Finanzas municipales: Manual para los gobiernos locales

Introducción

Catherine Farvacque-Vitkovic

Desde Detroit hasta Lahore, la mayoría de las ciudades del mundo enfrentan problemas financieros. Las quiebras, los déficits presupuestarios, las debacles financieras, la falta de mantenimiento de la infraestructura, el deterioro de la calidad de los servicios, la desaparición de barrios enteros, la creciente pobreza urbana y una exclusión social cada vez mayor son titulares comunes y constituyen el desafortunado destino que espera a muchos gobiernos locales. La mayoría de los países ha iniciado un proceso de descentralización, con diversos grados de avances y éxitos. Cabe señalar que, en casi todos los casos, la transferencia de responsabilidades del gobierno central a los gobiernos locales no se ha visto acompañada de la pertinente transferencia de recursos. Entre las cuestiones pendientes más importantes se encuentran las siguientes dos necesidades: a) aclarar la distribución de responsabilidades entre los niveles de gobierno, y b) reforzar la base de recursos de los gobiernos locales. Con algunas reformas se procura esclarecer las responsabilidades sin abordarse los problemas financieros. Con otras se asignan a los gobiernos municipales nuevas responsabilidades que ellos no están bien preparados para encarar. Al mismo tiempo, los municipios se están volviendo cada vez más dependientes de las transferencias intergubernamentales, que se han venido reduciendo con el tiempo, en parte debido a la presión fiscal generada por la desaceleración económica mundial.

En la actualidad, en la mayoría de los países, los presupuestos municipales son suficientes para cubrir los costos operativos de las ciudades, pero no para financiar las inversiones de capital tan necesarias. A tal fin será necesario que las ciudades hagan un uso más eficaz de los recursos propios y que también tengan acceso a los mercados de crédito. Una cuestión clave es de qué manera los gobiernos locales pueden ampliar su base de recursos más allá de las transferencias. Los responsables de los asuntos municipales tienen interés en usar e integrar los nuevos instrumentos e ideas en materia de gestión financiera para controlar los costos, identificar nuevas fuentes de ingresos y mejorar la recaudación de impuestos locales. Además, los gobiernos locales tienen posibilidades de acceso a grandes fuentes de financiamiento externo, aunque suelen no saber cómo aprovecharlas (por ejemplo, el financiamiento de la Unión Europea para Europa sudoriental). Los municipios solicitan apoyo para planificar y ejecutar inversiones prioritarias y preparar proyectos financiables. Para los gobiernos locales que se encuentran en mejor situación financiera, aumentar su solvencia y acceder a mercados de capital con disciplina y control abren oportunidades de cambio profundo. En todos los casos, las mejores prácticas de gobierno y los mecanismos reforzados de rendición de cuentas se han tornado fundamentales para el gobierno municipal y la gestión municipal adecuados.

El Banco Mundial ha participado en un gran número de proyectos de desarrollo urbano y municipal. En un informe del Grupo de Evaluación Independiente (IEG) de 2009 se señaló que, desde 1988, se ejecutaron más de 190 de proyectos de ese tipo, y en él se llegó a la conclusión de que de las tres dimensiones de la gestión municipal —planificación, financiamiento y prestación de servicios—, la del financiamiento era la que reportaba mejores resultados. En dicho informe también se señaló que los proyectos de desarrollo municipal ejecutados por el Banco Mundial en África fueron los que registraron el mejor desempeño, y en este libro examinaremos cómo la introducción de instrumentos específicos ayudó al logro de este resultado. Las enseñanzas aprendidas en el terreno revelan que, si bien las reformas a nivel macroeconómico son difíciles de implementar, a nivel de gobierno local puede hacerse mucho cuando existe la voluntad política de una mayor rendición de cuentas del uso de los fondos públicos y cuando las reformas relativas a la generación de ingresos se vinculan claramente con gastos e inversiones visibles en la infraestructura y la prestación de servicios. Esto se basa en el entendimiento de que a) la gestión estratégica de las finanzas municipales es crucial para asegurar la sostenibilidad a largo plazo de la infraestructura y los servicios locales, y b) el aumento de la presión y las restricciones fiscales derivadas de la desaceleración financiera y económica mundial exige respuestas cada vez más complejas de los gobiernos locales en lo que respecta a la movilización y el uso de recursos financieros.

En este contexto se observa tanto una sensación de urgencia como la gran oportunidad para ejecutar programas de fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos locales. A pesar de las presiones financieras a las que se ven sometidos los gobiernos locales de todo el mundo, son muchas las buenas prácticas que deben compartirse y muchos los fracasos de los que hay que aprender. Este manual se basa en estas prácticas y su finalidad es ayudar a los funcionarios municipales a mejorar su gestión financiera aún en los medios económicos más difíciles.

¿Qué cabe esperar? Breve reseña de los objetivos y el contenido del manual

Objetivo: Este manual es un componente de un programa más amplio promovido por el Banco Mundial titulado Municipal Finances—A Learning Program for Local Governments (Finanzas municipales: Programa de aprendizaje para los gobiernos locales). Es una publicación complementaria de un producto de ciberaprendizaje proporcionado por el Banco Mundial y otros asociados. Su finalidad es reforzar los conocimientos y la capacidad de los gobiernos locales. El programa adopta la perspectiva de los gobiernos locales y proporciona herramientas e instrumentos prácticos para mejorar la gestión y la transparencia de las finanzas locales.

Capítulo 1: Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado. Escrito tanto para responsables de las finanzas municipales como para encargados de formular las políticas, el capítulo 1 sienta las bases para la labor desarrollada en los siete capítulos siguientes. Abre con un análisis de por qué poner en orden las finanzas municipales es fundamental para alcanzar los objetivos nacionales más amplios de crecimiento económico, estabilización macroeconómica y, en el caso de algunos países, cohesión nacional entre poblaciones diversas. Después, en ese capítulo se resumen las consideraciones principales de otras estructuras de gobierno, así como los interrogantes fundamentales relacionados con el papel que debería caber a los municipios en los sistemas de ingresos y gastos de un país. Dicho capítulo termina con el examen de la función de la política de transferencias de gobierno a gobierno, y de los instrumentos para garantizar la rendición de cuentas entre los diversos niveles de gobierno y entre los municipios y sus ciudadanos.

Capítulo 2: Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas. En este capítulo se describen la tendencia de las ciudades a crecer y los desafíos que encaran los gobiernos locales interdependientes en las zonas metropolitanas más grandes. Se presenta a los lectores una reseña de los modelos de gobierno y las cuestiones relativas a las finanzas municipales en las ciudades metropolitanas de todo el mundo. En lo que respecta a las finanzas municipales, el capítulo se centra en los aspectos que son peculiares a los municipios que son parte de aglomeraciones interdependientes más grandes. El capítulo contiene varias descripciones de casos.

Capítulo 3: Gestión financiera municipal. En este capítulo se presentan los componentes básicos de la gestión financiera municipal y se sienta la base conceptual de los capítulos siguientes acerca de la mejora de la gestión del gasto y la evaluación del desempeño. En él se analizan los conceptos fundamentales de la preparación del presupuesto, la contabilidad, los informes financieros y la auditoría, y sus aplicaciones en el contexto del gobierno local a través de estudios de casos y conjuntos de problemas simples. El objetivo del capítulo es permitir al lector entender bien los procesos cruciales de la gestión financiera municipal y vincularlos de manera práctica con los objetivos más amplios de mejorar la transparencia, la eficiencia y la eficacia de las finanzas de los gobiernos locales.

