Systemrelevanz

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Als systemrelevant (englisch systemically important, englisches Schlagwort dazu englisch too big to fail, deutsch „zu groß zum Scheitern“) werden Unternehmen oder Berufe bezeichnet, die eine derart bedeutende volkswirtschaftliche oder infrastrukturelle Rolle in einem Staat spielen, dass ihre Insolvenz nicht hingenommen werden kann oder ihre Dienstleistung besonders geschützt werden muss.

Begriff und Geschichte

Besondere Aufmerksamkeit erfährt die Frage der Systemrelevanz in der Finanzbranche, wo die Insolvenz von Kreditinstituten, Versicherungen oder sonstigen Finanzdienstleistern die Stabilität des gesamten Finanzsystems bedrohen kann. Angesichts der Sonderrolle der Finanzwirtschaft für die Realwirtschaft können entsprechende Insolvenzen auch zu massiven Verwerfungen in der Realökonomie führen.[1] Eine solche drohende Insolvenz wird unter Umständen mit öffentlichen Mitteln durch eine Rettungsaktion abgewendet.

Auch Staaten können als systemrelevant gelten. Zu besonderen Problemen führt dabei die Zahlungsunfähigkeit eines Staates, der Mitglied einer Währungsunion (wie die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion) ist und nicht länger über eine eigene Geldpolitik verfügt. Auch hier stellt sich die Frage nach der Rettung durch andere Staaten.[1]

Too big to fail

Der Begriff stammt aus den USA, wo eine staatliche Rettungsaktion (englisch bailout) von New York City im August 1914 als erstes Beispiel für Too big to fail in der amerikanischen Finanzwelt gilt.[2] Es begann damals mit der Schließung der New York Stock Exchange, die erst am 12. Dezember 1914 wiedereröffnet werden konnte. Die Stadt war zu einem großen Teil in britischen Pfund verschuldet und später nicht mehr in der Lage, wegen fehlender US-Dollars die Devisen für die Anleihebedienung zu beschaffen; kurz vor ihrer Insolvenz sprang das US-Finanzministerium ein und sorgte für die Rückzahlung. Die Stadt erlebte im Dezember 1975 eine zweite Rettungsaktion, als in letzter Minute Präsident Gerald Ford von seiner zunächst ablehnenden Haltung („drop dead“) abrückte.

Mit dem Federal Deposit Insurance Act vom 17. August 1950 erhielt die FDIC das Recht, zur Rettung von Finanzunternehmen Kredite und Eigenmittel zur Verfügung zu stellen („providing assistance“), wenn dies zur Erhaltung der Stabilität des Finanzsystems notwendig sei. Jedoch wurde diese Option erst 1969 zum ersten Mal genutzt und nachfolgend nur sehr selten angewandt.[3] Einen statistischen Überblick gibt die folgende Tabelle des FDIC.[4] Im Mai 1984 wurde die siebtgrößte Bank der USA, die Continental Illinois National Bank and Trust Company, als „too big to fail“ gerettet. Die zuvor im Mai 1982 in eine Krise geratene, regionale Penn Square Bank wurde hingegen nicht gerettet und ging im Mai 1982 in Konkurs.[5] Damit gab es Indizien, die darauf hindeuteten, dass die Betriebsgröße das alleinige Selektionskritierium bei staatlichen Rettungsaktionen im Bankensektor sei. Das gilt jedoch nicht uneingeschränkt, wie die Insolvenzen von Lehman Brothers und Washington Mutual (die größte US-Bausparkasse) im September 2008 zeigen (Washington Mutual musste an JPMorgan notverkauft werden, die viertgrößte Investmentbank Lehman wurde liquidiert).

