消费税是价内税，作为产品价格的一部分存在，税款最终由消费者承担。图为江苏省淮安市一珠宝首饰店内，市民在细心选购。IC供图
近日，审计署、财政部先后发布了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》和《国务院关于2023年中央决算的报告》。两则报告均提到:“谋划新一轮的财税体制改革。”
此后，业内频频猜测“消费税改革或成为财税改革‘第一枪’”。多位专家结合地方财政实际情况对南都记者表示，近年来，房地产市场呈疲软态势，土地市场自2021年开始遭遇冲击，在新一轮财税体制改革中，建议消费税征收环节后移并逐步划转给地方，充实地方财力。
改革背景
“土地财政”面临下行压力
审计署在《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露:“税务和海关部门组织财政收入不到位，征管不够严格和制度漏洞造成税款流失……财政收入方面要加大税费征管力度。”对比以往的审计署报告中的表述可见，此前多表述为“推动积极的财政政策加力提效，保持必要的支出强度，加大转移支付力度”，也就是强调如何“花钱”，而今年发布的报告表述为“加大税费征管力度”，强调如何“收钱”。
另一个背景是，自1994年分税制改革以来，叠加商品房市场的启动，“土地财政”在地方政府资金中的占比不断提升，土地出让收入成为支撑地方政府的重要资金，地产在经济中占比明显提升也带动土地出让收入在财政收入中明显提升。另外，2016年5月以后，我国全面实施“营改增”改革，作为地方主要税种之一的营业税被取消，转为增值税由央地共享，当前地方已无主力且独享的税种，加之近年来房地产的深度调整，土地出让收入持续收缩，地方财源缺失的问题凸显。
据公开数据，全国土地出让成交价款从2020年的8.04万亿元跌至2023年的5.06万亿元，累计跌幅37%；相应地，政府性基金中的土地出让收入从2021年的8.7万亿元跌至2023年的5.8万亿元。
对此，粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示，2021年以来土地收入下行持续时间长、跌幅深、区域冲击大，“土地财政”陷入困境，加剧地方财政紧平衡的态势，地方财政运行稳定性下降。财政部数据显示，1月至5月，国有土地使用权出让收入12810亿元，同比下降14%。
土地出让金和房地产相关税收均属于地方政府可以灵活使用的资金，从近期数据来看，这两部分资金有所减少。同时，增值税、企业和个人所得税作为中央和地方共享的税种则相对稳健。对此，有观点表示，不同财源占比的结构性变化，令中央和地方之间财政资源的分配出现一些新的变化，即地方相对中央的财政实力因地产深度调整而趋弱。
呼吁税改
消费税作为中央独享税有改革空间
南都记者关注到，消费税改革早在2019年就有布局，后又在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中被再度强调，另外，今年3月公布的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》也提出:“在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度。”
近期，在推进新一轮财税体制改革的呼声中，消费税改革的声音最为“响亮”。
推进财税体制改革，为何要从消费税改革谈起?据了解，消费税是以消费品流转额作为征税对象的一种税收，一般是在生产环节和进口环节征收。消费税是价内税，作为产品价格的一部分存在，税款最终由消费者承担。依据消费税暂行条例及相关法律法规，目前征收消费税的有15个税目，分别是烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、成品油、小汽车、摩托车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料。
南都记者了解到，增值税、企业所得税、消费税、个人所得税是我国税收收入的四大税种，占比居主导地位。以2023年的数据为例，上述四大税种的收入占比高达78%，其中增值税占比为38.3%，企业所得税占比为22.7%、消费税占比为8.9%，个人所得税占比为8.2%。但是，增值税央地五五分成，企业所得税和个人所得税央地六四分成，只有消费税，作为贡献第三的税种是中央独享税。地方税收收入中，当前尚无主力独享税种。据申万宏源研究高级宏观分析师贾东旭测算，最高的土地增值税仅占地方税收的8.3%。
贾东旭分析认为，消费税本身独特的地位也令其改革的可能性在增大。消费税改革可在增加税源、弥补地方财源，激励地方发展消费等方面一举多得。
如何改革
建议将征收环节后移并划转地方
南都记者关注到，2019年10月9日国务院公布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，其中明确提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。
近日，多位业内专家也就此发出呼吁和建议。在专家们看来，消费税已具备新的改革基础。随着当前地方缺失主力税种，以及财税信息化程度的提高，令消费税征收环节后移以增加收入，增量归地方以缓和地方财政收支压力成为可能。
具体怎么改革?贾东旭对南都记者表示，消费税改革可能还是按照之前政府推出的明确方案来实施，税收环节更多安排在批发零售环节而非如现在更多集中在生产端。在税收央地分配方面，根据之前的安排，增量全部归属于地方政府，其认为可能更多部分集中于省以下地方政府，另外针对存量，中央或考虑和地方政府分成。同时针对改革前后地方政府其他税费的变化，中央实施税收返还或者转移支付来保证改革过程中地方财力不会受损。
除了征收环节后移和进行央地分配以外，中国政法大学财税法研究中心主任施正文针对税目公开谈及，从学术角度来看，消费税改革一个可能的方向是，在征管可控的情况下，将部分品目的征收环节后移。比如经过论证以后，基于稳妥实施原则，可先从高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目进行改革。
谈及税目，贾东旭对南都记者表示，对地方政府来说，消费税税收当前更多集中于烟、油、车、酒等，全社会消费总量对价格的弹性整体较低，地方政府促进消费的抓手仍不明确，特别是在新能源汽车不缴纳消费税的背景下。后续如果消费税改革进入到扩充税目的阶段，则消费税央地分配的财税激励机制更加明确，地方政府财政收入和消费的相关性逐渐变大，在中长期更能发挥地方主动性和消费稳定增长的正向循环。
“对税收来说，在不改变消费税税率的前提下进行征收环节后移改革，增量税源主要为征收从价税的应税商品，对应增加的税基是批发零售价格和出厂价格的价差，短期对财政收入的影响更多是对冲部分下行压力，而非大量税源的创造。”贾东旭说。
消费税改革一个可能的方向是，在征管可控的情况下，将部分品目的征收环节后移。比如可以先从高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目进行改革。——中国政法大学财税法研究中心主任施正文
