Temas de política social de México y América Latina

Primera edición electrónica, 2018

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ISBN (versión electrónica) (UNAM) 978-607-30-0486-2

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ÍNDICE

PORTADA

PORTADILLAS Y PÁGINA LEGAL

INTRODUCCIÓN. Fernando Cortés

Bibliografía

LO FUGITIVO PERMANECE Y DURA: REEXAMINAR LOS CONCEPTOS DE RACIONALIDAD TECNOCRÁTICA Y RACIONALIDAD POLÍTICA, A PROPÓSITO DEL PROGRAMA PROGRESA/OPORTUNIDADES. Israel Banegas González

Globalización y Estado minimalista: sobre la transformación en la administración de los riesgos y las políticas sociales

La racionalidad tecnocrática y la racionalidad política: una diferencia esencial

Lo político y la racionalidad sustantiva: hacia una recuperación de los cambios estructurales en la política social

Reflexiones finales: la transición pendiente hacia la construcción de ciudadanía

Bibliografía

TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS Y HERENCIA INTERGENERACIONAL. Iliana Yaschine Arroyo

Introducción

Movilidad social intergeneracional y pobreza crónica

El diseño de Oportunidades y sus primeros resultados

Oportunidades, la desigualdad de oportunidades y el estatus ocupacional

De Oportunidades a Prospera

Reflexiones finales

Bibliografía

LA RELACIÓN ENTRE EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA A DEBATE. Fernando Cortés

I. Introducción

II. El fundamento empírico

III. El efecto instantáneo de los programas sociales sobre la pobreza

IV. Los programas sociales y su efecto sobre el cambio en la pobreza a lo largo del tiempo

V. Discusión final

Anexo I. Efectos instantáneos de las transferencias monetarias de los programas sociales sobre la pobreza

Anexo II. Descomposición de los cambios de la pobreza y los efectos crecimiento y re-distribución

Referencias de este anexo

Bibliografía

POLÍTICAS SOCIALES, POBREZA Y BIENESTAR. ARGENTINA: ANÁLISIS COMPARADO DE DISTINTOS REGÍMENES SOCIOECONÓMICOS (1992-2012). Agustín Salvia, Santiago Poy y Julieta Vera

1. Presentación

2. Los programas para el desarrollo, las políticas sociales y la marginalidad económica persistente

3. Principales coordenadas político económicas en competencia durante las últimas dos décadas de historia argentina

4. Heterogeneidades persistentes en el mercado de trabajo: una mirada sobre los determinantes de la distribución primaria del ingreso

5. Transformación en la redistribución secundaria del ingreso: políticas sociales universales, sectoriales y asistencialistas

6. Evolución del gasto social consolidado. De las políticas sociales neoliberales a las políticas sociales heterodoxas

7. Evolución del gasto social consolidado de los programas asistenciales y de promoción social de lucha contra la pobreza

8. Los programas de protección contra la pobreza y la previsión social. Impacto a nivel de los hogares

9. Los efectos del crecimiento, la desigualdad y el gasto social en los cambios registrados en las tasas de indigencia y pobreza

10. Reflexiones finales: límites estructurales al proceso de integración social

Anexo metodológico

Bibliografía

NIÑOS Y NIÑAS QUE REALIZAN TAREAS DEL HOGAR EN MÉXICO: DE LA COLABORACIÓN AL TRABAJO INFANTIL EN LOS QUEHACERES DOMÉSTICOS. María J. Pérez-García

1. Introducción

2. La discusión en torno a la definición del trabajo infantil en los quehaceres domésticos

3. ¿Es el trabajo infantil en los quehaceres domésticos un problema en México?

