La política exterior de México: Metas y obstáculos

sociología y política

LA POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO: METAS Y OBSTÁCULOS

coordinado por

GUADALUPE GONZÁLEZ G.

OLGA PELLICER

textos de

OLGA PELLICER * LEONARDO CURZIO

GENARO LOZANO * ALEJANDRO ANAYA MUÑOZ

CARLOS HEREDIA ZUBIETA * LUIS HERRERA-LASSO M.

RAÚL BENÍTEZ MANAUT * DANIELA GONZÁLEZ IZA

PAOLA IZA MARTÍNEZ * JESÚS VELASCO

LUZ MARÍA DE LA MORA * JOSÉ LUIS LEÓN MANRÍQUEZ

ALEJANDRO GONZÁLEZ MORGADO * LORENA RUANO

STÉPHAN SBERRO * MAURICIO DE MARIA Y CAMPOS

MARCO A. ALCÁZAR * SERGIO SILVA CASTAÑEDA

HERNÁN F. GÓMEZ BRUERA * GUADALUPE GONZÁLEZ G.

RAFAEL FERNÁNDEZ DE CASTRO * NADJELI BABINET

JUAN EIBENSCHUTZ * ROLANDO ALMADA REYES COURET

MIGUEL MOLINA * ROGELIO GRANGUILLHOME

JOSÉ OCTAVIO TRIPP

siglo xxi editores, méxico

CERRO DEL AGUA 248, ROMERO DE TERREROS,

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primera edición, 2013

© siglo xxi editores, s.a. de c.v.

en coedición con el instituto tecnológico

autónomo de méxico, itam

isbn 978-607-03-0556-6 (libro electrónico)

derechos reservados conforme a la ley

impreso en ingramex, s.a. de c.v.

centeno 162-1

col. granjas esmeralda

09810 méxico, d.f.

PRESENTACIÓN

La política exterior de México: metas y obstáculos es el tercer libro que sale a la luz como resultado de un esfuerzo colectivo de reflexión y análisis sobre el futuro de las relaciones internacionales de México al que, Coppan 2050, un espacio plural orientado al análisis estratégico internacional en México de Grupo Coppan S. C., promueve en forma regular y constante desde 2006. El punto de partida es el mismo: se trata de contribuir a ampliar la visión mexicana de los grandes problemas nacionales incorporando la dimensión internacional y de impulsar la construcción de una lectura mexicana del mundo.

En esta ocasión la obra contó con el valioso apoyo del Departamento de Estudios Internacionales del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Un reconocimiento especial a su director, doctor Rafael Fernández de Castro, por el entusiasmo con el que auspició la coedición del libro.

Al igual que en los dos libros anteriores, México ante el mundo: tiempo de definiciones (2006) y Los retos internacionales de México (2011), se logró convocar a un grupo plural, en este caso de 27 especialistas en diversos campos de las ciencias sociales con trayectorias profesionales distintas. Un rasgo particular de este libro es que parte de un diálogo multigeneracional. Las coordinadoras hicieron un esfuerzo deliberado por integrar a nuevas generaciones de internacionalistas mexicanos a fin de aportar una mirada novedosa y fresca de las consecuencias de los cambios mundiales en México. El resto de los autores son académicos, funcionarios y diplomáticos con una larga trayectoria profesional en sus respectivos campos y reconocido prestigio.

El libro ofrece una colección de 22 ensayos que, en conjunto, realizan una reflexión informada y crítica sobre cinco grandes temas en torno a los cuales está en juego la capacidad de México para adecuarse a las grandes transformaciones mundiales del siglo XXI: la imagen internacional del país, la relación con Estados Unidos, la diversificación más allá del continente americano, los vínculos con América Latina y los desafíos globales en la política exterior.

Ciertamente no se trata de una revisión exhaustiva de la agenda internacional pendiente que enfrenta México, pero sí de una mirada integral sobre las principales regiones y los asuntos prioritarios en los que el país requiere ponerse al día. Si bien hay lagunas en la obra como son los temas multilaterales, que serán objeto de futuras reflexiones colectivas, se introducen aspectos novedosos en los que está aún por desarrollarse un pensamiento y una mirada propia desde México. Tal es el caso de los asuntos relativos a la proyección de la imagen internacional del país, la administración de las fronteras, la dimensión asiática de la política exterior, las relaciones con África y el panorama mundial de energía.

¿A quién está dirigida la obra? Esta obra está dirigida a un público amplio y diverso más allá del círculo de quienes están directamente encargados de definir y conducir las estrategias de política exterior dentro del gobierno federal y del poder legislativo. Está pensada, principalmente, para ofrecer un panorama general del estado de las relaciones internacionales de México a una audiencia universitaria constituida por académicos y estudiantes. Esperamos que el libro sea útil como material docente en la formación de nuevos cuadros de internacionalistas mexicanos y su actualización.

Nos interesa también provocar una discusión entre otros actores de la sociedad civil organizada, el sector privado y los partidos políticos cuyo interés tiende generalmente a concentrarse en temas políticos, económicos y sociales de carácter interno. Se trata de invitarlos a poner en la agenda nacional aquellos asuntos internacionales de los que dependerá, en gran medida, el futuro del país. La agenda internacional de México es amplia y compleja lo que exige llamar la atención de los distintos sectores políticos, sociales y económicos del país, en especial de los centros universitarios. Este libro busca contribuir a este objetivo.