Weitere jüngere Beispiele sind Rettungsmaßnahmen im Rahmen der Finanzkrise ab 2007, etwa für Fannie Mae und Freddie Mac.[6]

Systemrelevanz

Bei Kreditinstituten hat sich seit der Finanzkrise ab 2007 für die Rettung von angeschlagenen Kreditinstituten der Ausdruck „systemrelevant“, „systemtragend“ oder „systemisch“[7] herausgebildet. Das rettenswerte Institut (oder eine Institutsgruppe) eines Staates spielt wegen der Größe oder der Bedeutung eine besondere Rolle im Rahmen des Kreditwesens und darf deshalb bei etwaigen Staatshilfen als erstes mit einer Staatshilfe rechnen. Was systemrelevant konkret bedeutet, ist aufsichtsrechtlich für Deutschland definiert.[8] Systemrelevant sind danach Institute, deren Bestandsgefährdung aufgrund ihrer Größe, der Intensität ihrer Interbankenbeziehungen und ihrer engen Verflechtung mit dem Ausland erhebliche negative Folgeeffekte bei anderen Kreditinstituten auslösen und zu einer Instabilität des Finanzsystems führen könnte. Die Einstufung als systemrelevantes Institut erfolgt einvernehmlich zwischen BaFin und Bundesbank. Der Begriff „systemrelevant“ ist mithin inhaltlich ein Synonym für die Finanzdoktrin too big to fail.

Je größer das Unternehmen (Betriebsgröße von Großunternehmen), desto stärker sind die Wirkungen auf andere Wirtschaftssubjekte. In diesen Fällen wird es mit erhöhter Wahrscheinlichkeit zu Rettungsaktionen durch Gläubiger, Wettbewerber oder den Staat[9] kommen, um diese Auswirkungen zu vermindern oder gar zu beseitigen. Daher wird vielfach vermutet, dass Unternehmen ab einer bestimmten Größe systemrelevant werden und damit nicht mehr zahlungsunfähig werden dürfen.

Im März 2009 hatte der Chef der amerikanischen Notenbank Ben Bernanke darauf aufmerksam gemacht, dass der Staat in einer Krise starke Motivation besitzt, die Insolvenz großer, untereinander verbundener Unternehmen wegen der negativen Auswirkungen eines Ausfalls zu verhindern.[10] Gleichzeitig hat er jedoch betont, dass es unerwünschte Effekte bei Marktteilnehmern gebe, wenn ein bestimmtes Unternehmen als too big to fail eingestuft würde:

  • Die Marktdisziplin wird vermindert und exzessive Risikobereitschaft wird gefördert.
  • Es wird ein künstlicher Wachstumsanreiz geschaffen, um als too big to fail klassifiziert zu werden.
  • Kleinunternehmen geraten ins Abseits, weil sie größenbedingt nicht mit einer Rettungsaktion rechnen können.
  • Staatliche Rettungsaktionen sind für den Steuerzahler meist teuer (unter glücklichen Umständen könne sie auch lukrativ sein[11]) wie Citigroup, AIG, Freddie Mac und weitere bewiesen haben.

Auch bei der Stützung durch den Finanzmarktstabilisierungsfonds spielte die Bedeutung des Unternehmens für die Finanzmarktstabilität eine Rolle, wobei sich allerdings auch vergleichsweise kleine Banken als systemrelevant durchsetzen konnten, um Garantien und Kapital aus dem Bankenrettungsfonds zu erhalten.[12][13] Das Gleiche gilt für die Diskussion über eine Bankenabgabe, bei der große Unternehmen höhere Steuersätze tragen sollen.

