QUEMAR LAS NAVES: (O CMO LOGRAR REFORMAS ESTATALES IRREVERSIBLES)*

Oscar Oszlak

CONTENIDO Introduccin ASPECTOS SUBYACENTES EN LAS REFORMAS HACIA FUERA Y HACIA DENTRO LAS REFORMAS PENDIENTES

LA REESTRUCTURACIN ORGANIZATIVA REDISEO DE LAS PLANTAS DE PERSONAL ESTATAL DESBUROCRATIZACIN DE NORMAS, PROCESOS Y TRMITES ADMINISTRATIVOS IMPLANTACIN DE UNA CARRERA ADMINISTRATIVA BASADA EN EL MRITO

CAPACITACIN Y DESARROLLO PERMANENTE DEL PERSONAL MEJORAMIENTO DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN Y SUS SOPORTES COMPUTACIONALES A MODO DE CONCLUSIN: TECNOLOGA, CULTURA E IRREVERSIBILIDAD DE LAS REFORMAS BIBLIOGRAFA

* Artculo publicado en Revista Aportes para el Estado y la Administracin Gubernamental, Ao 6, Nmero 14, 1999, Buenos Aires

QUEMAR LAS NAVES (O CMO LOGRAR REFORMAS ESTATALES IRREVERSIBLES)

Cuando desde Tabasco, Hernn Corts decidi marchar sobre Mxico para extender los dominios de Espaa en el nuevo continente, algunos de sus hombres se opusieron, pretextando lo exiguo de sus fuerzas y lo peligroso de la aventura. Tom entonces una decisin heroica, que la historia convertira en metfora de los actos irreversibles: orden quemar las naves,1 con lo cual imposibilit cualquier marcha atrs de parte de sus hombres. La metfora se aplica a menudo cuando est en juego una decisin crucial y no cabe volver atrs una vez adoptada.2 A partir de ese momento, alea jacta est: slo es posible funcionar bajo las nuevas condiciones impuestas por una decisin irreversible. Justamente, la irreversibilidad es condicin del xito o fracaso de la empresa en cuyo nombre fue tomada. La decisin compromete, a quienes alcanza, ms all de su deseo o voluntad. Algunas de las reformas estatales de segunda generacin3 que se estn encarando en varios pases latinoamericanos, se prestan a la aplicacin de esta metfora. En particular, aqullas polticas y acciones orientadas a fortalecer la capacidad institucional de los aparatos estatales, entre las que sobresalen la reestructuracin organizativa, la profesionalizacin de la funcin pblica, la desburocratizacin de normas o procedimientos y la introduccin de nuevas tecnologas de gestin. Todas ellas han sido objeto central de los programas de reforma (incluso dcadas antes de que se instituyera la moda de numerar las generaciones de reformas) e integran el declogo que los gobiernos deben observar si pretenden cumplir fielmente con los mandamientos (ahora se llaman condicionalidades) impuestos por los organismos financieros internacionales. Por lo general, estas reformas son anunciadas pomposamente y ratificadas mediante normas jurdicas que intentan, a la vez, otorgarles legitimidad y efecto compulsivo. Por ejemplo, en nombre de estas reformas, un decreto reduce el nmero de secretaras y subsecretaras de estado, en un intento por aligerar el peso de la burocracia y racionalizar sus estructuras. En tal caso, podra suponerse que la decisin se origina en un minucioso anlisis de la situacin existente y que la nueva estructura propuesta representa un avance significativo desde el punto de vista de una gestin ms eficiente. Si, adems, este tipo de medidas viene acompaado por la decisin de instituir la prctica del diseo y aprobacin de nuevas estructuras por unidades y cuerpos especializados del aparato estatal, parecera que al menos por un tiempo, no debera ser necesario introducir nuevas reformas de este tipo. Imaginemos ahora otras clsicas reformas de segunda generacin en el campo de la carrera administrativa. Por ejemplo, el establecimiento del concurso como nica va
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En realidad mand barrenarlas, lo que a efectos prcticos tuvo el mismo resultado: inutilizarlas. Sobre el uso de metforas en el anlisis poltico -y en particular, la de Quemar las naves- ver Etkin, 1999. 3 El entrecomillado sugiere que no concuerdo con la idea de numerar generaciones de reformas. En primer lugar, porque hay una larga prehistoria ignorada en el momento de iniciar la cuenta con la primera generacin. Y en segundo trmino, porque no existe tal separacin ntida entre una y otra generaciones. Me extiendo sobre este punto en Oszlak, 1999. 1

posible de ingreso de un empleado al sector pblico o de promocin a un cargo de mayor jerarqua. Es posible que este mecanismo ya est vigente en virtud de una norma jurdica anterior cada en desuso o, incluso, nunca aplicada. Aunque es habitual la reiteracin legislativa de normas desvirtuadas por la prctica administrativa, supongamos que en este caso, y para reforzar su cumplimiento coercitivo, la institucin del concurso se aprueba por ley. Para continuar con el ejemplo, esta misma ley dispone que anualmente se evaluar el desempeo de todos los agentes y que el resultado de esta evaluacin estar atado a un sistema de incentivos salariales. Establece tambin que el mecanismo de evaluacin ser transparente y objetivo, y que slo quienes alcancen un determinado puntaje en un nico orden de mrito sern recompensados. Adems del incentivo econmico, podramos suponer que el puntaje obtenido podra determinar la posibilidad o no de un ascenso, que desde luego dejara de ser automtico. En el escenario que estamos imaginando, llega ahora al pas una misin del Banco Mundial y se le informa la adopcin de la nueva legislacin, lo cual probablemente da cumplimiento a alguna condicionalidad y habilita un tramo de desembolso de un prstamo. Ambas partes se congratulan mutuamente. El gobierno, por haber demostrado capacidad para introducir una legislacin nada sencilla y as acceder a un financiamiento siempre necesario en tiempos de crisis. Y el organismo internacional, por haber ratificado su papel de mentor y custodio de las prcticas del buen gobierno, contribuyendo, de paso, a consolidar sus negocios como banquero. Ahora bien, en esos mismos das, un ministro consigue que el presidente o el gobernador firme un decreto disponiendo el nombramiento de una persona de su confianza como titular de una Direccin General de Planificacin y Control de Gestin, unidad creada de jure por esa misma norma. Debemos suponer que esta nueva unidad organizativa no estaba contemplada en la reorganizacin ministerial planteada en nuestro primer ejemplo y, por lo tanto, su consideracin no fue objeto de un anlisis tcnico por el organismo responsable de evaluar y aprobar nuevas estructuras. Tambin debemos suponer que la designacin del flamante Director General se hizo sin concurso, pasando por alto las normas establecidas al efecto. El ministro, y los considerandos del decreto, aducirn seguramente la necesidad y urgencia del trmite, pero en los hechos, se habrn desvirtuado dos condiciones bsicas de la nueva legislacin: 1) que toda nueva estructura debe ser objeto de aprobacin tcnica previa, debiendo preceder a la designacin de su titular; y 2) que todo ingreso o promocin debe realizarse estrictamente por concurso. Podra imaginarse asimismo que al cumplirse el trmino legalmente fijado para evaluar el desempeo del personal, el Director General sera dispensado de este trmite y la evaluacin de los empleados a su cargo, si acaso se llevara a cabo, tendera seguramente a evitar el conflicto potencial implcito en una estricta y transparente aplicacin de los procedimientos formalmente establecidos. Los beneficios salariales asociados a la evaluacin seran aproximadamente similares para todos y la promocin a un grado superior del escalafn sera automtica. El cuadro final resultante podra resumirse de este modo: 1. La tendencia natural de la Administracin Pblica a la cariocinesis estructural continuara hasta alcanzar extremos que volveran a plantear la reestructuracin como decisin inevitable.

2. El ingreso irrestricto de personal y la crisis presupuestaria a la que contribuira, llevara a un congelamiento de las vacantes y a la habilitacin de unos pocos puestos de trabajo a los que se accedera sin concurso, a travs de mecanismos de nepotismo poltico. 3. La falta de evaluacin de desempeo igualara al personal respecto de los incentivos salariales, pero la creciente masa salarial producida por el ingreso irrestricto y la promocin automtica podra ocasionar reducciones de sueldos y un achatamiento de la curva salarial y los salarios promedio. 4. La falta de incentivos materiales efectivos y la automaticidad del ascenso, conduciran a la devaluacin de los escalafones y a la renuncia a asumir mayores responsabilidades, dada la escasa diferencia salarial implcita en la promocin. 5. La pirmide estructural se transformara en un poliedro irregular raleado en su base y la composicin de la planta de personal acabara mostrando excesos de agentes no (o semi-) especializados y falencias de recursos humanos altamente calificados. En definitiva, se impondran una vez ms ciertas pautas culturales aparentemente impermeables a los dictados de las mejores prcticas4 de la moderna gestin pblica. Las estructuras organizativas, lejos de guiarse por criterios de diseo en los que la divisin del trabajo y la asignacin de responsabilidades y resultados respondieran a criterios de racionalidad tcnica, seran el resultado errtico -aunque previsible- de una lgica en la que prevaleceran criterios puramente patrimonialistas. Y la gestin de los recursos humanos -pese a la sana intencionalidad de la ley- reestablecera prcticas que slo pueden alimentar la mediocridad, la hipocresa y la irresponsabilidad. En pocas palabras, las naves a quemar seguiran intactas y disponibles para cambiar de curso cada vez que fuera necesario.. La intencin poltica de la reforma, formalizada en un instrumento jurdico es, bien lo sabemos, insuficiente para producir el cambio. No se cambia la administracin pblica por decreto, dira Michel Crozier. Pero entonces, qu diferencia hace proclamar la necesidad de la reforma y avanzar hasta el punto de dar a la intencin manifiesta fuerza de ley? Se trata slo de cumplir con una condicionalidad impuesta supranacionalmente? De apelar al valor retrico y simblico de la reforma para afirmar una voluntad transformadora que los hechos se encargarn de negar? O se trata de una deliberada manipulacin poltica de los gobernantes destinada a mantener o recuperar la legitimidad del electorado, sin que medie una verdadera intencin de cambio? Obsrvese que estas reflexiones, y los ejemplos en las que se basan, se refieren a tipos de reforma que he caracterizado como de segunda generacin. Si bien no existen criterios universalmente aceptados respecto a la naturaleza de las reformas que caben dentro de esta categora (Oszlak, 1999), propongo considerar como tales a las que se orientan a producir transformaciones hacia adentro del estado, a diferencia de las encaradas durante la primera generacin de reformas, cuyo objetivo fue correr las fronteras entre el estado y la sociedad sin producir necesariamente cambios importantes en las modalidades de gestin. En otras palabras, mi propuesta consiste en diferenciar
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Para una conceptualizacin de best practices, pueden consultarse los trabajos de Hiebeler, Kelly y Ketteman, 1998 y, especialmente para el sector pblico, el de Keehley et al., 1997. 3