No queremos cerrar esta presentación sin hacer un reconocimiento a todas las personas que lo hicieron posible. La excelente disposición, compromiso y profesionalismo por parte de los autores fue la clave para llevar a buen puerto este ejercicio colectivo de diálogo y reflexión. A todos ellos, nuestro agradecimiento por sus valiosas aportaciones y apertura en las sesiones de trabajo para intercambiar ideas y críticas sobre los avances de los distintos ensayos.

Queremos agradecer a Juan Ernesto Trejo por su excelente trabajo de revisión editorial de los ensayos que componen esta obra.

INTRODUCCIÓN

OLGA PELLICER

El presente título es el segundo volumen publicado bajo el sello de Siglo XXI Editores, con el que las coordinadoras buscan atraer la atención sobre la importancia de las relaciones exteriores de México en el destino de la vida nacional. El subtítulo del libro anterior se refería a la urgencia de una mirada nueva,¹ un llamado que sigue siendo válido.

México es un país particularmente vulnerable con respecto a lo que ocurre allende sus fronteras. Diversos motivos contribuyen a esta situación: la ubicación geopolítica como vecino de la potencia más importante del mundo; su carácter birregional, culturalmente perteneciente a América Latina, económicamente anclado a Estados Unidos; la apertura de su economía, uno de los países que ha firmado mayor número de acuerdos de libre comercio; el peso de sus relaciones exteriores en la conformación de la identidad nacional y la cohesión interna; la condición de país de emigración, transmigración e inmigración; la transnacionalización del crimen organizado y el mercado de drogas ilegales.

A pesar de ello, el factor externo desempeña recientemente un papel secundario en el discurso de las élites políticas. Una rápida lectura de documentos clave para la acción gubernamental, como los planes nacionales de desarrollo o, más recientemente, el Pacto por México, el gran acuerdo entre las principales fuerzas políticas representadas en el Congreso para conducir las reformas emprendidas por el nuevo gobierno encabezado por Enrique Peña Nieto, dan fe de la escasa atención otorgada a los problemas internacionales.

Aun cuando en el arranque del nuevo sexenio se ubica al mayor compromiso con la acción en el exterior como uno de los cinco ejes del programa de gobierno, la atención pública y gubernamental se ha centrado en la agenda de reformas pendientes y no hay evidencia de que exista efectivamente la intención de invertir los recursos políticos y presupuestales necesarios para hacer realidad la promesa de transformar al país en un actor con responsabilidad global.²

Esa omisión es particularmente llamativa en momentos en que el mundo atraviesa por un periodo de aceleradas transformaciones que modifican el peso económico y político de los principales actores, colocan nuevos temas en la agenda de prioridades de la política internacional y obligan a repensar las estrategias para ubicarse en las nuevas coordenadas. La emergencia de China como potencia mundial, el debilitamiento, en ciertas áreas, de la hegemonía de Estados Unidos, el papel aún incierto de las llamadas potencias emergentes, las discusiones para reformar la arquitectura financiera internacional y la importancia adquirida por la lucha contra el cambio climático ilustran, de manera rápida, las complejidades del nuevo mundo.

Este libro, en el que se integran veintidós artículos escritos por conocedores de diversos ángulos de las relaciones exteriores de México, no pretende ser exhaustivo. Son evidentes ciertas lagunas, como la reflexión sobre la posición de México en foros multilaterales. Sin embargo, proporciona elementos de reflexión y discusión sobre un buen número de problemas sobresalientes para la política exterior de México al iniciarse el periodo presidencial de Enrique Peña Nieto.

Los ensayos que integran este volumen organizados en cinco secciones difieren en las categorías analíticas utilizadas, los problemas que se subrayan o el mayor o menor optimismo con que contemplan el futuro. Ahora bien, todos coinciden en tres orientaciones básicas: la primera, identificar los problemas que enfrentan las diversas áreas de la política exterior mexicana; la segunda, señalar las metas a perseguir para enfrentarlos, y la tercera, reflexionar acerca de los obstáculos que se alzan en el camino.

La primera sección contiene tres artículos que se refieren a un tema nuevo para México en la época contemporánea: el deterioro de su imagen. El periodo que inició en 2007 se ha caracterizado por el desencadenamiento de situaciones de violencia de proporciones inusitadas al interior del país. Ello trascendió a los medios de comunicación internacionales lo que, a su vez, dio lugar a una percepción muy negativa del país en el exterior registrada en numerosas encuestas de opinión. No es un asunto de coyuntura. En la era de la información, la competitividad y la confianza internacional requieren de estrategias adecuadas para proyectar una imagen positiva del país.

Los artículos, tanto de Leonardo Curzio como de Genaro Lozano, constatan ese deterioro, elaboran sobre las causas que lo han generado y, apoyados en una interesante literatura sobre la construcción de la imagen de un país, proponen acciones a llevar a cabo para contrarrestar las percepciones negativas. No escapa a su atención que el primer requisito es modificar la realidad interna, pero sí advierten que hay mucho campo de acción, explorado exitosamente por otros países, para un trabajo consistente a favor de la imagen de México.

Dentro de sus propuestas se encuentra promover la imagen de México como país que, sin renegar de sus tradiciones, aspira a dar un gran salto hacia la modernidad seguro de sí mismo; tener institutos a través del mundo para proyectar la cultura mexicana y contribuir a la enseñanza del español; contar con un canal de televisión internacional propio, con informativos profesionales y programación atractiva y moderna, lejos de fórmulas tradicionales; crear una oficina encargada de diplomacia pública al interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores; tener presencia activa en las redes sociales.