4. Algunas estrategias y retos para una política de atención al trabajo infantil en los quehaceres domésticos

5. Reflexión final

Bibliografía

POLÍTICA SOCIAL Y POLÍTICA EDUCATIVA. EL CASO DE LAS POLÍTICAS DE INCLUSIÓN ENTRE 2007 Y 2014 EN URUGUAY. Tabaré Fernández, Ángela Ríos y Cecilia Alonso

1. Introducción

2. Continuidad y cambios en la matriz de bienestar y protección social

3. Políticas de inclusión educativa

4. Metodología

5. La génesis de los programas

6. Gobierno

7. Objetivos y destinatarios

8. Currículum y organización

9. Conclusiones

Bibliografía

COLOFÓN

CONTRAPORTADA

INTRODUCCIÓN

Fernando Cortés

Finalizada la Segunda Guerra Mundial, el recuerdo de la Gran Depresión y del fascismo que emergieron y se desarrollaron entre 1914 y 1945 plantearon a los países victoriosos de la segunda Gran Guerra el problema de cómo asegurarse que esa experiencia no se repitiera. En ese contexto emergió un amplio consenso

desde los defensores del New Deal hasta los defensores del sistema social de mercado alemán, desde el Partido Laborista británico en el gobierno hasta la planificación económica indicativa que conformó la política pública en Francia (y en Checoslovaquia, hasta el golpe comunista de 1948): todos creían en el Estado. En parte esto era así porque todo el mundo temía las implicaciones de una vuelta al terror del pasado reciente y estaba dispuesto a limitar la libertad del mercado en nombre del interés público (Judt, 2010: 56).

El Estado benefactor (o Estado de seguridad social) fue producto de dicho consenso; aun los conservadores no pusieron objeciones a pasar los puestos de mando de la economía al Estado, de hecho lo recibieron con entusiasmo. Lo mismo ocurrió con la tributación progresiva, a juzgar por la estructura de las tasas impositivas de la época (Piketty, 2014: 370, 373). En esos años los debates políticos adquirieron un tinte moral, el desempleo, la inflación y los bajos precios agrícolas —que impulsaban a los campesinos a abandonar sus tierras— no eran cuestiones únicamente económicas, todo el mundo, desde los sacerdotes hasta los intelectuales, consideraban que ponían a prueba la coherencia ética de la comunidad (Judt, 2010: 54 y 55).

Anthony Crossland, político inglés, sostenía que inmediatamente finalizada la Segunda Guerra Mundial tuvo lugar una transición que pasó desde la convicción inexorable de que cada uno debía valerse por sí mismo y la fe en el individualismo a la creencia de la acción colectiva y la participación, y además sostuvo:

en cuanto al dogma de la mano invisible y a la idea de que el beneficio privado siempre conduce al bien público, fueron incapaces de sobrevivir a la Gran Depresión, e incluso los conservadores y los empresarios ahora suscriben la doctrina del gobierno colectivo responsable del estado de la economía (citado por Judt, 2010: 57).

Treinta años después esta situación cambió, las viejas ideas —aquellas que fueron desplazadas por el consenso keynesiano— volvieron por su propio fuero. Así lo refiere Israel Banegas, quien comenta que tanto los países desarrollados como aquellos en desarrollo sufrieron diversas presiones para desmantelar sus sistemas de protección social y transformar las políticas públicas, dejando en el olvido sus pretensiones redistributivas; pretensiones que debían sustituirse por acciones sociales orientadas según los criterios de eficiencia y de eficacia, conducentes a la integración de todas las personas al mercado.

Por esos años surgió el conflicto entre la ideología tecnocrática, cuyas raíces se hundieron en las ideas políticas de Saint-Simon combinadas con la noción weberiana de racionalidad instrumental; y la racionalidad sustantiva orientada por valores que suelen prevalecer en el ámbito político. En este enfrentamiento, Banegas plantea que el éxito de la tecnocracia se debió en gran medida a que en el debate se logró imponer la idea de que lo político se reducía al clientelismo, cuya práctica beneficia los intereses personales de los políticos.

En 1997 se promulgó el decreto de creación del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), acción estatal canónica de los nuevos tiempos que dominan hasta la actualidad el diseño y puesta en práctica de la política social. En 2002 ese programa cambió de nombre a Oportunidades y en 2014 pasó a llamarse Prospera. El Progresa nació acicateado por la difícil situación económica que enfrentaba la mayoría de las familias mexicanas; condición provocada por el estallamiento de la crisis económica que vivió el país a partir de diciembre de 1994. La denominada crisis del tequila estalló con virulencia más de una década después de que México abandonara el modelo del desarrollo estabilizador y emprendiera un radical proceso de transformación económica y social. Desde esa época el país ha seguido y sigue disciplinadamente los derroteros trazados por el Consenso de Washington, cuyo conjunto de medidas responde a la idea central de impulsar el predominio del mercado sobre el Estado.

