 110-
lica, las facultades de policfa en algn seiitido pudieran tambien enten-
derse como poltica del Estado, que matiza la actividad de ste, en un
sentido detcrmiiiado, toda vez que no est muy clara la deteriniriaciii
de ambos vocablos, estimamos pertinente sealar, cul es el contenido de
iino y cuil del otro.
Policta proviene del latn politia y del griego politeia, en terminos
generales, es el buen orden que se observa y guarda en las ciudades y
repblicas, cumpli6ndose las leyes y ordenanzas establecidas para su
mejor gobierno. En otro sentido tambin significa un cuerpo organi-
zado y estructurado encargado excliisivamcnte de mantener el orden de
una ciudad en vista de los principios de seguridad, salubridad y tran-
quilidad. En este caso el concepto de policfa se refiere a los cuerpos de
polica encargados de vigilar el respeto al orden y la vigilancia de todos
los aspectos de la tranquilidad y el buen orden de un Estado. As en-
contraramos la polica preventiva, la policia judicial, las policas espe-
ciales encargadas exclusivamente de guardar y preservar el orden.
Poltica viene del latn poIiticus y del griego politicGs, corresponde a
una ciencia social que muchos han identificado con el Derecho Poltico,
o sea la que estudia las leyes o los fenbmenos conforme a los cualci se
realiza la vida del Estado, su nacimiento, su marcha, sil actividad y con-
siderada en su unidad bsica se refiere a la organizacin y funciona-
miento de la sociedad poltica Estado para lo consecucibii de sus fines.
E1 Diccionario de Sociologa de Henry Pratt Fairchild,l define polica
1 Pmrr FAracHuD, Henry: Diccionario de Socialoglo, cuarta reimpresin. Mbxico.
Fondo de Cultura Econmica, 1971, pp. 225 -> 226.
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2 ACOSTA ROMERO Y MARTf NEZ MORALES
como "funcin consistente en el mantenimiento del buen orden y cui-
dado material y moral que se guarda en las ciudades y repblicas, fun-
damentalmente mediante la observancia de sus leyes y reglamentos",
dando una segunda acepcin al trmino: "conjunto de agentes del
Estado que asumen la obligacin de mantener el imperio de la ley y el
orden entre sus conciudadanos". El mismo diccionario define el vocablo
politica coino "Teora, arte y prctica del gobierno".
En otro aspecto ms tcnico, mis definido, ms especfico, cuanto a
nuestra materia, poltica puede ser el arte o manera de gobernar una
nacin, el sistema adoptado por un gobierno y puesto en prctica de
acuerdo a los intereses de la nacibn, como mejor se adapte ella con
respecto tanto de sus asuntos internos como de los externos y que sirve
para seguir un determinado procedimiento en la fomulacin y solu-
cin de alguna cuestin en especial o de cualquier dificultad, en este
aspecto poltica significa el rumbo, la impronta, la orientacin que en
un sentido determinado, fundamentalmente el Poder Ejecutivo y en oca-
siones el Poder Legislativo, dan a la actividad de la administracin
pblica o al Estado, en un momento y en un lugar determinado confor-
me a las ideas de los dirigentes. Es decir, un tanto subjetivo, se habla
en este aspecto de politica econmica, poltica fiscal, politica financiera,
politica de planeacin econmica. Creemos que este concepto no se con-
funde con la polica ni con el poder de polica.
Como qued esbozado al inicio de estas pginas, ha sido frecuente la
confusin de ambos terminos (politica y polica), as Bielsa afirma que:
"El poder de polica ha existido siempre en el Estado, cualquiera haya
sido su naturaleza jurdica y la ndole de sus funciones en punto a la
realizacin de los fines sociales. As ha tenido un carcter amplio de
politica interior (concepcin originaria de la policia como gobierno), y
luego ha sido una institucin esencialmente administrativa, primero de
administracin jurdica del Estado, y luego de administracin social." a
Conocido es el trabajo de Bartolom Fiorini sobre poder de policia,Z
pero en estas lneas nos interesa sealar, ms que las aportaciona de
este tratadista, la necesaria distincin entre poltica y polica y los carac-
teres esenciales de ksta en el terreno juridico-administrativo. As, entre
nosotros, Fraga ha sealado: "Por su parte, el acto poltico se caracte-
riza, bien porque procede de un Poder con su caricter de rgano polftico
en sus relaciones con los dems Poderes o entidadcs estatales, bien por-
que por medio de 61 se afecta un derecho poltico de los ciudadanos."'
