¿Cómo se forman los policías?: Derechos humanos y policía comunitaria

Ernesto de la Jara Basombrío. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), egresado de la Facultad de Historia y magíster en Investigación Jurídica de la misma universidad, donde se desempeña como profesor. Fue uno de los fundadores del Instituto de Defensa Legal (1983), del cual ha sido varias veces director, además de director de la revista Ideele y del consorcio Justicia Viva. Ha representado a la sociedad civil en diferentes comisiones, como en la de Indulto y en la de elaboración de las bases constitucionales durante la transición democrática. Es autor de diversas publicaciones, entre ellas En nombre de los inocentes: batallas y memoria, y otras sobre sistema de justicia. Además, colabora en diversos periódicos y revistas.

César Bazán Seminario.

Activista e investigador, es doctorando en Sociología por la Universidad de Friburgo, Alemania y ALMA Fellow del Arnold Bergstraesser Institut, con el apoyo de Brot für die Welt. Exjefe del área de Seguridad Ciudadana del Instituto de Defensa Legal y exprofesor universitario. Acompaña y asesora organizaciones de base. Tiene un máster en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Libre de Berlín y es abogado por la PUCP. Ha escrito libros y artículos académicos y periodísticos sobre seguridad ciudadana, reforma de la justicia e interculturalidad.

Ernesto de la Jara Basombrío

César Bazán Seminario

¿Cómo se forman los policías?

Derechos humanos y policía comunitaria

¿Cómo se forman los policías?

Derechos humanos y policía comunitaria

© Ernesto de la Jara Basombrío & César Bazán Seminario, 2018

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2018

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

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www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: setiembre de 2018

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

ISBN: 978-612-317-402-6

Dedicado a los estudiantes, instructores y docentes policiales,

especialmente a los que se esfuerzan por pensar con libertad.

Introducción

Desde la recuperación de la democracia en paralelo al inicio del siglo XXI, son varios los estudios que analizan la problemática de la seguridad ciudadana y la PNP (Costa & Basombrío, 2004[2005]; IDL, 2004; Ministerio del Interior, 2002; Yepez, 2004; Zárate & otros, 2013). Sin embargo, existen todavía campos de investigación poco explorados. Tal es el caso de la educación policial. Los trabajos sobre este tema son escasos o se encuentran como un punto en estudios más amplios sobre seguridad ciudadana o reforma policial.

Esto contrasta intensamente con la relevancia que tiene (o debería tener) la formación de efectivos policiales. La Escuela de Oficiales de la PNP (EO-PNP) es un espacio clave para comprender la situación de la seguridad ciudadana en el Perú. En sus aulas, se forma masivamente el componente humano que liderará las comisarías, unidades de investigación, de disciplina policial, de operaciones especiales, etcétera. Por ello, es relevante realizar estudios a profundidad sobre educación policial a fin de conocer mejor dicho espacio de instrucción y reproducción de prácticas culturales.

Por otra parte, consideramos que la promoción de los derechos humanos e imaginar un policía cercano e inmerso en la comunidad son prácticas virtuosas que no son solo una obligación en la ruta a construir Estado de derecho; sino, también, elementos que pueden ayudar a superar los problemas históricos de la policía.

Frente a ese vacío, la relevancia del tema y la necesidad de promover determinados valores democráticos, nos planteamos, mediante la presente investigación, analizar el plan de estudios de la EO-PNP con miras a evaluar críticamente la incorporación de la perspectiva de derechos humanos y policía comunitaria.

En la medida que la fuente principal de la investigación es el plan de estudios de la EO-PNP del año 2014 —compuesto por la malla curricular, listado de cursos, sílabos, sumillas, etc.—, los mayores esfuerzos de nuestro trabajo se centrarán en su análisis documental. Sin embargo, también hemos utilizado otras herramientas de recojo de información cualitativa, tanto de fuentes civiles como policiales (autoridades, especialistas, docentes y cadetes). Se han realizado doce entrevistas personales, tres entrevistas a más de un actor, dos grupos focales y tres intercambios vía correo electrónico. Los resultados de las reuniones con cadetes y docentes serán presentados; pero, a fin de evitar cualquier riesgo en la carrera de los entrevistados, mantenemos en reserva los nombres y cualquier dato que pueda servir para identificarlos.

