Programa Justicia Abierta - Dirección Nacional de Política Criminal en materia de justicia y legislación penal
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Coordinación general: Sandra Elena Redacción: Laura Altieri Marco normativo: Leandro Varvuzza Análisis de datos y realización de gráficos: Marisa Guelfo, Judith Sadi, Hernán Mijalovsky Asesoramiento: Silvia Barneda
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Tabla de contenidos
En este informe se presenta el análisis de las bases de datos “Autoridades históricas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación (MJyDDHH)” elaboradas por la Dirección Gestión de Documentación y Despacho, y publicadas en formato abierto en el portal datos.jus.gob.ar.
Este informe pretende ser un aporte para el estudio de la jurisdicción “Justicia” a lo largo de su historia, así como una retroalimentación para el enriquecimiento de la base de datos analizada.
Los listados sobre autoridades históricas contienen datos sobre la designación y el cese de funciones de ministros/as (1853 – 2021), de secretarios/as (1983 – 2021) y de subsecretarios/as (1962 hasta 2021).
A partir de estos datos se analizaron tres ejes: los cambios en la nominación de la cartera “Justicia” en la Administración Pública Nacional (APN), la duración en el cargo y el género de sus autoridades.
El análisis de la nominación de la jurisdicción “Justicia” permitió dar cuenta de la jerarquía dada a esta cartera a lo largo de su historia, así como de las diversas competencias que se le asignaron, quitaron y reasignaron. Un hallazgo relevante fue el período en que la competencia se incorporó al Ministerio del Interior sin agregarse al nombre de la cartera y con la jerarquía de “Secretaría de Estado de Justicia” (1966-1969).
Respecto de las modificaciones de las competencias, el primer antecedente se produjo en el año 1888 cuando la nominación de la cartera pasó a ser “Justicia e Instrucción Pública” debido a que “Culto” se incorporó al Ministerio de Relaciones Exteriores. Dos ejemplos destacados, y más cercanos en el tiempo, son las competencias “Derechos Humanos” y “Seguridad”. La primera fue incorporada en 1999 y la segunda intermitentemente, desde 2002 hasta 2004 y desde 2007 hasta 2010, momento en que se creó el Ministerio de Seguridad.
Sobre la duración de las designaciones ministeriales desde la creación del Ministerio, el 52% no alcanzó el año. Otro dato relevante surgió al comparar los tiempos de las gestiones ministeriales con las presidenciales desde 1983 hasta 2021. Durante ese período hubo veintisiete gestiones presidenciales en las que fueron designados/as un promedio de 2 ministros/as, en cada una.
Respecto del género de las autoridades, en los 168 años de historia del Ministerio sólo una mujer fue ministra, de un total de 117 designaciones de varones en ese cargo (sólo se tomaron los casos con gestión concluida[1]).
En el caso de secretarios/as y subsecretarios/as, las primeras designaciones de mujeres se produjeron en la década del 90 (la primera subsecretaria en 1992 y la primera secretaria en 1999). La información más relevante fue que los mayores índices de paridad detectados se dieron en las designaciones de titulares de subsecretarías.
El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación (MJyDDHH) tiene dentro de sus principales competencias,
Asistir al Presidente de la Nación en las relaciones con el Poder Judicial; con el Ministerio Público de la Defensa y con el Consejo de la Magistratura; la actualización de la legislación nacional; la formulación y aplicación de políticas de promoción y fortalecimiento de los derechos humanos; intervenir en la reforma y actualización de la legislación general y entender en la adecuación de los códigos; Intervenir, en coordinación con el Ministerio de Seguridad en la determinación de la política criminal y en la elaboración de planes y programas para su aplicación, así como para la prevención del delito; entender en la organización, funcionamiento y supervisión de los establecimientos penales y de sus servicios asistenciales. (art. 22 decreto 1993/2010 modificatorio de la ley 22.520).
En este informe se presenta el análisis de las bases de datos “Autoridades históricas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación” elaboradas por la Dirección Gestión de Documentación y Despacho, y publicadas en formato abierto en el portal.datos.jus.gob.ar.