Contagion-Effekt

Der Interbankenhandel bietet den Kreditinstituten weltweit die Möglichkeit, sich so stark untereinander zu vernetzen, dass sie sich selbst als „zu vernetzt, um unterzugehen“ präsentieren können (englisch too interconnected to fail). Dies kann dazu führen, dass Regierungen aus Furcht vor den Folgen von Ansteckungseffekten (Contagion) genau abwägen würden, ob sie eine stark vernetzte Bank bankrottgehen lassen. Hierdurch entstehen Fehlanreize (Moralisches Risiko). Denn durch die Eingehung niedriger Netto-, aber hoher Bruttopositionen insbesondere bei Derivaten können sich Banken selbst eine implizite Existenzgarantie konstruieren, und zwar insbesondere dann, wenn sie ansonsten nicht groß genug sind, um als systemrelevant zu gelten. Im März 2008 wurde beispielsweise die kleine und eher unbedeutende Investmentbank Bear Stearns gerettet, weil sie als zu vernetzt angesehen wurde. Je mehr Kreditderivate (insbesondere Credit Default Swaps) eine Bank als Sicherungsgeber verkauft, desto höher ist mithin auch die Wahrscheinlichkeit, dass das Institut im Notfall vom Staat gerettet wird. Ist also ein Kreditinstitut nicht too big to fail, so besitzt es dennoch Rettungschancen, wenn es too interconnected to fail ist.

Wirkungen und Maßnahmen

Wenn Unternehmen oder Geschäftspartner davon ausgehen, ein Unternehmen sei aufgrund seiner Größe vor jeder Insolvenzgefahr geschützt, schafft dies Anreize, Risiken einzugehen, die ansonsten nicht eingegangen würden. Kritisch wird gewertet, wenn Notenbanken bereits im Vorfeld Kriterien definieren, wann Großunternehmen oder Großbanken gerettet werden.[14] Dies würde Anreize zum Eingehen großer Risiken auf Kosten der Allgemeinheit und zu Lasten der Eigenverantwortung (Moralisches Risiko) erzeugen. Nach Berechnungen von US-Ökonomen entsprechen die impliziten Staatsgarantien des too-big-to-fail in den USA staatlichen Subventionszahlungen von einem Betrag zwischen 5 und 35 Milliarden US-Dollar jährlich.[15] Eine Studie von Beatrice Weder di Mauro und Kenichi Ueda kommt u. a. zu dem Ergebnis, dass die deutschen Banken ohne die unausgesprochenen staatlichen Garantien vier bis fünf Ratingstufen schlechter bewertet würden.[16]

Als mögliche Maßnahme gegen die Risiken des Schutzes systemrelevanter Institute wurde nach 2007 zunehmend die Zerschlagung großer Bankgruppen gefordert: „If a bank is too big to fail, it is too big“[17] 2011 wurde beispielsweise im jährlichen Report der Federal Reserve Bank von Dallas gefordert, zu große Banken zu zerschlagen, um den „Weg des Wohlstands“ einzuschlagen.[18] John Taylor fordert hingegen von der US-Zentralbank glaubhafte und transparente Prinzipien für staatliche Interventionen.[19]

Nach Ausbruch der Krise wurde das Thema einer ordnungsgemäßen Abwicklung von notleidenden Kreditinstituten durch den Finanzstabilitätsrat (englisch Financial Stability Board, FSB) auf globaler Ebene behandelt; das Dilemma zwischen aus systemischer Sicht gefährlichen Insolvenzverfahren mit ihren Ansteckungsrisiken einerseits und ökonomisch sowie politisch bedenklichen Bail-outs andererseits sollte mit einem neuen Abwicklungsregime für Banken aufgelöst werden. Ziel ist es, Instrumente zur Verfügung zu stellen, die eine Abwicklung von Banken ohne den Einsatz von Steuergeldern ermöglichen. Der FSB erarbeitete unter Auftrag der G20 ein internationales Rahmenwerk zur Sanierung und Abwicklung systemrelevanter Finanzinstitute; im Oktober 2011 legte er die „Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions“ vor. In diesem Dokument werden die Anforderungen skizziert, die zukünftige Abwicklungsregime der beteiligten Staaten erfüllen sollen. Insbesondere wird gefordert, dass die Staaten Abwicklungsbehörden errichten und mit Instrumenten ausstatten sollen, die eine geordnete Abwicklung von Finanzinstituten ohne Kosten für den Steuerzahler ermöglichen; unter anderem durch das Instrument der Gläubigerbeteiligung. In der EU und im Euroraum wurden diese Grundsätze 2014 durch die Verabschiedung der Europäischen Bankenunion, bestehend unter anderem aus der Abwicklungsrichtlinie und dem einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus, umgesetzt.[20]