Capítulo 4: Gestión de ingresos locales. En este capítulo se examinan las principales fuentes de ingresos de que disponen los gobiernos locales, los problemas comúnmente asociados con ellas, y los principales desafíos que encaran los funcionarios encargados de las finanzas municipales. Se establece cuáles son las fuentes más promisorias de ingresos. Se respalda el fortalecimiento de la capacidad institucional local al destacarse las distintas funciones y responsabilidades de la autoridad de recaudación de ingresos fiscales, incluida la descripción de las principales funciones de la administración de dichos ingresos. Se analizan los principales problemas y desafíos vinculados con las funciones de gestión de los ingresos fiscales, y se brindan orientaciones a los responsables acerca de cómo lograr que la administración y la recaudación de dichos ingresos sean más eficaces y eficientes. Se muestra cómo realizar el análisis de las tendencias de los ingresos fiscales, incluido el estudio de los distintos planteamientos respecto de la previsión de dichos ingresos. Por último, se tratan los principales desafíos que plantea la economía política para la gestión de los ingresos, se describe cómo aplicar las estrategias de movilización de ingresos, y se examinan los impactos de la política de ingresos fiscales.

Capítulo 5: Gestión de gastos locales. En este capítulo se presentan ideas cuyo propósito es fortalecer la capacidad de los administradores de los gobiernos locales, los miembros del consejo de administración local, los jefes de departamento y el personal de finanzas para gestionar y controlar el gasto, a fin de que puedan prestarse los servicios locales de manera eficiente y eficaz, y de que pueda reducirse al mínimo la carga impositiva que pesa sobre los ciudadanos. Mediante la gestión y el control de los gastos y el desarrollo de procedimientos para hacer el seguimiento y la evaluación de los resultados, los funcionarios públicos serán más capaces de reducir al mínimo la carga impositiva que recae sobre la población y prestar al mismo tiempo los niveles aconsejables de servicios.

Capítulo 6: Gestión de activos locales. En este capítulo se demuestra por qué los activos físicos (tierra, edificios, infraestructura, etc.) y las empresas son importantes para el bienestar local. Se presentan un marco y un conjunto de instrumentos prácticos para mejorar la gestión de activos y para vincularla con la gestión financiera. También se presentan orientaciones para los gobiernos locales acerca de quién debería hacer qué y cómo empezar un programa de mejora de largo plazo. Se recomiendan maneras de encontrar ahorros adicionales y generar más ingresos a partir de los activos, y se presentan instrumentos para el análisis financiero de los activos. Se exponen más detalladamente muchas cuestiones técnicas porque esos pormenores técnicos son cruciales para la gestión eficaz de los activos (por ejemplo, cómo aumentar el atractivo de las tierras municipales para los inversionistas o cómo inducir la competencia en las subastas de tierras). Por último, en el capítulo se analizan instrumentos más avanzados de gestión de activos, como las políticas de tierras, el financiamiento basado en la transacción de tierras, la estrategia relativa a las tierras, las alianzas público-privadas y las empresas de propósitos especiales.

Capítulo 7: Gestión de recursos externos. En este capítulo se analiza cómo los gobiernos locales pueden acceder a recursos externos para financiar programas de desarrollo local. En él se examinan los tipos de recursos externos de que disponen los gobiernos locales —desde donaciones o transferencias no reembolsables hasta empréstitos y alianzas público-privadas—, se analiza cómo garantizar la contracción de empréstitos en condiciones de disciplina y control, y se muestra la importancia de un programa participativo de inversiones de capital que sirva de orientación para la elección de programas prioritarios, así como de garantía de su financiamiento. Se usan estudios de casos para ilustrar las experiencias y las estrategias. Al terminar de leer el libro, los lectores podrán evaluar qué opciones de financiamiento serán más adecuadas para su gobierno local.

Capítulo 8: Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas. Medición del desempeño de las finanzas municipales y establecimiento de las bases para las reformas. En este capítulo se procura definir qué significa realmente la medición del desempeño. ¿Estamos haciendo lo correcto? ¿Lo estamos haciendo bien? Primero, el capítulo se centra en las enseñanzas aprendidas de las prácticas de medición del desempeño en los países desarrollados y de las experiencias en ese ámbito, y en él se evalúa cómo adaptar la medición del desempeño a la situación de las ciudades en desarrollo. Segundo, en dicho capítulo se examinan los cuatro mecanismos principales de presentación de informes usados comúnmente para medir el desempeño de las finanzas municipales: a) supervisión estatal, b) análisis del riesgo por parte de los asociados financieros, c) seguimiento financiero interno por parte de los funcionarios municipales y d) presentación de informes a los ciudadanos. Tercero, también se brindan orientaciones detalladas para llenar una autoevaluación de las finanzas municipales con los siguientes propósitos: a) evaluar la situación financiera de la ciudad y b) identificar las medidas específicas destinadas a mejorar las prácticas de gestión financiera, la movilización de ingresos locales, el gasto público, la gestión y el mantenimiento de los activos públicos, la programación de inversiones y el acceso al financiamiento externo. Al terminar de leer el libro, los lectores podrán usar la plantilla de autoevaluación de las finanzas municipales para su ciudad y aplicar las conclusiones de la evaluación en sus actividades cotidianas y en su programa de reforma de mediano plazo. Para su comodidad, los usuarios pueden descargar la plantilla en formato Excel del sitio http://siteresources.worldbank.org/EXTURBANDEVELOPMENT/Resources/MFSA-Template.xlsx.

CAPÍTULO 1

Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado

Abdu Muwonge y Robert D. Ebel

En el Informe sobre el desarrollo mundial: En el umbral del siglo XXI, se llega a la dramática conclusión de que dos fuerzas están configurando el mundo en el que se definirán y se implementarán las políticas de desarrollo. La primera es la globalización, la integración constante de los países del mundo. La segunda es la localización, la autodeterminación política y la devolución de las finanzas (Banco Mundial, 2000). Lo que se denomina localización a menudo se menciona como descentralización, la distribución de funciones intergubernamentales del sector público entre varios tipos de gobiernos, centrales y subnacionales. Además, si bien a primera vista las dos tendencias parecen contrarias, en realidad, son complementarias, ya que generalmente son producto del mismo conjunto de factores externos.

La complementariedad entre la globalización y la localización tiene varios fundamentos. Por ejemplo, los avances en la tecnología de la información y las comunicaciones facilitan la divulgación de los conocimientos internacionales que permiten a los grupos locales eludir a las autoridades centrales en su búsqueda de mejoras de la eficacia gubernamental. También ha influido el surgimiento de organizaciones e instituciones locales, nacionales y supranacionales, por ejemplo, redes de la sociedad civil y otras redes de ciudadanos, regímenes de libre comercio, alianzas en pos de los objetivos de desarrollo del milenio, y, en algunos casos, una moneda común.

Este capítulo está organizado en tres secciones. En la primera, se describe el panorama general de las finanzas intergubernamentales al establecer la distinción entre la descentralización política y fiscal, y luego se identifican modelos alternativos o variantes de gobierno descentralizado. Luego se incluye una revisión de lo que se ha aprendido a partir de estudios empíricos recientes sobre los resultados económicos y fiscales de la descentralización. En la segunda sección, se aborda el tema clave de las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales, su diseño, sus usos y sus resultados previstos. El capítulo termina con una serie de conclusiones.

Reseña sobre las finanzas intergubernamentales

En cualquier lugar del mundo que se observe, se lleva a cabo o se analiza la implementación de alguna clase de descentralización. El término descentralización, complejo y poco preciso, engloba —y puede englobar— una amplia variedad de definiciones, principios y mecanismos. Por ende, resulta útil comenzar por especificar algunos términos.