Progresa/Oportunidades ha sido un programa social cuyo objetivo declarado fue abatir la transmisión intergeneracional de la pobreza, sin embargo, es necesario señalar que a inicios de la primera década del siglo XXI su propósito central se modificó, agregándole el objetivo de combatir la pobreza presente.

El medio empleado para abatir la transmisión intergeneracional de la pobreza fue ampliar y profundizar la formación de capital humano en los hogares pobres, para este propósito se les brindó becas educativas, se les proporcionó atención a la salud y se les entregó transferencias monetarias para la compra de alimentos; para recibir los apoyos se establecieron condiciones (condicionalidades) cuyo objetivo fue modificar el comportamiento de la población en el programa. Se suponía que la nueva generación estaría en mejores condiciones de insertarse en el mercado de trabajo (de enfrentar en pie de igualdad la competencia por los puestos de trabajo), lograr posiciones de mayor estatus laboral y remuneraciones más elevadas que las de sus progenitores.

La primera medición oficial de la pobreza fue dada a conocer por la Secretaría de Desarrollo Social a comienzos de la primera década del siglo XXI, y se limitaba a la cuantificación de la pobreza por ingresos. Por la misma época se le agregó al Progresa el propósito de combatir a la pobreza. Esta extensión resultaba natural si una parte importante de los apoyos del programa consistía en entregar dinero. La medición multidimensional de la pobreza estaba aún en el futuro, ya que empezó a calcularse a partir de 2008.

Tal como lo señala Banegas, aplicando una cita de Habermas al caso particular de Progresa/Oportunidades, el objetivo de la política es ahora la prevención de las disfuncionalidades económicas y la evasión de riesgos que pudieran amenazar al sistema económico, es decir, la política ya no se orienta a la realización de fines prácticos, sino a la resolución de cuestiones técnicas. La necesidad de poner en operación Progresa, considerando la gravedad de la crisis 1994-1995 y el proceso de transición hacia un modelo de mercado, está vinculada con la existencia de un volumen apreciable de población viviendo en pobreza (en ese tiempo no se sabía con precisión a cuanto ascendía el número de pobres, debido a que no se disponía de medidas oficiales de pobreza, sólo se tuvo una cuantificación alrededor del primer quinquenio del 2000, cuando se llevaron a cabo cálculos retrospectivos y se generó la serie que inicia en 1992) lo que constituiría una clara disfuncionalidad económica y una amenaza al sistema económico emergente.

Para la nueva política social la población de interés eran los individuos que debían adquirir capital humano para su inserción en el mercado y cambiar sus comportamientos acorde a las exigencias de la racionalidad económica. Según esos planteamientos los papeles más importantes de la administración del programa consistían en focalizar a la población objetivo con el propósito de cubrir el máximo de ella a un costo mínimo, incluyendo en dicho costo los gastos de la operación del propio programa. Esta es una manera alternativa de decir que su administración y gestión debe guiarse por los principios de eficiencia y eficacia.

Progresa/Oportunidades había tenido buenos resultados parciales en relación con indicadores de educación, salud, consumo de alimentos y otros referidos al bienestar de los hogares en pobreza. Estos resultados abonaban optimismo al iniciar una evaluación basada en una encuesta de panel levantada en 2007, después de una década de operación.

El capítulo de Iliana Yaschine muestra que si bien no ha transcurrido tiempo suficiente para llegar a conclusiones sólidas en la evaluación de si el programa tuvo o no éxito en romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, lo que sí concluye es que

[…] los jóvenes beneficiarios de Oportunidades tienen claras desventajas respecto al resto de la población de su rango de edad a nivel nacional en cuanto a sus características educativas y laborales. Asimismo, aun cuando un porcentaje importante de los jóvenes tiene ocupaciones de mayor jerarquía que sus padres (más aún las mujeres y quienes han emigrado de sus localidades de origen), los resultados de las estimaciones de impacto realizadas, sugieren que el programa no ha tenido impacto sobre la desigualdad de oportunidades laborales ni tampoco sobre el estatus ocupacional de estos jóvenes.

