TEGUCIGALPA.- La presencia de una misión técnica del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Honduras, evoca una relación de 20 años, marcada con intrigas políticas, protestas callejeras, animadversiones de todo tipo, pero sobre todo una historia “romántica” llena de acuerdos y desacuerdos.
En esta ocasión, el jefe de la misión, el mexicano Mario Garza, ha sido bien claro sobre las motivaciones del ente crediticio multilateral por enésima vez en el país. «Por invitación de las autoridades económicas de Honduras, una misión del FMI visita el país del 15 al 25 de marzo.
El objetivo es analizar, en conjunto con las autoridades, el desempeño de la economía durante 2009”, reza el comunicado divulgado por la misión.
Además, agrega entre sus objetivos, “evaluar sus perspectivas para 2010, especialmente la situación de las finanzas públicas y del sector externo; y conocer los planes de política macroeconómica para reactivar el crecimiento y lidiar con los desafíos que enfrenta la economía. Como es usual, la misión emitirá un comunicado de prensa al concluir su visita».
La contundente aclaración, sin embargo, no es suficiente para ahuyentar la animadversión que la sola presencia del FMI despierta en todos los sectores sociales habida cuenta que, para muchos, la relación entre Honduras y el FMI en los últimos 20 años, con sus acostumbradas “recetas” desde la década pasada, se ha traducido en severos “trancazos” para los bolsillos de los más pobres.
LARGA RELACIÓN
Con una economía colapsada y un gobierno que sigue penando por el reconocimiento internacional, esta vez, la presencia de los personeros del FMI no deja de levantar temores en temas como la devaluación del lempira frente al dólar o un ajuste estructural de la economía, ambos puntos ampliamente negado por las autoridades monetarias de turno.
“Existe la idea de que la política económica es una simple condicionalidad y, con ello, a comprender la misma como parte esencial de las políticas públicas orientadas al desarrollo nacional”, admite el economista Manuel Ramírez M. en un documento bajo el título “Política económica y FMI en Honduras: El acuerdo stand by actual”, preparado para el Centro de Investigación y Propuestas Económicas y Sociales (Cipres).
“Desde inicios de la década anterior, señala, los distintos gobiernos han realizado esfuerzos orientados a lograr y mantener el equilibrio de las principales variables macroeconómicas, de acuerdo con ciertos parámetros relacionados con la necesidad de incentivar el crecimiento económico y la estabilidad social. Generalmente, dichos parámetros fueron determinados por Instituciones Financieras Internacionales (IFI’s), principalmente por el Fondo Monetario Internacional (FMI), en el marco de programas condicionados y monitoreados”.
Los programas económicos acordados con el FMI generalmente tienen un fuerte componente de reformas de políticas económicas de corto o mediano plazo y un elemento de política social, el cual comprende proyectos y medidas que buscan minimizar los posibles efectos negativos de las disposiciones económicas sobre la población, particularmente entre los sectores de medios y bajos ingresos.
DECRETO 18-90
La cronología de ejecución de estos programas muestra una historia de acuerdos y desacuerdos entre Honduras y el FMI, como se reseña a continuación: A principios de 1990 (gobierno de Rafael Leonardo Callejas) se emitió el decreto 18-90, mediante el cual se puso en vigencia la “Ley de Ordenamiento Estructural de la Economía”.
Bajo este marco de política económica, en 1991 se tuvo un Arreglo de Contingencia o “Stand By”; posteriormente, en 1992, se aprobó el primer convenio denominado “ESAF” (“Enhanced Structural Adjustment Facility”), el cual fue descontinuado en 1993 (año electoral) debido a la pérdida de la disciplina, particularmente en el sector fiscal, con un déficit global de 8.1 por ciento, que se originó por un fuerte aumento de los gastos del gobierno y un menor incremento de los ingresos.
En este contexto, se crearon el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) y el Programa de Asignación Familiar (PRAF), como principales mecanismos de compensación social que continúan vigentes.
El gobierno que tomó posesión en enero de 1994 (Carlos Roberto Reina), tuvo que demostrar su intención de procurar la estabilidad macroeconómica, fuertemente deteriorada en 1993. Con este propósito, emitió el decreto No. 135-94 que contenía la “Ley de Reestructuración de los Mecanismos de Ingresos y la Reducción del Gasto del Sector Público, el Fomento de la Producción y la Compensación Social”.
Sin embargo, no fue sino hasta 1995 cuando el FMI, después de evaluar los resultados obtenidos con la aplicación del referido decreto, decidió aprobar la reactivación del “ESAF” suscrito en 1992; el cual expiró en 1997 (año electoral) con el incumplimiento de varias condicionalidades.
Debido a lo anterior, las autoridades del gobierno suscribieron un Programa de Monitoreo ese mismo año (el cual, por lo general, es interino y no incluye fondos frescos para el país), con el fin de continuar promoviendo la estabilización en las principales variables macroeconómicas y, con ello, evitar una situación similar a la ocurrida cuatro años atrás.