Descentralización política

La descentralización política se refiere a los acuerdos en virtud de los cuales la legitimidad legal del gobierno local se reconoce explícitamente en la constitución nacional o a través de decisiones legales y administrativas. En la mayoría de los países, la descentralización política incluye disposiciones que establecen: a) elecciones locales; b) una división de las responsabilidades o competencias referentes al gasto entre los tipos de gobiernos; c) una autoridad fiscal subnacional propia (por ejemplo, municipal); d) normas y reglamentaciones relacionadas con el endeudamiento y la gestión de la deuda a nivel local, y e) un estatus especial para las ciudades capitales (Slack y Chattopadhyay, 2009). En gran parte del mundo postsocialista y en desarrollo, este proceso es dirigido y legislado a nivel central, es decir, de arriba hacia abajo. Si bien el impulso político hacia la descentralización del Estado puede reflejar una reacción desde abajo a muchos años de amplio control del gobierno central (Bird, Ebel y Wallich, 1995; Swianiewicz, 2006; Regulski, 2010) y, en algunos casos, incluso una reacción desde arriba, por ejemplo, a fin de generar confianza en un nuevo sistema de gestión, y aunque el gobierno central haya comenzado la descentralización en los niveles más bajos (Smoke y Taliercio, 2007), lo que ocurre generalmente es que la autoridad central gestiona el proceso de descentralización. Esto es válido incluso cuando el resultado político es tal que a los gobiernos subnacionales, al menos por ley, se les otorga un alto grado de autoridad política y fiscal (recuadros 1.1 y 1.2).

Recuadro 1.1 Economía política de la reforma de descentralización: Nepal

La estructura de gobiernos locales de un país depende de varios factores complejos, entre los que se incluyen la historia, la política, el potencial económico, las constituciones y las leyes. Nepal es un ejemplo de la complejidad implícita en el establecimiento y la administración de los procesos de descentralización, así como también en la transición correspondiente. Durante toda su historia moderna, Nepal tuvo un sistema unitario de gobierno. Antes de 1951, no se tenía muy en cuenta, o no se consideraba en absoluto, el empoderamiento de los gobiernos locales. Si bien se introdujo una serie de reformas políticas en la década de 1950, recién en la década de 1980 se llevaron a cabo algunas iniciativas tendientes a descentralizar el poder. El sistema actual de gobiernos locales se basa en diversas normas. En la década de 1950, se habían promulgado dos leyes que establecían unidades de gobierno local: la Ley de Municipios de 1953 y la Ley de Aldeas de 1956. Tras el retorno del país al gobierno autocrático en 1960, esas leyes fueron reemplazadas por la Ley Panchayat de Ciudades de 1962 y la Ley Panchayat de Aldeas de 1962.

Durante el período 1981-82, se dictó la Ley de Descentralización, y se asignaron algunas responsabilidades a los órganos locales en la planificación y la asignación de recursos a nivel local. En 1990, se restauró la democracia multipartidista y se ratificó la quinta constitución del país, en la que se incluía la descentralización como elemento fundamental de la democracia. En 1991, se aprobaron tres leyes, la Ley del Comité para el Desarrollo de Distritos, la Ley del Comité para el Desarrollo de Aldeas y la Ley de Municipios, mediante las cuales se crearon órganos locales compuestos por funcionarios elegidos. Estas leyes fueron criticadas por no haber proporcionado autonomía suficiente a los gobiernos locales; los órganos locales carecían de facultades suficientes para decidir sobre gastos e impuestos, y la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales (ONG), los grupos desfavorecidos y el sector privado no fueron incluidos de forma explícita en la estructura de gobierno local.

En 1999, el Parlamento aprobó la Ley de Autogobierno Local. Esta ley, que fue considerada un hito en Nepal, sentó las bases del autogobierno local al aumentar la devolución de las facultades administrativas, fiscales y judiciales a los órganos locales. La asignación actual de responsabilidades referentes al gasto en Nepal se basa fundamentalmente en dicha ley. Hasta 2011, la estructura de gobiernos locales de Nepal estaba dividida en 75 distritos, 58 municipios y 3913 comités de desarrollo de aldeas (CDA). Estas jurisdicciones corresponden a 5 regiones de desarrollo y 14 zonas administrativas. Un CDA está formado por 9 distritos, y los municipios constan de 9 a 35 distritos. Las autoridades de los municipios y los CDA se eligen de forma directa. Oficialmente, los tres órganos locales son autónomos, es decir, que no hay entre ellos una relación jerárquica impuesta por ley. En la práctica, los gobiernos del nivel distrital tienen una cierta función de supervisión sobre los municipios y las aldeas, y algunos recursos que se utilizan para financiar programas de municipios y aldeas se encauzan a través de los distritos.

Si bien se suponía que la Ley de Autogobierno Local debería ser la base de la descentralización fiscal, en realidad, no se implementó la mayor parte de los elementos principales de la ley. En las zonas locales, la mayoría de los servicios públicos son brindados por organismos ejecutivos de los ministerios del gobierno central. En algunos casos, están desconcentrados en la zona local. Los gobiernos locales brindan servicios, pero solo en cantidades limitadas. En general, Nepal sigue siendo un Estado mayormente centralizado, y apenas un 6 % del gasto público total es efectuado por los gobiernos locales.

Fuente: Sharma y Muwonge, 2010.

Recuadro 1.2 Polonia: La descentralización política en un sistema de múltiples niveles

La estructura de gobiernos locales de Polonia es el resultado de dos olas de reformas de descentralización. La primera ola fue en 1990, cuando se introdujo el sistema de gobierno local a nivel de las gminas (comunas). La reforma de los gobiernos locales fue una de las principales prioridades del primer gobierno poscomunista, que se formó en septiembre de 1989. Una serie de preparativos rápidos pero intensivos permitió la aprobación de la nueva Ley de Gobiernos Locales en marzo de 1990, que fue seguida por las elecciones locales en mayo de 1990 y una descentralización radical de las reglamentaciones financieras en enero de 1991. En la reforma de 1990, se introdujo el gobierno local elegido solamente a nivel de las gminas; la administración del Estado continuó gestionando los niveles superiores de las divisiones territoriales. En 1999, durante la segunda etapa de la reforma, se introdujeron dos nuevos niveles de gobiernos subnacionales elegidos: powiat (condado) y voivodship (región).

En la actualidad, hay tres niveles de gobiernos territoriales: casi 2500 municipios; 315 condados, más 65 ciudades con estatus de condado, y 16 regiones. Tanto en el nivel de los municipios como en el de los condados, los autogobiernos locales son la única forma de administración pública. Las funciones del Estado central, como el registro de nacimientos y matrimonios, son realizadas por los gobiernos locales como funciones delegadas financiadas con transferencias específicas. A nivel regional, la estructura es dual: el autogobierno elegido y un gobernador, designado por el primer ministro, con su propio aparato administrativo. Sin embargo, las funciones del autogobierno y las administraciones regionales del Estado están claramente separadas, y no hay subordinación jerárquica entre ellas.

Fuente: Swianiewicz, 2006.

Descentralización fiscal

Si bien la decisión de descentralizar es política, el beneficio económico y financiero procede de un sistema bien diseñado de descentralización fiscal, es decir, la distribución intergubernamental de las responsabilidades referentes al gasto y al financiamiento entre los diversos tipos o niveles de gobierno, de forma tal que guarde armonía con el marco político.

Preguntas para cualquier entorno intergubernamental

Con respecto a la descentralización fiscal, se deben plantear cuatro preguntas fundamentales:

1. ¿Qué tipo o nivel de gobierno lleva a cabo qué actividad (asignación de gastos)?