Y Jorge Olivera Toro ' . . .la polica administrativa es el conjunto de
actividades normativas o materiales, de carcter restrictivo, que limitan
2 BIELSA, Rafael, Derecho administrativo, Swrta Edicin, Buenos Aires. La ley, So-
ciedad An6ninia, Editora c Impresora, 1965, p. 3.
8 FIORINI, Bartolome, Poder de polida, Buenos Aires, Editorial Alfa, 1958.
4 FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, decima cdici6n. Mbxico, Editorial Porra,
S. A,, 1963, p. 64.
la libertad individual, para asegurar el orden pblico. Para no ser su
ejercicio arbitrario debe respetar la dignidad de la persona humana,
impidiendo que dae la propia libertad. Es necesario que la actividad
de policia administrativa, se limite estrictamente por el orden jurdico,
como actividad claramente reglada."
Por polica en especial, entendemos l o siguiente:
Es la facultad del Estado o de la Administracin Pblica para reali-
zar determinados actos directamente encaminados a preservar el orden
pblico, la seguridad, la tranquilidad, la salubridad en un Estado.
La actividad encaminada a ejercer el poder de policia hacindose
dinmico. Y facultad de policia, el conjunto de disposiciones, leyes, de-
cretos, acuerdos, actos administrativos, ordenanzas, que tienen por obje-
to regular aquella actividad y organizar esa funcin haciendo compati-
ble su misin con los derechos pblicos subjetivos, que en cada caso
se reconozcan al individuo, y haciendolos coincidir con el interes gene-
ral que persigue el Estado.
Dentro de este orden de ideas tenemos el siguiente concepto que da
Marcello Caetano: "Definiremos la Policia como la intervencin ad-
ministrativa de la autoridad publica en el ejercicio de las actividades
individuales susceptibles de hacer peligrar intereses generales, teniendo
por objeto evitar que se prodiizcan, amplen o generalicen los daos so-
ciales que las leyes procuran evitar."
En terminos generales podemos decir que la polica administrativa
abarca, desde iin punto de vista orgnico, a todos los cuerpos que en
iorma de rganos del Estado se estructuran para realizar funciones espe-
cficas de prevenir infracciones, de prevenir actos que vayan en contra
de las leyes administrativas en cada materia. "Corresponde tambin a la
administracin. . . la facultad de imponer correcciones a los administra-
dos o ciudadanos por los actos contrarios a lo ordenado por la admi-
nistracin. . ." 7
La polica en este aspecto ser, policia fiscal encargada de prevenir
loda la infraccin y todo delito en materia fiscal; policia forestal en el
mismo sentido, respecto de los bosques: policia sanitaria, en materia
sanitaria; policia de Recursos Hidrulicos; Direccin General de Salu-
bridad; policia misma preventiva.
Tamhikn depende del Poder Ejecutivo y por lo tanto forma parte de
la Administracin Pblica, la Polica Judicial encargada de prevenir los
5 01. 1~- TORO, Jorge, Manual de Derecho adminirtratiuo, segunda cdici6n, Mexico,
Editorial Porriia, S. A, 1967, p. 42.
6 CAPTANO, Marcello, Manual de Direito admir?istrativo, 7* edicin. Lisboa, Coim-
bra, Editora Limitada, 1965, p. 678.