entre las reformas tendientes a minimizar al aparato estatal y las que intentan mejorar sustantivamente su gestin. Sobre la base de esta distincin, la hiptesis central que gua este trabajo es que resulta mucho ms sencillo lograr reformas irreversibles cuando su objeto es minimizar el estado que cuando se trata de mejorarlo. Y viceversa. Su fundamento es casi de sentido comn: las reformas orientadas a lograr menos estado suponen una reduccin de su intervencin en diversos planos de su relacin con la sociedad, encerrando un renunciamiento a continuar desempeando los roles implcitos en las responsabilidades transferidas a otros actores sociales o estatales; en cambio, las orientadas a mejorarlo no pueden trasladar a nadie la responsabilidad de la gestin, existiendo siempre el riesgo latente de que los cambios que se introduzcan puedan revertirse. Si el anlisis que sigue confirma la validez de esta hiptesis, el desafo desde el punto de vista de la accin consistira en explorar qu mecanismos permitiran asegurar la irreversibilidad de las reformas de segunda generacin tantas veces intentadas, con menguado xito, en la experiencia latinoamericana. Para proceder a este anlisis, identificar primero las transformaciones ocurridas en el aparato estatal durante la etapa correspondiente a la primera generacin de reformas, con especial referencia al caso argentino. Examinar, de este modo, la naturaleza y relativa irreversibilidad de estos cambios, teniendo en cuenta la matriz de intereses que generan por el propio carcter externalizador de las reformas. A su vez, en el anlisis de los intentos para implantar reformas de segunda generacin, sugerir que por lo general los actores involucrados son internos al aparato estatal (v.g. empleados pblicos, sindicatos estatales) y se ven directamente afectados por los cambios. Adems, destacar que en las reformas de primera generacin predominan consideraciones de tipo jurdico y financiero mientras que en las de segunda generacin, las transformaciones tienen un trasfondo tecnolgico y cultural mucho ms determinante. Por ltimo, sealar como factor diferencial entre ambos tipos de reforma la naturaleza de los costos y beneficios que habitualmente generan unos y otros, sugiriendo que mientras en el primer caso se producen beneficios (casi siempre inmediatos)5 o los efectos de las reformas son relativamente neutros, en el segundo entraan casi siempre costos cuya recuperacin es incierta, indirecta y de largo plazo. Aspectos subyacentes en las reformas hacia fuera y hacia adentro En las reformas de primera generacin, suelen presentarse dos tipos de situaciones. O bien el estado deja de hacer algo (v.g. producir bienes, prestar servicios, regular el comportamiento de ciertos actores), siendo reemplazado en su ejecucin por un tercero (incluyendo a la mano invisible del mercado). O bien, se prescinde totalmente de una proporcin de prestadores estatales (v.g. empleados pblicos), sin que nadie los reemplace. La primera situacin se verifica en los procesos de privatizacin, tercerizacin de servicios, descentralizacin y desregulacin, en los que la empresa privada,
Tal es el caso de las privatizaciones de empresas pblicas deficitarias, que por lo general originan ingresos para el estado y, de no mediar subsidios a los nuevos dueos o concesionarios, permiten eliminar esta fuente de dficit. Tambin en el caso de tercerizaciones exitosas, el costo del outsourcing se compara favorablemente con el que ocasionaba el mantenimiento del servicio en el sector pblico, donde en la actualidad los salarios del personal de menor calificacin tienden a ser comparativamente ms elevados que en el sector privado, existiendo adems altos costos de transaccin y desventajas comparativas de escala.
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cooperativas de servicios, ONGs, cuentapropistas, gobiernos subnacionales o sujetos econmicos en general, ven potencialmente ampliada su esfera de competencia por el surgimiento de nuevas oportunidades de negocios, la asuncin de nuevas responsabilidades o la mayor capacidad de accin debida a menores restricciones regulatorias. La segunda situacin corresponde, tpicamente, a los procesos de reduccin de la dotacin de personal, a cambio de contraprestaciones materiales bajo la forma de indemnizaciones por retiro voluntario, jubilacin anticipada u otras, en cuyo caso las mismas funciones deben continuar desempendose con un menor nmero de agentes. Un elemento comn a todas estas reformas es el cambio que se produce en la naturaleza de las relaciones jurdicas que involucran a los actores en estas diversas modalidades de transferencia, as como en las consecuencias econmicas que se desprenden de estos arreglos. Muchas veces, stos son los cambios ms conspicuos, ya que otros aspectos de la reforma pueden no resultar evidentes o manifestarse slo en el mediano y largo plazos. As, por ejemplo, en un primer momento, los usuarios de servicios pblicos privatizados pueden advertir que las facturas que reciben identifican a otros prestadores pero la naturaleza de los servicios no se modifica y los eventuales cambios en su disponibilidad o calidad se van apreciando gradualmente. Incluso los edificios y el personal pueden no experimentar mayores cambios, salvo como consecuencia de posteriores mejoras edilicias, tecnolgicas o de atencin al usuario. Por su parte, en la descentralizacin de servicios a provincias y municipios, las reformas son an menos evidentes y prcticamente se reducen a los comentados cambios en los vnculos jurdicos y los mecanismos de asignacin de recursos. Las mismas escuelas y hospitales, con el mismo personal docente o de salud, continan cumpliendo sus funciones sin que los beneficiarios adviertan que algo significativo ha cambiado. Las tercerizaciones de servicios tampoco son visibles para la mayora de los usuarios o destinatarios externos a la administracin pblica, ya que suponen el reemplazo en la prestacin de servicios de produccin interna o de apoyo a la gestin sustantiva. Lo que cambia, una vez ms, es la naturaleza del vnculo jurdico y econmico que se establece entre las partes que concurren a la produccin y utilizacin de los bienes o servicios. Un ltimo ejemplo concierne a las reformas tendientes a reducir la dotacin de personal, que tampoco son demasiado visibles para los usuarios externos, an cuando s son advertibles por los propios empleados pblicos, que ven en este tipo de medidas una creciente amenaza a su estabilidad laboral o, a veces, a la continuidad de prebendas y privilegios injustificados. Sus consecuencias directas participan del carcter jurdico-fiscal de las otras medidas, en tanto suponen desvinculaciones laborales y compensaciones pecuniarias, sin perjuicio de que puedan producir -como en casi todos los dems casosconsecuencias de tipo funcional, especialmente en la composicin de los factores que integran la funcin de produccin estatal.6 Las medidas de desregulacin, por su parte, resultan mucho ms evidentes para quienes estaban alcanzados por las regulaciones preexistentes, pero participan igualmente de la caracterstica comn destacada: amplan, por su propia naturaleza, la capacidad jurdica
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Extendiendo el concepto econmico, entiendo por funcin de produccin estatal a la particular combinacin de infraestructura, personal y recursos para funcionamiento que requieren las organizaciones del sector pblico para cumplir con la misin y las funciones que les hubieren sido asignados. 5

de los actores, producen consecuencias de carcter econmico y, en este caso, suponen casi siempre la desaparicin de las instituciones o unidades estatales responsables de ejercer las funciones regulatorias. Ilustran este punto los casos de las ex-Juntas Nacionales de Carnes o Granos de la Argentina, as como las unidades ministeriales a cargo de los controles de precios, de cambios o de la inversin extranjera. En las reformas hacia adentro, en cambio, las consideraciones jurdicas y fiscales pasan a un segundo plano, ganando mucha mayor centralidad las transformaciones en los planos cultural y tecnolgico. Con esta afirmacin no intento establecer diferenciaciones tajantes sino marcar nfasis relativos. Alguien podra aducir con razn que los procesos de privatizacin habilitan la posibilidad de mejoramiento tecnolgico de las empresas vendidas o concesionadas, pero en todo caso sta es una consideracin secundaria a la hora de decidir la privatizacin. La que prima en tal instancia es confiar a la gestin privada la prestacin de los servicios, por estimarse que al estar liberadas de las trabas, restricciones y prcticas corruptas propias del funcionamiento en el mbito estatal, las empresas conseguirn mejorar su productividad y eficiencia, ms all de los instrumentos que utilice (v.g. innovacin tecnolgica, renovacin de la infraestructura, capacitacin) para conseguir tal propsito.7 El imaginado crtico tambin podra observar, inversamente, que la formalizacin de las reformas dirigidas a lograr un mejor estado requiere formular y aprobar, en una instancia legislativa, las normas que les otorgan sustento jurdico. El argumento es simtrico al del caso anterior, aunque de signo opuesto. Lejos de ser un aspecto central de este tipo de transformaciones, el marco normativo de la reforma sirve esencialmente para legitimarlas jurdicamente. Lo decisivo, a mi juicio, es el componente cultural y el sustrato tecnolgico de los cambios buscados. Las reformas pendientes Entre las reformas que apuntan a mejorar, ms que a reducir, el aparato estatal, merecen destacarse las siguientes: La reestructuracin organizativa del aparato administrativo. El rediseo de las plantas de personal estatal. La desburocratizacin de normas, procesos y trmites administrativos. La implantacin de sistemas de carrera administrativa basados en el mrito. La capacitacin y desarrollo permanente del personal. El mejoramiento de los sistemas de informacin y sus soportes computacionales. A pesar de los intentos realizados hasta la fecha, este conjunto de medidas sigue constituyendo el ncleo duro de las reformas pendientes en casi toda Amrica Latina. Y en todas ellas, como sealara ms arriba, los elementos esenciales del cambio remiten a una transformacin de la cultura y las tecnologas de gestin prevalecientes en el sector pblico. Hasta la fecha, el relativo fracaso de estas reformas parecera explicarse, genricamente, por la perenne contradiccin entre la racionalidad tcnica en que se
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Cabe aclarar que en este ejemplo, hago referencia exclusivamente a los argumentos tpicamente esgrimidos para justificar una privatizacin. Ello no excluye, naturalmente, la posibilidad de prcticas corruptas en los procesos de transferencia o costos sociales derivados de la aplicacin de tarifas de servicios por encima de las fijadas en los marcos regulatorios o incluso de las pactadas en los contratos de venta o concesin.