2. ¿Qué tipo de gobierno es responsable de obtener cuáles ingresos (asignación de ingresos)?

3. ¿Cómo se pueden resolver los desequilibrios fiscales entre el gobierno central y las unidades subnacionales, y entre las jurisdicciones subnacionales, cuando los argumentos a favor de descentralizar los gastos son casi siempre más importantes que aquellos para descentralizar la generación de ingresos (función de las transferencias intergubernamentales)?

4. ¿Cómo se abordarán los calendarios de ingresos y pago de los gastos de capital (endeudamiento y deuda)?

En este capítulo, se aborda solamente la tercera de estas cuatro preguntas, el tema de las transferencias intergubernamentales. Las dos primeras preguntas y la cuarta se abordan en los capítulos subsiguientes de este libro. Es conveniente realizar un breve resumen antes de continuar con los detalles de las transferencias intergubernamentales.

Asignación de gastos. La directriz fundamental para determinar qué tipo de gobierno tiene la responsabilidad de cuáles funciones en materia de gastos es el principio de subsidiariedad, es decir, que las responsabilidades públicas generalmente deben ser ejercidas por las autoridades más cercanas a los ciudadanos, y que la asignación de una responsabilidad a otra autoridad debe basarse en consideraciones acerca de la magnitud de la tarea y los requisitos de eficiencia (Oates, 1972; Yilmaz, Vaillancourt y Dafflon, 2012; Marcou, 2007). Otras consideraciones incluyen la presencia de externalidades (los efectos secundarios de las actividades de gastos más allá de los límites jurisdiccionales legales), las economías de escala (costo unitario de producción), y la capacidad de administrar e implementar la función (entre las numerosas exposiciones acertadas sobre la pregunta de la asignación de gastos, se encuentran la de Martínez-Vázquez, 1999, y la de Dafflon, 2006). En el capítulo 5 de este libro, Morrell y Kopanyi analizan en detalle las prácticas de gastos de los municipios.

Asignación de ingresos. Una de las directrices para la implementación de un sistema bien diseñado de descentralización fiscal es el principio de que las finanzas siguen a las funciones (Bahl, 1999a; Bahl y Martínez-Vázquez, 2006; Smoke y Taliercio, 2007). Luego de asignar las responsabilidades por los gastos, la siguiente pregunta es: ¿qué unidad de gobierno recaudará cuáles ingresos? Esta pregunta sobre finanzas es tan importante y compleja como la función de gastos. De hecho, se puede sostener que no se cuenta con un sistema de descentralización fiscal a menos que los gobiernos subnacionales (por ejemplo, los locales) tengan autonomía para determinar (y, en muchos casos, recaudar) sus propios ingresos. Para obtener las mejoras en la eficiencia derivadas de un sistema de descentralización bien diseñado, los gobiernos locales deben ser capaces de generar ingresos de fuentes propias (Jensen, 2001; Ebel y Weist, 2007). No se debe interpretar que la asignación de ingresos a diferentes tipos de gobierno implica que los fondos provenientes de cada tipo de impuesto se deben destinar a un solo tipo de gobierno. No hay motivos para asignar los ingresos derivados de una tasa o un impuesto determinado a un gobierno, siempre que el uso superpuesto de la tasa o el impuesto no cause desigualdades inaceptables ni distorsiones económicas, ni complique el cumplimiento de los contribuyentes y la administración de los ingresos. Estos problemas generalmente pueden evitarse al asignar un impuesto determinado a más de un tipo de gobierno (McClure, 1999). Las numerosas obras escritas sobre este tema son analizadas y aplicadas a los municipios por Garzón y Freire en el capítulo 4 (véanse también Ebel y Taliercio, 2005; Bird, 2011a, y Smoke, 2008).

Transferencias intergubernamentales. Una vez que se ha distribuido la asignación de gastos e ingresos entre los diferentes tipos de gobierno, resulta muy claro que no existe una razón a priori por la cual, para los gobiernos subnacionales (por ejemplo, municipales), la suma de los gastos equivaldrá al posible flujo de ingresos. En casi todos los casos, habrá un desequilibrio financiero entre el gobierno central y los subnacionales (desequilibrio vertical), así como también entre los gobiernos municipales (desequilibrio horizontal). Esa es la razón por la que los sistemas descentralizados también deben establecer un mecanismo de transferencias intergubernamentales, casi siempre de la autoridad central a la local. El problema de los desequilibrios y la forma de abordarlos se analiza más adelante..

Endeudamiento y deuda. ¿Qué sucede con los calendarios de ingresos para pagar los gastos de capital? ¿Cómo se financia la infraestructura, por ejemplo, escuelas, caminos y carreteras, y sistemas de abastecimiento de agua y transporte? De este modo, surge el cuarto problema que enfrenta una sociedad descentralizada: la función del endeudamiento y la gestión de la deuda a nivel local. ¿Cómo se pueden estructurar los calendarios de ingresos destinados al gobierno local para pagar los gastos de capital? La regla de oro del financiamiento de capital es que, tanto por razones de eficiencia como de equidad, el pago de bienes de capital debe distribuirse a lo largo de su vida útil. De ello se infiere que se debe establecer un mecanismo de financiamiento para que las generaciones futuras que saquen provecho del gasto de capital actual en infraestructura paguen los beneficios derivados del uso de dicha infraestructura. Se debe permitir a los gobiernos locales que soliciten préstamos y contraigan deudas que se financien a lo largo del tiempo, si su situación financiera es sólida.

Existen principios y normas para analizar todo esto, proceso que se estudia dentro del tema de la gestión de la deuda subnacional (Canuto y Liu, 2013). Se plantea un problema importante cuando los gobiernos locales que forman parte de una jerarquía intergubernamental unitaria se convierten en una fuente de pasivo contingente. En estas circunstancias (típicas), es posible que el gobierno central deba imponer límites u otros controles a los préstamos contraídos localmente. Este y otros temas relativos a la gestión de la deuda son analizados por Kaganova y Kopanyi en el capítulo 6 y por Freire en el capítulo 7 (para obtener material adicional, véanse Rangarajan y Prasad, 2012; Wong, 2013; Peteri y Sevinc, 2011, y Canuto y Liu, 2013; también se ofrece información útil en el sitio web sobre el endeudamiento y la deuda subnacional del Grupo Temático del Banco Mundial, www.worldbank.org/subnational).

Las tres D: Desconcentración, delegación y devolución

El término descentralización fiscal abarca tres mecanismos o variantes diferentes, cada uno de los cuales ocupa un lugar en el sistema financiero intergubernamental de un país. Estos son la desconcentración, la devolución y la delegación. Un interrogante clave en materia de política es cuál de las tres variantes puede decirse que domina las finanzas públicas de una nación.

Desconcentración. La desconcentración a veces se denomina descentralización administrativa. Implica un proceso mediante el cual se establecen oficinas regionales de los ministerios centrales en jurisdicciones locales, a fin de determinar el nivel y la composición de los bienes y servicios locales que se han de proporcionar. La desconcentración con autoridad significa que las oficinas regionales de los ministerios tienen ciertas facultades para tomar decisiones independientes, aunque generalmente dentro del marco de las directrices del gobierno central. La desconcentración sin autoridad se produce cuando se crean oficinas regionales sin facultades de tomar decisiones independientes. En cualquiera de los dos casos, cuando las oficinas desconcentradas prestan servicios (como educación, servicios de salud, abastecimiento de agua o transporte), es probable que los residentes locales no tengan injerencia en el alcance o la calidad de los servicios y la forma en que se prestan (recuadro 1.3).

