El municipio que queremos

Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del Copyright, bajo la sanción establecida en las leyes, la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo público. Si precisa obtener licencia de reproducción para algún fragmento en formato digital diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) o entre la web www.conlicencia.com EDHASA C/ Diputació, 262, 2º 1ª, 08007 Barcelona. Tel. 93 494 97 20 España.

Coordinación Editorial: Sayonara Tamayo / Joel Suárez / Ricardo Leyva

Edición: Ivón Kennedy Suárez

Diseño, diagramación y cubierta: Eduardo Solano Estrada

Conversión a ebook: Idalmis Valdés Herrera

ISBN: 9789593032254

Para pedidos e información diríjase a:

Editorial Caminos

Ave 53, no. 9609 e/ 96 y 98,

Marianao, La Habana, Cuba.

Teléf.: (53) 7 260 3940 / 7 260 9731

[email protected]

www.cmlk.org

Índice de contenido

El municipio que queremos: la descentralización territorial en Cuba y sus desafíos

Lissette Pérez Hernández

1. Introducción

2. Fundamentos generales que sustentan la necesidad de descentralización territorial

2.1. Los órganos municipales en un escenario descentralizado

2.2. Contenido y alcance de la descentralización territorial

2.3. El principio de autonomía como la descentralización máxima posible

2.4. La participación ciudadana como fundamento del proceso de descentralización territorial

3. Reflexiones conclusivas. Acciones necesarias para acompañar e impulsar el municipio que queremos

Camino al municipio que queremos

Ada M. Guzón Camporredondo

María Isabel Romero Sarduy

Mirtha Arely del Rio Hernández

El control popular en el ámbito municipal como elemento del derecho a participar en el gobierno local en Cuba. Premisas desde la constitucionalidad de 2019

Marcos A. Fraga Acosta

1. La participación política como derecho constitucional habilitante del control popular

2. Constitucionalidad del control popular en el ámbito municipal cubano

3. Municipios y mecanismos de control popular directo

4. Especial referencia a la revocación del mandato como mecanismo de control popular en el contexto local

5. Consejos Populares y garantías a los derechos de petición y participación como formas de control popular indirecto sobre la gestión administrativa municipal

6. Hacia un efectivo control popular en el ámbito municipal cubano

Las normas jurídicas locales. Una nueva perspectiva desde la Constitución cubana de 2019

Majela Ferrari Yaunner

1. La descentralización y el desarrollo local. Presupuestos imprescindibles

2. Derecho, normas y desarrollo local

3. Una mirada a las normas locales desde y para Cuba

4. Ideas finales

El asociativismo municipal en Cuba: potencialidades en función de la descentralización

Orisel Hernández Aguilar

1. Introducción

2. La autonomía como presupuesto para el asociativismo municipal

3. El principio de colaboración como cauce para el asociativismo municipal

4. El asociativismo municipal previsto en las normas cubanas: una sistematización necesaria

5. A modo de conclusiones

Autonomía financiera municipal, descentralización y desarrollo local en Cuba

Orestes J. Díaz Legón

1. Propósito

2. Ideas de posicionamiento

3. Ideas a defender

4. Ideas de cierre

Creación de capacidades, conocimiento, innovación y desarrollo territorial. A propósito del municipio que queremos

Jorge Núñez Jover

Aurora Fernández González

Luis Orlando Aguilera García

1. Introducción

2. Comprensión del DT desde una perspectiva de complejidad

3. ¿Qué entender por creación de capacidades para el DT?

4. Construcción de capacidades, gestión social del conocimiento e innovación

5. Tarea insoslayable para el municipio deseado: conectar creación de capacidades, conocimiento e innovación

El proceso de descentralización territorial de las competencias (Propuesta de hoja de ruta)

Lissette Pérez Hernández

Orisel Hernández Aguilar

Orestes Díaz Legón

Andry Matilla Correa

Ada Guzón Camporredondo

1. Introducción

2. Principios que fundamentan y orientan la hoja de ruta para el proceso descentralizador

3. Propuesta de fases del proceso descentralizador (algunas de las tareas pueden realizarse sin necesidad de precedencia rígida)

4. Retos del proceso descentralizador

Políticas públicas locales dentro de la estrategia de desarrollo municipal: propuesta de herramienta