7 GAncfA Ovrmo, Carlos y M A R T ~ N ~ Usmos, Enrique, Derecho ndrninirfr~livo, 9a
edici6n, Madrid. EISA, 1968, tomo 1, p. 250.
4 ACOSTA ROM. ERO Y MARTINEZ MORALES
delitos y de perseguirlos y de aportar las pruebas a la autoridad judicial,
para que esta sea la encargada de juzgar exclusivamente los delitos.
Aunque no debe confundirse la policia administrativa, con la policia
judicial, aun cuando las dos se comprenden en una denominacin gen&
rica de rdgimen & policia o poder de polica.
"La policia judicial tiene a su cargo la investigacin de los delitos y
de los responsables de los mismos, como coadyuvante del Ministerio
Pblico, bajo cuya autoridad y mando se encuentra. Se trata de una
funcin ligada al ejercicio de la funcin jurisdiccional.
L a policia administrativa: toma y hace respetar todas las medidas ne-
cesarias para el mantenimiento del orden, de la segzrridad y de la tran-
quilidad pblicas (Waline). La accin de la policia administrativa ge-
neral se liga al ejercicio de la funcin administrativa."
Debemos hacer una separacin entre el orden juridico que constituye
las o el conjunto de disposiciones en materia de polica, de los rganos
encargados de aplicarla y la actividad de estos rganos con fundamento
en las anteriores disposiciones, se encargan de ejecutar actos de polica.
En primer lugar {en dnde estn consignadas las disposiciones de
policia? Estn consignadas fundamentalmente en la Constitucin, en
las leyes, en los reglamentos, cuyo objeto y finalidad es preservar el orden
pblico, conservar la tranquilidad, la salubridad, realizar los actos que
en ltima instancia en vista del interks comn v del bien aeneral. reali-
za el Estado.
Desde luego es difcil configurar estrictamente cul es el alcance de
estas disposiciones de polica, que deben combinarse y adecuane a los
derechos subjetivos individuales.
Por otra parte, cul es la tendencia marcada que se observa en las
disposiciones de policia? es limitar la accin, el campo de actividad del
particular en vista de los intereses generales, pblicos, que persigue el
Estado, desde luego esa limitacin debe estar siempre de acuerdo con
los cnones o con las disposiciones que en cada constitucin sealen un
limite o sealen una esfera especifica al particular, o sea la polica bus-
ca, persigue el interes general, el orden pblico y debe restringir la acti-
vidad del particular dentro de las limitaciones constitucionales.
Dentro de nuestro ordenamiento constitucional encontrariamos la si-
guiente clasificacin de policia: de reunin y asociacin. de la libre
manifestaci6n del pensamiento, de libertad de trnsito, de inviolabili-
dad de correspondencia, de inviolabilidad de persona, familiar, domi-
cilio, papeles y posesiones, de educacidn, industrial, de cultos, de extran-
jeros, fiscal, minera, sanitaria, de guerra, del trabajo, legislativa, de
poltica exterior, de emergencia, judicial, federal, estatal y municipa1.e
8 S m ROJAS, AndA. Derecho administrativo, Mexico, Libreria de Manuel Porna,
S. A,, 1959. pp. 696 y 697.
s ZAPATA P~REZ, Oth6n. Polica ccondmicn adminirtroiiua. Tesis profesional Mexico,
UNAM, 1967.
POLfTICA ADMINISTRATIVA Y POLICfA 5
Habamos hablado de rganos que se encargan de realizar la activi-
dad de policia, en este aspecto sern todos aquellos rganos del Estado
que se encarguen de ejecutar las disposiciones de policia y adems el
conjunto de cuerpos orgnicos, en particular las llamadas policas espe-
ciales en cada materia.
"El concepto ms frecuente o vulgar de policia la identifica con el
agente de polica, gendarme o guardin del orden pblico. Esto se debe
a que en todos los lugares. la policia urbana o preventiva, est en con%
tante relacin con el pblico y atiende los numerosos pequeos-grandes
problemas de la vida de un pueblo. Este concepto se acerca a su sentido
etimolgico griego, es decir, una materia que se refiere a la polis, o co-
munidad poltica.