La autora sostiene que esos resultados se deben a que la hipótesis causal de Progresa/Oportunidades se basaba en el supuesto, que resultó ser falso, de que las políticas de mercado que había adoptado el país se traducirían en crecimiento económico y generación de empleos que absorberían la nueva fuerza de trabajo.[1]

Las conclusiones de este estudio se sumaron a las críticas que recibió Oportunidades desde las más diversas trincheras: academia, diputados, senadores, periodistas, etc.; que como muestra el capítulo de Fernando Cortés centraron la crítica sobre la eficacia del programa. Se repitió ad nauseam que se había gastado grandes cantidades de dinero en el combate a la pobreza y a pesar de ello las incidencias de las pobrezas: alimentaria, de capacidades y de patrimonio en 2012, estaban más o menos en el mismo nivel que en 1992, es decir, en dos décadas el flagelo no había cedido.

En 2014 se reformuló el programa Oportunidades y se dio paso a Prospera sin cambiar las concepciones teóricas más generales que lo sustentaban; las modificaciones buscaron mejorar la eficacia. Yaschine señala que para ello se ofreció (i) a los jóvenes en el programa la posibilidad de continuar estudios en el nivel terciario, (ii) en el caso de los jóvenes ya insertos en el mercado de trabajo se les ofrecieron becas para que estudiaran en modalidades no escolarizadas, técnicas y de formación para el trabajo, (iii) en cuanto al tránsito educación-trabajo se generó la opción para que los jóvenes en Prospera que finalizaran su ciclo educativo tuvieran prioridad en el Servicio Nacional del Empleo, para obtener asesoría y canalizarlos a puestos de trabajo vacantes, además de lograr así su inserción laboral y en el Programa Bécate de capacitación para el trabajo.

Estos dos conjuntos de medidas se orientaron a resolver los problemas que enfrentaron los jóvenes en el pasado y, por lo tanto, a aumentar la eficacia de la política de ruptura de transmisión de la pobreza. Mientras que la iniciativa de promover que los beneficiarios de Prospera tuvieran acceso prioritario a 15 programas productivos ya existentes, así como la disponibilidad de financiamiento a tasas de interés reducidas, tenía el propósito central de fomentar las actividades productivas y que, por medio de ellas, pudieran mejorar su nivel de vida de forma sostenida mediante su propio esfuerzo y, por lo tanto, salir de la pobreza.

Por otra parte, el capítulo de Fernando Cortés considera que la pobreza es un fenómeno que reconoce múltiples causas y concluye, por medio de un modelo de descomposición del cambio en el tiempo, que los programas sociales sí han logrado reducir sistemáticamente la pobreza, sin embargo, en varios años dicha reducción ha sido insuficiente para compensar los aumentos derivados del escaso dinamismo de la economía, que se ha traducido en retrocesos o, en el mejor de los casos, avances exiguos en los ingresos de las familias. El alza de los precios en los alimentos es el otro factor que se ha revelado como extraordinariamente importante en impulsar el aumento en la pobreza. En tanto los precios crecen más que los ingresos, una proporción mayor de la población no podrá adquirir la canasta alimentaria ni los bienes y servicios incluidos en las canastas que sirven para calcular las pobrezas de capacidades o de patrimonio. El mensaje principal de este capítulo es que la persistencia del fenómeno de la pobreza hunde sus raíces en el deficiente desempeño de la macroeconomía, que no puede ser compensado por una política social residual.