Recuadro 1.3 Egipto: Desconcentración con autoridad limitada

La República Árabe de Egipto tiene cinco tipos de gobiernos locales: provincia, markaz, ciudad, distrito y aldea. Está conformada por 26 provincias, dirigidas por gobernadores que son designados por el presidente. La provincia es la principal unidad de prestación de servicios en Egipto. Puede ser simple y completamente urbana (sin markaz o aldea), o bien compleja e incluir comunidades urbanas y rurales. Las provincias son gobiernos locales desconcentrados, sin facultades para formular políticas; simplemente siguen las instrucciones del gobierno central.

El markaz es la unidad de gobierno local de segundo nivel en las provincias complejas. Un markaz está formado por una ciudad capital y otras ciudades y aldeas, y funciona como el gobierno central para la jurisdicción. Está dirigido por el jefe del markaz, que es designado por el primer ministro. Cada provincia tiene, al menos, una ciudad. Las ciudades pueden estar divididas en distritos. El distrito (hay) es la unidad de gobierno local más pequeña de las provincias urbanas. Los distritos se dividen en secciones (subdistritos) o vecindarios (sheyakha). Los jefes de las ciudades y los distritos son designados por el ministro de desarrollo local. La aldea (qariya) es la unidad de gobierno local más pequeña de las provincias rurales. Las responsabilidades de las aldeas respecto de los servicios varían según su tamaño. Las más grandes forman parte del sistema de gobierno local y tienen responsabilidades en la prestación de servicios. Las más pequeñas, denominadas aldeas satélite, no se consideran unidades de gobierno local y no tienen responsabilidades en la prestación de servicios. Estas últimas forman parte de una aldea o de un markaz. El jefe de la aldea es designado por el gobernador.

Fuente: Amin y Ebel, 2006.

Devolución. La devolución se encuentra en el otro extremo de la línea de las tres D. En la devolución, se establecen autogobiernos locales independientes que tienen la responsabilidad de prestar un conjunto de servicios públicos y la autoridad para fijar impuestos y tasas para financiarlos. Estos gobiernos tienen mucha flexibilidad para seleccionar la combinación y el nivel de servicios y, en algunos casos, facultades plenas para generar sus propios ingresos. Con la devolución, los ciudadanos tienen la capacidad de utilizar su gobierno local para expresar sus preferencias acerca de la combinación y el nivel de servicios públicos que desean (demanda) y, a la vez, tener en cuenta su costo (oferta). El resultado de una devolución que permite la toma de decisiones a nivel local es un uso más adecuado (más eficiente) de los recursos limitados que el que se produciría si las decisiones relativas a las políticas locales de impuestos y de gasto se tomaran en una capital lejana. Cuando cada localidad toma las decisiones locales, toda la sociedad se beneficia desde el punto de vista financiero. En la jerga técnica, se ha incrementado el bienestar social. Los beneficios en materia de eficiencia o bienestar derivados de la descentralización pueden ser especialmente significativos en los países con un alto grado de diversidad económica, demográfica y geográfica.

Delegación. La tercera variante, la delegación, generalmente se considera como un mecanismo intermedio entre la devolución y la desconcentración. Se la puede caracterizar como una relación mandante-mandatario entre un nivel alto de gobierno (mandante) que asigna a un gobierno local (mandatario) la responsabilidad de cumplir ciertas funciones locales (por ejemplo, educación, distribución de agua, clínicas), que pueden o no estar financiadas mediante transferencias del mandante al mandatario. Cuando la autoridad principal, más alta, no paga por las responsabilidades delegadas, es decir, cuando se crea un mandato sin financiamiento, es posible que se establezca una relación central-local controvertida y se generen contiendas jurídicas (si la localidad tiene derecho legal a recurrir a la vía judicial), incentivos para realizar trucos en el presupuesto local e incluso conflictos.

Sin embargo, cuando va acompañada de financiamiento, la delegación puede mejorar la eficiencia si permite a las unidades del gobierno subnacional administrar los programas de prioridad nacional de manera tal que reflejen mejor las circunstancias económicas, sociales y financieras locales. En el marco de tales mecanismos, el gobierno central puede establecer niveles mínimos o estándares de servicios y, en realidad, es probable que lo haga. No obstante, si las decisiones cotidianas específicas sobre la prestación de servicios se toman en el nivel local, surge la oportunidad de encontrar formas nuevas, creativas y quizá más económicas de prestar tales servicios. Como se analizará en la sección siguiente, el diseño de las transferencias fiscales intergubernamentales y el grado y la naturaleza del seguimiento central influirán en el equilibrio que se establezca entre la toma de decisiones en el nivel central y local en las esferas de responsabilidad delegadas.

Sistemas unitarios, federales y confederados

Existe una amplia variación en la forma en la que los sistemas intergubernamentales están estructurados en el mundo, lo que intensifica la complejidad de la descentralización. Se pueden distinguir tres sistemas de gobierno: unitarios, federales y confederados. Lo que intensifica la complejidad es que, en la práctica, cada uno de estos sistemas presenta diversos grados de las tres D.

Sistemas unitarios. Un sistema unitario es aquel en el que el gobierno central tiene la autoridad otorgada constitucionalmente (en algunos casos, la autoridad es otorgada por una monarquía absoluta o una teocracia) no solo para determinar qué poderes políticos se asignan a sus unidades integrantes (gobiernos subnacionales, incluidos, desde luego, los municipios), sino también para crear, eliminar o modificar los límites de las jurisdicciones subnacionales. En estos casos, pueden existir diversos tipos de gobiernos subnacionales, por ejemplo, municipios, pero no son soberanos, sino que son representantes del Estado central.

Hay numerosos ejemplos en todo el mundo. En África, Burkina Faso, Egipto, Ghana y Uganda tienen sistemas unitarios. Entre los ejemplos de Asia oriental y el Pacífico, se incluyen Tailandia, Japón y la República de Corea del Sur. En Europa y Asia central, el Reino Unido, Ucrania y todas las repúblicas de Asia central son ejemplos de sistemas unitarios. En América Latina, tales sistemas incluyen a Colombia y Perú. Algunos ejemplos de Oriente Medio y Norte de África son Egipto, Jordania, Arabia Saudita y Túnez. En Asia meridional, se pueden mencionar Bangladesh, Sri Lanka y Bhután. Pero un sistema unitario puede no ser lo mismo que un sistema centralizado. Por ejemplo, a China se la ha caracterizado como federal y descentralizada (Wong, 2007; Bahl, 1999b). Indonesia es un caso de un Estado unitario que ha descentralizado su sistema fiscal de forma tal que actualmente los gobiernos subnacionales son los principales prestadores de servicios, representan un tercio del gasto público y gestionan la mitad de todas las inversiones públicas (Ellis, 2010).

Sistemas federales. En un sistema federal, las decisiones del sector público son tomadas por diferentes tipos o niveles de gobierno que son mutuamente independientes (Griffiths con Nerenberg, 2005; Ahmad y Brosio, 2006; Boadway y Shah, 2009). Aunque mucho menos numerosos que los Estados unitarios, hay varios ejemplos: en África, Etiopía, Nigeria y Sudán del Sur; en Asia oriental y el Pacífico, Australia, Malasia y los Estados Federados de Micronesia; en Europa, Austria, Bélgica y Alemania; en América Latina, Brasil, México y Saint Kitts y Nevis; en Oriente Medio y Norte de África, Iraq y los Emiratos Árabes Unidos, y en Asia meridional, India, Pakistán y Nepal. Algunas constituciones de Estados federales son muy categóricas en cuanto a que no existe jerarquía alguna entre ciertos tipos de gobiernos (por ejemplo, el gobierno central de Pakistán respecto de las cuatro provincias; el gobierno central de Estados Unidos y los 50 gobiernos estaduales). Otros países son constitucionalmente federales, pero están más centralizados que descentralizados (Etiopía, Malasia, Sudán).