La polica est constituida por un conjunto de facultades que tiene
el Poder pblico. para vigilar y limitar la accin de los particulares,
los cuales, dentro del concepto moderno de Estado, deben regular su
actividad con los deberes y obligaciones que les impone la ley, y se fun-
da en una finalidad de utilidad pblica." lo
(Cul es la actividad? La actividad es la realizacin de cada punto
concreto que efecte el rgano ejecutor, el rgano que constituye la
policia de acuerdo con lo que sealen las disposiciones de policia. Va-
mos a concretar, en un ejemplo: La policia fiscal acta de acuerdo con
las disposiciones que para perseguir el interes general relativo a que el
Estado debe percibir los ingresos oportunamente, adecuadamente y en
la cantidad que sealan las leyes; actan en este sentido para evitar que
el causante defraude al Fisco, para que presente oportunamente sus
declaraciones. para que pague oportunamente. Por otra parte tambien
sern 6rganos de policia fiscal, los ejecutores de las oficinas de Hacien-
da, las mismas oficinas federales de Hacienda, actuarin en este sentido,
para aplicar una policia fiscal. Podremos analizar policia en materia
de precios, para fijar un lmite al precio de los artculos de primera
necesidad en vista del interbs general que el Estado persigue que las
grandes masas puedan obtener los articulo? primarios dentro de su capa-
cidad adquisitiva. La regulacin en esta materia sern las leyes, regla-
mentos y disposiciones que se dicten sobre control de precios, los rga-
nos encargados de aplicar esta polica sern: La Secretaria de Industria
y Comercio y todo el conjunto de inspectores y de polica de precios
aunque parerca redundante.
Como especificamos en llneas anteriores, podramos llamar policia
ejecutiva al conjunto de 6rganos que dependen del Poder Ejecutivo y
que estn encargados de cumplir las leyes, de ejecutarlas dentro de la
esfera administrativa, que contienen disposiciones especificas de polica.
Desde luego esta policia administrativa abarca innumerables disposi-
ciones, conforme va aumentando la actividad del Estado, podriamos
l a SE^ ROJAS, oP. cit., pp. 697690.
6
AGOSTA ROMERO Y MARTINEZ MORALES
hablar de polica admitiistrativa en todas las ramas de la administra-
cin. O sea el conjunto de disposiciones, actos. formas de actividades
de los rganos del Estado encaminados a preservar el interk pblico, el
orden pblico, la salubridad, la tranquilidad, consemar el orden con
vistas al interes comn, con vistas al orden pblico. Asi casi en todas
las regulaciones relativas a todas las Secretaras y todos los Departamen-
tos de Estado, podramos hablar de que existen disposiciones y rganos
de polica.
"De entre las mltiples variantes de los diversos regmenes de poli-
ca, podemos seleccionar tres sistemas importantes:
a) El regimen de policia supletorio, o rgimen que corresponde al
Estado liberal;
b) El rkgimen de polica radical, o rgimen que corresponde al Es.
tado absolutista o totalitario;
c) El regimen de policia moderado, o regimen que corresponde al Es-
tado democrtico moderno." l1
"El regimen de policia moderado, es propio del estado democrtico
moderno, que se esfuerz~ por conciliar la realizacin del interk general,
sin menoscabo del interes particular. . . .El regimen de polica en el
Estado moderno, se aplica moderadamente, evitando toda interferencia
con los intereses particulares, principalmente los de los grupos organi-
zados. Es una tarea de habilidad o destreza politica de un regimen, lo-
grar este equilibrio entre el rgimen de polica y el ejercicio de los
derechos del ciudadano."
Se ha hablado mucho de los poderes de polica y de la accin de poli-
ca del Estado, sin embargo como hemos visto la palabra polica y la
palabra poltica, tienen significados distintos muy semejantes y no es
sino hasta el siglo XVIII, albores del xrx cuando en EE. UU. surge la ten-
dencia a sealar cules son los poderes de policia y cul es la actividad
de policia.