Yarbredy Vázquez López

1. Conceptos básicos y contexto de las políticas públicas en Cuba

2. Una herramienta para el diseño y gestión de PP locales

Anexos

Anexo 1

Regulación municipal

Anexo 2

Estrategia de Desarrollo Municipal. Resumen de secuencia de pasos metodológicos fundamentales (tomado de Cataurito 2 de Herramientas para el Desarrollo Municipal)

Anexo 3

Levantamiento de información para el impulso al trabajo comunitario en barrios desfavorecidos de La Habana

Ada M. Guzón Camporredondo

María Isabel Romero Sarduy

Introducción

Objetivos

Anexo 4

Tabla: 1. Resumen de secuencia de pasos metodológicos fundamentales o ruta crítica

Anexo 5

Ejemplos de políticas públicas locales

Yarbredy Vázquez López

Resumen de una Política pública nacional adaptada al ámbito local: Producción local y venta de materiales de construcción

Resumen de una Política pública local resultado de la EDM: Recuperación del arbolado urbano

Sobre los autores

El municipio que queremos:

la descentralización territorial

en Cuba y sus desafíos

Lissette Pérez Hernández

Facultad de Derecho, Universidad de La Habana

"Quien esté pendiente del futuro y no aborde

el espacio político llamado ciudad como la nueva realidad,

está equivocado, está en una posición antihistórica"¹.

1. Introducción

Desde hace siglos, los municipios desempeñan un papel trascendental en la organización territorial y funcional del poder. Es anterior al Estado, del cual es parte constitutiva […], Estado y municipio son entidades que se desenvuelven en sus propias esferas; pero no de forma independiente, el primero es la gestión de los intereses generales y el segundo en la gestión de los intereses locales, que son también generales.²

Los municipios prósperos y sostenibles constituyen la vara a través de la cual se mide la misma aspiración en dimensión estatal; una se corresponde y depende irremisiblemente de la otra. Por ello, junto a las normas jurídicas y las estructuras y funciones que las regulan, se impone la valoración de la práctica y de las consecuencias políticas y sociales que estas promueven, apelando a los distintos elementos que confirman el significado capital del municipio para una vida en sociedad, democrática.

La municipalidad en Cuba es perspectiva tradicional, heredada de los tiempos de la colonia. Su trascendencia política ha sido cíclica, respondiendo a los distintos intereses que históricamente han primado, por lo que en consecuencia, se ha expresado de forma diversa en las Constituciones y regulaciones que se han derivado. Desde el punto de vista organizativo, la tendencia ha sido la existencia de una dualidad de órganos (colegiados o individuales) en su composición; uno deliberativo y otro administrativo, con diferencias esenciales en las distintas épocas en cuanto a los tipos de relaciones que han mediado entre ellos, y el papel que cada uno ha tenido como parte del entramado municipal. Aunque, en la realización práctica, a partir de la ejecutoriedad y efectividad municipal, aun reconociéndosele naturaleza política al municipio, los órganos administrativos han constituido su proyección y personalización más destacada; habida cuenta que la gestión municipal es en gran medida, gestión administrativa.

En Cuba, la historia demuestra que al municipio le han faltado alas para ejecutar su propio vuelo, la centralización ha mediado sus caracteres más sobresalientes, atando el despliegue de la iniciativa propia. El municipio está por merecer un voto de confianza para el progreso y la sostenibilidad de la localidad y con ella de la nación.

2. Fundamentos generales que sustentan la necesidad

de descentralización territorial

A partir del marco institucional establecido por definición constitucional, el municipio debe abordarse en relación con el diseño del poder popular, máxima expresión de la institucionalización cubana, forma de organización política autóctona en su esencia, con vocación democrática, en tanto requiere para su conformación, control y transformación de un ciudadano activo. Su diseño de compromiso y coherencia interna constituye un aporte del constitucionalismo cubano a la humanidad, a partir de lo cual pudiera convertirse en referente obligado para la organización, estructura y funcionamiento municipal efectivo y democrático.

Al mismo tiempo, es importante recordar que la concepción que primó con la creación del Poder Popular, guiados por la tradición, los aciertos y desaciertos³, fue la de descentralizar el poder local, en correspondencia con la participación ciudadana, exigencia democrática consustancial al diseño socialista del modelo político existente en el país. De tal forma, un reto que figura como punto de partida, para la previsión y planificación del perfeccionamiento municipal, matemáticamente ilustrado, pudiera ser: perfeccionamiento es igual a participación por (x) descentralización, en relación directamente proporcional.