fundan y la racionalidad poltica que interfiere su efectiva aplicacin. Es decir, los fundamentos tcnicos y axiolgicos de dichas reformas (v.g. mrito, responsabilidad, capacidad, equidad, transparencia) son insuficientes para sobreponerse a los intereses no slo materiales- que esas medidas afectan (v.g. privilegios, discrecionalidad, nepotismo, bsqueda de rentas). Planteada sin mayores recaudos, esta hiptesis reiterara, una vez ms, la clsica oposicin entre racionalidad y pasin. Creo, sin embargo, que vale la pena ahondar en el anlisis de las causas de este fenmeno, pasando revista a las modalidades especficas con que se manifiesta esta contradiccin en las diversas reformas pendientes. En primer lugar, para explicar el contraste observado entre los xitos de las reformas que tienden a minimizar al estado y el relativo fracaso de las que intentan mejorar su gestin. En segundo trmino, para comprender mejor de qu manera operan los criterios de racionalidad poltica en la implementacin de los diferentes tipos de reformas pendientes. Y en tercer lugar, para que los anlisis de factibilidad de las reformas, a menudo inspirados en un voluntarismo tcnico ingenuo, tiendan a incorporar explcitamente estimaciones realistas sobre las perspectivas de que las restricciones polticas puedan convertirse en variables controladas. 1. La reestructuracin organizativa La reestructuracin implica, casi siempre, una mera reduccin del nmero de unidades organizativas existentes. Existe la ilusin de que si se disminuye la cantidad de Secretaras, Subsecretaras, Direcciones o unidades de otro tipo, se habr conseguido mejorar el funcionamiento del sector pblico. En trminos de la nueva visin gerencial de la gestin pblica, en cambio, reestructurar es conseguir que el tamao, esquema de divisin del trabajo y asignacin de competencias y recursos, se ajusten a la misin que la organizacin debe cumplir, teniendo en cuenta un conjunto de metas y resultados deseables a lograr en el tiempo. Conceptual y prcticamente, esta visin dista de reflejarse en el tipo de reformas que, con la excusa de la reestructuracin, se han encarado en la Argentina a partir del gobierno del Presidente Menem. El intento ms ambicioso de reduccin del aparato estatal se motoriz en 1990, a travs de un decreto que introdujo una simple regla de tres: ningn Ministerio deba tener ms de tres Secretaras de Estado, ninguna Secretara deba tener ms de tres Subsecretaras, ninguna de estas ltimas deba contar con ms de tres Direcciones Generales y as sucesivamente. An cuando resulta fcil pronosticar que ninguna regla de este tipo puede conducir a una correcta cuantificacin (rightsizing) de una estructura organizativa, cualquiera sea su misin, lo cierto es que a raz de dicha norma disminuy por un tiempo, en forma significativa, el nmero de instituciones y unidades. En los aos siguientes, sucesivas reestructuraciones celulares y espontneas fueron modificando el numerus clausus pretendidamente racional, elevndolo hasta el punto de alcanzar casi 200 secretaras y subsecretaras, cuando ya se haba reducido sustancialmente el papel del estado y rebajado considerablemente la dotacin de su personal. Es decir, con muchas menores funciones como consecuencia de la aplicacin de las reformas de primera generacin, el aparato estatal continu creciendo estructuralmente, sin que tal inflacin institucional se viera justificada por razones operativas. Con el pretencioso anuncio de la Segunda Reforma del Estado, el Decreto

6660/96 dispuso una nueva reduccin en el nmero de organismos, que esta vez fue llevado a un total de 125 Secretaras y Subsecretaras.8 Estas mareas crecientes del aparato estatal, alternadas por espasmdicos y drsticos intentos para menguar su natural propensin autoreproductora, no configuran en modo alguno reestructuraciones organizacionales. El rediseo del estado constituye una tarea permanente que, como tal, debe ser confiada a unidades tcnicas y polticas especializadas. Disear las estructuras, asignarles competencias, dotarlas de recursos, registrar sus cambios en forma permanente y, sobre todo, disponer de informacin sobre el tipo y cantidad de resultados que se pretende lograr a travs de esas estructuras, conforman hoy -al menos segn las mejores prcticas que propone el estado del arte- las nuevas rutinas de la administracin y reforma de las estructuras organizativas. As como no es posible concebir un aparato estatal rgido e inmodificable, de igual manera no puede aceptarse que una reestructuracin organizativa se limite a disear un nuevo organigrama a partir de criterios estticos o consideraciones puramente presupuestarias. Una estructura bien diseada debe reflejar, implcitamente, un esquema racional de diferenciacin, especializacin e integracin (Lawrence y Lorsch, 1967) que prevea una ptima asignacin de responsabilidades y recursos, de modo de facilitar el logro de los resultados que, en ltima instancia, justifican la existencia institucional. La prctica administrativa invierte esta simple lgica. Muy a menudo, las estructuras son creadas en funcin de las personas. La necesidad de ubicar a alguien en una posicin de alta responsabilidad en la estructura gubernamental se manifiesta en un acto administrativo mediante el cual, simultnea y, a veces, implcitamente, se crea la institucin o unidad, se establece el puesto cabeza y se designa al funcionario que lo ocupar. Es frecuente esta forma de creacin de unidades para premiar lealtades, reubicar funcionarios polticos cados en desgracia o, simplemente, jerarquizar personal cuando la estructura establece un techo a la carrera o el nivel de remuneracin alcanzado es magro. De esta forma, se traslada al diseo institucional la solucin de compromisos polticos o problemas escalafonarios, con lo cual la irracionalidad organizativa se extiende y agrava. Resulta muy difcil sustraerse a la fascinacin que provoca la utilizacin discrecional, cuando no arbitraria, de esta extraordinaria fuente de poder. Por ello, no caer en el simplismo de denunciar esta prctica como manifestacin del alto grado de nepotismo que todava anida en la funcin pblica. Slo pretendo sealar la enorme dificultad que entraa su erradicacin, porque ello supondra otorgar a una instancia tcnicoadministrativa un poder de veto que restringira los grados de libertad de los responsables polticos de una institucin, en una materia tan crtica como decidir el nmero, tamao, distribucin, dependencias jerrquico-funcionales y competencias de las unidades que la componen. He aqu la insalvable esquizofrenia a la que se expone as la conduccin de turno: acepta los valores implcitos en la solucin tcnica, pero elude aplicarla en su propio mbito institucional para no quedar prisionero de sus eventuales consecuencias. 2. Rediseo de las plantas de personal estatal

Al momento de escribir este artculo, el nmero supera las 140. 8

Un problema central, que enfrenta la mayora de los reformadores administrativos, es determinar cul debera ser la dimensin ptima de la planta de personal estatal. En 1991, en el curso de una evaluacin del programa de modernizacin estatal de Uganda, los miembros de la Comisin de Reforma del Estado me comentaron que haban decidido realizar un censo de funcionarios a fin de determinar, precisamente, el tamao ptimo de la dotacin del personal pblico de ese pas. Era evidente, y pudieron comprobarlo tiempo despus, que resultaba imposible arribar a una estimacin de esa clase a partir de un relevamiento censal. Para ello, haca falta conocer, adems, qu papel se propona desempear el estado ugands y decidir recin entonces cmo redisear las plantas existentes en funcin del rol definido. La mayora de las veces, este tipo de estimaciones no se realiza, porque traducir el papel del estado a trminos operativos es un ejercicio sumamente complejo y, por lo general, no se dispone del instrumental tecnolgico requerido para realizar ese clculo. La dificultad puede expresarse en trminos de la comparacin entre una funcin de objetivos y una funcin de produccin. El primer concepto alude a la variada conjuncin de orientaciones, polticas y metas que todo gobierno intenta materializar, a partir de definiciones contenidas en su programa o plataforma poltica. Para lograrlo, requiere obtener y combinar recursos materiales y humanos que, en proporciones diversas, constituirn la funcin de produccin propia de cada rea gubernamental. Para que se produzca un adecuado ajuste entre ambas funciones, es preciso que la magnitud y calidad de los recursos empleados se corresponda con la naturaleza de los objetivos perseguidos, situacin que slo se produce ocasionalmente. Lo habitual es que se presente una de las siguientes situaciones, o ambas: 1) los recursos humanos, y el correspondiente gasto en personal, compromete una porcin proporcionalmente superior a la asignada a las inversiones en infraestructura y/o a gastos de operacin y mantenimiento del aparato institucional; 2) la combinacin de recursos humanos empleados no satisface los requerimientos de funcionamiento, por existir un sndrome sobra-falta (Oszlak, 1972) segn el cual los perfiles profesionales del personal muestran excesos en ciertas categoras (por lo general de baja calificacin) y dficit en otras de mayor exigencia tcnica. Dados los estrechos mrgenes presupuestarios que caracterizan a los pases con recurrentes dficit fiscales y, sobre todo, teniendo en cuenta la rigidez hacia abajo del gasto en personal, los intentos de modificacin de la funcin de produccin encuentran rpidamente un techo. Como se trata de lograr un mejor alineamiento con la funcin de objetivos, el downsizing o retrenchment (o sea, lisa y llanamente, una reduccin de la planta guiada por criterios predominantemente cuantitativos o fiscales) no consigue satisfacer los requisitos del rightsizing, sinnimo de una planta ajustada en la que cuentan tanto los criterios cuantitativos como los cualitativos. Los retiros voluntarios o las jubilaciones anticipadas reducen las plantas de personal pero al mismo tiempo, tienden a agravar el problema de su deformidad, en la medida en que el personal que se retira es habitualmente el ms experimentado o el que hallar con mayor facilidad oportunidades alternativas de empleo en el sector privado. Para evitar este tipo de consecuencias, es preciso que los esquemas de retiro impidan el vaciamiento de recursos humanos calificados, habilitando la incorporacin al rgimen nicamente al personal redundante o de baja competencia tcnica. Si bien las normas que aprueban estos regmenes establecen por lo general ese tipo de restricciones, su cumplimiento efectivo se ve debilitado por la fuerte presin ejercida sobre los decisores para aprobar

