Eugenio Lahera Introducción A Las Políticas Públicas

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polticas sociales
oltica y polticas pblicas
Eugenio Lahera P.
Divisin de Desarrollo Social
Santiago de Chile, agosto de 2004
Este documento fue preparado por Eugenio Lahera P., Consultor de la Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). El estudio forma parte del proyecto Poltica y polticas pblicas en los procesos de reforma en Amrica Latina. Similitudes y diversidades (Proyecto FRA/02/073) que la CEPAL lleva a cabo con el apoyo del Gobierno de Francia. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN impreso 1564-4162 ISSN electrnico 1680-8983 ISBN: 92-1-322570-9 LC/L.2176-P N de venta: S.04.II.G.103 Copyright Naciones Unidas, agosto de 2004. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Polticas sociales
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ndice
Resumen ........................................................................................ 5 I. Aspectos analticos .................................................................. 7 A. La poltica y polticas pblicas; una relacin recproca ........ 7 B. Qu es una buena poltica pblica?...................................... 8 C. Etapas analticas................................................................... 10 II. La articulacin de la poltica y las polticas .................... 13 A. En el debate pblico............................................................. 13 B. En el sistema poltico y las elecciones................................. 14 C. La participacin no eleccionaria .......................................... 17 D. Gobierno y polticas............................................................. 20 Conclusiones ................................................................................... 25 Bibliografa ...................................................................................... 27 Serie Polticas Sociales: nmeros publicados ....................... 29
ndice de recuadros
Recuadro 1 Recuadro 2 Carctersticas de una poltica pblica de excelencia .................................................................. 9 Institutos de polticas pblicas en Amrica Latina ...... 17
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Resumen
Las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las decisiones del gobierno y de la oposicin. As, la poltica puede ser analizada como la bsqueda de establecer o de bloquear polticas pblicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas. La bsqueda recproca de la poltica y las polticas pblicas representa una modernizacin de la esfera pblica. En torno a polticas pblicas se puede: acotar las discusiones polticas, diferenciar problemas y soluciones de manera especfica, precisar las diferencias, vincular los temas a soluciones ms amplias o secuenciales, plantearse esfuerzos compartidos, participar de manera especfica. Tal mejora requiere cambios en el sistema poltico y en el gobierno. Los partidos, los grupos sociales y las personas requieren interiorizarse el anlisis de polticas pblicas, sea que estn en el gobierno o en la oposicin. Y la reforma del estado debe hacerse en torno a decisiones de polticas pblicas. Primero la funcin, despus el organigrama y slo hasta que cambie la funcin; un gobierno con entradas y salidas.
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I.
Aspectos analticos
A.
La poltica y polticas pblicas; una relacin recproca
La poltica y las polticas pblicas son entidades diferentes, pero que se influyen de manera recproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema poltico. Tanto la poltica como las polticas pblicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras la poltica es un concepto amplio, relativo al poder en general, las polticas pblicas corresponden a soluciones especficas de cmo manejar los asuntos pblicos. El idioma ingls recoge con claridad esta distincin entre politics y policies. Las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las decisiones del gobierno y de la oposicin. As, la poltica puede ser analizada como la bsqueda de establecer polticas pblicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas. El objetivo de los polticos -tanto conservadores como radicales, idealistas o motivados por el inters propio- consiste en llegar a establecer polticas pblicas de su preferencia, o bloquear aquellas que les resultan inconvenientes. En cualquiera alianza de gobierno, confunden su papel quienes se restringen a las tesis y no buscan su concrecin en polticas.
Sobre las polticas pblicas como la unidad de transaccin de lo pblico vase Lahera, Eugenio (2003), Introduccin a las Polticas Pblicas, Coleccin Brevarios N538, Fondo de Cultura Econmica.
Poltica y polticas pblicas
La poltica en su sentido ms amplio tiende a conformar, tanto las propuestas de polticas pblicas, como aquellas que se concretan. Quien quiere el gobierno, quiere polticas pblicas. Los gobiernos son instrumentos para la realizacin de polticas pblicas Ms que mirar al ordenamiento de las actividades del sector pblico, como dado por su organizacin, conviene mirarlo como un instrumento para la realizacin de las polticas pblicas. As como el logro principal de una empresa privada no es su organigrama, sino sus utilidades, lo importante en el gobierno son sus resultados, ms que su estructura. Por lo ya dicho, las polticas pblicas resultan tiles para estudiar diversos aspectos de la poltica, tales como la discusin de la agenda pblica por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposicin, los esfuerzos analticos sobre estos temas En torno a polticas pblicas se puede: acotar las discusiones polticas diferenciar problemas y soluciones de manera especfica precisar las diferencias vincular los temas a soluciones ms amplias o secuenciales plantearse esfuerzos compartidos participar de manera especfica. Sin embargo, la poltica y las polticas pblicas pueden no encontrarse al interior de un sistema poltico dado, o encontrarse de maneras muy diversas. Por una parte, puede haber poltica sin propuestas de polticas pblicas y entonces se tiene un sistema poltico concentrado en la distribucin del poder entre los agentes polticos y sociales. La poltica sin polticas pblicas es ms demaggica, menos moderna. Y, por la otra, puede haber polticas pblicas que desconsideren la poltica, lo que debilita la gobernabilidad social. Las polticas pblicas sin poltica tienen un problema de diseo. Dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede olvidar la poltica y fuera del gobierno no se pueden olvidar las polticas pblicas. Si no, se trata de actividades que emprenden una larga marcha por el desierto.
B. Qu es una buena poltica pblica?

Una poltica pblica de excelencia corresponde a aquellos cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado. Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados. Lo principal es la idea, el punto de vista, o el objetivo desde el cual plantear o analizar normas o disposiciones. As es posible considerar a una norma o decisin o a varias (como el "programa" de Estados Unidos). Tambin se ha usado la expresin espacio de las polticas para denotar un
Un caso de lo tcnico buscando lo poltico puede verse en Rodrguez, Angela (2003), De la Ficha CAS al Programa Chile Solidario, Tesis de pre-grado, Universidad de Los Lagos, Santiago. Un ejemplo de desencuentro puede verse en Medelln, Pedro (2003) La poltica en los procesos de estructuracin de las polticas pblicas en Colombia, Documento de trabajo, Bogot.