“EL PRGF”
A pesar de lo anterior, la situación encontrada por el gobierno de Carlos Flores, que tomó posesión en 1998, particularmente en las finanzas públicas, justificó la emisión del decreto 131-98 de la “Ley de Estímulo a la Producción, la Competitividad y el Desarrollo Humano”.
Los resultados preliminares de esta nueva ley más los graves desafíos que planteó la devastación provocada por el huracán “Mitch”, viabilizaron la suscripción en 1999 de un nuevo “ESAF”, esta vez denominado Servicio para el Crecimiento y Reducción de la Pobreza (“PRGF”, por sus siglas en inglés).
Sin embargo, señala el economista Manuel Ramírez M., debido a los resultados que no fueron muy diferentes, especialmente en 2001 (año electoral), fue necesaria la firma de un Memorando de Políticas Económicas, en el cual se evaluaban los logros a la fecha, igual se detallaban los objetivos estructurales y las medidas macroeconómicas para lo que restaba de ese año, y se establecía que los detalles del programa para 2002 serían determinados durante una revisión intermedia a llevarse a cabo con el nuevo gobierno que asumiría ese año.
Es importante agregar que a finales de 1999, Honduras fue declarada elegible para la iniciativa de Países Pobres Muy Endeudados (PPME o “HIPC”, por sus siglas en inglés), que incluyó importantes beneficios, particularmente en relación con el alivio de la deuda externa.
No obstante, la materialización de esta iniciativa implicaba un largo proceso de cumplimiento de una serie de condiciones que se sintetizan en dos productos fundamentales: La puesta en práctica de un programa económico congruente con los objetivos del equilibrio macroeconómico; y la formulación de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), de acuerdo con principios definidos por el Banco Mundial (BM) y demás organismos de financiamiento internacional.
La verificación de los avances en el cumplimiento de estas dos grandes condicionalidades hizo posible que a mediados de 2000 el país alcanzara el “Punto de Decisión” y que un año después llegara al “Punto de Culminación” de la referida iniciativa.
Con base en lo anterior, en el segundo semestre de 2001, los directorios del FMI y el BM aprobaron la ERP y comenzaron a otorgar, junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el alivio de parte de la deuda que Honduras había contraído con tales organismos.
Sin embargo, los directorios del FMI y el BM manifestaron, en una declaración conjunta, su preocupación por el futuro de la sostenibilidad fiscal, el fortalecimiento del sistema financiero, la política social y la gobernabilidad en el país, entre otros.
REFORMAS 2002-2003
Entre 2002 y 2003 (en el gobierno de Ricardo Maduro Joest) se efectuaron reformas económicas, sobre todo de tipo fiscal, mediante la puesta en práctica de tres programas parciales -debido al aparente interés del gobierno de pausar el efecto de las medidas- orientados a restaurar el equilibrio fiscal y reforzar a los sectores monetario y financiero.
En el primer año, se emitió la “Ley del Equilibrio Financiero y la Protección Social” (decreto 194-02) y en el siguiente fueron emitidas la “Ley de Equidad Tributaria” (decreto 51-
03) y la “Ley de Racionalización de las Finanzas Públicas” (decreto 219-03).
No obstante, fue hasta inicios de 2004 cuando el FMI evaluó de manera satisfactoria las medidas adoptadas y, con base en ello, se decidió la suscripción de un nuevo acuerdo “PRGF”, con una duración programada de tres años, es decir hasta febrero de 2007.
Este nuevo acuerdo fue el primero en ser finalizado, como se informa en el comunicado del FMI de marzo de 2007 referente a la conclusión de la Consulta del Artículo IV con Honduras.
El cumplimiento de este acuerdo requirió el esfuerzo continuado y supervisado de dos gobiernos, entre 2004-2007, con lo cual se disiparon las reservas que tenía el FMI con respecto a la continuidad de algunas de las políticas acordadas en el proceso de transición entre un gobierno y otro, particularmente con relación al desempeño de indicadores importantes en el área fiscal.
Es importante destacar que el gobierno que tomó posesión en enero de 2006 (de Manuel Zelaya Rosales), a diferencia de sus antecesores, no se vio obligado a impulsar un programa de ajuste de la economía, debido a la prudencia con que se manejaron las finanzas públicas en el año electoral previo, así como a la disponibilidad de importantes cantidades de recursos liberados por el alivio de la deuda externa y a la coyuntura favorable que representó para el país el auge de la economía internacional.
¿ACUERDO PARA QUÉ?
En general, dice Martínez M., todos los países miembros del Fondo Monetario Internacional, dentro de los cuales se incluye Honduras, están obligados a permitir que el FMI realice la supervisión periódica –consultas del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI– de su situación económica y de las medidas de política económica vigentes.