Desde luego ha habido una evolucin en este concepto y modema-
mente la concepcin norteamericana el poder de policia en opinin de
Bielsa, consiste en lo siguiente: el police power, tiene una extensin
considerable, no se limita a la seguridad personal contra las vas de
hechos y a la salubridad y moralidad pblicas, sino que tambiin com-
prende normas protectoras de la condicin econmica y social de los
individuos, ese poder mira al fomento del bienestar general de la comu-
nidad y a la regulacin de su vida econmica. O sea que casi configura
el concepto que hemos analizado anteriormente. El maestro Serra Rojas
dice que.. . "el police power representa el poder de la fnerza pblica,
11 SERRA ROJAS, op. nt., p. 699.
12 Idem, p. 695.
POLf TI CA ADMINISTRATIVA Y POLICIA 7
facultades policiales que se extienden a todo el campo de accin de la
administracin pblica".'3
El Poder de Polica indudablemente afecta el rgimen de las liberta-
des individuales. Hasta dnde debe afectarlo? Es una cuestin ms po-
ltica que jurdica, en efecto en un regimen en la que la Constitucin
seala cul es el catlogo, cules son los derechos subjetivos pblicos,
del individuo debe siempre buscarse la coordinacin entre esos derechos
y el inters general que busca el Estado, pero habr evidentemente mo-
mentos en que choque el inters particular del individuo y el inters
general del Estado, tomando en cuenta que &te cada vez ms aumenta
su esfera. Para algunos autores es necesario o es conveniente a veces
aceptar que sobre el interks particular exista el interes general, pero
como indicamos, esto no es una cuestin juridica, sino una cuestin de
apreciacin poltica. Hasta dnde debe llegar el lmite de la afecta-
cin de los derechos individuales? (Ms all de la Constitucin? Corres-
ponde a un anlisis individual propiamente dicho y a una reestructura-
cin de las garantas individuales que en nuestra opinin sera muy
difcil llevar a cabo dada la trascendencia que en nuestro medio tiene;
sin embargo como la realidad es que cada vez se habla ms de que el
Estado debe perseguir el interks general, posiblemente llegue un mo-
mento en que frente al inters general, muchas de las garantas indivi-
duales sean inoperantes. Dejamos el estudio de este al Derecho cons-
titucional.
Cules son las manifestaciones de la Polica Administrativa? Adopta
los ms variados matices. No vamos a analizarlos porque su estudio
nos llwaria a estudiar todas las disposiciones administrativas que tien-
dan a restringir la libertad de los particulares en vista del manteni-
miento del orden, la salubridad, la tranquilidad, la moralidad pblica,
o el bienestar de los integrantes de un Estado. Esto quiere decir que en
todos los mbitos casi de la vida humana, pueden existir disposiciones
de polica. Nos llevara a analizar toda la legislacin administrativa,
lo cual desde luego es imposible en un artculo en que se sealan nica-
mente conceptos generales.
El rgimen general de polica se llwa a todos los rdenes de la acti-
vidad de la Administracin Pblica. "La Administracin Pblica para
ejercer sus peculiares prerrogativas, necesita utilizar un elemento per-
sonal de fuerza, que es la polica", dice Alvarez Gendn. Y agrega:: "El
Estado, con el fin de defenderse, cuenta con autoridades, con medios
para mantener el orden de la cosa pblica contra las perturbaciones que
pueden introducir las exigencias individuales. Esto constituye la polica.
La polica es, pues, la actividad del Estado encargada de velar por eE
orden pblico." "
1s S u u u ROJAS, op. Ot., p. 691).