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conjunto de polticas tan interrelacionadas que no se pueden hacer descripciones o enunciados analticos tiles de ellas sin tener en cuenta los dems elementos del conjunto. Las polticas pblicas de excelencia incluyen el aspecto poltico como su origen, objetivo, justificacin o explicacin pblica. Si las polticas pblicas no son enmarcadas en un amplio proceso de participacin, ello puede sesgar a los actores pblicos: los especialistas hacia la tecnocracia y los comunicadores o encuestlogos hacia al populismo inmediatista. Una alternativa a la inclusin de las consideraciones polticas en las polticas pblicas es la simple agregacin de especialistas sobre algunos temas, o de soportes comunicacionales incluyendo el uso de cuas y de encuestas- a las actividades tradicionales del gobierno. Las polticas pblicas de excelencia tienen caractersticas que favorecen una mejor discusin poltica; la principal es que son comparables formalmente:
Recuadro 1
CARACTERSTICAS DE UNA POLTICA PBLICA DE EXCELENCIA 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Fundamentacin amplia y no slo especfica (cul es la idea?, a dnde vamos?) Estimacin de costos y de alternativas de financiamiento Factores para una evaluacin de costo-beneficio social Beneficio social marginal comparado con el de otras polticas (qu es prioritario?) Consistencia interna y agregada (a qu se agrega?, o qu inicia?) De apoyos y crticas probables (polticas, corporativas, acadmicas) Oportunidad poltica Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (qu es primero?, qu condiciona qu?) Claridad de objetivos
10 Funcionalidad de los instrumentos 11 Indicadores (costo unitario, economa, eficacia, eficiencia)
Fuente: CIPE (1996): Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets, Washington
Ellas son un marco, una estructura procesal que permite la especificacin de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pblica. An la excelencia formal de las polticas pblicas no es una garanta respecto de la correccin de sus contenidos sustantivos, los que pueden terminar siendo perfectamente equivocados o inconsistentes con los mecanismos propuestos o las soluciones institucionales definidas en la misma poltica. De hecho, las polticas pblicas habitualmente son un second best respecto de una poltica ptima en lo sustantivo, la que puede no existir. Con frecuencia la definicin misma de las polticas pblicas es el tema en disputa. En definitiva, es una cuestin de poder y de astucia quien engloba o incluye a quien. En la filosofa poltica existen criterios para opinar al respecto:
Segn el ptimo de Pareto, el nico criterio de mejora social es que una situacin alternativa sera mejor si el cambio aumentara la utilidad de algunos, sin disminuir la de
Majone, Giandomenico (1997), Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
otros. Las crticas al utilitarismo se canalizaron, sin embargo, hacia el hecho que las comparaciones interpersonales de utilidad no tienen bases cientficas. Para Sen el bienestar no es la suma de las utilidades agregadas, sino las libertades de las que efectivamente dispone el individuo, utilizando los derechos y oportunidades que estn a su alcance. No parece necesaria la existencia de comparaciones interpersonales muy refinadas para llegar a decisiones sociales. Una forma que estas comparaciones pueden tomar es la sensibilidad a las desigualdades en el bienestar y en las oportunidades.
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Por otra parte, es posible juzgar la situacin de las personas en trminos de su control sobre los bienes fundamentales, que corresponden a recursos de uso general, tiles para cualquiera, cualquiera sean sus objetivos. Una sociedad bien ordenada sera aquella en que los arreglos sociales se basan en un acuerdo que todos aprobaran, de tener la oportunidad; esta es la solucin de Rawls.
Desde el punto de vista ms instrumental, debe recordarse que las polticas pblicas necesariamente representan algn tipo de simplificacin de los problemas, caracterstica de la que deriva su carcter operacional. Dicha simplificacin puede tener un efecto negativo sobre una comprensin ms amplia de los temas o problemas, e incluso puede sesgar la respectiva investigacin acadmica. Ms que despolitizacin de las decisiones gubernamentales lo que habra habido es una politizacin y degradacin de un segmento considerable de las actividades de investigacin. Los temas econmicos y sociales son tan dinmicos y relacionados y las actividades del gobierno que los afectan son tan numerosas e interconectadas, que la precisin en la interpretacin de los desarrollos o en la prediccin de los resultados de cualquier nueva intervencin parece dudosa. En todo caso, es necesario considerar tambin el peligro de la ideologizacin de los temas de la agenda pblica, o su anlisis en contextos no especficos o imposibles de convertir en polticas reales. El concepto de polticas pblicas incluye tanto temas de gobierno como de Estado. Estas ltimas son, en realidad, polticas de ms de un gobierno, lo que plantea una especificidad poltica. Tambin es posible considerar como polticas de estado aquellas que involucran al conjunto de los poderes del estado en su diseo o ejecucin.
C.
Etapas analticas
Desde un punto de vista analtico pueden distinguirse cuatro etapas en las polticas pblicas y en cada uno existe una relacin con la poltica: origen, diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas. La articulacin de la poltica y las polticas pblicas puede ser mejorada en cada una de las etapas analticas de estas ltimas. Tal perfeccionamiento puede considerarse parte de la modernizacin del sistema poltico. En Nueva Zelandia y otros pases se ha intercalado otro momento analtico, aquel en que diversos contratos convierten el presupuesto de un acuerdo entre el gobierno y el parlamento sobre
Sobre este tema vase a Sen, Amartya (1998), The Possibility of Social Choice, The American Economic Review, vol. 89, N3. Rawls, John (1971), A Theory of Justice. Traducido al espaol por el FCE, en 1979; la 3ra. edicin es del ao 2000, y Rawls, John (2000), Collected Papers, Harvard. Sobre estos temas puede verse, BeamDavid "If Public Ideas are so Important Now, Why are Policy Analysts so Depressed?", Journal of Policy Analysis and Management, Volumen 15, N3
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los montos a ser recaudados y gastados, en una declaracin explcita de qu se har con los recursos disponibles. Las polticas rara vez se extinguen por completo; es ms habitual que cambien o se combinen con otras. Se ha llegado a decir que las polticas pblicas son inmortales. Sin embargo, existen polticas con aspectos temporales definidos, despus de los cuales dejan de existir, por diseo (fade-out). Cada parte del proceso tiene una naturaleza especfica. Estas fases no necesariamente se dan en etapas causales y consecutivas, sino que en momentos analticos de calidad y duracin heterogneas. La discusin social, la propuesta de polticas pblicas y el proceso poltico tienen dinmicas distintas, si bien entre ellos existen efectos recprocos, aunque asimtricos. En algn momento de la dinmica de los temas pblicos es posible la aceptacin de una poltica, su rediseo o su extincin. Este momento requiere que coincidan la preocupacin social, la existencia de una solucin tcnica y el apoyo poltico. Dado que ello es as, hay una ventaja en el uso temprano de las polticas pblicas en el proceso que va de la agenda al programa y a las polticas. La oportunidad para empujar propuestas propias es previsible, a veces, como en el caso de una renovacin establecida de un programa. Otras veces ella se abre de manera impredecible. Quienes acten en el terreno de lo pblico deben estar preparados, sus propuestas regalonas listas y sus problemas especiales bien documentados, a riesgo que la oportunidad los pase de largo. Un