Confederación. Una confederación generalmente es un sistema de estados basado en un tratado, en el que un gobierno central débil actúa como el agente de las unidades miembros, habitualmente sin facultades independientes importantes en materia de gastos e impuestos (Wallich y Zhang, 2013). A lo largo de la historia, han existido algunos mecanismos de este tipo (por ejemplo, Suiza como la Confederación Helvética, durante el período 1815-48). El mejor ejemplo actual es Bosnia y Herzegovina (en el recuadro 1.4, se explica la situación de Bosnia). Sin embargo, incluso en ese caso, el gobierno central ha cobrado mayor peso en el ámbito fiscal, ya que ha sido autorizado a aplicar un impuesto nacional al valor agregado (IVA) a partir de enero de 2006.

Recuadro 1.4 Confederación de Bosnia y Herzegovina

En virtud del Acuerdo de Dayton-París (1995), la ex República Yugoslava de Bosnia y Herzegovina contiene ahora dos entidades: la Federación de Bosnia y Herzegovina y la República Srpska. Estos son dos gobiernos y órganos administrativos separados de hecho, con amplias facultades para aprobar leyes, aplicar impuestos y gobernar en general. Sarajevo es la capital de Bosnia y la capital de la federación. Banja Luka es la capital de la República Srpska.

La federación contiene 10 unidades de nivel intermedio (cantones) y aproximadamente 80 municipios. Los cantones tienen sus propias legislaturas, sus propias leyes básicas y constituciones, y sus propios gobernadores y ministerios. Las cuestiones financieras y presupuestarias que afectan a los municipios de la federación se delegan a los cantones, o bien son compartidas por varios departamentos de los ministerios federales. En la constitución de la Federación de Bosnia y Herzegovina, se definen las funciones de cada nivel de gobierno y se otorga a los cantones todas las facultades que no se delegan expresamente en la federación, como la planificación del uso de la tierra, el desarrollo de empresas locales y el desarrollo económico local. La República Srpska tiene una estructura administrativa centralizada y su propio ministerio de gobierno local para regular y entablar diálogos con sus municipios (aproximadamente 60, incluida una ciudad independiente, Brcko); la federación no tiene un ministerio de esta clase.

Fuente: Fox y Wallich, 2007.

¿Es conveniente descentralizar o no?

Tres pasos nos ayudan a abordar el interrogante de por qué algunos Estados permanecen sujetos a la autoridad central, tanto a nivel político como fiscal, mientras que otros avanzan hacia la descentralización. El primer paso es estudiar las razones por las cuales tantos países continúan manteniendo sectores públicos centralizados. El segundo es examinar los argumentos teóricos y prácticos que se formulan convencionalmente para respaldar la descentralización, y la forma en que la teoría de las finanzas públicas aborda el interrogante. El tercero es analizar el impacto de la descentralización, es decir, las pruebas empíricas.

¿A qué se debe la preferencia por la centralización?

En el Informe sobre el desarrollo mundial 1999-2000 (Banco Mundial, 2000), se observó que muchos países en desarrollo aún están centralizados, a pesar de la tendencia identificada hacia la localización. Existen tres argumentos que respaldan la centralización:

La falta de capacidad local. Un argumento que se formula a menudo en los países en desarrollo es que los gobiernos locales no tienen capacidad para ser autónomos. Este argumento se esgrime, en la mayoría de los casos, cuando surge el debate acerca de los méritos de otorgar a localidades como los gobiernos municipales la facultad para generar sus propios ingresos o para solicitar préstamos. En un país con una larga tradición de centralización, la observación de que los gobiernos locales carecen de la capacidad necesaria para ser autónomos probablemente sea tanto cierta como tautológica. Tal como han demostrado los gobiernos locales de varios países recientemente descentralizados, el fortalecimiento de la capacidad para gobernar es un proceso de aprendizaje práctico (Thomas, 2006). Parafraseando en líneas generales el ensayo de Amartya Sen La democracia como valor universal, un país no tiene que ser considerado apto para ser descentralizado, sino que los gobiernos se tornan capaces al ser descentralizados (Sen, 1999).

Así, por ejemplo, a principios de la década de 1990, durante el mandato del alcalde Gabor Demszky, el municipio de Budapest solicitó un préstamo en el mercado de eurobonos, no porque no pudiera solicitar un préstamo a fuentes húngaras, sino para demonstrar que la ciudad era lo suficientemente solvente para hacerlo. Como escribe Demszky, en 1991 el triste estado de Budapest era un auténtico reflejo de 40 años de dictadura y, por ende, sus ciudadanos eligieron seguir otro camino (Demszky, 2003).

A este respecto, es importante destacar dos lecciones sobre la forma en que un país se torna capaz de ser descentralizado. En primer lugar, descentralizar el Estado central no implica desmantelarlo. Una descentralización satisfactoria también supone fortalecer la capacidad del gobierno central para ser intergubernamental (Kopanyi et ál., 2000; Pallai, 2003). En segundo lugar, para lograr una reforma satisfactoria del sector público, se requiere mucho más que hacer hincapié en la capacidad individual (por ejemplo, burocrática): también se debe vincular la capacidad organizativa, institucional e individual con los resultados previstos en términos de desarrollo (Thomas, 2006).

Garantizar que se cumplan las funciones del gobierno central. El segundo argumento es que, en un sistema unitario o federal establecido, el gobierno central puede imponer su precedencia respecto del gobierno subnacional, ya que las prioridades del Estado nación deben prevalecer. Tales prioridades incluyen garantizar la defensa nacional, conducir la política exterior, proteger las fronteras nacionales y gestionar la estabilización macroeconómica. Este argumento contra la descentralización amplia es común en los países de ingreso bajo y mediano que, en general, no están económicamente diversificados y que, por lo tanto, están más expuestos a las fluctuaciones de los precios internacionales de los productos básicos, a los desastres naturales y a los costos de la carga de la deuda. Como resultado, el gobierno central conserva un control estricto de los principales instrumentos tributarios y de endeudamiento (Tosun y Yilmaz, 2010).

Legado. El argumento a favor de la concentración del poder político y fiscal en el gobierno central a menudo se basa en la persistencia de los métodos antiguos: el viejo estilo es mejor. Esto se observa, especialmente, en gran parte del continente africano, donde décadas de colonialismo dieron lugar a una tradición profundamente arraigada de autoritarismo vertical (Ndegwa, 2002; Commins y Ebel, 2010). Como reflejo del legado del colonialismo, en la Carta Africana para la Participación Popular en el Desarrollo y la Transformación (la Declaración de Arusha de 1990) se expuso que África presenta una excesiva centralización de poder e impedimentos para la participación efectiva de la abrumadora mayoría… con respecto al desarrollo social, político y económico.

Desde luego, África no es el único lugar donde predomina el apego al viejo estilo. A pesar de la tradición de autonomía local presente en gran parte de Europa, la gestión de orden y control aún caracteriza a varias antiguas repúblicas soviéticas, en particular, las de Asia central. Durante los últimos dos años, también se ha observado una recuperación del poder por parte del gobierno central de Hungría (Barati-Stec, 2012). En Oriente Medio, se ha mantenido el control autoritario por medio de un sistema arraigado de oligarquía política, que da como resultado lo que Tosun denomina excesiva centralización, un modelo antiguo que se está cuestionando en toda la región. El mundo espera para ver si el final de este cuestionamiento será más de lo mismo o si surgirán sociedades más pluralistas y autónomas (Tosun, 2010; Tosun y Yilmaz, 2010).