El ensayo de Alejandro Anaya sobre México y los derechos humanos forma parte de esta primera sección. No es casual haberlo situado allí. El activismo en los foros multilaterales de derechos humanos durante el sexenio de Calderón, las reformas constitucionales para apuntalar el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos en la materia, las medidas para cumplir los fallos de cortes internacionales, fueron pasos significativos, pero no suficientes. Es aún grande la brecha entre los derechos en principio y los derechos en la práctica. La situación real de los derechos humanos en el país, ilustrada por los ataques a periodistas, desapariciones forzadas, persistencia de la tortura o las agresiones a migrantes centroamericanos, mantienen a México en la mira de gobiernos y ONG internacionales; la imagen del país está de por medio.

La segunda sección se compone de cinco artículos en torno a la relación con Estados Unidos, sin duda la que mayormente impacta el desarrollo nacional. A primera vista no hay nada nuevo en la agenda de las relaciones con ese país; comercio, fronteras, seguridad, migración, diálogo entre los poderes ejecutivos. Lo interesante es el grado en que cada uno de esos temas ha tomado dimensiones nuevas.

Como lo señala Carlos Heredia en su ensayo sobre los retos más allá del TLCAN, ahora no se trata de fijar la atención en las condiciones para el intercambio de bienes sino de lograr que la integración productiva que existe en sectores como el automotriz, de autopartes o aéreoespacial, sea el punto de partida para incursionar conjuntamente en los mercados globales. La negociación del Acuerdo Transpacífico (TPP) será una pieza importante para poner a prueba la posibilidad de actuar regionalmente como América del Norte y acrecentar, o no, el poder negociador y los beneficios que se puedan obtener.

Conforme a ese orden de ideas, Heredia analiza las posibilidades de relanzamiento del concepto de América del Norte en un contexto geopolítico muy distinto al existente cuando se firmó el TLCAN hace veinte años. En la actualidad, dicho relanzamiento no se dará de manera automática, nos dice. México necesita una estrategia para convencer a sus socios del TLCAN que la competitividad futura de América del Norte depende más de resolver sus desafíos internos como región y aprovechar su interdependencia, que de sólo ganar acceso a otros continentes. Sin embargo, hoy no existe una agenda compartida entre los tres países para avanzar en esa dirección. Por lo tanto, la integración futura de la región puede seguir llevándose a cabo, pero de manera desordenada, sin una hoja de ruta dirigida por los gobiernos.

El ensayo de Raúl Benítez aborda el difícil problema de la redefinición de las relaciones entre México y Estados Unidos en materia de seguridad al ocurrir un cambio de gobierno. Los años del gobierno de Calderón marcaron una diferencia cuantitativa y cualitativa en la relación de México con las agencias encargadas de seguridad en Estados Unidos; se puso fin entonces a la resistencia de México a cooperar estrechamente con ellas. La cercanía directa y mucho más intensa que en el pasado entre las agencias estadunidenses y las diversas instancias relacionadas con la seguridad en México dio el tono a la relación con Estados Unidos en ese sexenio.

Esa cercanía no condujo necesariamente a la creación de un clima de confianza mutua. Uno y otro lado desconfían de su contraparte por motivos distintos. Del lado estadunidense, por la debilidad institucional y los niveles de corrupción existente en México. Desde aquí, por la ineficiencia que se puso en evidencia con operativos como el llamado Rápido y furioso, por la escasa disposición a combatir el lavado de dinero y por la resistencia cultural a tomar acciones para controlar el tráfico de armas. En opinión de Benítez, quedan, sin embargo, elementos positivos, como entender que la cooperación entre los dos países es indispensable en el ámbito de la seguridad.

Luis Herrera-Lasso analiza en su ensayo una de las asignaturas pendientes más complejas entre México y Estados Unidos: el establecimiento de fronteras seguras y eficientes. A pesar de la importancia que se asigna a la frontera como piedra de toque para que los estadunidenses sientan protegida su seguridad nacional, de ser un espacio por excelencia para imaginar y poner en marcha programas de cooperación, el hecho es que no existen las instituciones necesarias para alcanzar esos fines. Cada país mantiene sus propias perspectivas para manejar la frontera; la parte estadunidense interesada en fortalecer el control; la parte mexicana mucho más permisiva y carente de elementos para ejercer verdaderas medidas de supervisión; ambos con objetivos erráticos de cooperación.

Herrera-Lasso enfatiza la urgencia para México de tener un andamiaje institucional —necesario también para la frontera sur— basado en cuatro pilares: sistemas de información, esquemas de coordinación nacional, profesionalización de los encargados de políticas fronterizas y programas de cooperación internacional. La construcción de dicho andamiaje no es tarea fácil, pero no tomar la decisión de iniciar esta tarea conlleva graves riesgos para la estabilidad futura del país.

El ensayo de Daniela González Iza y Paola Iza hace un rápido repaso de la política restrictiva hacia los trabajadores indocumentados mexicanos que aceleró la lucha antiterrorista en Estados Unidos a partir del 11/09, el colapso de las negociaciones para una reforma migratoria en 2007, los efectos de la crisis económica y el ascenso de la extrema derecha republicana encarnada en el Tea Party.