requisito del desarrollo es que los procesos polticos y sociales sean gobernables, esto es, tengan un curso preestablecido para la articulacin de propsitos y la resolucin de conflictos; todos los conflictos, no slo aquellos referidos a la macroeconoma. La gobernabilidad debe ser integrada. Ella debe referirse al conjunto de los sistemas sociales y no slo a la organizacin productiva. Cuando la gobernabilidad es sesgada o parcial, tiende a ser inestable, como ha sucedido con aquella que slo busca complementar el Consenso de Washington. La gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lo menos por un tiempo, pero es probable que lo sea de modo excluyente e inestable. La democracia, en cambio, es el sistema que posibilita una gobernabilidad incluyente y estable. Lo segundo, ya que por definicin este sistema permite cambiar a los gobernantes sin crisis mayores. Un modo populista y conciliador de hacer poltica privilegia la viabilidad poltica por sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, por el contrario, han privilegiado la eficacia econmica por sobre la viabilidad poltica y por eso muchas veces se han combinado bien con autoritarismos. Lo importante es que hay maneras de hacerlo en democracia y con eficiencia, mediante la adecuada utilizacin de las polticas pblicas. Es indispensable percibir las limitaciones reales de este ciclo en la realidad. En cada etapa del ciclo de las polticas pblicas existe la posibilidad de fugas o discrepancias entre los aspectos
(1998), (1976), C Vase una crtica al respecto en , . (1993), Lahera, Eugenio y Cabezas, Mabel (2000), Governance and institutional Development of the chilean Economy, Journal of International Development, 12. 1087-1109. Un enfoque que exagera la desarticulacin de las facetas del proceso es el llamado modelo cesto de la basura, de Michael Cohen, James March y Johan Olsen (1972), A Garbage Can Model of organizacional Choice, Administrative Science Quarterly 17, marzo. A travs de las estructuras de organizacin y decisin fluyen cuatro corrientes: problemas, soluciones, participantes y oportunidades de eleccin. Cada una de estas corrientes tiene una vida propia, en su mayor parte no relacionada con las dems. Este tipo de organizacin es una coleccin de selecciones buscando problemas, temas y sentimientos buscando situaciones de decisin en las cuales puedan ser planteados, soluciones buscando temas para los que puedan ser la respuesta, y tomadores de decisiones buscando trabajo. Una oportunidad de seleccionar una poltica es, por lo tanto, un cesto de basura en el que se botan diversos tipos de problemas y soluciones. Con este enfoque los problemas y soluciones tienen un status igual como corrientes separadas en el sistema y la popularidad de una solucin determinada a menudo afecta los problemas que estn siendo considerados. En Kingdon, John (1995), Agendas, Alternatives, and Public Policies, Harper Collins, Nueva York.
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analticos del enfoque y los aspectos positivos a los que se aplica. Esto puede verse con mayor detalle. No toda idea entra a la agenda. No todos los temas de la agenda se convierten en programas. La permanente posibilidad de pensar los arreglos sociales de otro modo, imposibilita que se complete el paso de la agenda al programa. En el paso de la discusin pblica al programa y de ste a la agenda siempre hay fugas y no se logra captar toda la riqueza de la discusin.
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El diseo puede ser defectuoso porque no considere aspectos institucionales o porque no incluya modalidades de evaluacin de las polticas. Sus orientaciones pueden ser meras declaraciones, sin apoyo financiero o de personal. La gestin de las polticas es habitualmente imperfecta. Cuando no se mejora la poltica sustantiva de manera integrada, es posible que se gasten ms recursos sin que los resultados mejoren, o lo hagan de manera menos que proporcional. La gestin puede ser discordante con las polticas, incluso para enriquecerlas o adaptarlas. Buena parte de los equvocos con los funcionarios pblicos civiles vienen de polticas mal diseadas en cuanto a su puesta en prctica, o con correcciones laterales, en vez de una modificacin integrada. Mientras no se encaren las reformas sustantivas, de modo integral los funcionarios pblicos considerarn que los cambios son para perjudicarlos. En la evaluacin las fugas pueden ser an peores. Ella puede simplemente no existir, con lo que la prdida de eficiencia y efectividad potencial es enorme. O puede haber una evaluacin parcial o ad hoc, para resultar conforme a una opcin elegida de antemano. O, todava, pueden evaluarse polticas de menor trascendencia, en vez de las ms importantes y complejas.
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II. La articulacin de la poltica y las polticas
A.
En el debate pblico
Cmo se puede pasar del mundo de las ideas a la accin pblica? Todos podemos generar, refinar o combinar ideas, si bien algunas ideas o sistemas de ideas son ms potentes que otras. Muchas ideas tienen consecuencias sociales pueden ingresar al conjunto de los temas que una sociedad discute. Toda sociedad tiene un debate sobre si misma. La riqueza de una sociedad se mide por su discusin pblica, as como por su capacidad de transformarse a partir de ella. De all que la democracia debe educar a sus ciudadanos en su habilidad de plantearse pblicamente. Qu ideas son ganadoras en la discusin social? Es indudable que algunas personas y corporaciones tienen mayor capacidad de incluir, jerarquizar y excluir temas en la discusin social. As, la agenda pblica se constituye como un juego de poder en donde se construyen legitimidades e ilegitimidades y el ordenamiento de unos valores a otros, aunque sea de manera implcita. Que los intereses particulares compitan y confluyan en la formacin de las polticas pblicas es de la esencia de la democracia. Pero, como en todo juego, debe haber reglas comunes para quienes participan. Y el lobby, la corrupcin y la falta de transparencia en el financiamiento de la poltica son reglas de la desigualdad. 13
Qu factores condicionan la riqueza de la discusin social? Entre ellos destaca el acceso desigual a la educacin y al Internet, as como la falta de representatividad de los medios de comunicacin y el lobby indirecto, mediante la movilizacin de la opinin pblica. Todos ellos pueden inhibir o sesgar la discusin social. James Madison, uno de los padres del constitucionalismo en Estados Unidos pensaba que cuando distintos grupos de inters o facciones tratan de influir en adhesiones del gobierno, es probable que ninguno de ellos prevalezca y el resultado sea la bsqueda del inters general o agregado. Pero es evidente que dichos sesgos tambin pueden agregarse, multiplicando as la distorsin de una voluntad ciudadana. Las ventanas de oportunidad para los problemas en general y para sus aspectos polticos estn relacionadas. Cuando se abre una ventana de oportunidad porque un problema gana importancia, las soluciones planteadas tienen ms xito si tambin obtienen aceptacin poltica. Al revs la falta de aceptacin poltica las hace menos viable. La definicin de la agenda pblica es definida y redefinida tambin segn la dinmica de las fuerzas polticas. Tambin son importantes la factibilidad tcnica y una previsin de costos tolerables. La agenda pblica incluye muchos puntos de vista, incluso contradictorios, los que podran no tener cabida en el mismo programa. Tambin porque hay sectores sociales subrepresentados, mientras otros tienen una capacidad desproporcionada de representacin de sus propios intereses. La participacin es un bien que se distribuye de manera muy heterognea. La discusin social cambia. En el mediano plazo, los temas debatidos tienen diversos grados de concrecin: algunos se realizan, otros slo parcialmente. Algunos son superados u olvidados.