desvinculaciones no contempladas en sus disposiciones. Esta es una nueva manifestacin de la distancia que suele existir entre la letra de la ley y su aplicacin efectiva. A pesar de la espectacular reduccin de sus efectivos, estimo que en la administracin pblica argentina subsisten importantes problemas de rediseo en las plantas de personal de sus instituciones. Pero a la vez, considero que estos problemas son mucho ms graves en las administraciones provinciales. Con una dotacin cuatro veces superior a la del gobierno nacional, las provincias enfrentan actualmente un desafo indito en esta materia: reducir el nmero de personal pero, a la vez, optimizar la asignacin de sus recursos humanos en funcin del nuevo papel del estado provincial frente a las transformaciones estructurales ocurridas en el pas y en el mundo. Para colmo, tambin se especula a veces con la posibilidad de mejorar los incentivos salariales para retener a los mejores recursos. Las opciones son pocas. Es una ley de hierro que para reducir la significacin del gasto en personal, slo cabe: 1) reducir la cantidad de empleados, 2) reducir el salario promedio o 3) hacer ambas cosas. Muchas provincias argentinas probaron estas frmulas. Algunas redujeron sensiblemente el salario de su personal, quitando bonificaciones, refrigerios u otros componentes de la remuneracin. Otras apelaron al retiro voluntario o la jubilacin anticipada, a acuerdos de tercerizacin o a la reconversin laboral para su insercin del personal en la actividad privada. Finalmente, se registraron casos de adopcin de ambos tipos de polticas. Y an as, la masa salarial contina siendo un crtico factor de dficit fiscal en buena parte de las provincias. Las situaciones varan segn los casos. En promedio, las administraciones provinciales emplean 5 personas por cada 100 habitantes. En las provincias ms grandes y pobladas (Buenos Aires, Crdoba, Santa F, Mendoza, Ciudad Autnoma de Buenos Aires) la cantidad oscila entre 2 y 3, en tanto que en las ms pobres y de ms baja densidad poblacional, la cifra vara entre 7 y 9 personas, siendo el caso extremo la Provincia de La Rioja. Una porcin no despreciable de estas abultadas dotaciones est constituida por punteros polticos, que llevan a cabo actividades de proselitismo partidario en los distritos o circunscripciones electorales, as como por empleados incorporados a programas laborales financiados a travs de subsidios, ms que por va de la masa salarial. Dems est destacar el impacto que representa el empleo pblico en estos casos, donde el estado se ha constituido en el mximo empleador. Para colmo, las opciones de poltica no pueden independizarse de la situacin econmica general de estas provincias, en las que el sector privado no tiene posibilidades de absorber la fuerza de trabajo que, eventualmente, fuera desvinculada de la dotacin estatal. Por lo tanto, la alternativa que se plantea en el corto plazo es, o bien continuar sosteniendo un aparato administrativo sobredimensionado mediante el dficit fiscal, el endeudamiento o las transferencias graciosas del estado nacional; o bien agravar la situacin social, forzando la emigracin, alimentando la protesta popular o, en el mejor de los casos, convirtiendo el pago de un salario en el pago de un subsidio por desempleo o de una prestacin social focalizada en alguna de las consecuencias que la situacin hubiere originado. Problemas estructurales de esta ndole slo pueden hallar solucin en el mediano y largo plazos. Una posible estrategia, en tal sentido, podra consistir en el diseo de plantas funcionales ajustadas a los reales requerimientos de la gestin, en funcin de una visin

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de sociedad deseable y de una misin legtima del estado en su consecucin. A partir de esta definicin, se requiere tapiar las puertas y ventanas de acceso al empleo pblico, disponiendo un congelamiento real de la dotacin y estableciendo un mecanismo de control de las estructuras, puestos y plantas de cargos que prevea la gradual sustitucin del personal que se desvincule por razones vegetativas (o de otra naturaleza) por recursos humanos que cuenten con el perfil requerido para el desempeo en puestos de trabajo hoy vacantes. Con seguridad, la cantidad de altas necesarias para sustituir (no reemplazar) a las bajas naturales sera considerablemente menor, aunque el posible ahorro presupuestario se vera contrarrestado por los mayores incentivos salariales que debera proporcionarse al nuevo personal. Este tipo de estrategias suena sensata a los decisores polticos, pero existen grandes dificultades para llevarlas a la prctica. En primer lugar, porque pueden significar, una vez ms, la renuncia a utilizar el empleo pblico como instrumento de patronazgo poltico. Y en segundo lugar, porque la decisin debe ser tomada hoy pero sus efectos se advertirn slo en el mediano y largo plazos. No es sencillo convencer a los funcionarios polticos de que se expongan a adoptar medidas que pueden ocasionarles conflictos inmediatos con los trabajadores estatales y sus organizaciones gremiales, sin la certeza de poder capitalizar los resultados durante sus efmeros mandatos. Atrapados en este dilema, slo atinan a adoptar medidas coyunturales (v.g. endeudar a sus gobiernos contra la garanta de recaudaciones futuras; establecer mecanismos de contratacin espurios, destinar recursos de emprstitos externos para indemnizar la desvinculacin voluntaria del personal) que, por lo general, tienden a agravar los problemas de hipertrofia y deformidad de la planta de recursos humanos. 3. Desburocratizacin de normas, procesos y trmites administrativos En principio, el diseo y puesta en prctica de normas, procesos y trmites administrativos constituye el mecanismo a travs del cual se expresa la capacidad del estado para satisfacer demandas de diferentes usuarios externos o internos al mismo. Los manuales de procesos y de procedimientos administrativos tienden a especificar minuciosamente el recorrido que debe seguir cada actuacin hasta llegar a la instancia de decisin, donde se reconoce un derecho, se establece una obligacin, se fija una sancin o, en general, se formaliza un acto administrativo. Los argumentos weberianos, que justifican esta modalidad institucionalizada de gestin en atencin al inters pblico involucrado y la delimitacin de responsabilidades que exige todo acto administrativo, han sido cuestionados por sus consecuencias negativas sobre la transparencia y eficiencia de la gestin. La rigurosidad del trmite -se argumenta- es un precio demasiado elevado para justificar la maraa burocrtica resultante y la falta de oportunidad de la decisin finalmente adoptada. De aqu que el expediente, vehculo fsico que atraviesa la lnea de montaje organizativa trepando la jerarqua en busca de una decisin, se ha convertido en emblema del burocratismo estril. La desregulacin y la privatizacin han tendido a eliminar algunas de las fuentes que, tradicionalmente, han alimentado la excesiva burocratizacin. En el primer caso, al suprimir normas que exigan el cumplimiento de ciertos requisitos para desarrollar actividades, obtener permisos, realizar tests de calidad de productos o justificar circunstancias para acceder a un privilegio, las que en su mayora han sido sustituidas por la liberacin de los correspondientes sub-mercados. En el segundo caso, porque junto

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con las empresas privatizadas se transfiri la responsabilidad de atencin a los usuarios respectivos, otra de las fuentes de burocratizacin extrema. Se ratifica as la vigencia del viejo refrn: muerto el perro se acab la rabia. Es decir, el estado ha logrado aligerar los trmites administrativos de sus usuarios por simple renunciamiento, cerrando ventanillas y retirando mostradores. En cambio, no ha sido igual el caso de la descentralizacin, ya que las provincias recibieron del gobierno nacional un legado burocrtico intacto, sin que mediara ajuste alguno en las rutinas y procedimientos vigentes hasta ese momento. Slo recientemente se han iniciado algunos proyectos que apuntan a la racionalizacin y reingeniera de procesos en ciertas reas de gestin -como las de educacin y de salud-, pero los resultados hasta la fecha son escasos.9 Tanto en la administracin nacional como en la provincial, la burocratizacin ha tendido a concentrarse en las funciones de apoyo (v.g. mesas de entrada, asesoras jurdicas, reas de gestin de personal, rganos de control interno, oficinas tcnicas de asesora o intervencin vinculante). Asuntos que en condiciones normales deberan ser resueltos en pocas horas o das, demandan semanas, meses y hasta aos. No hace mucho, un gobernador provincial en ejercicio confes, en una reunin de gabinete, que cuando necesita pronto despacho para un expediente, cruza personalmente el patio de la casa de gobierno para obtener, en las oficinas que deben intervenir, los respectivos vistos buenos. Entre los factores asociados a la dificultad para erradicar el excesivo burocratismo en la gestin pblica se destacan: a) La falta de una clara delimitacin de las responsabilidades propias de cada unidad organizativa. b) La renuencia a la asuncin de responsabilidades y la falta de responsabilizacin (o accountability).10 c) La ausencia de manuales de procesos que prevean, con algn grado de detalle, el trmite que debe seguir cada actuacin hasta llegar a la instancia de resolucin del correspondiente asunto. d) La vigencia de la secuencialidad (u hoja de ruta) como criterio de circulacin de los expedientes, an en casos en que la simultaneidad de tratamiento por dos o ms instancias resulte aconsejable. e) La inexistencia de sistemas de informacin para el seguimiento de los trmites, de modo que, en forma permanente, pueda rastrearse su estado actual y controlarse
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En el caso de la educacin puede mencionarse el denominado Programa 41, conducido por el Ministerio de Educacin de la Nacin, cuyo objetivo es producir un mejoramiento en la gestin a travs de la determinacin de plantas funcionales ptimas, la reingeniera de procesos y la modernizacin de las tecnologas informticas. El Programa registra algunos xitos parciales en un limitado nmero de provincias y varios fracasos. En el caso de la salud, las iniciativas ms creativas -aunque fuertemente resistidas- son las relacionadas con los hospitales de autogestin. 10 En un prximo trabajo colectivo del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), se analizar el estado actual de las diferentes formas de responsabilizacin (CLAD, 2000). Para un reciente anlisis sobre la irresponsabilidad del estado, vase Oszlak, 1998. 12