El punto de transición para la política migratoria en Estados Unidos, inesperada para muchos, fue la importancia del voto electoral de los hispanos en las elecciones de 2012. El papel fundamental de dicho voto en el triunfo para un segundo periodo presidencial de Barack Obama ha llevado a una profunda revisión de la política antimigrante por parte del partido republicano. En las nuevas circunstancias, ha sido posible el gran empuje hacia la reforma migratoria promovido por senadores demócratas y republicanos cuya iniciativa de ley está en discusión.

Las autoras reflexionan sobre las consecuencias que la situación actual tiene para el presente y futuro de los flujos migratorios de México hacia Estados Unidos. El gobierno mexicano no puede, en su opinión, seguir manteniendo una política de no tener política. Asumir posiciones activas en la redefinición de la política migratoria que está ocurriendo en Estados Unidos es, a su parecer, una responsabilidad ineludible.

Con una mirada escéptica, Jesús Velasco examina el peso de las situaciones estructurales en la relación México-Estados Unidos, situaciones cuya nota distintiva es una vinculación asimétrica en la que el segundo es el poder dominante. Ante esa realidad, argumenta Velasco, los cambios en el poder ejecutivo que acaban de ocurrir simultáneamente en los dos países pueden traer nuevos discursos, promesas y esperanzas. En realidad, los diálogos a nivel diplomático poco pueden hacer para modificar las situaciones estructurales. En éstas hay poco campo para que se den cambios sustanciales.

La tercera sección aborda un tema siempre presente en el discurso de la política exterior de México: la diversificación. Esta sección es la más larga, lo que obedece a la importancia creciente de la diversificación de las relaciones exteriores de México en la actual transición del poder mundial. Ese objetivo tiene nuevos e importantes matices en el segundo lustro del presente siglo a partir de tres fenómenos: la pujanza económica de Asia, la crisis económica de Europa y las nuevas perspectivas de crecimiento en África.

La presencia de los países asiáticos en el comercio exterior de México es uno de los hechos más sobresalientes de las actuales relaciones exteriores del país. Como señala Luz María de la Mora, en 2011 las importaciones provenientes de Asia ya representaban el 30% del total de dicho comercio; las exportaciones desde México representaban sólo el 4%, lo que nos habla del problema del déficit, uno de los dolores de cabeza más serios para la política exterior.

De la Mora nos recuerda que, contrariamente a lo que muchos piensan, los artículos provenientes de Asia no son baratijas. En ellos dominan bienes intermedios tecnológicamente sofisticados que son incorporados a las exportaciones que se dirigen a Estados Unidos. Pese a la importancia de Asia como fuente de dichos bienes, la autora hace notar hasta dónde la región ha sido una gran ausente de la política comercial, de negociaciones comerciales y de promoción de negocios. De ahí la urgencia de tener una gran estrategia en esa parte del mundo que tome en cuenta que no se trata de un enorme espacio homogéneo. Sabedora de que hay un artículo especial sobre China, De la Mora no aborda el tema pero sí explora en su ensayo las oportunidades que ofrecen a México países como Australia, Nueva Zelanda, Corea del Sur y la India.

La mirada a Asia exige comprender la diversidad de la región y la identificación de prioridades. China es, sin duda, el país de mayor importancia para México en Asia. El segundo en importancia para el conjunto de su comercio exterior desde el punto de vista de las importaciones. El flujo comercial para 2011 ya era de 58 000 millones de dólares con un déficit en contra de México de 46 000 millones de dólares.

La pregunta ¿Qué hacer con China?, como se titula el ensayo de José Luis León, es a todas luces de enorme pertinencia. Sin embargo, tal y como lo señala el autor, por motivos difíciles de entender la atención concedida a ese país durante los doce años de gobiernos del PAN distó mucho de estar a la altura de los desafíos que presentaba. Desde el punto de vista económico, el sentimiento que ha flotado en el ambiente ha estado dominado por el descontento y perplejidad experimentada por los empresarios mexicanos ante lo que resienten como la amenaza china. Desde el punto de vista político, varios desencuentros, algunos por motivos menores, dificultaron en años recientes el diálogo diplomático entre los dos países.

José Luis León propone que superar el déficit comercial no sea lo que domine la búsqueda de mejores relaciones con China. Sin minimizarlo, se debe tomar en cuenta que revertirlo es una meta difícil de alcanzar y de largo plazo. Por lo tanto, se deben explorar otros caminos para equilibrar la relación comercial como son inversiones, turismo o exportaciones de materias primas como petróleo. Señala que áreas poco exploradas son los acuerdos para apoyarse mutuamente en foros multilaterales en los que México y China tienen interesantes coincidencias, así como en la lucha contra el narcotráfico.

Recomponer la relación con China no será un camino fácil. Hay un rezago en el estudio y conocimiento mutuo y, sobre todo, limitaciones serias de la planta productiva mexicana para competir en China. Pero, por otra parte, las oportunidades son enormes y ofrecen al gobierno de Peña Nieto la posibilidad de hacer un giro que puede aportarle ganancias prontas en términos económicos, aunque no sean espectaculares, y una buena imagen política.