Para esta investigación, se ha recogido información cuantitativa a través de preguntas incorporadas a la encuesta realizada en Lima Metropolitana en el mes de agosto de 2014 por el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Nacional de Ingeniería.

Además, se analiza otros elementos del contexto de aplicación del plan de estudios que no estaban previstos inicialmente, pero que resultaron importantes para el trabajo. Nos referimos al resultado de la labor de la Comisión Especial de Reestructuración de la Policía Nacional del Perú, al análisis de la imagen de la EO-PNP proyectada en los medios de comunicación web y a un estudio sobre los docentes.

Los resultados de la investigación fueron debatidos con el defensor del pueblo, exautoridades del sector, policías en actividad, educadores, filósofos, psicólogos, especialistas en derechos humanos, entre otros, en una mesa de trabajo organizada para tal fin en el local del Instituto de Defensa Legal, en noviembre de 2014. Los aportes vertidos en esa ocasión han sido incorporados en este documento.

Igualmente, en enero de 2015, expusimos los hallazgos de esta investigación al director de la Dirección Ejecutiva de Educación y Doctrina, general PNP Manuel Guillén Haro, y a parte de su equipo. Dicha reunión fue convocada por la jefa del gabinete de asesores del quien era en ese momento ministro del interior, Daniel Urresti. Posteriormente, en setiembre de ese mismo año, explicamos el contenido del informe a altos mandos policiales en una cita pactada con el director general de la policía. Sus comentarios fueron analizados y considerados en la versión final de este estudio.

Por recomendación de los evaluadores, ampliamos el trabajo de campo y solicitamos, en marzo de 2015, una reunión con el nuevo ministro del interior. A pesar del interés del ministerio, la reunión no se concretó por dificultades de agenda. Eso llevó a que reprogramemos la estrategia para ampliar el trabajo de campo. Finalmente, realizamos un nuevo grupo focal con cadetes y entrevistas a exautoridades del sector y a docentes. Además, expusimos la investigación en su componente policía comunitario a un centenar de comisarios de Lima Metropolitana, algunos de los cuales compartieron con nosotros sus impresiones.

Esta versión final del documento es el resultado del largo y rico proceso de investigación-acción que describimos.

El presente documento está compuesto por tres capítulos. El primero de ellos es una descripción del marco normativo del régimen educativo policial vigente al momento de realizar la investigación y de los dos enfoques con los que analizaremos el plan de estudios de la EO-PNP: derechos humanos y policía comunitaria.

El segundo capítulo presenta elementos de contexto para tener en cuenta en la aplicación de dicho plan de estudios. Hacemos un breve repaso por la historia reciente; sistematizamos la información proporcionada por especialistas, autoridades, docentes y cadetes; mostramos los principales resultados de la encuesta de la UNI; analizamos la imagen que proyecta la EO-PNP en algunos medios de comunicación y presentamos data sobre los docentes de la escuela.

El tercer capítulo es el análisis crítico del plan de estudios del año 2014. Revisamos detenidamente su estructura, el sílabo y la sumilla de los cursos que tienen o podrían tener relación con los ejes «derechos humanos» y «policía comunitaria», a fin de determinar cuál es el papel de estas dos perspectivas en el plan.

Esta investigación se realizó como parte de las labores de los autores y el equipo de trabajo en el Instituto de Defensa Legal (IDL). Sin embargo, es una investigación conjunta con la Pontificia Universidad Católica (PUCP), institución que tiene una larga historia de colaboración con el IDL.