posibles desvos respecto de los tiempos de tratamiento y despacho previstos en cada instancia de intervencin. El primero de los factores destaca el hecho de que, por lo general, no existe normativa ni manuales en materia de gestin de estructuras organizativas o, cuando existen, no identifican ni precisan el alcance de las responsabilidades de las diferentes instituciones y unidades, en trminos de competencias y resultados a lograr. Bajo tales circunstancias, no es posible determinar a quin corresponde producir un determinado bien, un servicio o una regulacin; a quin intervenir, sea en forma vinculante o con fines de consulta o toma de conocimiento; y a quin controlar que la competencia se haya ejercido efectivamente. En la mayora de los casos, al no estar previstas las instancias de intervencin, se obra consuetudinariamente, siguiendo la clsica consigna que muy rpidamente aprende todo nuevo burcrata y tambin termina aceptando la conduccin poltica de turno: las cosas, aqu, se hacen as.... Con respecto a la renuencia a asumir responsabilidades, existe la difundida creencia -tal vez avalada por la prctica administrativa- que cuanto mayor es el nmero de estaciones de trnsito de un expediente y mayor la concordancia entre los dictmenes de las sucesivas intervenciones, ms adecuada ser la decisin que se adopte a su respecto. Pero en ltima instancia, el objetivo inconfesable es diluir la responsabilidad, que termina recayendo en una maquinaria annima y, por lo tanto, inimputable,11 ya que tampoco se ha institucionalizado la prctica de la rendicin de cuentas como exigencia de la gestin. La falta de manuales de procesos es simtrica a la de los manuales de organizacin. No se trata de que su adopcin incremente la frondosidad del procedimiento administrativo, sino de que a travs de ellos se contemplen las situaciones tpicas que dan origen a trmites y decisiones, de modo de evitar peregrinajes intiles o redundantes. Es frecuente el pedido de opinin de ms de una asesora jurdica o la derivacin de expedientes a instancias inferiores, laterales o superiores cuya intervencin no se justifica ni por la ndole del asunto ni por la jerarqua de los funcionarios involucrados. La adopcin de estos manuales (que pueden estar soportados electrnicamente) tiende a evitar la telaraa burocrtica que crea la ausencia de reglas pero, adems, puede facilitar el debido control de los flagrantes desvos a los procedimientos establecidos. La simultaneidad del trmite, cuando este criterio resulta aplicable, constituye un aspecto particular que debera estar contemplado en los manuales de procesos, como resultado de su correspondiente reingeniera. Se lo destaca especialmente por cuanto representa uno de los factores de mayor impacto sobre la burocratizacin. El propio trmino hoja de ruta, tan internalizado en la cultura burocrtica, anticipa un largo viaje intraorganizativo e inter-institucional, en el que casi nunca se prev la posibilidad de que un expediente sea clonado para su tratamiento simultneo por ms de una instancia, de modo que las partes puedan arribar, rpida y consensualmente, a una decisin comn. La feudalizacin estatal
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En una breve nota periodstica (Oszlak, 1985) relato el caso extremo de un recurso de legtimo abono iniciado por una profesora suplente para obtener los haberes correspondientes a unos pocos das de trabajo que no le fueron reconocidos. El expediente generado para resolver el asunto lleg a tener ms de 300 fojas, acumuladas a lo largo de un lento peregrinaje por ms de 40 oficinas, recibiendo el estampado de unos 400 sellos y la intervencin de varios directores generales, subsecretarios, secretarios y un ministro. Cuando pas por mi despacho en la Secretara de la Funcin Pblica, haban transcurrido diez aos desde la iniciacin del recurso y todava faltaba que el Presidente de la Nacin firmara el decreto de legtimo abono que resolvera favorablemente el pago de un magro salario. 13

conspira contra este tipo de arreglos institucionales, al desestimular la coordinacin y la consulta informal propias de un hbitat organizacional ms abierto y colaborativo. Por ltimo, corresponde destacar los avances que permiten los desarrollos informticos actuales en materia de seguimiento de expedientes y control de trmites. Las iniciativas para implantar estos sistemas son todava escasas, aunque se estn extendiendo rpidamente, sobre todo en el nivel municipal. Por lo general, permiten a los propios ciudadanos conocer el estado de sus trmites mediante acceso por la pantalla de un ordenador a una base de datos. En cambio, sus aplicaciones para el monitoreo de tramites que se originan y despachan internamente, no ha tenido una difusin equivalente. Como puede comprobarse a travs del anlisis precedente, las tecnologas disponibles podran resolver fcilmente los problemas de burocratizacin existentes. Adems, desde el punto de vista de la racionalidad poltica, parecera no existir, en este caso, contradiccin manifiesta con los criterios tcnicos y herramientas que aporta el conocimiento experto para superar estas manifestaciones de buropatologa. Por lo tanto, qu es lo que explica su continuada vigencia? Ms arriba enumer una serie de factores asociados a este fenmeno. Algunos son claramente tecnolgicos; otros, propios de la cultura dominante. Sin embargo, creo que las causas ms profundas se relacionan con la resignada aceptacin de los responsables polticos de que los intentos para transformar esas pautas culturales resultarn intiles. A riesgo de trivializar un tema por dems conocido, cabe recordar que los procesos de gestin internos tienen una dinmica condicionada por mltiples variables. En el balance de poder entre la instancia poltica y la burocracia permanente, sta cuenta a su favor con dos recursos inapreciables: 1) su conocimiento de las vas consagradas de comunicacin interna, de los recovecos administrativos y los aguantaderos de expedientes; y 2) su sobrevivencia a las sucesivas conducciones polticas, casi siempre carentes de los tiempos requeridos para gestar e implantar transformaciones profundas. Adems, debe tenerse en cuenta que la efectividad y eficiencia de todo proceso de gestin dependen en gran medida del grado de coordinacin que pueda lograrse en la interaccin entre mltiples actores y de la medida en que pueda requerirse a estos actores rendicin de cuentas por la calidad u oportunidad de su intervencin. La crisis de coordinacin (......, 199 ) y la ausencia de responsabilizacin tornan an ms difciles las perspectivas de reforma. Para la conduccin poltica, quemar las naves en este terreno equivale a: 1) ejercer plenamente la autoridad que le confiere su mandato, introduciendo los sistemas de informacin gerencial, el monitoreo y el control de gestin como mecanismos naturales de la gestin; y 2) aplicar las sanciones por incumplimiento, dando as vida a una normativa que por lo general existe y pocos observan. 4. Implantacin de una carrera administrativa basada en el mrito Un rasgo caracterstico de los numerosos intentos que registra la historia de las reformas administrativas en Argentina (y probablemente la de Amrica Latina), es la insistencia en suponer que simples cambios legislativos proporcionarn bases suficientes para la instauracin de una carrera administrativa. Podran reconstruirse los intentos en tal sentido enhebrando simplemente los numerosos estatutos, escalafones o regmenes que se fueron reemplazando sucesivamente a travs del tiempo. Esta historia revelara, casi con certeza, que los planteos fueron correctos, orientados por criterios actualizados para

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su poca y pertinentes para administrar los diversos aspectos que debe contemplar una carrera profesional en el sector pblico.12 Pero tambin seguramente, esa historia estara lejos de reflejar una real aplicacin de su preceptiva. Recorrer una carrera administrativa implica atravesar un ciclo vital: ingresar, capacitarse, trabajar en puestos con diferente grado de responsabilidad, someterse a evaluaciones peridicas, progresar en la estructura y el escalafn, obtener mejoras salariales y retirarse al cumplir determinada edad y aos de servicio. Pero ms all de estos aspectos, casi siempre formalizados puntillosamente en la normativa vigente, completar una carrera tambin significa haber aprovechado oportunidades de aprendizaje, crecimiento personal y desarrollo profesional, as como haber logrado reconocimientos morales y materiales fundados en el mrito, la equidad y la transparencia. Durante los ltimos quince aos se produjeron algunos cambios importantes en estos aspectos, pero son muchos ms los que demandan futuras reformas. Durante la segunda mitad de la dcada del 80, se cre en la Argentina el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, en un intento por constituir una masa crtica de asesores y gerentes pblicos de lite, aunque el actual gobierno limit los alcances inicialmente previstos para este rgimen. A su vez, introdujo importantes reformas mediante la creacin del Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA), aplicable a una proporcin de la dotacin total que apenas supera el 10%.13 El Sistema incluye un rgimen especial de cargos con funciones ejecutivas, que introduce normas y procedimientos de efectiva aplicacin en materia de concursos, capacitacin y evaluacin de desempeo como criterios de incorporacin y avance en la carrera. Ms recientemente, se estableci un Convenio Colectivo de Trabajo General (Decreto 66/99), segn el cual se consiguieron acuerdos entre el gobierno y algunos gremios representativos del sector pblico en materia de poltica laboral y condiciones de trabajo, que deber aplicarse sobre la base de negociaciones caso por caso. Aunque sus resultados no pueden apreciarse todava, se espera que los distintos escalafones alcanzados por este convenio sean reformulados siguiendo la filosofa del SINAPA, es decir, atribuyendo al propio personal la principal responsabilidad por el desarrollo de su carrera individual sobre la base de criterios de mrito. La intencin es negociar la incorporacin de esquemas de concursos, capacitacin, evaluacin de desempeo y promocin en todos los escalafones. Se opt por esta estrategia de asimilacin de diversos escalafones en lugar de la unificacin de los mismos, como un modo de evitar los previsibles conflictos que acarreara esta ltima posibilidad. En algunos organismos descentralizados, como el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), se han introducido cambios importantes en la normativa, los sistemas y procedimientos para la gestin de recursos humanos, con el fin de implantar una carrera administrativa ajustada a las ms modernas concepciones en la materia. Una norma marco y diversas reglamentaciones sobre gestin de estructuras, personal y salarios, han creado las bases para el diseo, registro y control de las estructuras y puestos de trabajo; la incorporacin, evaluacin de desempeo, promocin, capacitacin
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Para un anlisis comparativo de los procesos de instauracin de sistemas de servicio civil, pueden consultarse los trabajos de Morgan y Perry (1988), Bekke, Perry y Toonen (1996) y Rahman, 1998. Reid (1992) y, ms recientemente, Spink (1997) realizan interesantes aportes al este tema en la experiencia latinoamericana. 13 Esta proporcin surge de comparar los casi 300.000 agentes que hoy conforman la dotacin del estado nacional con los 35.000 agentes alcanzados por el SINAPA. 15

