Pluralismo mediático y TV de proximidad

Capítulo 1

Pluralismo, proximidad y sustentabilidad

La misión constitucional del Consejo Nacional de Televisión es velar por el correcto funcionamiento de la televisión, y el respeto del pluralismo quedó establecido, desde 1992, como uno de los principios que compone el correcto funcionamiento. De manera más específica, el artículo 14, de dicha ley, establece que: El Consejo deberá adoptar medidas y procedimientos a fin de asegurar que en los programas de noticias, de opinión y de debate político que se emitan por cualquier canal de televisión se respete debidamente el principio del pluralismo. El 2014, la ley definió el pluralismo como el respeto a la diversidad social, cultural, étnica, política, religiosa, de género, de orientación sexual e identidad de género, siendo deber de los concesionarios y permisionarios de servicios de televisión, regulados por esta ley, la observancia de estos principios. De esta manera, el pluralismo informativo cuenta con una protección reforzada, además de que existe una relación estrecha entre las obligaciones legales del CNTV, la misión constitucional del correcto funcionamiento de la TV y el pluralismo televisivo.

Desde 1992, el CNTV viene realizando diversos estudios, por medio de los cuales ha ido acercándose sistemáticamente al tema del pluralismo en la televisión (CNTV, 2012; CNTV, 2013 CNTV, 2014a; CNTV, 2014b; 2015a; CNTV, 2015b; CNTV, 2019; CNTV, 2020b; CNTV, 2021). La investigación del pluralismo político en la televisión ha tenido una línea propia de desarrollo dentro del debate público. En 2020, un estudio elaborado por Conecta Media señalaba que la televisión abierta, de alcance nacional, evidenciaba una permanente y mayoritaria aparición de alcaldes de Chile Vamos por sobre ediles del centro y la izquierda política en los programas matinales³.

Esto provocó una reacción de las bancadas de los partidos de oposición, los que denunciaron que los canales de televisión de alcance nacional estarían incumpliendo un principio de pluralidad, en el caso de las autoridades comunales, pidiendo un rol más activo del CNTV al respecto⁴. Catalina Parot, presidenta del CNTV en ese momento, respondió que para poder hacer esta fiscalización requerían de más recursos⁵.

Durante 2022, el CNTV encargó un estudio respecto al pluralismo político en el contexto del proceso constitucional, destacando entre sus hallazgos la invisibilización de los pueblos originarios y, en menor medida, de la sociedad civil. Hubo un 8 % de presencia de expertos. En contraste, fueron los políticos quienes tuvieron el mayor tiempo en pantalla. Los programas diarios, como noticiarios centrales y matinales, mostraron una alta presencia de actorías de política contingente como Gobierno-Ejecutivo, Parlamentarios/as, personas de partidos políticos, exautoridades y autoridades municipales, llegando a más del 70 % en caso de los noticiarios y casi el 60 % en matinales. Asimismo, se detectó un fuerte desequilibrio en cuanto a la paridad de género entre quienes participaron en programas tanto tradicionales como informativos, además de matinales y de conversación política. Los programas temáticos, en cambio, mostraron una mayor paridad (CNTV, 2022).

Sin embargo, actualmente, sigue sin establecerse un procedimiento estandarizado que permita hacer un seguimiento del pluralismo en los programas informativos. Esta falta de concreción redunda en estudios que no conducen a una investigación aplicada y sistemática, menos a una evaluación del tema con base en la evidencia. El Consejo Nacional de Televisión no ha contado, en estos años, con los recursos técnicos ni humanos, tampoco con la voluntad política de la mayoría de sus consejeros, para poder cumplir con lo que su propia ley le ordena. En el presente, no existen parámetros para medir el pluralismo o una fiscalización de los canales de televisión para verificar si realmente están cumpliendo este objetivo.

Dicho lo anterior, se debe agregar un aspecto que compete específicamente al tema de este libro, y es que la investigación en cuanto al pluralismo televisivo existente hasta el momento tiene un alto nivel de centralismo: ninguno de los estudios llevados a cabo en torno al tema por el organismo regulador ahonda en la especificidad de la TV local, regional y comunitaria. No existen en la discusión: ni sus creadores ni sus audiencias ni sus contenidos.