La realización y publicación de estos datos, se enmarca en las políticas de acceso a la información pública y de gobierno abierto impulsadas por el Gobierno Nacional desde el año 2003[2]. A partir del Plan Nacional de Apertura de Datos y de la sanción de la Ley 27.275 de Derecho de Acceso a la Información Pública, se creó el Programa Justicia Abierta del MJyDDHH que tiene dentro de sus objetivos “Desarrollar, diseñar y publicar un portal de datos abiertos de la justicia argentina” (art 3 inc l Resolución MJyDDHH 87/2016).
Los listados históricos sobre las autoridades de este Ministerio son un novedoso recurso que reúne información que se encontraba dispersa[3], era de difícil acceso y la pone a disposición de todas las personas de forma libre y gratuita. La complejidad del relevamiento de estos datos y la necesidad de su permanente actualización, conforme surjan nuevas designaciones, hace que este material sea susceptible de ampliación y revisión.
Los datos publicados incluyen: el nombre y apellido de las autoridades del MJyDDHH (1853-2021 en el caso de los/as ministros, 1983-2021 secretarios/as y 1962 -2021 subsecretarias/as), la fecha de designación y de cese en el cargo, los actos administrativos correspondientes y en algunos casos, información complementaria sobre el cese de funciones. De acuerdo a la información con que se cuenta, a la fecha no existe en el ámbito del Administración Pública Nacional (APN) otro documento similar de acceso público
Si bien, los datos correspondientes a las designaciones de ministros/as abarcan desde 1853 hasta 2021, en el caso de secretarios/as y subsecretarios/as es necesario tener en cuenta algunas consideraciones. En primer lugar, sólo hay datos sobre las designaciones de secretarios/as a partir de 1983, por otra parte, hay casos en los que falta la fecha del cese de funciones, por esta razón sólo se incluyeron los que cuentan con la información completa.
A partir de la base de datos sobre las autoridades históricas del MJyDDHH, se analizaron los siguientes ejes: la nominación de la jurisdicción “Justicia” a lo largo de su historia, la duración de las designaciones de sus autoridades y el género de las mismas.
Los cambios en la nominación de la jurisdicción “Justicia” permiten dar cuenta de su jerarquía dentro de la APN a lo largo de los años, así como de las modificaciones de sus competencias. Para el análisis de estos datos fue necesario cotejarlos y complementarlos con diversa normativa referida a las modificaciones de la estructura organizativa de la APN.
Respecto a la duración de las designaciones de los/as ministros/as, el primer objetivo es dar cuenta del tiempo promedio de permanencia en el cargo en el período histórico total (1853-2021) y luego, analizar los tiempos de las gestiones ministeriales respecto de las presidenciales, a partir de 1983.
En el caso de secretarios/as y subsecretarios/as (por las consideraciones expuestas anteriormente) el análisis de los tiempos de duración de las gestiones se centró fundamentalmente, en el período 1983 - 2021.
Sobre el género de las autoridades, el análisis se centró en secretarios/as y subsecretarios/as, ya que en el caso de la titularidad del Ministerio solo hubo una mujer designada como ministra. Para ello, se abordó el estudio de la proporción histórica de mujeres y varones designados/as durante 1983-2021 para luego, indagar dentro de este período con el objetivo de detectar cambios que implicaron un avance hacia la paridad.
El Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública, fue uno de los primeros cinco ministerios[4] de la APN, creado mediante el artículo 84 de la Constitución Nacional de 1853. De acuerdo a lo establecido en la Ley 80 de Organización del Despacho de los Ministerios, tenía dentro de sus competencias;
Todo cuanto por la Constitución y las leyes toca al Gobierno, en lo relativo a la organización del sistema Judicial, régimen y despacho de los Tribunales Federales y Juzgados Civiles y Criminales de los territorios federales (..)Todo lo que por las leyes corresponde al Gobierno en lo concerniente al nombramiento, suspensión ó destitución de los Jueces y empleados de justicia (..) La estadística judicial (..) Todo lo concerniente al culto y al ejercicio del Patronato Nacional (..)Todo lo conducente a promover y dirigir la instrucción y educación pública (..)