El análisis de la evolución de la pobreza en Argentina, por su parte, incluye un periodo en que el país adoptó las reformas económicas dictadas por el Consenso de Washington, que finalizó con la crisis económica 2001-2002, y el periodo posterior de los gobiernos kichneristas, en que hubo una reversión o recuperación del papel del Estado sobre el que había jugado el mercado. El capítulo de Agustín Salvia, Julieta Vera y Santiago Poy analiza la evolución de la pobreza en Argentina empleando un modelo de descomposición similar al utilizado por Cortés, pero que distingue entre ingreso, desigualdad, seguridad social y programas de protección contra la pobreza. Sus resultados concuerdan en términos generales con los de México, pues muestran también que los programas sociales dirigidos a los pobres redujeron sistemáticamente la pobreza y la pobreza extrema a lo largo del periodo 1992-2012, pero que la magnitud de dicha reducción es relativamente marginal, por lo cual la evolución de la pobreza depende fundamentalmente de los efectos del ingreso y la desigualdad.

Sin entrar en los detalles, pues estos pueden consultarse en el capítulo correspondiente, hay que destacar que en Argentina —a diferencia de México— el efecto de la desigualdad tuvo un papel significativo en inducir aumentos en la pobreza vía redistribución regresiva del ingreso, desde 1992 hasta la fecha en que el modelo inspirado en la teoría económica ortodoxa hizo crisis. En los años posteriores la reducción en la desigualdad en la distribución del ingreso ha presionado la pobreza a la baja. El papel diferencial de la desigualdad, en una y otra fase de la historia reciente de Argentina, es perfectamente coherente con los momentos políticos que ha vivido ese país.

El capítulo sobre el trabajo infantil en los quehaceres domésticos (TIQD) escrito por María Jesús Pérez se planteó dar respuesta a la pregunta acerca de si el trabajo infantil en las tareas del hogar representa un reto para la política social de México. A pesar de tener conciencia de que en ningún caso la adopción de un enfoque de derechos se sujeta al tamaño o la incidencia de un problema para concitar la atención de la política pública, la autora examina el tamaño del problema a partir de su estimación estadística. Para este propósito siguió varias estrategias: recuperó los principales argumentos del debate internacional actual, favorables y contrarios a la incorporación del trabajo infantil en las tareas domésticas, eligió los criterios metodológicos y estadísticos que gozan de mayor consenso y los aplicó a los datos publicados en el Módulo de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes del año 2011 (MANNA 2011) con el propósito de obtener una primera estimación de la magnitud.

La autora concluyó que la elección de la norma estadística arroja grandes diferencias: entre casi 380 000 niños y niñas de seis a 17 años (1.4%) y más de seis millones (22.6%). Además,

aproximadamente 62 de cada 100 niños y niñas en situación de TIQD no están en condición de pobreza, unos 63 de cada 100 residen en las áreas menos pobladas de México y, con independencia del umbral estadístico elegido, las distancias entre sexos son muy elevadas tanto en la incidencia como en la participación porcentual.

El enfoque de derechos que siguió la autora hizo visible un problema social que pasó inadvertido a una óptica centrada en la disfuncionalidad económica que podría, eventualmente, traducirse en una amenaza al sistema económico. El trabajo infantil en los quehaceres del hogar es funcional a la economía en tanto lleva a cabo labores fuera del mercado y reduce el costo de la mano de obra. Tal vez la única preocupación podría derivar de la posible interferencia con la vertiente educativa en la formación de capital humano, pero en la medida en que hay programas sociales específicos dedicados a este problema social pareciera no ser relevante para la tecnocracia.

El capítulo de Tabaré Fernández, Ángela Ríos y Cecilia Alonso muestra el cambio en la orientación de la política educativa en sí y respecto de su inclusión en la política social a partir del ascenso de la izquierda al gobierno nacional en marzo de 2005. En 2007 el gobierno planteó una política social orientada por el valor de la equidad que se proponía modificar el sesgo pro-adulto en la asignación del gasto y el predominio de las prestaciones sociales contributivas con base en el trabajo formal.

Si bien el capítulo se centra en el análisis de tres hipótesis que se someten a prueba empírica, mediante el estudio de tres programas educativos, en esta introducción interesa subrayar los aspectos que ofrecen relación con el sentido y con las características peculiares que adquieren los programas sociales (educativos en este caso) al cambiar la racionalidad instrumental por una racionalidad sustantiva, organizada con respecto a valores, es decir, el valor de la equidad.