El número de investigadores dedicados al ámbito de la TV local es acotado en el campo nacional (Cfr. Fuente-Alba, 2013; Fuente-Alba, 2018; Rodríguez-Malebrán, Fuente-Alba y Ortloff, 2020; Rodríguez-Malebrán y Mohammadi, 2022). Es posible rastrear tesis de grado y seminarios de investigación en algunas carreras, pero estas no logran instalarse como referentes de la discusión. Lo anterior, a pesar de que el sector podría jugar un rol relevante si, efectivamente, supiéramos qué pasa en este caso con su programación y la recepción de la misma. No obstante, no es fácil acceder a ella, pues mientras que, en el caso de los canales de alcance nacional, el CNTV se encarga de resguardar por tres meses sus contenidos, esto no ocurre con el resto de los canales del ecosistema audiovisual. De todos modos, no se trata de una situación excepcional. En el contexto británico, la Red de Medios Comunitarios y Locales de la Asociación Nacional de Investigadores en Comunicación (LCMN-MECCSA, 2022) sostenía recientemente que: esta brecha se debe en gran medida a una subestimación de la complejidad del sector que data de muchas décadas.

Si bien desde la década de 1990 comenzaron a desarrollarse en Chile canales de alcance geográfico menor a nacional, principalmente en UHF, el sector no estaba reconocido ni promovido como tal en ningún instrumento legal. De hecho, entre los aspectos que la ley 20.750 o ley de TV Digital buscaba subsanar, estaba la falta de reconocimiento y desarrollo de la televisión de carácter regional, local y comunitario (Bachelet, 2008). En virtud de ello, esta fue la primera ley en establecer la distinción de las concesiones televisivas entre nacionales, regionales, locales y locales de carácter comunitario. Junto con lo anterior, la ley estableció una reserva del 40 % del espectro radioeléctrico para concesiones nacionales o regionales destinadas a contenido educativo-cultural y para canales regionales, locales y comunitarios.

La ley de TV Digital de 2014 define las concesiones nacionales como aquellas que poseen una presencia en más del 50 % de las regiones del país, y a las regionales como las que contemplen cualquier nivel de presencia en una o más regiones, pero en no más del 50 % de las regiones del país. Se agrega que en caso de presencia en solo una región, dichas concesiones deberán comprender un alcance efectivo igual o superior al 25 % de la población o una cobertura igual o superior al 50 % de las comunas de dicha región. Se considera como concesiones locales aquellas que, consideradas en su conjunto, contemplen presencia en solo una región, comprendiendo dentro de ella un alcance efectivo inferior al 25 % de su población y con una cobertura inferior al 50 % de las comunas de dicha región (Art. 15).

Dentro de la televisión local, se establece como subgrupo específico la televisión local de carácter comunitario, la cual se define como:

…aquellas personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, que sean titulares de una sola concesión dentro de los márgenes de presencia establecidos para los concesionarios de cobertura local y que no podrán formar cadenas ni redes de manera permanente. Dichos concesionarios deberán velar por la promoción del desarrollo social y local, debiendo dar cabida a aquella producción realizada por grupos sociales o personas que residan en la zona de cobertura de su concesión (Art. 15).

No obstante, esta definición es meramente geográfica, es decir, no se preocupa de garantizar el derecho a la comunicación de las comunidades, puesto que cualquier televisora que se establezca en una zona es calificada como local o regional, sin importar si sus contenidos se aproximan a la comunidad en la que se enmarca (Sáez, 2014). Omite la relevancia de promover y visibilizar las identidades culturales regionales en el contexto de la globalización en cuanto a construcción social clave del desarrollo del sistema regional, ya que esta permitiría, además de la generación de una red de actores e instituciones, la confluencia de los recursos económicos en corrientes de desarrollo regional, cumpliendo con una función de activación del desarrollo (Campos, 2018, p. 208), así como el hecho de que los imaginarios regionales no coinciden necesariamente con las divisiones administrativas del territorio (Ibid.). Por otro lado, las estaciones que efectivamente producen contenido local o regional, no cuentan con un modelo de financiamiento que asegure su continuidad a largo plazo, debido a que no reciben apoyo público específico que les permita proyectarse en el tiempo, del mismo modo, tampoco participan de los mercados relevantes de la industria (mercado de las audiencias y mercado de la inversión publicitaria) al no ser consideradas por las empresas que se dedican a centralizar y vender esta información.