B.
En el sistema poltico y las elecciones
La capacidad de definir un programa en lo social, poltico y econmico es determinante de la estabilidad y del carcter reformista de la democracia, as como la precisin del respectivo pacto fiscal. Los programas de estabilizacin y de reforma, y los consiguientes cambios institucionales, requieren un apoyo sostenido en sus diversas fases; tambin las propuestas para anticipar o superar situaciones crticas. Por otra parte, en relacin a los bienes y servicios pblicos esenciales y otras de acceso universal se requiere una decisin social o colectiva sobre los niveles de provisin y respecto de si y cmo asegurar el acceso igualitario a la salud, educacin y bienestar, en general. Por supuesto, la provisin de estos bienes puede ser privada o mixta. La lnea de menor resistencia siempre ser la suma de gestiones e intereses, que habitualmente resultar en programas perversos. De all que se requieren esfuerzos permanentes para analizar los argumentos en conjunto y plantear opciones jerarquizadas de polticas que sean consistentes, financiables y que cuenten con apoyo poltico sostenido. Habitualmente un programa es una seleccin de temas y propuestas hecha por el sistema poltico, principalmente por los partidos. Esta seleccin puede ser hecha con mayor o menor arte en cuanto a su coherencia, secuencia, financiamiento y proyeccin del apoyo poltico. La posibilidad de articular un programa es terreno privativo de lo poltico, porque los nmeros no hablan por s solos y las programaciones no pueden ser autoevidentes. Por otra parte es poco realista eliminar las polticas entregando a los filsofos la determinacin de la amplitud de la libertad individual y la distribucin de los bienes sociales y a los jueces su aplicacin. 14
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La poltica es "la esfera de la decisin social", particularmente en democracia. Las elecciones son muy importantes no slo por la posibilidad de algn tipo de mandato desde la ciudadana, sino tambin porque pueden variar las personas en posiciones de autoridad. Sin embargo, los partidos polticos subutilizan a sus cuadros tcnicos, pese a la excelencia que stos puedan demostrar despus en el gobierno. En las propuestas que los partidos realizan suelen faltar una o ms de las condiciones deseables de una poltica pblica. El sesgo particularista ya no slo se da en el origen de las polticas, sino tambin en la conceptualizacin y seleccin de ellas; de hecho, algunas ni siquiera tienen la oportunidad de ser rechazadas por la ciudadana, lo que puede reforzado por sistemas electorales poco representativos. En la discusin poltica habitualmente predomina la retrica en torno a unos pocos temas de alta visibilidad, no siempre de gran inters pblico. Los partidos polticos, de gobierno y de oposicin, rara vez examinan con profundidad las actividades de los gobiernos; los institutos de polticas pblicas lo hacen con mayor frecuencia, pero su relacin con los partidos, el gobierno y el Congreso es poco fluida. Los polticos, actuando en un marco institucional adecuado, pueden administrar las restricciones del Teorema de las Imposibilidades de Arrow en la realidad.13 Los programas representan en la prctica una posibilidad de articulacin social de preferencias individuales o de grupos que de otro modo podran ser eternamente inconsistentes. Pese a los intentos de agregar las racionalidades individuales en una racionalidad colectiva, siempre persistir una brecha entre ambas. Si bien es posible que existan divisiones unvocas y consistentes del electorado en torno a algunos temas, es claro que esta no es la situacin general. Por otra parte, Anthony Downs seala que los partidos plantean polticas para ganar las elecciones, ms que ganan elecciones para plantear polticas. En la prctica tiende a darse que las polticas convergen hacia el centro de modo que coinciden la media, la moda, y el promedio. La mediana correspondiente al resultado es independiente de la distribucin de las preferencias; los votantes que se ubican entre la posicin del candidato y un extremo hacia el otro candidato, son atrapados a votar por l. El nico equilibrio poltico posible corresponde a que los dos partidos propongan lo mismo, evitando una respuesta del adversario. Un supuesto de este enfoque es que la opinin poltica corresponde a una sola dimensin tal como liberal -conservador o derecha- izquierda. Una condicin de xito al respecto es la efectiva articulacin de la voluntad general: ella requiere la formulacin de programas claros y consistentes de polticas pblicas, de alta calidad tcnica y poltica y respecto de los cuales se logre reunir el mximo de apoyo poltico y se asegure la gestin ms eficiente y eficaz posible. A partir de esta discusin social, son privilegiadas algunas propuestas de poltica y se conforman los programas polticos. Aqu se agregan a los anteriores factores de inhibicin o de sesgo de las polticas pblicas el que los partidos y candidatos polticos tengan acceso a niveles de
, (1966), w , (1951), ,, ,, Washington, DC. , John (1995), Agendas, Alternatives, and Public Policies, Carper Collins, Nueva York. Erik (1966),R ,L, , Rosa (1987, Sobre un caso de overshooting del enfoque del consenso vase en Eugenio Lahera y Mabel Cabezas, Op. cit.