Gráfico 1
Cambios en la nominación de la cartera “Justicia”
El primer aspecto que surge del análisis de los cambios en la nominación de la jurisdicción “Justicia”, “Gráfico 1”, son los períodos en que no encabezó la cartera.
Por otra parte, un hallazgo relevante fue la incorporación de “Justicia” al Ministerio del Interior como Secretaría de Estado de Justicia (1966-1969), ya que esto implicó la pérdida de su jerarquía ministerial.
A partir de los cambios del nombre de la cartera, también fue posible abordar las incorporaciones, pérdidas y reasignación de competencias.
Sobre las competencias que se quitaron, en el año 1898 “Culto” se incorporó al Ministerio de Relaciones Exteriores y en 1949 “Educación” pasó a ser una nueva cartera ministerial.
Respecto de las incorporaciones de competencias, a partir de 1999 “Derechos Humanos” se integró al Ministerio (art. 1 de la ley 25.233 modificatoria de la ley 22.250) primero como Subsecretaría de Promoción y Protección de Derechos Humanos y a partir del año 2002 como Secretaría de Derechos Humanos (anexo 1, decreto 357/2002).
Por su parte la competencia “Seguridad” se incorporó al Ministerio de Justicia desde 2002 hasta 2004 (decreto 1210/2002)[5] y desde 2007 hasta 2010 (art.1 de la ley 26.338), momento en que se creó el Ministerio de Seguridad.
Ministros/as
Gráfico 2
Designación de titulares del MJyDDHH con gestiones finalizadas, distribuidos según tiempo de gestión (1853-2021)
Gráfico 3
Designación de titulares del MJyDDHH con gestiones finalizadasdistribuidos según tiempo de gestión (1983-2021)
El primer nivel de análisis se centró en los tiempos de duración de las designaciones ministeriales desde 1853 hasta el 17 de marzo de 2021. Es necesario aclarar que, los ceses de las designaciones no implican necesariamente un cambio de la persona titular del cargo. Por ejemplo, el ministro Julio Alak fue designado dos veces consecutivas en ese cargo, la primera como ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos en 2009 y luego como ministro de Justicia y Derechos Humanos en 2010, a partir de la creación del Ministerio de Seguridad.
El primer hallazgo que surge del análisis de los datos, es que en 168 años hubo 117 designaciones ministeriales, lo que representa un promedio de 1,4 por año. En consonancia con lo anterior, el 52% de las designaciones ministeriales no superó el año y solo el 6% se extendió más de cuatro, “Gráfico 2”.
Sin embargo, al analizar el período, desde la recuperación de la democracia en 1983 hasta 2021 sólo el 27% de las designaciones ministeriales duraron menos de un año, mientras que el 50% se extendieron entre uno y dos, “Gráfico 3”.
Gráfico 4
Duración en el cargo de titulares del MJyDDHH respecto de las gestiones presidenciales 1983-2021
Para el segundo nivel de análisis, se compararon los tiempos de duración en el cargo de los ministros/a respecto de las gestiones presidenciales, desde el 10 de diciembre de 1983 hasta el 17 de marzo 2021. La decisión de acotar el análisis a estos años obedeció a la necesidad de contar con datos sobre un período de estabilidad democrática, que evitara que la información se viera afectada por otras variables (dictaduras, etc.). Aun así, se debe tener en cuenta la inestabilidad institucional durante la crisis del 2001, que implicó 4 cambios de gestiones a cargo del Poder Ejecutivo Nacional en el término de 13 días[6].
Durante las 13 gestiones presidenciales fueron designados/as 26 ministros/as, un promedio de 2 por presidencia. Si omitimos las presidencias (o titulares a cargo del PEN) que no superaron los 10 días, el promedio de ministros designados por presidencia fue de 2,3.
Finalmente, se debe destacar que las únicas presidencias que mantuvieron la misma gestión ministerial fueron las de la Presidente Cristina Fernández de Kirchner (segunda presidencia) y del Presidente Mauricio Macri, con los ministros Julio Alak y Germán Garavano, respectivamente.