y desarrollo del personal; y la estructura y composicin de los salarios. La compatibilidad entre estos diferentes aspectos se asegura a travs del diseo simultneo de las normas, las herramientas de gestin, las instancias organizativas de gestin de la carrera y los soportes informticos requeridos. Mucho menos auspicioso es el panorama que se observa en las administraciones provinciales. Si bien existe casi siempre consenso en el plano valorativo acerca de la importancia de este tipo de reformas, tanto los gobiernos como los gremios del personal estatal, no han mostrado demasiado entusiasmo en promover la aplicacin prctica de sus instrumentos. Incluso en el caso de provincias que han aprobado una moderna legislacin en la materia, se advierte gran reticencia en la reglamentacin de las normas y/o en la iniciacin de las correspondientes implantaciones. Los mayores avances se han conseguido en materia de capacitacin, pese a que, como veremos enseguida, su orientacin acusa deficiencias. En cambio, son pocos los casos en que se ha instituido la prctica del concurso (abierto o interno) como prerrequisito de ingreso; la evaluacin del desempeo basada estrictamente en el mrito y el reconocimiento de incentivos materiales diferenciales; la promocin condicionada por la calificacin y capacitacin obtenida y no por la simple antigedad; o la adopcin de sistemas salariales que compensen el mrito y la responsabilidad, adems de las condiciones personales del empleado. De esta forma, como ya planteara al comienzo del trabajo, el empleo pblico sigue abierto en funcin del reconocimiento de favores o de lealtades partidarias; la evaluacin, cuando se realiza, intenta minimizar el conflicto a travs de una equiparacin que tiende a reconocer mritos no fundados en un real desempeo, con lo cual se pretende preservar una autoridad formal no avalada por el liderazgo y la responsabilidad; la promocin opera automticamente por el simple transcurso del tiempo, con lo cual se distorsiona la pirmide organizativa y se reducen los incentivos a la asuncin de responsabilidades; y los sistemas salariales continan preservando pequeas (o grandes) conquistas escalafonarias, sin que criterio tcnico alguno consiga justificar la vigencia de regmenes y tratamientos dispares para situaciones semejantes. La instauracin de una carrera administrativa profesionalizada es seguramente uno de los terrenos en que las reformas de segunda generacin encuentran y seguirn encontrando mximas dificultades de implantacin. Ms que en otras reas, barrenar las naves y renunciar a toda marcha atrs es, en este caso, condicin indispensable para lograr cambios irreversibles. Sin duda, se requiere sobreponerse a poderosas resistencias. Para el personal estatal no es fcil aceptar que existan barreras a la promocin determinadas por la disponibilidad de vacantes en puestos superiores. O que el orden de mrito en la evaluacin de desempeo resulte de un proceso de anlisis y negociacin transparente que abarque al conjunto de la organizacin.14 O que los concursos para la cobertura de ciertos cargos puedan ser abiertos. O que los sistemas salariales tiendan a retribuir ms la jerarqua y responsabilidad del puesto o el mrito acreditado en el desempeo, que los
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Los sistemas de evaluacin de desempeo ms comunes se basan, o bien en la asignacin discrecional de puntajes por los superiores inmediatos, lo cual tiende a sesgar las evaluaciones hacia los valores ms altos de la escala; o bien en la denominada distribucin forzada, que obliga a los evaluadores a asignar puntajes que en conjunto respeten una distribucin segn bandas o proporciones predeterminadas. En el ejemplo planteado se opta por un sistema diferente, consistente en un proceso de evaluacin por etapas, siguiendo una lgica de negociacin y ajustes mutuos, que en ltima instancia establezca un nico orden de mrito para la institucin en su conjunto. 16

atributos y situacin de las personas. O que la reiteracin de un pobre desempeo, as como las sanciones aplicadas por faltas a las condiciones pactadas en los estatutos y contratos de trabajo, puedan conducir a una prdida automtica de la condicin de empleado pblico. El tratamiento dispensado a cada una de estas cuestiones define el real alcance de una carrera profesional en la funcin pblica. Y cada una de ellas puede convertirse en arena de enfrentamiento y conflicto. Existen mltiples vas y estrategias que la conducciones polticas podran ensayar para contrarrestar la oposicin a las reformas. Entre otras, el lanzamiento de experiencias piloto acotadas; la bsqueda de apoyo y legitimidad en la opinin pblica a travs de una adecuada comunicacin; la difusin de experiencias exitosas en otros contextos; la cooptacin de los gremios estatales ms proclives a la adopcin de nuevas reglas de juego en esta materia, y as sucesivamente. Pero cualquiera fueren las intentadas, se requieren altas dosis de conviccin, audacia, visin y liderazgo poltico para acometerlas, a sabiendas de que el intento puede aparejar altos costos personales. Capacitacin y desarrollo permanente del personal15 Segn la Ley de Say, toda oferta crea su demanda. El campo de la formacin y capacitacin de funcionarios no es una excepcin a esta ley econmica. Son los prestadores de estas actividades quienes determinan en gran medida el nivel, los contenidos y, en definitiva, el perfil de la formacin efectivamente realizada. Por lo general, los demandantes ajustan sus necesidades y expectativas a la oferta disponible, o bien las satisfacen fuera del sistema regular de formacin. A su vez, las instituciones de capacitacin en gestin pblica disean sus programas, cursos y seminarios previendo que su oferta encontrar mercado asegurado debido a la existencia de necesidades insatisfechas, cursantes cautivos por obra de regmenes escalafonarios vigentes, profesionales deseosos de incorporar una lnea ms a su curriculum e, incluso, candidatos legtimamente interesados en esa oferta educativa. Pero del lado de la demanda, existe una muy reducida capacidad institucional para identificar necesidades de formacin en forma sistemtica, sea para el desempeo de las funciones actuales de sus actuales o futuros funcionarios o para el desarrollo de una carrera profesional que les permita acceder a puestos de mayor responsabilidad. Resulta difcil para esas instituciones articular una demanda de servicios de capacitacin que conduzca a obtener los recursos humanos que requiere un rea determinada de la gestin pblica. En parte, porque no existe tradicin en cuanto a la formulacin de planes y programas de este tipo; en parte, porque no es sencillo poner en marcha mecanismos para la deteccin de necesidades de capacitacin individual; y en parte tambin, porque la relacin causaefecto entre exponer a un funcionario a determinada oferta de formacin y lograr que adquiera el perfil profesional que lo habilite para desempear ciertas funciones y/o hacerlo en forma ms productiva, no es simple ni lineal. La demanda de formacin tiende a convertirse, de este modo, en el resultado de una actividad atomizada, donde prevalece la iniciativa individual de los funcionarios involucrados
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En el anlisis de esta seccin utilizar el material desarrollado en Oszlak (1994). 17

por sobre la necesidad institucional de contar con personal capacitado. Con pocas excepciones, cada funcionario determina qu contenidos y orientaciones resultan relevantes para incrementar su acervo de conocimientos y tecnologas, y acude para ello a los proveedores que puedan satisfacer tales inquietudes. La medida en que los conocimientos adquiridos responden verdaderamente a los perfiles requeridos por las instituciones a las que pertenece dicho personal es, probablemente, azarosa. El Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA), rgimen profesional establecido con un alcance relativamente extendido en la Administracin Central del sector pblico nacional, fija determinados incentivos que asocian la capacitacin con la carrera y, de tal manera, operan como inductores de demandas individuales. Pero al no estar especificados en los lineamientos de la carrera los contenidos de los cursos sino, solamente, los crditos necesarios, la demanda inducida resulta inespecfica. Su eventual correlacin con las necesidades concretas de las reas involucradas slo podra efectuarse a travs de una tarea de fine tunning que ni el INAP (institucin rectora de la capacitacin en el sector pblico) ni las instituciones de origen del personal capacitado estn en condiciones de realizar. Tambin merece una reflexin el Programa de Formacin Permanente en Alta Gerencia Pblica, que incluye un ciclo obligatorio orientado a "reflexionar acerca de la complejidad del diseo y la implementacin de polticas pblicas, analizar los factores de cambio en el orden internacional que impactan en las decisiones cotidianas y tener acceso a herramientas tiles para la toma de decisiones". Este ciclo inicial se completa con cursos de profundizacin optativos que intentan satisfacer necesidades de formacin ms especficas. En teora, como existe un sistema de orientacin acadmica que permite seleccionar estos cursos en funcin de las preferencias profesionales y requerimientos laborales, cada cursante puede disear su propio programa de formacin. Sin embargo, tambin en este caso se parte de una oferta de cursos fundada ms en presunciones o definiciones "tericas" de demanda de capacitacin que en necesidades concretas efectivamente detectadas. Para resumir, se demanda capacitacin porque existen incentivos atados a la promocin, porque el personal desea aumentar sus credenciales profesionales de modo de lograr un mejor posicionamiento en el mercado laboral, porque se requiere satisfacer necesidades operativas inmediatas en las instituciones de revista, pero no porque se haya imaginado un escenario institucional y un modelo de gestin en funcin de los cuales resultaran justificados determinados programas, contenidos, acciones y beneficiarios. En la actual divisin del trabajo entre el estado nacional y los estados subnacionales, son ahora estos ltimos (provincias y municipios) los que deben asumir la responsabilidad principal de la gestin pblica y, en tal medida, los que deben contar con recursos humanos preparados para cumplir esta misin. Ciertamente, las provincias gozan de autonoma poltica y, por lo tanto, les cabe la responsabilidad de decidir cmo obtener o formar el personal requerido para la gestin, pero considero que el gobierno nacional debe continuar jugando en este campo un rol inexcusable. As como velar por la estabilidad financiera del pas le exige actuar de manera determinante sobre las finanzas de los gobiernos subnacionales, tener una activa intervencin en la promocin, financiamiento y fijacin de polticas globales sobre formacin de funcionarios, es uno de los papeles que corresponde a un estado orientador y articulador de la actividad social, que ha renunciado a la prestacin de servicios y a la ejecucin directa de funciones productivas. Lo que est en juego es igualmente crucial para asegurar que el estado que ahora se considera deseable, pueda

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asumir plena y responsablemente las gestiones residuales -aunque no por ello menos significativas- que le han quedado reservadas. Me refiero a un estado capaz de conocer algo tan elemental y, a la vez, tan crtico, como el volumen de la demanda de formacin, su distribucin, perfil o prioridad, para lo cual dispone de los equipos, herramientas metodolgicas y soportes tecnolgicos necesarios para la tarea. De un estado que, adems de haber desarrollado sistemas de informacin y evaluacin que le permitan disponer de ese conocimiento, est en condiciones de promover programas y actividades que refuercen las posibilidades de atender la demanda existente. Un estado, por fin, capaz de organizar y poner en marcha programas de formacin con un alcance nacional, orientados a la capacitacin de capacitadores; la especializacin en nuevas reas de gestin en las que existen dficit notorios en la oferta; la evaluacin seria, metdica y permanente de la capacitacin efectivamente realizada; la fijacin de estndares de calidad; la edicin y difusin de material de apoyo a la docencia y tantos otros igualmente indispensables para elevar la cantidad y calidad de la formacin en este campo. El desarrollo de recursos humanos es consustancial a la implantacin de un sistema de servicio civil profesional. No es concebible la existencia de una carrera administrativa sin prever la organizacin y ejecucin sistemtica de actividades tendientes a elevar la capacidad tcnica, conocimientos y destrezas del personal incorporado a ese rgimen y a desarrollar su potencial para ocupar posiciones de creciente responsabilidad. Para ello debe existir voluntad poltica para establecer y mantener una carrera o rgimen de recursos humanos, que promueva e incentive la formacin como actividad permanente. No basta con ofrecer la posibilidad de acumular crditos. Se trata de vincular ms orgnicamente el desarrollo del recurso humano con la efectiva ocupacin de puestos y la asuncin de responsabilidades de mayor jerarqua en las instituciones, identificando necesidades, diseando planes y asignando recursos a tal efecto.16 En principio, no parece existir una contradiccin manifiesta entre la racionalidad tcnica que podra inspirar un programa de capacitacin y desarrollo permanente e intereses polticos que podran resultar afectados por su implantacin. Por el contrario, cabra esperar que la dirigencia poltica recibira con beneplcito y apoyara cualquier iniciativa en tal sentido. A mi juicio, existen dos circunstancias que todava restringen un mayor progreso en este terreno. Por una parte, el relativo desconocimiento acerca de la diferencia entre organizar la capacitacin desde la demanda en lugar de desde la oferta, as como los mayores costos implcitos en la deteccin de necesidades. Y por otra, la baja prioridad asignada a la formacin profesional en la programacin presupuestaria, lo cual redunda en una oferta ocasional y asistemtica. Mejoramiento de los sistemas de informacin y sus soportes computacionales