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financiamiento muy dismiles, de cero a ms de lo necesario, incluyendo el mal uso de la propaganda de los gobiernos. Para ello, debera reformarse el estatuto de los partidos polticos para que puedan ser mejores canales de las opiniones ciudadanas, incluyendo formalidades precisas en la eleccin de candidatos y de directivas, as como modalidades de vida partidaria. Debera haber financiamiento pblico para la informacin programtica de los partidos, adems de hacer transparente el gasto poltico de origen privado. Se trata de un mercado imperfectamente competitivo, en el que se deben incurrir grandes costos de ingreso. Los sistemas electorales, as como las normas de agregacin, ejercen influencia sobre la naturaleza de la coordinacin, la credibilidad y los problemas de agencia que los sistemas fiscales deben encarar afectando el nmero de actores. Para los mismos resultados electorales, algunas normas de agregacin -como el sistema electoral britnico- pueden dar lugar a grandes mayoras, mientras que otras -como los sistemas de representacin proporcional- pueden conducir a numerosos pequeos partidos que deben gobernar a travs de coaliciones. Para los mismos resultados electorales, un sistema en el que las inversiones sobre caminos son decididas por los gobiernos elegidos localmente podra conducir a una asignacin de recursos muy diferente de un sistema en el cual las decisiones se adoptan en un congreso nacional. El sistema poltico no se familiariza bien todava con esta nueva situacin, en donde las polticas pblicas han ido ocupando terreno antes privativo de la retrica. La estabilidad de la agenda del sistema poltico se debe a lo que podemos llamar sus anclas. Cuando existe una menor estructuracin, la agenda puede cambiar de manera ms rpida. La fragmentacin del sistema poltica afecta la estabilidad de su agenda. La plataforma o programa de los partidos polticos en general no constituye una gua suficiente para las polticas que se seguirn en el gobierno, si bien en ellos se introducen o eliminan temas y planteamientos novedosos, lo que puede dar origen a modificaciones de agenda y en las orientaciones de polticas. Fuera del gobierno y, con frecuencia, tambin de los partidos, los institutos de polticas pblicas habitualmente renen a tcnicos y polticos que encuadran sus propuestas de polticas en determinados marcos analticos, e ideolgicos. Estos institutos parecen cubrir un espacio descuidado por los partidos polticos; slo el tiempo dir s para detrimento de dichas organizaciones, o como una respuesta funcional a una demanda. Los Institutos en general se plantean en torno al diseo -si bien no exclusivamente- de las polticas pblicas, tanto para apoyar determinados aspectos como para bloquear otros. Es habitual, en este sentido, que se relacionen con los partidos polticos y el Poder Legislativo, sin perjuicio de llegar tambin a pblicos corporativos o especializados.
Recuadro 2
INSTITUTOS DE POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Destacan, la Fundacin de Investigacin Latinoamericana (FIEL) y el Instituto de Estudios Econmicos de Argentina y Amrica Latina, ligado a la Fundacin Mediterrnea, en Argentina; el Instituto Atlntico y el Instituto Liberal de Ro de Janeiro, en Brasil; el Instituto de Libertad y Desarrollo y el Centro de Estudios Pblicos en Chile; el Centro para la Orientacin Econmica en Repblica Dominicana; el Centro de Investigacin Econmica Nacional, de Guatemala; el Instituto APOYO y el Instituto de la Economa de Libre Mercado, en Per; el Centro para el Estudio de la realidad Econmica y Social (CERES) en Uruguay; y el Centro para la Diseminacin de Informacin Econmica, en Venezuela.
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Fuente: CIPE (1996): Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets, Washington.
C.
La participacin no eleccionaria
Pero la comunidad puede influir polticamente en la determinacin de las polticas pblicas de manera ms continuada que a travs de los partidos polticos y las elecciones. A nivel de la sociedad civil no se puede esperar que los individuos formen grandes asociaciones voluntarias para fomentar temas de inters pblico, a menos que existan condiciones especiales para ello. Los procesos de concertacin suponen la existencia de una serie de factores, tales como la participacin de los agentes sociales en la elaboracin y toma de decisiones de polticas pblicas; su responsabilidad respecto a normas de la negociacin y su voluntad de cooperacin. Para que la concertacin sea percibida como un ejercicio legtimo y conveniente, ella debe atender a los diversos intereses y partes. Por otra parte, el consenso representa una observacin en un continuo. Es poco frecuente y poco duradero, salvo excepciones. Los acuerdos de concertacin deben ser institucionalmente procesados, evitando reducir a las instituciones democrticas al papel de instancias de mera ratificacin de lo acordado. Junto al impulso de los acuerdos, se requiere generar escenarios que permitan encauzar y negociar conflictos e intereses contradictorios; de otro modo el consenso se puede convertir en su propio enemigo, al intentar reemplazar la dinmica social por negociaciones cupulares. En el anlisis poltico suele asumirse muy estrictamente una racionalidad de las expectativas. Para evaluar sus ganancias con un cambio de poltica los agentes deben entender completamente como los afectara tal cambio, incluyendo sus efectos generales de equilibrio. Mediante la participacin de personas o grupos ellos pueden influir, hacerse presentes, en la agenda pblica y tambin en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. Esto puede favorecer el tratamiento de los temas pblicos, al haber menos temas no atribuibles a algn grupo social
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Ella permite una distribucin ms equitativa del poder y una mayor visibilidad de los problemas sociales; con frecuencia puede ser la base de capacidades determinadas en los grupos beneficiarios, adems de aumentar la efectividad y la eficacia de las polticas. La participacin es un modo privilegiado en que los ciudadanos y las organizaciones que los agrupan puedan hacer valer sus opiniones en el perodo que va entre un acto eleccionario y otro. Ella representa un complemento indispensable de la burocratizacin de los actos gubernativos, otorga mayor transparencia al sistema poltico y agiliza la consideracin de los problemas sociales ms relevantes; es tambin fundamental si se desea transferir ms poder a la ciudadana o a los potenciales participantes en otros mbitos.
, Un caso interesante puede verse en Frohmann, Alicia 2003 Consultas con la sociedad civil sobre negociaciones comerciales: el caso de Chile, Ponencia en Seminario, BID, Miln. Con este argumento, Coase favorece la atribucin completa de derechos de propiedad. , . (1992), (1996),. . , Kingdon, John W. (1995) ,Op. cit.
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La participacin es tambin un modo privilegiado de expresar la participacin social; de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en sus demandas especficas, como en su visin del mundo. Es una manera en la que la sociedad se reconoce a s misma.