Systemrelevante Finanzinstitute

Global

Der Finanzstabilitätsrat (englisch Financial Stability Board, FSB) legt seit 2011 eine jährlich aktualisierte Liste global systemrelevanter Banken (englisch Global Systemically Important Banks, G-SIB) vor. Die Aktualisierung von November 2015 enthält 30 Banken, davon eine deutsche und zwei schweizerische.[21] Des Weiteren gibt das FSB seit 2013 eine jährliche Liste global systemrelevanter Versicherungsunternehmen (englisch Global Systemically Important Insurers, G-SII) heraus; sie enthält derzeit neun Versicherer, davon einen deutschen.[22]

Die global systemrelevanten Banken (G-SIB) und Versicherungen (G-SII) sind Untergruppen der systemrelevanten Finanzinstitute (englisch Systemically Important Financial Institutions, SIFI).

National

Dem Konzept der global systemrelevanten Banken folgend, werden entsprechend dem Konsultationspapier des Basler Ausschusses vom Juni 2012[23] national systemrelevante Banken (Domestic Systemically Important Banks, D-SIBs) systematisch erfasst. Die Regeln sehen eine jährliche Bewertung der Systemrelevanz lokaler Institute durch nationale Behörden vor, die, falls nötig, Kapitalaufschläge in hartem Kernkapital festsetzen sollen.

In Deutschland wurden im Dezember 2012 nach Angaben des Bundesfinanzministeriums 36 Banken als systemrelevant eingeschätzt.[24] Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und die Deutsche Bundesbank arbeiten gemeinsam an einer „Methodik zur Identifizierung potenziell systemgefährdender Institute (PSI)“ (Stand Juni 2015),[25][26] den national systemrelevanten Finanzinstituten.

In der Schweiz stufte die Schweizerische Nationalbank die beiden Großbanken UBS und Credit Suisse (seit 2012), die Zürcher Kantonalbank (seit 2013), die Raiffeisen-Gruppe (seit 2014) und die PostFinance (seit 2015) im Inland als systemrelevant ein.[27]

Die österreichische Finanzmarktaufsichtsbehörde stuft sieben Banken als systemrelevant ein: die Erste Group, Raiffeisen Bank International, Unicredit Bank Austria, Bawag P.S.K., Raiffeisenlandesbank Oberösterreich, Raiffeisen-Holding Niederösterreich-Wien sowie die Volksbank Gruppe werden als „Systemrelevante Institute“ gelistet.[28]

In der Eurozone werden systemrelevante Banken seit November 2014 zentral von der Europäischen Zentralbank im Rahmen des einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus (SSM) beaufsichtigt.[29] Nach Definition des SSM betrifft dies 116 Banken in der Eurozone, davon 21 in Deutschland sowie 6 in Österreich.[30]

Systemrelevante Berufsgruppen

Der zunächst in der Finanzkrise ab 2007 aufgetauchte Begriff wurde während der COVID-19-Pandemie auch auf Berufsgruppen angewendet, deren Tätigkeit für ein funktionierendes Gemeinwesen unerlässlich ist. Hierzu gehören unter anderem:[31]