A partir de esas supervisiones se derivan recomendaciones que deben ser instauradas por los países con el fin de garantizar el buen desempeño de sus economías.
Las conclusiones de las misiones del Fondo Monetario acerca de la situación macroeconómica (fiscal, monetaria, financiera) y de la capacidad de las políticas en proceso para solventar los desequilibrios en los diferentes sectores en determinado país, señala el economista, resultan fundamentales para que otros organismos financieros internacionales y cooperantes bilaterales examinen sus propios programas de crédito o de donaciones dirigidos a tales naciones.
Además, se supone que el “riesgo país” es menor cuando se tiene el aval del FMI y, por lo tanto, puede existir mayor atracción de inversión extranjera directa.
En consecuencia, si bien los convenios de mediano plazo con el FMI incluyen un componente de crédito, el interés de los países radica principalmente en lo que el acuerdo representa como aval de la credibilidad de país que requieren otras instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial, el BID, el BCIE y la comunidad donante en general.
| Historial de acuerdos con FMI 1990-2008 |
| 1990 |
| Ley de Ordenamiento Estructural de la Economía (Decreto 18-90). |
| Medidas adoptadas: |
| Aumento del ISV de 5 a 7% |
| Impuesto temporal a las ganancias extraordinarias. |
| 1991 |
| Se firma acuerdo “Stand By” con el FMI |
| Medida adoptadas: |
| Devaluación y creación del Factor de Valoración |
| Aduanera |
| Liberalización de precios y tasas de interés. |
| 1992 |
| Se firma el primer ESAF (Enhanced |
| Structural Adjustment Facility) con el FMI |
| Medidas adoptadas: |
| Liberalización de precios y tasas de interés |
| Reducción de aranceles de 40%-2% a 20%-5% |
| Controles al gasto corriente. |
| 1993 |
| Se interrumpe “ESAF” por incumplimiento |
| 1994 |
| Ley de Reestructuración de los |
| Mecanismos de Ingresos y la Reducción |
| del Gasto del Sector Público, |
| el Fomento de la Producción y la |
| Compensación Social. (Decreto no. 135-94) |
| Medidas adoptadas: |
| Se amplía la base del ISV e Impuesto Selectivo al |
| Consumo |
| Se crea Tasa Única Anual por servicio de vías públicas |
| Impuesto temporal sobre el Activo Neto (1%) |
| Se elimina el FVA y se crea la Subasta Pública de Divisas. |
| 1995 |
| Se reactiva el “ESAF” de 1993 |
| 1996 |
| Continúa el “ESAF” |
| Medida adoptadas: |
| Se elimina sobretasa arancelaria de 10% |
| 1997 |
| Se interrumpe “ESAF” por incumplimiento |
| Medida adoptadas: |
| Se crean los CAM. Encaje bancario se reduce a |
| 31% |
| Medidas de contención del gasto |
| 1998 |
| Ley de Estímulo a la Producción, |
| la Competitividad y el Desarrollo |
| Humano (Decreto No. 131-98) |
| Medidas adoptadas |
| Aumento del ISV de 7% a 12% |
| Impuesto |
| 1999 |
| Se crea tasa de servicios turísticos (4%) |
| Se reduce tarifa máxima del ISR de 42 a 25% |
| Se eliminan los impuestos a la exportación |
| Eliminación gradual de inversiones (encaje total de |
| 12%) adicional a los combustibles (para Fondo Vial) |
| 2000 |
| Continúa el PRGF |
| 2001 |
| Se interrumpe PRGF por incumplimiento |
| MeControles al gasto corriente |
| 2002 |
| Ley del Equilibrio Financiero y la |
| Protección Social (Decreto 194-02) |
| Medidas adoptadas: |
| Se amplía la base del ISV |
| Se revisan diversas tributos (ISR, selectivos, activo |
| neto) tasas consulares y otro |
| 2003 |
| Ley de Equidad Tributaria (decreto |
| 51-03) |
| Ley de Racionalización de las Finanzas |
| Pública (decreto 219-03) |
| Medidas adoptadas: |
| Se reduce arancel para importar vehículos |
| Medidas de contención del gasto |
| Se mantiene política monetaria y cambiaria |
| 2004 |
| Se firma nuevo acuerdo PRGF |
| 2005 |
| Coza el PRGF |
| 2006 |
| Continúa el PRGF |
| 2007 |
| Concluye revisión del artículo IV y |
| el PRGF de 2004, en marzo de 2007 |
| Medidas adoptadas: |
| El Acuerdo fue evaluado satisfactoriamente por el FMI |
| El Programa Monetario y la Política Presupuestaria |
| incorporan medidas contempladas en el acuerdo. |
| 2008 |
| Se firma Acuerdo “Stand By” con el FMI |