Desde otro punto de vista, la participacin es una avenida de doble trnsito, en la que puede haber problemas de ida y de vuelta. Por una parte, con ella se abren posibilidades de la manipulacin por quien la organiza o conforma. Por la otra, tambin puede ser ocasin de una avalancha, debido a un potencial efecto multiplicador de las demandas. En cuanto al nmero de personas que participa, parece claro que un medio potente de lograr un aumento de la participacin es el desarrollo sostenido de los esfuerzos de descentralizacin, ya que con sta se puede lograr una dimensin ms adecuada para la interaccin entre las autoridades y los diversos grupos sociales. La cercana entre las autoridades y las comunidades ofrece una mejor capacidad de respuesta y otorga ms transparencia al suministro local de bienes y servicios, as como un claro incentivo a la introduccin de innovaciones a la gestin fiscal local y a la mayor responsabilidad de la poblacin en la esfera poltica. En cuanto a la complejidad de los temas respecto de los cuales puede darse la participacin, cabe preguntarse si ella tiene un lmite natural. Sin duda existen asuntos extremadamente complejos, cuya resolucin se vera demorada en caso de requerir una participacin detallada. Por otra parte, tanto la voluntad poltica de hacer realidad la participacin como la tecnologa de comunicaciones, hacen retroceder dicho lmite cada da. Forma parte del desarrollo el que la opinin pblica tenga una capacidad creciente de entender y opinar sobre temas complejos. Segn los temas, la participacin puede alcanzar diversos niveles de intensidad, incluyendo el compartir informacin, realizacin de consultas, participacin en las decisiones y/o en la implementacin de las polticas. La organizacin y la capacitacin son requisitos de existencia para la participacin de numerosos grupos sociales. Tambin es necesario un ordenamiento criterioso de las modalidades de participacin y su adecuada jerarqua. Diversas organizaciones sociales tradicionales han perdido vigencia; por otra parte, nuevas situaciones en las que la participacin sera posible, todava no encuentran una expresin institucional adecuada. La informacin es un antecedente indispensable de toda participacin. Se trata de informacin bsica, abierta y no predigerida, a la que se pueda acceder libremente. De este modo puede generarse opinin pblica y no slo preconformarla mediante encuestas. La tecnologa de comunicaciones facilita una interaccin significativa, incluso con grupos mayores. Sin embargo, cuando la sociedad civil tiene fuertes rasgos tradicionales, incluyendo el autoritarismo, ello dificulta la ocupacin de los espacios naturalmente llamados a la participacin. Las comunidades de polticas son aquellos grupos de especialistas que comparten una determinada rea temtica y que tienden a algn grado de relacin entre ellos. Es habitual, sin embargo, que predominen en ella los consultores de empresas. Por otra parte, y pese a las expectativas a su respecto, el internet no parece haber modificado de manera importante la poltica. En lo principal parece haber reforzado la participacin de los diversos sectores con acceso a la tecnologa. Sin embargo, es evidente que en internet ha removido el principal obstculo a la democracia directa, cual es la dificultad fsica de distribuir informacin, participar en debates y obtener las votaciones. La perspectiva de crecientes cursos de democracia directa plantearn la necesidad de nuevas reglas, procedimientos y desarrollos institucionales. 18
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El acceso a la informacin se seguir expandiendo, lo que puede favorecer una mayor participacin. Desde otro punto de vista, es posible que internet se desarrolle en una herramienta de control social. La participacin puede mejorar la gestin pblica de diversos modos:
S S S S S
la informacin acerca de las necesidades, prioridades y capacidades de las comunidades o sectores involucrados puede incrementarse; los programas pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales, lo que favorece un mejor uso de los recursos; la entrega de los servicios puede ser de mejor calidad y atender mejor a la demanda; permite movilizar recursos locales; puede mejorar la utilizacin y la mantencin de las instalaciones y servicios gubernamentales.
Sus inconvenientes incluyen: mayores costos de transaccin iniciales; aumento de las expectativas racionales; eventual captura de recursos del desarrollo por lites locales; y la posibilidad de sustituir, en vez de complementar, el conocimiento tcnico con la informacin local. La produccin no lucrativa por la sociedad de bienes o servicios pblicos no exclusivos del estado, requiere del fortalecimiento de las organizaciones sociales que puedan llevarlo a cabo. Es de particular importancia reconocer la significacin de la "voz" en casos en los que no hay "salida" factible de los usuarios de determinados servicios pblicos; en casos de monopolios naturales, por ejemplo. La participacin no slo debe aumentar los canales de expresin a la sociedad civil, sino tambin hacerla responsable de sus demandas y preocupaciones. El aumento de la participacin ciudadana requiere tambin mayores posibilidades de resistencia legal respecto de las decisiones de gobierno. La capacitacin sobre gestin a lderes elegidos por sus grupos comunitarios puede contribuir a precisar responsabilidades y facilitar la rendicin de cuentas. Por otra parte, la participacin de los usuarios en relacin a los servicios aumenta la accountability de los funcionarios. La opinin pblica puede afectar ms la agenda que las polticas. Los actores visibles tienden a afectar ms la agenda, mientras quienes influyen ms en las polticas son menos visibles. Otra de las limitaciones para que la opinin pblica afecte el diseo de las polticas es que muchas esferas importantes son casi invisibles para el pblico en general. En los pases cuyos medios de comunicacin representan un arco considerable de las posiciones sobre la agenda, es habitual que dichos medios no tengan una influencia decisiva en la conformacin de sta. Sin embargo, en los pases donde los medios de comunicacin representan opciones pequeas de la agenda, su influencia tiende a ser mayor. Contribuye a tal resultado el que la relativa falta de competencia permite alargar los tiempos de atencin sobre temas determinados. Los medios de comunicacin se han erigido en el espacio fundamental de la poltica, aquel en el que se forman las opiniones y las decisiones de los ciudadanos. Esto no quiere decir que los medios de comunicacin tengan el poder, pero en ellos se juega el poder, por lo cual la poltica tiene que adaptarse a un lenguaje meditico que tiene tres reglas: simplificacin del mensaje, personalizacin de la poltica, predominancia de los mensajes negativos de desprestigio del adversario sobre los positivos que tienen poca credibilidad.
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Todo ello conduce a la poltica del escndalo como arma fundamental de acceder al poder, por eliminacin del contrario. En la sociedad civil slo un nmero pequeo, aunque creciente, de entidades realiza planteos integrados de polticas pblicas. Las organizaciones de la comunidad tienen poco acceso a la informacin, lo que sesga la participacin. Por otra parte, las polticas pblicas todava no reciben la atencin que merecen a nivel acadmico y de los medios de comunicacin. La discusin habitualmente se ha caracterizado por el predominio de la retrica y la falta de precisin, mientras el conjunto de polticas reales (de mayor o menor calidad tcnica) resulta privativo de los gobernantes y estudiosos, o aparece de modo desdibujado en la prensa. Pareciera, sin embargo que los ejercicios retricos tienden a concentrarse en unos pocos temas de alta visibilidad, aunque no siempre de gran inters para la gente.
D.