La meta de una mayor presencia mexicana en Asia está vinculada, en opinión de algunos, al destino que tengan las negociaciones sobre un acuerdo comercial del que se habla mucho y se conoce poco: el TPP. En efecto, aunque las negociaciones y resultados que se van obteniendo son considerados claves para el futuro del comercio internacional, por decisión propia de quienes participan en ellas, transcurren bajo el principio de la secrecía. El texto de Alejandro González tiene el gran mérito de dar elementos para conocer cuáles son los objetivos del TPP y discutir sus motivos geoestratégicos y económicos. En su artículo analiza el liderazgo que ha asumido Estados Unidos, lo que se pretende regular con el TPP, y los retos y beneficios que presenta para México. Contribuye a poner en su justa dimensión el papel del TPP, por un lado como posible instrumento de la diversificación hacia Asia, y por el otro, como una forma de revisar y ampliar los compromisos asumidos en el TLCAN. Hay dos temas que parecen ser, de acuerdo con lo poco que ha trascendido, los que generan mayor polémica en el caso de México: propiedad intelectual y compras de empresas estatales.

Y, del lado del Atlántico, ¿qué implicaciones tiene para México la crisis económica en Europa y el decaimiento de la Unión Europea como modelo de integración? Como bien lo señalan Lorena Ruano y Stephan Sberro en sus artículos respectivos sobre la relación de México con Europa, dicha relación se caracteriza por tener el nivel más acabado de institucionalización dentro del panorama de las relaciones exteriores de México. En efecto, existe un acuerdo de libre comercio, diálogo político y cooperación con la Unión Europea (UE); México ha sido reconocido por la UE como un socio estratégico, calidad que sólo comparte con Brasil en América Latina; a ello cabe sumar la multiplicidad de acuerdos bilaterales firmados con países europeos. En otro orden de ideas, es pertinente referirse al tamaño y calidad de las embajadas de México en ese continente, las mejor equipadas desde el punto de vista de recursos humanos y materiales, si se les compara con las existentes en otras partes del mundo.

Desde el punto de vista económico, Europa ocupa para México el segundo lugar en importancia después de Estados Unidos; un 25% de la inversión extranjera directa durante la última década proviene de allí. El porcentaje de comercio exterior es también el segundo en importancia, aunque tomando a los países individualmente ese lugar ha sido ocupado por China.

Con tales antecedentes, la relación con Europa debía ser prioritaria, sin embargo, Lorena Ruano nos hace ver que los intereses de México se sitúan ahora en otras latitudes: en lo que ella llama el regreso a América Latina o en la atracción irresistible de la pujanza económica de Asia. A su vez, Europa, inmersa en la crisis económica iniciada desde 2008 y de la que no acaba de salir, ha colocado sus relaciones extra regionales en un segundo plano. La buena noticia, nos dice la autora, es que México (junto con Brasil) son los dos países latinoamericanos que la UE ha decidido no desatender.

Ruano y Sberro insisten, desde perspectivas diferentes, en que, a pesar del declive europeo, lejos de prestar menor atención a las relaciones con ese continente México debe potenciarlas y aprovechar las oportunidades —hasta ahora descuidadas— de un marco institucional muy desarrollado. Llaman a no olvidar la presencia tan importante que goza Europa en los foros multilaterales y su papel indiscutible de líder cultural del mundo occidental.

El continente olvidado es el título del ensayo de Mauricio de Maria y Campos sobre las relaciones de México con África. Se trata, ciertamente, de un gran olvido que hasta ahora sigue sin remediarse. Lo que sí ha cambiado es la posición de África en el panorama económico mundial. La mayoría de los analistas la consideran una de las regiones más prometedoras, con un crecimiento anual del 6% en promedio desde el año 2000, que según las predicciones se mantendrá gracias al mejor manejo de la economía, la demanda sostenida de materias primas y servicios turísticos, así como a las inversiones productivas y de infraestructura provenientes de China, los demás BRICS y otros países emergentes como Corea del Sur y Turquía.

De Maria y Campos propone incrementar de siete a doce el número de embajadas que nuestro país tiene en la región, identificando, con criterios bien establecidos, los países claves para México y sus objetivos; impulsar las relaciones políticas, de negocios y de cooperación mediante visitas de alto nivel, empresariales y académicas; trabajar, en resumen, para participar del despertar africano.

La cuarta sección se refiere a los claroscuros de la política hacia América Latina. La región no es una más para la política exterior de México. Su prioridad se impone por el grado en que la opinión pública mexicana se siente identificada y desea el acercamiento con los países latinoamericanos. Paradójicamente, lo anterior no significa que se hayan establecido lazos económicos o políticos significativos. Por el contrario, la realidad de las relaciones de México con los países al sur de la frontera ha sido de descuido, inconsistencia en las alianzas estratégicas, escasez de recursos para la cooperación e intercambios comerciales reducidos.

Centroamérica ha sido, en ocasiones, una excepción. Dos ensayos escritos respectivamente por Marco Alcázar y Sergio Silva, dan testimonio del lugar de prioridad y carácter diferenciado que ha tenido esa región en la política exterior mexicana. Aunque el interés en ella aparece tardíamente en la diplomacia mexicana, tal y como lo recuerda Alcázar, durante los años ochenta y noventa del siglo pasado la diplomacia mexicana invirtió importantes recursos humanos y financieros en Centroamérica. Primero, promoviendo una solución pacífica a las guerras civiles que sacudían la región; después, apoyando la consolidación de los regímenes democráticos que sustituyeron a las viejas oligarquías sostenidas por el ejército; más tarde, con un programa de cooperación gestionado desde la Comisión Mexicana para la Cooperación con Centroamérica, encabezada por la Secretaría de Relaciones Exteriores.