Indicamos en este punto que la investigación fue financiada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) a través de su Dirección de Gestión de la Investigación (DGI) y realizada en el marco de las actividades del IDL gracias al apoyo de Open Society Foundation y Ford Foundation.

Obviamente, las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen únicamente a sus autores y no reflejan los puntos de vista de las instituciones mencionadas.

El equipo de trabajo interdisciplinario que realizó la investigación fue liderado por Ernesto de la Jara Basombrío y César Bazán Seminario; además, estuvo compuesto por Jorge Levaggi Tapia, Vanessa Cuentas Portocarrero, Nancy Mejía Huisa, Liliana Sánchez Montenegro, Carla Alcocer Caero y Nélida Gandarillas López. El papel de cada uno de ellos fue relevante para que la investigación haya concluido satisfactoriamente. Sin su trabajo comprometido, la calidad del producto sería mucho menor.

Un documento como este no hubiera sido posible sin la colaboración de muchas personas. Además del reconocimiento merecido al equipo de trabajo, corresponde agradecer en, primer lugar, a Walter Albán, exministro del interior; al general PNP Víctor Carrera, exdirector de la Dirección Ejecutiva de Educación y Doctrina de la PNP; y a Cecilia Barbieri, exjefa del gabinete de asesores del ministro. Gracias a ellos, pudimos acceder al plan de estudios y a documentos imprescindibles.

En segundo lugar, agradecemos a aquellos que aportaron de diferentes maneras: a los estudiantes y docentes anónimos, cuya voz hacemos escuchar; también a Wilfredo Pedraza, exministro del interior y exasesor presidencial en temas de seguridad; a Gino Costa, exministro del interior y director de Ciudad Nuestra; al general PNP(r) Remigio Hernani, exministro del interior; a Carlos Basombrío, exviceministro del interior; a Eduardo Vega, exdefensor del pueblo; a Hugo Frühling, director del Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile; a Lucía Dammert, investigadora y exjefa de asesores de la Subsecretaría del Interior en el Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Chile; a Gustavo F. Palmieri, director del Programa Violencia y Seguridad Ciudadana del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); a Julio Gamero, exdirector del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la UNI; al general PNP(r) Gustavo Carrión; al general PNP(r) Daniel Nuñez; al general PNP(r) Alejandro Burga; al general PNP(r) Javier Sanguineti; a Ciro Alegría, profesor del Departamento de Filosofía de la PUCP; a Gisella Vignolo, exviceminstra de derechos humanos y exadjunta para los derechos humanos y personas con discapacidad de la Defensoría del Pueblo; a Fernando Castañeda, exadjunto para asuntos constitucionales de la Defensoría del Pueblo; al coronel PNP(r) Carlos Saenz; a Pedro Villanueva, del Comité Internacional de la Cruz Roja; a Carlos Alza, director de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú; y a Carlos Chávez, de la Dirección de Gestión de la Investigación del Vicerectorado de Investigación de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Capítulo I

Marco jurídico de la educación policial y aproximación teórica

En este capítulo plantearemos algunos elementos básicos que nos permitirán desarrollar los puntos centrales del texto. En la medida que este análisis tiene un acercamiento jurídico, revisaremos el marco normativo que regula la educación policial y que estuvo vigente mientras realizamos la investigación. En segundo lugar, plantearemos la aproximación teórica de este análisis del plan de estudios de la EO-PNP. Nuestra mirada, aunque amplia, se centra en dos elementos relevantes para contar con una PNP más adecuada a estándares democráticos: derechos humanos y policía comunitaria. Ambos conceptos los trabajaremos en este capítulo.

1. Marco jurídico de la educación policial

1.1. El marco constitucional

Al analizar jurídicamente una determinada institución es necesario revisar detenidamente el marco constitucional, puesto que la Constitución es la primera norma del Estado y sirve de parámetro para evaluar la validez del resto de las reglas del ordenamiento jurídico. Por eso, corresponde exponer primero el marco constitucional del régimen de educación policial.