Gobierno y polticas
Los lmites, los tiempos y las tcnicas que separaban a las actividades propias del gobierno y aquellas correspondientes a las campaas polticas se han hecho ms borrosos. Las campaas buscan persuadir y el gobierno hacer, pero esta distincin es ms o menos aguda, segn el sistema poltico de cada pas y la mayora que el gobierno tenga en el parlamento. Los plazos en las campaas son indefinidos, todo parece posible en cualquier minuto. No es as en el gobierno, donde las opciones y las secuencias son muy importantes. Como resultado, el tiempo de la poltica parece haberse hecho permanente lo que con frecuencia resulta en un descrdito de la actividad. Las campaas polticas tienen por objeto obtener votos o porcentajes de aprobacin en las encuestas, objetivo compartido por los gobiernos. Por otra parte, las campaas no requieren ser precisas o detalladas, sino que basarse en frases simplificadoras. Las campaas se basan en la utilizacin de encuestas como proxy de votaciones menos espaciadas; y en las comunicaciones basadas en una frase por da, los seudoeventos y el privilegio de las imgenes televisivas. El gobierno tendr habitualmente ms material con el que plantearse frente al pblico y tendr logros que exhibir, mientras los partidos siguen en el limbo hasta las prximas elecciones. Esta tendencia puede contribuir a la declinacin de los partidos polticos. Se ha planteado la existencia de la "paradoja de la determinacin", conforme a la cual las grandes condiciones de equilibrio poltico-econmico, cualquiera que ellas sean, predeterminan lo que suceder. Sin embargo, se comete un error cuando se aconsejan polticas pblicas sobre la base de una visin estrecha de su factibilidad. No hay ninguna diferencia esencial entre las restricciones tcnicas, econmicas, polticas, institucionales o de cualquier otra clase: todas limitan la libertad de eleccin del gobernante, y su violacin lleva siempre consigo una sancin. Los gobiernos deben especificar los programas en polticas pblicas para su perodo. Esta determinacin es un modo efectivo para no darle a mucha gente lo que quiere. Lo habitual es que
Una mirada muy crtica de este hecho puede encontrarse en Heclo, Hugo (2000), Campaigning and Governing: a Conspectus, en Norman Omstein y Thomas Mann, editors, The Permanente Campaign and its future, Washington, American Enterprise Institute The Brookings Institution. Majone, Giandomenico (1997), Op. cit.
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no haya polticas pblicas ptimas, sino un rango de soluciones posibles. No hay garanta de escoger la mejor poltica pblica. Pero es un deber de los gobiernos elegir cursos de accin. Las nuevas polticas pblicas corresponden a una seleccin de temas y objetivos del programa de gobierno. Sin embargo, ellas se vienen a sumar a todas las polticas en efecto. Es conveniente distinguir entre el programa pblico y la agenda del gobierno, a veces porque la demagogia infl el programa y, en todo caso, porque se aspira a elegir secuencias ptimas, efectos de cascada, momentos polticos y econmicos. Una actividad central de un grupo de inters es lograr incorporar sus propias alternativas a temas de agenda que otros han hecho prominentes. As se afectan las polticas consideradas, incluso si no se afecta la respectiva agenda. Los gobiernos requieren coordinar sus polticas pblicas con los partidos polticos. Los partidos polticos deben ser capaces de organizarse para las elecciones, pero tambin de gobernar; para ello, sera conveniente fortalecer los institutos de estudio ligados a ellos e insistir en la incorporacin de personas con capacidad tcnica y cientfica para disear las propuestas de polticas pblicas. Para el diseo de las ms diversas polticas pblicas, el Poder Legislativo tiene un papel de gran importancia. All es ms frecuente la bsqueda de acuerdos basadas en la negociacin. En este ltimo caso las coaliciones se construyen en un intercambio de concesiones, a veces se negocia, mas que por la virtud de una poltica porque quedarse afuera sera peor. Es conveniente formalizar diversos mecanismos de informacin y consulta entre el gobierno y el Parlamento, de modo de mantener oportuna y debidamente informadas a las bancadas sobre las iniciativas del Ejecutivo. Ellos pueden incluir reuniones semanales de ministros del rea poltica con los presidentes de los partidos y los jefes de las bancadas, la constitucin de comisiones bipartitas Poder Ejecutivo-bancadas parlamentarias y una fluida red de informacin con los partidos de oposicin. Cuando no ha llegado el momento de algn tema quienes hacen planteamientos al respecto tienden a adherir a posiciones extremas. Pero cuando el tema tiene una posibilidad seria de accin legislativa o gubernamental quienes lo plantean adquieren mayor flexibilidad. Se ha planteado la existencia de un ciclo de atencin a los temas, el que llama a una accin rpida cuando se presenta la oportunidad, especialmente en los aspectos financieros y los costos sociales de la accin propuesta. La adecuada conjuncin de los aspectos tcnicos y polticos caracteriza a las polticas pblicas de excelencia, cmo lograrla? Una posibilidad es la de combinar una sucesin de estudios de opinin pblica con el consecuente acomodo de las polticas pblicas a ser planteadas. Entre las habilidades de un tcnico-poltico destacan la capacidad de presentacin y anlisis, incluyendo el manejo de analogas y el conocimiento acabado de los aspectos institucionales, as como del sentido poltico de la oportunidad. En este sentido se valora especialmente el ser capaz de
Kingdon, John (1995) Op. cit. (1996,. Pizarro, (1995), F (1993), Dral, The Public Interest 28 Pag.38-50.
Downs, Anthony, (1972), Up and Down with Ecology-The Isue-Attention Cycle.
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poner los temas en una perspectiva ms amplia, que permita formarse una opinin que considera, pero trasciende, las minucias especficas. El acabado manejo de la informacin y del conocimiento necesario para plantear alternativas no es suficiente, ya que se requiere seleccionar lo relevante y destacar los resultados y costos previsibles. Es fundamental adquirir habilidad y precisin en el lenguaje escrito, saber razonar por analoga, conocer detalles institucionales y aspectos legales de los diversos procesos. Es tambin importante ser capaz de anticipar cmo sern percibidas las polticas y plantear su defensa en trminos ms amplios, ideolgicos o filosficos. Adems es necesario poder establecer supuestos simplificadores y reducir la complejidad de los temas a ser tratados. Traducir los diseos de poltica en actitudes del mundo real, en un medio de gestin caracterizado por un escrutinio intenso y por reglas a veces difciles o absurdas; tambin la capacidad de experimentar con soluciones novedosas. En un sistema de gobierno que se gua por la deliberacin pblica, el anlisis -aun el anlisis profesional- tiene menos que ver con las tcnicas formales de solucin de problemas que con el proceso de argumentacin. Parte esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan de accin razonable cuando el ptimo terico se desconoce o es prcticamente inalcanzable. El analista de polticas es un productor de argumentos de las polticas, ms semejante a un abogado -un especialista en argumentos legales- que a un ingeniero o un cientfico. Sus capacidades bsicas no son algortmicas, sino argumentativas: para examinar con espritu crtico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar muchos hilos en la mano, para buscar un argumento en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente. Vale la pena considerar el tema de la calidad de las asesoras sobre polticas pblicas. En el caso de Nueva Zelandia se han establecidos estndares de calidad al respecto los que incluyen: claridad de propsitos, lgica intrnseca, precisin, adecuado rango de opciones, realizacin de las consultas necesarias, carcter prctico de su implementacin, presentacin efectiva. Los gobernantes necesitan el anlisis retrospectivo (posterior a la decisin) por lo menos tanto como del prospectivo (anterior a la decisin), y probablemente ms. Algunas polticas pblicas son ms importantes que otras. Y est en la naturaleza del buen gobierno que su accin se ordene principalmente en torno a orientaciones y polticas estratgicas. Son polticas estratgicas aquellas que prefiguran el legado del gobierno. Ellas deben dar los principales criterios de evaluacin de la gestin propia y permitir ordenar a los partidos que apoyan al gobierno. Se requiere una visin estratgica de mediano plazo que conjugue adecuadamente la dimensin poltica y la tcnica en las polticas pblicas. Para ello conviene institucionalizar una "hoja de ruta" para la gestin del gobierno, que se evale y actualice peridicamente. La funcin de anlisis prospectivo debera convertirse en una rutina formal en la gestin del Poder Ejecutivo.