¿Por qué es conveniente descentralizar?

El hecho de que en gran parte del mundo se esté llevando a cabo alguna forma de descentralización demuestra la importancia de dicho proceso. Existen, al menos, cuatro factores que explican la tendencia hacia la descentralización:

El vínculo con la globalización. La conclusión del Informe sobre el desarrollo mundial 1999-2000 de que las tendencias de comienzo del siglo XXI hacia la globalización y la localización se han reforzado está respaldada por investigaciones más recientes. Estos trabajos incluyen un modelo de separación, que señala una demanda de autonomía local por parte de las regiones del interior, que se eleva con el incremento de los ingresos nacionales, la mayor cantidad relativa de población del interior y el aumento de la población nacional (Arzaghi y Henderson, 2005), además de estudios de casos sobre el crecimiento de las organizaciones de ciudadanos que ya no se apoyan en las medidas verticales para mejorar el gobierno (McNeil y Malena, 2010).

Dicho esto, no solo las tendencias, sino también los ciclos se aplican a los países, independientemente de su grado de desarrollo económico (Bird, 2011b). Por ende, un período de reforma intergubernamental puede ser seguido por una recuperación política de las autoridades centrales que revierta las reformas logradas en años anteriores. Es probable que estos cambios de dirección se produzcan de forma más rápida y profunda en los Estados unitarios que en los federales; estos últimos, si están bien establecidos, otorgan a los gobiernos subnacionales las facultades constitucionales para recaudar sus propios ingresos.

De hecho, actualmente se está produciendo una recuperación central cíclica en Estados unitarios. En efecto, en el informe de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos de 2011 sobre el gobierno local en África, se concluye que la descentralización fiscal está sufriendo las consecuencias de la difícil situación financiera actual de la mayoría de los países de África, y que si bien en los países africanos la generación de ingresos ha aumentado gradualmente desde comienzos de la década de 2000, tras cuatro décadas de estancamiento, las perspectivas no son muy prometedoras (Yatta y Vaillancourt, 2010). Se ha emitido una advertencia similar con respecto a algunas iniciativas de descentralización recientes de Europa en vista de la gravedad y el carácter repentino de la crisis fiscal que ha interrumpido un largo período de crecimiento constante de los recursos de los presupuestos locales (Regulski, 2010).

La política y la reacción desde abajo. La segunda explicación se remite al punto anterior, que señala que, si bien la decisión de descentralizar es política, una vez que se toma esa decisión, las reformas económicas y fiscales son las que generan un cambio en los mecanismos fiscales intergubernamentales. Centrándose en África, América Latina y la Eurasia poscomunista, Kalandadze y Orenstein (2009) citan 17 casos —no todos los cuales han tenido éxito, hasta ahora— de revoluciones electorales blandas y populares desde abajo surgidas desde 1991.

El argumento de la eficiencia económica. Para los economistas, el principal argumento a favor de la descentralización está relacionado con las mejoras de la eficiencia, es decir, los beneficios en materia de bienestar general que se derivan de los mecanismos intergubernamentales bien diseñados (Oates, 1972, 1997; Yilmaz, Vaillancourt y Dafflon, 2012). El argumento de la eficiencia que respalda el gobierno descentralizado es el siguiente: debido a que las preferencias respecto del nivel y la combinación de bienes y servicios públicos locales son diferentes en las distintas jurisdicciones, y dado que los costos locales de producción y distribución de bienes y servicios también varían, el bienestar general de toda la sociedad aumentará si las decisiones sobre el conjunto de bienes y servicios que deben proporcionarse en las distintas localidades son tomadas a nivel local (por funcionarios locales elegidos libremente, es de suponer), y no por un funcionario central (quien quizá tome decisiones sobre la base de un conjunto de parámetros determinados en el nivel central o para satisfacer incentivos burocráticos).

Baste pensar, por ejemplo, en un conjunto de bienes y servicios locales, como la atención primaria de la salud y la educación. Ahora supongamos que los costos de producción de tales servicios son iguales en todo el país. Las comunidades tienen diferentes preferencias y necesidades respecto de la combinación de servicios que han de brindarse. Por lo tanto, al distribuir un presupuesto público de un tamaño determinado, cabe esperar que la comunidad Y, con una gran proporción de población joven, exprese una preferencia marcada por la educación, mientras que la comunidad E, con una población predominantemente envejecida, tendrá una mayor necesidad de contar con clínicas. En el caso de un presupuesto determinado, la correspondencia descentralizada entre costos y preferencias da lugar a un uso eficiente de los recursos públicos. Al no tener clínicas poco utilizadas en la comunidad Y, ni aulas vacías en la comunidad E, la sociedad en general obtiene un aumento de bienestar. Este principio de correspondencia, según el cual la prestación de los servicios públicos debe ser efectuada, en la medida de lo posible, por el tipo de gobierno que está más cerca de la gente, se refleja en el principio de subsidiariedad de la Carta Europea de la Autonomía Local (Marcou, 2007).

La construcción de la nación. En algunos países, la descentralización ha sido una estrategia para fomentar la cohesión nacional y distender las tensiones si la sociedad está fragmentada por razones de etnia, religión, idioma, dotación de recursos naturales u otras condiciones. Se han documentado numerosos casos en los cuales el uso práctico del principio de subsidiariedad por parte de un Estado nación ha generado una mayor cohesión y ha contribuido a reducir las tendencias secesionistas en una región determinada. Entre los casos históricos, se incluyen los de Alemania, Bélgica, Canadá, España, la Federación de Rusia, India, Indonesia, Sudán y Suiza. En el recuadro 1.5, se brinda más información sobre Sudán (véanse también Bird y Ebel, 2007; Bird y Vaillancourt, 2010).

Recuadro 1.5 La construcción de la nación mediante la descentralización en Sudán y Sudán del Sur

Luego de la firma del Acuerdo General de Paz de 2005, el Gobierno de Sudán del Sur ha hecho importantes progresos en lo que respecta a la infraestructura y los servicios básicos. Sin embargo, la mejora del acceso de las comunidades locales a estos servicios es una tarea enorme. A fin de ampliar el acceso a los servicios públicos básicos, se puede descentralizar la autoridad. La descentralización también puede ayudar a generar cohesión nacional para mantener unido el Estado. Además, si se implementa debidamente, puede empoderar a los ciudadanos para que exijan cuentas a las autoridades locales.

Fuente: Zoellick, 2009.

En octubre de 2012, el gobierno central de Filipinas, encabezado por Benigno Aquino, suscribió un acuerdo de paz con el Frente Moro de Liberación Islámica que servirá como marco para poner fin a un conflicto de cuatro décadas en la región sur de Mindanao. En el acuerdo, se prevé que para 2015 un nuevo gobierno autónomo local de la región habrá colaborado con el gobierno central para resolver los problemas relacionados con la distribución de la riqueza proveniente del petróleo y la minería de minerales, y que el gobierno central continuará gestionando cuestiones tales como la moneda, la aduana, la defensa nacional y la política exterior. Como han demostrado las consultas sobre la paz realizadas en Sudán (2002-05), se necesitará tiempo, buena voluntad y políticas acertadas para que esto dé resultado. Todavía está por verse qué papel desempeñará la oposición al acuerdo de paz de un grupo rebelde rival, el Frente Moro de Liberación Nacional, pero si el acuerdo da resultado, será porque la descentralización dio resultado (Bauzon, 1999; Wallich, Manasan y Sehili, 2007).