14 S m ROJAS, op. cit., p. 710.
8 ACOSTA ROMERO Y MARTf NEZ MORALES
Ya hemos sealado que entendemos por Polica, y hay que determinar
cul es en nuestro concepto la poltica. entendida como una orientacin
que dan los responsables de la direccin del gobierno de un Estado a la
actividad de ese Estado, en este aspecto entendemos por politica el
rumbo, la impronta, el camino, la tendencia que de acuerdo con un
concepto personal de los yue ejerce el gobierno y en un momento y lugar
determinado, se den a la actividad del Estado, as podemos afirmar que
existe politica, econmica, financiera, fiscal, politica en materia de ua.
bajo, poltica en materia de relaciones exteriores, politica en adminis-
tracin municipal, poltica en administracin de servicios pblicos.
(Cmo vamos a considerar esta politica? Precisamente en su correlacin
entre la orientacin que de el gobernante en su actividad, y las metas
que persiga con esa actividad. En ese aspecto ya no se estar afectando
la esfera jurdica de los particulares, ni se estar buscando la conserva-
cin del orden pblico, tranquilidad, salubridad, etcktera, se est sea-
lando un matiz, una orientacin, se est marcando un camino, por el
cual la actividad del Estado debe orientarse; en materia fiscal el buscar
el mayor nmero de ingresos, buscar la estabilidad monetaria, el equili-
brio de la balanza de pagos, la sana administracin de los ingresos. En
materia econmica, el desenvolvimiento de la industria, la creacin de
nuevas fuentes de trabajo, la diversificacin de la produccin agrope
cuaria, industrial. La ampliacin de nuevos mercados, vemos claramente
que en este sentido la poltica econmica difiere de la Poltica Eco.
nmica, o sea son dos conceptos distintos, y tambin en materia de
politica econmica, encontramos orden jurdico que seala la poltica
hacia la cual se dirige el Estado. {En dnde est ese orden jurdico?
En las leyes, en los reglamentos, en los acuerdos administrativos, y en
todos los actos administrativos que van encaminados a dar un matiz al
Estado en una actividad determinada. Habr tambikn rganos del Es.
tado que se encarguen de seguir esa poltica, politica exterior del Esta-
do, respeto de la autodeterminacin, de la soberana de los pueblos.
Vemos que s podemos hablar de una poltica, de una politica que ms
bien equipararamos al arte de gobernar, al conjunto de regIas para go-
bernar bien un Estado en un sentido determinado, a la orientacin
que se da al Estado para conseguir sus metas.
Creemos que hecha esta aclaracin, no hay posibilidad de sealar una
confusin entre lo que es la polica, el rkgimen de polica, los poderes
de polica y en quk consiste la poltica del Estado, en un momento y
lugar determinados, encaminada a alcanzar sus metas y sus fines.
Para finalizar permitasenos transcribir los siguientes conceptos de
Bielsa, expuestos al iniciar el estudio del Poder de polica, en su obra
Derecho adrninistraliuo:'fi
"La funcin de polica es, sin duda, una de las primeras que ha rea-
16 BIELSA, op. cit., torno IV, pp. 1 Y 2.
POLf TICA ADMIA'ISTRATIVA Y POLICfA 9
lizado el Estado, o el gobierno del Estado, para asegurar su existencia
en el orden interno, pues respecto de la defensa exterior la funcin co-
rrelativa la ha tenido el ejercito. Polica, en su acepcin ms amplia,
como funcibn, significa ejercicio del poder pblico sobre hombres y
cosas, realizado con el sealado fin de defensa interior o del orden
interno. En el dominio ms restringido del Derecho administrativo, el
concepto de policia designa el conjunto de servicios organizados por la
Administracin pblica con el fin de asegurar el orden pziblico y garan-
tizar la integridad fsica y aun moral, de las personas, mediante limita-
ciones impuestas a la actividad individual y colectiva de ellas.
La policia administrativa es la accin 'directa que el Estado realiza
para proteger, preventiva y represivamente, la integridad fsica de las
personas y de las cosas, en el orden moral y de la economia pblica en
lo que pueda afectar inmediatamente a las primeras. Ese orden es un
presupuesto de existencia de la propia Administracin pblica."