Nelson, (1987), Gobierno de (1992), , J.M. (168), An Economists Approach to Scientific Politics, en M. Parsons, (ed), Perspective in the Study of Politics, Rand Mc Nally, Chicago. , (1995), Otawa, octubre (1995), (1995), Ottawa, octubre Lahera, Eugenio (1992), Un sector pblico con entrada y salida, El Diario, Santiago de Chile, 29 de mayo.
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Las encuestas miden resultados, ms que generarlos; no debe confundirse al termmetro con la temperatura. Las preguntas importantes son: qu puede ocurrir?; qu puede hacer el gobierno?; qu har el gobierno?; y cmo lo har? Qu se deduce de las proyecciones? No se puede entregar asesora sobre polticas pblicas suponiendo que la autoridad es un dspota benevolente, sino considerando la estructura donde se toman las decisiones de poltica pblica. El lobby es una actividad con la que se busca influir en la elaboracin, gestin o interpretacin de polticas pblicas para privilegiar unos intereses en perjuicio de otros. Conviene regular y no pretender ignorar a los grupos de presin, as como a las actividades de lobby. Existen diversas clases de lobby: el directo se ejerce sobre los poderes pblicos, sean ellos el Poder Ejecutivo o el Congreso; el indirecto se ejerce a travs de la movilizacin de la opinin pblica, por ejemplo mediante el envo de cartas o mensajes a parlamentarios o autoridades. El lobby puede ser ejercido directamente por el grupo de presin o empresa, o por profesionales de la actividad, independientes o integrados en una agencia. Los institutos de polticas pblicas habitualmente realizan diversas actividades de lobby. Convendra inhabilitar a ex funcionarios de alto nivel y ex parlamentarios para ejercer actividades de lobby, por ejemplo por dos aos. En la gestin pblica de las polticas, o con ocasin de sta, que puede aparecer la corrupcin, habitualmente como actividad conjunta pblica y privada, para un beneficio particular. La evaluacin de las polticas es una actividad casi inexistente en Amrica Latina y que llega poco a la opinin pblica. En cambio, dicha opinin pblica suele ser bombardeada con resultados parciales o estudios ad hoc para sesgarla de manera favorable hacia intereses particulares. Puede notarse que hay actores que forman parte del elenco tanto en la discusin social, como en la conceptualizacin, diseo y gestin de las polticas pblicas. Se trata de los institutos de polticas pblicas los que, en buena medida, han venido a reemplazar el papel propositivo de los partidos polticos. Ellos tambin suelen tener financiamientos muy dismiles, a veces con subsidios pblicos en forma de reducciones impositivas. Las personas y organizaciones que tienen un inters en la poltica o programa evaluado y en las conclusiones de la evaluacin (stakeholders) deben poder conocer y utilizar los resultados de las evaluaciones. Los stakeholder pueden participar en las comisiones de evaluacin o en un grupo asesor. La evaluacin no puede sustituir a un debate pblico informado, si bien puede aportar a ste. Tampoco puede sustituir las decisiones polticas o administrativas que deban tomarse, pero s ubicarlas en un plano de discusin ms racional. Se ha llamado evaluacin interactiva al proceso de investigacin participativa que analiza la organizacin, el funcionamiento y desarrollo de un programa en relacin con sus objetivos, las expectativas de sus participantes y los resultados obtenidos. Ella est basada en la interaccin directa o indirecta de los usuarios del programa, de stos con los tcnicos y de los tcnicos con los directivos. En los servicios pblicos resulta muy conveniente la definicin de estndares de servicio, los que pueden incluir una descripcin del servicio y/o los beneficios que los usuarios deben recibir, descripcin de la calidad que puede esperarse en la entrega del servicio, objetivos especficos relativos a los principales aspectos de la prestacin, el costo del servicio, y mecanismos que pueden utilizar los usuarios cuando sienten que no se han respetado los estndares correspondientes. Estos estndares de servicio pueden ser diseados de modo ms preciso en relacin a los diversos grupos de usuarios o de finalidades./ 23
Para medir la satisfaccin de los usuarios de servicios pblicos pueden utilizarse indicadores diversos, incluyendo aquellos referidos a las instalaciones fsicas del servicio, la facilidad de comunicacin y comprensibilidad de lo solicitado, el trato y la actitud del personal, la calidad de los servicios recibidos, y una apreciacin de conjunto hecha por el usuario. Desde otro punto de vista, los usuarios deberan ser consultados rutinariamente sobre la calidad de la gestin pblica y sus resultados.
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Conclusiones
Los sistemas polticos difieren, sea superficial o profundamente. De all que la poltica y las polticas pblicas pueden no encontrarse, hacerlo parcialmente o de modo espordico; esto es un hecho. La bsqueda de la poltica y las polticas pblicas representa una modernizacin de la esfera pblica; este es un juicio. Tal mejora requiere cambios en el sistema poltico y en el gobierno:
los partidos, los grupos sociales y las personas requieren interiorizar el anlisis de los institutos de polticas pblicas, sea que estn en el gobierno o en la oposicin y la reforma del estado debe hacerse en torno a decisiones de polticas pblicas. Primero la funcin, despus el organigrama y slo hasta que cambie la funcin; un gobierno con entradas y salidas.
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Serie
polticas sociales
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El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: [email protected]. Disponible tambin en Internet: http://www.cepal.org/ o http://www.eclac.org
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