2.1. Los órganos municipales en un escenario descentralizado

Con el propósito de abordar los retos de la descentralización territorial que debe emprender el poder municipal cubano, se debe tener en cuenta que la institucionalización municipal alcanzada desde el año 1976, perfeccionada en el año 1992 y refundada en el año 2019, está todavía demandando realización efectiva en algunos de sus presupuestos fundacionales. Sucede, en primer lugar, con el alcance del reconocimiento constitucional⁴ de las Asambleas Municipales del Poder Popular como órganos superiores locales de poder del Estado.

Con la regulación del Poder Popular a partir del año 1976, el municipio recobra importancia y papel político en Cuba, en particular, el diseño constitucional reforzó el papel de las asambleas municipales como órganos deliberativos, en tanto, la esencia de estos órganos fue desde su origen encarnar la condición de popular del poder que ellas representan; reconocimiento que les otorgó la legitimidad requerida para que pudieran resolver de forma independiente y a partir de su propia iniciativa los problemas y necesidades más apremiantes de la localidad, sobre todo sobre la base de que normativamente fueron considerados a partir de esa regulación como un eslabón fundamental para propiciar la gestión que requiere la municipalidad cubana.

En ese sentido, las Asambleas Municipales del Poder Popular están concebidas como dirección y guía política de la comunidad. Su naturaleza pudiera subsumirse en la capacidad de prever, organizar, mandar, coordinar y controlar. Sin embargo, con el decurso del tiempo, en la práctica, tal primado ha sido relativo y variable, motivado por distintos factores, con peso, muchas veces, en elementos condicionantes de tipo subjetivo y económico, que han conducido en la realidad a la falta de balance entre los órganos y a la preponderancia y protagonismo de los órganos administrativos en el quehacer municipal.

Aunque las atribuciones de ambos órganos están jurídicamente establecidas, no siempre se aprecia con claridad la consonancia que deben tener estas con la condición que a partir de la regulación constitucional debiera inferirse para cada uno. Si bien es cierto que, como señaló Carrera Justiz,⁵ la historia municipal cubana revela como tradición que la organización municipal ha tenido en la cúspide a órganos ejecutivos y de gobierno, al igual que en otros muchos países,⁶ en particular en España y en América Latina, en los que el alcalde⁷ es o ha sido el órgano que ejerce la llamada función ejecutiva municipal; hoy día, constitucionalmente, el diseño municipal de la nación ha transformado esa esencia, por una decididamente más política, expresada a través del carácter de órgano superior que tienen las Asambleas y por el deber que tienen los órganos administrativos de rendirle cuenta de su gestión.

De igual forma, requiere una llamada de atención que en la Constitución vigente no exista definición expresa a nivel municipal del gobierno, ni como órgano, ni como actividad diferenciada, aunque en la práctica, el término se reitere incluso con ubicación indistinta. En nuestra opinión, las Asambleas Municipales del Poder Popular solo deben considerarse gobierno en el sentido más amplio que la teoría le concede al término, como dirección y guía política de la comunidad, investidas de la más alta autoridad en sus territorios, como formula la Constitución. Son, retomando lo dicho, órganos representativos y de poder. Por su parte, los Consejos de la Administración Municipal no constituyen tampoco gobierno municipal, ni por reconocimiento jurídico, ni por funciones otorgadas. Los Consejos de la Administración son típicos órganos administrativos.

En la actuación propia de la municipalidad, gobernar se corresponde con planificar, trazar políticas para la demarcación, concebir las estrategias necesarias para llevarlas a cabo, reglar, tomar decisiones, dirigir su ejecución y controlar; impulsar y dirigir la vida toda de un Municipio,⁸ motivo por el cual podríamos afirmar que no existe campo que esté excluido de la tarea de gobernar, el poder del gobierno es en ese sentido –territorialmente apuntamos– universal.⁹ Sobre todo si se tiene en cuenta que en Cuba, tradicionalmente, los autores al referirse al Gobierno Municipal lo han hecho de forma general haciendo alusión al poder del municipio o la municipalidad en su conjunto. De esa manera, se pudiera considerar al gobierno municipal, al igual que lo hizo en su día el profesor Carmona Romay, como el conjunto de órganos o poderes de la sociedad local, políticamente organizada, para promover los fines de la misma conforme a la Constitución y las leyes,¹⁰ el gobierno a nivel municipal no tiene que ser necesariamente un órgano específico o varios (teniendo en cuenta la división político-administrativa de un país); puede ser entendido como el conjunto de funciones gubernativas típicas de los órganos del Estado a través de las cuales se expresa su autoridad.