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Una experiencia en curso, que merece destacarse, es el lanzamiento del Programa de Desarrollo de los Empleados Pblicos por parte del Gobierno del Neuqun. Se trata de una suerte de carrera similar a la que podra ofrecer una universidad, en la que se determinan perfiles de personal (v.g. de conduccin superior, gerencia media, profesionales, tcnicos, de base semi-especializados), contenidos formativos para cada perfil y acciones de capacitacin. Cada empleado tiene derecho a incorporarse al Programa, declarando y acreditando previamente su formacin previa, con lo cual su carrera consistir en llenar los vacos no acreditados. Se han establecido diferentes mecanismos para la acreditacin, as como para la fijacin de prioridades en la asignacin de cupos y oportunidades de capacitacin a los empleados. 19

Es un hecho conocido que la disponibilidad de una solucin tcnica y la toma de conciencia acerca de sus usos potenciales, puede ser la ruta ms directa para reconocer la existencia de un problema. En tal sentido, el desarrollo de sistemas de informacin ha abierto inmensas oportunidades para la solucin de los problemas de la gestin. No existe prcticamente rea del management en que la irrupcin de estas tecnologas, casi siempre con avanzado soporte computacional, no haya producido una revolucin en los mtodos y tcnicas tradicionalmente empleados. Aunque su impacto tambin ha alcanzado al sector pblico, el progreso en la implantacin de tales sistemas en las administraciones estatales latino-americanas ha sido mucho menos espectacular y an se est lejos de haber logrado resultados perdurables. Son varias las razones que explican este rezago tecnolgico. En primer lugar, el propio estilo decisorio de la administracin estatal. En su ya clsica caracterizacin, Hirschman destaca la existencia de un estilo latinoamericano de decisin poltica en el que, en sus palabras, motivation outruns understanding. O sea, la compulsin a actuar prevalece sobre la cabal comprensin de la realidad sobre la que se acta. Por lo tanto, si los sistemas de informacin sirven, especialmente, para expandir la acotada racionalidad de los polticos y ejecutivos, la prevalencia de un estilo decisorio desinformado, guiado por la intuicin o por consideraciones ad-hoc, difcilmente puede crear un medio propicio para que la informacin se genere, difunda y aplique. En segundo trmino, existe un marcado contraste en el grado de utilizacin de estos sistemas segn sus potenciales aplicaciones o prestaciones y segn las instituciones en las que se implantan. En general, se advierten avances en aquellos casos en que la informtica se ha convertido en una tecnologa casi excluyente para manejar volmenes de datos de gran magnitud, sobre todo cuando los procesos involucrados son repetitivos o continuos. Entran en este grupo los sistemas de liquidacin de haberes, la facturacin de servicios, la comunicacin de novedades de personal, la registracin contable, etc. Pero an en estos casos es comn encontrar sistemas basados en tecnologas obsoletas o que no han conseguido integrarse en sistemas mayores, a partir de bases de datos comunes. Uno de los ejemplos ms conspicuos es el de los sistemas de administracin financiera integrada, que aspiran a articular las funciones de presupuesto, contadura, tesorera, crdito pblico, auditora e incluso compras y suministros o registro de bienes materiales del estado.17 Algo parecido ocurre en el rea de los sistemas de recursos humanos, donde la mayor parte de las gestiones (v.g. reclutamiento, evaluacin de desempeo, presupuesto de recursos humanos, anlisis salarial, capacitacin y desarrollo) no cuentan con soportes computacionales, pese a existir herramientas tecnolgicas disponibles. Las diferencias en cuanto a grado de adopcin tecnolgica segn instituciones no escapan a una regla comn a otros aspectos de la gestin pblica: los organismos vinculados con las clientelas ms poderosas, a menudo colonizados por stas, tienden a reunir los recursos humanos, materiales y tecnolgicos de mayor nivel y calidad, por lo cual no debe extraar que tambin sean los que exhiben mayores avances en materia de sistemas de informacin. Este juicio se extiende a las instituciones descentralizadas o autrquicas, que cuentan generalmente con mayores posibilidades de desarrollo en esta materia. De este modo, un banco central, un ministerio de economa, uno de relaciones
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Es sintomtico, en este sentido, que recin exista un primer proyecto altamente exitoso en esta materia: el Programa de Informacin de Administracin Financiera, de Guatemala, que no casualmente acaba de recibir el Premio a la Excelencia 1999 del Banco Mundial entre 2500 operaciones que existen en el mundo.

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exteriores o un ente de recaudacin fiscal, contrastan fuertemente con un ministerio de trabajo, una escuela o un hospital pblico en cuanto a sus respectivas posibilidades de instalar exitosamente modernos sistemas de informacin y gestin.18 Una tercera razn para explicar la reducida adopcin de tecnologas informticas puede atribuirse al hecho de que, muy a menudo, los sistemas delatan, o sea, tienden a hacer ms transparente la gestin y a poner en evidencia situaciones irregulares. Un nuevo gobierno puede tener inters en implantar un sistema de informacin gerencial que permita, por ejemplo, realizar auditoras financieras o determinar la correccin del gasto en personal erogado por la gestin anterior. En cambio, si ese mismo gobierno tomara la decisin de aplicar tal sistema cuando est a punto de terminar su perodo, se expondr a que se conozcan sus propias fallas o desvos. Es sintomtico, al respecto, que en Argentina casi no existe evidencia de que se estn utilizando mecanismos efectivos de monitoreo y control de gestin basados en tecnologas duras.19 En cuarto lugar, los elencos polticos que se suceden en la conduccin institucional conspiran a menudo contra la efectiva implantacin de tecnologas informticas. Ocurre, a veces, que los sistemas caen en desuso y se abandonan por falta de continuidad del apoyo poltico inicial que condujo a su desarrollo. El mecnico rechazo a la iniciativa de los predecesores, el agotamiento de los recursos financieros empleados en la implantacin inicial, la bsqueda de protagonismo (y, a veces, de rentas) mediante la promocin de proyectos alternativos redundantes, la injustificada extensin de los plazos de negociacin de los proyectos o la propia obsolescencia tecnolgica producida durante estos procesos, terminan convergiendo en la interrupcin de los intentos de transformacin en este campo. Un quinto problema se vincula con la disponibilidad de equipos tcnicos responsables del diseo, desarrollo e implementacin de sistemas informticos para la gestin pblica, capaces de conceptualizar las diversas aplicaciones como componentes de un sistema global a ser implantado en forma modular, buscando economas de escala, evitando esfuerzos redundantes e iniciativas contradictorias. Son enormes los dficit de capacitacin en aspectos conceptuales, metodolgicos y tecnolgicos, particularmente en las reas de diseo estratgico de polticas, elaboracin normativa, desarrollo de estndares para las aplicaciones, consultora y soporte a usuarios, especialmente en los niveles subnacionales, donde hoy se concentra la mayor proporcin de las responsabilidades de la gestin pblica estatal. En sexto lugar, tambin deben mencionarse las dificultades para la identificacin y generacin de usuarios, condicin necesaria -aunque no suficiente- para el xito de un sistema de informacin que opere sobre una base regular y continua. Es que an contando con sistemas operativos y usuarios potenciales, su disposicin a mantener, actualizar y utilizar las respectivas aplicaciones tambin se vuelve crtica para la sostenibilidad de esos sistemas. Sin clientes reales, los sistemas de informacin se vuelven rpidamente obsoletos y finalmente se abandonan.
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La mayor disponibilidad de financiamiento de la banca multilateral para el desarrollo de estas aplicaciones en los campos fiscal y financiero tambin ha contribuido a aumentar la brecha tecnolgica con relacin a instituciones de otros sectores. 19 En un trabajo realizado aos atrs, pude comprobar que aunque aunque estaba en vigencia un Sistema Nacional de Control de Gestin, no se haban creado los mecanismos institucionales para asumir esta responsabilidad o, cuando existan formalmente, slo cumplan un papel ritual. Vase Oszlak, 1987. 21

En sptimo trmino, la enorme cantidad de aplicaciones que permite la tecnologa disponible y la escasez de recursos para financiar su desarrollo e implantacin, exige determinar la prioridad y factibilidad de cada uno de esos sistemas. A ttulo de ejemplo, la siguiente grilla permite observar que la aplicacin de estos criterios vara de caso en caso.20 SISTEMA DE INFORMACION Administracin Financiera Integrada Indicadores Socioeconmicos Inversin Pblica Informacin Geogrfica y Ambiental. Informacin Jurdica Automatizacin de Oficinas Cooperacin Internacional Comercio Exterior Relaciones Pblicas Gestin de Recursos Humanos Coordinacin y Gestin de Informacin. PRIORIDAD Alta Alta Alta Alta Mediana Alta Mediana Baja Mediana Alta Alta FACTIBILIDAD Mediana Mediana Mediana Alta Alta Alta Baja Mediana Baja Baja Mediana