El relajamiento de las agencias gubernamentales, ocurrido en el gobierno de Fox, debilitó en forma grave esa cooperación. La Comisión fue sustituida por el Plan Puebla Panamá, un buen nombre con muy pocos resultados; en el sexenio siguiente, la iniciativa Mesoamérica, logró avances interesantes en materia de salud, conexiones eléctricas y formas de enfrentar desastres naturales pero, con poco apoyo financiero, no dejó huella ni en el desarrollo económico ni en el buen ánimo de los dirigentes centroamericanos.

Durante el último lustro varios asuntos obligan a colocar la política hacia Centroamérica en el centro de atención de la política exterior; hoy, Centroamérica es prioridad. Entre los motivos para ello se encuentra el incremento de los flujos migratorios que atraviesan el territorio mexicano para dirigirse a Estados Unidos. Al coincidir con la ola de violencia en México son secuestrados, extorsionados, asesinados; se convierten en uno de los problemas más dolorosos de la imagen de México en materia de derechos humanos. Un segundo problema es la violencia compartida por México, Guatemala, El Salvador y Honduras, alentada por la presencia de los cárteles de la droga mexicanos. El tercer problema, del que poco se habla en los medios pero que está teniendo serias consecuencias para la sustentabilidad de la región, es el deterioro del medio ambiente. Alcázar y Silva coinciden en la urgencia de manejar los problemas anteriores con un enfoque regional que debe incorporar a todos los países del istmo, Estados Unidos y Canadá. Sin esa acción conjunta será difícil o imposible hacer frente a problemas que aumentan cada día.

La relación con los países sudamericanos es el tema que analiza en su ensayo Guadalupe González G. con una mirada integral sobre los rasgos que caracterizan a la región en nuestros días, la autora llama la atención sobre su crecimiento económico, su diversidad de proyectos y de liderazgos, sobre los espacios que se han abierto a su política exterior en un mundo cuyas relaciones de poder, en particular por la forma de actuar de Estados Unidos, han cambiado. En su opinión, el momento actual de América Latina abre oportunidades para fortalecer la presencia mexicana; esto se constata con el aumento de la inversión mexicana que hace de nuestro país el primer inversionista latinoamericano en la región. No obstante, las posibilidades de un fortalecimiento general de la presencia mexicana en América Latina encuentran varios obstáculos.

La autora señala que ha existido tradicionalmente una falta de definición entre los líderes políticos de nuestro país respecto a lo que México debe aspirar en la región. Para unos existe un liderazgo inevitable, aunque en la realidad nunca lo hemos tenido; para otros, lo mejor es actuar sobre espacios subregionales uno de cuyos ejemplos más conspicuos en la actualidad es la Alianza del Pacífico; para otros, lo mejor es construir la relación a través de foros multilaterales, por ejemplo, la relativamente nueva Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), en su momento impulsada por México.

Las vacilaciones respecto a los caminos a seguir coinciden con la poca voluntad de invertir recursos financieros en materia de cooperación y la falta de continuidad en la selección de aliados estratégicos desde un punto de vista político; el caso brasileño es un ejemplo de lo último. Para el futuro, Guadalupe González recomienda reconocer América Latina en su diversidad y tomar conciencia de que dicha diversidad no impide que haya objetivos compartidos, como puede serlo el de la integración.

Respondiendo a la preocupación por la relación incierta con Brasil, el artículo de Hernán Gómez ofrece algunos grandes motivos por los que no sólo es deseable sino urgente avanzar en la construcción de una alianza más sólida con ese país. En primer lugar, porque es congruente con el objetivo primordial e inaplazable de diversificar nuestro comercio exterior, en particular las exportaciones. En segundo término, porque favorecería la integración latinoamericana, permitiría a México sentar un pie más firme en Sudamérica y actuar como puente entre Norteamérica y Sudamérica. En tercer lugar, una relación estratégica con ese país le permitiría a México acercarse a las potencias emergentes agrupadas en los BRICS. Por último, una relación más estrecha con Brasil permitiría a los dos países beneficiarse de oportunidades que existen para la complementariedad comercial, la cooperación y el diálogo político entre los dos países. En opinión de Gómez, el acercamiento a los BRICS es importante porque éstos dibujan un nuevo mapa geopolítico; su irrupción afecta a México porque modifica la posición de poder que ha disfrutado hasta ahora su principal socio comercial, Estados Unidos.

El artículo de Rafael Fernández de Castro y Nadjeli Babinet toca uno de los problemas más graves para los países latinoamericanos: el aumento de la violencia como fenómeno que acompaña su crecimiento económico y sus procesos de urbanización. La inseguridad, nos señala, no es sólo un tema mexicano, es un desafío latinoamericano. La región es, de acuerdo con los datos de diversas instituciones internacionales, la más insegura del planeta; concentra más del 40% de los homicidios del mundo.

Frente a esta situación, los autores abogan por hacer de la lucha por la seguridad una prioridad de la agenda interamericana. En esa lucha se debe combinar la cooperación tradicional en materia de crimen organizado con los nuevos esquemas en materia de seguridad pública y ciudadana desarrollados por instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Combatir la violencia implica también la necesaria participación tanto de los gobiernos federales estatales y locales como de los actores no estatales, sociedad civil organizada, academia, empresarios y movimientos de víctimas, entre otros. El combate a la inseguridad a nivel regional, insiste, debe estar en el centro de preocupaciones del gobierno de Peña Nieto.