Además de lo anteriormente mencionado, se establece que el 40 % del total de las concesiones asignables, para la televisión digital —entendiéndose como aquellas que queden disponibles luego de que se haya llevado a cabo la transición a la que hace referencia el artículo primero transitorio de la ley—, serán destinadas a señales de radiodifusión televisiva digital de libre recepción (regionales, locales y locales comunitarias) o para aquellas de carácter nacional o regionales que el consejo, por resolución, califique como culturales o educativas. Mediante una resolución fundada y acordada por no menos de siete de sus miembros, el consejo podrá aumentar o disminuir este porcentaje, sin embargo, en este último caso, no podrá hacerlo a menos del 30 %. En este porcentaje deberán considerarse dos frecuencias nacionales, destinadas solamente a señales culturales o educativas, así calificadas por el consejo, por resolución. El consejo, por resolución fundada y acordada, definirá el procedimiento para la asignación de las concesiones respectivas. Dicho procedimiento deberá asegurar que el total del espectro, de estas dos frecuencias, se destine para que se realicen ofertas no discriminatorias a concesionarios con medios de terceros (Ley 20.750, Art. 50).

La siguiente tabla muestra la distribución actualizada de concesionarios regionales, locales y comunitarios por región, en función del titular.

Tabla 1. Concesiones de TV Digital por tipología del prestador (mayo 2024)⁶

Fuente: Elaboración propia a partir de datos CNTV (2024).

Las cifras indican un predominio de concesionarios privados, tanto en el ámbito regional como local, y la mayoría son iniciativas privadas puestas en marcha con muy poco personal, de hecho, casi un 90 % de ellas funcionan con menos de cinco personas, y la realidad indica que existen muchas unipersonales, según señalaba unos años atrás Fuente-Alba (2018, p. 696). En total, se trata de sesenta y un canales de TV digital de carácter privado (veintiseis regionales y trentaicinco locales, incluyendo una universidad privada). La presencia de medios públicos, en el ámbito regional y local, es muy reducida y se limita a un total de ocho universidades. También hay algunas concesiones otorgadas a entidades religiosas de carácter local.

Las 5 concesiones locales, de carácter comunitario, fueron adjudicadas a principios de 2018. Hubo una nueva convocatoria para adjudicar seis nuevas frecuencias comunitarias más (CNTV, 2020a), pero la licitación no recibió postulantes, lo que sigue evidenciando una presencia residual del sector, lejos de las proyecciones de mayor diversidad de actores prometidos con el proceso de digitalización (Villarrubia, Aguaded y Delgado, 2019). Asimismo, no se identifican concesiones destinadas a pueblos originarios, cuya existencia se contempla dentro de la televisión local-comunitaria, aunque sin prever un procedimiento específico o medidas de fomento.

A lo anterior, debe sumarse el rol jugado por las empresas cableoperadoras en extender el alcance de muchos de estos canales, así como la creación de canales propios de carácter local y regional. La TV por cable entregó un impulso muy importante al desarrollo de la TV local, a partir de la década de 1990, ya que permitió la transmisión, por esta vía, de proyectos circunscritos a pueblos, comunas y ciudades. Si bien la industria del cable opera como un oligopolio, en el cual 4 grupos concentran el 90 % del mercado (Breull, 2015), en los últimos años han entrado pequeñas empresas que ofrecen internet y cable en zonas lejanas o aisladas de los centros regionales, contribuyendo a expandir el alcance de canales de TV que emiten, por vía aérea, en esa ubicación. Según las cifras más recientes entregadas por la Subtel (2022), el 54,1 % de los hogares chilenos cuentan con acceso a TV de pago, lo que equivale a 3,4 millones de suscriptores.

En la actualidad, gracias a los datos e investigaciones provenientes del Consejo Nacional de Televisión, es posible tener una idea general acerca de cómo las televisoras regionales y locales impactan en las audiencias. Desafortunadamente, estos datos son promediados por zona, volviendo difícil analizar los datos de cada región en particular. Sin embargo, esto no impide tomarlos al menos como datos de referencia.

A nivel nacional, los canales regionales, locales y comunitarios sufren de una gran invisibilización, como demuestra la IX Encuesta Nacional del CNTV (ENTV, 2017), revelando que un 83 % de los entrevistados de regiones, distintas a la metropolitana, ni siquiera conocen la oferta de canales de sus respectivas zonas más allá de las ventanas televisivas de TVN. La TV local y regional transmite, y compite, por el espectro y por la audiencia en desiguales condiciones en comparación con los canales nacionales que operan en Chile. El escaso apoyo estatal y los vaivenes del mercado han afectado a estos medios que más que existir, subsisten (Fuente-Alba, 2018). Esto se contradice con lo que manifiestan las audiencias locales que, al margen del sitial que poseen la TV pública y privada de alcance nacional, también manifiestan interés en los contenidos de proximidad, y así lo demuestran diversos estudios del Consejo Nacional de Televisión de Chile (CNTV, 2015c; CNTV, 2016; ENTV, 2017).