Welche Berufsgruppen als systemrelevant eingestuft werden, unterscheidet sich je nach Bundesland und nach Staat. Das deutsche Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe hat im Rahmen der Coronakrise eine Übersicht kritischer Dienstleistungen herausgegeben und hält darin zur Systemrelevanz im Bezug zu kritischen Infrastrukturen fest: „Systemrelevanz beschreibt die Bedeutung von Institutionen zur Aufrechterhaltung von Systemen. Im Kontext KRI-TIS bedeutet dies, dass systemrelevante Unternehmen oder Behörden die Funktionsfähigkeit des Gesamtsystems Kritische Infrastrukturen oder Teile davon aufrechterhalten und damit unmittelbar oder mittelbar zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit wichtigen, teils lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen beitragen. Zu solchen Unternehmen und Behörden zählen sogenannte Kritische Infrastrukturen, aber auch Einrichtungen, ohne die eine Aufrechterhaltung Kritischer Infrastrukturen nicht möglich ist. Der Bund hat neun Sektoren definiert, in denen Kritische Infrastrukturen zu finden sind. Dazu zählen: Energieversorgung, Informationstechnik und Telekommunikation, Transport und Verkehr, Gesundheit, Wasser, Ernährung, Finanz- und Versicherungswesen, Staat und Verwaltung sowie Medien und Kultur. Zu den Einrichtungen, die zur Aufrechterhaltung Kritischer Infrastrukturen beitragen, zählen Zulieferer und Dienstleister, deren Produkte eine Grundlage zur Funktionsfähigkeit Kritischer Infrastrukturen bilden.“[32]

Für Beschäftigte dieser Berufsgruppen können Ausnahmeregelungen zur Arbeitszeit erlassen werden. Außerdem können diese Beschäftigten ein besonderes Recht auf Notbetreuung minderjähriger Kinder aufgrund der verfügten Schließung von Schulen und Kindertagesstätten bekommen. Beispielsweise wurde in einer Allgemeinverfügung des bayerischen Gesundheitsministeriums eine Notfallbetreuung für Kinder von Beschäftigten in Einrichtungen der „kritischen Infrastruktur“ festgelegt.[33]

Ferner legte bundesweit das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite fest, dass Einkommen aus Nebentätigkeiten in systemrelevanten Branchen und Berufen beim Kurzarbeitergeld nicht angerechnet wird, solange nicht 100 % des ursprüngliches Arbeitsentgeltes überschritten wird. Diese Regelung gilt für die Zeit vom 1. April 2020 bis zum 31. Oktober 2020.[34][35]