La quinta sección agrupa tres temas que tienen un carácter global: México en el panorama mundial de la producción y consumo de energéticos, la situación de las finanzas internacionales y la cooperación internacional. Son, además, asuntos globales que se engarzan con prioridades nacionales. Tomando en cuenta la importancia del petróleo en la economía mexicana y la intención, como parte de los acuerdos establecidos en el mencionado Pacto por México, de impulsar una iniciativa de reforma energética en el segundo semestre de 2013, el análisis de lo que ocurre en el mundo en materia de energía es imprescindible.

El artículo de Juan Eibenschutz y Rolando Almada presenta una síntesis de las grandes transformaciones ocurridas mundialmente en el ámbito de la energía como resultado de la demanda proveniente de los países asiáticos en pleno ascenso económico, la consecuente alza de los precios y el impresionante avance tecnológico para la exploración de hidrocarburos no convencionales como es el gas de esquisto o shale gas, a un nivel de competitividad que era impensable hace pocos años.

Esa última circunstancia ha tenido un efecto de enorme trascendencia en la posición de Estados Unidos en materia de energía, al ser ellos quienes mejor han desarrollado las nuevas tecnologías. Esto, aunado al esfuerzo exitoso para el uso más eficiente de la energía, ha permitido que, después de ser uno de los más grandes importadores de petróleo, ese país se encuentre ahora en el umbral de ser autosuficiente y convertirse en un gran exportador de petróleo e hidrocarburos no convencionales. Los autores señalan que las consecuencias geopolíticas y geoestratégicas de la situación anterior son todavía difíciles de medir pero sin duda afectan la posición de México como país productor y exportador de petróleo.

Desde la perspectiva de la política exterior está presente la disyuntiva de acelerar la integración energética con Estados Unidos o empeñarse en la diversificación, tanto desde el punto de vista de las exportaciones de petróleo como de los acuerdos para obtener tecnología, indispensable para llevar adelante la exploración y explotación de petróleo en aguas profundas o de hidrocarburos no convencionales en México.

En su artículo sobre las tendencias de la situación financiera internacional, Miguel Molina regresa al problema de la persistencia de la crisis económica en los países industrializados de Occidente, expresada en sus tasas muy bajas o negativas de crecimiento económico y constantes sobresaltos respecto a las dimensiones que puede tomar la recesión en los países más endeudados.

En su opinión, uno de los motivos principales para explicar la persistencia de la crisis económica es la desigual distribución de utilidades entre el sector financiero y otros sectores de la economía. Esto es atribuible a la posición única que tiene el primero (especialmente bancos y casas de bolsa y fondos de inversión) al tener acceso a información confidencial. De confirmarse esa hipótesis, opina Molina, serviría para repensar el orden económico nacional e internacional, de tal forma que, desaparecida la distorsión provocada por los privilegios en materia de información de los financieros, pudiera retomarse un crecimiento y desarrollo económico más equitativo.

La cooperación internacional, nos dicen Rogelio Granguillhome y José Antonio Tripp, es una herramienta fundamental para el desarrollo interno, así como para la proyección de los intereses de un país en el ámbito internacional. Sin embargo, en México su utilización ha sido históricamente modesta y a la zaga de los rendimientos que podría reportar. De ahí que la nueva Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo promulgada en abril de 2011 sea vista como un punto de inflexión muy positivo. Los autores se refieren a dos experiencias valiosas en materia de cooperación: la que llevan a cabo Brasil y China. Tales experiencias les sirven como referencia útil para reflexionar sobre las líneas a seguir para obtener mayores beneficios de la cooperación, tanto económicos como políticos.

El gran desafío para el nuevo gobierno, opinan, es lograr la plena implementación de la mencionada ley. Para ello deberá existir comprensión, traducida en apoyos financieros entre otros, de la potencialidad de una política de cooperación forjada con una visión estratégica que permita recuperar presencia en zonas de interés especial para México, así como la voluntad de dar mayor peso y visibilidad a la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

Este rápido recorrido acerca de los ensayos de este libro permite identificar los obstáculos para la política exterior que han registrado la mayoría de los autores. El primero de ellos es el rezago existente y la falta de una visión de largo plazo. Los doce años transcurridos entre el comienzo del siglo XXI y la toma de posición de un nuevo gobierno en diciembre de 2012, se caracterizaron por un difícil y poco logrado aprendizaje de un partido político para gobernar. Los resultados en el campo de la política exterior fueron poco satisfactorios. Los errores en materia de agenda para el diálogo político, la improvisación para comunicarse con el exterior, la falta de una visión estratégica integral, la dificultad para asimilar los cambios tan profundos que estaban ocurriendo en la economía y la política internacional, dejaron como herencia problemas pendientes o no abordados que ahora obligan a recuperar el tiempo perdido. Numerosas omisiones y errores se advierten en la agenda de la relación con Estados Unidos, la política hacia Asia, las relaciones fronterizas o la cooperación con Centroamérica. Más aún, agencias gubernamentales para las relaciones con el exterior desaparecieron, se debilitaron o fueron ignoradas. La Comisión Binacional México-Estados Unidos o la Comisión de Cooperación con Centroamérica serían un ejemplo.