Un abordaje multidimensional del pluralismo mediático

El pluralismo es un aspecto relevante para la investigación social, el debate jurídico y las políticas públicas de regulación de los medios. Tal como hemos mencionado en publicaciones previas, también es un valor que se puede medir, y así lo han demostrado distintos organismos reguladores de carácter internacional, entre ellos, la Federal Communication Commission de Estados Unidos, la Office of Communication de Reino Unido, el Consejo Regulador de las Comunicaciones de Colombia y también el Monitoreo de Pluralismo Mediático que elabora datos a nivel de la Unión Europea.

Pero ¿cómo hacerlo?, ¿cómo medir un principio filosófico que cuenta, además, con distintas aproximaciones a su definición? Para Valcke (2012), el pluralismo en los medios de comunicación en sí mismo es un concepto complejo y multidimensional, mientras que la Comisión Europea (2007) considera que el pluralismo en los medios es un concepto que abarca una serie de aspectos, tales como la diversidad de la propiedad, la variedad en las fuentes de información y en la gama de contenidos disponibles en los distintos estados. En el año 2015, la Office of Communications (OFCOM), de Reino Unido —organismo regulador convergente de ese país—, publicó un informe denominado: Measurement framework for media plurality Ofcom’s advice to the Secretary of State for Culture, Media and Sport, en el cual afirmaba que no era posible medir el pluralismo mediático con métricas aisladas y centradas solamente en las audiencias o en los contenidos: no one metric can be used in isolation and as such measures should be used in combination in order to get the best quantitative assessment (OFCOM, 2015, p. 3). Del mismo modo, señalaba la necesidad de incluir factores contextuales: We considered that contextual, non-quantitative factors would play an important role in drawing conclusions (Ibid., p. 6).

Una comprensión multidimensional del pluralismo televisivo supone indagar en las correlaciones entre los factores político-económicos y en el desarrollo de los medios de comunicación. La economía política de la comunicación es un paradigma teórico adecuado para abordar esta problemática, pues ella se centra en la interacción entre las dimensiones simbólica y económica de las comunicaciones públicas (Golding y Murdock, 1991, p. 15), asumiendo que los fenómenos y procesos comunicativos son complejos y requieren de una aproximación en varias capas, debido a que eestudia las relaciones entre los medios de comunicación y el resto de instituciones sociales, atendiendo a las dinámicas multivariables que articulan el orden social, estratifican la sociedad y las formas específicas del poder político (Murciano, 1992), por lo que requiere de análisis multivariables en su aproximación a la comprensión del lugar de los medios de comunicación en la vida social (Sánchez Ruiz, 1992). En consecuencia, analizar el pluralismo en la TV amerita un análisis crítico de las determinaciones políticas y el modelo de mercado que influye en los medios de comunicación. Esta aproximación teórica, se complementa con la perspectiva de la teoría política acerca de medios y democracia, en la cual el pluralismo mediático se entiende como un valor normativo, relacionado con la distribución del poder comunicativo en la esfera pública (Karppinen, 2010).

Los medios de comunicación, en tanto industrias culturales, no pueden ser evaluados con los mismos indicadores de rentabilidad que el resto de las industrias, puesto que sus mercancías son bienes culturales. Esta particularidad es la que acredita a los Estados imponer medidas que aseguren que se respete el pluralismo en la televisión, en relación con la propiedad y los mercados relevantes de la industria, si el interés general así lo recomienda, por la defensa del pluralismo, se puede alterar el derecho a la libertad de expresión que se ejerce a través de la creación de empresas de comunicación para evitar, por ejemplo, el abuso de una posición dominante sobre una determinada opinión pública (Olalla, 2004, p. 1).

El pluralismo aplicado a los medios de comunicación es un valor fundamental del sistema democrático, en el que se sustenta el ejercicio de los derechos fundamentales de la libertad de expresión y de la información. El pluralismo determina los "contenidos, la variedad de informaciones, ideas, opiniones y modelos de vida que reflejan los