Siehe auch

Einzelnachweise

  1. a b Die „too big to fail“-Problematik und die Europäische Finanzmarktregulierung: Theorie und Praxis. (PDF; 124 kB) CEP-Studie. Centrum für europäische Politik, 2010, S. 3, abgerufen am 18. August 2018.
  2. William L. Silber: When Washington Shut Down Wall Street: The Great Financial Crisis of 1914 and the Origins of America’s Monetary Supremacy 2007, S. 49
  3. Christopher Riegger & Hal B. Heaton: Commercial Banking Regulation. Website der Marriott School an der Brigham Young University. 2007 (PDF; 312 KB)
  4. Open Bank Assistance Transactions. In: Federal Deposit Insurance Corporation: Resolutions Handbook. 2003, S. 47–56 (PDF; 43 kB (Memento des Originals vom 12. Mai 2009 im Internet Archive)  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/www.fdic.gov)
  5. Lynne Pierson Doti: Penn Square Bank. In: Oklahoma Historical Society (Hrsg.): Encyclopedia of Oklahoma History and Culture. 2007
  6. Gretchen Morgenson: Borrowers and Bankers: A Great Divide. In: The New York Times. 25. Juli 2008
  7. Eckhard Hein, Gustav Horn/Heike Joebges/Silke Tober/Till van Treeck/Rudolf Zwiener: Finanzmarktkrise: Erste Hilfe und langfristige Prävention, Update vom 22. Oktober 2008 (PDF; 101 kB). IMK Policy Brief Oktober 2008
  8. Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie zur Durchführung und Qualitätssicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bundesbank (AufsichtsRL) vom 28. Februar 2008.
  9. Zu Italien vgl. Christian Siedenbiedel faz.net vom 2. März 2013: „Die Wette auf Italien“
  10. Board of Governernors of the Federal Reserve System, Rede im Council on Foreign Relations, Washington, D.C., 10. März 2009
  11. ReutersUS-Regierung streicht mit Citi-Rettung 12 Mrd Dollar ein vom 7. Dezember 2010
  12. Andreas Kallert: Die Bankenrettungen während der Finanzkrise 2007-2009 in Deutschland: Zur Kritik der Systemrelevanz. Westfälisches Dampfboot, Münster 2017, ISBN 978-3-89691-112-4, S. 223 ff.
  13. Sonderfonds für Finanzmarktstabilisierung. Archiviert vom Original am 3. März 2012; abgerufen am 18. Dezember 2019.
  14. Financial Times Deutschland vom 21. August 2007 (Memento des Originals vom 29. September 2007 im Internet Archive)  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/www.ftd.de
  15. FAZ.Net 22. November 2010 Philip Plickert: „Die Staaten als Geiseln der Banken“, FAZ 22. November 2010
  16. Olaf Storbeck, Handelsblatt 14. Juni 2012, Wie Steuerzahler die Banken füttern
  17. Gerald Braunberger: Keynes für jedermann. Die Renaissance des Krisenökonomen. FAZ-Verlag, 2009, S. 229
  18. Harvey Rosenblum: Choosing the Road to Prosperity: Why We Must End Too Big to Fail—Now. In: Federal Reserve Bank of Dallas (Hrsg.): 2011 Annual Report. 2012 (PDF; 5,1 MB)
  19. Handelsblatt: Finanzkrise – wie die Fed versagt hat
  20. Die neuen europäischen Regeln zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten. (PDF) In: Monatsbericht Juni 2014. Deutsche Bundesbank, 14. Juni 2014, S. 31 ff., abgerufen am 14. Februar 2015.
  21. 2015 update of list of global systemically important banks (G – SIBs). (PDF; 110 kB) Secretariat to the Financial Stability Board Bank for International Settlements, 3. November 2015, abgerufen am 20. November 2015 (englisch).
  22. 2015 update of list of global systemically important insurers (G – SIIs). (PDF; 107 kB) Secretariat to the Financial Stability Board, Bank for International Settlements, 3. November 2015, abgerufen am 14. November 2015 (englisch).
  23. Basler Ausschuss für Bankenaufsicht: A framework for dealing with domestic systemically important banks (PDF; 56 kB). Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, Basel 2012, ISBN 92-9131-141-3 (englisch).
  24. Andrea Rexer: 36 deutsche Geldinstitute sind unsterblich. In: Süddeutsche Zeitung, 18. Dezember 2012. Abgerufen am 3. Dezember 2012.
  25. Ausschuss für Finanzstabilität: Zweiter Bericht an den Deutschen Bundestag zur Finanzstabilität in Deutschland (PDF; 887 kB). Juni 2015, S. 18.
  26. Zum Begriff potenziell systemgefährdendes Institut vgl. § 20 Sanierungs- und Abwicklungsgesetz.
  27. Michael Ferber: SNB stuft Postfinance als systemrelevant ein. In: Neue Zürcher Zeitung vom 1. September 2015
  28. Details „Systemrelevante Institute“. Finanzmarktaufsichtsbehörde, abgerufen am 30. Juni 2019.
  29. Der Start in die Bankenunion – Der einheitliche Aufsichtsmechanismus in Europa. (PDF; 186 KB) In: Monatsbericht Oktober 2014. Deutsche Bundesbank, Oktober 2014, S. 48, abgerufen am 18. August 2018.
  30. List of supervised entities (as of 2 May 2019). (PDF) Einheitlicher Bankenaufsichtsmechanismus, 6. Juni 2019, abgerufen am 30. Juni 2019 (englisch).
  31. ntv.de vom 19. März 2020, Diese Berufsgruppen sind systemrelevant, abgerufen am 19. März 2020
  32. "COVID-19: Übersicht kritischer Dienstleistungen", abgerufen 30. April 2020
  33. Heike Schmol/Karin Truscheit: Notbetreuung wegen Corona: Deutschlands systemrelevante Eltern. In: faz.net. 15. März 2020, abgerufen am 31. März 2020.
  34. Informationen zur Aufnahme eines Nebenjob während der Kurzarbeit. In: lohn-info.de. Abgerufen am 30. März 2020.
  35. BGBl. 2020 I S. 575, Artikel 2.