No todo puede atribuirse a los errores durante los gobiernos del PAN. Hay muchas otras circunstancias que han estado ahí desde hace muchos años. El primero se relaciona con el funcionamiento de estructuras gubernamentales destinadas a conducir la política exterior. De hecho, no existe una entidad gubernamental bien identificada encargada de la planeación estratégica y a largo plazo para la inserción de México en un mundo en transición. En principio, es la Secretaría de Relaciones Exteriores, pero lo cierto es que diversas funciones sustantivas para tales relaciones las llevan otras secretarías como la de Gobernación, Defensa o Marina, para todo lo relacionado con seguridad o migración; la de Economía para cuestiones comerciales y la de Energía y Pemex para temas energéticos. Como dato adicional puede hacerse alusión a la pobreza tradicional del presupuesto federal que se asigna a la Secretaría de Relaciones Exteriores, tomando en cuenta que parte de sus gastos son en moneda extranjera.

La coordinación entre las secretarías es precaria, no forman parte de un verdadero gabinete de política exterior, porque éste no existe. La brújula que apunte hacia donde se dirige el barco debe provenir entonces de la Presidencia de la República. Sin embargo, la atención que desde esa dependencia se presta a la política exterior puede atender coyunturas, pero no permite la institucionalización de mecanismos de seguimiento y evaluación serios.

No es extraño entonces que tengan lugar fallas y ausencias notables en agencias gubernamentales que son centrales para conducir las relaciones con el exterior. Casos notorios se dan en la frontera sur, donde la ausencia de instituciones del gobierno es evidente. Existen amplias regiones que son verdaderamente tierra de nadie. Igualmente alarmante es el hecho de que, en materia de migración, la responsabilidad recae en un instituto cuya credibilidad y confiabilidad son cuestionables.

El segundo problema es el de la escasa coordinación entre política interna y política exterior. El caso más notable en la actualidad es el de la política energética. La reticencia a incorporar los factores externos en las propuestas de política energética no es una novedad. Por ello no sorprende que en el Plan Nacional de Energía 2013-2027, presentado por la Secretaría de Energía al Senado de la República en marzo de 2013, no se haga referencia a los cambios en el panorama internacional. No obstante, es evidente que México no puede tener proyectos exitosos de política energética sin mirar al exterior.

Un tercer problema es que la información sobre negociaciones internacionales no fluye hacia la opinión pública en general y, en particular, hacia los sectores directamente interesados. Uno de los mejores ejemplos en estos momentos es el TPP. Dada la trascendencia de este acuerdo debía ser objeto de grupos de estudio, de discusión e identificación de temas de consenso y de conflicto. Es urgente conocer el punto de vista de empresarios, académicos, legisladores, líderes sindicales; nada de eso está ocurriendo. Que exista la decisión de iniciar negociaciones que no se hacen públicas, no quiere decir que no proceda entablar el diálogo con esos grupos.

Finalmente, cabe señalar la poca atención que el tema de la política exterior tiene en el debate nacional, en momentos caracterizados por la decisión de entablar negociaciones en el Congreso sobre problemas claves para la vida nacional cuya discusión y medidas legislativas, para no enfrentarlos, habían permanecido congeladas. Cierto es que dentro de los cinco ejes que guían la acción gubernamental se encuentra el de un México con responsabilidad global. Un término muy genérico, importante políticamente, para impulsar la activa participación de México en el ámbito internacional. Sin embargo, no todo es global; la atención al problema de fronteras seguras y eficientes es un ejemplo.

En una publicación anterior,³ varios de quienes colaboramos en este libro exploramos los motivos por los que en la historia reciente de México las élites políticas se han resistido a la tarea de fijar derroteros claros en las relaciones exteriores del país. Las experiencias históricas que han propiciado actitudes defensivas hacia el exterior; el costo político de asumir el peso de Estados Unidos en la vida interna y externa de México; la escasa atención que prestan los medios nacionales de comunicación a los asuntos externos y la complejidad de las pugnas internas que no deja espacio para ocuparse del mundo, explican esas resistencias. Aunque el paso del tiempo confirma la urgencia de tener una visión distinta, esas actitudes permanecen.

En el mismo texto terminábamos expresando confianza en el papel positivo que tiene el estudio de los problemas de las relaciones exteriores del país en la apertura de nuevos enfoques para su política exterior. La misma esperanza nos acompaña, siete años después, al cerrar la edición de este libro.

Guadalupe González González y Olga Pellicer (coords.), Los retos internacionales de México; urgencia de una mirada nueva, México, Siglo XXI Editores, 2012.

Plan Nacional de Desarrollo 2012-2018.

Luis Herrera-Lasso (coordinador), México ante el mundo: tiempo de definiciones, México, Fondo de Cultura Económica, 2006. Introducción, pp. 19-22.

PRIMERA PARTE

PERCEPCIONES Y REALIDADES

LA IMAGEN DE MÉXICO

LEONARDO CURZIO

Una lectura somera de la prensa nacional e internacional nos permite contestar que la imagen de México no pasa por su mejor momento. Escribía Lorenzo Meyer (comentando un texto de John Carlin sobre la mexicanización de Sudáfrica) que si la imagen del sistema político mexicano ya era mala al concluir la primera larga época del priismo, ahora el cierre del capítulo panista no es mejor.¹ Más allá de la imagen que el sistema político proyecta al exterior en otras ponderaciones más amplias, como la de Luis Prados, queda claro que la imagen del país requiere cirugía