En el caso específico de la educación policial, se reúne dos ámbitos en los que se prioriza la actuación del Estado: educación y seguridad. Eso se observa al leer el artículo 58 de la Constitución que indica que, si bien la iniciativa privada es libre, el Estado actúa principalmente en determinadas áreas, como las mencionadas. Entonces, es coherente con la opción de política económica del Perú que la educación policial sea una tarea estatal.

Ahora bien, entrando en materia, del artículo 14 de la Constitución pueden desprenderse algunos elementos del proceso educativo policial. La parte final del referido artículo indica lo siguiente: «La enseñanza se imparte, en todos sus niveles, con sujeción a los principios constitucionales y a los fines de la correspondiente institución educativa».

De acuerdo a esta norma, es imperativo que la educación policial, impartida tanto a nivel de oficiales como de suboficiales, se haga con sujeción a los principios constitucionales y a los fines de la institución educativa. Eso significa que la educación policial debe tener como referente a la Constitución Política del Perú y sus diversos postulados, entre ellos los derechos humanos.

Esta norma se complementa con la primera parte del artículo 14 de la Constitución, que indica: «La formación ética y cívica y la enseñanza de la Constitución y de los derechos humanos son obligatorias en todo el proceso educativo civil o militar». Si bien en el artículo solo se menciona literalmente a la educación civil y militar, no existe razón para discriminar a la educación policial. Una lectura sistemática de la Constitución, respetuosa del derecho a la igualdad, no nos permite hacer diferencias entre la educación civil, militar y policial. En consecuencia, debe completarse el enunciado normativo de ese fragmento del artículo 14, de modo tal que también en la educación policial sea obligatoria la formación ética y cívica, además de la enseñanza de la Constitución y los derechos humanos.

Por lo dicho anteriormente, es coherente que el artículo 18 de la Constitución reconozca dos elementos sustanciales de la educación: la libertad de cátedra¹ y el rechazo a la intolerancia. De ese modo, es claro que las escuelas de oficiales y suboficiales deben cumplir con ambas indicaciones.

En cuanto a los fines de la educación, en el caso de la EO-PNP, estamos hablando de educación de nivel universitario. Por esa razón, debe considerarse el artículo 18 de la carta fundamental, la cual indica que los fines de la educación universitaria son la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica. Esto ha sido también indicado por la jurisprudencia constitucional en la STC 2537-2002-AA/TC (fj. 2).

Por otra parte, solo el artículo 168 de la Constitución menciona explícitamente la educación policial: «Las leyes y los reglamentos respectivos determinan la organización, las funciones, las especialidades, la preparación y el empleo; y norman la disciplina de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional»; es decir, se deja a las normas infraconstitucionales el papel de regular esta materia. Esto debe leerse conjuntamente con el artículo 16 de la Constitución, que otorga al Estado el rol de formular los lineamientos generales de los planes de estudios.

Otro elemento abordado por la jurisprudencia constitucional es el debido proceso, especialmente para la imposición de sanciones a cadetes. Estas sentencias han tratado sobre el cumplimiento de normas procedimentales (STC 2537-2002-AA/TC², del 2 de diciembre de 2002, y STC 2181-2002-AA/TC³, del 3 de diciembre de 2002) o la proporcionalidad o motivación de la sanción (STC 04962-2008-PA/TC⁴, del 16 de setiembre de 2009). De ese modo, es claro que, para imponer sanciones a estudiantes, es imprescindible respetar su derecho al debido proceso.

Adicionalmente, se debe tener en cuenta que, en virtud del derecho de acceso a la información pública, la EO-PNP está obligada a entregar data (no privada) sobre los postulantes y otro tipo de información proveniente, por ejemplo, de los concursos de admisión (STC 01133-2012-PHD/TC⁵, del 11 de mayo de 2012).