Storbritanniens EU-udtrædelsesaftale

Udtrædelsesaftalen er den ene af to vigtige aftaler, der er indgået mellem Storbritannien og EU, efter den britisk befolkning stemte landet ud af EU ved folkeafstemningen den 23. juni 2016. Den anden er den UK-EU Handels- og Samarbejdsaftale, der blev indgået den 24. december 2020, og som regulerer forholdet mellem EU og Storbritannien fra 1. januar 2021.

Da resultatet af folkeafstemningen lå klart, ønskede briterne fra starten at forhandle en udtrædelsesaftale (ofte benævnt skilsmisseaftalen) og en aftale om de fremtidige relationer efter den britiske udtræden parallelt. Det gjorde EU27 ikke, og sådan blev det. EU27 holdt fast i, at man først ville have afsluttet forhandlingerne om tre afgørende spørgsmål for udtrædelsen, inden man ville tage konkret hul på forhandlinger om tiden efter Brexit. De tre områder var 1) det økonomiske mellemværende mellem parterne – dvs. hvilke økonomiske bidrag Storbritannien allerede havde forpligtet sig på for årene efter landets udtræden; 2) opholds-, arbejdstager- og andre rettigheder for EU-borgere i Storbritannien hhv. britiske borgere i de øvrige 27 EU-lande, samt 3) en særlige Protokol vedr. Nordirland, som sikrer, at der ikke opstår en hård grænse mellem Nordirland og Republikken Irland. Denne del af udtrædelsesaftalen medfører, at Nordirland fortsat de facto forbliver i det indre marked, og at der skal foretages grænsekontrol mellem Nordirland og resten af Storbritannien ved grænsen i Det Irske Hav og ikke på land mellem Irland og Nordirland. Dette grænseproblem opstår, fordi Storbritannien med udtrædelses opnår status som tredjeland på linje med ethvert andet land ift. EU.

Det juridiske grundlag for udtrædelsesaftalen skal findes i EU's Lissabontraktat. Denne indeholder en Artikel 50, som meget kortfattet beskriver, hvordan et medlemsland kan forlade EU. Artiklen fastsætter en tidsgrænse på to år til at forhandle en udtrædelsesaftale fra det tidspunkt, hvor et land meddeler, at det ønsker at træde ud. Storbritannien gav denne meddelelse den 29. marts 2017, således at landet skulle forlade EU 29. marts 2019. Artikel 50 foreskriver endvidere, at fristen på to år kan forlænges, hvis de resterende lande i enighed tilslutter sig en sådan forlængelse. Denne mulighed benyttede Storbritannien to gange, således at udtrædelse først fandt sted den 31. januar 2020.

Efter folkeafstemningen gik der syv måneder, før den britiske regering fremlagde noget konkret om, hvilken form for Brexit, man ønskede. Det skete med premierminister Theresa Mays Lancaster House tale i januar 2017, hvori hun fremlagde 12 specifikke punkter, som samlet set sås som et bud på et hårdt Brexit, hvilket ville indebære britisk udtræden af alle centrale dele af samarbejdet: det indre marked, toldunionen og EF-domstolens jurisdiktion.

Forhandlingen af udtrædelsesaftalen fik dramatiske konsekvenser i britisk politik. Tidsrummet mellem Lancaster House talen og det endelige forhandlingsudspil til en udtrædelsesaftale, som den britiske regering offentliggjorde den 6. juli 2018 (den såkaldte Chequers-hvidbog) var præget af kompromisløs uenighed om fortolkningen af Brexit i det britiske politiske system i almindelighed og i Conservative Party i særdeleshed. Denne viste sig som stigende uenighed og utilfredshed med Theresa Mays Chequers-plan, som mange i hendes parti så som et klart skifte i retning af et blødere Brexit og som et knæfald for EU27's krav, idet den bl.a. indebar delvist fortsat tilknytning til det indre marked for industriprodukter og landbrugsvarer (men ikke serviceydelser – den dominerende sektor i britisk økonomi) samt en form for skyggetilknytning til toldunionen.