Por ltimo, es importante considerar la secuencia tcnica requerida en el diseo e implementacin de sistemas de este tipo. Por ejemplo, si bien la automatizacin de oficinas puede no ser vista como un sistema de informacin crtico, podra resultar un punto de entrada estratgico para conseguir que ms agentes pblicos se habituaran, y fueran ms receptivos, a las aplicaciones de sistemas, creando as condiciones para la futura adopcin de tecnologas ms complejas o sofisticadas. O, como otra ilustracin, el diseo e implantacin de un sistema automatizado de liquidacin de haberes puede ser una precondicin para organizar una base de datos de personal o, incluso, un sistema de informacin gerencial en esta materia. Estas observaciones refuerzan la necesidad de una accin coordinada, una cuidadosa seleccin de prioridades, una clara comprensin de las precedencias tcnicas y un timing adecuado para la introduccin y extensin del alcance de los nuevos sistemas, a fin de evitar la implementacin de estrategias mal concebidas. Ello se vera facilitado por la diseminacin de una cultura que promueva la operacin en redes (networking) y el acceso compartido a paquetes tecnolgicos o bases de datos comunes, dentro y a travs de fronteras organizacionales. El feudalismo burocrtico, todava firmemente arraigado en la prctica administrativa de los estados de la regin, no es precisamente el mbito ms propicio para que esta nueva cultura se difunda. A modo de conclusin: tecnologa, cultura e irreversibilidad de las reformas

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Prioridad, en este contexto, es el grado en que la no disponibilidad del sistema de informacin puede ser altamente perjudicial para una gestin pblica eficaz. A su vez, la factibilidad se refiere al grado de incertidumbre sobre las perspectivas de una efectiva implementacin del sistema, sea por restricciones polticas, tecnolgicas, culturales o financieras. 22

El anlisis precedente ha intentado demostrar que el xito de las reformas de segunda generacin (o, como las he denominado, reformas hacia adentro del estado) depende en gran medida de que las premisas valorativas en que se fundan las nuevas tecnologas de gestin consigan permear la cultura poltico-administrativa vigente. Slo as ser posible asegurar la irreversibilidad de los cambios que se introduzcan. Hemos comprobado que los reiterados fracasos reflejan el permanente conflicto entre los valores en que se funda la reforma y los intereses que afecta su implantacin. En cada uno de los planos de la gestin interna del estado se han examinado una serie de variables explicativas de este fenmeno que, en ltima instancia, parecen remitir a una inherente oposicin entre tecnologa y cultura. El tema no es nuevo y ha merecido notables ensayos, particularmente en lo referido al impacto de la tecnologa sobre la cultura.21 En el campo de la gestin pblica, los vnculos entre estas dos variables subsumen buena parte de los determinantes del comportamiento poltico y administrativo. Su relacin fue objeto central de debate durante la poca en que la teora de la dependencia impregnaba la reflexin de quienes cuestionbamos la incorporacin acrtica, a la prctica administrativa, de los enfoques, tcnicas y metodologas provenientes de los centros nor-occidentales.22 Para justificar su reactualizacin en el presente debate, me permitir una digresin final. Las variables tecnolgicas afectan el funcionamiento de las organizaciones en dos planos distintos. Uno se vincula con los productos externos que producen, los que normalmente requieren la aplicacin de una tecnologa central (o core technology, en trminos de Thompson) inherente a la actividad desarrollada (v.g. tcnicas para producir ciertos bienes, cumplir funciones reguladoras o prestar determinados servicios). El otro se refiere a las tecnologas de gestin requeridas para dar soporte a la produccin sustantiva, a las que algunos analistas solan denominar orgware. Estas ltimas corresponden ntidamente a los tipos de reforma hacia adentro analizados en este trabajo: reingeniera de procesos, esquemas de carrera, sistemas de informacin, etc. Ambos componentes permiten explicar por qu instituciones que desarrollan actividades similares presentan rasgos comunes, tanto en la organizacin de la produccin como en la realizacin de actividades de apoyo. Ciertas normas y estndares profesionales contribuyen a reforzar estas similaridades, conformando una suerte de subcultura tecnolgica que tiende a prevalecer ms all de fronteras geogrficas o barreras culturales. Existe, por otra parte, una estrecha relacin entre el tipo de tecnologas empleadas y la clase de interdependencia y coordinacin requeridas (Thompson, 1967). Por lo tanto, el grado de compatibilidad necesaria entre las tecnologas centrales y las de gestin plantean fuertes condicionamientos al desempeo y contribuyen a homogeneizar los patrones estructurales y funcionales de aqullas organizaciones que operan con tecnologas similares. Tambin la cultura ejerce una influencia homogeneizante sobre el comportamiento burocrtico. Los modos de percibir y categorizar la realidad, las creencias acerca de la eficacia de ciertos instrumentos para lograr objetivos, los criterios de legitimidad prevalecientes, las actitudes hacia la autoridad o las orientaciones hacia el tiempo, son elementos que concurren a tornar ms homogneas las percepciones interpersonales
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Vase, por ejemplo, la interesante rplica de Kenneth Boulding (1967) al conocido ensayo de C.P.Snow sobre Las Dos Culturas. 22 Vase, al respecto, Kliksberg, 1979; Crowther y Flores, 1980; De Mrquez y Godau, 1980; y Oszlak, 1977. 23

respecto a qu debe hacerse o esperarse en una situacin dada, lo cual reduce la incertidumbre en la interaccin. En este sentido, cada cultura tiene su propia visin sobre cmo deben comportarse los funcionarios pblicos y la legitimidad de sus roles est fuertemente determinada por esta cultura. El nepotismo, la venalidad, el ausentismo -entre otras prcticas que Parsons denominara particularistas- son propias de ciertas culturas o, en todo caso, se hallan ms difundidas en unas que en otras. Es as que la cultura opera como un factor homogeneizador pero, al mismo tiempo, como elemento diferenciador frente a otras culturas. Gran parte de las reformas administrativas son diseadas, precisamente, para actuar sobre esos rasgos culturales, partiendo de una concepcin universalista que, en ltima instancia, trasunta una interpretacin etnocentrista, un transplante de patrones culturales ajenos disimulado bajo el ropaje de tecnologas organizacionales neutras. Al efectuar esta afirmacin no intento recrear el viejo debate dependentista, ya que los valores que subyacen a esas tecnologas importadas no deberan sernos ajenos. Es decir, el punto ya no es si las tecnologas sirven a las necesidades de gestin de nuestros estados, sino si pueden forzar su adopcin y as desterrar, definitivamente, sus patrones culturales indeseables. En estos casos, por lo tanto, las influencias homogeneizadoras de la cultura tienden a convertirse en restricciones organizacionales, es decir, factores que retardan o interfieren la accin organizacional bajo normas de racionalidad. En los pases centrales, en cambio, el efecto homogeneizador de la cultura es casi imperceptible, dado el grado de congruencia entre tecnologa y cultura. Dicho de otro modo, los contenidos tecnolgicos de la cultura son coherentes con los supuestos culturales de la tecnologa. La introduccin de la escritura produjo un cambio irreversible: el pasado pudo comenzar a hablar con el futuro. La invencin del estribo modific la forma de hacer la guerra. La red informtica mundial transform las posibilidades y modalidades de la comunicacin. Los impactos culturales de estas clases de cambios tecnolgicos son definitivos y slo suelen modificarse como consecuencia de nuevos desarrollos. Trasladado este razonamiento al mbito de la gestin pblica y su reforma, la pregunta clave es cmo conseguir que los avances tecnolgicos disponibles se incorporen como pauta, mtodo o procedimiento habitual del desempeo cotidiano, como la forma natural de hacer las cosas. Para un nio de nuestra poca resulta inconcebible que la televisin no haya existido desde siempre, porque est incorporada a su proceso de socializacin. Para el funcionario del futuro debera ser igualmente normal haber ingresado a la administracin pblica por concurso, recibir peridicamente oportunidades de capacitarse, estar preparado para que su desempeo sea juzgado segn resultados, ascender en funcin del mrito demostrado, atender solcitamente al ciudadano, procurar que sus intervenciones no generen trabas innecesarias en el proceso administrativo y funcionar en un mbito responsable, transparente y colaborativo. O, al menos, la brecha entre los valores implcitos en estas pautas culturales ideales y la realidad de la gestin, debera reducirse significativamente. No hay, en este razonamiento, un estado de meta inmutable que deba alcanzarse. Intento, ms bien, caracterizar un blanco mvil que, como la lnea del horizonte, seguramente se ir alejando al mismo ritmo con que se vayan concretando transformaciones, generando as nuevos desafos. El planteo propuesto pretende no caer ni en el exitismo fcil ni en el fatalismo inevitable. Ms bien, reconoce que en las reformas

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hacia adentro del estado, los condicionamientos polticos son mucho ms determinantes que en las reformas hacia fuera y suelen convertirse en factores explicativos de su fracaso; pero admite tambin la posibilidad de que esos condicionamientos puedan llegar a convertirse en variables relativamente controladas. En cada una de las reformas de segunda generacin seleccionadas, trat de especificar los factores tcnicos y polticos que parecen explicar su escaso xito y, en varios casos, propuse algunas estrategias para revertir este resultado. Aunque la observacin pueda sonar un tanto ingenua, no puedo dejar de sealar que la contraparte necesaria para que este escenario deseable pueda materializarse, es que existan los emprendedores polticos dispuestos a dar batalla y a quemar las naves si es preciso, sabiendo que habr derrotas y cadas en accin, pero que el triunfo final depender de la conviccin y empeo puestos en la tarea por quienes se enrolen en la causa. La responsabilidad principal para que estas condiciones puedan ser creadas le cabe, casi exclusivamente, a los lderes polticos. Quemar las naves, en este contexto, no es incompatible con la negociacin y el compromiso que pueda requerirse en la promocin de las iniciativas de transformacin, pero no admite dar marcha atrs. Supone, en cambio, un profundo conocimiento de los problemas a enfrentar, de las estrategias potencialmente ms adecuadas para superarlos, de las resistencias esperables, de las propias capacidades para establecer alianzas y convencer a los indecisos, de los recursos disponibles y de los lmites hasta los que se est dispuesto a llegar para alcanzar los resultados. Algunos lo consiguen.23 Aunque la metfora no haya recogido el hecho, es sabido que Hernn Corts conserv una nave, en la que permiti regresar a Cuba a quienes se oponan al riesgoso proyecto de una nueva conquista. A la vuelta de los siglos, esa sigue siendo la mxima concesin que puede permitirse un estratega y, sobre todo, un estadista, si pretende erradicar definitivamente los resabios de una cultura poco congruente con los objetivos y valores del estado post-burocrtico: invitar a los disidentes a que aborden el barco de regreso.

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En este sentido, Bresser Pereira (1999) ofrece un vvido relato de su experiencia como Ministro de la Administracin Federal y la Reforma del Estado brasilero, a travs del cual intenta desentraar las condiciones de xito de una estrategia de reforma que, ms all de sus condiciones de viabilidad tcnica, supuso un notable despliegue de accin poltica deliberada y persistente. 25

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