Descentralización: Nuevas enseñanzas y resultados

El argumento presentado anteriormente es la respuesta a la pregunta ¿por qué es conveniente descentralizar?. Pero ¿da resultado? ¿Cumple la descentralización con sus promesas teóricas? Si bien medir la descentralización es difícil (Ebel y Yilmaz, 2003), a continuación se resume lo que se sabe empíricamente sobre la relación entre la autonomía fiscal descentralizada y el logro de los objetivos económicos y fiscales generales de una nación:

• La fuerte correlación entre la descentralización y el crecimiento del producto interno bruto (PIB) per cápita respalda el argumento de que, a medida que las personas tienen un nivel más alto de instrucción, disponen de más información sobre su gobierno y están más conscientes de los problemas que afectan sus vidas, se incrementa su deseo de tener más cerca el control de las funciones del gobierno.

• La desoladora trayectoria macroeconómica del orden y el control centralizados en Europa central y oriental ha quedado bien documentada (Bird, Ebel y Wallich, 1995). Por el contrario, los países desarrollados están relacionados con sistemas maduros de descentralización y grados de autonomía fiscal (por ejemplo, Akai y Sakata, 2002).

• Si, según sostiene la teoría, la descentralización mejora la eficiencia en la asignación de servicios públicos, esto debería manifestarse en forma de crecimiento económico. Y, de hecho, las pruebas respaldan la teoría. Martínez Vázquez y McNab (1997) verificaron dicha relación en lo que se refiere a los ingresos del presupuesto. Ebel y Yilmaz (2003) llegaron a una conclusión similar —tanto si la variable de descentralización se determina a partir de una definición restringida o amplia de los ingresos (una definición amplia incluye transferencias sin restricciones)— con respecto a la tasa de crecimiento del producto per cápita real. Una conclusión similar en relación con la autonomía de los ingresos afirma que la descentralización de los gastos con ingresos centralizados parece constituir un obstáculo para el crecimiento económico (Meloche, Vaillancourt y Yilmaz, 2004). Imi (2005) llegó a la conclusión de que, en un conjunto mixto de países desarrollados y en transición, la descentralización especialmente en lo que respecta a los gastos es fundamental para el crecimiento económico.

• En cuanto a la estabilidad macroeconómica, se ha comprobado que la autonomía de los ingresos subnacionales mejora la posición fiscal de los gobiernos subnacionales, pero que la dependencia de las transferencias intergubernamentales puede empeorar esa posición fiscal (Ebel y Yilmaz, 2003).

• Las conclusiones sobre la relación entre la descentralización fiscal y el tamaño del sector público son decididamente mixtas: en un estudio sobre Estados Unidos, que es un sistema federal maduro, no se encontraron pruebas de que exista una relación entre estos elementos (Oates, 1985), mientras que otros estudios sugieren que, en los países postsocialistas en transición, la proporción de gastos del sector público respecto del PIB nacional disminuye con el aumento de la autonomía fiscal subnacional (Ebel y Yilmaz, 2003).

Una vez que se han presentado la definición, los fundamentos y las conclusiones académicas sobre los resultados de la descentralización, es necesario abocarse a la ardua tarea de ejecutar las reformas intergubernamentales (Kopanyi, El Daher y Wetzel, 2004; Barati-Stec, 2012; Martínez-Vázquez y Vaillancourt, 2011). El primer paso consiste en responder de manera adecuada las cuatro preguntas fundamentales, planteadas anteriormente, sobre 1) la asignación de ingresos, 2) la asignación de gastos, 3) el diseño de las transferencias intergubernamentales, y 4) el endeudamiento y la asignación de deuda. Las tareas relacionadas con los cuatro aspectos fundamentales recaen en los funcionarios de finanzas y planificación del gobierno central, las organizaciones de la sociedad civil, y los profesionales municipales de finanzas, cuya cooperación mutua es recomendable. Sin duda, surgirán tensiones entre los organismos de ejecución, pero en una sociedad abierta y pluralista, tales tensiones pueden ser saludables para el sistema en general (Soros, 2006; Eaton, Kaiser y Smoke, 2011; Smoke, 2013).

Transferencias intergubernamentales

En la sección siguiente de este capítulo, se abordan algunos aspectos seleccionados del tema de las transferencias intergubernamentales, entre los que se incluyen los fundamentos de las transferencias, su clasificación entre los niveles de gobierno, los elementos de un diseño adecuado e inadecuado de las transferencias, el entorno institucional en dicho diseño, la igualación fiscal, y ejemplos prácticos de transferencias basadas en el desempeño y contratos municipales.

Tales transferencias son un elemento necesario de cualquier sistema bien descentralizado, ya que se producirán dos tipos de desequilibrios financieros, vertical y horizontal, que deberán resolverse. El desequilibrio vertical se refiere a las diferencias entre los gastos y los ingresos propios de diferentes tipos o niveles de gobierno. Entre gobiernos del mismo tipo o nivel, por ejemplo, municipios, esa diferencia se denomina desequilibrio horizontal (Bird, Ebel y Gianci, 2007; Boadway y Shah, 2009).

En esta sección, se abordan los aspectos financieros de las relaciones intergubernamentales que inciden considerablemente en la naturaleza, el alcance y la profundidad de la descentralización. Los aspectos financieros generalmente se miden a través de a) la distribución de ingresos y gastos entre los niveles de gobierno: el gobierno central; el nivel intermedio, es decir, el estado o la provincia, y los gobiernos locales (por ejemplo, municipios); b) la asignación de las funciones de prestación de servicios públicos entre los distintos niveles, y c) los ingresos de fuentes propias de los niveles de gobierno subnacional, es decir, los ingresos que pueden recaudar u obtener independientemente y utilizar según su criterio (Jensen, 2001; Blöchliger y Petzold, 2009; Blöchliger y Rabesona, 2009).

En los niveles más bajos de gobierno, a menudo surge una deficiencia de ingresos como resultado de la discordancia entre los medios para generar ingresos y las necesidades de gasto, lo que se denomina déficit fiscal vertical. Un gobierno nacional puede tener más ingresos de los que justifican sus responsabilidades referentes al gasto directo e indirecto, mientras que los gobiernos regionales y locales pueden tener ingresos inferiores a sus responsabilidades de gasto. Un desequilibrio fiscal vertical se produce cuando este déficit fiscal vertical no se aborda adecuadamente mediante la reasignación de responsabilidades, a través de transferencias fiscales u otros medios. En general, a los gobiernos centrales de los países en desarrollo se les asigna la facultad de recaudar los flujos de ingresos más sólidos, como los derechos aduaneros, el IVA y el impuesto sobre la renta de las personas físicas y de las sociedades. En el cuadro 1.1, se muestra el desequilibrio vertical de Pakistán, donde el Estado federal recauda el 90 % de los ingresos públicos, pero gasta solo el 67 %. En cambio, los niveles subnacionales recaudan alrededor del 10 % de los ingresos, pero representan el 33 % del gasto público.

Cuadro 1.1 Desequilibrios verticales en Pakistán

Fuente: Shah, 1998.

En muchos casos, las asignaciones de gastos e ingresos en una nación descentralizada desde el punto de vista fiscal producen desequilibrios horizontales debido a las diferentes capacidades fiscales y necesidades de gasto de los gobiernos subnacionales. En consecuencia, las transferencias intergubernamentales desempeñan una función crucial, tanto verticalmente (al permitir que los gobiernos locales cumplan con sus responsabilidades asignadas) como horizontalmente (al mantener las disparidades interregionales en niveles aceptables).

Las