En la cuestión educativa (que es el tema de la contribución de estos autores) se estudiaron algunos programas encaminados a incidir en el proceso de desafiliación de los estudiantes del sistema escolar, así como la recuperación de aquellos ya desafiliados. Pero, en estos programas la desafiliación educativa no ha sido un problema en términos de capital humano, sino de equidad. En dos de los tres programas analizados concurren las acciones de diversos actores sociales; la universidad y organizaciones de la sociedad civil entre otros, que dan apoyo a los alumnos cuyo perfil se asocia con una alta probabilidad de desafiliación.

A la luz de la experiencia que ha acumulado la política social mexicana merece atención especial el análisis que presentan del Plan de Formación Profesional Básica, aplicado en escuelas técnicas de nivel medio. Los programas de estudios de estas escuelas no daban la posibilidad de que sus alumnos continuaran estudiando en el nivel medio. A finales de los años noventa la Universidad Técnica del Uruguay había planteado la posibilidad de cambiar el plan para posibilitarlo. En 2005 se puso en marcha una comisión para formular un nuevo plan. Sin embargo, el Ministerio de Desarrollo Social y el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social replantearon el problema en términos de solventar una deuda social.

Los trabajos incluidos en este libro muestran que después de 2005 la política social en Uruguay ha estado orientada por la racionalidad sustantiva, lo que ha generado la movilización de diversos actores sociales en la búsqueda de solución a los problemas provocados por la falta de equidad en el pasado. La acción estatal Argentina, por su parte, ha vivido una fase de avance de las fuerzas del mercado —donde predominaron los valores de la eficiencia y la eficacia— y otra de retroceso, que tuvo lugar después de la crisis económica de 2001-2002, en que imperaron los valores; el capítulo compara los resultados que se pueden atribuir a una y otra clase de programas. Los capítulos referidos a México se centraron en el análisis de la política social de las últimas dos décadas, años signados por el avance del mercado sobre el Estado y por una política social regida por la razón instrumental donde priman los valores de la eficiencia y la eficacia —sostenidos por el pensamiento tecnocrático—, por eso ha pasado desapercibido el trabajo infantil en los quehaceres del hogar, por encontrarse fuera de la esfera mercantil, además de que las fallas que detectan las evaluaciones de los programas conducen a modificaciones parciales que no alteran su esencia.

BIBLIOGRAFÍA

Judt, Tony (2010), Algo va mal, México, Taurus.

Piketty, Thomas (2014), Capital in the Twenty-First Century, Cambridge (Mass.), Harvard University Press.

NOTA AL PIE

[1] La hipótesis causal que dio origen a Progresa/Oportunidades suponía que el aumento en el capital humano de los niños y jóvenes de familias pobres les permitiría salir de la pobreza al ingresar al mercado de trabajo. La ideología dominante era que una vez realizadas las reformas estructurales, y firmado el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el crecimiento económico y la generación de empleos estaría garantizada. La responsabilidad de Progresa se limitaba únicamente a mejorar la oferta de trabajo de los jóvenes provenientes de hogares pobres.

LO FUGITIVO PERMANECE Y DURA: REEXAMINAR LOS CONCEPTOS DE RACIONALIDAD TECNOCRÁTICA Y RACIONALIDAD POLÍTICA, A PROPÓSITO DEL PROGRAMA PROGRESA/OPORTUNIDADES

Israel Banegas González[*]

Este texto parte de la investigación La ilusión tecnocrática en la política social: Progresa/Oportunidades, publicada en 2011, la cual tuvo como propósito principal analizar la red teórica en la que se sustentó uno de los programas más emblemáticos de abatimiento de la pobreza en México en los últimos años.[1] Si bien el objetivo principal era analizar los supuestos que dieron origen al programa, la investigación se ocupó también de evaluar algunos de sus efectos en el abatimiento de la pobreza presente y de mediano plazo para dar soporte a los elementos cualitativos de la misma.

En La ilusión tecnocrática… se argumentó que el programa Progresa/Oportunidades se situaba en el contexto de una red teórica específica y dentro de un proceso político que transformó, desde finales de los años setenta, la concepción