Secretarios/as y subsecretarios/as
Gráfico 5
Designación de titulares de secretarías y subsecretarías distribuidos según tiempo de gestión (1983-2021)
84 % del universo total de casos
Gráfico 6
Designación de titulares de secretarías según tiempo de gestión (1983-2021)
92 % del universo total de casos
Gráfico 7
Designación de titulares de subsecretarías distribuidos según tiempo de gestión (1983-2021)
80% del universo total de casos
Para el análisis sobre la duración de las designaciones de los/as titulares de las secretarías y de las subsecretarías, también se tomaron los casos del período 1983-2021 (en el caso de secretarios/as no se cuenta con datos anteriores) y aquellos que cuentan con información sobre la fecha de cese en el cargo. De acuerdo a los datos disponibles, el 42% de las gestiones duró menos de un año y el 23% entre 1 y 2 años, “Gráfico 5”.
Al analizar por separado los datos de secretarios/as y de subsecretarios/as, se mantiene el mayor porcentaje en las designaciones que duraron menos de un año (47% en el caso de secretarios/as y 39% en subsecretarios/as) Gráficos 6 y 7. Sin embargo, hay diferencia en el segundo porcentaje mayor de duración, mientras que en secretarios/as fue entre 1 y 2 años (28%), en subsecretarios/as fue más de 3 años (25%).
Ministros/as
Gráfico 8
Designaciones de titulares del MJyDDHH según género
En el caso de la titularidad de la cartera, el dato más sobresaliente es que en 168 años de historia solo una mujer fue designada como Ministra, Marcela Losardo, (2019-2021). Si se toma en cuenta que el total de designaciones (hasta marzo de 2021) fue 118, la presencia de mujeres representa menos del 1%.
Secretarios/as y subsecretario/as
Gráfico 9
Distribución total de designaciones de secretarios/as por género (1983-2021)
Gráfico 10
Distribución total de designaciones de subsecretarios/as por género (1962-2021)
Gráfico 11
Distribución de designaciones de secretarios/as por género (1983-2021)
Gráfico 12
Distribución de designaciones de subsecretarios/as por género (1962-2021)
Para analizar la evolución histórica de la presencia de mujeres en los cargos de secretarias y subsecretarias, en primer lugar se tomaron todos los datos disponibles, en el caso de secretarios/as 1983-2021 y en el caso de subsecretarios/as 1962-2021.
De acuerdo a estos datos, el porcentaje histórico de designaciones de mujeres como titulares de secretarías representa el 7%, Gráfico 9, y el 26% en el caso de subsecretarías, “Gráfico 10”.
Luego para detectar los períodos que implicaron un avance hacia la paridad de género, se analizaron las designaciones anuales desde 1983 hasta 2021, “Gráficos 11 y 12”
Las primeras designaciones de mujeres se produjeron durante la década del 90, Patricia Bullrich, en 1999 como secretaria de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios y Claudia Beatriz Barelli, en 1992 como subsecretaria de Asuntos Registrales.
En el “Gráfico 11” se puede visualizar que los años 2004-2007 y 2019 fueron los de mayor presencia de mujeres en las designaciones como titulares de secretarías. En el caso de las subsecretarías se observa un incremento a partir de 2005, “Gráfico 12”.
Gráfico 13
Titulares de secretarías según género 2004-2021
Gráfico 14
Titulares de subsecretarías según género 2004-2021
Por último, en los “Gráficos 13 y 14” se pueden visualizar los porcentajes de mujeres y varones designados/as en el período 2004-2021. En el caso de las secretarías, las mujeres designadas como titulares representan el 22%, mientras que en las subsecretarías representan el 31%.
De acuerdo a los objetivos planteados para este informe, el análisis de la base de datos “Autoridades históricas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación” permitió acceder a información que aporta al estudio de la jurisdicción “Justicia” a lo largo de su historia y obtener datos para una retroalimentación que enriquezca la base de datos analizada.