Por otra parte, y como rasgo sobresaliente, la institucionalización de estos órganos significó una forma cualitativamente nueva de incorporar a las masas a participar activamente en su democracia, en ciudades, pueblos, barrios, poblados y zonas rurales. En ese sentido, la efectividad de los Consejos Populares, órganos que también conforman la municipalidad cubana, está asociada al nivel de solución de los problemas comunitarios a partir de su propia actividad y, por tanto, al aseguramiento de los derechos de la población en la esfera socioeconómica y cultural, así como a la lucha contra el delito en la comunidad y al conocimiento adecuado de la población acerca de la estructura, el funcionamiento y los logros del Poder Popular.

Sin embargo, a pesar del diseño y contenido que les fue atribuido a raíz de su constitucionalización y regulación por la Ley No. 91, los Consejos Populares estuvieron limitados en cuanto a su poder real, en tanto los acuerdos que de ellos dimanaban, no obligaron con efectividad a las entidades existentes en la localidad y perdieron en la práctica el contenido participativo, de control y fiscalización que les dio vida institucional. Sucede en la práctica que la población no siempre los reconoce como autoridad.

A partir de la nueva Constitución de 2019 se ratifica que el Consejo Popular es un órgano local del Poder Popular. Se consolidan como espacios formales enclavados en los municipios, para el ejercicio participativo de la democracia. Un aspecto significativo de la nueva regulación resulta del reconocimiento expreso, primero como órgano local del Poder Popular, y segundo, como órgano de naturaleza representativa. Los Consejos Populares están investidos de la más alta autoridad para el desempeño de sus funciones, ejercen el control sobre las entidades de producción y servicios de incidencia local, y trabajan activamente para la satisfacción de las necesidades de la economía, de la salud, asistenciales, educacionales, culturales, deportivas y recreativas, así como en las tareas de prevención y atención social, promoviendo la mayor participación de la población y las iniciativas locales para su consecución. En ese sentido, este órgano municipal es un espacio formalmente reconocido para propiciar la participación y el control popular, con autoridad para el desempeño de sus funciones.

Desde ese punto de vista, la Constitución fortalece la composición de los Consejos Populares en relación con el fin de control sobre las entidades de producción y servicios de incidencia local, para el cual son creados, al quedar conformados solamente a partir de los delegados elegidos en las circunscripciones de su demarcación, superándose de esa forma, en función del control, la doble condición de juez y parte que puede resultar de las anteriores regulaciones. De conformidad con el nuevo texto constitucional, los representantes de las entidades en la demarcación no pertenecen al órgano. Según los temas y asuntos a tratar, y con el objetivo principal de fortalecer la coordinación y el esfuerzo colectivo en beneficio de la comunidad, podrán ser invitados a las reuniones del Consejo Popular, siempre desde las funciones propias que a cada cual le corresponde. De esta forma resulta fortalecida la esencia del órgano como contrapartida de la administración y generador de control popular.

Con la aprobación de la nueva Constitución de 2019, los municipios están a las puertas de sustanciales modificaciones prácticas. Muchas de las reformas se concretan en cuestiones estructurales y de funcionamiento: a partir de limitaciones y deficiencias relacionadas con la confusión de funciones dentro de la institucionalidad política: exceso de centralización en la gestión económica, social, política, cultural y falta de autonomía, inexistencia de una normativa que regule de forma sistémica la estructura municipal, el funcionamiento armónico del aparato estatal a este nivel y el pleno ejercicio de la democracia.

Como ejecutores de un nuevo actuar descentralizado, es impostergable la reconfiguración municipal de tipo funcional, hacia dentro, mejorando la gestión y el desempeño. Múltiples variables externas e internas al municipio pueden influir decisivamente en su funcionabilidad, especialmente, el fortalecimiento de la institucionalidad, de las capacidades instaladas y de la participación popular.

En particular, la apropiación de métodos y estilos de trabajo diferentes, como corresponde con una gestión autónoma, se vuelve ejercicio cardinal para fortalecer la institucionalidad, de la mano de normas jurídicas que tracen las competencias municipales, de manera que los distintos actores municipales tengan definido con claridad, además de cuáles son sus atribuciones, cuál es el alcance de su gestión, las materias o contenidos sobre las