I november 2018 kunne Theresa May præsentere en færdigforhandlet udtrædelsesaftale (585 sider) samt et kortfattet hensigtsdokument med nogle hovedprincipper for de forventede efterfølgende forhandlinger om en aftale om Storbritanniens fremtidige relation til EU. Aftalen blev uden problemer godkendt af EU27 landene på et EU-topmøde samme måned. Aftalen blev også godkendt af den britiske regering, men igen viste de dybe uenigheder sig, idet flere ministre trak sig fra deres poster i protest mod aftalen.

Theresa Mays udtrædelsesaftale opererede med en overgangsperiode frem til udgangen af 2020. I løbet af denne ville Storbritannien fortsætte med at være fuldt og helt medlem af både toldunionen og det indre marked. Problemet med grænsen ville først opstå fra 2021, hvis der ikke på det tidspunkt var indgået en frihandelsaftale mellem EU og Storbritannien, som eventuelt kunne tage højde for grænseproblematikken. Da det nok ikke ville være sandsynligt med en sådan aftale inden udgangen af 2020, skulle den såkaldte backstop -mekanisme imødekomme det britiske ønske om at holde grænsen åben. Denne ville betyde, at Nordirland de facto ville forblive medlem af toldunionen indtil en aftale måtte løse grænseproblemet på anden vis, og netop dette er årsagen til problemet. Dels ville den Konservative mindretalsregerings støtteparti, det lille nordirske Democratic Unionist Party (DUP),under ingen omstændigheder acceptere denne løsning; dels var den hårde Brexitfløj hos de Konservative stærke modstandere, fordi de frygtede, at Storbritannien de facto aldrig ville komme ud af toldunionen og dermed ikke få adgang til at indgå egne frihandelsaftaler med lande uden for EU, som for dem har været et vigtigt mål med Brexit.

Det stod hurtigt klart, at Theresa May ville få endog meget svært ved at få sin aftale igennem Underhuset. Da den første gang kom til afstemning den 15. januar 2019, blev den stemt ned med 436 stemmer mod 202 stemmer; det største nederlag nogen regering nogen sinde har lidt i Underhuset. Theresa May forsøgte i de følgende måneder to gange af genfremlægge den, men begge gange med massive nederlag som resultat.

Efter de voldsomme nederlag i parlamentet endte Theresa May med at forlade posten som premierminister, og hun blev i slutningen af juli 2019 afløst af Boris Johnson. Denne erklærede ved sin tiltræden, at Storbritannien ville træde ud 31. oktober, men også denne frist endte med at blive overskredet og erstattet af en ny frist – den 31. januar 2020. Det lykkedes Boris Johnson at få EU27 til, trods mange forsikringer om det modsatte, at genåbne forhandlingerne, således at han i oktober kunne præsentere en ny aftale, som for hovedpartens vedkommende var en afskrift af Theresa Mays aftale, med den væsentlige ændring, at ’bagstopperen’ var erstattet af en de facto ny toldgrænse mellem Irland og resten af Storbritannien i Det Irske Hav. Boris Johnson havde dermed giver en meget vigtig indrømmelse for at få aftalen genåbnet.

Da også Boris Johnsons aftale løb ind i problemer i parlamentet, lykkedes det ham at få de fornødne to-tredjedele af Underhusets medlemmer til at stemme for at udskrive nyvalg i utide, til 12. december 2019. Dette vandt han meget overbevisende, og han kunne efterfølgende regere videre med et flertal på 80 mandater, hvilket betød at oppositionen, både den reelle opposition og den, der stadig måtte findes inden for hans eget parti, var sat ud af spillet. Dermed var spillereglerne afgørende ændret, og han kunne sikre britisk udtræden den 31. januar 2020.

Problemet var og er fortsat, at EU og Storbritannien havde og har modsatrettede og vanskeligt forenelige krav: På den ene side forlanger EU27, at med Storbritannien ude af unionen, skal der være kontrol med varer og personer ved grænsen mellem Republikken Irland (EU-land) og det britiske Nordirland (ikke-EU land), lige som det er tilfældet ved alle EU's øvrige ydre grænser. På den anden side forlanger Storbritannien, at grænsen mellem de to lande skal være helt åben, idet dette er en vigtig præmis i den fredsaftale (Langfredagsaftalen), der blev indgået i 1998 som afslutning af 30 års borgerkrigslignende tilstand i Nordirland, og som blev indgået med den forudsætning, at begge lande var EU-medlemmer.