Dirección de Gestión Documental y Despacho del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación (2022). Autoridades Históricas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación [base de datos]. https://datos.jus.gob.ar/dataset/autoridades-historicas-del-ministerio-de-justicia-y-derechos-humanos y https://www.argentina.gob.ar/justicia/ministerio-de-justicia-y-derechos-humanos-institucional/biblioteca-del-ministerio-de
Constitución de la Nación Argentina, sancionada el 1 de mayo de 1853. http://www.infoleg.gob.ar/?page_id=3873
Ley 80 de Organización del Despacho de los Ministerios (BO 11/08/1856) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=168960
Ley 3.727 de Organización de los Ministerios del Poder Ejecutivo de la Nación (BO, sin datos) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/45000-49999/48720/norma.htm
Primera cláusula transitoria de la Constitución Nacional reformada, concordada y ordenada por la Convención Nacional de 1949. http://www.bibliotecadigital.gob.ar/files/original/20/1571/CONST_NACIONAL_1949_digital.pdf
Ley 14.303 Ley Orgánica de los Ministerios del Poder Ejecutivo (BO 27/07/1954) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/165000-169999/166323/norma.htm
Decreto/Ley 2811 Ministerios del Interior y Justicia Separación (BO 24/11/1955) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=166322
Decreto/Ley 10.351Reestructuración de los Ministerios Nacionales y Organismos Dependientes del Poder Ejecutivo (BO 14/06/1956) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/165000-169999/166483/norma.htm
Ley 16.956 Modificación de la Ley Orgánica de Ministerios (BO 27/09/1966) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/45000-49999/46823/norma.htm
Ley 18.416 modificación de Ley Orgánica de Ministerios (BO 23/10/1969) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/165000-169999/166159/norma.htm
Ley 23.023 Modificatoria de la Ley 22.520 y sus modificatorias (BO 16/12/1983) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/94041/norma.htm
Ley 25.233 Modificación de la Ley de Ministerios (14/12/1999)
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=61394
Decreto 357/2002 Administración Pública Nacional- Organigrama- Aprobación (BO 22/02/2002) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/70000-74999/72486/norma.htm
Decreto DNU 1210/2002 modificatorio de la Ley de Ministerios (BO 11/07/2002) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=75801
Decreto 1172/2003 Acceso a la Información Pública (BO 4/12/2003) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=90763
Decreto DNU 1066/2004 modificatorio de la Ley de Ministerios (BO 23/08/2004) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=97635
Ley 26.338 modificatoria de la Ley de Ministerios (BO 7/12/2007) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/135000-139999/135314/norma.htm
Decreto DNU 1993/2010 Creación del Ministerio de Seguridad (BO 15/10/2010) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=176543
Ley 27.275 de Derecho de Acceso a la Información Pública (BO 29/09/2016) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=265949
Decreto 117/2016 Plan de Apertura de Datos (BO 13/01/2016) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=257755
Resolución MJyDDHH 87/2016 Creación del Programa Justicia Abierta (BO 31/03/2016) http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=259930
[1] No se incluye la gestión del ministro Martín Soria.
[2] Antecedentes decreto 1172/2003 e ingreso en la Alianza de Gobierno Abierto ( 2012)
[3] Las fuentes consultadas para su elaboración fueron: el Boletín Oficial de la República Argentina, los libros de juramento de la Escribanía General de Gobierno y registros propios de la Dirección de Gestión Documental y Despacho. El listado de ministros también se encuentra disponibles en la página web del Ministerio en formato PDF https://www.argentina.gob.ar/justicia/ministerio-de-justicia-y-derechos-humanos-institucional/biblioteca-del-ministerio-de
[4] También se crearon los ministerios Del Interior, De Relaciones Exteriores, De Hacienda y De Guerra y Marina.
[5] En el año 2004, Seguridad volvió a incorporarse al Ministerio del Interior, mediante decreto 1066/2004, cartera que históricamente la tuvo desde su creación, ley 80/1856.
[6] Ramón Puerta (20 al 22/12/2001), Adolfo Rodriguez Saa ( 22 al 30/12/2001), Eduardo Caamaño (30/12/2001 al 2/1/2002) y Eduardo Duhalde (2/1/2002 al 25/05/2003)
